meer rendement van spoor en stations voor de stad

meer rendement van spoor en stations voor de stad Beter benutten van stations, stationsomgeving en railnetwerk Hoger rendement uit publieke investeringen in spoor en stations Innovatieve aanzetten voor gebiedsontwikkeling stationsomgevingen

Eindrapportage Community GO-Spoor

In opdracht van VerDuS Jan Klinkenberg Jaap Modder, Brainville Edwin van Uum, Het Noordzuiden Rob van der Bijl, RVDB Urban Planning

Tweede editie Februari 2015

SAMENVATTING De belangrijkste boodschappen van deze eindrapportage zijn:

1 De 21ste eeuw stelt andere eisen aan onze stedelijke omgeving. De economie bevindt zich in de stad, de technologie maakt ons leven comfortabeler, maar de inrichting van stad en regio stelt ook nieuwe eisen. Quality of life en leven en werken op een stedelijk regionale schaal vragen om snelle verplaatsingsmogelijkheden en aantrekkelijke locaties voor ontmoeting. Dat betekent aanpassing van de stad aan de nieuwe eisen. Op het spoor gerichte stedelijke ontwikkeling, Transit Oriented Development (TOD), is daarbij een belangrijk middel. 2 Het maatschappelijk en ruimtelijk-economisch rendement van publieke investeringen in spoor en stationsomgeving, recent gedaan of nog in de pijplijn, is te laag en vraagt om een andere aanpak, om doorbraken en om (vooral institutionele) innovaties. 3 Gebiedsontwikkeling rond stations en verbetering van de prestaties op het railnetwerk vragen om een andere en meer samenhangende aanpak. Stationsomgevingen zijn de nieuwe ontmoetingsplekken van de stad en kunnen op die manier ook bijdragen aan een betere synergie tussen spoor en stad. 4 In Nederland heeft dankzij de ruimtelijke structuur (concentratie in stedelijke regio’s) en (massaal) gebruik van nieuwe technologie (mogelijkheid van werken in het openbaar vervoer) erg goede mogelijkheden voor TOD. 5 Nederland heeft een hoogwaardig railnetwerk en goed functionerende stations. Er wordt veel geïnvesteerd in het railnetwerk (Programma Hoogfrequent Spoor, PHS) en stations (sleutelprojecten). Het rendement van die investering in de richting van TOD kan echter op een hoger niveau worden gebracht. 6 Investeringen in stations en in het PHS gaan niet gepaard met een beleid gericht op cofinanciering en ontwikkeling door andere partijen, gericht op betere multimodale aansluitingen en gebiedsontwikkeling rond stations. PHS is voorts te weinig gericht op verbetering van de intraregionale bereikbaarheid.

2

7 Kansen voor TOD doen zich vooral voor in de stedelijke regio’s en op drukke railcorridors (snelheid/frequentie), op middelgrote stations (gebiedsontwikkeling) en kleinere stations (bereikbaarheid, multimodale ontsluiting). 8 De (enige) groeimarkt voor gebruik van het spoor is de combinatie fiets-trein (nu al 47% van de treinreizigers). Deze combinatie rekt de invloedssfeer van stations enorm op. Een typisch Nederlandse situatie en een enorme kans voor TOD. De e-bike gooit daar nog een schepje bovenop. De kansen om deze groei te faciliteren, worden nog onvoldoende benut. Spoorpartijen en regionale publieke partijen hebben hier een grote verantwoordelijkheid. Het gaat vooral om verbetering van de bereikbaarheid, om stallingsmogelijkheden op de juiste plekken en om verbetering van de logistiek van de overstap. Voor vrijwel alle stedelijke regio’s en voor een aantal railcorridors geldt dat een vermindering van (geplande) ruimtelijke programma’s buiten de invloedssfeer van stations betere condities kan scheppen voor TOD. 9 Het TOD-thema heeft een te lage urgentie, zowel politiek als maatschappelijk en dat geldt ook voor de gevoelde urgentie bij vervoerders op het spoor. Zonder een sterkere maatschappelijke betrokkenheid (publieke participatie) zal TOD geen hogere positie op de politiek-bestuurlijke agenda verwerven. 10 Voor een substantiële verbetering van de kansen voor TOD zijn innovaties nodig in drie domeinen: rail / ruimte, proces / sturing en beleid / instrumentarium. Het gaat voor het merendeel om institutionele innovaties, met andere woorden: om verandering van posities, gedrag en prestaties van bij TOD betrokken partijen. 11 Innovaties in rail en ruimte moeten vooral gevonden worden in betere en lokaal geaarde stedenbouwkundige ontwerpen en programma’s, voorts in een drastische verbetering van de microbereikbaarheid (fiets in 3 km-zone), in een procesaanpak op corridorniveau en in verbetering van internationale knopen met Schiphol Airport en Europese (rail)bestemmingen.

3

12 Overdracht van (niet bebouwde) gronden rond stations, die nu in eigendom zijn van NS of ProRail, naar de steden kan een enorme impuls geven aan gebiedsontwikkeling rond stations.

17 Innovatie van financieel-juridische instrumenten is te vinden bij onder andere Tax Increment Financing (TIF) en Business Improvement Districts (Bedrijfsinvesteringszones).

13 Innovaties rond proces en sturing moeten vooral gezocht worden in een meer slagvaardige en geïntegreerde sturing van ruimtelijk / mobiliteitsbeleid op rijksniveau, in effectieve aansturing van (spoor)partijen op rijksniveau en op het bieden van mogelijkheden voor andere overheden om effectief TOD te kunnen ontwikkelen.

18 Een belangrijk en in Nederland nauwelijks gebruikt instrument om innovatie te genereren is het praktijkexperiment. Nieuwe technologie zoals simulaties, serious gaming en allerlei decision support-systemen stelt ons steeds beter in staat droog te oefenen met systeeminnovatie. Inzet van dit instrumentarium kan niet zonder daadkrachtig opdrachtgeverschap.

14 Op regionaal niveau ontbreekt in de meeste stedelijke gebieden een slagvaardige organisatie. Wat er was, is met de afschaffing van de WGR-plus-wetgeving verdwenen. De metropoolregio’s hebben, wellicht met uitzondering van de regio Rotterdam Den Haag, dit vacuüm nog niet gevuld. Het (inmiddels verlaten) Stedenbaanmodel met focus op regio en corridor en samenwerking tussen overheden en spoorpartijen kan nog steeds model staan voor een effectieve TOD-aanpak op dit schaalniveau. 15 Verbetering van de positie van TOD buiten de wereld van de overheids- en de spoorpartijen is zo mogelijk nog belangrijker (dan verandering in eerstgenoemde wereld) maar vraagt van die partijen wel om het scheppen van condities. Het gaat daarbij om een innovatieve aanpak in stedelijke regio’s, gericht op het genereren van een actieve publieke participatie en daarnaast om verbetering van de mogelijkheden voor onder andere lokale ondernemers om te kunnen participeren in de economie van stationsomgevingen. 16 Innovaties in de sfeer van een beter instrumentarium zijn te vinden in een adequate monitoring van voor TOD relevante data, een gestructureerd zicht op buitenlandse successen en een sterker accent op een juridisch instrumentarium. Meer specifiek gaat het om heel concrete instrumenten zoals stedelijke herverkaveling en meer algemeen om een procesaanpak als alliantievorming.

19 Innovaties vragen om mensen en instituties die innovaties willen ontwikkelen en organiseren. TOD-innovaties zijn mensenwerk. Het gaat bij TOD immers vooral om institutionele innovaties, andere keuzes, ander gedrag. De politiek, de samenleving en de sector zelf moet in beweging komen. 20 In dit rapport zijn in het laatste hoofdstuk drie agenda’s opgesteld. Een maatschappelijke agenda: het moet beginnen bij burgers en hun instituties. Een politiek-bestuurlijke agenda: zonder een politieke keuze en beslissing geen TOD-beweging. En een kennisagenda: de kennishuishouding moet meer naar de praktijk(vraag) worden gebracht. 21 De laatste jaren hebben laten zien dat de financieel-economische crisis op wereldschaal een enorme impact heeft gehad en nog heeft op de vastgoedmarkt en ook op het gedrag van overheden op het terrein van planning en investeringen in de ruimte. Het perspectief voor succesvolle TOD is daarmee fors afgenomen. Dit vraagt om een heroriëntatie, om prioritering en ook om een verhoogde inzet aan publieke zijde om ondanks de toegenomen barrières de stad en het spoor dichterbij bij elkaar te brengen.

BIJ DE TWEEDE EDITIE Dit rapport verscheen eerder als tussenrapportage in mei 2014. Deze tweede editie is een eindrapportage en is aangevuld met een ander en nieuw eerste hoofdstuk waarin wordt benadrukt dat TOD een middel is dat kan worden ingezet om tegemoet te komen aan de eisen van de nieuwe stedelijke inrichting. Daarnaast is een hoofdstuk 9 toegevoegd waarin wordt ingegaan op de vraag welke perspectieven er zijn voor TOD in Nederland, gelet op de veranderde maatschappelijke en economische context. Daarnaast is de tekst geheel herzien, waar nodig geactualiseerd en zijn de conclusies nog wat scherper gesteld. Tegelijk met deze rapportage verschijnt een Manifest voor spoor en stad met een tiental boodschappen. Deze boodschappen zijn in lijn met de conclusies en aanbevelingen in deze rapportage. 4

5

INHOUD 2

Samenvatting

1. De betere, slimme en snellere stedelijke omgeving anno 2015

8

2. Vraagstelling: hoe kan het maatschappelijk en economisch rendement van investeringen

12

omhoog?

3. Waarom TOD?

14

Kansen, actoren en factoren

4. Vier railcorridors • • • • •

18

Leiden-Dordrecht, de Stedenbaan Arnhem-Doetinchem, de Liemerscorridor Amsterdam-Heerhugowaard, de Zaancorridor Amsterdam-Utrecht Lessen

5. Innovaties in rail en ruimte

32

Over betere afstemming van knooppunten, corridors en railnetwerken • Lokaal niveau / stationsomgevingen • Regionaal niveau / railcorridors • Nationaal niveau / corridors • Internationaal niveau / netwerken

6. Innovaties in proces en sturing

36

Over betere participatie, samenwerking en governance • TOD op politieke agenda • Governance en relaties tussen actoren • Regionale organisatie van mobiliteit en ruimte • Inzet voor een brede, publieke participatie • Allianties en maatschappelijk eigenaarschap

7. Innovaties in beleid en instrumentarium

42

Over vernieuwing in beleid, financiële instrumenten en experimenten • Rijksbeleid • Financiële strategieën • Praktijkexperimenten

8. Een agenda voor TOD

46

• Maatschappelijke agenda • Politiek-bestuurlijke agenda • Kennisagenda

9. Het perspectief voor TOD in een gewijzigde maatschappelijke en economische context

54

Colofon

6

50

7

Meer rendement van spoor en stations voor de stad

1.

DE BETERE, SLIMME EN SNELLERE STEDELIJKE OMGEVING ANNO 2015 Stad en regio Steden zijn de motoren van de economie. Nederland herstelt langzaam van een financiële en economische crisis en veel van wat daarvoor gangbaar en vanzelfsprekend was, kunnen we achter ons laten. Niet de stad. De betekenis ervan bleef misschien wel te lang onopgemerkt, maar zeker is dat de stad terug is op de maatschappelijke, de politieke en de economische agenda. We hebben ontdekt dat de economie zich meer dan ooit in de stad en stedelijke regio bevindt. Het gaat om de economie van handel, technologie, dienstverlening, toerisme, kennis, innovatie en start-ups in de creatieve sector. Dat stelt nieuwe eisen aan de stad. Nabijheid, voorzieningen, dichtheid, interacties, aantrekkelijke ontmoetingsplekken en snelle verplaatsingsmogelijkheden zijn de condities voor een gezonde stedelijke economie en vooral ook stedelijk leven. Het is niet alleen de stad maar ook de stedelijke regio die de plaats van handeling is geworden aan het begin van de 21ste eeuw. Het urban system waarin we ons bevinden en bewegen, is niet meer beperkt tot gemeentegrenzen. Ons daily urban system is een regio, een metropoolregio. En anders dan vroeger, zeg een halve eeuw geleden, is een rit per trein of auto van de ene naar de andere stedelijke regio geen reis meer – het is een rit.

Technologie Technologie helpt ons steeds meer in de nieuwe economie en het speelveld ervan, de stad en de regio. De smartphone en de laptop hebben ons leven veel gemakkelijker gemaakt – alles aan informatie over alles, altijd bij de hand en altijd actueel. We zijn online in de trein en straks ook in de auto. De smart city is daar. Maar zijn onze steden wel zo smart? Veel van wat er is, werd gerealiseerd door smart people die, in de vorige eeuw, smart plans voor steden maakten. Maar inmiddels weten we dat we al die kantoren en al die winkels niet nodig hebben, dat de auto in de stad vaak niet alleen onhandig is maar ook teveel ruimte vraagt en vervuilt, dat Central Business Districts niet meer passen in een tijd waarin werken en wonen en leven veel minder gescheiden zijn dan voorheen. We hebben andere dingen nodig: meer ruimte voor de fiets, voor groen, plaatsen met wifi waar we kunnen werken, gebouwen waar we kleinschalig kunnen produceren, datacenters kunnen inrichten en distributie van goederen verzorgen. En nog veel meer.

Kleine verbouwing voor meer quality of life Kortom, de stad die we aantreffen aan het begin van de 21ste eeuw is veel minder smart dan we destijds dachten toen we eraan ontwierpen. We hebben wel slimme technologie maar daarmee nog geen slimme steden. Die moeten we nog maken. Zeker is dat technologie ons kan helpen om ons leven te veraangenamen en veiliger te maken en om een gezonder milieu te creëren. De elektrische auto komt de stad in en de ouderwetse diesels gaan eruit, verkeerslawaai en vervuiling worden dingen uit de vorige eeuw. De energietransitie is mogelijk dankzij een enorme snelle ontwikkeling van de technologie op dit terrein. Maar de inrichting van de stad en de regio vraagt ook om aanpassing. We willen comfortabel en snel van A naar B en de auto is daarbij, in de stad, vaak eerder een hindernis dan een middel. Gebruik van het spoor is een stuk makkelijker, maar lang niet altijd het meest voor de hand liggend. We wonen te ver van stations, onze werklocaties liggen eerder aan de snelweg dan bij een station of het duurt gewoon te lang met de trein. Openbaar vervoer op regionale schaal is onvoldoende van de grond gekomen. De ontwerpers van de ruimte en die van het spoor hebben in het recente verleden te vaak te ver van elkaar gezeten. Hoe krijgen we dat weer beter bij elkaar: ruimtegebruik en bereikbaarheid? Stationsgebied Alphen aan den Rijn (bron: Het Noordzuiden) 8

9


Als we in deze eeuw steden en stedelijke regio’s willen die bij onze leefstijl passen en die aan veel meer eisen dan vroeger voldoen – alles bij de hand, snel verplaatsen, veilig, schoon, anders gezegd: met een hoge mate van quality of life – dan vraagt dat om een ‘kleine verbouwing’. Verbouwing van stations en stationsomgevingen en van verbindingen binnen en tussen stedelijke regio’s. En de stad moet ook meer naar het spoor worden gepland, vooral in de stedelijke regio’s van ons land. Dat kan ook vaak met bescheiden ingrepen, beter benutten van wat er al is, efficiencywinst en meer rendement van al gedane investeringen.

No regret Oplossingen waar we geen spijt van krijgen, zijn betere fietsroutes naar stations, hogere frequenties van treinen, betere overstapmogelijkheden. Als stations plekken worden waar je meer mee kunt dan op de trein stappen, waar je elkaar kunt ontmoeten, waar je terecht kunt met je laptop, je fiets kan laten repareren, je auto gemakkelijker kunt stallen, kleine boodschappen kunt halen, een hapje eten, dan maakt dat de volgende stap – gebruik van de trein – een stuk meer voor de hand liggend. Op het spoor gerichte stedelijke ontwikkeling kan de ‘betere stedelijke omgeving’ dichterbij brengen: een omgeving met meer efficiency (inzichtelijk en snel te gebruiken) maar vooral meer kwaliteit van verblijf voor de mobiele stedeling. De ‘kleine verbouwing’ van Nederland vraagt om actie op verschillende velden. Het vraagt om directe acties maar ook om het organiseren van condities voor de toekomst.

