Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen?

Meer MKB-bedrijven in openbare aanbestedingen? MKB en aanbestedende instanties kunnen elkaar helpen

drs. P.Th. van der Zeijden drs. R.M. Braaksma

Zoetermeer, augustus 2005

ISBN: 90-371-0954-3 Bestelnummer: A200507 Prijs: € 40,Dit onderzoek maakt deel uit van het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap, dat wordt gefinancierd door het Ministerie van Economische Zaken.

De auteurs willen Charles Tangerman, Ton Ravesloot, Armand Doggen en Yvonne Prince bedanken voor hun opmerkingen bij eerdere versies van deze studie.

Voor alle informatie over MKB en Ondernemerschap: www.eim.nl/mkb-en-ondernemerschap.

De verantwoordelijkheid voor de inhoud berust bij EIM bv. Het gebruik van cijfers en/of teksten als toelichting of ondersteuning in artikelen, scripties en boeken is toegestaan mits de bron duidelijk wordt vermeld. Vermenigvuldigen en/of openbaarmaking in welke vorm ook, alsmede opslag in een retrieval system, is uitsluitend toegestaan na schriftelijke toestemming van EIM bv. EIM bv aanvaardt geen aansprakelijkheid voor drukfouten en/of andere onvolkomenheden.

The responsibility for the contents of this report lies with EIM bv. Quoting numbers or text in papers, essays and books is permitted only when the source is clearly mentioned. No part of this publication may be copied and/or published in any form or by any means, or stored in a retrieval system, without the prior written permission of EIM bv. EIM bv does not accept responsibility for printing errors and/or other imperfections.

2

Inhoudsopgave

Sa menva ttin g

5

1

Inleid ing

7

1.1 1.2 1.3 1.4

Aanleiding Doel en onderzoeksvragen Afbakening Opzet van de rapportage

7 10 10 12

2

D e e ln am e v a n h et N ed er l an dse M KB aan op en ba re a an be ste d in ge n

13

2.1 2.2 2.3 2.4 2.5

Kenmerken van openbare aanbestedingen in 2001 Participatie van het MKB Belemmeringen voor het MKB Aandacht van aanbestedende diensten voor het MKB Resumé

13 17 20 22 22

3

O nt w ikk e l in ge n in het Eu ro pe se e n N e der la nd se b e le i dsk ade r

25

3.1 3.2 3.3 3.4

Europees beleid Huidige aanbestedingspraktijk in Nederland Nieuw Nederlands aanbestedingsbeleid Resumé

25 28 33 36

4

De gev o lge n vo or het M KB

37

4.1 4.2

Effecten van het nieuwe Europese beleid Effecten van het toekomstige Nederlandse aanbestedingsbeleid Effecten van het gedrag van aanbestedende diensten Resumé

37

4.3 4.4

39 40 41

Bijlagen I II

Geraadpleegde bronnen Geïnterviewden

43 47

3

Samenvatting

De participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen blijft achter t.o.v. die van het grootbedrijf.

Het nieuwe beleidskader draagt bij aan het slechten van de belemmeringen die het MKB ervaart op de markt voor openbare aanbestedingen.

Aanbestedende instanties hebben het MKB nodig en zullen daar rekening mee moeten houden.

Participatie van en belemmeringen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen Op dit moment blijft het MKB achter op de markt voor openbare aanbestedingen. Van de Nederlandse bedrijven die in 2001 een of meer openbare aanbestedingen hebben gewonnen behoort 63% tot het midden- en kleinbedrijf (minder dan 100 werkzame personen), terwijl ruim 99% van de bedrijvenpopulatie tot het MKB wordt gerekend. De achterblijvende participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen is in lijn met de constatering dat drempels om op de markt voor openbare aanbestedingen toe te treden voor kleinere bedrijven vaak een grotere barrière vormen dan voor grotere bedrijven. Het verkleinen van dergelijke drempels zal dan ook vooral ten goede komen aan kleinere bedrijven. De belangrijkste belemmeringen die bedrijven in het MKB in Nederland tegenkomen bij het betreden van of opereren op de markt voor openbare aanbestedingen, zijn: − administratieve lasten, − hoge kwalificatie-eisen, − onvoldoende informatie, − te grote omvang van de aanbestedingen. Het nieuwe beleidskader De nieuwe EU-richtlijnen en het voorgenomen Nederlandse aanbestedingsbeleid zorgen voor een beleidskader waarbinnen gunstiger voorwaarden mogelijk zijn voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Het voorgenomen beleid biedt mogelijkheden voor het verminderen van de drempels voor het MKB. Uniformiteit van het aanbestedingsbeleid en het gebruik van elektronische middelen zullen bijdragen aan transparantie en aan vermindering van administratieve lasten. Het gebruik van eigen verklaringen en eventueel een kwalificatiesysteem zullen verder bijdragen aan vermindering van administratieve lasten. Het opstellen van normen voor het formuleren van eisen bij aanbestedingen zal bijdragen aan transparantie, vermindering van administratieve lasten en het voorkomen van disproportionele eisen. Verbeterde naleving zal de transparantie vergroten en de administratieve lasten verminderen. Veel staat of valt echter met de vormgeving van het voorgenomen Nederlandse beleid, en met het gedrag van de relevante spelers op de markt voor aanbestedingen: aanbestedende instanties en MKBbedrijven. Gedrag van aanbestedende instanties Naleving van de nieuwe uniforme aanbestedingsregels zal reeds leiden tot een gedrag van aanbestedende instanties dat minder belemmeringen oplevert voor het MKB dan nu het geval is. Daarnaast zal de professionalisering bij de aanbestedende instanties niet alleen gericht moeten zijn op het volgen van de regels. Ook kennis van de markt en daarbij de bewustwording van het belang van het MKB op de markt zijn van belang voor een betere participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Immers, betrokkenheid van het MKB op de markt zal een betere marktwerking tot gevolg hebben, waardoor aanbestedende instanties (ook op termijn) betere oplossingen kunnen realiseren. De professionalisering van de aanbesteders lijkt momenteel juist hogere drempels op te werpen, bijvoorbeeld omdat aanbestedingen worden geclusterd.

5

Bewustwording van de mogelijkheden van de markt voor openbare aanbestedingen bij het MKB zal bijdragen aan de kansen voor het MKB op deze markt.

6

Gedrag van het MKB Ten slotte zullen ook MKB-bedrijven het nodige kunnen doen om de mogelijkheden op de markt voor openbare aanbestedingen voor het MKB te benutten. Zij zullen zich bewust moeten worden van de mogelijkheden op deze markt en van de mogelijkheden om de (gepercipieerde) belemmeringen te overbruggen door van openbare aanbestedingen een onderdeel te maken van het bedrijfsbeleid. De toekomstige ontwikkelingen in het Nederlandse beleid zullen bijdragen aan een transparantere aanbestedingsmarkt, proportionele eisen en minder administratieve lasten. Het MKB zou hiervan kunnen profiteren. MKB-bedrijven moeten dan wel inspelen op de nieuwe ontwikkelingen en de kansen ook benutten, bijvoorbeeld: − door bewustwording van de mogelijkheden van de markt voor openbare aanbestedingen; − door informatie te vergaren over deze mogelijkheden; − door systematisch de markt voor openbare aanbestedingen te volgen; − door openbaar aanbesteden onderdeel te maken van de bedrijfsstrategie; − door de benodigde administratieve formulieren regelmatig te updaten; − door mogelijkheden van samenwerking met andere bedrijven te onderzoeken; − door in te spelen op nieuwe beleidsontwikkelingen, zoals eigen verklaringen, integriteitstoetsen, e.d.; − etc.

1

Inleiding

1.1

Aanleiding Eerdere studies naar openbare aanbestedingen en MKB Aanbestedingen van overheden, publiekrechtelijke organisaties, onderwijsinstellingen, instellingen in de gezondheidszorg en nutssectoren groter dan een bepaalde financiële omvang vallen onder specifieke Europese regelgeving. Deze aanbestedingen zijn openbaar en zijn toegankelijk voor alle bedrijven, ook het midden- en kleinbedrijf (MKB). Echter, in de praktijk blijkt het MKB (ten opzichte van grote bedrijven) achter te blijven op de markt voor deze openbare aanbestedingen. Dit blijkt onder andere uit een recente uitgebreide studie van EIM voor de Europese Commissie naar de toegang van het 1 MKB tot openbare aanbestedingen . Binnen het programmaonderzoek MKB en Ondernemerschap is eerder een verkennende studie gedaan naar de betrokkenheid van het 2 MKB bij openbare aanbestedingen . In deze studie zijn aanbestedingen bij een beperkt aantal aanbestedende instanties in Nederland bekeken. Hieruit kwam reeds naar voren dat het aandeel van het MKB bij Europese aanbestedingen lager is dan bij andere aanbestedingen.

Ten opzichte van grote bedrijven blijft het MKB achter op de markt voor openbare aanbestedingen.

Toetredingsdrempels voor het MKB Toegang en toetreding van bedrijven tot een markt is een belangrijk mechanisme in de economie voor het bereiken van zowel allocatieve als dynamische efficiency. Echter, in veel markten is sprake van belemmeringen voor bedrijven om tot een markt toe te treden. Dit belemmert het bereiken van zowel allocatieve als dynamische efficiency. In een strategische verkenning, uitgevoerd binnen het programmaonderzoek MKB en Onder3 nemerschap, is een groot aantal toetredingsdrempels geïnventariseerd en beschreven . Daarbij is tevens gekeken naar de mate waarin deze drempels verschillen voor het MKB ten opzichte van het grootbedrijf. Hieruit blijkt dat bijvoorbeeld toetredingsdrempels als schaalvoordelen, investeringsrisico, e.d. voor kleinere of nieuwe bedrijven een grotere belemmering vormen om tot een markt toe te treden dan voor grotere bedrijven. Ook voor de markt voor openbare aanbestedingen zien we dat er sprake is van drempels voor bedrijven om toe te treden die vaak voor kleinere bedrijven een grotere barrière vormen dan voor grotere. Deze beperkingen in de toegankelijkheid kunnen ook in deze markt het bereiken van allocatieve en dynamische efficiency in de weg staan.

Toetredingsdrempels kunnen het bereiken van allocatieve en dynamische efficiency in de markt voor openbare aanbestedingen belemmeren.

Nieuw beleid vanuit de EU De Europese Commissie heeft nieuwe richtlijnen opgesteld voor openbare aanbestedingen van overheden, publiekrechtelijke instanties, e.d. De Commissie beoogt daarmee de werking van de markt voor openbare aanbestedingen te verbeteren door: − de transparantie te verbeteren, − de procedures te vereenvoudigen, − het gebruik van ICT bij openbare aanbestedingen te stimuleren.

Nieuwe richtlijnen van de EC moeten de werking van de markt voor openbare aanbestedingen verbeteren.

