Concept notitie: meer rendement uit de wijkaanpak Het LSA blijft vanuit de invalshoek van bewoners zoeken naar vernieuwing en verbetering van de wijkaanpak . Omdat binnen de Nederlandse praktijk echte successtories redelijk op leeftijd zijn en vernieuwing bijvoorbeeld op het gebied van bewonersparticipatie in Nederland ver achterblijft bij andere Europese landen zijn we (opnieuw) buiten de landsgrenzen op verkenning gegaan en hebben daar opmerkelijke ontdekkingen gedaan. Omdat wij denken dat er nu gezien alle ontwikkelingen een kans ligt om het anders te gaan doen zoeken we medestanders voor een, niet vrijblijvende, verkenning in Engeland om die verandering in Nederland op gang te brengen. In deze notitie wordt uiteengezet wat we bedoelen. Wijkaanpak in Nederland De intensieve wijkaanpak zoals we die de laatste jaren gezien hebben in de 40 Vogelaar wijken heeft op een aantal punten voor verbeteringen gezorgd, die zich nu ook in de statistieken beginnen af te tekenen. Heel voorzichtig zijn verbeteringen te zien van deze wijken ten aanzien van de stad als geheel op onderdelen van beleidsterreinen zoals bv. wonen (prijzen koopwoningen stijgen) sociale cohesie (meer vertrouwen in de toekomst) en onderwijs (aantal doorstromers naar havo/vwo) ook op het gebied van bewonersparticipatie is een positieve ontwikkeling te zien. Andere lichte verbeteringen zijn er voor een aantal van de wijken zoals op het gebied van veiligheid waar het merendeel van de wijken niet is vooruitgegaan of zelfs verslechterd terwijl in andere wijken wel meetbare verbetering is opgetreden. Allemaal nog pril maar hoopgevend. Deze hoopvolle resultaten zijn het gevolg van een zeer intensieve aanpak die vooral door professionals wordt aangestuurd en aangepakt onder leiding van de gemeente. Bewoners worden in toenemende mate betrokken maar van werkelijke invloed is alleen sprake bij afgebakende bewonersbudgetten (vouchers) in een beperkt aantal steden. De huidige wijkaanpak is ontstaan uit een lange reeks van beleidsvormen van gebiedsgericht achterstandsbeleid waarin rijk en gemeenten samenwerken (PCG beleid, sociale vernieuwing, grotestedenbeleid). Er is in de afgelopen 20 jaar zeer veel (evaluatie) onderzoek gedaan naar de resultaten en tekortkomingen van de deze vormen van achterstandsbeleid en die laten een aantal zeer hardnekkige knelpunten zien die dus al jaren bekend zijn en beschreven worden. De belangrijkste zijn: • • • •
Samenhang ontbreekt en coördinatie is zwak De gebrekkige participatie van bewoners Successen voornamelijk afhankelijk van persoonlijk committent van individuen. Samenwerking tussen de vele partijen is slecht
Ook nu weer probeert het rijk met 7 experimenten iets te doen aan deze en hiervan afgeleide knelpunten maar echte vooruitgang ten aanzien van de 40 wijken als geheel is hier niet van te verwachten omdat het te vrijblijvend is. Goede resultaten worden volop in de publiciteit gebracht maar resulteren niet of nauwelijks in het overnemen van de aanbevelingen omdat vrijblijvendheid de norm is. Ook de visitatieronde die nu in uitvoering is stuit op dezelfde problemen als voorheen, maar vooraf staat vast dat het gaat om een collegiale benadering. Het doel van de visitaties is niet een oordeel te vellen over het gevoerde beleid maar om te inspireren en te adviseren over door de gemeente, corporaties en bewoners aangedragen issues. Nu bij gemeenten grote bezuinigingen echt een rol gaan spelen, de andere (financierings)partners zoals woningcorporaties en het Rijk ook minder bereid zijn sterk bij te dragen, zal ook de wijkaanpak kritisch onder de loep genomen worden en zullen (grotere) vraagtekens gezet worden bij de effectiviteit van dit beleid. Daarom is het volgens ons nu het moment om te kijken of een aantal van
1