Condities Veel plannen van overheden voor woon- en werklocaties zijn getekend op locaties ver van de knooppunten: de stations in het railnetwerk. Hoe krijgen we die weer op betere locaties, dichterbij het spoor, met als groot voordeel het behoud van de openheid van de gebieden buiten de stad? Op de spectaculaire groei van de combinatie fiets-trein wordt door de steden en spoorpartijen weliswaar gereageerd met meer stallingsmogelijkheden op stations, maar voor een verdere (voorziene) groei van deze vorm van duurzame mobiliteit is meer nodig: denk aan snelle routes van en naar stations. De rijksoverheid wil met een programma hoogfrequent spoor (PHS) hogere frequenties op het railnetwerk, maar vraagt dat ook niet om allerlei actie en cofinanciering van en door andere partijen? Om investeringen en andere verbeteringen van stations en spoor te optimaliseren, is een aanpak nodig op een hoger schaalniveau dan de stad, de railcorridor en de regio. Wie moet dat doen? Ook de aansturing van de partijen op het spoor vraagt om een andere aanpak, net als de inschakeling van burgers en bedrijven in steden waar we stad en spoor dichter bij elkaar zouden moeten brengen. De rijksoverheid zou er actiever in kunnen stappen, met meer regie, maar ook de steden zouden hun burgers en ondernemers meer kunnen mobiliseren voor deze opgave. Gebiedsontwikkeling rond stations kan alleen met succes worden gerealiseerd met een actieve community van burgers en ondernemers ter plaatse. Er zijn nogal wat condities nodig – noem het innovaties – die het vervolgens mogelijk moeten maken stations, stationsomgevingen en de bereikbaarheid op verschillende schaalniveaus aan te passen aan een nieuw programma van eisen voor de stad en de regio. In dit rapport gaan we daar verder op in. Intussen is er wel wat veranderd in ons land. De financiële en economische crisis heeft ook ingrijpende gevolgen voor de vastgoedmarkten en de publieke en private investeringen. Daarmee zijn ook perspectieven van weleer voor de wereld van spoor en stations in een heel ander daglicht komen te staan. Verwacht mag worden dat substantiële verbeteringen op dit terrein alleen nog mogelijk zijn in de drie grote stedelijke regio’s in het land en op de corridors tussen die regio’s. In de grootste steden zijn de stations inmiddels op orde, het gaat nu vooral om de andere knopen in het regionale netwerk. Elders zal het gaan om kleine maar effectieve verbeteringen in de sfeer van het beter benutten van wat er al is aan verblijfskwaliteit, bereikbaarheid en intermodaliteit.

10

Perspectief Groots en meeslepend ziet het er niet uit als we de wisselwerking van stedelijke regio’s en spoor willen verbeteren. Maar dat betekent allerminst dat er geen ruimte meer zou zijn voor de Nederlandse variant van Transit Oriented Development. Neem alleen al de fiets – neem fietsend Nederland. De Nederlanders fietsen massaal van en naar stations. Dat is niet alleen gezond, maar vergroot ook de ‘catchment area’ (invloedsgebied) van stations en daarmee het OV-gebruik: een mogelijkheid die zich alleen in ons land voordoet, met een massaal fietsgebruik in vergelijking met andere landen. Dat vraagt om een actieve aanpak van overheden, spoorpartijen en belangengroepen om de gang van en naar station, de overstap naar de trein, gebruik van de trein, ingrijpend te verbeteren. Het is maar een voorbeeld en het laat zien dat er ondanks veranderde omstandigheden veel te doen valt om de relatie tussen stedelijke omgeving en het spoor, de knopen en het netwerk, te verbeteren.

Dit rapport In dit rapport gaat het over de vraag hoe spoor en stad beter op elkaar kunnen worden aangesloten. We brengen recent wetenschappelijk onderzoek, recente inzichten van planners en practitioners en de resultaten praktijkonderzoek bijeen. We hanteren een ruimere scope dan vaak gebruikelijk is bij Transit Oriented Development. We kijken niet alleen naar stations en stationsomgevingen (naar de programmering en de gebiedsontwikkeling), maar ook naar de performance van het netwerk, op regionaal en op corridorniveau. En daarnaast ook naar de condities waaronder acties op dit terrein ook succesvol kunnen zijn. En als er al een rode draad is, dan is dat die van het rendement. De focus in deze rapportage is de wens en de noodzaak om te komen tot een groter maatschappelijk en ruimtelijk-economisch rendement van publieke en private investeringen in stations en spoor en daarmee ook in de stad. We kijken met andere woorden met een ‘beter benutten-bril’ naar dit onderwerp.

De afzenders Dit rapport ligt er in de eerste plaats vanwege lopend en afgerond onderzoek door vijf universiteiten in drie projecten in opdracht van het programma VerDuS (Verbinden van Duurzame Steden). De drie projecten werden uitgevoerd aan de Universiteit van Amsterdam door Luca Bertolini, aan de Universiteit Twente door Karst Geurs en aan de Radboud Universiteit door Erwin van der Krabben. Daarnaast is in deze rapportage ook gebruik gemaakt van voorstellen en studies voor en naar delen van het Nederlandse railnetwerk (corridors) en aanliggende stations die in het kader van de Innovatie Estafette 2013 werden gepresenteerd aan een groot publiek. Tevens is gebruik gemaakt van een grote stroom aan recente publicaties en andere publieke uitingen over dit onderwerp. De genoemde universitaire onderzoekers en een aantal practitioners, waaronder de auteurs van dit rapport, vormen een Community of Research and Practice Gebiedsontwikkeling Spoor, kortweg aangeduid als GO Spoor.

De geadresseerden Dit rapport is bedoeld voor professionals, bestuurders, onderzoekers, studenten en andere belangstellenden op het terrein van ruimtelijke ontwikkeling en openbaar vervoer.

11


2.

VRAAGSTELLING: HOE KAN HET MAATSCHAPPELIJK EN ECONOMISCH RENDEMENT VAN INVESTERINGEN OMHOOG? Transit Oriented Development is een middel om de aansluiting van het railnetwerk op de stad en de stedelijke omgeving te optimaliseren. Dat kan door het in samenhang aanbrengen van verbeteringen aan zowel stations (knooppunten, halteplaatsen) en hun omgeving als ook aan verbeteringen van het railnetwerk (capaciteit, frequentie en dergelijke). Dat vraagt om een effectievere afstemming tussen mobiliteitsbeleid en ruimtelijk beleid op allerlei overheidsniveaus, en niet minder om een grotere publieke betrokkenheid, een actieve inzet van de spoorsector en tevens van de wereld van het vastgoed (investerend en ontwikkelend). Het vraagt daarnaast om gerichte investeringen maar vooral ook om effectieve(re) vormen van samenwerking tussen actoren. Nederland heeft vergeleken met onze internationale omgeving op nationaal niveau een kwalitatief hoogwaardig railnetwerk met een bovengemiddelde performance. In stedelijke regio’s valt de vergelijking minder gunstig uit. Hier ligt nog een forse opgave voor verbetering. Er is recent veel geïnvesteerd in grote stations en aansluiting op het internationale hoge snelheidsnet (sleutelprojecten, Hoge Snelheid Lijn: HSL) en er wordt nog veel geïnvesteerd in frequenties (Programma Hoogfrequent Spoor: PHS). Dit roept de vraag op naar het maatschappelijk en economisch rendement van al deze investeringen. De indruk bestaat dat het rendement beter kan, met andere woorden dat de voorzieningen die zijn gerealiseerd beter benut kunnen worden. Daarmee is de centrale vraagstelling in deze rapportage gericht op de vraag naar optimalisering van het maatschappelijk en economisch rendement van gedane en nog geplande investeringen in railnetwerk en stations. Daarvoor zijn innovaties nodig, aanpakken die nog niet eerder zijn beproefd. De vernieuwing van de praktijk – de innovaties die nodig zijn voor de ontwikkeling van stad, stations en spoor, in de richting van TOD – kunnen worden gecategoriseerd in een drietal domeinen. Er is een domein van rail en ruimte, de fysieke kant van TOD. Dat gaat bijvoorbeeld over de stedenbouwkundige aanpak van stationsomgevingen of de bediening op het spoor. Een tweede domein is dat van het proces en de sturing daarvan, governance. Beleid en instrumentarium is het derde domein. Dat betreft bijvoorbeeld belastingregimes of financiering. Innovaties zijn in diverse domeinen nodig. Globaal gesteld gaat het om drie innovatieagenda’s: die van de samenleving (een maatschappelijke agenda), die van het politiek-bestuurlijke systeem en een kennisagenda.

Station Arnhem (bron: Ilja van Greven) 12

13


Kansen, actoren en succesfactoren

3.

WAAROM TOD? Is het nodig en mogelijk om de interactie tussen station en stad enerzijds en en spoor anderzijds zodanig te verbeteren dat beide daardoor beter gaan functioneren? Is er, met andere woorden, reden voor meer inzet op TOD? De maatschappelijke noodzaak is er zeker, maar een belangrijke barrière voor meer inzet op dit front vormt de betrekkelijk lage positie op de agenda’s van de belangrijkste actoren. Mogelijkheden zijn er zeker. Daarvoor hoeven we niet alleen te kijken naar wat elders op de wereld op het gebied van TOD gebeurt. Ook in eigen land zijn er goede voorbeelden en liggen er kansen voor verbetering voor het grijpen.

Kansen De positieve effecten van meer op het spoor gerichte verstedelijking zijn evident. Een railnetwerk met meer reizigers is beter in staat deze frequenter, sneller, goedkoper en met meer comfort te bedienen. Stations kunnen een belangrijkere rol spelen dan alleen als inen uitstaphalte voor reizigers: ontmoeting, educatie, service, winkels etc. Ze kunnen bovendien een functie vervullen als (intermodale) knoop in het stedelijke en regionale netwerk en daarmee bijdragen aan verbeterde en meer duurzame bereikbaarheid. Succesvolle TOD kan ook een bijdrage leveren aan het verminderen van maatschappelijke problemen op een andere schaal: vermindering van congestie op het wegennet, vermindering van luchtvervuiling etc. Het is overigens niet zo dat er in Nederland alleen maar sprake is van een onderbenut systeem. Nederland heeft goed geoutilleerde stations en een hoogwaardig railnetwerk. De sleutelprojecten gericht op het vernieuwen van zes grote stations (vier grote steden, Breda en Arnhem) zijn een succes. Naast de investeringen in de grote stations staan grote investeringen van de rijksoverheid in het PHS op de rol. Daarmee kunnen frequenties op veel gebruikte railtrajecten drastisch worden verhoogd. Deze miljardeninvestering is echter onvoldoende gekoppeld aan een inzet gericht op betere stations en stationsomgevingen (dichtheden, aantrekkelijkheid, bereikbaarheid, meervoudige functies en dergelijke). De rijksoverheid laat hier kansen liggen om aan een miljardeninvestering, zoals in PHS gedaan, geen voorwaarden te verbinden richting partijen die er straks de vruchten van plukken. Deze maatschappelijke investeringen zouden met andere woorden beter kunnen renderen. De kansen voor TOD doen zich met name voor in stedelijke regio’s en op de railcorridors met een hoge bezettingsgraad. En het zijn met name middelgrote stations waar met het verbeteren van de zogenaamde ‘plaatsen netwerkwaarde’ grote maatschappelijke voordelen zijn te behalen. Voor de kleinere stations gelden andere condities. Hier gaat het vooral om verbetering van de ‘netwerkwaarde’. ‘Plaatswaarde’ heeft meerdere dimensies. Het gaat om zowel een programma (functies / activiteiten) als om verblijfskwaliteit. Het betreft dus niet alleen de programma-ontwikkeling maar ook het stedenbouwkundig en architectonisch ontwerp. Bij ‘netwerkwaarde’ gaat het eveneens om meer dimensies. De schaal waarop hier geoptimaliseerd kan worden, loopt van verbetering van microbereikbaarheid (lopen, fietsen) tot bereikbaarheid op stedelijke, regionale en ook hogere schaalniveaus. Het is niet alleen nodig maar ook heel goed mogelijk om meer rendement uit TOD te halen. De verstedelijking in ons land is de laatste halve eeuw vooral neergeslagen in stedelijke regio’s (gebundelde deconcentratie ofwel verstedelijking in regio’s). TOD heeft dankzij deze ruimtelijke Stationsgebied Rotterdam Centraal (bron: Rijksoverheid) 14

15


Van een onderlinge samenwerkingscultuur tussen de institutionele spoorpartijen is nauwelijks sprake. Als er initiatieven worden genomen die in de richting gaan van TOD, dan gaat het veelal om incidentele acties van een van de partijen. Institutionele lobby’s vanuit de samenleving, bijvoorbeeld van Rover, richting politiek, beleid en spoorsector zijn weinig effectief. Men slaagt er soms nog wel in om op politieke agenda’s te komen, maar mist veelal de aansluiting op de wereld van beleid en planning. Een belangrijk deel van de verklaring voor de ondergeschikte positie van het concept TOD op de politieke agenda is de geringe maatschappelijke steun. Dat geldt voor het openbaar vervoer als geheel. De kritiek, veelal incidentgericht, op het functioneren van het openbaar vervoer is groter dan de expliciete steun ervoor. Dit is in zekere zin paradoxaal omdat de afhankelijkheid van deze voorziening voor grote groepen Nederlanders groot is en in de toekomst alleen maar groter zal worden. Ook in de wereld van de stedelijke planners en ontwerpers mag dit onderwerp, althans tot voor kort, niet op veel belangstelling rekenen. En als die er al is dan gaat het meestal om de architectuur van stations (met name de grotere) en veel minder over de stedenbouwkundige inrichting van stations. Teveel wordt TOD gezien als het simpel stapelen van programma’s op stations en veel minder wordt TOD benaderd als ontwerpopgave waarbij het gaat om het inspelen op de vraag en op de beleving, om aansprekende esthetiek, het verbeteren van de bereikbaarheid en het ontwerpen in relatie tot het gebruik in de tijd (dag, avond, nacht).

Station Doetinchem (bron: Arthur-a)

TOD wordt in Nederland in de eerste plaats gezien als een technische opgave die maar beter aan professionals kan worden over gelaten. En die laten na dit onderwerp te verbinden met de inzet om de kwaliteit van de stad en het stedelijk leven te verbeteren (meer ontmoeting, minder congestie etc.). TOD heeft uiteindelijk alles te maken met de ‘Q-factor’: de elementen die de kwaliteit van het stedelijke leven bepalen.

context meer potentie en kan ook effectiever zijn dan in meer gespreide verstedelijkingspatronen. Een tweede gunstige omstandigheid in de Nederlandse situatie is het gebruik van mobiel internet. Daarmee is reistijd, anders dan een paar decennia geleden, ook werktijd geworden, althans: het is mogelijk geworden om tijdens het reizen te werken.

Buitenlandse voorbeelden laten zien dat marketing en branding (van vooral de sociale dimensies) een belangrijke rol kunnen spelen in het overtuigen van het bredere publiek van het belang van betere stations, aantrekkelijke stationsomgevingen en een geoptimaliseerd railnetwerk. De sleutel daarbij is het organiseren van betrokkenheid van het grote publiek (met name de gebruikers) en die is er nu veel te weinig. Die mobilisatie vraagt inzet van alle betrokken partijen.

Actoren

Succesfactoren

Tegenover de noodzaak van TOD en de kansen die ervoor zijn, lijkt een betrekkelijk lage politiekbestuurlijke en maatschappelijke urgentie te staan. Politiek is per definitie op kortetermijnresultaten georiënteerd; TOD is een langetermijnkwestie. De ambtelijke cultuur in Nederland is sterk gericht op consensus en vermijding van risico’s, terwijl TOD nogal eens vraagt om beslissingen die in de aanvang niet altijd door alle partijen gedragen worden. Overigens wordt dit onderwerp in allerlei beleidsnota’s van de overheid wel benoemd als belangrijk, maar concreet beleid gericht op TOD is er niet of nauwelijks. Van inzet van effectieve instrumentele en / of financiële middelen (met uitzondering van investeringen in rail en stations) is geen sprake. Dit geldt voor het eigen rijksbeleid, maar ook voor beleid dat andere overheden in staat zou moeten stellen om op dit terrein effectief te kunnen opereren. Ook de governance van de spoorsector vanuit de overheid is minimaal: hoogstens incidentgericht, en vooral gericht op financiële resultaten. De spoorsector zelf (NS, ProRail, private vervoerders) is gefragmenteerd, opereert relatief autonoom en heeft een beperkte affiniteit met issues buiten de onmiddellijke bedrijfsomgeving. De marktoriëntatie is op zijn best gericht op de vervoersvraag van de reiziger en de markt voor winkels in stations, maar veel verder dan dat komt men letterlijk en figuurlijk niet.