1

2

3

EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a), The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, Zoetermeer/Vienna. Borger J.C. (2001), De rol van het MKB in overheidsaanbestedingen, Een verkenning, EIM, Zoetermeer. Blees, J., R. Kemp, J. Maas and M. Mosselman (2003), Barriers to entry, Differences in barriers to entry for SMEs and large enterprises, Research Report H200301, EIM, Zoetermeer.

7

De richtlijnen zijn in de eerste helft van 2004 van kracht geworden. De lidstaten zullen de richtlijnen vervolgens voor 1 februari 2006 moeten implementeren in de eigen wetgeving. In Nederland is het Ministerie van Economische Zaken druk doende met deze implementatie. De Commissie besteedt al sinds de jaren negentig specifieke aandacht aan de toeganke1 lijkheid van het MKB tot openbare aanbestedingen . De implementatie van de nieuwe richtlijnen zal verder moeten bijdragen aan de toegankelijkheid van de markt van openbare aanbestedingen voor het MKB, met name door het slechten van toetredingsdrempels.

Nieuwe richtlijnen moeten ook bijdragen aan verbetering van de toegankelijkheid voor het MKB.

Beleid en praktijk in Nederland Zoals aangegeven, is het Ministerie van Economische Zaken momenteel bezig met de implementatie van de nieuwe richtlijnen in de Nederlandse wetgeving. Op 15 juli 2004 heeft de minister het 'Visiedocument aanbesteden' naar de Tweede Kamer gestuurd. In dit visiedocument worden voorstellen gedaan voor implementatie van de nieuwe richtlijnen. Er wordt gestreefd naar één nationaal juridisch kader voor aanbestedingen waarin regels zijn opgenomen die voortvloeien uit de Europese verplichtingen en uit het nationale beleid.

Het Ministerie van Economische Zaken heeft een 'Visiedocument aanbesteden' opgesteld.

Behalve de vormgeving van een nieuw juridisch kader heeft de overheid reeds langer speciale aandacht voor (openbare) aanbestedingen, met name ten aanzien van professionalisering van de aanbestedingspraktijk en naleving van aanbestedingsregels. Dit heeft een belangrijke stimulans gekregen door het interdepartementale project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA), dat in 2001 van start is gegaan. Verder heeft de minister van Economische Zaken aangegeven dat er een nieuw Kenniscentrum Aanbesteden komt, waarmee wordt beoogd een bijdrage te leveren aan de verdere professio2 nalisering bij de overheid .

Professionalisering van de aanbestedingspraktijk en naleving van aanbestedingsregels zijn aandachtspunten.

Kansen voor het MKB Verbetering van de toegankelijkheid van openbare aanbestedingen biedt meer (of betere) kansen voor het MKB. Immers, de markt voor openbare aanbestedingen is omvangrijk en er liggen mogelijkheden voor het MKB om hier beter in te participeren. Daarbij is niet alleen van belang dat het aanbestedingsbeleid van de overheid en de aanbestedingspraktijk van de aanbestedende instanties meer rekening houden met de specifieke kenmerken van het MKB. Ook de MKB-bedrijven zelf kunnen actie ondernemen om hun positie op de markt voor openbare aanbestedingen te verbeteren.

Er liggen kansen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen.

1

2

Zie o.a.: EC (1998), Public procurement: Commission communication outlines policy priorities, IP/98/233, Brussel, 11 maart 1998; EC (1990), Communication from the Commission COM(90)166, Brussel, 7 mei 1990; EC (1992), Promoting SME participation in public procurement in the Community, SEC(92)722, Brussel, 1 juni 1992. Ministerie van Economische Zaken (2005), Kamerbrief d.d.15 april 2005, kenmerk EP/MW 5020640, Aanbestedingsbeleid (29709), Den Haag.

8

Grotere betrokkenheid van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen biedt voordelen voor aanbestedende instanties.

Beleid en gedrag van aanbestedende instanties en van het MKB bepalen de mate waarin het MKB in de markt participeert.

Kansen voor aanbestedende instanties Verbetering van de toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen voor het MKB biedt ook kansen voor aanbestedende instanties. Het aantal en de diversiteit aan potentiële aanbieders voor de inkopende instanties nemen hierdoor toe, hetgeen de concurrentie, innovativiteit, efficiency, e.d. stimuleert. Daarnaast kan samenwerking met het MKB voordelen hebben op het gebied van communicatie, dynamiek, flexibiliteit, innovativiteit, e.d. Meer betrokkenheid van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen kan daarom bijdragen aan het verkrijgen van de 'best value for taxpayers money'. Deze publieksrapportage In figuur 1 is weergegeven hoe de participatie van het MKB in de markt voor openbare aanbestedingen wordt beïnvloed. Nationaal beleid wordt in belangrijke mate bepaald door het EU-beleid. Zowel het aanbestedingsbeleid van de EU als het nationale aanbestedingsbeleid beïnvloedt het gedrag van het MKB en dat van de aanbestedende instanties. Het aanbestedingsbeleid, het gedrag van aanbestedende instanties (aanbestedingspraktijk) en het gedrag van het MKB bepalen gezamenlijk de kansen en belemmeringen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Vervolgens bepalen het gedrag van het MKB en het gedrag van aanbestedende diensten ook of de kansen worden benut en dus de mate waarin het MKB in de markt participeert. figuur 1

samenhang tussen beleid, gedrag en participatie van het MKB in de markt voor openbare aanbestedingen

EU-beleid

nationaal beleid

gedrag van het MKB

kansen en belemmeringen

aanbestedingspraktijk van aanbestedende instanties

Participatie van het MKB in de markt voor openbare aanbestedingen

Uit de figuur blijkt een duidelijke relatie tussen de ontwikkelingen op het gebied van openbare aanbestedingen (zoals de nieuwe richtlijnen, de specifieke aandacht voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen, de aanbestedingspraktijk van aanbestedende instanties en het gedrag van het MKB) en de participatie van het MKB op deze markt. Deze publieksrapportage zal hierop ingaan. De rapportage bouwt voort op de eerder genoemde studies naar de toegankelijkheid van het MKB tot openbare aanbestedingen. Aanvullende informatie is vergaard door het verzamelen en bestuderen van relevante documenten en door het houden van een aantal interviews (beleidsmedewerkers bij de overheid, vertegenwoordigers van ondernemersorganisaties, adviseur op het gebied van aanbesteden, vertegenwoordigers van een aanbieder in de bouw en een wetenschapper).

9

1.2

Doel en onderzoeksvragen Doel Het doel van deze publieksrapportage is om brancheorganisaties, adviseurs van MKBbedrijven, beleidsmakers en uitbestedende instanties te informeren over de specifieke belemmeringen voor MKB-bedrijven, over nieuwe ontwikkelingen op het gebied van openbaar aanbesteden en de consequenties voor de toegankelijkheid van MKBbedrijven op deze markt. Hiermee wordt beoogd een bijdrage te leveren aan verbetering van de toegang van het MKB tot openbare aanbestedingen, dan wel aan de discussie over deze toegankelijkheid.

Deze rapportage wil een bijdrage leveren aan verbetering van de toegankelijkheid tot de markt van openbare aanbestedingen voor het MKB.

Daartoe zullen de volgende vragen in deze studie worden beantwoord: − In welke mate participeert het Nederlandse MKB op de markt voor openbare aanbestedingen? − Welke drempels zijn er voor het Nederlandse MKB om te participeren op de markt voor openbare aanbestedingen? − Welke ontwikkelingen zijn er ten aanzien van het institutionele kader van openbare aanbestedingen (zoals implementatie nieuwe Europese richtlijnen, aandacht voor het MKB, professionalisering van de inkoop bij de overheid, e.d.)? − Welke consequenties hebben deze ontwikkelingen op de toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen voor het Nederlandse MKB?

1.3

Afbakening Deze rapportage richt zich op de openbare aanbestedingen boven de financiële drempels genoemd in de Europese aanbestedingsregels en de betrokkenheid van het Nederlandse MKB daarbij. Dit zal hierna nader worden toegelicht.

1.3.1 Openbare of Europese a anbesteding Deze rapportage is gericht op openbare aanbestedingen boven de Europese aanbestedingsdrempels.

Definitie Overheidsorganisaties kopen regelmatig goederen en diensten in. Wanneer de aankoop naar verwachting boven een bepaald drempelbedrag uitkomt (met enkele uitzonderingen), valt de aankoop onder de Europese richtlijnen voor overheidsopdrachten. Deze aankopen moeten openbaar Europees worden aanbesteed en alle bedrijven in alle landen in de EU moeten voor dergelijke aanbestedingen een offerte uit kunnen brengen (met enkele uitzonderingen). Aanbestedende instanties hebben vaak eigen regels ten aanzien van aanbestedingen onder de Europese drempelbedragen. Het komt ook voor dat zij lagere eigen drempels hebben waarboven openbaar moet worden aanbesteed. In deze rapportage beperken wij ons echter tot de openbare aanbestedingen boven de Europese aanbestedingsdrempels. Andere aanbestedingsprocedures blijven in het kader van deze rapportage buiten beschouwing. De openbare aanbestedingen boven de Europese aanbestedingsdrempels zullen in deze rapportage afwisselend worden aangeduid met de termen 'openbare aanbestedingen' en 'Europese aanbestedingen'. Instanties die vallen onder de Europese richtlijnen voor het verstrekken van overheidsopdrachten De richtlijnen zijn op een groot aantal publieke instanties van toepassing, zoals: − Rijksoverheid, − provincies, gemeenten en waterschappen,

10

− −

publiekrechtelijke instellingen (universiteiten, hogescholen, onderzoeksinstellingen, instellingen in de gezondheidszorg, etc.), nutsbedrijven (voor nutsbedrijven geldt een aparte richtlijn).

Europese drempelbedragen De drempelbedragen voor aanbestedingen volgens de Europese richtlijnen verschillen per type aanbestedende instantie en per type aanbesteding. Voor de type aanbestedingen wordt onderscheid gemaakt tussen werken, leveringen en diensten. De drempelbedragen worden steeds voor twee jaar vastgesteld. In tabel 1 zijn de belangrijkste drempelbedragen weergegeven die sinds 1 januari 2004 van kracht zijn.

De drempelbedragen verschillen per type aanbestedende instantie en per type aanbesteding.

tabel 1

drempelbedragen voor Europese aanbestedingen per 1 januari 2004 Werken

Leveringen en diensten

Centrale overheid

€ 5.923.624

€ 154.014

Plaatselijke/regionale overheden

€ 5.923.624

€ 236.945

€ 5.000.000

€ 400.000

- telecommunicatie

€ 5.000.000

€ 600.000

- andere nutssectoren

€ 5.923.624

€ 473.945

Nutssectoren: - gas, warmte, olie, vaste brandstoffen en vervoer per trein

Bron: www.ovia.nl.