de zwakke punten die al vele jaren aan dit beleid kleven kunnen worden verminderd. Omdat in Nederland op dit moment behalve de voorbeelden uit de praktijk die al jaren bekend zijn (Deventer wijkaanpak, Emmen revisited, Dordrecht Wiewijk/Crabbbehof) geen vormen van gebiedsgerichte aanpak te vinden zijn waarbij werkelijk sprake is van vernieuwing, is het nodig een stap verder te gaan en buiten de landsgrenzen te kijken. Daarbij springt meteen de aanpak in Engeland in het oog omdat deze op een aantal punten vergelijkbaar is met Nederland en duidelijk als inspiratie gediend heeft voor de 40 wijkenaanpak. Engeland In Engeland zijn enkele verschillende soorten gebiedsgerichte aanpak ontwikkeld, door verschillende partijen, waar voor Nederland enorme lessen uit te leren zijn. •
•
De projectmatige gebiedsgerichte aanpak van een aantal stedelijke achterstandsgebieden op initiatief van de rijksoverheid. The New Deal for Communities. In het totaal 39 projectgebieden in steden in Engeland geselecteerd op statistische gegevens over armoede criminaliteit etc. Zeer vergelijkbaar met het project van de 40 Vogelaarwijken in Nederland. Belangrijk omdat het veel eerder is begonnen dan in Nederland (1999/2000)tien jaar is volgehouden (afgerond in 2010) en zeer goed gevolgd en geëvalueerd is. De initiatieven van onderop, aangestuurd en geïnitieerd door bewoners die onder de noemer Development Trusts opereren. Het gaat hier om zowel hele grote organisaties als meer bescheiden initiatieven.
New Deal for Communities In 2010 verscheen het laatste evaluatierapport over The New Deal for Communities (NDC) een interventieprogramma van de overheid dat duidelijk als inspiratie heeft gediend voor de wijkaanpak van 40 Vogelaarwijken in Nederland. De wijkaanpak in Engeland was onder Labour vooral gericht op impulsen van de rijksoverheid die via geldinjecties en grote landelijke projecten probeerde leefbaarheid en economisch perspectief voor inwoners van verpauperde stadswijken te verbeteren. Vergelijkbaar met de Nederlandse beleidsinspanningen van PCG beleid via Sociale Vernieuwing naar Grote Stedenbeleid. NDC was tot nu toe het laatste gebiedsgerichte programma en ging in 1999/2000 van start met overeenkomstige doelstellingen als de wijkaanpak en is ook daadwerkelijk tien jaar volgehouden. Gedurende die tien jaar zijn de resultaten en ontwikkelingen goed bijgehouden en in 2010 is eindevaluatie uitgebracht. (TheNew Deal for Communities Experience , final assessment , maart 2010) In Engeland is er bewust voor gekozen om de gemeente op afstand te houden. In elk gebied (gemiddeld een kleine 10.000 inwoners) werd een Partnership opgezet, gehuisvest in het projectgebied, waarin alle belangrijke spelers zitting namen. Het bestuur (board) van de partnerships bestond in 31 van de 39 projectgebieden voor minimaal 50 % uit bewoners die gekozen werden uit het projectgebied. In elk gebied werd een onafhankelijke voorzitter aangetrokken. De gemeente en instellingen die in het projectgebied hun diensten verlenen (delivery agencies) waren in het bestuur vertegenwoordigd door mensen uit de toppen van deze organisaties. Het belangrijkste argument voor de rol ‘at arms length’ voor de gemeenten was dat een dergelijk partnership zich geheel voor het project gebied kon inzetten en de gemeente net als alle andere partners kon worden aangesproken op nakomen van afspraken en kwaliteit van dienstverlening. De staf die de uitvoering aanstuurde was in de projectgebieden gehuisvest en besprak en ontwikkelde alle projecten samen met bewoners in verschillende samenstellingen afhankelijk van het onderwerp. De inbreng van bewoners was vooral gericht op haalbaarheid (wat werkt in deze buurt) en het vooraf vaststellen van haalbare en kwantificeerbare doelstellingen.