16

Uit onderliggend (buitenlands) onderzoek komt naar voren dat de volgende vijf factoren kunnen worden gezien als conditie voor succesvolle implementatie van TOD: • Political stability – politieke stabiliteit • Actor relationships – relaties tussen actoren • Regional land use-transportation body – een regionaal orgaan voor grondgebruik en transport • Interdisciplinary implementation teams – interdisciplinaire teams voor de uitvoering • Public participation – publieke participatie Aan niet alle condities, zoals hierboven geschetst, wordt voldaan in Nederland. Publieke participatie is een sleutelfactor en de vraag is of deze zonder een daaraan voorafgaande inzet van een of meer bij TOD betrokken partijen kan (uit het politiek-bestuurlijke domein dan wel de bij het spoor betrokken partijen). Buitenlandse voorbeelden laten zien dat met name dat laatste essentieel is. Daarmee is niet alleen de centrale succesfactor geschetst (commitment / participatie van aanbiedende en vragende partijen), maar ook de complexiteit ervan. Hoe kan een proces van betrokkenheid bij dit belang en vervolgens urgentie en daadkracht op gang komen? In hoofdstuk 7 wordt verder in gegaan op bovenvermelde condities.

17


Den Haag Laan van NOI

4.

VIER RAILCORRIDORS

Vooruitlopend op nadere analyses en de noodzaak van en de mogelijkheden voor innovaties die we in de hoofdstukken 5, 6 en 7 aan de orde zullen stellen, wordt in dit hoofdstuk aan de hand van een viertal bestaande spoorcorridors verkend welke kansen zich voordoen voor TOD, voor optimalisatie van investeringen in stations en railnetwerk en voor het identificeren van condities (innovaties) voor verbetering.

K

info

Het gaat om de volgende corridors: • Leiden-Dordrecht, de Stedenbaan • Arnhem-Doetinchem, de Liemerscorridor • Amsterdam-Heerhugowaard, de Zaancorridor • Amsterdam-Utrecht Het schaalniveau van de corridor, het lijnstuk, is met het oog op het optimaliseren van de interactie tussen stations en netwerk de meest voor de hand liggende planningsbenadering. Op dit schaalniveau is letterlijk sprake van een ´bird’s eye view´ waarbij kan worden overzien welke effecten ingrepen op de ene locatie kunnen hebben op de andere en hoe intermodaliteit (koppelingen met andere vervoerswijzen) op netwerkniveau (binnen en buiten de regio) kan worden geoptimaliseerd. Delft Zuid

De keuze van de corridors is deels gebaseerd op de corridors die object van onderzoek zijn in de eerder genoemde wetenschappelijke studies, anderzijds op onderzoek vanuit de praktijk. De corridor Arnhem-Doetinchem is onderdeel van het onderzoek van Van der Krabben c.s. De corridor LeidenDordrecht (Stedenbaan) is onderdeel van het onderzoek van Geurs. De Zaancorridor, AmsterdamHeerhugowaard, vormde onderwerp van het praktijkonderzoek door de Vereniging Deltametropool (VDM) en de provincie Noord-Holland, waarover is gepubliceerd in Maak Plaats (VDM, oktober 2013). Daarnaast was deze corridor ook object van onderzoek (met name voor wat betreft instrumentele aspecten) bij Van der Krabben. Voor de corridor Amsterdam-Utrecht zijn recent voorstellen gedaan door experts van Movares en Buck Consultants International. Er is op verschillende manieren en vanuit een breed palet aan perspectieven naar deze corridors gekeken: plaatswaarde, netwerkwaarde maar ook stedelijke herverkaveling, ruimtewinst, logistiek etc. kwamen aan de orde. Duidelijk is al wel dat de corridorbenadering wordt gezien als het beste schaalniveau waarop een verkenning van kansen kan worden gedaan. Wat verder opvalt, is dat de pretentie van een volledig integrale benadering van opgaven en planformulering is verlaten en plaats heeft gemaakt voor een benadering die uitgaat van partiële verbeteringen die aansluiten bij agenda’s van private en publieke actoren.

De vier corridors

Leiden-Dordrecht, Stedenbaan De railcorridor Leiden-Dordrecht is onderdeel van de zogenoemde ‘Oude Lijn’. De benaming Oude Lijn staat voor de oudste spoorlijn van ons land, de route van Amsterdam via Haarlem en Leiden naar Den Haag en Rotterdam.

HST Stedenbaan Leiden – Utrecht, Gouda – Alphen, Hoekse Lijn, MerwedeLingeLijn Lightrail/HOV tram/Metro

De overheden in de Zuidvleugel van de Randstad zijn ruim tien jaar geleden gestart met een bijzonder beleidsprogramma voor de Oude Lijn tussen Leiden en Dordrecht. Dit programma kreeg de naam ‘Stedenbaan’ om daarmee de relatie tussen railinfrastructuur en stedelijke ontwikkeling centraal te stellen.

HOV-busnet Station

Corridor Leiden - Dordrecht (bron: Het Noordzuiden)

18

19


De centrale doelstelling van Stedenbaan: van vier naar zes sprinters per uur op dit traject voor het jaar 2020. Voorwaarde hiervoor is de aanleg van twee naar vier sporen op het deeltraject Rijswijk-Delft Zuid, waarvan een groot deel voor 2018 in de planning staat. Inmiddels is het besluit hiervoor op hoofdlijnen genomen. Door de groei van het aantal reizigers met 4% sinds 2011 komt een kostendekkende frequentiesprong op de Oude Lijn voor 2020 dichterbij. Op het traject zijn de treindiensten van Leiden naar Den Haag Laan van Nieuw Oost-Indië het drukst bezet, het traject tussen Delft en Schiedam is bijna even druk. In het kader van Stedenbaan wordt gezocht naar een evenwichtige bezetting, die een meer efficiënte exploitatie mogelijk maakt en daarmee een kostendekkende frequentieverhoging. Stedenbaan gaat niet alleen over de frequentieverhoging van sprinters op de Oude Lijn, maar zoekt juist de synergie met stedelijke ontwikkeling op en rond de grotere stations aan deze lijn. Inmiddels zijn de stationsgebieden rond de grotere stations volop in ontwikkeling. Rond Leiden Centraal zien we al enkele jaren grootschalige ontwikkelingen aan de oostzijde van station, met onder meer het Leids Academisch Ziekenhuis. Inmiddels vindt ook herontwikkeling plaats aan de centrumzijde, met nieuwe fietsenstallingen en ondergronds parkeren. Rond Den Haag Hollands Spoor zien we in de afgelopen jaren soortgelijke ontwikkelingen (Laakhaven) met een gemengd programma aan functies. Het stationsgebied van Delft is volop in uitvoering. De ondertunneling van sporen en bouw van het nieuwe station en stadskantoor is in volle gang. Hier is veel aandacht voor het fietsverkeer (met name studenten) en de kwaliteit van de leefomgeving, bijvoorbeeld voor het aaneenhechten van de stad (na afbraak van het doorsnijdende spoorviaduct) en het terugbrengen van water in het stationsgebied in de vorm van singel. Bovendien is station Schiedam, met de komst van de metro, compleet vernieuwd, inclusief stationsplein met nieuwe kantoren op Schieveste. En recent is de grootschalige verbouwing van station Rotterdam CS afgerond en is de stad Rotterdam een bijzonder en functioneel hedendaagse station rijker. Het programma Stedenbaan kent in de basis een dubbele benuttingsstrategie: het gaat primair om het effectief benutten van de spoorinfrastructuur en om het beter benutten van bestaande stationsgebieden. Voor dit laatste ziet men vanuit Stedenbaan vooral nieuwe opgaven voor de voorstadshalten op deze lijn: de stations Leiden De Vink, Den Haag Laan van NOI, Den Haag Moerwijk, Rijswijk, Delft Zuid, Schiedam Centrum, Rotterdam Lombardijen. De corridor Den Haag Laan van NOI-Rotterdam Centraal is het meest stedelijke deel van de Oude Lijn, met hoogwaardige voorzieningen en diverse typen werkfuncties. Hier liggen kansen voor woonmilieus in hogere dichtheden in de stationsgebieden en het toevoegen van regionale voorzieningen voor een betere spreiding van reizigersstromen, met name op de multimodale stationsgebieden, zoals Den Haag Moerwijk, Rijswijk en Delft Zuid. Meer nog dan toevoeging speelt de herbestemming en transformatie van leegstaande kantoren een belangrijke rol langs de Oude Lijn, vooral in Den Haag Laan van NOI, Rijswijk, Delft Zuid en Schiedam. Bovendien is er een groot tekort aan fietsstallingen op bijna ieder station aan dit deel van de Oude Lijn. De bijdrage van het nog te ontwikkelen ruimtelijk programma voor wonen en werken neemt af. Er is sprake van een beperkt ruimtelijk programma en er zijn minder harde sturingsinstrumenten beschikbaar. Daarom zet Stedenbaan als aanpak van TOD vooral in op de combinatie van hoogwaardig OV, goede ketenvoorzieningen en een aantrekkelijke ruimtelijke inrichting op en nabij het station. Sleutel is het beter faciliteren van de fiets als voor- en natransport. Het belang van fietsen neemt toe: het fietsaandeel in het voortransport naar stations is al gegroeid naar bijna 50%. Dit leidt tot een groeiende vraag naar ketenvoorzieningen op een groot aantal stations aan de Oude Lijn. Veel winst is te behalen met slimme vormen van fietsparkeren en betere services. Ook het verbeteren van de toeleidende routes zal nieuwe fietsers aantrekken. Stedenbaan verwacht hierdoor een groter aantal reizigers, vooral op de voorstadhalten.

20

Inzet van Stedenbaan is enerzijds gericht op ontwikkeling van het railnetwerk op (boven)regionaal niveau en anderzijds op knooppuntontwikkeling op lokaal niveau. De laatste jaren krijgt Stedenbaan meer aandacht voor de kwaliteit van stationsgebieden en is minder gericht op de spoorinfrastructuur en de netwerkontwikkeling, zoals in de eerste jaren het geval was. Dat wordt zichtbaar in de manier waarop Stedenbaan de samenwerking tussen partijen in stationsgebieden wil stimuleren. Hiertoe heeft Stedenbaan het initiatief genomen voor een vernieuwende aanpak in de vorm van de zogenoemde ‘Alliantiegesprekken’. Deze aanpak staat voor het bijeen brengen van alle lokale en regionale stakeholders om hen tot een gezamenlijk pakket van concrete maatregelen te brengen voor de verbetering van hun eigen stationsgebied. Inmiddels hebben Alliantiegesprekken plaatsgevonden voor de stationsgebieden van Gouda, Den Haag Laan van NOI en Delft Zuid. Deze aanpak blijkt succesvol: de eerste stappen naar samenwerking zijn gezet, met concrete maatregelen in het verschiet. Stedenbaan gaat in 2015 door met Alliantiegesprekken in andere stationsgebieden: Dordrecht, Alphen aan den Rijn, Schiedam, Rijswijk en Rotterdam Alexander zijn hiervoor aangedragen. De afgelopen jaren heeft Stedenbaan gefunctioneerd als een brede netwerkorganisatie in de Zuidvleugel met een Bestuurlijk Platform, waarin naast de twee grote steden, provincie, de (stads) regio’s ook NS en ProRail deel uitmaakten van het opdrachtgeverschap. De hybride samenwerking tussen diverse overheden met NS en ProRail maakte de organisatie van Stedenbaan bijzonder en effectief. Inmiddels is de sturingsopvatting achter Stedenbaan bijgesteld: na tien jaar moeten de gemeenten zelf meer werk maken van de doelstellingen van Stedenbaan en hiervoor capaciteit en middelen inzetten. De verantwoordelijkheid wordt nu expliciet bij gemeenten (en provincie) neergelegd, waarbij de coördinatie in handen is van de Zuidvleugel. Hiermee wordt een nieuwe invulling gegeven aan Stedenbaan.

Arnhem-Doetinchem, de Liemerscorridor De spoorlijn Arnhem-Doetinchem-Winterswijk is één van de belangrijkste decentrale spoorlijnen in ons land, die het meest druk bereden wordt. Behalve de meest drukke lijn bleek de dienstregeling in afgelopen jaren afgelopen uiterst kwetsbaar. De lijn kreeg veel te maken met treinuitval en langdurige vertragingen. Dat heeft te maken met de beperkt beschikbare railinfrastructuur, waarin de afgelopen jaren weinig is geïnvesteerd. Het gehele spoortraject tussen station Zevenaar en Doetinchem is éénsporig, afgezien van een passeerspoor bij station Didam. Voorts is het gehele traject niet geëlektrificeerd. Inmiddels heeft de provincie Gelderland de eerste stappen gezet en besloten 32 miljoen euro te investeren in vier kilometer spoorverdubbeling van het traject Zevenaar-Didam. Dat leidt tot een betere capaciteitsverdeling en een robuuste dienstregeling die minder kwetsbare domino-effecten oplevert. Op deze railcorridor bestaan volop ambities voor het ontwikkelen van nieuwe stations en gebiedsontwikkeling in stationsgebieden eromheen. De afgelopen jaren is hard gewerkt aan een nieuw station Zevenaar Poort, nabij een nieuwe afslag van de snelweg A12. Vanwege het multimodale karakter (rail en weg) zou dit nieuwe station een belangrijk transferpunt kunnen worden voor reizigers naar Arnhem vanuit de Achterhoek en verder. In combinatie met het station wordt ingezet op de ontwikkeling van een ‘spoorallee’ met retail- en leisure-functies, een grote woningbouwlocatie en een fors nieuw bedrijventerrein (7Poort). Vanuit Arnhem is door ondernemers een lobby gestart voor een nieuw station Arnhem Pleij. Deze voorstadhalte zou volgens de initiatiefnemers een belangrijke functie kunnen krijgen voor vier omringende bedrijventerreinen en de woonwijk Presikhaaf. Private partijen stellen voldoende inen uitstappers te kunnen genereren die een station haalbaar zou maken. Zij doen een beroep op verschillende overheden en ProRail om een nieuw station te bouwen.

21


Station Zevenaar Poort

Beide nieuwe stations, Zevenaar Poort en Arnhem Pleij, bieden substantiële kansen voor TOD. Zevenaar Poort kent een behoorlijke opvangtaak voor wonen in de regio, en kan deze ook voorzien met nieuwe ontwikkelingen voor wonen, retail en werken. Op basis van een formele planstudie naar het nieuwe station zijn bestuurlijk de prioriteiten scherp geformuleerd: eerst is gekozen voor een robuuster spoor en dienstregeling, en is de bouw van het station voorlopig uitgesteld (na 2018 opnieuw af te wegen). Op de lange termijn (2018-2020) zou Zevenaar Poort wellicht concurrentie kunnen ondervinden van de optie voor een station Arnhem Pleij. Op dit moment blijkt de ontwikkeling van beide stations niet haalbaar.

Kantoren/bedrijven Wonen Commerciële voorzieningen Maatschappelijke voorzieningen

De beperkte capaciteit en de krappe dienstregeling op het spoor maken het op dit moment niet mogelijk om deze nieuwe stations te openen. Naast de beoogde investeringen in het spoor is ook innovatie nodig rond de dienstregeling en de overcapaciteit aan plannen in de Liemerscorridor. Het introduceren van een ‘zonetrein’ zou uitkomst kunnen bieden: nu stopt iedere stoptrein op ieder station. Soms zijn dit dorpse stations met maar enkele honderden reizigers per dag. Het zou meer voor de hand liggen een hybride dienstregeling te organiseren, aangezien een spoorverdubbeling tot aan Doetinchem onbetaalbaar is (>160 miljoen). Dit betekent dat naast de stoptrein er een ‘intercity’achtige sprinter gaat rijden die alleen de grotere stations aandoet en dus snel doorrijdt naar Arnhem als eindbestemming voor velen. Dit zou betekenen dat stations verschillend bediend worden.

Herstructurering Gemengd programma 800m straal om ‘13 knooppunten’

In praktijk blijkt het uiterst complex om tot een hybride dienstregeling te komen, maar kansen hiertoe zouden meer diepgravend kunnen worden verkend. Een factor is dat er inmiddels twee verschillende vervoerders rijden op deze corridor. Voor het spoor van Arnhem-Doetinchem heeft de Stadsregio Arnhem Nijmegen de regionale OV-concessie verleent aan Hermes (Connexxion). Voor het traject Arnhem-Winterswijk heeft de provincie Gelderland haar provinciale OV-concessie verleent aan vervoerder Arriva. Met twee verschillende vervoerders zal het niet gemakkelijk zijn om tot zo’n zonetrein te komen. Nu per 1 januari 2015 de stadsregio’s zijn opgeheven, komen beide OVconcessies voor deze railcorridor in handen van de provincie. Dit biedt wellicht kansen om vanuit één opdrachtgeverschap tot een zonetrein komen.

Station Arnhem Pleij

Dit alles kan belangrijke consequenties hebben voor de gebiedsontwikkeling langs de Liemerscorridor. Een ‘zonetrein’ impliceert dat enkele stations een betere OV-bereikbaarheid krijgen dan andere stations. Vanuit een regionaal perspectief zou dat tot verdere concentratie kunnen leiden van ruimtelijke ontwikkelingen nabij die stations. Zo zou het goed denkbaar zijn dat de treindienst Arnhem-Winterswijk een zonetrein wordt die dan alleen nog de stations Doetinchem, Zevenaar en Arnhem CS aandoet. Dit betekent dat ruimtelijke plannen elders worden gereduceerd ten faveure van de zonetreinstations. Regionale planoptimalisatie en saneren van plannen rond kleinere stations in naburige gemeenten zou dan het gevolg kunnen zijn.