1.3.2 Midden- en kleinbedrijf Europese definitie van het midden- en kleinbedrijf Kleine en middelgrote ondernemingen zoals (tot 2003) gedefinieerd door de Europese 1 Commissie zijn ondernemingen : − die minder dan 250 werknemers hebben, − die een jaarlijkse omzet hebben van € 40 miljoen of minder, dan wel een jaarlijks balanstotaal hebben van € 27 miljoen of minder; en − waarvan niet 25% of meer van het kapitaal of de stemrechten in handen is van een andere onderneming. In de onderzoekspraktijk is deze definitie over het algemeen moeilijk te hanteren. In bestanden van ondernemingen ontbreken vaak de benodigde gegevens (met name ten aanzien van de eigendomsverhoudingen). In onderzoek wordt daarom veelal een 'pragmatische' definitie gebruikt die uitsluitend uitgaat van het eerste criterium, namelijk 'minder dan 250 werknemers'. In 2001 had 99,8% van de bedrijven in de EU minder dan 250 werknemers. Deze bedrijven waren goed voor 66% van de werkgelegen2 heid van alle bedrijven en voor 53% van de omzet .

Voor de Europese definitie van het MKB wordt in onderzoek meestal alleen de grens van 250 werknemers gebruikt.

1

2

Zie de Commission Recommendation 96/280/EC van 3 april 1996 betreffende de definitie van kleine en middelgrote ondernemingen, zoals gepubliceerd in de Official Journal L 107, 30 april 1996. Op 6 mei 2003 heeft de Commissie de nieuwe Recommendation 2003/361/EC betreffende de MKBdefinitie aangenomen (die Recommendation 96/280/EC vervangt). In de nieuwe definitie zijn de drempels voor aantal werknemers gelijk gebleven, maar zijn de financiële drempels (omzet of balanstotaal) aanzienlijk opgetrokken. Gebaseerd op gegevens ten behoeve van de Observatory of European SMEs, 2003.

11

Nederlandse definitie van het MKB In Nederland wordt het MKB veelal gedefinieerd als bedrijven met minder dan 100 werkzame personen. In 2001 behoorde 99,3% van de bedrijven in Nederland tot het MKB. Zij waren goed voor 58% van de werkgelegenheid van alle bedrijven en 51% van 1 de omzet .

In de Nederlandse definitie van het MKB ligt de grens bij 100 werknemers.

In de EC-studie, die EIM onlangs verricht heeft, is uitgegaan van de Europese definitie 2 van het MKB, waarbij de grens ligt bij 250 werkzame personen . In deze publieksrapportage is uitgegaan van de Nederlandse definitie van het MKB, waarbij de grens ligt bij 100 werkzame personen. Voor deze rapportage zijn zo veel mogelijk de resultaten gebruikt van bedrijven tot 100 werkzame personen. Hiervoor zijn extra analyses uitgevoerd.

1.4

Opzet van de rapportage Deze rapportage is als volgt opgebouwd. In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op de participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen, de belemmeringen die het MKB ervaart bij de toegang tot en de participatie op deze markt en de aandacht die aanbestedende diensten hebben voor het MKB. Dit hoofdstuk is met name gebaseerd op de resultaten van de eerder aangehaalde Europese studie naar de toegang van het MKB tot Europese aanbestedingen, die EIM voor de EC heeft uitgevoerd. In hoofdstuk 3 wordt vervolgens ingegaan op de ontwikkelingen in het beleidskader van de markt voor openbare aanbestedingen. Daar wordt ingegaan op ontwikkelingen in het Europese beleid en in het Nederlandse beleid. Hoofdstuk 4 gaat over de verwachte effecten van de beleidsontwikkelingen op de toegankelijkheid van de markt van openbare aanbestedingen voor het MKB. In hoofdstuk 5 worden de bevindingen op een rij gezet.

1

2

Bangma, K.L., en H.H.M. Peeters (2003), Kleinschalig Ondernemen 2003, EIM, Zoetermeer. EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a), The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, Zoetermeer/Vienna.

12

2

Deelname van het Nederlandse MKB aan openbare aanbestedingen

De markt voor openbare aanbestedingen is een omvangrijke markt. Volgens recente schattingen van de Europese Commissie bedroegen de overheidsopdrachten in 2002 in de EU circa 16% van het bruto nationaal product, ofwel 1.500 miljard euro. Ongeveer 16% van de waarde, circa 240 miljard euro, van deze overheidsopdrachten heeft be1 trekking op Europese aanbestedingen (ofwel openbare aanbestedingen boven de drempelbedragen voor Europese aanbestedingen). Volgens dezelfde bron bedroegen de overheidsopdrachten in 2002 in Nederland circa 21% van het bruto nationaal product. Ongeveer 9% van de waarde van deze overheidsopdrachten heeft betrekking op Europese aanbestedingen. De overheidsopdrachten als percentage van het bruto nationaal product zijn in Nederland het hoogst van de 'oude' 15 EU-lidstaten. Het aandeel van de Europese aanbestedingen daarbij is in Nederland echter na Duitsland het laagste.

De markt voor Europese aanbestedingen in de EU bedraagt naar schatting 240 miljard euro.

In de eerder aangehaalde studie voor de Europese Commissie naar de mate waarin het MKB participeert in openbare aanbestedingen is uitgegaan van gegevens over openbare aanbestedingen waarvan de gunningen in 2001 zijn gepubliceerd in de Official Journal of the European Union (OJEU). De gegevens zijn tevens opgenomen in de Tender Electronic Daily (TED). In deze elektronische databank, die op internet voor iedereen toegankelijk is (http://ted.publications.eu.int), zijn alle kennisgevingen over overheidsaanbestedingen boven de drempels van alle EU-lidstaten opgenomen (zoals vooraankondigingen, uitnodigingen tot inschrijvingen en gunningen). In dit hoofdstuk worden resultaten uit de studie weergegeven voor de Nederlandse situatie in vergelijking met de situatie in de gehele EU. In tegenstelling tot de studie voor de EC, wordt in deze rapportage uitgegaan van de in Nederland gebruikte definitie van het midden- en kleinbedrijf. In de volgende paragrafen wordt eerst ingegaan op de kenmerken van de openbare aanbestedingen en vervolgens op de mate waarin het MKB in deze markt participeert, de belemmeringen die het MKB ontmoet en de aandacht die aanbestedende partijen hebben voor het MKB in hun aanbestedingspraktijk.

Hergebruik van gegevens van de EC-studie geeft inzicht in de praktijk van Europese aanbestedingen en het Nederlandse MKB.

2.1

Kenmerken van openbare aanbestedingen in 2001

2.1.1 Aantallen a anbesteding en In TED 2001 staan 52.099 gunningen geregistreerd, waarvan 1.361 van Nederlandse instanties. Om zicht te krijgen op de aard van de openbare aanbestedingen in Nederland worden hierna enkele kenmerken van deze aanbestedingen in vergelijking met die van de gehele EU gegeven.

1

EC (2004), A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future, EC DG Market, 3-2-2004, Brussel.

13

Type aanbestedende instantie In tabel 2 is de verdeling van de openbare aanbestedingen over de verschillende typen aanbestedende instanties weergegeven. Daaruit valt af te leiden dat in Nederland bijna een derde van de openbare aanbestedingen afkomstig is van centrale overheden en een kwart van plaatselijke en regionale overheden. Ten opzichte van de gehele EU is met name het percentage centrale overheid hoog en dat van plaatselijke en regionale overheden laag. Dit kan mede verklaard worden doordat Nederland een klein land is. Daarnaast blijkt uit een recente studie van Significant voor het Ministerie van Economische Zaken, dat in Nederland plaatselijke en regionale overheden de Europese aanbeste1 dingsregels minder goed naleven dan de centrale overheid .

T.o.v. de gehele EU wordt in Nederland door plaatselijke en regionale overheden weinig openbaar aanbesteed.

tabel 2

verdeling van de openbare aanbestedingen over typen aanbestedende instanties in Nederland en in de EU in 2001 Verdeling aanbestedingen in %

Aanbestedende instantie

Nederland

EU

Centrale overheid

31

14

Plaatselijke/regionale overheden

25

60

Leger

16

7

0

2

9

12

17*

6

Europese instellingen Sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie Overige instanties Totaal

Totaal aantal

100

100

1.361

52.099

* De categorie 'Overige instanties' betreft met name instellingen in het onderwijs (universiteiten, hogescholen, scholen, ROC) en in de gezondheidszorg (ziekenhuizen, GG & GD). Daarnaast betreft het onder andere het KNMI, NS Railinfrabeheer, productschappen, politie, Sociale Verzekeringsbank, Connexxion, RDW, Raad voor de Kinderbescherming, Hydron Midden Nederland, etc. Bron: EIM 2005, op basis van TED 2001.

Type contracten In tabel 3 is de verdeling van de openbare aanbestedingen over de verschillende typen contracten weergegeven. Daaruit valt af te leiden dat in Nederland meer dan de helft van de aanbestedingen betrekking heeft op diensten. Dit is aanzienlijk hoger dan in de gehele EU. Daarentegen betreft het in Nederland minder vaak dan in de EU werken en leveringen.

Meer dan de helft van de openbare aanbestedingen in Nederland heeft betrekking op diensten.

1

Significant (2004), Nalevingsmeting aanbesteden 2002, Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen, Barneveld.

14

tabel 3

verdeling van de openbare aanbestedingen over typen contracten in Nederland en in de EU in 2001 Verdeling aanbestedingen in %

Type contracten

Nederland

Werken

EU

9

19

Leveringen

27

39

Diensten

54

36

Combinatie

10

6

100

100

1.361

52.099

Totaal

Totaal aantal Bron: EIM 2005, op basis van TED 2001.

Bij bijna alle typen aanbestedende instanties zijn diensten de belangrijkste categorie.

Type contracten per type aanbestedende instantie Voor alle typen aanbestedende instanties in Nederland, met uitzondering van de instanties in de sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie en in de categorie 'overige instanties', geldt dat meer dan de helft van de aanbestedingen betrekking heeft op diensten (zie tabel 4). Vooral bij de centrale overheid is het percentage aanbestedingen voor diensten erg hoog. Door de instanties in de sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie worden relatief veel werken aanbesteed. tabel 4

verdeling in % van de openbare aanbestedingen over typen contracten per type aanbestedende instantie in Nederland in 2001 Type contracten

Aanbestedende instantie Centrale overheid

Werken

Totaal

Leveringen

Diensten

Combinatie

(aantal)

4

17

70

9

100 (423)

heden

8

25

53

14

100 (341)

Leger

3

34

58

5

100 (224)

Europese instellingen

0

17

67

17

100 (6)

40

31

15

14

100 (129)

Overige instanties

5

38

46

11

100 (238)

Totaal

9

27

54

10

100 (1.361)

(117)

(365)

(736)

(143)

(1.361)

Plaatselijke/regionale over-

Sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie

(Aantal)

Bron: EIM 2005, op basis van TED 2001.

