megawet in wording Terugblik tweede Nationale Dag van de Omgevingswet 2013 Plussen en minnen van een netwerk van milieuprofessionals

Plussen en minnen van een

megawet in wording

Terugblik tweede Nationale Dag van de Omgevingswet 2013

netwerk van milieuprofessionals


1

Colofon Uitgave: VVM, netwerk van milieuprofessionals Postbus 19039 3501 DA Utrecht T: 030 – 23 22 989 W: www.vvm.info Coördinatie: Jos Dolstra en Daniëlla Nijman Redactie: DG Communicatie, Jan de Graaf Organisatie: VVM-sectie Milieurecht & Praktijk Ontwerp: Graafisch Foto's: Michiel Wijnbergh Druk: Elma Multimedia Najaar 2013

2

Inhoud

Voorwoord.............................................................................................................................5 Flexibiliteit is sleutelwoord.......................................................................................... 6 Omgevingsvisie sluit aan op maatschappelijke beleving............................. 9 Prototype omgevingsplan helpt gemeenten op weg......................................11 Wabo krijgt nieuw gezicht..........................................................................................14 Rechtsbescherming nog niet in kannen en kruiken.......................................16 Handhaving versus vertrouwen............................................................................... 17 Een kwestie van vertrouwen?...................................................................................20 Digitalisering krijgt vaste grond onder de voeten...........................................22 Programmatische aanpak per definitie niet integraal...................................25 Monitoren van lokale omgevingskwaliteit.........................................................27 M.e.r.-regeling: ‘koppensnellen’ gaat door.......................................................... 29 Natuur gaat er niet op vooruit...................................................................................32 Wensenlijst van de ondernemer............................................................................. 34 Bedrijventerreinen eenvoudig duurzaam?..........................................................35 Laat teugels Waterschapsverordening vieren...................................................37 De wondere waterwereld........................................................................................... 39 Bescherming drinkwaterbronnen onder vuur.................................................40 Meer risico’s dan kansen voor milieu en natuur..............................................41 Interview programmadirecteur Edward Stigter..............................................44


3

4

Voorwoord Na een succesvolle editie in 2012 vond op 10 oktober 2013 de tweede Dag van de Omgevingswet plaats. Opnieuw was het met ruim 200 deelnemers een goed bezochte bijeenkomst, waar een breed scala aan onderwerpen de revue passeerde. De Omgevingswet betekent een grote verandering in het omgevingsrecht. De VVM vindt het van groot belang dat milieuprofessionals zich tijdig verdiepen in de vele veranderingen die op komst zijn en hun praktijkervaringen inbrengen. De VVM zal daarom in aanloop naar de inwerkingtreding van de wet jaarlijks een editie van de Dag van de Omgevingswet organiseren. Deze congresbundel vat de hoofdpunten van de inleidingen en discussies samen. Daarbij is nadrukkelijk ingegaan op de aandachtspunten voor het verdere traject. Onze dank gaat uit naar alle sprekers, gespreksleiders en verslagleggers voor hun inzet. Dit geldt ook voor de VVM-directeur Rachel Heijne voor haar inbreng in het projectteam en als dagvoorzitter, de medewerkers van het VVM-bureau en de programmadirectie Eenvoudig Beter van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu die bij de organisatie betrokken waren. En last but not least voor Jan de Graaf die de eindredactie van deze bundel voor zijn rekening nam. Namens de VVM sectie Milieurecht en Praktijk,

Ing. Jos Dolstra Mr. drs. Daniëlla Nijman voorzitter secretaris De VVM-sectie Milieurecht en Praktijk organiseerde de Omgevingsdag dit jaar in samenwerking met de provincie Zuid-Holland, de Vereniging voor Milieurecht, het Koninklijk Nederlands Waternetwerk, Provero, de VBWTN en diverse andere secties van de VVM. De kerngroep voor de organisatie bestond dit jaar uit René Braaksma (NuStar Terminals), Jos Dolstra (NCOD), Daniëlla Nijman (Holla Advocaten), Robbert Stam (Borger en Burghouts) en Rachel Heijne (VVM). netwerk van milieuprofessionals

5

Flexibiliteit is sleutelwoord

Tekst: Jan de Graaf, DG Communicatie

De Omgevingswet bundelt het

milieu- en ruimtebeleid. Voorop

staat het bieden van ruimte aan

ontwikkelingen. Flexibiliteit is een sleutelwoord. Het klinkt prachtig,

maar tijdens de tweede Dag van de Omgevingswet bleek dat nog lang niet alles logisch in elkaar zit.

In zijn openingswoord plaatste gedeputeerde Rik Janssen van de provincie Zuid-Holland direct enkele kanttekeningen bij de huidige tekstversie van de Omgevingswet. “De wet biedt zeker kansen, maar ik maak me zorgen over de verschuiving van de vergunningverlening naar algemene regels. Er is juist behoefte aan heldere, transparante 6

vergunningen, zeker voor complexe inrichtingen. Het schrappen van dit laatste kan tot gevolg hebben dat voor verschillende activiteiten binnen een bedrijf straks meerdere vergunningen nodig zijn. Bovendien bestaat het risico dat die ook nog eens worden verleend door meerdere instellingen. Dat gaat de verkeerde kant op, hiermee wordt het echt niet eenvoudiger en beter.” Hij benadrukte dat bedrijven vertrouwen moeten verdienen. “Controle blijft nodig en slecht presterende bedrijven moeten we aanpakken.” Ondanks deze zorgen onderschrijft de gedeputeerde overigens wel de uitgangspunten van de Omgevingswet. “Harmonisering van de regels voor de fysieke leefomgeving is hard nodig.”

zijn er nog veel vragen. Maar het Botsproeven gaat er om te denken vanuit nieuwe Harm Borgers van At Osborne Legal posities en het oude los te laten.” heeft onlangs aan de hand van ‘botsVerder kan het spel volgens hem ook proeven’ gekeken hoe de wet in de bij de implementatie van de wet een praktijk werkt. Daarbij is het instrubelangrijke rol spelen om uitvoerders mentarium in een simulatiespel door de wet te laten ervaren. experts getest. Voor het spel zijn vijf cases ontwikkeld, waarin steeds verDuurzaamheidswinst schillende doelen, instrumenten, actoren en thema’s uit de wet centraal Edward Stigter, programmadirecteur staan. Met een set toetsvragen is na Eenvoudig Beter, is overtuigd van de afloop gevraagd naar toepasbaarheid meerwaarde van de wet. “De nieuwe en meerwaarde van de verschillende insteek biedt direct kansen om te onderdelen. komen tot structurele duurzaamheidsHieruit komt naar voren dat een en winst.” Hij liet weten dat het wetsvoorander goed in elkaar zit. “De wet stel inmiddels bij de Raad van State sluit aan op wat er in de praktijk al ligt. Volgens de programmadirecteur gebeurt en er is inderdaad sprake van bevat deze versie fikse verbeteringen vereenvoudiging van het omgevingsten opzichte van de toetsversie. “De recht.” Maar niet alles is rozengeur betrokken ministers zijn akkoord met en maneschijn. “Ten aanzien van aanpak, ambitie en planning van de de snelheid en kwaliteit zijn zeker uitvoeringsregeling. Dit betekent dat nog verbeteringen mogelijk. Ook we de komende twee jaar onder meer de samenhang tussen de het hele stelsel van 117 amvb’s instrumenten moet nog van de grond proberen ‘Wet biedt beter worden geregeld. te krijgen. Momenteel Er is nog echt een wordt vooral gewerkt kansen om te omslag in denken en aan de uitwerking komen tot doen nodig om de van het sturend kader. structurele wet in de praktijk te Verder komen er laten werken.” Verder separate voorstellen tot duurzaamheidsadviseerde Borgers wijziging van de wetten winst’ om de gemeentelijke voor bodem, geluid en omgevingsvisie verplicht grondeigendom. Ook start te stellen. “Het is gek de provineen interbestuurlijke verkenning cie hier wel toe te verplichten en de met het oog op de implementatie. Van gemeenten niet.” belang is verder de helpdesk om betrokkenen bij te staan.” Stigter liet ook Maar over de gehele linie is zijn oorweten een toenemend enthousiasme deel positief. “Het is een topprestatie bij onder meer gemeenten te bespeuom alles op deze manier via het wetren om via de wet aan de slag te gaan telijk stelsel te regelen. En natuurlijk met ‘Eenvoudig Beter’. netwerk van milieuprofessionals

7

Kennis en kunde VVM-directeur Rachel Heijne, die optrad als dagvoorzitter, liet tot slot weten blij te zijn met de enorme opkomst. “Dit laat zien dat we een actueel thema te pakken hebben. Dat is precies waar de VVM voor staat. Met de organisatie van dit soort bijeenkomsten kunnen wij op effectieve wijze de kennis en kunde

van ons netwerk benutten.” Gezien het succes van de eerste twee versies kondigde zij aan dat nu al vast staat dat de VVM-sectie Milieurecht en Praktijk volgend jaar opnieuw een Dag van de Omgevingswet organiseert. Stigter sprak daarop de hoop uit dat tijdens de derde Dag van de Omgevingswet de parlementaire behandeling is gestart.

Vragen(v)uur Arjan Nijenhuis van de Programmadirectie Eenvoudig Beter van IenM zette tijdens het ‘Vragen(v)uur zijn beste beentje voor. Met verve ging hij in op heikele kwesties als het aanpakken van de bestuurscultuur en de kritische PBL-reactie op de toetsversie. Uiteraard waren er ook meer algemene vragen, bijvoorbeeld over waar in zijn ogen met name kansen liggen voor behoud en ontwikkeling.

8

Omgevingsvisie sluit aan op maatschappelijke beleving

Spreker: Dick Corpel, provincie Gelderland. Gespreksleiding: Jos Dolstra, NCOD en voorzitter VVM-sectie Milieurecht en Praktijk. Tekst: Kim Bink, student Recht & Duurzaamheid.

De provincie Gelderland heeft een omgevingsvisie ontwikkeld. Deze

sluit beter aan op wat er leeft in de maatschappij, onder meer door de

opgave centraal te stellen en deze in

co-creatie uit te werken. Daarbij worden regionale verschillen benoemd.

Met de Omgevingswet verandert er veel binnen een provincie, aldus Dick Corpel. Dit blijkt eens te meer uit de ervaring die de provincie Gelderland heeft opgedaan bij het maken van een omgevingsvisie. “Ten opzichte van de huidige structuurvisie heeft de visie een ander karakter. Met name het toepassingsbereik is breder en er wordt niet meer gestuurd op functies op een bepaalde plek, maar op doelen en kwaliteiten. De omgevingsvisie staat bovendien niet meer vast voor tien jaar zoals de structuurvisie. netwerk van milieuprofessionals

Verschillende onderwerpen hanteren verschillende termijnen. Op deze manier wordt het een dynamisch document.” De omgevingsvisie integreert vijf beleidsplannen op de terreinen: water, milieu, ruimtelijke ordening, verkeeren vervoer, natuur en landbouw. De verschillen van regio tot regio roepen verschillende taakuitoefening van de provincie op en dit gegeven vormde mede de aanleiding voor Gelderland om een omgevingsvisie te ontwikkelen. Met de omgevingsvisie willen we het verschil in regio’s een plekje geven. Met de komst van de Omgevingswet zijn Gedeputeerde Staten ook klaar voor een integrale aanpak. De omgevingsvisie voorziet daarin en biedt ruimte voor ontwikkeling. Met betrekking tot de PlanMER verwacht de provincie bovendien door de samenwerking automatisch tot een goede oplossing komen.” 9

Reacties De presentatie gaf aanleiding tot tal van vragen. Dick Corpel deed zijn best om die zo goed mogelijk te beantwoorden. Een samenvatting. Vr. Zijn er binnen de omgevingsvisie bewuste keuzen gemaakt om bepaalde aspecten te behandelen? Antw. De omgevingsvisie dekt niet alles. Zo is de provincie ook op sociaal gebied actief, maar dat heeft een eigen beleid en vind je daarom niet terug in de omgevingsvisie.