Voorbeeld resultaten Game ‘verhandelbare ontwikkelrechten’

Een innovatieve oplossing hiervoor kan worden gezocht bij het instrument ‘verhandelbare ontwikkelrechten’. In het kader van het onderzoeksprogramma Urban Regions in the Delta, Delta Oost (Van der Krabben c.s.) is een serious game ontwikkeld om tot een sanering van plannen te komen op basis van financiële parameters. Via een digitale maptable kunnen ontwikkelrechten worden verkocht om tot de regionale marktvraag te komen en het overaanbod te saneren. Dit vraagt om een vorm van regionale samenwerking tussen de zes gemeenten in de Liemerscorridor. Inmiddels is deze simulatie c.q. serious game uitgevoerd met lokale en regionale stakeholders, hetgeen tot belangrijke inzichten heeft geleid over nut en noodzaak van die onderlinge samenwerking, en de benodigde condities.

Corridor Arnhem - Doetinchem, De Liemerscorridor (bron: Het Noordzuiden i.s.m. Radboud Universiteit Nijmegen) 22

23


Amsterdam-Heerhugowaard, de Zaancorridor In de publicatie Maak Plaats! Werken aan knooppuntontwikkeling in Noord-Holland (2013, provincie Noord-Holland en Vereniging Deltametropool) zijn voor elk van de Noord-Hollandse corridors de opgaven en kansen in beeld gebracht op het gebied van wonen, werken, voorzieningen, ketenmobiliteit en landschap. Voor de corridor van Amsterdam-Heerhugowaard, de Zaancorridor, is door APPM een concreet proces- en organisatievoorstel uitgewerkt. De Vereniging Deltametropool maakte daarnaast een maatwerkversie van de serious game SprintStad voor deze corridor.

Station Heerhugowaard

Op de Zaancorridor is een frequentieverhoging in het kader van PHS gepland. Dit biedt kansen voor versterking van de hele Zaancorridor met een meer gemengd programma en nieuwe woningen in stedelijke milieus. De Zaancorridor kan daarmee een belangrijke bijdrage leveren aan de metropoolontwikkeling van de Amsterdamse regio. Op dit moment sluiten bestaande ruimtelijke programma’s echter niet goed aan op de marktvraag en dragen ze ook te weinig bij aan een groei van inen uitstappers op de corridor. Hierdoor wordt het moeilijk om PHS te laten renderen. Frequentieverhoging op deze corridor zal daarom veel meer in samenhang met ruimtelijke ontwikkeling en verdichting rond een aantal stations moeten worden bekeken. Door het karakter van de stations goed in beeld te brengen en vraag en aanbod op de corridor beter op elkaar af te stemmen is er al veel mogelijk. Een aanzienlijk deel van de vraag is dan realiseerbaar binnen de bestaande plancapaciteit, met een groei van het aantal reizigers als gevolg. De kansen voor wonen in de Zaancorridor liggen in de stedelijke milieus, die lastiger te realiseren zijn dan buiten het invloed gebied van de corridor en die tegelijkertijd kunnen bijdragen aan een groei van reizigers. Maar het toevoegen van alleen woningen zal de nu al eenzijdige spitsrichting naar Amsterdam nog verder versterken. Daarom is het van belang dat deze gebieden een gemengd programma krijgen met werkgelegenheid en / of voorzieningen. De goede multimodale bereikbaarheid van stations zoals Amsterdam Sloterdijk, Koog Zaandijk en Uitgeest biedt kansen voor verbetering van de plaatswaarde. Regionale voorzieningen bij deze stations vergroten de levendigheid, dragen bij aan groei van reizigers en kunnen een tegenspitsbeweging op gang brengen. Station Amsterdam Sloterdijk is daarnaast één van de best bereikbare plekken in de Randstad, ook per auto, en daardoor dé kantorenlocatie voor deze corridor. Toch kampt dit gebied met veel leegstand. Door het toevoegen van woningen en voorzieningen, door transformatie van een deel van de leegstaande kantoren en door een impuls te geven aan de kwaliteit van de openbare ruimte, kan hier een levendig milieu ontstaan waar bedrijven zich weer willen vestigen. Naast het toevoegen van functies kan het verbeteren van de ketenmobiliteit en het versoepelen van de overstap de corridor versterken. Met andere woorden, ook de netwerkwaarde kan aan betekenis winnen. Het gaat dan bijvoorbeeld om het toevoegen van fietsenstallingen en OV-fietsverhuur, het verbeteren van routes voor langzaam verkeer, maar ook het aanbieden van goede P&R-voorzieningen bij bijvoorbeeld Alkmaar, Heerhugowaard, en Uitgeest: stations die goed bereikbaar zijn met de auto en nog voor de ochtend- en avondspits liggen. Tenslotte is ook sprake van een recreatieve potentie bij een aantal stations. Wormerveer en Castricum kunnen zich door hun unieke positie direct aan het landschap verder ontwikkelen tot toegangspoorten. Castricum als een poort naar de duinen, met aantrekkelijke fietsen wandelroutes, recreatieve voorzieningen en in ieder geval in de zomer een goede OV-verbinding naar het strand. Wormerveer is de poort naar het Noord-Hollandse veenweidegebied.

Station Zaandam Amsterdam

Uit diverse gesprekken, presentaties en SprintStad-sessies blijkt dat er veel energie is bij de gemeenten om gezamenlijk opgaves aan te pakken en knooppuntontwikkeling op de Zaancorridor van de grond te krijgen. Daarbij wordt wel gevraagd om duidelijke regie en een coördinerende rol door en van de provincie. Corridor Amsterdam-Heerhugowaard, Zaancorridor (Vereniging Deltametropool) 24

25


Inmiddels hebben Gedeputeerde Staten van Noord-Holland de Zaancorridor als pilotlocatie aangewezen. Het provinciaal bestuur wil samen met gemeenten, vervoerders, vastgoedontwikkelaars en woningbouwcorporaties langs de Zaancorridor een intentieovereenkomst afsluiten en een uitvoeringsprogramma opstellen. Ook is de Bond van Nederlandse Architecten (BNA), samen met de provincie Noord-Holland, de NS, de Vereniging Deltametropool en de gemeenten Zaanstad, Castricum en Heerhugowaard gestart met een ontwerpstudie voor deze corridor. Tien ontwerpteams zullen zich richten op vijf concrete stationslocaties en de doorontwikkeling van deze plekken. De resultaten uit Maak Plaats! dienen als onderlegger voor de ontwerpstudie. NB De beschrijving van deze casestudy is van de hand van Miriam Ram en Paul Gerretsen van de Vereniging Deltametropool. De tekst is in de eindredactie licht aangepast om de terminologie van deze rapportage consistent te houden. De samenstellers zijn genoemde auteurs erkentelijk voor hun bijdrage.

Amsterdam-Utrecht Het voorstel tot verbetering van het functioneren van deze corridor is gedaan door experts van Movares en BCI op eigen initiatief en als bijdrage aan de Innovatie Estafette die in november 2013 in de Amsterdamse RAI plaatsvond. Het kaartbeeld is bijgevoegd. Deze corridor met vier sporen voor treinen en de snelweg A2 (die recent state of the art is gemaakt) verbindt twee van de belangrijkste stedelijke regio’s in Nederland met elkaar. Verwacht mag worden dat de drukte op deze lijn alleen maar zal toenemen. De corridor is dan ook opgenomen in het PHS met een bediening van zes keer per uur. Vraag is nu hoe het rendement van deze verbeterde performance verder kan worden geoptimaliseerd op de knopen van deze corridor. Kijkend naar het railsysteem is de vraag aan de orde hoe intercitybediening sneller zou kunnen dan nu (hogere snelheid, minder stops) en hoe sprinters als metrotreinen tussen Amsterdam en Utrecht kunnen worden ingezet. Dat is in het kader van dit voorstel niet verder onderzocht. Als uitgangspunt is een hogere frequentie, zowel van intercities als sprinters, genomen. Het resultaat van de analyse leidt tot een voorstel voor een pakket met een veelzijdig karakter: geen traditionele TOD-benadering door het uitsluitend verrijken van de knopen met programma. Met uitzondering van Amsterdam en Utrecht is er momenteel namelijk weinig ruimte voor nieuwe programma’s tussen beide steden. Globaal gezien wordt de plaatswaarde van de stations in Amsterdam en Utrecht verbeterd door ruimtewinst die zou kunnen worden benut voor stedelijke programma’s. Voor de tussenliggende stations wordt de optimalisering vooral gezocht in verbetering van de netwerk- of knoopwaarde. Aan de zuidzijde van Amsterdam CS is het aantal sporen zeer groot. Een belangrijk deel ervan wordt alleen gebruikt voor oude (geparkeerde) treinen. Het elders stallen hiervan, in combinatie met wellicht een verbeterd wisselsysteem, kan aan de zijde van de Oostelijke Handelskade een substantiële ruimtewinst opleveren voor stedelijke doeleinden. Daarmee zou deze straat aan beide zijden bebouwing krijgen. Ten noorden van station Utrecht CS is (al jaren) sprake van lege terreinen (Cartesius-Daalsedijk), deels in gebruik als opstelruimte. Verplaatsing daarvan (bijvoorbeeld naar Breukelen) levert een fors areaal aan bruikbare ruimte op voor stedelijke programma’s. Het station Bijlmer is geheel gemoderniseerd maar de stationsomgeving vraagt om een verbetering van vastgoedwaarden. Hier is een nieuwe businesscase nodig. Mogelijk kan een verbetering van de netwerkwaarde van dit station daaraan bijdragen door aanleg van een tangentiële spoorverbinding met Almere. Iets soortgelijks doet zich voor met het station Maarssen. Dit station kan ook gezien worden als het noordelijke station van Leidsche Rijn. De Utrechtse regio ontbeert een adequate tangent over de weg aan de noordwestzijde. Die zou gekoppeld kunnen worden aan dit station. Corridor Amsterdam-Utrecht (bron: Buck en MUST) 26

27


is), te weten Stedenbaan. Dat programma, gedragen en uitgevoerd door meerdere overheden en de nationale spoorpartijen, is primair gericht op verbetering van de intraregionale interactie tussen het netwerk en de stations en hun omgeving. Het PHS geeft een nieuwe impuls aan dit programma. Bedacht moet worden dat het PHS een programma is dat vooral gericht is op interregionale verbetering van de performance van de treinbediening. Minstens even belangrijk voor TOD is echter de verbeterde bediening op intraregionale schaal: de schaal van de stedelijke regio oftewel de regionale bereikbaarheid. Een optimaal PHS-programma zou op beide schalen een betere performance van het netwerk moeten bewerkstelligen. Vraag is dan wel, met verwijzing naar de trajecten Amsterdam-Utrecht en Amsterdam- Alkmaar, welke stations onderdeel zouden moeten zijn van het interregionale intercity, en welke van het regionale sprinternetwerk. Dit roept de vraag op naar de hiërarchie van de knopen in het netwerk. Later in deze rapportage komen we hierop terug. Een substantiële verbetering van het intercitynetwerk zou betekenen dat in PHS de intercities alleen nog halteren op Alkmaar, Sloterdijk, Amsterdam, Amsterdam Amstel en Utrecht. De vraag of station Bijlmer ook moet worden gezien als intercitystation dan wel als een station met sprinterbediening wordt hier niet beantwoord. Daar is een nadere analyse voor nodig die duidelijkheid geeft over ontlasting van andere hoofdstations, over bedieningssnelheden, vervoersvraag etc. Wel is duidelijk dat in een optimaal PHS-scenario zowel de interregionale als de intraregionale schaal beter bediend zou moeten worden. Ten opzichte van de huidige situatie waarbij intercities ook op stations halteren die moeilijk als interregionaal kunnen worden gezien (met name op de lijn naar Alkmaar), kan er met PHS dus veel veranderen in het ontwikkelingsperspectief van knopen in het netwerk. Station Halweg Zwanenburg (bron: Rapsak)

De stations Breukelen en Abcoude zouden met een verbeterde ontsluiting naar het langzame routenetwerk (fiets) aan netwerkwaarde kunnen winnen. Een nieuwe halte bij Loenen, Amsterdam Leisure Lakes, heeft bijzondere netwerkkansen in het langzame en ook blauwe netwerk (water) door directe ontsluitingsmogelijkheden naar de Loosdrechtse en Vinkeveense plassen. Ingrijpende vergroting van de plaats waarde van deze stations is niet erg realistisch, nog los van het huidige economische tij. Wel kan gedacht worden aan functies die rechtstreeks te maken hebben met de ontsluitingsfunctie naar recreatiegebied (fietsen bootverhuur en andere service). De vingeroefening op deze corridor, hoe globaal ook, laat zien dat toepassing van de TOD-benadering in dit geval bruikbare, nader te onderzoeken perspectieven oplevert voor het functioneren van het daily urban system van de Amsterdamse en Utrechtse regio. Een zelfde type oefening zou ook voor het traject Utrecht-Arnhem raadzaam zijn. Vraag is vooral welke partijen dit soort voorstellen verder zouden moeten brengen. Daarover meer in de volgende hoofdstukken.

Lessen De belangrijkste beweging op drie van de vier onderzochte corridors is het Programma Hoogfrequent Spoor (PHS). Voor de corridor Arnhem-Doetinchem geldt dat meer indirect: het PHS is een belangrijke conditie voor een betere performance. Immers, als Arnhem met PHS vaker wordt bediend, wordt de feeder-functie van regionale stations voor Arnhem belangrijker. Voor de corridor Leiden-Dordrecht geldt dat hier al ruim voordat het (nationale) PHS was geïnitieerd een regionaal programma actief was (en

28

De bevindingen uit deze vier corridorstudies laten in ieder geval zien dat het gangbare idee van TOD, te weten het verrijken van knopen met meer (ruimtelijk) programma, momenteel niet zo relevant is. De vastgoedcrisis en wat daarmee verbonden is, heeft inmiddels duidelijk gemaakt dat de mogelijkheden op dat terrein ook op langere termijn heel beperkt zullen zijn. Dat lijkt eerder een reden voor een verhoogde inzet van publieke zijde dan het verminderen van de ambities op dit terrein. Dat geldt minder voor de knopen op de interregionale corridors dan voor de knopen met sprinterbediening. We hebben gezien dat zowel in de stationsomgevingen van Amsterdam als Utrecht zich kansen voordoen voor intensivering van stedelijke programma’s die, mits goed samengesteld en georkestreerd, kunnen bijdragen aan een betere interactie tussen het netwerk en de stations. Voor de tussenliggende, met sprinters bediende knopen op de corridors geldt dat de winst hier vooral te behalen is door een verbeterde intermodale verknoping en soms door een betere ontsluiting van groene en / of waterrijke gebieden die voor de stedelijke recreatie van belang zijn. Programmawinst zal per knoop moeten worden bezien, maar moet over het geheel genomen niet worden overschat. Dit geldt ook voor de kansen van haltes die vooral een ontsluitende functie hebben voor recreatie- en natuurgebieden. Hier zijn twee zaken van groot belang. De eerste is dat de kleinere knopen op de corridors in een betere positie zouden moeten worden gebracht als het gaat om programma-toevoeging. Dat zou vooral moeten gebeuren door elders, buiten de catchment areas van stations, voorgenomen programma te schrappen. Dit geldt in het bijzonder voor de corridor Amsterdam-Alkmaar. De provincie Noord-Holland heeft een te ruim bemeten ruimtelijk- en woningbouwprogramma dat contraproductief werkt vanuit het TOD-perspectief. Pas als programma’s weer meer in lijn zijn met de maatschappelijke behoefte (de marktvraag) en vervolgens ook gericht worden op de catchment areas van de knopen op de corridor, ontstaan er meer mogelijkheden voor programma-aanvulling dan in de huidige situatie. Maar ook dan zal het om bescheiden toevoegingen gaan. Hier kan verwezen worden naar de tien uitgangspunten die in Maak Plaats worden gehanteerd.