15

2.1.2 Omvang van de aanbest edingen Openbare aanbestedingen zijn in Nederland over het algemeen groter dan in andere landen van de EU.

Type aanbestedende instantie De omvang van de aanbestedingen in Nederland is over het algemeen groter dan die van de aanbestedingen van de gehele EU (zie tabel 5), een mediaan van € 478.000 in Nederland versus een mediaan van € 345.000 in de gehele EU (in 2001). Dat geldt voor alle typen instanties, met uitzondering van de centrale overheid. De omvang van de aanbestedingen van de centrale overheid in Nederland is gemiddeld lager dan die van de gehele EU. Het is mogelijk dat hier een link ligt met de mate van naleving van de Europese aanbestedingsregels. Volgens het eerder genoemde rapport van Significant is de naleving van bijvoorbeeld plaatselijke en regionale overheden laag. Het is te verwachten dat deze overheden met name de grootste aankopen Europees aanbesteden. Daardoor is de gemiddelde omvang van openbare aanbestedingen van plaatselijke en regionale overheden hoger dan wanneer alle aankopen boven de Europese aanbestedingsdrempels Europees aanbesteed zouden worden. Daarnaast blijken met name de aanbestedingen van de nutssectoren in Nederland bijzonder groot van omvang te zijn in vergelijking met het EU-gemiddelde. Binnen deze sector is in 2001 een aantal grote infrastructurele werken (diverse spoorbruggen en tunnels) aanbesteed. tabel 5

mediaan van de omvang (x € 1.000,-) van de openbare aanbestedingen per type aanbestedende instantie in Nederland en in de EU in 2001 (excl. Europese instellingen)

Aanbestedende instantie

Nederland

EU

Centrale overheid

284

389

Plaatselijke/regionale overheden

572

306

Leger

401

281

4.400

932

Overige instanties

635

543

Totaal

478

345

Sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie

Bron: EIM 2005, op basis van TED 2001.

De grotere omvang van de openbare aanbestedingen in Nederland wordt vooral verklaard door de grotere omvang van de werken.

Type contracten In tabel 6 is per type contract de mediaan van de omvang van de aanbestedingen weergegeven. Voor de gehele EU liggen de medianen van de omvang van de aanbestedingen per type contract dicht bij elkaar. In Nederland is de mediaan van de omvang van de werken beduidend hoger dan in de EU. Zoals hiervoor aangegeven, was in 2001 sprake van een aantal grote infrastructurele aanbestedingen in de nutssectoren (zie tabel 5). De lage mediaan voor de omvang van de werken in de EU wordt veroorzaakt door de gemiddeld kleine omvang van de werken in een aantal landen (Oostenrijk, Frankrijk en Duitsland). Kennelijk worden in de genoemde landen opdrachten op het gebied van werken vaker opgedeeld in kleinere contracten of worden sowieso meer opdrachten onder de drempel ook Europees aanbesteed.

16

tabel 6

mediaan van de omvang (x € 1.000,-) van de openbare aanbestedingen per type contract in Nederland en in de EU in 2001 (excl. Europese instellingen)

Type contracten Werken

Nederland

EU

5.854

366

Leveringen

390

318

Diensten

340

359

Combinatie

651

420

Totaal

478

345

Bron: EIM 2005, op basis van TED 2001.

2.2

Participatie van het MKB Voor circa 40% van de gunningen in 2001 zijn ook enkele kenmerken (zoals bedrijfsgrootte) van de bedrijven die de aanbestedingen hebben gewonnen bekend. Op basis van deze kenmerken kunnen uitspraken worden gedaan over de mate waarin het midden- en kleinbedrijf participeert in de markt voor openbare aanbestedingen.

2.2.1 Succe svolle bedrijven Het MKB blijft achter op de markt voor openbare aanbestedingen.

Om inzicht te krijgen in de participatie van het MKB in de markt voor openbare aanbestedingen zijn de bedrijfsgrootten van de bedrijven die in 2001 een openbare aanbesteding hebben gewonnen vergeleken met de bedrijfsgrootten van alle bedrijven in Nederland (zie tabel 7). Daaruit valt af te leiden dat in Nederland het MKB achterblijft bij het grootbedrijf op de markt voor openbare aanbestedingen. Immers, in Nederland valt weliswaar 63% van de succesvolle bedrijven onder het MKB, maar voor de gehele bedrijvenpopulatie is dat ruim 99%. Uit het onderzoek voor de EC is tevens gebleken dat grotere bedrijven vaker meerdere aanbestedingsprocedures winnen dan kleinere bedrijven en dat grotere bedrijven over het algemeen grotere contracten binnenhalen dan kleinere bedrijven. tabel 7

grootteklasseverdeling in % van bedrijven die in 2001 één of meer openbare aanbestedingen hebben gewonnen (= succesvolle bedrijven) in Nederland in vergelijking met de grootteklasseverdeling van de bedrijvenpopulatie in 2001

Grootteklasse

Succesvolle bedrijven

Populatie bedrijven

MKB (tot 100 werkzame personen)

63

99,3

Grootbedrijf (100 of meer werkzame personen)

37

0,7

Totaal

100

100

Bron: EIM 2005, gebaseerd op TED 2001 en Bangma en Peeters (2003).

De participatie op de markt voor openbare aanbestedingen neemt toe met de bedrijfsomvang.

Op basis van gegevens van de succesvolle bedrijven en gegevens over actieve ondernemingen in Nederland is in figuur 2 per grootteklasse weergegeven welk percentage van de actieve bedrijven in 2001 een of meer openbare aanbestedingen heeft gewonnen. Hieruit komt duidelijk naar voren dat deelname aan openbare aanbestedingen gerelateerd is aan de bedrijfsgrootte. De participatie op de markt voor openbare aanbestedin-

17

gen neemt toe met de bedrijfsomvang. Dit is in lijn met de constatering dat drempels om tot de markt voor openbare aanbestedingen toe te treden voor kleinere bedrijven vaak een grotere barrière vormen dan voor grotere bedrijven. Er lijken derhalve mogelijkheden om de participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen te vergroten door het wegnemen of verminderen van belemmeringen. figuur 2

aantal bedrijven dat een of meer openbare aanbestedingen heeft gewonnen (= succesvolle bedrijven) in procenten van het aantal bedrijven in 2001, naar grootteklasse

12 10,65 10

8

% 6

5,46

4 3,17 2,29 2 0,83

0

0,00

0,04

0,14

0

1-4

5-9

0,38

10-19

20-49

50-99

100-199

200-499

500 en meer

Grootteklasse (aantal werknemers)

Bron: EIM 2005, schatting gebaseerd op TED 2001 en BLISS 2001.

In de eerder aangehaalde studie van EIM voor de Europese Commissie naar de toegang van het MKB tot openbare aanbestedingen is (op basis van de Europese MKB-definitie) de participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen in 2001 in alle 1 (oude) 15 lidstaten van de EU in kaart gebracht . Daaruit blijkt dat ook voor de gehele EU geldt dat het MKB achterblijft in de participatie op de markt voor openbare aanbestedingen.

In de gehele EU blijft het MKB achter op de markt voor openbare aanbestedingen.

2.2.2 Type aanbe stedende inst antie In tabel 8 is te zien dat de aandelen van de centrale en lagere overheden en van nutssectoren in de Europese aanbestedingen aan het MKB nagenoeg gelijk zijn aan die van het grootbedrijf. Het MKB haalt relatief meer contracten binnen bij het leger, en het grootbedrijf relatief meer bij 'overige instanties' (waaronder onderwijsinstellingen, ziekenhuizen, musea, etc.).

MKB doet het beter bij het leger, en het grootbedrijf bij 'overige instanties'.

1

EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a), The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, Zoetermeer/Vienna.

18

Zowel het MKB als het grootbedrijf in andere landen heeft relatief meer contracten met plaatselijke en regiona-

Wanneer we de verdelingen in Nederland vergelijken met die in de gehele EU, dan valt met name op dat zowel het MKB als het grootbedrijf in andere landen relatief veel meer openbare aanbestedingen binnenhaalt bij plaatselijke en regionale overheden en minder bij centrale overheden. Voor het MKB geldt dit zelfs nog sterker dan voor het grootbedrijf.

le overheden dan in Nederland.

tabel 8

verdeling in % van het aantal contracten van succesvolle bedrijven in het MKB (tot 100 werkzame personen) en in het grootbedrijf (100 of meer werkzame personen) over typen aanbestedende instanties, voor Nederland en voor de gehele EU in 2001* Nederland

EU

MKB

Grootbedrijf

MKB

Grootbedrijf

(< 100 wp)

( ≥ 100 wp)

(< 100 wp)

( ≥ 100 wp)

Centrale overheid

32

33

14

18

Plaatselijke/regionale overheden

28

29

65

56

Leger

20

8

7

8

5

7

7

11

15

23

7

7

100

100

100

100

Type aanbestedende instantie

Sectoren van water- en energievoorziening, vervoer en telecommunicatie Overige instanties Totaal

* In deze tabel zijn cijfers weergegeven van contracten in TED in 2001 waarvan gegevens over de succesvolle bedrijven beschikbaar zijn (circa 40% van het totale aantal contracten). In tabel 3 zijn cijfers weergegeven over alle contracten in TED in 2001. Daardoor sluiten de gegevens in beide tabellen niet geheel op elkaar aan. Bron: EIM 2005, gebaseerd op TED 2001.

2.2.3 Type contra cten In Nederland zijn er geen verschillen in de verdeling over typen

De verdeling van de contracten naar type in Nederland geeft bij het MKB eenzelfde beeld te zien als die bij het grootbedrijf (zie tabel 9). Voor de gehele EU zien we bij het MKB (ten opzichte van het grootbedrijf) relatief meer werken en minder diensten.

contracten tussen MKB en GB.

19

tabel 9

verdeling in % van het aantal contracten van succesvolle bedrijven in het MKB (tot 100 werkzame personen) en in het grootbedrijf (100 of meer werkzame personen) over typen contracten, voor Nederland en voor de gehele EU in 2001* Nederland

EU

MKB

Grootbedrijf

MKB

Grootbedrijf

(< 100 wp)

( ≥ 100 wp)

(< 100 wp)

( ≥ 100 wp)

7

5

27

18

Leveringen

26

25

41

40

Diensten

56

55

28

36

Combinatie

11

15

4

6

100

100

100

100

Type contract Werken

Totaal

* In deze tabel zijn cijfers weergegeven van contracten in TED in 2001 waarvan gegevens over de succesvolle bedrijven beschikbaar zijn (circa 40% van het totale aantal contracten). In tabel 3 zijn cijfers weergegeven over alle contracten in TED in 2001. Daardoor sluiten de gegevens in beide tabellen niet geheel op elkaar aan. Bron: EIM 2005, gebaseerd op TED 2001.