2
De hoofdconclusie was dat NDC niet alleen de meest vernieuwende maar ook de meest succesvolle gebiedsgerichte interventie tot nu toe was in Engeland. Niet alleen vanwege de uitkomst maar ook als ‘value for money , dus het effectief besteden van geld in relatie tot het rendement. Wellicht vanwege de grote betrokkenheid van bewoners is ook de beleidstaal wat vereenvoudigd; in plaats van kokers van fysiek, sociaal en economisch werd een verdeling gemaakt tussen ‘place located’ en ‘people located’ interventies. Place related zijn alle interventies die zich op de wijk of delen daarvan richten (veiligheid, sociale cohesie, fysieke verbeteringen etc.) en people related zijn alle interventies die zich op individuele mensen richten ( arbeidsbemiddeling en scholing, achter de voordeur, opvoedingsondersteuning etc.) Uit de onderzoeken bleek dat place related interventies zo op het oog meer succesvol waren dan people related inteventies omdat de resultaten terug te vinden waren in de vorm van stijgende statistieken gerelateerd aan de gemiddelden van de betrokken stad. People related interventies zijn, omdat het om relatief lage aantallen gaat, veel minder snel terug te vinden in de statistieken. Daarnaast waren er natuurlijk talloze problemen die in de Nederlandse situatie herkenbaar zijn zoals successen die grotendeels zijn toe te schrijven aan individuele personen en toevallige gunstige omstandigheden (vitale coalities) en andersom. Ook de gebrekkige samenwerking tussen instanties met verschillende belangen, en steeds wisselende personeelsinzet was hier aan de orde. Opvallend was dat de meest succesvolle partnerships geleid werden door mensen die jaren op dezelfde post bleven. Ook aan bewonerskant kwamen problemen voor zoals onenigheid tussen bewoners onderling, lage vertegenwoordiging van sommige groepen (jongeren, migranten) maar die hebben het algehele succes van deze aanpak niet tegengehouden. Tot slot is vanaf het begin ingezet op duurzaamheid en werd geanticipeerd op de situatie na 10 jaar. Veel Partnerships zijn doorgegaan in een lichtere vorm waarbij de leiding nog meer bij de wijk zelf gelegd werd in de vorm van een Development Trust die hieronder beschreven wordt. Development Trusts Development trust zijn organisaties van bewoners (particulieren) die in een bepaald gebied actief zijn en diensten en projecten ontwikkelen en uitvoeren die tot doel hebben de inwoners van die gebieden vooruit te helpen op economisch en sociaal gebied. Ze zijn onafhankelijk maar werken samen met lokale overheid, instellingen en bedrijven als dat past in hun activiteiten. Ze verwerven inkomsten door het projectsubsidies, exploitatie van gebouwen of deelnemersbijdragen vaak ook in de vorm van aandelen (community shares). Er zijn hele grote Development trusts die een jaaromzet van miljoenen hebben en veel kleinere die zich beperken tot het exploiteren van een buurthuis, een sportaccommodatie of zelfs een pub (café) waarmee ze activiteiten voor de buurt financieren. Veel hebben beroepskrachten in dienst die de activiteiten ontwikkelen en uitvoeren, maar het bestuur (board) bestaat in meerderheid uit bewoners uit het gebied en wordt vaak aangevuld met mensen uit de stad of regio die een groot netwerk hebben waar de organisatie iets aan heeft. Het zijn maatschappelijke organisaties waarvan de winst nooit naar personen gaat maar altijd dient voor investering in nieuwe projecten. Veel van deze organisaties zijn ontstaan in aandachtswijken met immigranten en mensen met lage inkomens waar de overheid of niet veel aan deed, of waar alle overheidsacties van de laatste 20 jaar voor de inwoners nauwelijks tot echte verbeteringen hebben geleid. De historie van deze