29


Voorgaande analyses laten zien dat zich, ondanks de veranderde perspectieven voor vastgoedontwikkeling, nog altijd kansen voordoen die kunnen leiden tot een betere interactie tussen spoor en stations – ofwel tussen verbetering van de bereikbaarheid en van de ruimtelijke ontwikkeling. Grote vraag is hoe die beweging te organiseren is. Het PHS lijkt nu teveel beperkt tot het effectueren van interregionale winst op het spoor en veronachtzaamt het belang van een betere performance van de regionale bereikbaarheid. Daarmee is het PHS ook onvoldoende aangesloten op de opgave om knopen op de corridors te optimaliseren, zowel qua netwerk- als plaatswaarden. Er worden miljarden euro’s geïnvesteerd in een beter functionerend netwerk, maar aan het optimaliseren van bereikbaarheid op meerdere schalen en een betere interactie tussen spoor en stations en stationsomgevingen wordt teveel voorbij gegaan. De verklaring heeft, als altijd, te maken met belangen. De partijen die hier een rol zouden moeten spelen, zien voor zichzelf een andere core business en hebben geen direct belang bij optimalisering. De grond rond stations is weliswaar in handen van NS, maar er is bij deze vervoerder geen sprake van beleid gericht op het benutten van ontwikkelingspotenties. Integendeel: men ziet buiten de stations geen rol voor zichzelf, richt zich eerder op verkoop van grond en probeert waar mogelijk concurrentie buiten het station met de aanwezige retail op het stations te voorkomen. Ontwikkelingspotenties van slecht of onbenutte zones zoals bij Amsterdam en Utrecht zijn geen aanleiding voor actie. Hetzelfde geldt voor een betere verknoping van het spoor met andere onderdelen van het OVnetwerk en van de infrastructuur (auto en fiets). Oplossingen voor deze inertie lijken te liggen in systeemveranderingen in de relaties tussen partijen en in herverdeling van ‘resources’. Ze vragen derhalve om institutionele innovatie. Stationsgebied Zaandam (bron: Jepeha)

De tweede kwestie betreft de samenstelling van het (ruimtelijk) programma. Een overmaat aan eenzijdige woningprogramma leidt wel tot een grotere vervoersvraag, maar ook tot een beperkt vervoersrendement in de spits (volle treinen naar de stad en lege terug). Programma’s vragen om een mix die kan leiden tot een evenwichtiger gebruik van het spoor. Iets anders ligt het in de corridor die onderdeel is van het project Stedenbaan. Hier gaat het vooral om de verbetering van de intraregionale bereikbaarheid door een bediening van zes maal per uur van het traject met sprinters. Het intercitytraject is met grootscheepse verbouwingen van de aanleggende stations sterk verbeterd (Leiden, Rotterdam CS) of midden in een verbeteringsslag (Delft, Den Haag CS). Bij Stedenbaan gaat het vooral om de kleinere stations op dit traject. Daarbij zijn de stations tussen Leiden en Den Haag vooral te zien als voorstadhaltes en die tussen Den Haag en Rotterdam als stads regionale stations. De opgave hier bestaat er voornamelijk uit een betere plaatswaarde te ontwikkelen door een juiste mix van functies die tevens zorgt voor afleiding van de druk op de grote stations en een evenwichtige bezetting van sprinters (van en naar de hoofdstations) met name gedurende de spits. De corridor Arnhem-Doetinchem heeft een ander karakter dan de andere drie onderzochte trajecten; het gaat hier om ‘decentraal’ spoor. Indirect is wel een relatie met het PHS. Het PHS kan beter presteren bij goed georganiseerde ‘feeder-lijnen’. Die rol kan deze corridor vervullen. Het leidt tevens tot een dilemma, te weten het beter feeden van, in dit geval, Arnhem dan wel het beter bedienen van de verschillende haltes op deze lijn. Een oplossing daarvoor zou kunnen bestaan uit de inzet van expres- of zonetreinen, die stations overslaan, en lokale treinen, die alle haltes bedienen. Maar dat vraagt nogal wat, zowel als het gaat om infrastructuur (met enkel spoor niet eenvoudig) als om organisatie (samenwerking aanbieders). Ook hier geldt, net als in Noord-Holland dat TOD vooral vraagt om het schrappen van (ruimtelijk) programma buiten de catchment area van stations.

30

Een redelijk innovatieve samenwerkingsstructuur op regionaal niveau was te vinden bij het project Stedenbaan. Voor de opgaven op de lijn Leiden-Dordrecht was een organisatie beschikbaar, met eigen budget, waarin overheden en spoorpartijen samenwerkten. Deze structuur heeft inmiddels plaats gemaakt voor een afgeslankte organisatie, en een idem programma beperkt tot de overheid. Het concept blijft overigens gehandhaafd. De Stedenbaan-aanpak kan worden gezien als een innovatieve aanpak die eigenlijk vraagt om uitrol naar andere regio’s en corridors. Inmiddels beziet de provincie Noord-Holland met het oog op haar opgaven de geschiktheid van het oorspronkelijke Stedenbaan-concept. De gang van zaken bij Stedenbaan illustreert misschien wel het geringe politiek-bestuurlijke draagvlak voor de opgaven die TOD met zich meebrengt en de wil om daarvoor innovatieve aanpakken te hanteren. Een andere noodzakelijke (maar niet voldoende) voorwaarde is een rechtstreekse aansturing van de spoorpartijen (NS en ProRail) door hun aandeelhouder, de Staat der Nederlanden i.c. het Ministerie van Financiën. Die aansturing is in zekere zin beperkt, de spoorpartijen zijn immers structuur-NV’s en geen staatsbedrijven. Maar daarnaast bestaat een meer beleidsinhoudelijke sturingsmogelijkheid, via de concessie, en die is in handen van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu. De aansturing vanuit de aandeelhouder is beperkt en niet structureel – men stuurt op incidenten. En van een gerichte beleidsinhoudelijke aansturing van de spoorpartijen door Infrastructuur en Milieu is evenmin sprake. Hier liggen kansen voor het oprapen: beleidsopties om krachtiger op TOD te sturen, en zo op meer rendement van publieke investeringen. Een nog veel directere vorm van sturing zou kunnen bestaan uit het onderbrengen van gronden rond stations bij de grondbedrijven van de gemeenten (overdracht op basis van boekwaarde). Bij gemeenten zal de neiging tot waardevermeerdering groter zijn dan tot dusverre is gebleken bij de spoorpartijen. Dit vereist hoogstwaarschijnlijk verandering van wetgeving.

31


Over betere afstemming van knooppunten, corridors en railnetwerken

5.

Innovaties in rail en ruimte Het is heel goed mogelijk om meer uit TOD te halen, zowel wat betreft mobiliteitsgeleiding als stedelijke ontwikkeling. Dat is niet alleen nuttig, maar ook hard nodig. De verstedelijking in ons land is de laatste decennia vooral neergeslagen in stedelijke regio’s. Daarom heeft TOD in ons land meer potentie. Dat vraagt om een betere, gerichte afstemming van TOD op verschillende schaalniveaus: op de knooppunten, langs corridors en met beter verbonden railnetwerken.

Lokaal niveau / stationsomgevingen Op het niveau van de afzonderlijke knooppunten zijn forse economische en maatschappelijke voordelen te behalen. Met name voor de middelgrote stations zijn innovaties nodig voor het verbeteren van de plaatswaarde van het stationsgebied. Het gaat hier zowel om het realiseren van een gemengd programma (functies / activiteiten) als om een betere verblijfskwaliteit, in termen van ontmoeten en vertoeven. Het gaat daarbij niet alleen om programma-ontwikkeling maar ook om een beter stedenbouwkundig ontwerp. Veel stationsomgevingen hebben onvoldoende ruimtelijke kwaliteit: ze liggen er verlaten bij, rommelig, guur, unheimisch. Als het station al goed functioneert, is de omgeving vaak het kind van de rekening. Deze nodigt niet uit tot verblijven en schept geen condities voor ontmoeting of maatschappelijke functies. Hierin zien we een belangrijke opgave om stationsomgevingen direct te koppelen aan lokale partijen. Stations en hun voorzieningen hebben nu een ‘corporate look’, als één anoniem systeem. Stations zouden verbonden moeten worden met het lokale profiel, met een gebiedseigen uitstraling van de specifieke stationsomgeving. Gouda heeft een andere geschiedenis en cultuur dan bijvoorbeeld Zaanstad. Ieder stationsgebied heeft zijn eigen geschiedenis, context en eigenheid. Een ‘couleur locale’ van lokale ondernemers, winkeliers en andere gebruikers kan een herkenbaarder profiel en identiteit geven aan het station en zijn omgeving. Voor de kleine stations – treinhalten – ligt de opgave primair in het verbeteren van hun netwerkwaarde, met name de lokale (fiets)bereikbaarheid en de ketenvoorzieningen. De schaal, waarop hier geoptimaliseerd kan worden, loopt van verbetering van microbereikbaarheid (lopen, fietsen) tot betere autobereikbaarheid op stedelijke en regionale schaal. Het succes van treinstations is mede afhankelijk van de kwaliteit van het voor- en natransport. De fiets is in ons land niet alleen als hoofdvervoermiddel populair, maar ook als voortransport voor de trein. Immers, 47% van alle treinreizigers gaat nu al met de fiets naar het station. Uit onderzoek in de Zuidvleugel (Universiteit Twente) blijkt dat de bereikbaarheid op de kleine schaal – tot 3 km – veel beter kan op die middelgrote en kleinere stations. Het onderzoek toont aan dat fietsers bereid zijn tot zo’n 3 km naar het station te fietsen, hetgeen leidt tot een veel groter invloedsgebied (catchment area) van het station. Recent ander onderzoek laat zien dat deze range kan oplopen tot 5 km. De komst van de e-bike zal de catchment area voor de fiets ongetwijfeld verder oprekken. Het invloedsgebied van stations wordt uiteraard mede bepaald door de kwaliteit van de fietsritten en voorzieningen (uitgedrukt in reistijd en kosten). Verbetering van fietsroutes in het stationsgebied zal het treingebruik verhogen en verdient in het kader van TOD veel meer aandacht. Vrijliggende fietspaden, stallingsmogelijkheden en services en ketenvoorzieningen op stations kunnen dan ook fors bijdragen aan een verbeterde netwerkwaarde van stations. Juist in ons land speelt de fiets een cruciale rol in het voor- en natransport. En daar liggen nog belangrijke innovaties in het realiseren van slimme fietsroutes en vernieuwend fietsparkeren om ook het aantal reizigers, en daarmee de exploitatie van het regionaal OV te helpen. RandstadRail (bron: Het Noordzuiden) 32

33


Conclusie, er is veel meer aandacht nodig voor de inrichting van stationsgebieden. Belangrijke innovaties liggen in de programmatische en stedenbouwkundige transformatie van de ruimere stationsomgeving, op loop- en fietsafstand van het station. Teveel wordt TOD nog gezien als het simpel stapelen van functies in hoge dichtheid op stations. Het is zaak de herinrichting van stationsgebieden ook te benaderen als een herinrichtingsopgave. Het gaat hier niet alleen om esthetiek, maar vooral om het slim inspelen op marktkansen, op woonwensen, op aantrekkelijke routes, sociale veiligheid, verblijfskwaliteit, het gebruik in de tijd (dag, avond, nacht). In het iTOD-onderzoek (Universiteit van Amsterdam) komen innovaties naar voren die zich richten op een betere ruimtelijke inrichting van OV-knooppunten. Het gaat om concrete ontwerpprincipes die ontleend worden aan nationale en internationale voorbeelden: wat werkt wel en wat werkt niet? Deze ‘guidelines’ kunnen richting geven aan de transformatie van stationsgebieden.

Regionaal niveau / railcorridors De kansen voor TOD doen zich met name voor op de corridors met een hoge bezettingsgraad. In de praktijk wordt al gezocht naar innovaties in corridors in plaats van afzonderlijke knooppunten. Vanuit het denken in corridors wordt gezocht naar meerwaarde tussen stations(gebieden) langs een samenhangend railsysteem. Immers, niet ieder station of knooppunt is hetzelfde. Sterker nog, niet ieder station kan een knooppunt zijn. Innovaties moeten worden gezocht in een meer samenhangend functionerend stelsel van stations(gebieden) aan die corridor vanuit een regionaal perspectief. Hier komen vragen op rond de programmering van knooppunten ten opzichte van elkaar: welk knooppunt biedt de beste plek voor welke ontwikkeling? Dit roept direct vragen op rond variatie en complementariteit tussen knooppunten: niet alles kan overal. En het legt de vinger op de noodzaak voor fasering en prioritering: niet alles kan tegelijk. Juist een samenhangende ontwikkeling van knooppunten – qua programma en fasering – kan het geheel tot een goed functionerende corridor maken, met een dienstregeling die beter is toegesneden op de reizigers en een betere exploitatie van treindiensten en voorzieningen. Uit onderzoek in de regio Rotterdam Den Haag (Universiteit Twente) blijkt dat leegstand van kantoren niet hoger of lager is nabij treinstations. Dit betekent dat herbestemming van kantoorlocaties nabij intercitystations van essentiële betekenis is voor het succes van het knooppuntontwikkeling. Bovendien blijkt uit het onderzoek dat de keuze voor de trein sterker wordt bepaald door de afstand van de werklocatie tot het station dan de afstand tot de woonlocatie. Dit betekent dat op knooppunten vooral ruimte moet worden gegeven aan werkfuncties en voorzieningen. Juist op de grotere stations zou prioriteit moeten worden gegeven aan herontwikkeling van kantoren en voorzieningen, terwijl op snelweglocaties (buiten de catchment areas van stations) in de regio een begin moet worden gemaakt met het saneren van het overaanbod aan kantoren.

En dat alles is geen vrijblijvende oefening. In het recente onderzoek in de regio Rotterdam Den Haag komt de VU in het onderzoek The economics of TOD met belangwekkende resultaten. Hier wordt vooral de samenhang blootgelegd tussen het aantal stations in een corridor. In een corridor met veel kleine stations leidt TOD tot potentieel 20% minder congestie in de regio. De keuzevrijheid die dit forenzen biedt om naar hun bestemming te gaan is in deze situatie groot. Minder stations in een corridor leidt echter tot meer plaatswaarde, met dichtheden die 5,5% tot 7% hoger liggen. Modellen laten aanzienlijke verschillen zien, maar het dilemma is helder. Er is een noodzaak om op corridorniveau tot samenhang te komen.

Nationaal niveau / corridors Eerder merkten we al op dat op de corridors tussen de belangrijkste stedelijke regio’s de meeste kansen aanwezig zijn om te optimaliseren. Nederland heeft verhoudingsgewijs kleine steden en idem stedelijke regio’s. Recent groeien steden weer, Amsterdam voorop, maar dit is onvoldoende om met succes de concurrentie aan te gaan met de top tien in de global economy. Daarvoor is meer massa (agglomeratiekracht) nodig en die kan deels gecompenseerd worden door snellere verbindingen tussen de belangrijkste regio’s (borrowed size). De snelheid van de interregionale verbinding tussen Amsterdam en Rotterdam is met de komst van de snellere treinen en de Thalys redelijk op orde. Echter, de treinreis tussen Amsterdam en Eindhoven en ook tussen Schiphol en Eindhoven is veel te lang om de economische effecten (arbeidsmarkt en andere synergie) te behalen die nodig zijn om op wereldschaal te kunnen concurreren. Het PHS voorziet hier nog niet in. Hoge frequenties zijn mooi, maar hogere snelheden zijn nog mooier. Dat vraagt in ieder geval om snelle treinen die nog minder stations aan doen dan nu met de intercities het geval is.

Internationaal niveau / netwerken Een heel andere schaal is die van het netwerk van internationale knopen: de stations die veel gebruikt worden door werknemers van internationale bedrijven (Eindhoven, Leiden, Den Haag Laan NOI, de Amsterdamse Zuidas etc.). Een aantal daarvan zijn prima verbonden met Schiphol, maar voor Eindhoven geldt dat de reistijd hier een belemmering is. Aansluitingen van deze stations op het internationale railnetwerk (onder andere naar Londen, Düsseldorf, Keulen en verder) is een groter probleem. Hier zijn ook grotere stations in beeld: denk aan Den Haag, Utrecht, Arnhem en Breda.

Idealiter is TOD het in samenhang optimaliseren van stations, omgeving en railnetwerk, met andere woorden het vergroten van zowel plaats- als netwerkwaarde van een station. Toch is het de vraag of dat altijd moet. Op corridors met al heel veel programma op en rond stations zou een bestaand of nieuw station met veel nieuw programma een bedreiging kunnen vormen voor de vitaliteit van andere stations op de lijn. Toch kan de netwerkwaarde van een dergelijk station groot zijn of verbeterd kunnen worden. Zo’n station is dan niet meer dan een goed functionerende knoop in een (intermodaal) netwerk, een inen uitstaphalte. De D van ‘development’ heeft dan vooral betrekking op het ontwikkelen van en betere netwerkpositie. Omgekeerd kan het ook. Een station kan een hoge score hebben als het gaat om plaatswaarde terwijl de netwerkwaarde niet al te groot kan zijn. Op een corridor zijn dus verbeteringsopties mogelijk die ofwel de plaats- dan wel de netwerkwaarde verbeteren of beide.

34

35


Over betere participatie, samenwerking en governance

6.