2.3 Belangrijkste knelpunten voor het MKB bij openbare aanbestedingen zijn administratieve lasten, hoge eisen en onvoldoende informatie.

Het Nederlandse MKB ziet kwalificatie-eisen vaker als probleem dan het MKB in andere EU-

Belemmeringen voor het MKB De (ten opzichte van de populatie) achterblijvende deelname van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen heeft onder andere te maken met het feit dat sprake is van (gepercipieerde) belemmeringen die veelal voor kleinere bedrijven zwaarder wegen dan voor grotere bedrijven. Voor de MKB-bedrijven die in 2001 een openbare aanbesteding hebben gewonnen, is bekend wat hun belangrijkste belemmeringen zijn bij de participatie op de markt voor openbare aanbestedingen (zie tabel 10). Voor Nederland zijn de belemmeringen samen te vatten als administratieve lasten, hoge eisen t.a.v. kwalificaties en onvoldoende informatie. In grote lijnen komt het beeld van de MKB-bedrijven in Nederland overeen met het beeld van de bedrijven in de gehele EU. Alleen kwalificatie- en certificatie-eisen worden door MKB-bedrijven in Nederland relatief vaker als probleem ervaren dan in de gehele EU.

landen.

20

tabel 10

belangrijkste problemen van succesvolle bedrijven in het MKB (tot 100 werkzame personen) bij deelname aan openbare aanbestedingen, in Nederland en in de gehele EU, 2003 Percentage bedrijven dat probleem heeft genoemd

Probleem

Nederland

EU

Aantal vereiste formulieren e.d. (administratieve lasten)

21

18

Hoge kwalificatie-eisen en vereiste certificatie

21

6

Onduidelijkheid van de tenderaanvraag

16

15

Onvoldoende informatie in de tenderaanvraag

11

17

Hoge financiële vereisten (zoals een bankgarantie)

6

6

Korte tijd om een offerte op te stellen

5

12

Grote projecten in verhouding tot de bedrijfsomvang

5

3

Onvoldoende mogelijkheden om vragen te stellen

0

4

Bron: EIM 2005, op basis van EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a). 1

The European Observatory for SMEs presenteert de in 2000 belangrijkste redenen van MKB-bedrijven in de EU om niet te participeren in de markt voor openbare aanbestedingen. Als belangrijkste redenen werden toen genoemd: − te grote projecten in verhouding tot de eigen bedrijfsomvang, − gebrek aan informatie over openbare aanbesteding in het algemeen, − te moeilijk om adequate informatie te verkrijgen.

Omvang van projecten en gebrek aan informatie belemmeren MKBbedrijven om tot de markt toe te treden.

Kennelijk worden MKB-bedrijven door de omvang van de projecten en door onvoldoende bekendheid met en informatie over openbaar aanbesteden ervan weerhouden om in de markt voor openbare aanbestedingen te participeren. Wanneer de MKB-bedrijven dan wél tot de markt toetreden, vormen onvoldoende informatie over de specifieke tender, administratieve rompslomp en hoge eisen belangrijke bottlenecks om succesvol te zijn op deze markt. Hier liggen aanknopingspunten voor het beleid van de overheid om kansen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen te verbeteren, zowel ten aanzien van de toetreding van MKB-bedrijven tot de markt als ten aanzien van het succesvol opereren door MKB-bedrijven op deze markt. Aangezien het mogelijk deels slechts om gepercipieerde knelpunten gaat, liggen hier ook belangrijke mogelijkheden voor brancheorganisaties, adviseurs en intermediairs om samen met MKB-bedrijven na te gaan of de knelpunten daadwerkelijk zo groot zijn als de bedrijven denken en om het MKB te helpen de bottlenecks te overwinnen.

Zowel bij de aanbestedende diensten als bij het MKB liggen mogelijkheden om knelpunten aan te pakken en/of te overwinnen.

1

EIM Small Business Research and Consultancy and KPMG Consulting (2000), The European Observatory for SMEs, Sixth Report, European Commission.

21

2.4

Aandacht van aanbestedende diensten voor het MKB Aanbestedende diensten kunnen in hun aanbestedingspraktijk rekening houden met de specifieke kenmerken van het MKB en met de belemmeringen die het MKB tegenkomt op de markt voor openbare aanbestedingen (zie hiervoor) om ook het MKB zo veel mogelijk te betrekken bij de aanbestedingen. Voor instanties die in 2001 een openbare aanbesteding hebben gegund aan een MKB-bedrijf, is bekend in hoeverre en op welke wijze zij rekening houden met het MKB (zie tabel 11). Evenals in de gehele EU is het verschaffen van extra informatie een belangrijke manier om MKB-bedrijven te helpen.

Aanbestedende diensten houden rekening met het MKB door het geven van extra informatie.

Echter, de meest genoemde manier die aanbestedende instanties in de EU hanteren om de toegang voor het MKB tot openbare aanbestedingen te verbeteren is het opdelen van aanbestedingen in percelen. Geen van de (ondervraagde) Nederlandse aanbestedende instanties heeft aangegeven dit te doen. Nederland kent kennelijk geen beleid om openbare aanbestedingen in percelen te verdelen, terwijl hier op zich geen juridische bezwaren tegen bestaan zolang de opgedeelde aanbestedingen maar Europees openbaar worden aanbesteed (ook al is de waarde van de individuele percelen lager dan de Europese aanbestedingsdrempels).

In andere landen worden aanbestedingen opgedeeld in kleinere percelen, in Nederland niet.

tabel 11

activiteiten van aanbestedende instanties om de deelname van MKBbedrijven aan openbare aanbestedingen te vergemakkelijken, in Nederland en in de gehele EU Percentage instanties dat de activiteit heeft genoemd

Activiteit Extra informatie geven (via internet, e.d.)

Nederland

EU

15

24

pels) formuleren

8

1

Extra lokale/regionale informatie geven

4

12

Mogelijkheid van onderaannemers en samenwerking geven

4

12

Extra adviezen geven

4

3

Verdeling in percelen

0

30

Minder strikte kwalificatie-eisen (economische/technische drem-

Bron: EIM 2005, op basis van EIM Business & Policy Research and KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a).

2.5

Resumé Uit een uitgebreid onderzoek voor de Europese Commissie komt naar voren dat het MKB achterblijft op de markt voor openbare aanbestedingen. Van de Nederlandse bedrijven die in 2001 een of meer openbare aanbestedingen hebben gewonnen behoort 63% tot het midden- en kleinbedrijf (minder dan 100 werkzame personen), terwijl ruim 99% van de bedrijvenpopulatie tot het MKB wordt gerekend. Het beeld in Nederland komt overeen met het gemiddelde in de EU. Een belangrijk verschil van Nederland ten opzichte van het gemiddelde in de EU is dat in Nederland veel minder openbaar wordt aanbesteed door regionale en lokale overheden en meer door centrale overheden en het leger. Verder blijkt uit de typen aanbestedingen dat in Nederland in vergelijking met het EU-gemiddelde veel meer diensten worden aanbesteed en veel minder werken en leveringen.

22

De achterblijvende participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen is in lijn met de constatering dat drempels om tot de markt voor openbare aanbestedingen toe te treden voor kleinere bedrijven vaak een grotere barrière vormen dan voor grotere bedrijven. Door het wegnemen of verminderen van belemmeringen lijken derhalve mogelijkheden aanwezig om de participatie van het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen te vergroten. De belangrijkste belemmeringen die bedrijven in het MKB in Nederland tegenkomen bij het betreden van of opereren op de markt voor openbare aanbestedingen, zijn: − administratieve lasten, − hoge kwalificatie-eisen, − onvoldoende informatie, − te grote omvang van de aanbestedingen.

23

3

Ontwikkelingen in het Europese en Nederlandse beleidskader

In dit hoofdstuk komt om te beginnen de regelgeving voor Europese aanbestedingen aan de orde. Het gaat daarbij om de bestaande richtlijnen van de Europese Commissie, en de inmiddels op Europees niveau goedgekeurde nieuwe richtlijnen: wat verandert er ten opzichte van de nu geldende aanbestedingsregels? Daarna wordt de Nederlandse aanbestedingspraktijk tot nu toe aan de orde gesteld. Ten slotte wordt ingegaan op het voorgenomen nieuwe aanbestedingsbeleid in Nederland, waaronder de implementatie van de nieuwe EU-richtlijnen in de Nederlandse aanbestedingswetgeving.

3.1 Begin jaren negentig zijn EU-richtlijnen voor openbare aanbestedingen opgesteld.

Doel is om een Europese markt voor overheidsopdrachten te creëren.

Bedrijven uit eigen land mogen niet worden bevoordeeld.

Aanbestedende diensten hebben een informatieplicht.

Europees beleid 'Oude' Europese richtlijnen Om de markt voor overheidsopdrachten open te stellen voor bedrijven uit alle lidstaten heeft de Europese Unie begin jaren negentig richtlijnen opgesteld die moeten voorkomen dat opdrachtgevers bedrijven uit eigen land bevoordelen wanneer die inschrijven op opdrachten. Deze richtlijnen zijn door de lidstaten omgezet in nationale wetgeving. Vanaf dat moment zijn ze op nationaal niveau geen 'richtlijnen' meer, maar wetgeving: overheden zijn verplicht om de voorschriften toe te passen. De Europese richtlijnen beogen de Europese markt voor overheidsopdrachten te liberaliseren. Dat houdt een markt voor overheidsopdrachten in die transparant genoeg is om alle leveranciers en aannemers in de Europese Unie gelijke kansen te geven een overheidsopdracht te verwerven. Daarnaast geldt het bewerkstelligen van besparingen door aanbestedende instanties expliciet als een doelstelling van de richtlijnen (doelmatigheid). De Europese richtlijnen stellen eisen aan de technische specificatie van de opdracht en aan de selectie- en gunningscriteria. Een opdracht moet in elk geval zodanig worden omschreven dat bedrijven uit alle lidstaten een offerte kunnen indienen. Er mogen dus geen eisen in staan waaraan alleen bedrijven uit eigen land kunnen voldoen. Ook mag niet worden verwezen naar bepaalde merken, zodat gelijkwaardige producten van andere merken worden uitgesloten. De inkopende overheid is verder verplicht om in een openbare aankondiging duidelijk aan te geven welke prestatie zij verlangt, en welke criteria zij hanteert om de mogelijke leveranciers te selecteren. Van die criteria mag na de aankondiging niet meer worden afgeweken. Wat betreft de procedure moeten aanbestedende diensten gegadigden en inschrijvers uit eigen beweging, zo spoedig mogelijk en desgevraagd schriftelijk, informeren over de besluitvorming rond de gunning, met inbegrip van de redenen waarom een opdracht niet wordt geplaatst of waarom de procedure opnieuw wordt gestart. Vermeld moet worden wie heeft gewonnen en wat de reden is van afwijzing. Ook heeft iedere inschrijver die een aan de eisen beantwoordende offerte heeft gedaan recht op informatie over de kenmerken en de relatieve voordelen van de winnende offerte. Een uitzondering op deze regel wordt gemaakt in het geval dat openbaarmaking schade zou kunnen toebrengen aan de rechtmatige commerciële belangen van bedrijven, of de eerlijke mededinging zou kunnen schaden.