initiatieven gaat terug naar de 80er jaren, en in 1992 is men ook landelijk gaan samenwerken en is de Development Trust Association (DTA) opgericht. Naast uitwisseling van kennis en ervaring richt deze club zich op training en opleiding van besturen en professionals van de aangesloten trusts en belangenbehartiging. Tijdens de vorige (Labour) regering is de overheid steeds meer gaan inzien dat deze –van onderop beweging- in de wijken wel eens meer succes zou kunnen hebben dan de top down programma’s en ook nog een goedkoper zou zijn. Behalve landelijke subsidie waren er daarom fiscale en juridische maatregelen in ontwikkeling
3
die het overnemen van publieke gebouwen of grond door dit soort trusts eenvoudiger moeten maken. Het is nog ongewis hoe de nieuwe conservatief/liberale regering in Engeland hier tegen aankijkt. De DTA heeft geanticipeerd op minder overheidsinkomsten door op dit moment te fuseren met een andere organisatie die qua doelstelling past bij het concept (Bassac). In een aantal van de projectgebieden die tot vorig jaar bij de eerder omschreven New Deal for Communities hoorden zijn Develeopment trusts opgericht om het werk verder op eigen kracht van de wijk voort te zetten. Trust is het Engelse woord voor vertrouwen en is dus ook een rechtsvorm waarin vermogen of bezittingen worden ondergebracht bij een aantal personen, trustees, die dit vermogen beheren. De trustees gezamenlijk vormen de trust die juridisch eigenaar wordt van het vermogen. Aan het beheer worden meestal vooraf voorwaarden gesteld aan het beheer en wie begunstigden kunnen zijn. Op deze manier kan dus een trust een gebouw in eigendom krijgen maar de exploitatie en inkomsten uit het gebouw aan een andere rechtspersoon toevertrouwen. Nederland kent deze vorm wel, maar of het in Nederland gunstig is dit te gebruiken weet ik niet.
Kennen we dit in Nederland? Afgezien van de technische aspecten van de trust vorm hebben we in Nederland een aantal jaren geleden een aantal pogingen gezien op een dergelijke manier te gaan werken onder de naam buurtontwikkelingsmaatschappij. Veel daarvan zijn ter ziele gegaan omdat ze met grote verliezen te maken kregen. Een die het langer volhield was De BOM ReVa (Buurtontwikkelingsmaatschappij Regentes-Valkenbos ) die 10 jaar zeer actief is geweest en veel heeft gedaan. Na het vertrek van de drijvende kracht hierachter (Arie Schagen) en de wethouder die het ambtelijk apparaat op afstand hield (Nordanus) is de organisatie kleiner geworden en in 2007 besloot men geen subsidie meer aan te vragen omdat men ‘het eindeloos vergaderen met de gemeente zat was’. In het oude centrum van Amsterdam bestaat nog een buurtontwikkelingsmaatschappij maar het is onduidelijk of die nog zelfstandig opereert of is opgegaan in Wijkcentrum Oude Stad dat met subsidie van Stadsdeel Centrum onafhankelijk opereert. Iets verder over de grens is in Antwerpen een organisatie actief onder de naam Levanto, die afgaand op de website heel actief is en tot stand gekomen is na een fusie van een aantal Bom’s en nu in Antwerpse aandachtswijken non-profit opereert met Europese en andere subsidies. Een belangrijke activiteit van deze organisatie is arbeidsinpassing van mensen uit aandachtswijken. Het is niet duidelijk of er invloed is vanuit bewoners op de activiteiten van deze organisatie. Verder zijn er in Nederland natuurlijk talloze stichtingen en coöperaties waarin mensen samenwerken aan een bepaald doel. Ook veel bewonersorganisaties opereren vanuit een (wijk) stichting maar vaak is dat meer gedaan uit noodzaak (ontvangen van subsidie, erkenning) dan met het doel leiding geven aan de wijkontwikkeling. Dit laatste overkomt een wijk (overheidsinterventie) en plaatst