Innovaties in proces en sturing Het welslagen van TOD in ons land heeft ook te maken met de manier waarop we de wisselwerking tussen de wereld van de railexploitatie, de infrastructuurplanning en de wereld van het ruimtelijk beleid organiseren en hoe die aangestuurd zou moeten worden. Beide werelden hebben een sectorale traditie, met eigen disciplines, instituties, opleidingen en een eigen taal en cultuur van werken. In de afgelopen jaren zijn wel stappen tot samenwerking gezet (denk bijvoorbeeld aan het MIRT en de samenvoeging van ministeries), maar zonder veel invloed op elkaars bevoegdheden, competenties en financieringsstromen. Het onderbrengen van het Ministerie van VROM bij het een paar jaar geleden nieuw gevormde Ministerie van Infrastructuur en Milieu heeft tot op heden geen nieuwe geïntegreerde benaderingen van of organisatieverbanden voor mobiliteits- en ruimtelijk beleid opgeleverd. Welke doorbraken zijn nodig om tot een betere uitvoering te komen van TOD in ons land? Op welk vlak zijn innovaties nodig om tot een verbeterde samenwerking te komen tussen overheden, vervoerders en marktpartijen? Een richtinggevend kader hiervoor biedt het onderzoek Implementation of TOD (iTOD), uitgevoerd door de Universiteit van Amsterdam. In dit project is men op zoek gegaan naar de kritische succes- en faalfactoren voor de implementatie van TOD. Op basis van een omvattende vergelijking en analyse van een tiental internationale praktijkvoorbeelden (in onder andere de USA, Australië, Europa, etc.) is men gekomen tot een set van vijf succesfactoren die doorslaggevend zouden kunnen zijn voor het succes en de uitvoering van TOD.

TOD op politieke agenda De eerste succesfactor voor implementatie van TOD betreft de stabiliteit in politiek en continuïteit in beleid op rijksniveau. Nu is de politieke situatie in ons land over het algemeen redelijk stabiel. Op het terrein van de ruimtelijke ordening op rijksniveau hebben zich de afgelopen jaren forse veranderingen voorgedaan. Aan een rijke traditie van een actieve nationale ruimtelijke ordening is met de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, die overigens formeel nooit het levenslicht heeft gezien, een einde gekomen. Met de opheffing van het Ministerie van VROM en de samenvoeging van adviesraden en planbureaus heeft de nationale ruimtelijke ordening substantieel aan belang ingeboet. Nu had ons land al geen rijke traditie op het gebied van TOD, maar de continuïteit in nationaal beleid komt steeds meer onder druk te staan (een Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte ten spijt). Met de decentralisatie van ruimtelijke taken van Rijk naar provincie en regio, lijkt ook een samenhangend rijksbeleid op nationaal niveau te verdampen. Duidelijke beleidskaders voor TOD ontbreken, een heldere beleidsvisie op ruimte en infrastructuur ontbreekt, zoals ook een coherente beleidsvisie op knooppuntontwikkeling binnen het ministerie is gestrand. Rijksbeleid is teruggebracht tot een (adaptieve) investeringsagenda van nationale en regionale projecten, waarin de afgelopen jaren vooral investeringen in weginfrastructuur domineerden. Een eerste lichtpuntje op rijksniveau is in dit verband het initiatief van de Rijksadviseur van Stad en Infrastructuur om een zogenoemd ‘loket’ voor knooppuntontwikkeling te openen voor gemeenten en lokale partijen. Dit loket is bedoeld om lokale publieke en private partijen in een stationsgebied te ondersteunen om tot concrete investeringen en maatregelen te komen. Juist aan kleinschalige, zichtbare uitvoeringsprojecten wordt veel waarde gehecht om wederzijds vertrouwen tussen partijen te creëren. Via voorbeeldprojecten wordt getracht partijen in andere stationsgebieden tot navolging te brengen.

Station Den Haag Moerwijk (bron: Stedenbaan) 36

37


Dit roept direct kritische vragen op voor de derde succesfactor voor TOD: de afstemming tussen de beleidssectoren. TOD is bij uitstek een interdisciplinaire zaak waarbij mobiliteits- en ruimtelijk beleid effectiever moeten worden afgestemd. Op het punt van de afstemming op strategisch niveau scoort ons land relatief goed, maar het gaat veel minder goed op het operationele niveau. Hoe dichter het komt bij de uitvoering van beleid, hoe groter de verschillen zijn tussen het mobiliteitsbeleid en het ruimtelijk beleid. Het mobiliteitsbeleid richt zich nu vooral op de realisatie van veelal grote infrastructurele projecten en kent hiervoor eigenstandige juridische procedures en directe financieringsstromen vanuit het Rijk. Het ruimtelijk beleid is primair in handen van (samenwerkende) gemeenten die in de gebiedsontwikkeling moeten werken met weinig effectieve wetgeving en procedures, en een diffuus patroon van financieringsstromen – overigens, voor zover er überhaupt financiering gevonden kan worden, aangezien het ruimtelijk beleid momenteel in de greep is van de crises op de gronden vastgoedmarkt. Tussen deze twee werelden ontbreekt vaak de verbinding op operationeel niveau: in de praktijk is het een heidens karwei om de planning en investeringen in infrastructuurprojecten en in gebiedsontwikkeling bij elkaar te krijgen, in fasering, procedures, logistiek of in het bundelen van financieringsstromen.

Regionale organisatie van mobiliteit en ruimte Een zwakke schakel in het streven naar TOD in ons land is de manier waarop beleid, planning en uitvoering van infrastructuur en ruimte is georganiseerd op regionaal niveau. Dit raakt aan een vierde succesfactor, namelijk de aanwezigheid van een regionaal grondgebruiks- en transportorgaan. Stedelijke regio’s, waarin bevoegdheden en competenties voor infrastructuur en ruimte volwaardig zijn ondergebracht, zijn ten onzent niet van de grond gekomen.

Station Delft Zuid (bron: Het Noordzuiden)

Van andere landen en andere TOD-projecten leren we dat TOD een steviger plaats moet krijgen op de politiek-bestuurlijke agenda. Het streven naar TOD zou moeten worden neergezet als een belangrijke duurzame, maatschappelijke opgave, en daarmee ook als een politiek kwestie. Het Rijk zou in dit verband beleid moeten maken zodat andere overheden in staat worden gesteld hun rol en taken goed te vervullen. Het gaat hier vooral om de koppeling tussen competenties voor infrastructuurplanning op rijksniveau (bijvoorbeeld de uitvoering van het PHS, aansturing van spoorpartners, concessie-instrumenten) en de competenties van regio’s en gemeenten om tot samenhangende ontwikkelingsprogramma’s te komen op corridorniveau en voor bijzondere, strategische knooppunten.

Governance en relaties tussen actoren Tweede succesfactor is het smeden van effectieve samenwerkingsrelaties tussen partners met belangrijke taken, bevoegdheden en / of middelen op het gebied van TOD. Hierbij gaat het vooral om relaties tussen stakeholders die productief en effectief gericht zijn op de implementatie van TOD. En juist hieraan ontbreekt het nog wel eens: in ons land zijn partijen minder hiërarchisch georiënteerd en zij werken met name samen op het niveau van beleidsontwikkeling, visievorming en besluitvorming. De onderlinge relaties tussen partijen zijn daarmee tamelijk vrijblijvend. In de praktijk is veel winst te behalen door de (informele) relaties tussen betrokken stakeholders te verbeteren en te intensiveren. De relatie tussen (samenwerkende) gemeenten en vervoerders is sterk voor verbetering vatbaar. Ook de samenwerking met NS en ProRail zou niet alleen informeel of incidenteel moet plaatsvinden, maar een sterke formele basis moeten krijgen. Met name in termen van samen investeren en concreet uitvoeren zijn de relaties tussen partijen ‘dun’.

38

Hier komt bij dat de regionale organisatie van de spoorsector vanuit de overheid minimaal is. De spoorsector zelf opereert relatief autonoom en heeft een beperkte affiniteit met issues buiten de onmiddellijke bedrijfsomgeving. Van onderlinge samenwerking tussen de institutionele spoorpartijen is nauwelijks sprake. Ook de samenwerkende gemeenten in stadsregio’s die OV-gelden van de rijksoverheid ontvangen (in de vorm van de brede doeluitkering) gebruiken dit veelal om concessies met private vervoerders af te sluiten die het openbaar vervoer in een regio verzorgen. De afstemming tussen bus- en treinvervoerders is echter niet optimaal. Regionale samenwerkende gemeenten zijn nog onvoldoende in staat om het bereikbaarheidsprofiel van knopen in hun regionale netwerk te optimaliseren. Dit vraagt om andere verhoudingen en andere spelregels en condities voor een effectievere regionale governance. Bovendien is niet duidelijk wat de toekomst voor de regionale organisatie van mobiliteit en ruimte gaat brengen: de afschaffing van de WGR-plusregio’s per 1 januari 2015 lijkt in dit opzicht een forse stap achteruit. Het is van essentieel belang dat deze overgangsfase resulteert in een goede institutionele verankering van het ruimtelijke en mobiliteitsbeleid op het regionale niveau. De ontwikkeling van de grotere vervoersautoriteiten in de metropoolregio Rotterdam Den Haag en de voorgenomen schaalvergroting van de Metropoolregio Amsterdam kan hierop een antwoord zijn. Zeker is dat op nationaal niveau geen initiatieven zullen worden genomen. Men heeft immers recent de klok van de regionale ontwikkeling teruggedraaid. Daarmee ligt de toekomst van een slagvaardige regionale organisatie van gebiedsontwikkeling gericht op het spoor volledig bij op regionale schaal samenwerkende overheden.

39


Een belangrijke opgave voor de implementatie van TOD in ons land is het organiseren van het publieke debat en de participatie van het ‘grote publiek’ in streven naar beter functionerende steden: niet in termen van infrastructuur en ruimtelijke inrichting, maar in de betekenis voor het economisch en sociaal-maatschappelijk functioneren van hun eigen stad en regio en de betekenis die het heeft voor de kwaliteit van leven en de eigen leefomgeving. In dit opzicht heeft ons land nog veel te leren van het succesvolle buitenlandse voorbeelden van TOD-implementatie, zoals Vancouver (Canada), Portland (USA) of Perth (Australië). Hier wordt het publiek al vroeg betrokken om in het proces en ook op het niveau van visies uitgenodigd om mee te denken over fundamentele politieke keuzes voor de koers van stad en regio. TOD ziet men daar primair als middel om ‘hogere’ doelen te bereiken, de betere stad. Het ontwikkelen van dit bredere, maatschappelijke verhaal is primair een lokale aangelegenheid, ingebed in een regionaal kader.

Allianties en maatschappelijk eigenaarschap Buitenlandse voorbeelden laten zien dat marketing en branding (van vooral de sociaal-economische dimensies) een belangrijke rol kunnen spelen in het overtuigen van het bredere publiek van het belang van betere stations, betere stationsomgevingen en een geoptimaliseerd railnetwerk. De sleutel is het organiseren van betrokkenheid van het grote publiek (met name de gebruikers). Lokale ondernemers en maatschappelijke partijen ‘mede-eigenaar’ maken voor de kwaliteit van het station en de stationsomgeving is hiervoor de grote aanjager. Het stimuleren van dat maatschappelijke eigenaarschap van lokale partijen zien we als een belangrijke en aan de eerdere genoemde vijf toegevoegde zesde succesfactor. Stationsplein Apeldoorn (bron: Erik Wannee)

In dit verband was de ontwikkeling van het programma Stedenbaan in de Zuidvleugel interessant. Hier was sprake van een hybride vorm van opdrachtgeverschap: naast twee steden, drie stedelijke regio’s maakten ook NS en ProRail deel uit van het Bestuurlijk Platform Stedenbaan. Dit tijdelijke samenwerkingsverband op regionaal niveau trad op als collectief opdrachtgever op niveau van corridors en knooppunten. Inmiddels worden dergelijke hybride regionale samenwerkingsverbanden – en ook stadsregio’s – in hoog tempo afgebroken. Daarmee ontstaat (weer) het gemis van een regionale instantie die geëquipeerd is voor een geïntegreerde planning van mobiliteit en ruimte op regionaal niveau. De ontwikkeling van de vervoersautoriteiten in de Noord- en Zuidvleugel biedt wat dit betreft grote kansen, mits ook ruimtelijke ontwikkeling integraal onderdeel wordt van hun takenpakket.

Inzet voor een brede, publieke participatie

Hoewel vervoerders recent gevoeliger zijn geworden voor de relatie met de gebruikers (met name de busvervoerders en het regionale spoor) is de aanbodkant van het openbaar vervoer een betrekkelijk gesloten systeem. Dat geldt ook voor stationsomgevingen. Van lokale betrokkenheid en aansluiting op de lokale economie en cultuur en economie is nog geen sprake. Het winkelaanbod in stations is dat van de grote ketens, lokale ondernemers kunnen er hun boodschap en aanbod niet kwijt. Evenmin kunnen lokale culturele instellingen hun aanbod kenbaar maken aan de reizigers. Een van de belangrijkste uitdagingen voor een op het spoor georiënteerde stedelijkheid is het mobiliseren van maatschappelijke steun en betrokkenheid, van eigenaarschap, bij stations en stationsomgevingen. Een station kan weer een stedelijke ontmoetingsplek worden wanneer stedelingen meer eigenaar zijn van die plek en waarbij ruimte is voor lokale cultuur en ondernemerschap. Dit vraagt om een sterkere interactie en samenwerking tussen de formele institutionele partijen, zoals overheden, ontwikkelaars, NS en ProRail en de lokale informele partijen, zoals (organisaties) van bewoners, ondernemers en instellingen, aanwezig in het gebied. Dat vraagt om de vorming van allianties op locatie die gezamenlijk urgente kwesties in het gebied aanpakken en samen kansen benutten om ‘kleur’ te geven aan hun eigen stationsgebied.

TOD is niet in zicht bij het grote publiek. Het wordt in ons land in de eerste plaats gezien als een technische opgave voor professionals. En die laten na dit onderwerp te verbinden met de inzet om de kwaliteit van de stad en het stedelijk leven te verbeteren (meer ontmoeting, minder congestie etc). TOD heeft uiteindelijk alles te maken met de kwaliteitsfactor van het stedelijke leven. Hier zijn we aangeland bij de vijfde succesfactor voor TOD namelijk publieke participatie, waar in buitenlandse praktijken beduidend meer werk van wordt gemaakt. In ons land is de betrokkenheid en participatie van het ‘grote publiek’ in stad en regio laag.

40

41


Over vernieuwing in beleid, financiële instrumenten en experimenten

7.

Innovaties in instrumenten en financiering In allerlei beleidsnota’s van de overheid en daarbuiten wordt het belang van TOD benoemd, maar vooralsnog niet operationeel tot inzet van het beleid gemaakt. Van een effectieve inzet van instrumenten en / of financiële middelen (met uitzondering van de investeringen in rail en stations) is geen sprake. Hier is nog een wereld te winnen. In onderzoek en praktijk worden inmiddels de nodige experimenten gedaan om samenwerkingsvormen, instrumenten en financieringsconstructies uit te proberen en te testen. Dat gebeurt nog incidenteel en op kleine schaal, maar hier liggen belangrijke kansen voor innovatie in de toekomst.