25

De 'oude' regelgeving van de Europese Unie voor overheidsopdrachten voorziet in afzonderlijke richtlijnen voor diensten (92/50/EEG), voor producten (Leveringen: 93/36/EEG), en voor werken (93/37/EEG; 97/52/EG). Tevens is er een aparte richtlijn voor opdrachten van nutsbedrijven (93/38/EEG; 98/4/EG). Onder contracten voor levering van producten vallen ook lease-, huur- en huurkoopcontracten, en overeenkomsten voor het installeren van producten. De richtlijn voor werken betreft alle overeenkomsten op het gebied van de bouwnijverheid, inclusief activiteiten die daar onlosmakelijk mee verbonden zijn, zoals (in een aantal gevallen) installatiewerk.

De 'oude' EUregelgeving bestaat uit meerdere richtlijnen.

Ontwikkeling van de nieuwe EU-richtlijnen De Europese Commissie kondigde medio 2000 een vereenvoudiging en modernisering 1 aan van de bestaande richtlijnen, en kwam met voorstellen voor nieuwe . Eind 2003 bereikte men hierover na een lang traject van consultatie en amendering overeenstemming. Voorafgaande aan die overeenstemming waren er onder meer twijfels of de voorstellen de beoogde vereenvoudiging wel zouden realiseren. Dat heeft geleid tot nieuwe voorstellen van de Commissie, gericht op duidelijker en eenvoudiger teksten, die 31 maart 2004 zijn goedgekeurd door de Raad van Ministers en het Europese Parlement. Op 30 april 2004 zijn de nieuwe richtlijnen na officiële publicatie formeel van kracht geworden. De genoemde oude richtlijnen zijn vervangen door twee nieuwe. Behalve om een aangepaste richtlijn voor de nutssectoren water, energie, vervoer en post (2004/17/EG) gaat het om één geïntegreerde richtlijn die de oude richtlijnen voor producten, diensten en werken (2004/18/EG) vervangt.

Twee nieuwe EUrichtlijnen vervangen de oude regelgeving.

Doel van de nieuwe EU-richtlijnen Doel van de nieuwe richtlijnen is te komen tot vereenvoudiging, modernisering en meer flexibiliteit bij overheidsaanbestedingen. Vereenvoudiging houdt onder meer in: het elimineren van de overlap die er was bij de oude richtlijnen, en uniforme definities van begrippen. In de oude richtlijnen werd eenzelfde begrip soms verschillend geformuleerd. Modernisering impliceert onder andere verruiming van elektronisch inschrijven en elektronische veilingen. Flexibiliteit krijgt onder meer gestalte in de nieuwe procedure van de 'competitive dialogue' voor technisch of financieel-juridisch ingewikkelde con2 tracten .

De nieuwe richtlijnen beogen vereenvoudiging, modernisering en meer flexibiliteit.

Belangrijke aspecten van de nieuwe EU-richtlijnen Enkele belangrijke aspecten van de nieuwe richtlijnen zijn de volgende (deels betreft het veranderingen ten opzichte van de oude richtlijnen en deels kwamen de aspecten ook al voor in de oude richtlijnen): − Wanneer als gunningscriterium de 'economisch voordeligste inschrijving' wordt gehanteerd, moeten de aanbestedende diensten vooraf in de aankondiging de criteria en hun relatieve gewicht vermelden. Het gewicht kan worden aangegeven door percentages voor de verschillende criteria of door een volgorde qua belang van de criteria.

1

2

EC (2000), Commission proposes to simplify and modernise the legal framework, IP/00/461, 10 mei 2000, Brussel. Zie W. Wedekind (2001), 'Nieuwe wetgeving roept nieuwe vragen op', in: Global Dutch, februarimaart 2004, 51.

26

−

− − −

−

−

−

−

De door aanbesteders gestelde eisen en selectiecriteria dienen 'proportioneel' te zijn: de eisen mogen voor inschrijvers niet zwaarder zijn dan redelijkerwijs nodig is om de gewenste kwaliteit te krijgen. Nieuwe uitsluitingscriteria voor aanbieders met een verleden van crimineel handelen. Nieuwe mogelijkheden om sociale en milieucriteria op te stellen. Verwijzingen naar de Common Procurement Vocabulary (CPV). Dit CPV is ontwikkeld om beter de weg te kunnen vinden in de verschillende soorten aanbestedingen. Het verwijst naar een 'gemeenschappelijk aanbestedingstaalgebruik', en wel door cijfercodes toe te kennen aan producten, diensten en werken. De CPV-codes sluiten aan op bestaande nationale en internationale productcodes. Nieuwe regels voor raamovereenkomsten met leveranciers. Aanbestedende diensten kunnen raamovereenkomsten afsluiten met partijen. Gedurende de looptijd van de raamovereenkomst kunnen opdrachten worden verstrekt aan de partijen die een raamovereenkomst hebben afgesloten. Door het afsluiten van raamovereenkomsten worden van tevoren partijen geselecteerd. De maximale looptijd van raamovereenkomsten is vier jaar. Meer mogelijkheden voor het gebruik van elektronische procedures (waaronder 1 elektronisch veilen en dynamisch aankoopsysteem ) en het elektronisch indienen van stukken. Elektronische communicatiemiddelen worden gelijkgesteld met de klassieke communicatiemiddelen. Bij het gebruik van elektronische middelen mag de looptijd van een aanbestedingsprocedure verkort worden. De richtlijnen laten bij complexe en innovatieve projecten een 'concurrentiegerichte 2 dialoog' (competitive dialogue) toe. Nog vóór het uitbrengen van offertes wordt door de aanbestedende dienst een dialoog aangegaan met gegadigden over de opdracht. Daarbij kunnen leveranciers oplossingen aandragen voor specifieke vraagstukken. Deze procedure is alleen mogelijk bij gunning op basis van de economisch meest voordelige aanbieding. Technische eisen kunnen worden opgesteld als functionele eisen of als eisen op basis van normen.

Flankerend beleid Om aanbestedingstrajecten te versnellen en uitwisseling van informatie makkelijker te maken worden elektronische aanbesteding en elektronische informatie-uitwisseling gestimuleerd door de Europese Commissie. Het publicatiebureau van de Europese Commissie stelt inmiddels de door aanbesteders meest gebruikte formulieren on-line beschikbaar, zoals de formulieren voor Contract Notice, Prior Information en Contract

De EC stimuleert elektronische aanbesteding en elektronische informatie-uitwisseling, o.a. met een actieplan.

1

2

In de Richtlijnen wordt een 'dynamisch aankoopsysteem' gedefinieerd als 'geheel elektronisch proces voor aankopen voor courant gebruik, met algemeen op de markt beschikbare kenmerken die overeenkomen met de behoeften van de aanbestedende dienst, beperkt in de tijd en gedurende de gehele looptijd open voor elke ondernemer die voldoet aan de selectiecriteria en die overeenkomstig de eisen van het bestek een indicatieve inschrijving heeft ingediend'. In de Richtlijnen wordt de 'concurrentiegerichte dialoog' gedefinieerd als 'een procedure waaraan alle ondernemers mogen verzoeken deel te nemen en waarbij de aanbestedende dienst een dialoog voert met de tot de procedure toegelaten gegadigden, ten einde een of meer oplossingen te zoeken die aan de behoeften van de aanbestedende dienst beantwoorden en op grond waarvan de geselecteerde gegadigden zullen worden uitgenodigd om in te schrijven'.

27

1

Award . Dit zijn formulieren voor aanbestedende overheidsinstanties. Ze kunnen on-line worden ingevuld en verstuurd, waarbij hulpmiddelen beschikbaar worden gesteld zoals de CPV en geprogrammeerde geldigheidstoetsen, vergelijkbaar met die van de elektronische belastingaangifte: voor de aanvraag niet-relevante velden worden automatisch overgeslagen, en 'verplicht' in te vullen velden worden rood aangegeven tot ze (correct) zijn ingevuld. Als onderdeel van haar strategie voor de interne markt in de periode 2003-2006 heeft de Commissie in 2004 een actieplan aanvaard dat voorziet in een substantieel aandeel elektronische aanbestedingen in 2006, en algemene elektronische aanbesteding in 2 2010 . Aandacht voor het MKB Het aanbestedingsbeleid van de Europese Commissie is expliciet gericht op verbeterde toegang van het MKB tot Europese aanbestedingen. Creëren van een 'level playing field' met een gelijke kans van slagen voor groot en klein is daarbij het uitgangspunt. Eenvoudiger procedures, betere informatie, creëren van ondersteunende diensten en bevorderen van samenwerking tussen MKB-ondernemingen zijn de met het oog op de3 ze doelstelling ingezette middelen . Om de toegang van het MKB tot overheidsopdrachten te verbeteren zal de Commissie de lidstaten aanmoedigen tot het verzamelen en uitwisselen van best practises die door aanbestedende diensten worden toegepast om de deelname van het MKB aan overheidsopdrachten te versterken. De Commissie zal verder zorgen voor begeleiding bij de interpretatie van de nieuwe richtlijnen voor openbare aanbestedingen, en bij de omzet4 ting ervan in nationale wetgeving .

De EC wil de toegang van het MKB tot Europese aanbestedingen verbeteren.

3.2

Huidige aanbestedingspraktijk in Nederland De 'oude' EU-richtlijnen in de Nederlandse wetgeving De vier oude richtlijnen, voor producten, diensten en werken, en voor de nutssector, zijn in 1993 op basis van de Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen omgezet in 5 nationale wetgeving . Zolang de nieuwe EU-richtlijnen die op 30 april 2004 van kracht zijn geworden, nog niet zijn geïmplementeerd in de Nederlandse wetgeving blijven de 'oude' Europese richtlijnen van kracht.

'Oude' EU-richtlijnen werden op basis van een Raamwet omgezet in Nederlandse wetgeving.