bestaande wijkorganisaties onherroepelijk in een afhankelijke positie. Tot slot zijn er nog enkele bewonersorganisaties die een gebouw beheren of in bezit hebben, vaak kost het veel moeite om deze rendabel te exploiteren, mede door de regelgeving. Er is wel op bescheiden schaal een beweging gaande om bewoners een plaats te geven in het beheer van nieuwe wijkaccommodaties waar meerdere (zorg) instellingen die op de wijk gericht zijn in gehuisvest worden en dus voor huuropbrengsten zorgen. (Bewonersbeheer van maatschappelijk vastgoed) Hier lijkt de focus meer te liggen op sociale cohesie dan wijkontwikkeling. Hoe kunnen we leren uit het buitenland? Het LSA heeft al langer contacten met organisaties in Amerika en Engeland over de wijkaanpak en de rol van bewoners. Zo introduceerden wij het Amerikaanse Asset Based Community Development (ABCD) in 2002 in Nederland (wijkontwikkeling op eigen kracht) en een aantal jaren later Can Do
4
(Scarmantrust) uit Engeland. De Kan wél projecten en ook het vouchersysteem (bewonersbudgetten) zijn hierop gebaseerd. Daarbij gaat het niet om het simpel overnemen van een methodiek die in deze landen succesvol is. Daarvoor zijn de culturele en maatschappelijke verschillen te groot. Wat we aangepast kan worden overgenomen zijn de ‘werkzame ‘ bestanddelen. Bij ABCD ligt de essentie van de aanpak op informele relaties aangaan op buurt, wijk en lokaal niveau, aanwezige capaciteiten van mensen opsporen en benutten en een flinke dosis optimisme en vertrouwen in eigen mogelijkheden. Bij Can Do en Kan wél! is dat ook belangrijk maar ligt de nadruk meer op individuele capaciteiten de ruimte geven en formele regelgeving even opzij zetten als dat nodig is voor positieve actie. Ook het vouchersysteem richt zich op het bieden van kansen aan mensen om zelf met ideeën te komen en die ook uit te voeren, waarbij samenwerking tussen bewoners van verschillende origine en echte zeggenschap over publieke financiële middelen belangrijke nevendoelstellingen zijn. Een groot verschil met deze aangepaste methodieken voor Nederland en de originele in Amerika en Engeland is dat daar vooral de economische invalshoek groter is dan hier. Opheffen van armoede door werk en scheppen van alternatieve vormen van zorg en dienstverlening zijn daar veel belangrijker dan hier. Dat komt vooral door betere sociale voorzieningen hier en daardoor, grotere armoede daar. Waar hier de vouchers vooral worden gebruikt voor sociale en culturele doeleinden (de buurtbarbeque, sportactiviteiten en ontmoetingsbijeenkomsten) zouden deze middelen in andere landen in handen van bewoners meteen worden ingezet op opleidingstrajecten, microkredieten en zorgverlening. Daaruit zou je kunnen concluderen dat forse bezuinigingen op uitkeringen en voorzieningen dus gewenst zijn om mensen financieel te prikkelen om nog harder naar werk te zoeken. Dat is echter niet (onze) de bedoeling omdat de gevolgen daarvan waarschijnlijk erger zijn dan de kwaal. Op een nog grotere scheiding tussen arm en rijk (verharding, criminaliteit, grote onderklasse) zit niemand te wachten. Dat Nederland en andere Europese landen, gestimuleerd door de gevolgen van de economische crisis, meer in die richting zullen opschuiven door overheidstekorten is echter te verwachten. Terug naar de wijkaanpak; kunnen we iets leren van de Engelse aanpak? Het LSA onderschrijft de huidige wijkaanpak en ondersteunt bewoners daarbij op allerlei manieren. Tegelijkertijd zijn we er van overtuigd dat de rol van bewoners in de Nederlandse aanpak nog steeds veel te marginaal is en dat vooral daardoor successen te incidenteel zijn en af hangen van de meer dan normale inzet van personen en toevallig gegroeide relaties. Ook