Vr. Hoe verhoudt de omgevingsvisie zich tot omgevingskwaliteit? Antw. Het is nog in ontwikkeling. De provincie wil het thema veiligheid en milieu overal laten doorklinken in de keuzen die gemaakt worden.

Vr. In hoeverre leidt de omgevingsvisie tot inhoudelijke integriteit? Antw. Belangen in de visie sluiten soms niet goed op elkaar aan. Thema’s kunnen met elkaar botsen. Dan moet een keuze gemaakt worden die aan de verschillende belangen tegemoet komt. De provincie is daar nog niet voor honderd procent in geslaagd.

Vr. In hoeverre is dit een politiek

instrument?

De visie staat niet voor een bepaalde tijd vast dus in principe kan er tussentijds ontwikkeld worden. Sommige trajecten zijn wel termijnAntw.

10

gebonden, dan heb je misschien pech wat betreft de keus van je politieke voorganger. De dynamiek van het document geeft wel mogelijkheden tot bijsturen. Vr. Wat is het verschil tussen onze omgevingsvisie en die van andere provincies? Antw. De manier van totstandkoming. Door de maatschappelijke opgave in co-creatie uit te werken sluit de visie sluit beter aan op wat leeft in de maatschappij.

Vr. Hoe komt het dat Gelderland er maar ten dele in is geslaagd niet-traditionele gesprekspartners aan tafel te krijgen? Antw. Simpel gezegd: ze komen niet opdagen. Wat meetelt is dat de setting verschilt, bepaalde partijen komen niet gemakkelijk uit hun traditionele rol. De burger is het moeilijkst te bereiken. Het is abstract. Burgers reageren vooral op wat hen direct raakt.

Vr. Hoe gaan burgers om met de dynamiek? Antw. Er moet naar een balans gezocht worden tussen dynamiek en rechtszekerheid. Bij aanpassingen van de visie het plan is bovendien inspraak mogelijk.

Vr. Vergt het de nodige teambuilding om over je portefeuille heen te kijken? Antw. Gelderland heeft een collegiaal bestuur, dus dat ging goed. Men staan collectief achter het idee om zo te gaan werken.

Vr. Kunnen gemeente qua aanpak lering trekken van het proces in Gelderland? Antw. Gemeenten dienen in ieder geval vast te stellen wat het gemeen-

schappelijk doel is en veel in gesprek moeten treden met belanghebbende partijen. Bekijk daarbij vooral wat je rol en toegevoegde waarde is als gemeente. Vr. Op welke manier werkt de verordening beperkend? Antw. Dat is het gevoel wat de verordening oproept in de praktijk: de visie is uitnodigend en de verordening geeft grenzen aan. Die grenzen heb je als provincie toch nodig.

Prototype omgevingsplan helpt gemeenten op weg Sprekers: Fokke Plantinga en Joske Poelstra (Rho adviseurs voor leefruimte). Gespreksleider: Renee van Bommel (Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam). Tekst: Jan Spitters (Kluwer).

De Omgevingswet bevat een nieuw instrument: het ‘omgevingsplan’.

In opdracht van het ministerie van

IenM ontwikkelt Rho Adviseurs een prototype voor het gemeentelijke

voorbeeld van dit plan. Wat zijn de uitgangspunten van het digitaal prototype?

Het omgevingsplan is een integraal samenhangend plan voor het gehele grondgebied van de gemeente en de netwerk van milieuprofessionals

opvolger van het bestemmingsplan, beheersverordening en gemeentelijke verordeningen. Het is een instrument voor gebiedsontwikkeling- en beheer, uitnodigingsplanologie en organische ontwikkeling van de leefomgeving. In plaats van ´bestemmingen´ worden´functies’ toegekend aan locaties (objectgericht). Alle juridisch relevante regels worden gebiedsgericht gekoppeld aan een geometrische plaatsbepaling. Voldoen aan eisen Momenteel wordt een prototype van het omgevingsplan ontwikkeld in de 11

opgenomen van een visualisatie van de vorm van een website van geometrische plaatsbepalingen waaraan regels verbeelding op basis van diverse ‘funczijn gekoppeld. Hieraan heeft het ties’ en ‘objecten’. Hieronder hangen ministerie eisen gesteld. Zo moet het verschillende lagen, die corresponderen plan integraal zijn, alle aspecten van met verschillende gebiedsgerichte de fysieke leefomgeving bestrijken en regels. Wanneer men op een locatie alle verplichte en facultatieve regels klikt, wordt alle informatie binnen een bevatten die de Omgevingswet mogebegrensd gebied zichtbaar, met een lijk maakt. Verder zijn de planteksten unieke verzameling aan regels. objectgericht, waarbij van elke locatie de actuele regelgeving wordt getoond. Onderliggende regels Dit houdt in dat als voor een bepaalAls reactie wordt vanuit de zaal opgede locatie het omgevingsplan wordt merkt dat het wenselijk is niet alleen geraadpleegd alleen de op die locatie de planregels zichtbaar te maken, van toepassing zijnde regels worden maar ook de onderliggende regels getoond. Ook historische en gedeeltevoor de functies. Nu is bijvoorbeeld de lijke planversies voor het gehele ge‘integrale watertoets’ nog niet opgemeentelijk grondgebied moeten zijn nomen, hoewel deze toets lokaal voor opgenomen. Het onderscheid tussen objecten wel gevolgen heeft: voor een appellabele en niet-appellabele waterschap zou dit veel meeronderdelen is zichtbaar. Tot waarde opleveren. Mogelijk ‘Een slot kan het omgevingsis het ook handig om de plan vraaggericht worgemeentelijke beleidsgoede den benaderd en is het keuzes, bijvoorbeeld informatie altijd actueel, flexibel, voor horecabedrijven, voorziening is gebruikersvriendelijk per gebied of object en bij voorkeur digitaal direct inzichtelijk te van cruciaal beschikbaar. maken. Dit alles past in belang’ de integrale benadering Informatievoorziening van de Omgevingswet. Wel moet duidelijk zijn welke Gelet op de brede reikwijdte van informatie op welk moment in het het omgevingsplan en de veelheid aan omgevingsplan moet zijn opgenomen, gegevens is informatievoorziening van zoals de VNG het ministerie van IenM cruciaal belang. Hiervoor kan men aanonlangs heeft geadviseerd in het kader sluiten bij de geometrische gegevens van de locatiespecifieke elementen uit en andere informatiebronnen uit de de terrassenverordening. vele digitaal beschikbare basisregistraties en andere informatiebronnen (Inspire). Om dit alles inzichtelijk te maken Overige opmerkingen Aansluitend gaven de aanwezige probiedt het prototype een voorbeeld van fessionals verschillende opmerkingen een digitale verbeelding met een set en suggesties: aan planregels. Ook is een voorbeeld 12

> De online demo lijkt erg handig voor het direct digitaal verwerken van een omgevingsplanwijziging van een deelgebied of object. Reactie: Inderdaad, het digitale instrument kan zelfs de systematiek van verwerking van omgevingsvergunningen aanpassen. Zo kan men direct en actueel de wijzigingen verwerken, in plaats van met een actualiseringslag achteraf (bijvoorbeeld een veegactie om de vijf jaar). > Men kan in de regels alle soorten vergunningvoorschriften opnemen, zowel doelvoorschriften als maatwerkvoorschriften, en tevens volgen welke onderdelen en wijzigingen nog in procedure zijn. > De tool lijkt een meerwaarde te bieden voor het integraal inzichtelijk maken van alle regels rondom ruimtelijke ordening en milieu, waaronder de relatie tussen het PlanMER en het bestemmingsplan buitengebied. > Kan een gemeente dit objectgerichte instrument ook gebruiken voor een integrale analyse van een deel netwerk van milieuprofessionals

van het grondgebied? Reactie: Ja, dat kan als de aanwezige informatie ook goed raadpleegbaar wordt gemaakt. Dit vormt de brug tussen omgevingsvisie en omgevingsplan en het sluit goed aan bij de trend om kleinere gebieden te beheren. Invoeringsbegeleiding De onderzoekers zullen deze opmerkingen en suggesties aan het ministerie doorgeven als input voor een praktijkgericht prototype van het digitale omgevingsplan. Overigens zal het ministerie het prototype niet als een verplicht digitaal instrument aan gemeenten opleggen. Het betreft louter een onderdeel van de invoeringsbegeleiding van de Omgevingswet. Inmiddels is een online demo van het prototype beschikbaar, met in één browserscherm aan de linkerkant een luchtfoto en aan de rechterkant een overzicht van de locatiespecifieke regels. Dit is te raadplegen via ‘https://demo.crotec.nl/’. 13

Wabo krijgt nieuw gezicht Sprekers: Wico Ankersmit (VBWTN). Gespreksleider: René Braaksma (NuStar Terminals, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk) Tekst: Juul Osinga (TTE Consultants).

De Wabo gaat op in de Omgevingswet en dit betekent dat het nodige

gaat veranderen. Wacht ons nu voor de tweede maal een complex implementatietraject?

Om deze vraag te beantwoorden, is het belangrijk te kijken naar de positie en reikwijdte van beide wetten. De Wabo is een uitvoeringswet en toetst daarvoor aan een kader. Dit kader wordt nu gelegd in de Omgevingswet. Daarmee is de nieuwe wet een stap verder dan

de Wabo. Dat vraagt om een uitgebreider proces en hiervoor worden fundamentele wijzigingen voorgesteld. De veranderingen moeten leiden tot een eenvoudiger en beter stelsel van het omgevingsrecht: met name voor de initiatiefnemer, de aanvrager. Verschillen op een rij Op basis van de huidige versie van de Omgevingswet zijn er een aantal fundamentele veranderingen te benoemen ten opzichte van de Wabo.

Wabo

Omgevingswet

Planologische afwijkings mogelijkheden

Mogelijk in 3 stappen: binnenplans, buitenplans en middels het projectbesluit.

Mogelijk door het benoemen van locatieontwikkelings-activiteiten in het Omgevingsplan.

Plan

Bestemming aan grond

Functie aan locatie

Positie Flora & Faunawet en Natuur beschermingswet

Beide wetten haken aan wanneer zij een belang zien; dit gebeurt slechts in 0,3% van de projecten.

Worden geïntegreerd in de wet en daarmee een basistoets voor alle ruimtelijke aanvragen.

Onlosmakelijkheid

Onlosmakelijk samenhangende activiteiten moeten in één keer aangevraagd worden.

Onlosmakelijkheid wordt geschrapt, waardoor het principe van een integrale aanvraag verdwijnt.

Vergunning aanvraag

Een gefaseerde aanpak is mogelijk, waarbij uitkomsten uit fase 1 doorwerken in fase 2.

In het verlengde van het schrappen van onlosmakelijkheid, wordt ook de gefaseerde aanvraag geschrapt.

Milieu

Inrichting

Activiteit

Welstand

Welstand is weigergrond voor bouwactiviteit, onafhankelijke . toets.