Rijksbeleid In het licht van de inzet van instrumenten en financiering op knooppunten en corridors is een sterk voorwaardenscheppend beleid nodig. Met name op rijksniveau zijn betere voorwaarden voor TOD te organiseren die partijen op regionaal en lokaal niveau vervolgens in staat stellen hieraan uitvoering te geven. Een eerste voorwaarde is een sterkere inzet op monitoring van maatschappelijke, ruimtelijke en mobiliteitstrends en ontwikkelingen, zowel in feitelijk gerealiseerde ontwikkelingen als in het perspectief op voorgenomen plannen en visies. In de praktijk constateren we vaak een ‘gat’ tussen monitoring en beleidsontwikkeling. Feiten en cijfers zijn lang niet altijd basis voor beleid. Vaker liggen hier politiek-bestuurlijke wensen aan ten grondslag die soms op gespannen voet staan met trends en ontwikkelingen. In andere landen wordt inmiddels sterk ingezet op ‘facts based policy making’. Het project Stedenbaan laat de waarde van een meerjarige monitoring zien: op diverse thema’s worden trends en ontwikkeling langs de lat van TOD gelegd en kunnen belangrijke afwijkingen ten opzichte van beleidsambities worden getoond. Herijking en hernieuwde afwegingen kunnen beleid effectiever maken. Naast monitoring kunnen we ook leren van specifieke beleidsmaatregelen rond TOD uit het buitenland. Nu laten context en cultuur van andere landen zich vaak moeilijk vergelijken met ons land, maar desondanks is er veel van te leren. Een voorbeeld hiervan is het Deense model van ‘proximity to station’, zoals dat in strategische plannen voor onder meer de regio Kopenhagen is verankerd. In Denemarken mogen geen grote publieke voorzieningen tot stand komen buiten de ‘catchment areas’ van stations. Dit heeft geleid tot een sterke concentratie van stedelijke programma’s rond stations. Die Deense praktijk laat zien hoe effectief nationaal beleid kan zijn om voorwaarden te scheppen voor TOD. Ook op het juridische vlak zijn belangrijke voorwaarden voor uitvoering van TOD te optimaliseren. Het gaat bijvoorbeeld om het vertalen van specifieke beleidsmaatregelen in nationale wetgeving, zoals in het Deense beleid voor ‘proximity to station’ het geval is. Tevens gaat het om het leggen van een goede juridische basis voor de toepassing van instrumenten, bijvoorbeeld in de nieuwe Omgevingswet. Een voorbeeld is het opnemen van ‘stedelijke herverkaveling’ als instrument voor gebiedsontwikkeling in een experimentenwet, gekoppeld aan de Omgevingswet of de Crisis- en herstelwetgeving. Niet alleen ruimtelijk, maar ook op gebied van infrastructuurbeleid zijn juridische condities te verbeteren, bijvoorbeeld in de concessieverlening van het openbaar vervoer. Afgelopen jaren heeft de Stadsregio Arnhem Nijmegen getracht om die aanbesteding van de OV-concessie te verbreden met een ruimtelijke strategie; onder meer door grond en ontwikkelrechten van gemeenten (rond stations) integraal deel te laten uitmaken van de aanbesteding. Vanwege allerlei juridische en financiële voetangels en klemmen is dit (nog) niet van de grond gekomen. Vanuit oogpunt van TOD zijn hierin flinke doorbraken nodig. Bouw nabij station Nijmegen (Het Noordzuiden) 42

43


Financiële strategieën

Praktijkexperimenten

Vanuit de praktijk van knooppuntontwikkeling, zowel op locatie als op niveau van corridors, constateren we een grote behoefte aan nieuwe, effectieve instrumenten en financiële strategieën om uitvoering te geven aan de beleidsambities rond stations en stationsgebieden. In de afgelopen jaren is zowel in project URD Delta Oost als in het iTOD-project volop onderzoek gedaan naar mogelijke instrumenten en strategieën die handen en voeten kunnen geven aan de uitvoering van TOD.

Zo’n toolkit van instrumenten is echter niets waard als partijen die niet kunnen gebruiken en in de praktijk beproeven. Een van de belangrijke succesfactoren die het onderzoeksproject iTOD signaleert, is namelijk ook ‘the willingness to experiment’. Dit vraagt om (beleids)ruimte voor partijen om op locatie andere manieren van (samen)werken te verkennen. Evenzeer zijn van rijkswege stimulansen nodig om met name institutionele partijen aan te zetten om nieuwe wegen te bewandelen.

Lopend onderzoek laat zien dat het zeer de moeite waard is instrumenten op hun bruikbaarheid in de praktijk te onderzoeken. Hierbij is ruwweg een onderscheid te maken in instrumenten gericht op samenwerking / governance en op juridische en financiële instrumenten. Op het gebied van samenwerking en governance is in het onderzoeksprogramma URD Delta Oost veel werk gemaakt van de instrumenten ‘alliantievorming’ en ‘stedelijke herverkaveling’. Stedelijke herverkaveling staat voor het uitruilen van grond en vastgoed tussen veelal private eigenaren in het stedelijk gebied. Dit instrument is in het buitenland al langer gangbaar, in Duitsland als ‘Umlegung’ en in Spanje als ‘reparcelación’. In ons land staat het nog in de kinderschoenen, maar kan het een belangrijk instrument zijn om eigenaren in en rond halten en stations tot investeringen te bewegen, en hiermee knooppunten een impuls te geven. Ook in termen van alliantievorming wordt voortgang geboekt, waarbij gericht alle relevante partijen met geld, grond, bevoegdheden rond urgente kwesties worden gemobiliseerd in een stationsgebied. Dit wordt inmiddels met succes door Stedenbaan in praktijk gebracht voor een aantal middelgrote stations in de Zuidvleugel.

De afgelopen jaren is een begin gemaakt met experimenten op het gebied knooppuntontwikkeling en corridors. In alle genoemde projecten zijn eerste experimenten uitgevoerd met stakeholders op locatie. Het gros van die experimenten richt zich op het bijeenbrengen van relevante partijen in een (stations) gebied of langs een corridor. Het vorm en inhoud geven aan publiek-private samenwerking staat hierin centraal, gericht op een alliantie of coalitie van partijen. Enkele voorbeelden zijn de zogenoemde alliantiegesprekken van Stedenbaan en de praktijkexperimenten rond Nijmegen CS, Zevenaar Poort en Arnhem Pleij in het kader van URD Delta Oost. Ook in andere praktijken worden experimenten uitgevoerd, zoals ‘gebiedsontwikkelingsaudits’ of ‘meerwaardegesprekken’ door Nederland Boven Water. Initiatieven met termen zoals ‘waardemakerijen’, ‘werkplaatsen’ en ‘alliantiefabriek’, verwijzen alle naar de behoefte om concreet en praktisch urgente zaken aan te pakken en de gebiedsontwikkeling verder te brengen.

Juridische en financiële instrumenten bieden perspectieven om uitvoering te kunnen geven aan TOD. Te noemen zijn onder meer instrumenten als ‘bouwenveloppen’, ‘Unbundled Parking’, ‘DBFMO’, ‘garantieregelingen’ en meer. Een kansrijk instrument in dit verband is de inzet op verhandelbare ontwikkelrechten: een instrument om ontwikkelrechten over te dragen, te verkopen en hiervoor (financieel) gecompenseerd te worden. In het kader van URD Delta Oost zijn hiervoor experimenten uitgevoerd in de Liemerscorridor Arnhem-Doetinchem. De zes gemeenten in deze corridor hebben meer planaanbod dan de regionale vraag vereist, waarbij reductie van de plancapaciteit hun gezamenlijk belang is. Het onderling verhandelen van hun specifieke ontwikkelingsrechten biedt kansen om tot een optimalisering en fasering te komen van hun ontwikkelingsplannen in de regio. Andere financieel gerichte instrumenten bieden kansen voor gerichte cofinanciering tussen publieke en private partijen. Zo kan de overheid via een instrument als Tax Increment Financing (TIF) een impuls geven aan de investeringsbereidheid van private en particuliere partijen in een gebied. TIF is een instrument waarbij de meeropbrengsten van belastingen van de nieuwe gebiedsontwikkeling in de toekomst, als voorinvestering in het heden wordt ingezet. Dit kan een belangrijke hefboomwerking hebben om een project van de grond te krijgen, zoals in het stationsgebied van Nijmegen is onderzocht. Maar ook private eigenaren en bedrijven kunnen onderling tot investeringen komen voor collectieve voorzieningen in een gebied via het instrument van Business Improvement Districts (bedrijfsinvesteringszones) – ook voor het mobiliteitsmanagement van hun gebied, met bus-, shuttle- en fietsarrangementen voor werknemers en bezoekers, gekoppeld aan knooppuntontwikkeling, lokaal en regionaal.

Belangrijk ook is de ontwikkeling van praktijkexperimenten in de vorm van serious gaming. Steeds meer ontstaat er behoefte aan evidence-based experimenten ten behoeve van het verbeteren van besluitvorming. Hiervoor wordt steeds vaker gebruik gemaakt van simulaties van knooppunten en corridors ten behoeve van de interactie en besluitvorming van betrokken partijen. Dit is ook sterk gekoppeld aan de technische ontwikkeling van Geografic Decision Support Systems (GIDS). Bekende voorbeelden zijn inmiddels de group decision room-sessies, waarbij deelnemers met digitale ondersteuning tot argumentatie, prioritering en besluitvorming komen. Ander voorbeeld is de eerder genoemde game SprintStad van de Vereniging Deltametropool waarin de afstemming tussen het railnetwerk en ontwikkelingsprogramma’s wordt gesimuleerd. En recent ook de game rond verhandelbare ontwikkelingsrechten van URD Delta Oost, waarin het regionaal optimaliseren van ontwikkelingsprogramma’s in financiële termen van winst- en verlies worden vertaald. Deze serious games zijn gericht op de bewustwording van de impact van de te nemen beslissingen. Experimenteren vraagt om een procesaanpak op maat, programmering, budget en niet in de laatste plaats een daadkrachtig opdrachtgeverschap. Het gaat hierbij niet alleen om onderzoek maar vooral om concrete proeven en pilots in de praktijk. Dat vraagt evenzeer om een rijksbeleid gericht op stimuleren van experimenten en het scheppen van de beleidsmatige en juridische voorwaarden hiervoor.

Instrumenten die nu verspreid via onderzoek en in de praktijk worden ontwikkeld, kunnen door stedelijke regio’s worden samengebracht in een ‘toolkit’ voor de uitvoering van TOD, en beschikbaar gemaakt voor alle relevante partijen die vorm en inhoud geven aan de ontwikkeling van knooppunten en corridors.

44

45


8.

Een agenda voor TOD Wat moet er gedaan worden en door wie om meer rendement uit publieke investeringen in het railnetwerk en in stations te halen dan nu het geval is? Hoe kunnen we die investeringen beter benutten door het inzetten van TOD, door op het spoor gerichte gebiedsontwikkeling? In het voorgaande werd al duidelijk dat de startpositie gunstig is: de ruimtelijke structuur van ons land werkt mee en de kansen liggen voor het grijpen op middelgrote en kleine stations. Wel is een ingewikkelde mix nodig voor een op TOD gerichte sturing. Het vraagt van de overheid namelijk om aan de ene kant los te laten, maar aan de andere kant juist strakker te sturen: een stringenter ruimtelijk beleid, strakkere aansturing van publieke partijen op het spoor en meer ruimte voor initiatieven van buiten de overheid. En misschien nog wel belangrijker is de verbinding met het grote verhaal. TOD is een middel, het kan bijdragen aan een betere stedelijke kwaliteit, aan een ingrijpende verbetering van de leefen verblijfskwaliteit van steden. Dat verhaal, de verbinding met de kwaliteit van de stad, moet overtuigend overkomen. Dat TOD kan bijdragen aan die kwaliteit laten voorbeelden van elders in allerlei soorten en maten zien (Zwitserland, Canada, USA, Japan). Ons verschuilen achter de uitspraak ‘dat is nog nooit vertoond’ kan dus niet. In het voorgaande hebben we aangekondigd de agenda op te delen in agenda’s voor de samenleving, voor de overheid en voor de wereld van de generatie van kennis.

Maatschappelijke agenda Een agenda voor wat er in de samenleving zou moeten gebeuren, is na het voorgaande zeker te maken. Het scheppen van condities voor het succes van de acties in dit domein gaat echter veel verder. TOD moet een prominentere plaats krijgen op de maatschappelijke agenda. Dat is lastig want de aandacht en de inzet voor de publieke zaak vanuit de samenleving is wel eens groter geweest. Als het gaat om TOD dan is voor die grotere betrokkenheid toch ook de nodige actie dan wel ruimte vanuit de overheid nodig. TOD is in hoge mate een overheidsaangelegenheid en ruimte voor de burger om zich betrokken te voelen of actief te worden, zal door de overheid geboden moeten worden. Nog sterker, de samenleving zal gemobiliseerd moeten worden. Het gaat niet slechts om het bieden van ruimte, het gaat om het actief betrekken van de samenleving bij TOD, vanuit de overheid. Lokale overheden zouden de mogelijkheid moeten krijgen veel meer activiteiten rond stations te gaan organiseren: markten, evenementen, concerten etc. In het voorgaande kwamen zogenaamde alliantiegesprekken aan de orde. Die zijn vooral gericht op ondernemers en investeerders. Die (uitstekende) aanpak kan worden gebruikt om burgers te betrekken bij activiteiten rond stations. Daarnaast kan, al dan niet via een stimuleringsprogramma, gedacht worden aan prijsvragen, voorstellen voor de programmering van activiteiten en het ter beschikking stellen van (open) data over vervoersstromen, enzovoort. Een stimuleringsprogramma op nationale schaal kan bijdragen aan bewustzijn bij burgers en instellingen van de mogelijkheden van stationsomgevingen. Het vraagt op lokale schaal om gemeentebesturen die hier actief op inspelen, zoals hiervoor is geschetst. Daarbij kunnen allerlei nieuwe partijen worden geactiveerd die daarvoor de stationsomgeving niet op hun netvlies hadden: zorginstellingen, scholen en culturele instellingen zijn allemaal partijen die een belang zouden kunnen en moeten hebben bij vestiging in een stationsomgeving maar dat belang nu nog niet zien.

Staiton Dordrecht (Het Noordzuiden) 46

47


Politiek-bestuurlijke agenda Het is een lastig en bijna paradoxaal dilemma. Om de wereld van het beleid en het bestuur in beweging te krijgen rond TOD, is actie vanuit de samenleving nodig, zo stelden we hiervoor. Maar voor die actie is wel eerst nodig dat de overheid condities schept respectievelijk ruimte biedt, dan wel de samenleving in beweging zet. Dat vraagt om (politiek) leiderschap, om momentum; alleen zo kan een beweging op gang komen waarin interactie haar vruchten kan gaan afwerpen. We kunnen een doorbraak als deze een innovatie noemen, zeker is dat deze het startmoment kan worden voor een aantal innovaties in het institutionele domein van politiek, bestuur en beleid. Op centraal overheidsniveau vraagt het om een (politieke) daad en vervolgens om een serie acties gericht op een nieuwe inzet gericht op TOD, maar ook om acties die ertoe leiden dat andere partijen hun rol (beter) kunnen gaan spelen. Daarnaast is het ook nodig om gebaande paden in de planningsbenaderingen die tot dusverre dominant zijn rond TOD te verlaten. Het gaat op rijksniveau, zoals gezegd, op de eerste plaats om een politieke doorbraak en vervolgens om beleid, aansturing en instrumentarium. Maar ook de beleidsorganisatie zelf vraagt om een aanpassing gericht op een betere interactie tussen mobiliteits- en ruimtelijk beleid. Optimaal zou een integratie van de daarvoor verantwoordelijke ambtelijke diensten zijn, maar zonder dat is een geïntegreerde aansturing van de spoorsector en het voor TOD relevante ruimtelijk beleid, in organisatorische zin, essentieel. Monitoring of – beter nog – een professionele kennishuishouding rond TOD-opgaven is een andere vereiste; eigenlijk een wezenlijk onderdeel van beleid. Daarbij hoort ook een scherp oog voor ontwikkelingen elders in Europa en de wereld. Denk bijvoorbeeld aan het succesvolle Deense model voor TOD. Voor een nationaal TOD-beleid staat al veel klaar. Neem alleen al de nu uitgevoerde ‘corridoroefeningen’. Daaruit blijkt zonneklaar waar de opgaven liggen. Een nieuwe ‘netwerkkaart’ van Nederland kan behulpzaam zijn bij het modificeren van het huidige PHS-beleid. Het zou moeten worden aangevuld met een inzet om ook de intraregionale bereikbaarheid annex met TOD te verbeteren. Dat vraagt om zorgvuldige analyses, zoals hiervoor in statu nascendi bij de vier corridors is gedaan, op dat schaalniveau. Een andere aanvulling op dat (PHS) beleid betreft de invulling van het zogenaamde topsegment. Eerder stelde we aan de orde dat internationale werkplekken vragen om een betere internationale bereikbaarheid. Die kaart is nog niet getekend. Dit urgentie daarvan, zowel de kwaliteit van die plekken als hun bereikbaarheidsprofiel, is met name relevant voor de regio’s Amsterdam, Rotterdam Den Haag en de regio Eindhoven. Snellere lijnen met betere aansluiting op het buitenland zouden bijvoorbeeld moeten worden getekend van Amsterdam, via Utrecht naar Eindhoven en dan door naar het Duitse snelle net. Den Haag, Breda, Eindhoven en idem door naar Duitsland is een andere lijn in het topsegment. Deze kaartlaag vraagt waarschijnlijk om een ander type TOD, een internationaal werkmilieu op een beperkt aantal locaties.

zijn. Lokale overheden zouden de mogelijkheid moeten krijgen binnen het beleidskader van regio en corridor innovatieve aanpakken te beproeven: alliantie-aanpakken, mobilisatie van betrokken burgers en instellingen, optimalisering van microbereikbaarheid, events in stationsomgevingen, inbreng van lokale retail etc. Met andere woorden, het station als onderdeel van de stad in plaats van uitsluitend een poort naar de stad. De procesaanpak – de planningsbenadering die TOD anno 2015 nodig heeft – spoort niet (meer) met de benadering waarin alleen per locatie per wordt gepland. In die oude ‘solobenadering’ wordt niet op een hoger schaalniveau gepland waardoor concurrentie kan worden voorkomen. De aanpak en de mogelijkheden om per knoop en per stationsomgeving tot gebiedsontwikkeling te komen, worden voor een belangrijk deel bepaald en begrensd door de uitkomsten van een aanpak op corridorniveau. Een andere beperking heeft te maken met de radicaal andere wind die in vastgoedland is gaan waaien en een permanent karakter heeft. De tijd van geïntegreerde blueprint-plannen die als ontwerp werden aangeboden aan gemeentebestuurders, beleggers en ontwikkelaars, is voorbij. De nieuwe aanpak is ‘actor and action oriented’. Een TOD-aanpak begint met het zoeken naar energie, actie- en investeringsbereidheid bij actoren. Deze is, met andere woorden, in hoge mate vraaggeoriënteerd. Als er al sprake is van een integrale benadering dan dient deze hoogstens als referentie bij de beoordeling van individuele planonderdelen.