zou het interessant zijn om in Nederland eens te meten in hoeverre dit beleid ‘value for money’ is in relatie tot de problemen die opgelost worden en de vooruitgang van de bewoners van de wijken. Voor zover wij kunnen nagaan is daar nauwelijks zicht op. Vanaf het begin van de wijkaanpak heeft het LSA gepleit voor een grotere rol voor bewoners bij de aanpak van de 40 wijken die nu 3 jaar gaande is. Tien jaar volhouden is een prima uitgangspunt maar als dat niet verankerd wordt in een wijkgebonden organisatie die zich volledig op dat gebied kan richten met grote betrokkenheid van bewoners is de kans groot dat het op momenten zoals nu (economische crisis, bezuinigingen ander beleid) ten onder gaat aan andere belangen. Het grootste voordeel van de Engelse NDC’s ten opzichte van de Nederlandse situatie is dat ze vanuit het projectgebied werken en niet geleid worden door de lokale overheid maar door een bestuur met onafhankelijke leiding waarin burgers een grote stem hebben en de lokale overheid één van de partners is. Dat veroorzaakt een grotere betrokkenheid en meer committent van bewoners en alle andere betrokken professionele partijen. In Nederland gaat 80% van de tijd en energie die bewoners als vrijwilliger in de wijkaanpak steken op aan pogingen om projecten van professionals te verbeteren en fricties met ambtelijke organisaties omdat deze niet aan de zelf gewekte
5
verwachtingen (kunnen) voldoen. De invloed van bewoners kan zich in Engeland richten op aanpassing van maatregelen en projecten aan de specifieke eisen die dat gebied stelt en de leefwereld van bewoners; op dat gebied zijn bewoners deskundig. Daarom verbetert de effectiviteit van het beleid enorm als bewoners veel meer te vertellen krijgen dan de veredelde inspraak die in Nederland bewonersparticipatie heet, hoe goedbedoeld ook. Het tweede Engelse voorbeeld de Development Trusts laten zien dat het mogelijk is om maatschappelijk vastgoed en andere bezittingen zoals land en kapitaal onder voorwaarden over te dragen aan bewoners in een bepaald gebied die daardoor zelf kunnen werken aan een betere buurt en een betere toekomst. Wat hier vooral opvalt, is dat het lukt om met een bestuur van doorsnee burgers een professionele staf aan te sturen om wijkgerichte activiteiten te organiseren waar bewoners echt baat bij hebben. Automatisch ligt daardoor de nadruk op het versterken van kwaliteiten en gebruiken van talenten mensen in plaats van het wegnemen van tekortkomingen. Dat kan alleen met professionals die sterk gemotiveerd en loyaal zijn, grote salarissen zijn hier niet te verdienen. Bovendien is dit in de Engelse situatie een goed vervolg op de wijkaanpak met NDC ’s omdat de werkwijze overeenkomt. Hoe? Er is dus veel te leren, maar klakkeloos overnemen als dat al mogelijk zou zijn, is niet verstandig omdat het in de Nederlandse situatie moet worden ingepast. Het LSA wil daarom als eerste stap met een klein gezelschap (20 personen) in Engeland bestuderen wat nu de echt ‘werkzame bestanddelen’ zijn van deze aanpak. De DTA is bereid ons te helpen met het vinden van de juiste voorbeelden en personen die hun kennis en ervaring met ons willen delen. Er zijn afspraken gemaakt om dit in april te doen, in de regio Londen, om niet te veel tijd kwijt te zijn aan reizen. Het LSA zoekt naar personen die iets met deze kennis in Nederland zouden willen en kunnen doen, bewoners, professionals of bestuurders dus die met ons mede van mening zijn dat de wijkaanpak echt beter kan en dat nu het moment is om een stap in die richting te zetten. Nu bezuinigingen dwingen tot herbezinning zou van de nood een deugd gemaakt kunnen worden door bewoners eindelijk echt centraal te stellen. HC 16-01-2011
6