Eisen worden vastgelegd in Omgevingsplan, welstand is onderdeel toetsingskader

14

vooroverleg in de nieuwe wet biedt Groeiproces wellicht uitkomst: in feite wordt De Omgevingswet is een groeiproces waarin nog een aantal belangrij- hiermee het besef onderschreven dat een extra investering in het ke keuzes moeten worden gemaakt. voortraject van een ruimtelijk proWico Ankersmit pleitte ervoor om daarbij te leren van de ervaringen ces zichzelf terugverdiend. van de Wabo. Bij het ter sprake komen van de Lex Silencio Positivo, de Groeiproces van rechtswege verleende vergunDe Omgevingswet is een groeiproces. Maar de vraag is of er al volning, blijkt dit groeiproces doende winst met de Wabo nog maar eens. Waar de is gehaald. Verder kan overtuiging nog heershet streven naar duurte dat de Lex Silencio ‘Eenvoudig zaamheid in de OmgePositivo geschrapt Beter of vingswet in de praktijk zou worden, liet Complex gemakkelijk botsen een afgevaardigde met het principe om de van VNG weten dat Anders?’ aanvrager meer ruimte dit besluit is terugte bieden. Hetzelfde geldt gedraaid. De VNG is voor het streven naar meer hierover nog in onderburgerparticipatie, terwijl dit gehandeling, want gemeenten makkelijk kan omslaan in vertraging. zien het als groot risico dat steeds In de discussie werd duidelijk dat dit meer ruimtelijke activiteiten uit in de voorbereidingsfase een andere rechtswege een vergunning kunnen aanpak van de aanvragers vergt. krijgen. De verankering van het


15

Rechtsbescherming nog niet in kannen en kruiken

Sprekers, Renate van Marle (StAB), Hanneke Ellerman (Six advocaten). Gespreksleiding: Tjeerd van der Meulen (StAB en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk). Tekst: Willem-Jan Langenbach (Lodewijck Groep en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

Het projectuitvoeringsbesluit uit de

burgers en bedrijven?

onder moet worden verstaan is wel gedefinieerd maar in de praktijk kan dat wel tot discussie leiden. Hiermee ontstaat volgens Van Marle wel het gevaar van aanzuigende werking: zolang die onzekerheid bestaat kunnen partijen er voor kiezen beroep in te stellen tegen alle regels uit het omgevingsplan en is het uiteindelijk aan de rechter om te beoordelen of deze appellabel zijn.

Renate van Marle geeft een overzicht van de rechtsbescherming in het kader van de Omgevingswet. Een definitief oordeel is pas goed mogelijk nadat de invoeringswet en de uitvoeringsregelingen beschikbaar zijn. Voor het omgevingsplan is aangegeven dat beroep openstaat tegen locatieontwikkelingsregels. Wat hier-

Reguliere of uitgebreide procedure? Bij de voorbereiding van een omgevingsvergunning kan een reguliere of een uitgebreide procedure worden gevolgd. De wetgever kiest voor de reguliere procedure als voorkeursprocedure. Vanuit de zaal wordt de vraag gesteld wat dit betekent voor vergunningprocedures in het kader van de Natuurbeschermingswet: daar

Crisis- en herstelwet en het project-

besluit voor gemeenten verdwijnen met de komst van de Omgevings-

wet. Welke mogelijkheden heeft de gemeente straks om projecten snel

te realiseren? En hoe staat het straks met de rechtsbescherming voor

16

Omgevingswet voor B&W om met geldt toch de uitgebreide procedure? beleidsregels het gemeentelijke Van Marle benadrukt dat die van omgevingsplan verder in toepassing blijft. Het betreft te vullen. Hiermee kan immers regelgeving die is ‘OntwikB&W door de raad gebaseerd op Europese kelaars willen vastgestelde (abstracrichtlijnen die ons snelle, te) normen verder land verplicht moet concretiseren. Dit implementeren. Zij onaantastbare klopt zegt van Marle. adviseert op dit punt omgevingsver- Tegen deze beleidsreook de uitvoeringsregunning’ gels is geen rechtstreeks gelingen in de gaten te bezwaar of beroep mohouden, aangezien daarin gelijk. In de Omgevingswet nog keuzes worden gemaakt staat dat in het omgevingsplan kan over de te volgende procedures bij de worden bepaald dat het stellen van diverse besluiten die op basis van de beleidsregels mogelijk is voor de Omgevingswet worden genomen. gemeenteraad of B&W. Hierbij kan gedacht worden aan beleidsregels Vanuit de zaal werd gewezen op over parkeervoorzieningen. de expliciete mogelijkheid in de

Handhaving versus vertrouwen Sprekers: Harrie Hamstra (provincie Overijssel), Petra van Oosterbosch (Omgevingsdienst Achterhoek) en Martin de Bree (Rotterdam School of Management Erasmus Universiteit / Next Step Management). Gespreksleider: Wouter Jan Bolkestein (WJB Advies voor Omgevingsmanagement). Tekst: Sandra Anzion (Anzion juridisch advies, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

In de publicaties over de Omgevingswet klinkt bij herhaling door dat

bestuurders bedrijven en andere ini-

tiatiefnemers met meer vertrouwen

moeten bejegenen. Terecht? En zo ja,

wat betekent dit voor de handhaving? De Omgevingswet is sterk gericht op het mogelijk maken van ruimtelijke netwerk van milieuprofessionals

ontwikkelingen. In het verlengde hiervan wordt nadruk gelegd op het vertrouwen dat we moeten hebben in initiatiefnemers. Toezicht en handhaving Maar volgens Harrie Hamstra is over de positie van toezicht en handhaving onvoldoende nagedacht. Hij voelt zich daarin gesteund door 17

Handschoen oppakken de Wetenschappelijke Raad voor Petra van Oosterbosch stelde op haar het Regeringsbeleid (WRR). In een beurt een elementaire kwestie aan recent rapport schetst de raad dat bij de orde: leggen we niet te veel bij de toezicht de nadruk te veel ligt op het overheid op het bordje? In haar ogen verlagen van de lasten en kosten, termoet de overheid meer los kunnen wijl tegelijkertijd wordt gevraagd om laten. Dat zou mogelijk zijn als de méér naleving en handhaving. Ook maatschappij meer eigen verantwoorwijst de WRR op de politiek-bestuurdelijkheid neemt. Iedere initiatieflijke functie: met name na ongunstinemer behoort niet alleen de lusten ge incidenten verlangen wethouders maar ook de bijbehorende lasten voor dat toezichthouders ervoor zorgen zijn of haar rekening te nemen. Overal dat er geen lastige zaken hun kant gelden allang regels voor; zorg dat je op komen. De WRR pleit ervoor om je eraan houdt en laten we elkaar daar verder te kijken: stel voortaan de na op aanspreken. In haar ogen wordt te streven publieke belangen cener veel te veel op de overtraal, daar gaat het tenslotte heid geleund. Tijdens de om. Aan de hand daarvan plenaire ochtendsessie kunnen we dan bepalen ‘Fouten zei gedeputeerde Rik hoe het toezicht moet en misbruik Janssen (ZH): "Vertrouworden georganiseerd zijn bij private wen moet je verdieen uitgevoerd. nen." Van Oosterbosch borging niet ondersteunt dit van De organisatie van uit te harte. Zij pleitte niet toezicht en handhasluiten’ zozeer voor het terugving vraagt volgens treden van de overheid, Hamstra eveneens meer maar vooral voor het oppakken aandacht. Moet je dit centraal van de handschoen door bedrijven en of decentraal organiseren? En kan burgers: neem je eigen verantwoordehet dogma van vergunningverlelijkheid! ning en toezicht en handhaving in één hand worden losgelaten? Hij Private borging oppert serieus eens te overwegen of toezicht en handhaving niet bij Bij private borging zorgen bedrijven inspectiediensten neer moet worden er zelf voor dat zij de geldende regels gelegd in plaats van bij gemeenten kennen, de naleving zelf controleren en omgevingsdiensten. en indien nodig maatregelen nemen. Onderzoek van Martin de Bree toont Hamstra roept op om bij de verdere echter aan dat bij private borging ontwikkeling van de Omgevingswet fouten en misbruik niet zijn uit te de oude keuzes betreffende toezicht sluiten. Daarom kan het overheidstoeen handhaving fundamenteel aan zicht naar zijn mening niet helemaal de orde te stellen. achterwege blijven. Is de private bor18

ging van voldoende kwaliteit, dan kan de rol van de overheid zich beperken tot toezicht op metaniveau. Dit houdt in dat de overheid de kwaliteit van de private borging toetst en beperkt 'ouderwetse' controles doet. Bij slecht presterende bedrijven zullen extra overheidscontroles nodig zijn. De Bree: "De kosten daarvan kun je eventueel doorbelasten aan die bedrijven. Waarom zou de samenleving moeten betalen voor bedrijven die hun zaakjes niet op orde hebben?" Bij private borging spelen diverse dilemma's, zoals: wie is verantwoordelijk? En: gaat het om naleving naar de 'letter van de wet' of risicobeheersing naar de 'geest van de wet'? De Bree gaf het advies om zowel private borging te stimuleren als verder onderzoek te doen naar de resultaten ervan. netwerk van milieuprofessionals

Bouwen aan vertrouwen De presentaties leidden tot een geanimeerde discussie. Vanuit het publiek werd opgemerkt dat de overheid er juist is voor het publieke belang. Dit betreft brede, overkoepelende zaken, waarbij de overheid een beter overzicht heeft dan particulieren. Een andere deelnemer signaleerde dat er steeds meer algemene regels komen en dat de Omgevingswet die trend verder voortzet. Je zou een verschuiving van aandacht en middelen naar toezicht en handhaving verwachten, maar dat gebeurt niet. Ook is er minder vooroverleg. Vaak hebben bedrijven en overheid pas na een jaar contact. Juist in het overleg tussen overheid en bedrijven kan worden gebouwd aan het vertrouwen dat het ministerie zo graag ziet. 19

Een kwestie van vertrouwen?

Sprekers: Trijnie Drint (provincie Overijssel), Marko Lurks (VNG). Gespreksleider: Olav Kwast (AKD/VMR). Tekst: Willem-Jan Langenbach (Lodewijck Groep en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

De Omgevingswet gaat uit van de

bestaande bestuurlijke verhoudingen in ons land. Wel wordt door de te-

rugtredende rijksoverheid de rol van de provincie groter. Hoe kijken de

provincies en de VNG hier tegen aan? De Omgevingswet wordt een instrumentele wet die alleen de taken, bevoegdheden, procedures en normen regelt, aldus Trijnie Drint. De inhoudelijke afwegingen worden door de overheden zelf gemaakt. De wet moet een integrale afweging van belangen mogelijk maken. Het is belangrijk dat de wet de onderlinge samenwerking van overheden faciliteert. Die hebben immers een gedeelde verantwoordelijkheid in hun zorg voor een goede 20

leefomgeving. Een belangrijk uitgangspunt daarbij blijft dat de inwoners – conform de ontwerpprincipes van de Wabo – te maken krijgen met één loket, één vergunning en één bevoegd gezag. Gebiedsregisseur Trijnie Drint wees erop dat de provincies de afgelopen tijd een belangrijker rol hebben gekregen als ‘gebiedsregisseur’, onder meer vanwege de terugtredende rijksoverheid. Dit is erkend in de bestuursakkoorden die de overheden over en weer hebben gesloten. De huidige bestuurlijke verhoudingen zijn vertrekpunt voor de fundamentele herziening van het omgevingsrecht. De kracht van de provincie ligt in het verbinden van belangen, gezamenlijk keuzes maken en gebiedsontwikkeling faciliteren. Voor de onderlinge