Kennisagenda Voor een deel dient een overheidsorganisatie er zelf een kennishuishouding op na te houden: research voor beleid. Maar ook de resultaten van monitoring en analyse van trends en wat er in het buitenland gebeurt op relevante terreinen, maken er deel vanuit. De afstand tussen het wetenschappelijk bedrijf en hetgeen de overheid nodig denkt te hebben voor beleid wordt nogal eens als te groot ervaren. Zonder af te doen aan de noodzaak om ook voor TOD onderzoek te doen met een wat fundamenteler karakter, is er ook veel voor te zeggen de wetenschap dichter tegen de praktijk(vraag) aan te schurken. Maar dit vraagt tevens om meer actief adaptief vermogen van de zijde van het beleid. Allerlei onderzoek en analyse van succesvolle TOD in het buitenland is alleen nuttig als er daarna ook een instantie is die er wat mee doet. Daarnaast zou de wetenschap meer kunnen betekenen voor het beleid en andere betrokken partijen als men meer ruimte zou krijgen voor het begeleiden van praktijkexperimenten c.q. het opdoen van ervaring met nieuwe instrumenten.

Beleid zonder sturing blijft ‘talk the talk’; sturing zonder beleid is nutteloos. Dat de spoorpartijen strakker moeten worden aangestuurd, wil TOD tot stand komen, is evident. Die sturing vraagt echter wel om een beleidskader. ‘First things first’: beleid gaat vooraf aan sturing. Intussen kan er met het oog op TOD wel wat gebeuren. De spoorpartijen zouden op basis van een gewijzigde politiek, om te voorkomen dat men al te zeer wordt aangestuurd in de bedrijfshuishouding, zelf met voorstellen kunnen komen om het railnetwerk en de stationsomgevingen beter te benutten. Nationaal beleid moet niet alleen gericht zijn op een verbeterde performance op rijksniveau, maar moet het ook op lokaal en regionaal niveau mogelijk maken om TOD-beleid effectief te maken. Op het gewenste schaalniveau, dat van stedelijke regio’s, ontbreekt het nu aan slagkracht en aan instrumentarium. Een model als Stedenbaan zou in veel meer stedelijke gebieden moeten kunnen functioneren. Een corridorbenadering zou op alle belangrijke delen van het railnetwerk mogelijk moeten

48

49


9.

HET PERSPECTIEF VOOR TOD IN EEN GEWIJZIGDE MAATSCHAPPELIJKE EN ECONOMISCHE CONTEXT De wereld is veranderd sinds 2008 en het ziet er niet naar uit dat de tijd van voor 2008 weer terug zal komen en we weer over kunnen gaan tot de orde van de dag. De financieel-economische crisis heeft grote gevolgen voor de vastgoedmarkt en die veranderingen zijn ook op lange termijn blijvend. De investeringen in vastgoed, of het nu om kantoren, woningen of winkels gaat, zijn dramatisch gedaald en oude volumeniveaus komen niet terug. In de woningbouw kan op termijn als gevolg van demografische factoren weer een opleving ontstaan, maar voor kantoren en winkels ligt dat veel minder voor de hand. De technologische revolutie heeft de eisen die aan het werken in kantoren worden gesteld zodanig veranderd dat veel minder ruimte per werknemer nodig is, met tevens grote gevolgen voor de plattegronden. De opkomst van internetwinkels heeft geleid tot een massale leegstand in de winkelgebieden van steden en het eind van deze ontwikkeling is nog lang niet in zicht. Hier komt nog bij dat overheden in reactie op de crisis hun uitgaven drastisch hebben verlaagd alsmede hun inzet om te investeren in infrastructuur en maatschappelijke vastgoed. Ook is veel minder sprake van een actieve overheidsinzet in het sturen van de ruimtelijk-economische dynamiek. Vrijwel alle seinen staan op rood, als we uitgaan van een substantiële optimalisatie van de relatie stedelijke omgeving en railnetwerk. Niet alleen de markt maar ook de overheden doen een pas op de plaats. Voor een deel wordt deze terugtredende beweging gecompenseerd door allerlei nieuwe vormen van burgerinitiatieven in een brede variëteit: particuliere woningbouw, energie-coöperaties, start-ups op allerlei terreinen etc. Toch staat het volume van deze nieuwe en positief te waarderen maatschappelijke dynamiek niet in verhouding tot hetgeen voor 2008 werd gepresteerd door markt en overheid tezamen en het komt al helemaal niet in de buurt van de opgave die in dit rapport centraal staat. Deze ontwikkeling heeft ook grote gevolgen voor de mogelijkheden en kansen om stad en spoor dichter bij elkaar te brengen. Tegelijkertijd neemt de urgentie om hier substantiële verbeteringen te effectueren alleen maar toe. Dat heeft niet alleen te maken met de noodzaak om tot belangrijke reducties in CO2, fijn stof, congestie en lawaai etc. te komen. Het heeft – zie het betoog hiervoor – ook alles te maken met beter en goedkoper vervoer in stedelijke regio’s, met efficiënt ruimtegebruik en meer kwaliteit in het gebruik van de stedelijke omgeving. Zo bezien zou de reactie op de crisis en wat daarmee verbonden is juist moeten bestaan uit een verhoogde inzet van overheden. Als de markt het laat afweten, zou de overheid in het gat moeten springen, is wat Keynes ons leerde en wat heel lang gemeengoed was in het denken en handelen van overheden. De werkelijkheid is dat investeringen ‘on hold’ gaan en dat voorlopig geen grote publieke inzet mag worden verwacht op een veld als TOD. Kijkend naar de verschillende overheidsniveaus kan worden gesteld dat van de rijksoverheid, buiten al aangegane verplichtingen, niet veel meer te verwachten valt. Voor de goede orde: men heeft recent fors geïnvesteerd in de vernieuwing van een aantal grote stations en er ligt nog steeds een substantieel budget klaar om het PHS uit te voeren. Dat programma focust sterk op intercityverbindingen. Het zou aan te bevelen zijn als een tussentijdse review zou worden uitgevoerd gericht op een betere match met bestaande en te ontwikkelen plannen op het niveau van de stedelijke regio’s. Daarnaast zou, met het oog op de kansen voor TOD, een evaluatie moeten plaatsvinden gericht op de prioriteiten. Duidelijk is immers dat de kansen voor TOD veel kleiner zijn dan tot dusverre aangenomen. Het is van groot belang dat het ambitieniveau zowel op die locaties en ook met betrekking tot generieke kansen voor verbetering, in stand blijft vanwege de urgentie en dit vraagt om een ingrijpende heroriëntatie.

Stationsgebied Gouda (Stedenbaan) 50

51


Globaal gezien denken wij dat de prioriteiten gericht zouden moeten worden op de drie grote stedelijke regio’s, te weten de metropoolregio Amsterdam (aangevuld met Utrecht), de metropoolregio Rotterdam Den Haag en de regio Eindhoven. Het gaat hier niet alleen om regionale gebiedsontwikkeling en het verbeteren van de intraregionale bereikbaarheid, maar zeker ook om de railcorridors tussen deze regio’s. Daarnaast verdient het verder gericht stimuleren van de fiets-treincombinatie, de enige groeigenerator voor de NS, op locaties waar dit effectief kan zijn een hoge prioriteit in het overheidsbeleid.

De teruggang in investeringen in infrastructuur en exploitatie en de gebiedsontwikkeling die in een heel ander vaarwater is gekomen, zijn forse barrières voor een betere interactie tussen stedelijke omgevingen en het spoor. Dat neemt niet weg dat zich talloze mogelijkheden en ook economische noodzakelijkheden voordoen die vragen om een nieuwe positiebepaling op alle overheidsniveaus, landelijk, regionaal en in centrale steden (nationale knopen).

Internationaal

Metropoolregio Amsterdam De Amsterdamse metropoolregio vraagt om een agenda en een strategie die nog helemaal niet is uitgewerkt. De publieke discussie over bijvoorbeeld de aansluiting van de Noord/Zuidlijn op Schiphol, de uitbouw van het metronet naar het Noorden, de aansluiting op het HSL-net in Europa of de positie van het station Zuid, maakt duidelijk dat van een strategisch en uitvoeringsgericht plan voor een ‘global metropolitan area’ nog geen sprake is. Ook is nog onduidelijk hoe men in deze regio, na de afschaffing van de WGR-plus-wetgeving, een nieuwe slagvaardige organisatie gaat ontwikkelen die in staat is om opgaven als TOD aan te kunnen. Zeker is dat de opgave tevens bestaat uit een heroriëntatie op de relatie met Utrecht en de verbindingen met deze stad en de regio om deze stad. Het is hier niet de plaats om aan te geven welke richtingen men in de metropoolregio Amsterdam zou moeten inslaan op dit terrein. Duidelijk is echter wel dat het kiezen van een richting urgenter is dan ooit, nu de stad en de regio weer een forse inwonersgroei laten zien. De grote vraagstukken hebben in ieder geval betrekking de positie en de verdere ontwikkeling van de verschillende stations (Centraal versus Zuid, Sloterdijk, Amstel etc) en de programma’s voor hun omgeving. Daarnaast vraagt de spectaculaire groei van het gebruik van de fiets om een heldere strategie om dit gebruik beter te verbinden met het gebruik van de treinen in de regio en die met verdere bestemmingen.

Metropoolregio Rotterdam Den Haag In de recent opgerichte metropoolregio Rotterdam Den Haag is een nieuwe vervoersautoriteit gevormd. Dat is een lichtpuntje in de Nederlandse wereld van het openbaar vervoer. Het is een grote verbetering ten opzichte van de situatie daarvoor met twee verschillende autoriteiten: die voor de Haagse en die voor de Rotterdamse regio. Deze regio loopt in Nederland ook voorop als het gaat om resultaten op het terrein van TOD en van betere regionale bereikbaarheid. De Randstadrail is een enorm succes. Vraag is nu hoe de ruimtelijke plannen voor dit gebied beter gematcht kunnen worden met de verdere ontwikkeling van regionale knopen. Viersporigheid in de verbinding tussen Den Haag en Rotterdam is een andere grote kwestie. Ook de externe internationale bereikbaarheid vraagt, de HSL-aansluiting op Rotterdam Centraal ten spijt, om verbetering.

Eindhoven / Brainport De Brainportregio, Eindhoven en omgeving, loopt wat betreft OV-bereikbaarheid en TOD zeker niet in de pas met de economische successen in stad en regio. Het is een autoregio waar OV nauwelijks een rol speelt. Het centrale station heeft niet meegedaan in de nationale sleutelprojecten. Misschien is dit te zien als een kans om vanuit deze achtergestelde positie een vernieuwing tot stand te brengen die synchroon kan lopen met de gebiedsontwikkeling hier. De complete intraregionale bereikbaarheid en de positie en ontwikkelingsmogelijkheden van stationslocaties vragen om een strategische heroriëntatie en vervolgens om uitvoerbare plannen. Ook de externe bereikbaarheid van de Brainportregio is een probleem. Dat geldt voor de verbinding met Utrecht over het spoor, maar ook voor die met Düsseldorf.

De internationale bereikbaarheid van Nederland is niet in lijn met onze economische prestaties en zeker niet met onze ambities. Dat vraagt om een aanpak die ook kan landen op Europese besluitvormingstafels. Nederland ligt perifeer in Europa en de beperkte internationale ontsluiting verbetert die positie niet. Dit is de afdeling economische noodzakelijkheden. Het PHS vraagt om tussentijds evalueren, om focus, om keuzes in interregionale en intraregionale accenten en om uitvoering. De focus zou moeten liggen op de Randstad en de Brainportregio. Van een hele andere orde, maar zeker zo belangrijk, is het verder ontwikkelen van de fiets-treincombinatie als inmiddels tweede modaliteit in het mobiliteitssysteem – een unieke eigenschap van Nederland. En bij dit alles staat het beter benutten van wat er al is – het halen van meer rendement uit gedane investeringen – centraal.

Tenslotte, de hiërarchie Opvallend is dat er weinig helderheid bestaat respectievelijk gemaakt wordt over de hiërarchie van de knopen in het railnetwerk. Op regionaal niveau is dat lastig als vanuit de corridorgedachte geprobeerd wordt beleid te maken. Neem de Zaancorridor, hiervoor aan de orde. Vraag is in de eerste plaats hoe het belang van snelle verbindingen tussen de belangrijkste knopen zich verhoudt tot het belang van veel stops op alle knopen. De tweede kwestie betreft de vraag welke knopen vragen om een aansluiting op het snelle net en welke om aansluiting op het (sprinter)net. Deze (basale) vraag kan voor meerdere railcorridors worden gesteld. Het is vraag naar de hiërarchie op het railnetwerk van ons land. Welke zijn de internationale knopen? Dat zijn Amsterdam Centraal, Schiphol en Rotterdam Centraal. Vraag is of Amsterdam Zuid en Den Haag Laan van NOI daar (nu of op termijn) ook niet bij horen. Daar zouden beleidsmatig uitspraken over moeten worden gedaan, omdat ze richtinggevend zijn voor de bereikbaarheidsprofielen en de mogelijkheden en de programmering van de gebiedsontwikkeling (speelt vooral voor Den Haag Laan van NOI). Als we proberen de nationale knooppunten te benoemen dan kan aan dit lijstje Utrecht Centraal worden toegevoegd. Den Haag hoort er ook bij, maar is dat Centraal of Hollands Spoor? Een ook Eindhoven zou op het lijstje nationale knooppunten moeten staan, ware het niet dat er geen criteria zijn voor welke de nationale en welke de internationale knooppunten in het railnetwerk zijn. Zonder deze criteria is het lastig beleid te ontwikkelen. Dit heeft gevolgen tot en met de vraag wat de mogelijkheden voor gebiedsontwikkeling in stedelijke regio’s zijn. We gaan nog maar voorbij aan de vraag welk lijstje te maken is van regionale knopen. Die vraag is in de metropoolregio Rotterdam Den Haag gemakkelijker te beantwoorden dan in de beide andere metropoolregio’s. Het perspectief voor TOD is dramatisch veranderd maar daarmee is niet gezegd dat er geen perspectief zou zijn. Het voorgaande maakt duidelijk dat dat er zeker is. Maar het vraagt mogelijk om nog meer ambitie, daadkracht en slagvaardigheid aan publieke zijde dan voorheen, toen de bomen nog tot in de hemel groeiden…

De kern van de zaak Deze drie regio’s vormen de harde kern van economisch Nederland. Het is redelijk onrustbarend dat de regio’s die momenteel de belangrijkste dragers zijn van de kenniseconomie hun intraregionale bereikbaarheid zo slecht op orde hebben terwijl er interregionaal allerlei kansen liggen. Dit vraagt niet alleen van de verantwoordelijke besturen maar ook van de rijksoverheid en de spoorpartijen een nieuwe en veel meer betrokken opstelling.

52

53


Colofon Auteurs Jaap Modder – Brainville Edwin van Uum – Het Noordzuiden Rob van der Bijl, RVDB (bijdrage aan hoofdstuk 9) Met dank aan Luca Bertolini – Universiteit van Amsterdam Rob van der Bijl - RVDB Karst Geurs – Technische Universiteit Twente Erwin van der Krabben – Radboud Universiteit Nijmegen Jan Klinkenberg – VerDuS voor hun commentaren op de conceptversie van dit rapport. Miriam Ram en Paul Gerretsen van de Vereniging Deltametropool voor de tekstbijdrage over de corridor Amsterdam-Heerhugowaard Ymkje de Boer, YM de Boer Advies, voor correcties

Eindredactie Jaap Modder – Brainville Lay-out Winonah Rijs, Edwin van Uum – Het Noordzuiden

Beelden Waar mogelijk is bij afbeeldingen de auteur en bron vermeld. Wij hebben ons uiterste best gedaan om de auteurs en copyrightbepalingen van afbeeldingen te achterhalen.

Wageningen / Amsterdam, februari 2015

54

meer rendement van spoor en stations voor de stad

Recommend Documents