1

2

3

4

5

Zie www.simap.eu.int. SIMAP is een project van de Europese Commissie dat de ontwikkeling van een informatie-infrastructuur ter ondersteuning van een effectief openbaar aanbestedingsbeleid in Europa als doel heeft. Hiermee kunnen partijen (elektronisch) worden voorzien van de informatie die ze nodig hebben om het aanbestedingsproces effectief te managen. EC (2003), Internal Market Strategy Priorities 2003-2006, COM (2003) 238 final version, 7 mei 2003, Brussel. Zie o.a.: EC (1998), Public procurement: Commission communication outlines policy priorities, IP/98/233, 11 maart 1998, Brussel; EC (1990), Communication from the Commission COM(90)166, 7 mei 1990, Brussel; EC (1992), Promoting SME participation in public procurement in the Community, SEC(92)722,1 juni 1992, Brussel. EC (2004), Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Actieplan: De Europese agenda voor ondernemerschap, 11 februari 2004, COM (2004) 70, Brussel. Raamwet EEG-voorschriften aanbestedingen, Stb. 212, 1993, Besluit Overheidsaanbestedingen, Stb. 436, 1997 en Stb. 542, 1998, en Besluit aanbestedingen nutssector, Stb. 437,1997 en Stb. 743, 1998.

28

Naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen Het Ministerie van Economische Zaken heeft onlangs onderzoek laten verrichten naar de naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen door Nederlandse overheidsin1 stanties in 2002 . Dit betreft enerzijds rijksoverheid, provincies, gemeenten en waterschappen, en anderzijds een aantal publiekrechtelijke instellingen: academische ziekenhuizen, universiteiten en HBO-instellingen, rijksmusea en politieregio's. De uitkomst van de meting is weergegeven in tabel 12. Het is duidelijk dat de rijksoverheid verreweg de beste score behaalt op het punt van naleving, maar met de kanttekening dat onder de verantwoordelijkheid van overheidsdepartementen vallende agentschappen en ZBO's in de meting niet zijn meegenomen. Rijksmusea en HBO-instellingen blijven het verst achter, maar ook gemeenten hebben een lage score. In totaal gaat het in 2002 om aanbestedingsplichtige uitgaven ten bedrage van € 13 miljard, waarvan € 4,5 miljard ook daadwerkelijk volgens de regels is aanbesteed (35%).

Aanbestedingsregels worden slecht nageleefd; centrale overheden scoren het best op naleving.

tabel 12

nalevingspercentage (daadwerkelijk uitbesteed percentage van het totaalbedrag c.q. totaal aantal aan uitbestedingsplichtige producten, diensten en werken), 2002 Nalevingspercentage

Categorie

Uitgaven

Aantal

Overheid Rijk - kerndepartementen

81

59

Gemeenten

31

9

Provincies

44

29

Waterschappen

41

12

Academische ziekenhuizen

24

23

HBO-instellingen

19

9

Universiteiten

40

21

9

11

Politieregio's

31

21

Totaal (alle categorieën)

35

12

Andere instellingen

Rijksmusea

Bron: Significant, 2004 (tabel 1, pagina 8).

Gemeenten zijn goed voor meer dan de helft van de in het onderzoek bekeken aanbe2 stedingsplichtige uitgaven . Een speciaal aan de uitbestedingspraktijk bij gemeenten gewijd onderzoek uit 1995 maakt duidelijk dat ook toen veel onder de Europese aanbe3 stedingsregels vallende opdrachten niet conform de regels werden uitbesteed . Wél

1

2

3

Significant (2004), Nalevingsmeting Aanbesteden 2002, Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen, Barneveld. Met de kanttekening dat onder de rijksoverheid vallende ZBO's en agentschappen ontbreken, evenals andere publiekrechtelijke instellingen dan de in de tabel genoemde. Ministerie van Economische Zaken (1999), Europees aanbesteden: haal pegels uit die regels!, Den Haag.

29

neemt in 2002 het aantal aanbestedingen ten opzichte van het voorgaande jaar sterk 1 toe bij gemeenten, provincies en waterschappen . EIM heeft in 2000 de achtergrond onderzocht van de terughoudende opstelling van 2 gemeenten . Daaruit komen een gebrek aan professionaliteit van de inkooporganisatie, gebrek aan kennis van de Europese aanbestedingsregels en problemen bij de interpretatie daarvan naar voren als achtergrond, maar ook de vereisten voor een Europese aanbesteding: hoge administratieve lasten en verplichte termijnen die de slagvaardigheid belemmeren, en het gevraagde vooraf precies moeten vastleggen. Ook geven gemeenten aan dat bestaande (kleinere, vaak plaatselijke of regionale) leveranciers bij clustering van de inkoop buiten de boot kunnen vallen.

Gemeenten zagen in 2000 veel belemmeringen om Europees aan te besteden.

In het elders in dit hoofdstuk behandelde Visiedocument aanbesteden zijn voorstellen opgenomen om (betere) naleving van de aanbestedingsregels te waarborgen (zie paragraaf 3.3). Project Professioneel Inkopen en Aanbesteden In 2001 is het interdepartementale project Professioneel Inkopen en Aanbesteden (PIA) van start gegaan. Een actieplan uit 1997 van het ministerie van EZ was de eerste aanzet tot dit project, en het formuleerde de volgende doelstellingen: stimuleren van meer innovatie bij bedrijven, meer openbaar en in competitie aanbesteden (Europees aanbesteden), en meer gebruik maken van moderne informatie- en communicatietechnologie. Verder moet PIA de totstandkoming van netwerken van inkopers en aanbesteders sti3 muleren, hun onderlinge benchmarking bevorderen en hierover adviseren .

Project PIA is voor de centrale overheid opgezet om de professionaliteit van inkopen en aanbesteden te verbeteren.

Inmiddels heeft PIA in het regeerakkoord (Balkenende II) een taakstelling van € 150 miljoen opgelegd gekregen. Deze taakstelling dient gerealiseerd te worden door voor een aantal productgroepen interdepartementaal gecoördineerde inkoop in te voeren. Het gaat om de productgroepen communicatie, dienstauto's, drukwerk, energie, huisvesting, ICT, kantoorbenodigdheden en -inrichting en post, waaraan in 2004 vervoersmanagement is toegevoegd. De bedoeling is dat de inkoopstrategie gaat plaatsvinden per productgroep in plaats van per departement en dat door volumebundeling en standaardisatie besparingen worden gerealiseerd.

Inkoop per productgroep leidt tot bundeling en standaardisatie.

Concreet heeft PIA stappen geformuleerd om professionalisering van de inkoop bij de overheid te realiseren, zoals inkoopdiagnose (wie koopt wat in, en hoe?), formuleren van een departementale inkoopstrategie, en projecten voor concernbreed en interde4 partementaal aanbesteden . Dat impliceert stroomlijning en bundeling van opdrachten binnen instellingen, maar in toenemende mate dus ook gezamenlijke inkoop en aanbesteding van verschillende instellingen. Dit leidt tot grotere opdrachten.

Professioneel inkopen leidt momenteel tot grotere opdrachten.

1

2

3

4

Significant (2004), blz. 11: zie tabel 4 en figuur 1. Stigter, H.W. (2000), Europees aanbesteden door gemeenten. Problemen en oplossingen, EIM, Zoetermeer. Ministerie van Economische Zaken (1997), Actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden. Brief aan de Tweede Kamer, kenmerk ID/PRO/IA 99072783. Zie http://www.ovia.nl/dossiers/pia.

30

Inmiddels is besloten het aanvankelijk tot en met 2004 lopende PIA-project te verlengen tot 2006. Professionalisering van de inkoop door de (rijks)overheid zou leiden tot meer transparantie en gelijke toegang tot aanbestedingen voor alle aanbieders (level playing field). Dit als gevolg van betere naleving van de Europese aanbestedingsrichtlijnen en de ontwikkeling van elektronisch aanbesteden. Een dergelijke ontwikkeling wordt genoemd als met name van belang voor het MKB. Vertegenwoordigers van dat MKB zelf spreken echter hun zorgen uit over de groeiende inkoopmacht van de overheid en wijzen op de 1 potentiële nadelen daarvan voor kleinere bedrijven : grote orders waarvoor zij zich moeilijker kwalificeren, formelere procedures en gunningscriteria, en vaak grotere nadruk op de prijs als doorslaggevend criterium.

Professionalisering van de inkoop zou moeten leiden tot meer kansen voor het MKB. maar of dat zo is …

Lagere overheid Ook andere overheids(gerelateerde) instellingen herzien hun inkoop- en aanbestedings2 beleid (zie bijvoorbeeld provincies ). In een convenant 'Samenwerking in de Regio (1999)' tussen de ministeries van Economische Zaken en Verkeer en Waterstaat, het Interprovinciaal Overleg en de VNG is vastgelegd dat gemeenten en provincies zich onder andere kunnen aansluiten bij de acties die zullen worden opgezet rond het professionaliseren van het inkoopproces bij de centrale overheid. Dit gebeurt eveneens in het kader van het PIA-project. Eén van de acties van PIA was het in december 2001 opgezette deelproject Helpdesk. Dit project beoogt gemeenten, provincies, waterschappen en andere aanbestedende diensten te ondersteunen bij de behoefte aan makkelijk toegankelijke hulp bij algemene en specifieke inkoop- en aanbestedingsvraagstukken. De projectorganisatie PIA heeft de VNG verzocht dit project tot uitvoering te brengen. Die heeft hiervoor een plan van aanpak geschreven, en een projectorganisatie ingericht. Onderdeel van dit project was het opstellen van een hand3 reiking nota inkoop- en aanbestedingsbeleid voor de lagere overheden .

Lagere overheden sluiten aan bij professionaliseringsproject PIA.

NEVI Publiek Op 1 februari 2005 is NEVI Publiek van start gegaan. Hierin werken NPPP (NEVI Platform for public procurement), PIANO (Professioneel Inkopers en Aanbesteders Netwerk Overheid) en NVILG (de Nederlandse Vereniging voor Inkoop en Logistiek in de Gezondheidszorg) samen. NEVI Publiek is bedoeld voor de professionalisering van inkopen en aanbesteden in de publieke sector en wordt onder andere vormgegeven voor het uitwisselen van kennis over inkopen en aanbesteden en het met elkaar in contact brengen van inkopers en aanbesteders.

NEVI Publiek draagt sinds 1 februari 2005 bij aan de professionalisering van inkopen en aanbesteden in de publieke sector.

1

2

3

Langman Economen (2003), De laagste prijs. Tegen welke prijs?, Amsterdam. Zie ook beleidsnota MKB-Nederland: MKB-Nederland bestrijdt bevoordeelde positie grote bedrijven als inkoper, 17 juni 2003. Provincie Drenthe: Inkoop- en aanbestedingsbeleid, mei 2003; Provincie Limburg: Beleidsregels aanbesteding, februari 2003; Provincie Gelderland: Beleidsregels aanbesteding, september 2003; Provincie Noord-Brabant: Plan van aanpak aanbesteden, mei 2002, en tweede fase, september 2003; Provincie Overijssel: Integraal aanbestedingsbeleid, december 2002. Zie http://www.ovia.nl/dossiers/inkoopbeleid/. Vereniging Nederlandse Gemeenten (2003), Handreiking Verdien aan besteden, Naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden door lokale overheden, Den Haag.