men. De VNG heeft voorgesteld dit te samenwerking in het realiseren van de schrappen uit het wetsvoorstel. Vanuit doelen van het omgevingsrecht is verde zaal werd opgemerkt dat zij dit over trouwen een belangrijke voorwaarde. zichzelf hebben afgeroepen doordat zij Het gaat om vertrouwen in combinaniet in staat zijn gebleken hun taken tie met respect voor elkaars rollen en adequaat uit te voeren. Volgens Lurks verantwoordelijkheden. is dat nog nooit in onderzoek aangeMarco Lurks haakte hier op in. In de toond. Omgevingswet krijgt de provincie inderdaad een brede coördinerende Ervaring provincie Overijssel rol. Dit vraagt wel een complemenDe provincie Overijssel heeft laten zien taire benadering van het gebied, met dat het onder de huidige wetgeving al betrokkenheid van de verschillende mogelijk is om in de geest van de nieubestuurslagen. De vraag is hoe je kunt we Omgevingswet te werken. voorkomen dat de bescherIn 2009 is een integrale mingswensen op het ge‘Provincies Omgevingsvisie en een bied van water, ecologie, integrale Omgevingscultuurhistorie e.d. krijgen in verordening vastgestraks als autonoom Omgevingswet steld, die als voorbeelprovinciaal belang een brede den gezien worden wat worden beschouwd in de wetgever in de Omplaats van meer lokaal coördinerende gevingswet beoogd met en gebiedsgericht. rol’ deze nieuwe instrumenten. Vanuit het principe ‘decentraal Zorgen bij de VNG wat kan, centraal wat moet’ is de proDe VNG maakt zich zorgen over de vincie terughoudend geweest bij het taak- en bevoegdheidsverdeling. In de benoemen van haar eigen provinciale toelichting bij het wetsvoorstel wordt belangen. Er is daarnaast een deregulehet subsidiariteitsbeginsel genoemd. reringslag doorgevoerd waarbij regels Dit gaat er vanuit dat de publiekrechzijn afgeschaft of vereenvoudigd. In telijke verantwoordelijkheid voor de plaats van een kwantitatieve sturing leefomgeving in de eerste plaats bij de is er gekozen voor een kwalitatieve gemeenten ligt. Dit is logisch want de sturing. De provinciale kwalitatieve gemeente neemt de meeste beslissindoelen laten bewust veel ruimte voor gen over de fysieke leefomgeving. In lokaal maatwerk om karakteristieke dit licht vindt Marco Lurks het vreemd verschillen te behouden en te versterdat - naast de gemeenten - de provinken. Omdat niet meer van te voren cies ook een bevoegdheid krijgen om op provinciaal niveau zwart op wit is beslissingen te nemen die rechtstreeks vastgelegd wat wel en niet kan, wordt de inwoners binden. Zo biedt de wet gemeenten gevraagd om de provincie straks de mogelijkheid aan provincies in een vroegtijdig stadium bij de planom in hun omgevingsverordening vorming te betrekken. Deze ‘voorkantlocatieontwikkelingsregels op te nenetwerk van milieuprofessionals

21

sturing’ is succesvol en voorkomt dat een gemeente pas aan het eind van de planvorming in het formele traject ontdekt dat een ontwikkeling in strijd is met provinciale belangen. Ook de provincie zit niet te wachten op lange, vervelende juridische procedures. De ervaringen in Overijssel tonen aan dat de nieuwe instrumenten goed kunnen werken binnen de bestaande bestuurlijke verhoudingen. Vertrouwen tussen overheden? Een belangrijk uitgangspunt bij de Omgevingswet is vertrouwen op drie fronten. Vertrouwen in de initiatiefnemers, vertrouwen van de inwoners in de overheid en vertrouwen tussen overheden. Ten opzichte van dit laat-

ste geeft volgens Marco Lurks de wet zelf niet thuis. Dit blijkt onder meer door de inzet van instructieregels en andere besluiten waarmee het Rijk en de provincies de gemeenten vooraf kunnen sturen. Dit moet volgens hem anders. In ieder geval moet vooraf duidelijk zijn wat tot het ‘kennelijke’ gemeenteoverstijgend belang behoort. De ‘kenbaarheid’ moet al blijken uit de provinciale omgevingsvisie of –plan en bij de voorbereiding hiervan moeten gedeputeerde staten overleg plegen met de gemeenten. Voor zover in verband met een goede fysieke leefomgeving het echt noodzakelijk is om algemene regels op te stellen moet de provincie dit in nauw overleg met de gemeenten doen.

Digitalisering krijgt vaste grond onder de voeten Sprekers: Patricia Palmen en Inge Kure (Eenvoudig Beter, Ministerie IenM). Gespreksleiding: Lucas Oost Lievense (Digitale Checklisten, Bestuurslid VMR). Tekst: Rens Bolkestein (Brolyn Bedrijfsadvies, Bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

Bij de inwerkingtreding van de

ductie van de Omgevingswet?

verbeteren, de administratieve lasten te verlagen en de samenwerking tussen de verschillende partijen te verbeteren. Vanaf 1 oktober 2010 zijn er ongeveer 410.000 aanvragen voor een omgevingsvergunning ingediend, waarvan zo’n 70-80% digitaal. Deze indieners willen niet meer terug naar een papieren aanvraag.

Doel van OLO is de dienstverlening van overheid aan burger en bedrijf te

Gebruiksonvriendelijk Digitalisering speelt een belangrijke

Wabo is direct een digitaal systeem in het leven geroepen: OLO. Wat

zijn de plussen en minnen van dit

systeem? En belangrijker nog: wat

vinden we hiervan terug bij de intro-

22

rol bij de Omgevingswet. Uiteraard kan geleerd worden van de ervaringen die tot dusver met de OLO zijn opgedaan. De verdeling van aanvragen tussen burger en bedrijf is ongeveer fifty-fifty. De meeste aanvragen zijn redelijk eenvoudig van aard en toch is het OLO behoorlijk ingewikkeld. Met name het fundament van het huidige loket is weinig flexibel. Dat betekent dat iedere verandering veel testtijd nodig heeft, met als neveneffect dat wijzigingen een doorlooptijd hebben van ongeveer negen maanden. Dat maakt het zeer gebruikersonvriendelijk. Verbeterpunten Om het huidige OLO te evalueren en te verbeteren, zijn er diverse onderzoeken uitgevoerd, waaronder een MKBA. Daarnaast is de gebruiksvriendelijkheid getest door de Belastingdienst. Hieruit zijn diverse verbeterpunten gekomen. Deze worden momenteel doorgevoerd in een nieuwe versie, OLO3. Uitgangspunt is dat het gemakkelijker moet verbinden met


reeds bestaande systemen. OLO3 gaat alle mogelijke aanvragen voor Wabo en Wtw ondersteunen, waarbij een gecombineerde aanvraag vóór het indienen al wordt gesplitst; nu gebeurt dit pas bij de behandeling. Het traject zit nu nog in de vooraanbestedingsfase. Het milieuformulier moet worden herijkt en formulieren worden geïntegreerd. Er wordt fors ingezet op regelbeheer en daarnaast ook op applicatie. Uit de zaal komt de vraag of er ook weer een behandeldossier komt. Het antwoord is nee. Dit wordt weinig gebruikt. Een andere reactie: “De informatie uit het OLO wordt binnen onze gemeente overgetikt in ons eigen systeem. Ik irriteer me mateloos.” Zachte landing Inge Kure geeft aan dat het de bedoeling is dat OLO3 met een zo zacht mogelijke landing wordt doorgezet naar de Omgevingswet. De afbakening, de informatieproducten en de focus zijn inmiddels duidelijk. Daar-

23

van ontwerp). Per kerninstrument mee is de basis gelegd voor de visie van de Omgevingswet is een werkop digitalisering. Er is nog afstemproces met informatiefuncties opgeming nodig, zowel bij IenM intern steld. Waar mogelijk zijn functies en als interdepartementaal en met de producten gebundeld. Voor verschilbestuurlijke partners. Gedachte is dat lende functies zal aansluiting worden waar mogelijk wordt aangesloten bij gezocht bij bestaande of lopende generieke digitale functies (vanuit voorzieningen, zoals E-overheid of de Awb) en daarmee ook bij het Omgevingsloket online. generieke voorzieningen zoals ‘bekendmakingen. De focus ligt op het nl’. Het digitaal stelsel ‘Wet dicht uitvoerbaar maken van Omgevingswet gaat belangrijke de wet, met nadruktot aan de voordeur kelijke aandacht voor van de overheden. rol toe aan de initiatiefnemer en Daarbij zal aandacht digitalisering’ belanghebbende. De zijn voor de koppeling kwaliteit van de uitvoemet de systemen van ringsprocessen binnen overheden die achter die de overheid en de ontsluiting voordeur in gebruik zijn. van gegevens via de ‘Laan voor de Leefomgeving’ vormen eveneens een De functies in het stelsel zijn een aandachtspunt. VVV-functie (informatie), een stadhuisfunctie (producten) en een Inge Kure benadrukte dat het ministebibliotheekfunctie (archief). De rie de komende tijd nog veelvuldig in kerngedachte hierbij is ‘open data’: gesprek zal gaan met de deskundigen informatie die vrij beschikbaar en om terugkoppeling van de ontwikherbruikbaar is. Voor de informatiekelingen te krijgen. Het publiek lijkt functie is de wet geanalyseerd (bijvoorbeeld art.16.32 en 16.33 toepassing redelijk positief over de aangekondigde ontwikkelingen. van afdeling 3.4 Awb: kennisgeving

24

Programmatische aanpak per definitie niet integraal

Sprekers: Joep Vermeulen (Havenbedrijf Rotterdam) en Olaf Kwast (AKD advocaten & notarissen in Rotterdam). Gespreksleiding: Daniëlla Nijman (Holla Advocaten en secretaris VVM-sectie Milieurecht en Praktijk). Tekst: Elsbeth Vogel (Philips Environment & Safety en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

De Omgevingswet geeft ruim baan aan het werken volgens de pro-

grammatische aanpak. Dat levert

onbetwistbaar voordelen op, maar

er zijn wel degelijk ook kanttekeningen bij te plaatsen.

De programmatische aanpak beschrijft de maatregelen die genomen moeten worden om een bepaalde kwaliteit te bereiken. Dat kan voordelen opleveren. Daar staat tegenover dat het toetsingskader wordt ingeperkt. Bij het nemen van een besluit over bijvoorbeeld het verlenen van een vergunning hoeft dus niet langer aan de betreffende waarde te worden getoetst. Voordeel van de programmatische aanpak is netwerk van milieuprofessionals

wel dat er dikwijs budget beschikbaar komt met het vaststellen van het programma. Dit maakt het nemen van de maatregelen en het bereiken van de doelstellingen makkelijker. Olaf Kwast: “De kracht van de programmatische aanpak zit hem in de beperking tot één milieuthema. De kans op verzanden in een integrale afweging is hierdoor klein.” Bekende voorbeelden van programmatische aanpak zijn het Nationaal Samenwerkingsprogramma Luchtkwaliteit (NSL) en de Programmatische Aanpak Stikstof (PAS). Onderlinge afhankelijkheid Belangrijk kenmerk van de programmatische aanpak is dat de programmahouder (minister of gedeputeerde staten) niet per se zelf de bevoegdheid krijgt om 25

alle maatregelen te nemen die in het programma beschreven zijn. Degene die het programma voert, is dus afhankelijk van de samenwerking met andere overheidsorganen. Dit is bepaald geen sine cure. Overigens zijn maatregelen wel vervangbaar door andere, mits die per saldo hetzelfde opleveren. Van een uitvoeringsplicht voor de maatregelen in een programma is pas sprake wanneer het hiertoe bevoegde overheidsorgaan ermee heeft ingestemd. Volgens Kwast staat de houder van een programma voor de complexe taak om de uitvoering van de maatregelen door andere bestuursorganen te waarborgen.

hiervan af te dwingen of rechtsbescherming uit te lokken. Kwast oppert dat als het gaat om het voeren van beleid een taakverwaarlozingsregeling wellicht passender is.

Niet integraal Tot slot werd duidelijk dat de programmatische aanpak per definitie geen integrale aanpak is, aangezien het instrument beoogt om de kwaliteit van een specifiek omschreven omgevingswaarde te verbeteren. Daarin schuilt ook de kracht van het programma: het is gericht op het bereiken van een concrete omgevingswaarde. Dit werd toegelicht aan de hand van de ervaring die Havenbedrijf Rotterdam hiermee Ook kunnen de te nemen maatregelen inmiddels heeft opgedaan. In opdracht onderhevig zijn aan politieke besluitvorming. Zo kan het zijn dat de Tweede van de gemeente Rotterdam is het Havenbedrijf bezig met het opstellen Kamer een besluit moet nemen over van bestemmingsplannen wetgeving, bijvoorbeeld het voor de drie meest recente invoeren van rekening delen van het havengerijden, ter uitvoering van 'Per bied. Daarbij vindt de een maatregel uit een definitie is integrale afweging programma waarvan programmatische plaats bij het verlenen een college van GS de van de omgevingsverhouder is. aanpak niet gunning. Het toetintegraal' singskader hiervoor is Rechtsbescherming deels al ingevuld via het Het ziet er naar uit dat bestemmingsplan, waardoor de Omgevingswet tegen de ruimte voor een integrale afwede vaststelling van een proging navenant afneemt. Het liefst zou gramma geen rechtsbescherming bij het Havenbedrijf overigens zien dat de bestuursrechter biedt. Er is voor geen vergunningtoets meer nodig is degene die het programma voert ook voor de vestiging van een bedrijf in de geen mogelijkheid om maatregelen haven, maar Vermeulen ziet wel in dat af te dwingen, tenzij bestuursorganen dit geen haalbare kaart is. Verankering daarmee hebben ingestemd. Onder die van de koepelgedachte in de Omgeomstandigheden is een verzoek om vingswet zou volgens hem echter al handhaving van het programma niet een hele stap vooruit zijn. een geschikte weg om de uitvoering 26

Monitoren van lokale omgevingskwaliteit Sprekers: Brigit Staatsen (RIVM), Harro Verhoeven (CROW) en Peter van de Laak (Milieuregie/VVM-sectie Leefomgevingskwaliteit). Gespreksleiding: Wouter Jan Bolkestein (WJB Advies voor Omgevingsmanagement/VVM-sectie Leefomgevingskwaliteit). Tekst: Bianca van Osch (DGMR/VVM-sectie Leefomgevingskwaliteit).

Wat zijn de mogelijkheden en

voorwaarden voor het adequaat

monitoren van lokale omgevings-

kwaliteit? Drie verschillende benaderingen komen in aanmerking:

via kaartmateriaal (zoals de Atlas

Leefomgeving), via beeldmateriaal (zoals de Waarderingssytematiek

openbare ruimte) en via een omgevingsmeter (zoals het Dashboard Omgevingskwaliteit).

Atlas Leefomgeving De Atlas Leefomgeving is een website van het RIVM die bestaande


informatie over de leefomgeving integraal en begrijpelijk ontsluit voor burgers en professionals. In de Atlas staan diverse thema’s opgenomen die onderdeel zijn van de leefomgeving, waaronder licht, cultureel erfgoed en leefbaarheid. De kaarten zijn onder andere bruikbaar voor het identificeren van kansen in de leefomgeving en het confronteren van nieuwe informatie met ruimtelijke plannen. Aan sommige thema’s is een kwaliteitslabel toegekend, zodat voor burgers inzichtelijk is wat de data betekenen. Waarderingssystematiek openbare ruimte Het CROW heeft een systematiek

27

bestaat uit verschillende omgevingsontworpen waarmee de kwaliteit waarden waaraan op een vijfpuntsvan de openbare ruimte kan worden schaal een kwalitatieve waarde kan gemonitord. Vanwege bezuinigingen worden toegekend. Met het Dashontstond er behoefte aan een landeboard Omgevingskwaliteit is het voor lijke standaard die inzicht biedt in bestuurders duidelijk waar men staat de consequenties van kostenbespaen of beleid bijstelling behoeft. De ringen op het onderhoud. Voorheen uitkomst vormt tevens een aanknohanteerden gemeenten ieder een eigen, veelal technische waarderings- pingspunt voor de invulling van het niet gedefinieerde begrip omgevingsmethode, waardoor de communicatie kwaliteit. met burgers vaak moeizaam verliep. De waarderings‘Monitoren Oppassen voor sytematiek van het schijnzekerheid CROW maakt het voor zorgt voor Tijdens de discussie gemeenten mogelijk bewustwording onderstreepten de om hun ambitie te en dwingt aanwezigen dat voorbepalen, opdrachten zichtigheid geboden aan aannemers te tot slimmer is bij het vergelijken formuleren en toezicht werken’ van milieu-informatie te houden op contracen het leggen van relaties ten. De systematiek nodigt tussen verschillende aspecten. aannemers bovendien uit tot Men is geneigd appels met peren te slimmer werken. Daarnaast kunnen vergelijken, wat weer kan leiden tot gemeenten op wijk- en gemeentenieen bepaalde schijnzekerheid over veau benchmarks uitvoeren waarde bestaande of gewenste omgemee inzichtelijk wordt of, en zo ja vingskwaliteit. Daarnaast is het voor waar, sprake is van problemen in de veel burgers niet duidelijk waar een kwaliteit van de openbare ruimte. bepaalde waarde in de werkelijke beleving van mensen voor staat, Dashboard Omgevingskwaliteit neem een geluidniveau in decibels. In de Omgevingswet wordt gesproDit pleit voor het vastleggen van een ken over omgevingskwaliteit. De basiskwaliteit of een kwalitatieve wetgever heeft dit begrip (nog) niet benadering van bijvoorbeeld miligedefinieerd. Het Dashboard Omgeeu-informatie waarbij een vergelijvingskwaliteit is een methode om king gemaakt kan worden tussen de ontwikkeling van de omgevingsverschillende aspecten. Belangrijk kwaliteit te meten aan de hand van is inzicht te hebben in de maatzes representatieve kerndomeinen. schappelijke effecten van keuzes die Deze kerndomeinen zijn cultureel worden gemaakt om de omgevingserfgoed, voorzieningen, bereikbaarkwaliteit te meten, te beoordelen en heid, openbare ruimte, veiligheid en te monitoren. milieukwaliteit. Ieder kerndomein 28

M.e.r.-regeling: ‘koppensnellen’ gaat door

Spreker: Jade Gundelach (Soppe Gundelach Witbreuk advocaten). Gespreksleiding: Tjeerd van der Meulen (StAB, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk). Tekst: Joost van den Broek (waterschap Peel en Maasvallei).

Met de Omgevingswet wacht de

m.e.r.-regeling een nieuwe moderniseringsslag. Jade Gundelach lichtte

de belangrijkste wijzigingen toe en

verwacht dat het m.e.r.-systeem uit de toetsversie Omgevingswet niet het eindstation kan zijn.

De tendens van versobering en strikte implementatie van EU-richtlijnen zet zich door. Het ‘koppensnellen’ gaat onverminderd voort: versobering van zowel procedures als advisering door de Commissie m.e.r. “Voor wat betreft het systeem van de besluit-m.e.r.-plicht blijft inhoudelijk het systeem van onderdeel netwerk van milieuprofessionals

C van het Besluit m.e.r. overeind”, stelde Jade Gundelach. Plan-m.e.r.-plicht Op basis van Europese jurisprudentie moet onder wettelijke of bestuursrechtelijk voorgeschreven plannen en programma’s - als bedoeld in de smb-richtlijn - niet alleen worden verstaan in de wet voorgeschreven plannen en programma’s, maar ook plannen en programma’s waarvoor een vaststellingsprocedure is voorgeschreven. Het huidige limitatieve lijstenstelsel in het Besluit m.e.r. wordt verlaten en maakt plaats voor een open bepaling. Het niet-limitatief aanwijzen van m.e.r.-plichtige plannen roept vragen op. 29

worden onderzocht. De vraag is wat Nu artikel 7.1 lid 1 van de toetsverhiermee is bedoeld: is dat beperkter sie aangeeft dat de reikwijdte van dan de redelijkerwijs in beschouwing de plan-m.e.r.-plicht is beperkt tot te nemen alternatieven die nu moede wettelijk of bestuursrechtelijk ten worden onderzocht? Gundelach voorgeschreven plannen of programmaakte duidelijk dat in de toetsversie ma’s, ontstaat de vraag of figuren als is voorgesteld dat alternatievenonde provinciale omgevingsverordederzoek niet meer nodig is, als in een ning of de waterschapsverordening vastgesteld plan of programma een m.e.r.-plichtig worden. “Plannen locatie of tracé is aangewezen en of programma’s is niet in de Omop plan-/programmaniveau reeds gevingswet gedefinieerd”, aldus een alternatievenonderzoek heeft Gundelach. “Uit de memorie van plaatsgevonden. Althans, dit is waartoelichting blijkt dat de genoemde schijnlijk de bedoeling van artikel verordeningen ook als plan of pro7.24 lid 2 van de toetsversie. De vraag gramma hebben te gelden. Voor deze is of dit een zinvolle keuze is. Het verordeningen bevat de Omgevingsalternatievenonderzoek op planniwet de bevoegdheidsgrondslag voor veau heeft soms een ander karakter vaststellingsprocedures en bepalindan op project-/besluitniveau. Zo zijn gen over de vaststelling. Gelet op de bijvoorbeeld op planniveau wel albedoeling van de Omgevingswet in ternatieve locaties in beeld gebracht, samenhang met EU-jurisprudentie is maar wordt nog niet stilgestaan bij het verdedigbaar dat voor de verorde concrete inrichting en wijze deningen een plan-m.e.r.-plicht van uitvoering. Dat laatste heeft te gelden. Is dat de geschiedt meestal op wens van de minister? In ‘Plan projectniveau. het huidige stelsel geldt of programma Overigens schrijft het voor de provinciale wijzigingsvoorstel ruimtelijke verordeis niet in de van de m.e.r.-richtlijn, ningen namelijk nog Omgevingswet waarvan de Europese geen plan-m.e.r.plicht.” gedefinieerd’ Commissie eind 2012 Om potentiële discuskennisgeving heeft gesies op voorhand te verdaan, een alternatievenonmijden en de uitvoeringsderzoek op projectniveau voor. praktijk een handje te helpen, zou het volgens haar beter zijn om terug te gaan naar het huidige limita- Van ‘activiteit’ naar ‘project’ tieve stelsel. In de toetsversie van de Omgevingswet wordt, in aansluiting Alternatieven op de m.e.r.-richtlijn, het begrip onderzoek ‘project’ gebruikt in plaats van Voor het project-MER geldt dat de het huidige begrip ‘activiteit’. voornaamste alternatieven moeten Gevolg kan zijn dat de reikwijd30

plan-MER voor een omgevingsplan te van de m.e.r.-(beoordelings-) voor een ruimtelijke ontwikkeling de plichtige activiteiten wordt ingeCommissie m.e.r. wel verplicht moet perkt. Over het projectbegrip in worden ingeschakeld en dat deze de m.e.r.-richtlijn is de laatste tijd toetsing bij een besluit-MER voor wat jurisprudentie verschenen. een omgevingsvergunning voor een Dit is ook gebeurd in het kader van ruimtelijke ontwikkeling achterwede Natuurbeschermingswet 1998; ge kan worden gelaten. Dit, terwijl voor dit Nbw-projectbegrip wordt uit de huidige praktijk blijkt immers aansluiting gezocht dat een plan-MER en een bij het projectbegrip besluit-MER voor een uit de m.e.r.-richtlijn. 'Bereikt ruimtelijke ontwikUit deze jurisprude keling qua inhoud dentie is duidelijk wijzigingstrein niet zoveel van elkaar dat activiteiten, verschillen. Het zou lowaarbij kort gezegd ooit een gisch zijn om de wijze geen fysieke ingreep eindstation?' van inschakeling van de plaatsvindt, niet Commissie m.e.r. bij beide worden beschouwd als MER’en gelijk te laten zijn. project. Denk aan zaken Verder is er EU-jurisprudentie als de vergroting van het aantal waaruit kan worden afgeleid dat dieren in een bestaande stal of het zowel uit de m.e.r.-richtlijn als de opnieuw in gebruik nemen van smb-richtlijn voortvloeit dat aan een een bestaande weg. Het is zeer wel onafhankelijke deskundige instantie denkbaar dat activiteiten waarbij de gelegenheid moet worden gebogeen fysieke ingreep plaatsvindt den om een advies uit te brengen. in de toekomst in ieder geval niet In dat licht is het de vraag of het zo m.e.r.-(beoordelings-)plichtig zijn. verstandig is om het verplichte toetDat deze activiteiten mogelijk wel singsadvies van de Commissie bij de relevante milieugevolgen kunnen besluit-m.e.r. te schrappen. hebben, is daarbij niet van belang. Toetsing De verplichting voor toetsing van een besluit-MER door de Commissie m.e.r. wordt geschrapt. De in de toetsversie gegeven motivering hiervoor is dat de meerwaarde hiervan bij besluit-MER’en beperkt is ten opzichte van plan-MER’en. Op deze opvatting valt wat af te dingen, aldus Gundelach. Immers, het leidt ertoe dat bij de toetsing van een netwerk van milieuprofessionals

Niet af De Omgevingswet zorgt voor een groot aantal wijzigingen in de al aan veel aanpassingen onderhevige m.e.r.-regeling. Bereikt de wijzigingstrein ooit een eindstation of moeten we leren leven met een onrustig bezit van een m.e.r.-regeling? In de ogen van Gundelach is de m.e.r.-regeling voor de Omgevingswet is in ieder geval nog niet af. 31

Natuur gaat er niet op vooruit

Sprekers: Armand Lahaije (Witteveen+Bos) en Eric van der Aa (Rho adviseurs). Gespreksleiding: Rachel Heijne (directeur VVM). Tekst: Tjeerd van der Meulen (StAB, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht&Praktijk.

Op dit moment wordt gewerkt aan

de nieuwe Wet Natuurbescherming waarin de Boswet, de Flora- en faunawet en de Natuurbeschermingswet 1998 opgaan. De Wet Natuurbescherming gaat pas op termijn

in de Omgevingswet op. Kan deze

wet - en later de Omgevingswet - de complexe problemen op het gebied van natuurbescherming oplossen?

Het wetsvoorstel voor de nieuwe Wet Natuurbescherming beoogt vereenvoudiging van procedures, maar is in oktober 2012 controversieel verklaard. Op dit moment wordt de tekst aangepast, mede naar aanleiding van de initiatiefnota ‘Mooi Nederland’. Momenteel wordt alles op alles gezet om het wetsvoorstel nog dit jaar naar de 32

Tweede Kamer te sturen, zodat deze in 2014 in werking kan treden om vervolgens op te gaan in de Omgevingswet. Veranderingen Het wetsvoorstel voorziet in een strikte aansluiting bij de Europese richtlijnen (Habitat- en Vogelrichtlijn), waardoor naar verwachting minder vaak ontheffingen en vergunningen nodig zijn. Zo wordt de mogelijkheid om gebieden aan te wijzen als beschermd natuurmonument - met de bijbehorende vergunningplicht - geschrapt. Ook worden de criteria voor vernietiging en verstoring in het kader van de ontheffing versoepeld (toevoeging van het ‘opzet’-criterium). Het blijft echter mogelijk aanvullende bijzondere beschermingsgebieden aan te wijzen en het opzet-begrip zal tot nieuwe jurisprudentie leiden. Volgens Lahaije is het maar zeer de vraag of het er voor

de uitvoeringspraktijk echt eenvoudiger en overzichtelijker op wordt.

herstel van natuurwaarden, namelijk vanwege de brede focus en de externe werking van de Europese wetgeving voor deze gebieden. Buiten Natura 2000 geldt onder meer de Flora- en faunawet, maar dit is eigenlijk geen effectief instrument omdat de werkingssfeer is beperkt tot de thema’s vernietiging en verstoring. Bovendien wordt er niet gehandhaafd op de plekken waar de meeste overtredingen plaatsvinden (i.c. landbouw).

Beschermingsniveau Vervolgens is het de vraag of de Omgevingswet ten opzichte van de huidige wetgeving zal leiden tot meer zicht op behoud van natuurwaarden laat staan herstel hiervan. Volgens de sprekers gaat in de Omgevingswet flexibiliteit duidelijk boven kwaliteitsborging en rechtszekerheid. De kwaliteitsnormen en omgevingswaarden zijn in beginsel Volgens Van der Aa is er de afgelopen een goed idee, maar deze zijn nog niet jaren veel tijd en geld verspild aan onbenoemd en er bestaat daarom onzedergeschikte problemen als verstoring kerheid over het beschermingsniveau. en versnippering. “Het opheffen Belangrijk knelpunt is de uitvan versnippering is een holling van het instrument puur Nederlandse obsesmilieueffectrapportage; 'Flexibiliteit sie. Neem de peperdure vooral het vervallen van de verplichte onafhangaat boven kwali- ecoducten die overal worden aangelegd. De kelijke toetsing door de teitsborging en werkelijke ecologische MER-commissie wordt rechtszekerheid' problemen zijn verdroals een ernstig risico ging en vermesting als gezien. Bedoeling is dat gevolg van de landbouw. hiermee procedurele tijdsDe bestaande en nieuwe winst wordt geboekt, maar wetgeving voorzien alleen binbeide sprekers waarschuwen nen Natura 2000 in de middelen om dat het ontbreken van toetsing door deze problemen op te lossen." de MER-commissie aan de ‘achterkant van de procedure’ (Afdeling bestuursrechtspraak) zal leiden tot vertraging. In de zaal waren de meningen Juist bij natuurbescherming zijn er veel verdeeld in hoeverre je natuur nog onzekerheden en is onafhankelijke moet beschermen als er weinig kwaliteitsborging noodzakelijk, aldus meer van over is. Wat te doen met Lahaije en Van der Aa. de laatste snippers blauwgrasland? Hoewel natuur vaak dynamisch is Meerwaarde en daardoor lastig is te voorspellen, Hamvraag is wat de natuur opschiet vinden de meeste aanwezigen het met de nieuwe wet. Volgens de noodzakelijk om een ambitieus doel sprekers is er alleen binnen Natura te stellen: behalve behoud ook stre2000-gebieden zicht op behoud en ven naar herstel! netwerk van milieuprofessionals

33

Wensenlijst van de ondernemer Sprekers: Leendert de Bruin (Heijmans en bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk) en Frans Tonnaer (OU). Gespreksleider: Rachel Heijne (directeur VVM). Tekst: Bart Oortwijn (Combined Efforts Milieu en omgevingadvisering).

De Omgevingswet versterkt de

sterke punten van de Wabo, beoogt de besluitvorming te versnellen en maakt meer flexibiliteit mogelijk. Wordt hiermee voldaan aan de

wensen van de ondernemers? Niet helemaal.

De Wabo is een verbetering gebleken voor bedrijven. Bedrijven ervaren binnen de huidige wetgeving echter nog wel verschillende hobbels. Leendert de Bruin lichtte toe dat het dan niet alleen gaat om procedurele punten, maar ook om het ontbreken van vertrouwen in de markt door bestuurders. Niettemin gaat het in de meeste gevallen goed. Om die reden pleit hij om, voor zover dit juridisch mogelijk is, in de Omgevingswet het uitgangspunt ‘De markt tenzij’ te hanteren. Plus dit in de bestuurscultuur tot uiting te laten komen. Rechtelijke procedures Een ander punt dat De Bruin aanstipte is de onvoorspelbaarheid van de doorlooptijd van een vergunning. Nu komt het voor dat een vergunningprocedure veel langer duurt dan gepland vanwege bezwaar of beroepprocedures. Dit is op voorhand moeilijk in te schatten, waardoor het voor bedrijven 34

moeilijker is om projecten goed te managen. Frans Tonnaer stelde dat het wijzigen van de rechtelijke procedures al kan helpen hierin. Het is echter niet mogelijk om de rechtelijke toetsing uit een procedure te halen vanwege de afspraken in het ‘Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden’. Het is wel mogelijk om de rechtelijke procedures in te korten. In de Crisis- en herstelwet is dit al gebeurd en levert dit goede resultaten op. Vooroverleg De Bruin ziet vooral voordelen in een betere verankering van het vooroverleg. Wanneer dit een verkorting van de formele procedure oplevert, willen bedrijven hier graag in investeren. Dit geldt ook indien dit vooroverleg duidelijkheid verschaft over mogelijke bezwaar- en beroepprocedures. Op dit moment willen niet alle overheden hieraan deelnemen. Ook worden afspraken uit een vooroverleg regelmatig niet nagekomen. Hij opperde in de Omgevingswet juridische kaders voor het vooroverleg op te nemen. Tonnaer suggereerde op zijn beurt om afspraken uit het vooroverleg vast te leggen in een convenant. Wanneer je hierin goede afspraken maakt over de vorm en inhoud van de aanvraag, kan de doorlooptijd van de vergunning-

procedure aanzienlijk worden verkort. Voorwaarde is wel dat bedrijven hierin een actieve rol spelen, terwijl de rol van de overheid kan veranderen van regisseur naar toetser. In de formele procedure dient vervolgens vooral de vraag beantwoord te worden of alle belangen in voldoende mate zijn meegewogen. Vanuit de zaal werd aangegeven dat het niet nodig moet zijn om deze afspraken een juridische status te geven. Bedrijven verwachten zelf dat ze vertrouwd worden en dan moeten ze ook de afspraken uit het voortraject nakomen.

Bedrijventerreinen eenvoudig duurzaam? Sprekers: Elsbeth Vogel (Philips Environment & Safety, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk) en Hans Barendregt. Gespreksleiding: Renée van Bommel (Dienst Ruimtelijke Ordening Amsterdam). Tekst: Jacques Ploeger (J. Ploeger Milieuadvies, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

Zal de Omgevingswet de ontwik-

keling in de richting van duurzame bedrijventerreinen ondersteunen of juist frustreren? Met name de

beoogde afschaffing van het begrip ‘inrichting’ blijkt bepalend voor het antwoord.

Verruim de bestuurlijke blik naar normen voor bedrijventerreinen als geheel, netwerk van milieuprofessionals

hield Elsbeth Vogel haar publiek voor. Als voorbeeld noemde zij de ontwikkeling van traditionele bedrijventerreinen naar campussen waarop bedrijven zich vestigen rond een bepaald thema. Voorbeelden zijn: High Tech Campus Eindhoven, Greenport en Chemelot. Bedrijven proberen meerwaarde te behalen uit elkaars nabijheid. In een dergelijke omgeving wordt ook gekeken naar hetgeen men elkaar te bieden heeft met het oog op duurzaamheid. 35

Daarnaast lijkt er bij de minister Normeren op gebiedsniveau bereidheid om, als proef, de mogelijkBij het ontwikkelen van de High Tech heden van een koepelvergunning voor Campus in Eindhoven wordt gebruik de hele haven of delen daarvan te gemaakt van het huidige begrip gaan onderzoeken. Anders dan bij de ‘inrichting’ uit de Wet milieubeheer. Campus in Eindhoven is de uitdaging Doordat het bevoegd gezag open hier dat de diversiteit aan bedrijven stond voor het bijzondere karakter beduidend groter is. Het Havenbevan het terrein, is een omgevingsverdrijf zou - als uitgever van de grond gunning verleend aan één vereniging. - de binnen het plan vast te leggen De op de Campus gevestigde bedrijalgemene regels contractueel met de ven zijn lid hiervan. Sleutel tot succes huurders kunnen borgen. Dit als variis normeren op gebiedsniveau in ant op de ‘één inrichting’ gedachte. plaats van per bedrijf, goede afspraken maken tussen bevoegd gezag Kanttekeningen en voorwaarden. en betrokken bedrijven en samen De ontwikkeling van een duurzame telkens de beste oplossing kiezen. Op campus is vooral realistisch als die manier kan er een relatie bedrijven zich groeperen ontstaan waarbij bedrijven ‘Beloon rondom een bepaald samen tot duurzame thema. Zowel bedrijoplossingen komen. Het goed gedrag ven als bestuurders zou ideaal zijn als dit met minder moeten over tradities gedrag beloond wordt handhaving, heen durven stappen. via minder handhaDe Omgevingswet ving, minder gedetailen meer zou hieraan bij kunnen leerde normen en meer vrijheid’ dragen door bedrijven te vrijheid. belonen voor milieuwinst in de keten (bijvoorbeeld het Milieugebruiksruimte verdelen opwekken van duurzame energie). Hans Barendregt kan zich in deze Normeren op het niveau van de instalgedachte vinden. In de vijfde tranche latie lijkt vooral zinvol voor bedrijven van de Crisis- en herstelwet is het waarop de IED-richtlijn van toepasRotterdamse havengebied aangewezen als een ontwikkelingsgebied. Deze sing is. aanwijzing opent de mogelijkheid Tegelijkertijd betekent dit dat de voor een nieuwe verdeling van de nieuwe wet zich minder zal lenen voor milieugebruiksruimte. Bestuurders de ontwikkelingen zoals deze zich nu krijgen nu de gelegenheid om via het voordoen binnen de verschillende al instrument van het gebiedsontwikverleende koepelvergunningen. Het kelingsplan, dat sinds kort integraal begrip ‘één inrichting’ geeft de nodige in het bestemmingsplan kan worden speelruimte om een bedrijventerrein opgenomen, een eerste stap te doen als een echte, geïntegreerde, campus in in de noodzakelijke herstructurering. 36

te richten, waarbij innovatie en duurzaamheid een flinke stimulans kunnen krijgen. Veelal levert het realiseren van emissiereductie op het eigen bedrijf immers minder milieuwinst op dan het aanpakken van milieuaspecten in een gehele keten. De Rotterdamse haven lijkt meer behoefte te hebben aan een afwijkend wettelijk regime. Dit moet de beheerder de mogelijk-

heid bieden om binnen vast te stellen bandbreedtes zo flexibel mogelijk te opereren. Bedrijven zullen zich daarbij goed bewust moeten zijn van de milieuruimte die zij - nu en in de toekomst - nodig hebben. Uitruilen naar een systeem van het inmiddels losgelaten begrip van positieve evenredigheid zal altijd een spanningsveld geven en lijkt vooralsnog echt een stap te ver te zijn.

Laat teugels Waterschaps verordening vieren

Spreker: Wouter van der Gaag (Hoogheemraadschap van Rijnland). Gespreksleider: Herman Havekes (Unie van Waterschappen/Waternetwerk). Tekst: Marjan Staal (RoyalHaskoningDHV) en Robbert Stam (Borger&Burghouts, bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

Het Hoogheemraadschap van

Rijnland heeft ervoor gekozen haar

Waterschapsverordening op een andere manier in te richten en zo voor te sorteren op het gedachtegoed

van de Omgevingswet. Dit doen zij

door het principe van ‘Nee, tenzij’ te vervangen door ‘Ja, tenzij’. netwerk van milieuprofessionals

Het huidige beleid geeft onvoldoende vertrouwen, gaat onvoldoende uit van eigen verantwoordelijkheid en houdt te weinig rekening met maatschappelijke ontwikkelingen. Daar komt bij dat vergunningaanvragen veelal om een ‘papieren werkelijkheid’ draaien: 90-95% van de aanvragen voldoet aan beleidseisen, terwijl driekwart van de overtredingen 37

Tijdens de discussie met de zaal slechts procedureel zijn. Ten aanzien kwamen overigens enkele nadelen van de vergunningen zelf is 30-40% van de nieuwe werkwijze naar voren. standaard en wordt De belangrijkste zijn onduiveel tijd besteed aan relatief delijkheid voor de initiaonbelangrijke zaken, ook ‘Nieuwe tiefnemer door gebrek door het hanteren van werkwijze aan ervaring met de een te hoog detailveranderende aanpak. niveau. De kosten van Rijnland Op zijn beurt moet bedragen ongeveer biedt de handhaver meer 2,6 miljoen euro op grotere uitleggen, hetgeen jaarbasis, waarbij iets andere competenties meer dan de helft door vrijheid’ vraagt. Daar staat tegenhet Waterschap en de rest over dat de initiatiefnemer door de aanvragers wordt meer vrijheid krijgt en procedubetaald. Dat kan beter worden res eenvoudiger worden, terwijl de besteed aan de beveiliging van het handhaver minder repeteertoezicht watersysteem dan aan het opwerpen hoeft te verrichten en meer op eigen van een ‘papieren werkelijkheid’. kunnen moet vertrouwen. Pilot Rijnland Rijnland is ervan overtuigd dat 'ja, ten- Aanbevelingen De sessie mondde uit in de volgende zij' beter is en gaat daarom via deze aanbevelingen: insteek de nieuwe Waterschapsverodening opstellen. Deze treedt naar verwachting 1 januari 2015 in werking. 1. Bepaal na een bepaalde tijd wat het effect is, evalueer en stuur bij, Met deze aanpak is Rijnland een pilot vooral omdat het ‘nieuw terrein’ is; voor de Unie van Waterschappen. De methodiek is eigenlijk heel simpel, 2. Doe deze evaluatie met zoveel met een voorkeursvolgorde, beginmogelijk stakeholders; nend met een zorgplicht, gevolgd door vier zwaardere stappen: een algemene 3. Onderzoek of naastgelegen waterregel zonder meldplicht, een algemeschappen/Hoogheemraadschapne regel met meldplicht, een vergunpen willen participeren, vooral ningplicht en een absoluut verbod. ook omdat op de grensgebieden anders niet uit te leggen verschilDe nieuwe werkwijze van Rijnland len waar te nemen zijn. biedt een grotere vrijheid, een insteek die past binnen de ideeën van Sneller en Beter. Rijnland roept gemeenten, provincies en het Rijk op om eveneens de mogelijkheden van de 'ja, tenzij' regelgeving te overwegen. 38

De wondere waterwereld Spreker: Willem Wensink (Unie van Waterschappen/Waternetwerk). Gespreksleider: Herman Havekes (Unie van Waterschappen/Waternetwerk). Tekst: Maurice Toonen (RDMG).

In het afgelopen jaar is in de

toetsversie de integratie van de Waterwet in de Omgevingswet

uitgevoerd. Hieruit blijkt dat een

aantal zaken niet of nog niet goed is verwerkt.

De onderdelen vergunningverlening, handhaving, het planstelsel en het projectbesluit zijn allemaal omgezet. Maar een aantal zaken, waaronder bepalingen op het gebied van financiën, schades en het hoogwater beschermingsprogramma, is nog niet opgenomen. Ook zijn er nog een aantal vragen over de doorwerking van Europese richtlijnen in de Omgevingswet, waarin de Kader Richtlijn Water de bekendste is.


In een afsprakenkader tussen IenM en de Unie van Waterschappen is hierover afgesproken dat het provinciaal waterprogramma beperkt blijft tot de implementatie van Europese verplichtingen (uit KRW en ROR). Gezamenlijk werken Rijk, IPO en Unie aan een handreiking waarin handvatten worden gegeven om het provinciale waterprogramma goed te laten aansluiten op het waterbeheerprogramma van het waterschap. Momenteel wordt gewerkt aan de uitwerking in de uitvoeringsbesluiten. Aanbevolen wordt een ‘verplicht’ vooroverleg in te voeren voor de ruimtelijke plannen en stakeholders hierbij te betrekken. Aanvullend kan een ‘botsproef’-programma voor alle domeinen binnen het omgevingsrecht helpen om te ondervinden hoe een en ander in de praktijk uitpakt.

39

Bescherming drinkwaterbronnen onder vuur Spreker: Aster Veldkamp (Royal HaskoningDHV/VMR). Gespreksleider: Herman Havekes (Unie vanWaterschappen/Waternetwerk). Tekst: Marjan Staal (Royal HaskoningDHV/) en Robbert Stam (Borger&Burghouts).

De drinkwaterbedrijven maken zich zorgen hoe hun belangen worden beschermd in de nieuwe Omge-

vingswet. Tijdens de sessie werden deze aan de hand van een case helder naar voren gebracht.

Het grondwaterbeschermingsgebied is een zone die als een schil ligt om het waterwingebied van Zeist. Binnen het waterwingebied ligt een winpunt van het drinkwaterbedrijf Vitens. Een bedrijf, gelegen binnen dit beschermingsgebied, is van plan uit te breiden. Concreet gaat het om nieuwe activiteiten waarbij bepaalde gevaarlijke stoffen binnen de inrichting worden opgeslagen. Voor deze verandering van de inrichting is een omgevingsvergunning van de gemeente nodig, aangezien de nieuwe activiteiten een potentieel risico voor de grondwaterkwaliteit vormen. Wat is het probleem? Als gevolg van onder meer het Activiteitenbesluit zijn vergunningen steeds meer ‘eenheidsworsten’ geworden. Gevolg is dat plaatselijke omstandig40

heden minder goed vertaalbaar zijn in vergunningen. Als er al een mogelijkheid is om je zorgen uit te spreken dan is dat in de laatste fase (zienswijzen). Daarnaast zijn er voor belanghebbenden minder adviesmogelijkheden én zijn hun adviezen niet meer altijd bindend. Verder is de zorgplicht uit de Drinkwaterwet mogelijk niet te rijmen met de visie van de Omgevingswet. Deze gaat immers uit van meer algemene regels, meer ‘laissez faire’ en minder verplichtingen voor bedrijven en burgers. Het is van belang om de rollen duidelijk te maken en keuzes in prioriteiten te maken. Aanbevelingen De discussie die na de toelichting op de case Zeist volgde, leidde tot de volgende aanbevelingen: • Maak drinkwaterbedrijven verplichte wettelijke adviseurs met een bindend advies; • Inventariseer of er niet nog meer belanghebbenden zijn met soortgelijke taken en verplichtingen en neem die ook mee; • Vertrouw niet blind op het ‘goede’ van mensen en bedrijven.

Meer risico’s dan kansen voor milieu en natuur

Spreker: Rob Folkert (PBL). Gespreksleiding: Jos Dolstra (NCOD, voorzitter VVM-sectie Milieurecht en Praktijk). Tekst: Vincent van Vliet (Instituut Fysieke Veiligheid (IFV) / bestuurslid VVM-sectie Milieurecht en Praktijk).

De Omgevingswet geeft ruimtelijke

ontwikkelingen meer de vrije teugel en stelt beperkingen aan de m.e.r. Per saldo levert dit meer risico’s

dan kansen op voor de milieu- en natuurbescherming, zo blijkt uit

onderzoek van het PBL (Planbureau voor de Leefomgeving).

De Omgevingswet biedt kansen voor milieu en natuur doordat deze belangen vroegtijdig, frequenter en bewuster tegen andere belangen worden afgewogen en doordat het een eenduidige aanpak voor het oplossen van de problemen in de leefomgeving netwerk van milieuprofessionals

voorschrijft. Daar staat tegenover dat de gemeente niet verplicht is een integrale omgevingsvisie op te stellen voor de lange termijn. En dat terwijl juist deze primair verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de fysieke leefomgeving op lokaal niveau. Bij het oplossen van problemen in de leefomgeving ontbreekt nog wel het sluitstuk, het feitelijk doelbereik is namelijk niet gewaarborgd in de wet. Risico’s De risico's komen met name door een stapeling van de mogelijkheden voor flexibiliteit, in combinatie met de beperkingen van de m.e.r. Het wetsvoorstel stelt hierbij minder eisen aan het soort ontwikkelingen en biedt minder 41

garanties tegen eventuele milieu- of natuureffecten dan de huidige regelgeving. Door het beperken van deze sturing komt de geboden flexibiliteit onvoldoende ten goede aan het doel van duurzame ontwikkeling dat de regering met het wetsvoorstel beoogt en levert het wetsvoorstel een hoger risico op voor milieu- en natuurbescherming. Zo zal bij de m.e.r.-procedure het onderzoek naar alternatieven met minder milieueffecten vaker buiten beeld blijven, nemen de mogelijkheden voor maatschappelijke participatie af en wordt de verplichte onafhankelijke kwaliteitstoets voor de rapportage van een project-m.e.r. geschrapt.

ten en meer mogelijkheden voor de inzet van private partijen. Hierdoor veranderen de aard van en de mogelijkheden voor controles. Doelvoorschriften zijn bijvoorbeeld minder gemakkelijk concreet te maken dan middelvoorschriften: wat moet je bijvoorbeeld met een omschrijving als ‘onaanvaardbare geurhinder’. Er ontstaan risico’s voor milieu en natuur als de organisatie van toezicht en handhaving niet afdoende wordt aangepast aan de door de Omgevingswet veranderde omstandigheden. Discussie Het betoog van Rob Folkert leidde tot een spervuur aan vragen. Een compilatie.

Het wetsvoorstel schrapt het criterium van ‘onlosma'Voor Vr. Is de Omgevingswet kelijke samenhang’ bij feitelijk niveau niet veel te complex is vergunningverlening. Dit betekent dat een bescherming zijn geworden? vergunning voor deelAMvB's Antw. Weliswaar betreft aspecten van een ontdoorslagwikkeling kan worden het de grootste wetsverleend zonder dat de operatie sinds WOII, gevend' milieu- en natuureffecten maar de kaderwet zelf is zijn getoetst. Dit verhoogt de vrij dun. De huidige milieukans op incidenten, met gevolgen wetgeving is in de loop der tijd voor het milieu en de natuur of voor zo vaak aangevuld en gewijzigd dat de investeerder als de vergunning hiermee de huidige snelle, globale uiteindelijk niet verleend wordt. Het ontwikkelingen niet meer te volgen is ook van belang dat de vroegtijdige zijn. De nieuwe AMvB's kunnen sneller inbreng van wateraspecten in de ruim- aangepast worden. Anders dan bij de telijke planvorming (de watertoets) in verschillende onderdelen van de Wet de onderliggende regelgeving wordt milieubeheer is de instemming van gegarandeerd. Zo niet, dan ontstaat het het parlement in het wetsvoorstel van risico op incidenten met bijvoorbeeld de Omgevingswet hierbij niet geregeld. overstromingen of watervervuiling. De Tweede Kamer kan haar betrokkenTenslotte leidt de Omgevingswet tot heid overigens via een zogenaamde meer algemene regels, doelvoorschrifvoorhangprocedure alsnog regelen. 42

Vr. De Watertoets ontbreekt nog: hoe wordt daar mee omgegaan? Antw. AMvB’s zijn doorslaggevend voor het feitelijke beschermingsniveau en de Omgevingswet kan nog in een AMvB worden opgenomen. Dit zou niet nodig zijn protesteerde iemand in het gehoor, omdat het waterschap en de gemeente immers de zorg voor de toets hebben. Bezwaar hiervan is dat dit niet geborgd is, aldus Folkert.


Vr. Hoe heeft de minister gerea-

geerd op het onderzoeksrapport van het PBL?

Antw. Een reactie blijft waarschijnlijk uit totdat ze de wet aan de Tweede Kamer aanbiedt. Het wetgevingstraject is geheim zolang het wetsvoorstel onder de Raad van State ligt. Het rapport maakt onderdeel uit van de stukken die de RvS beoordeelt. Later zullen het wetsvoorstel met alle adviezen aan de Tweede Kamer worden aangeboden en openbaar worden.

43

Omgevingswet geeft milieu prominente plek

De Omgevingswet bundelt de regelgeving op het gebied van milieu, ruimte en andere beleidsonderdelen van het omgevingsrecht. Flexibiliteit is een

sleutelwoord, terwijl milieu vanaf de start integraal wordt meegenomen in ruimtelijk beleid. Edward Stigter, programmadirecteur Eenvoudig Beter, is

overtuigd van de meerwaarde. “De nieuwe insteek biedt direct kansen om te komen tot structurele duurzaamheidswinst.”

44

Om de grote milieuproblemen te lijf te is de afgelopen decennia een belanggaan, bepleitte het Planbureau voor de rijk beleidsonderdeel geworden. In de Leefomgeving (PBL) recent in haar rap- loop der jaren is het proces uitgemond in vrij gedetailleerde regelgeving, port ‘Wissels omzetten’ een robuuster met een vertaling in het vergunninmilieubeleid. Volgens Edward Stigter, genspoor. Dat is lange tijd succesvol die leiding geeft aan het traject, biedt geweest. Veel van de problemen zijn dit rapport concrete bouwstenen voor opgelost of beheersbaar gemaakt. het milieubeleid van de 21e eeuw. Maar die gedetailleerdheid gaat op “Hoofdlijnen zijn klimaat, circulaire een gegeven moment wringen. Ook economie en een veilige, gezonde zit de regeldichtheid ons in de weg leefomgeving. Om op deze terreinen om bruggen te slaan naar andere winst te boeken, adviseert het rapport beleidsterreinen. Waarom we bepaalde aandacht vooral te richten op meer de dingen doen is ook niet altijd meer samenwerking, het toegankelijker goed uit te leggen. Er ontstaat steeds maken van kennis en het vernieuwen van regelgeving en andere instrumen- meer behoefte om op een wat meer moderne manier te kijken hoe ten. Vereenvoudiging door we met het milieubelang middel van stroomlijnen 'Op om kunnen gaan. De en harmoniseren, samen Omgevingswet speelt met het bevorderen moderne daar op in.” van innovatie, vormt wijze omgaan hiertoe een belangrijk met het Opvallend noemt vehikel. Om daarvoor hij in dit verband de de randvoorwaarden te milieubelang' veelal positieve inbreng creëren, moeten we zorvanuit de jonge generatie gen dat milieu niet aan milieuprofessionals. “Voor de het eind van de rit zit, maar laatsten is rekening houden met integraal onderdeel uitmaakt van het milieubelang veel vanzelfsprekenhet beleid voor de fysieke omgeving. Dat is precies de insteek van de Omge- der geworden. Zij hebben veel meer oog voor innovatieve aspecten.” vingswet.” Gedetailleerdheid wringt Het maken van de wet betreft een operatie van ongekende omvang. Maar liefst 40 sectorale wetten, 117 AMvB’s en honderden ministeriële regelingen worden gebundeld. Er bestond aanvankelijk enige argwaan volgens Stigter, vooral uit de milieuhoek. Op zich noemt Stigter dat begrijpelijk, maar niet terecht. “Milieu netwerk van milieuprofessionals

Regels rond activiteiten Met de Omgevingswet wordt afscheid genomen van ‘inrichting’ als centraal begrip in de milieuwetgeving. “Het begrip, toentertijd een uitstekend bedenksel, bepaalde bijna anderhalve eeuw welke bedrijven een milieuvergunning nodig hebben en wie het bevoegd gezag daarvoor is. Maar tegenwoordig is voor de 45

meeste activiteiten geen vergunning meer nodig en gelden algemene regels. Dan is het niet zo belangrijk of de activiteit binnen of buiten een inrichting plaatsvindt of hoe lang die duurt, het gaat vooral om de milieugevolgen. Daar komt bij dat in Europees verband ook een andere koers is ingezet. Europa heeft er namelijk voor gekozen om regels te stellen rond activiteiten. Dat hebben we lange tijd min of meer voor ons uitgeschoven, maar nu zie je in toenemende mate dat het begrip inrichting als uitgangspunt voor regelgeving

46

ons in de weg zit. We moeten een keer die draai maken. Natuurlijk moet je daarbij versnippering, vooral bij complexe bedrijven, voorkomen. Dat kan door activiteiten slim te omschrijven en daar één bevoegd gezag voor aan te wijzen, in veel gevallen de provincie.” Stigter noemt dan de angst voor versnippering niet nodig. “De wet gaat op allerlei manieren uit van integratie.” Hoger schaalniveau Bij grote industriële gebieden leeft al langere tijd de wens om af te zien van het verlenen van vergunningen voor alle bedrijven binnen het gebied. In plaats daarvan pleiten zij voor een soort gebiedsvergunning met randvoorwaarden ten aanzien van onder meer de maximale graad van vervuiling. Volgens Stigter sluit de Omgevingswet ook op deze wens aan. “We komen tegemoet aan de behoefte om een aantal milieuaspecten niet langer op individueel bedrijfsniveau te regelen. Door dit op een hoger schaalniveau te organiseren, stimuleer je veel meer innovatie en ontstaat er tegelijkertijd ruimte voor uitruil van milieugebruiksruimte. Daar zit winst in voor zowel het bedrijfsleven als het milieu, omdat je veel meer vanuit doelen gaat redeneren in plaats vanuit gestolde vergunningsituaties. Hierdoor ontstaat wellicht ook ruimte voor de vestiging van nieuwe bedrijven die veel schoner en innovatiever zijn, waarvoor in de huidige situatie vaak geen ruimte is. De Omgevingswet gaat dit faciliteren. Ik denk niet dat dit voor elke gemeente

interessant is, maar wel voor bijvoorbeeld een complex havengebied als Rijnmond.” Op schema Het advies van de Raad van State wordt in december verwacht. Op basis van dit advies wordt het wetsvoorstel op onderdelen aangepast. “Dit betekent dat in het voorjaar van 2014 het wetsvoorstel naar de Tweede Kamer gaat”, aldus Stigter. “Derde mijlpaal die in het verschiet ligt, is het vaststellen van een kader over de manier waarop we de AMvB’s inhoudelijk gaan opbouwen. Dus hoe gaan we die verantwoordelijkheidstoedeling en de vereenvoudiging van

het normenhuis organiseren. Dat ligt er eind dit jaar.” Alles overziend is hij tevreden over de voortgang. “Als alles volgens plan verloopt, treedt de Omgevingswet in 2018 in werking.” Stigter roept het milieuveld op vooral te denken vanuit de kansen die de wet biedt. “De Omgevingswet maakt het mogelijk om het milieu op een andere manier te positioneren in het hele stelsel van de omgevingswetgeving. Daarbij krijgt milieu een veel prominentere plek op de onderste sport van de beleidsladder. Door te denken vanuit het perspectief van duurzaamheid en innovatie biedt dat allerlei kansen voor het verbeteren van de leefomgevingskwaliteit.”

De organisatoren van de Dag van de Omgevingswet, v.l.n.r. Jos Dolstra, Daniella Nijman,René Braaksma en Robbert Stam


47

TONNAER Tonnaer Adviseurs in Omgevingsrecht is een adviesbureau op het terrein van de zorg voor de fysieke leefomgeving: de omgeving waarin wordt gewoond, gewerkt en gerecreëerd. Onze werkzaamheden bestaand uit juridische en beleidsadvisering, begeleiding van overheidsprojecten alsmede planologische en stedenbouwkundige dienstverlening.

Onze diensten worden aangeboden in de vorm van: ad hoc advisering, service-overeenkomst, raamovereenkomst, detachering, coaching, cursus/training, digitalisering en mediation

Nu al werken met de Omgevingswet?

Het kan!

Omgevingsplan Bussum en Omgevingsvisie Meerssen

ȃȱ ȱǰȱȱħȱ ǰȱȱȱ ȱȱǰȱȱȱȱǰȱȱȱ ħȱǯȱȱȱȱȱȱȱǱȱ ȱȱȱȱ£ħǵȱȱȱȱȱȱǵȄ Prof. dr. F. P. C. L. Tonnaer

Voor meer informatie neem contact op met Tonnaer

Locatie Eindhoven Vonderweg 14 5616 RM Eindhoven Tel. 040 - 257 16 36 Locatie Maastricht-Airport Amerikalaan 70c 6199 AE Maastricht-Airport Tel. 043 - 326 16 60 E-mail internet

[email protected] www.tonnaer.nl

megawet in wording Terugblik tweede Nationale Dag van de Omgevingswet 2013 Plussen en minnen van een netwerk van milieuprofessionals

Recommend Documents