31

Elektronisch aanbesteden In februari 2002 startte een interdepartementaal projectteam met het PIA-deelproject Verkenning elektronisch aanbesteden en bestellen. Er worden vijf deelprocessen onderscheiden: 1 elektronisch delen van kennis over inkopen en aanbesteden, 2 elektronisch aankondigen van aanbestedingen en publiceren van aanbestedingsdocumenten, 3 elektronisch aanbesteden, 4 elektronisch bestellen, 5 elektronisch factureren en betalen.

PIA probeert ook elektronisch aanbesteden te bevorderen.

Voordelen van elektronisch aanbesteden en inkopen voor (overheids)organisaties zijn: een transparantere markt en (dus) lagere prijzen, lagere transactiekosten, kortere doorlooptijd, professionelere inkoopfunctie, betere controle op het inkoopproces en betere managementinformatie. In het eindverslag van het project wordt gesteld dat elektronisch aankondigen van aanbestedingen en publiceren van aanbestedingsdocumenten grote meerwaarde heeft voor externen, waaronder het MKB. Elektronisch delen van kennis en bestellen komen bij overheidsinkopers als het voor hen belangrijkst uit de 1 bus . Op 1 april 2004 is 'www.aanbestedingskalender.nl' tot stand gekomen. Aanbestedende instanties kunnen elektronisch hun aankondigingen op de site zetten en potentiële opdrachtnemers kunnen interessante aanbestedingen zoeken op de site. De site wordt zowel voor aanbesteding boven als onder de Europese aanbestedingsdrempels gebruikt. Deze site draagt bij aan het vergroten van de transparantie. 2 Momenteel wordt gewerkt aan de ontwikkeling van TenderNed , dat naar verwachting in 2006 beschikbaar komt. TenderNed is een initiatief van ProRail, het ministerie van Verkeer en Waterstaat en PIA en is bedoeld voor zowel aanbestedende diensten als opdrachtnemers. TenderNed is een systeem dat het hele aanbestedingsproces ondersteunt. Voor potentiële opdrachtnemers betekent dat onder andere dat zij slechts eenmalig bedrijfsgegevens behoeven te registeren (m.b.v. eigenverklaringen) en dat zij online in kunnen schrijven op aanbestedingen. Het is de bedoeling dat op termijn de hiervoor genoemde 'www.aanbestedingskalender.nl' in TenderNed zal worden geïntegreerd.

Elektronisch aanbesteden zou de kansen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen vergroten.

Op het gebied van elektronisch veilen zijn inmiddels enkele pilots uitgevoerd. Voorbeelden hiervan zijn een luchtbehandelingskast voor het Algemeen Rijksarchief in Den Haag, kantoormiddelen en computersupplies voor het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, de Tweede Kamer, de Algemene Rekenkamer, het Kabinet van de 3 Koningin, het Ministerie van Algemene Zaken en de Raad van State en inkoop van 4 elektriciteit van het ministerie van Defensie en het ministerie van Buitenlandse Zaken .

Overheden doen proeven met elektronisch veilen.

1

2

3

4

PIA, Eindverslag PIA-deelproject Verkenning Elektronisch Aanbesteden en Bestellen, Den Haag. Zie: www.tenderned.nl. Zie: Projectdirectie PIA (2004), E-veilen: wie biedt?, Den Haag. Zie: Ministerie van Defensie (2005) Lessons learned elektronische veiling inkoop elektriciteit ministerie van Defensie en ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag.

32

Innovatief aanbesteden In 1998 is een Actieplan Innovatief Aanbesteden van diverse ministeries verschenen. Innovatief Aanbesteden wil zeggen: stellen van (hoge) prestatie-eisen door overheidsopdrachtgevers, waarbij echter het vinden van technisch-organisatorische oplossingen om aan die eisen te voldoen aan de marktpartijen wordt overgelaten. Dit zou het concur1 rentievermogen van de betrokken bedrijven kunnen vergroten . De mogelijkheid van een 'competitive dialogue' en van functionele technische specificaties waarin de nieuwe richtlijnen voor Europese aanbestedingen voorzien sluit hierop aan.

Innovatief aanbesteden moet leiden tot vergroten van het concurrentievermogen van bedrijven.

3.3

Nieuw Nederlands aanbestedingsbeleid Implementatie Europese richtlijnen in de Nederlandse wetgeving De nieuwe Europese richtlijnen voor producten, diensten en werken en voor nutssectoren zijn na publicatie in het Publicatieblad op 30 april 2004 officieel van kracht. Op die dag gaat de implementatietermijn in van maximaal 21 maanden waarbinnen de lidstaten hun nationale wetgeving moeten aanpassen. In Nederland is dat de taak van het Ministerie van Economische Zaken. De nieuwe Europese richtlijnen zullen worden uitgeschreven in twee algemene maatregelen van bestuur (besluit aanbestedingsregels voor speciale sectoren en besluit aanbestedingsregels voor overheidsopdrachten). Daarbij zal 2 zo veel mogelijk worden aangesloten bij de Europese richtlijnen (één-op-één) . Tot het van kracht worden van de nieuwe aanbestedingsregels (begin 2006) blijven de oude gelden.

Het Ministerie van Economische Zaken zorgt voor implementatie van de nieuwe EUrichtlijnen in de Nederlandse wetgeving.

Naar een nieuw aanbestedingsbeleid (Visiedocument aanbesteden) Niet alleen de nieuwe EU-richtlijnen zijn voor de Nederlandse overheid aanleiding voor het opstellen van een nieuw aanbestedingsbeleid. Ook de resultaten van de Parlementaire Enquêtecommissie Bouwnijverheid en de onvoldoende naleving van de aanbestedingsregels door aanbestedende diensten zijn redenen om te werken aan een nieuw aanbestedingsbeleid. Het Ministerie van Economische Zaken is belast met het vormgeven van het nieuwe beleid. In het 'Visiedocument aanbesteden' dat op 15 juli 2004 3 naar de Tweede Kamer is gestuurd wordt de richting van het nieuwe beleid gegeven . Dit visiedocument is in november 2004 besproken in een Algemeen Overleg van de vaste commissie voor Economische Zaken en de vaste commissie voor Volkshuisvesting, 4 Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van de Tweede Kamer .

Voornemens voor het nieuwe aanbestedingsbeleid zijn weergegeven in het 'Visiedocument aanbesteden'

Het visiedocument gaat uit van twee doelstellingen, namelijk gelijke kansen voor aanbieders om mee te dingen naar overheidsopdrachten en bevordering van de doelmatigheid van overheidsbestedingen. Volgens het visiedocument richt het nationale aanbestedingsbeleid zich op het ondersteunen van aanbestedende diensten en het bevorderen van de naleving van de richtlijnen. In het Visiedocument aanbesteden staan tevens

Nieuw aanbestedingsbeleid is gericht op ondersteuning van aanbesteders en naleving.

1

2

3

4

Ministeries van BuZa, Defensie, EZ, Financiën, V&W, VWS en VROM (1998), Actieplan innovatief aanbesteden, Den Haag. Verslag van het Algemeen Overleg Aanbestedingsbeleid op 18 november 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 709, nr. 3. Ministerie van Economische Zaken (2004), Visiedocument aanbesteden. Den Haag. Verslag van het Algemeen Overleg Aanbestedingsbeleid op 18 november 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 709, nr. 3.

33

het voorkomen van nieuwe en het verminderen van bestaande administratieve lasten als doelstelling opgenomen. Het nieuwe aanbestedingsbeleid moet leiden tot één nieuw juridisch kader. Daarbij worden behalve de EU-richtlijnen ook de verschillende aanbestedingsreglementen en relevante jurisprudentie meegenomen. Het Nederlands beleid dat wordt ingebracht in het nieuwe juridische kader heeft betrekking op: − opdrachten onder de Europese drempelwaarden, − integriteit, − beperking van administratieve lasten, − versterking van de naleving, − mededinging en het MKB. De aard van het voorgenomen Nederlandse beleid voor deze onderwerpen zal hier kort worden belicht.

Het doel is te komen tot één juridisch kader voor aanbesteden.

Opdrachten onder de Europese drempelwaarden In het visiedocument wordt aangegeven dat het beleid ten aanzien van opdrachten beneden de Europese drempelwaarden zal worden vormgegeven op basis van jurisprudentie. Volgens het visiedocument blijkt uit jurisprudentie van het Europese Hof van Justitie dat ook op opdrachten beneden de Europese drempelwaarden de beginselen van transparantie, objectiviteit, gelijke behandeling en proportionaliteit van toepassing zijn. Wat dit concreet voor deze opdrachten betekent, is echter nog onduidelijk. Uitspraken in nog lopende zaken bij het Europese Hof zouden hier meer duidelijkheid in moeten brengen. Het ministerie wacht deze uitspraken af alvorens het beleid ten aanzien van opdrachten beneden de Europese drempelwaarden nader vorm te geven.

Plaats van opdrachten onder de Europese drempelwaarden in de wetgeving staat nog niet vast.

Integriteit Voor aanbestedende diensten van de rijksoverheid zijn inmiddels beleidsregels opgesteld voor een verplichte integriteitstoets bij het verstrekken van opdrachten in de sectoren bouw, ICT en milieu. In het visiedocument staat het voornemen om deze toets te laten gelden voor alle aanbestedende diensten en voor alle opdrachten. Om de administratieve lasten te beperken wordt daarbij geprobeerd te komen tot standaardisering van de toets en het gebruik van eigenverklaringen.

Integriteitstoets moet voor alle aanbestedende diensten en voor alle opdrachten gaan gelden.

Beperking van administratieve lasten Administratieve lasten zijn een drempel voor met name ondernemingen in het MKB die zouden kunnen inschrijven op Europese aanbestedingen. In het Visiedocument aanbesteden staat voorkomen van nieuwe en vermindering van bestaande administratieve lasten als doelstelling. De belangrijkste maatregelen die op dit gebied worden voorgesteld zijn de volgende: 1 − De lastendruk zal via een nulmeting in kaart worden gebracht . Die moet aanwijzingen opleveren voor mogelijkheden tot reductie. − 'Eigenverklaringen' zullen breed worden toegepast. Hiermee verklaart een bedrijf te voldoen aan bepaalde eisen zonder direct de bewijzen mee te (hoeven) leveren. − Er zal onderzoek worden gedaan naar de voor- en nadelen van een (pre)kwalificatiesysteem. Zo'n systeem houdt vastlegging in van de financiële en ervaringseisen

Het ministerie wil ook de administratieve lasten verminderen.

1

De meting van de lasten van aanbesteden door de centrale overheid heeft inmiddels plaatsgevonden. Zie: SIRA Consulting (2005), Meting lasten van aanbesteden door de centrale overheid, Nieuwegein.

34

die voor een bepaalde opdracht gesteld mogen worden. Bedrijven hoeven vervolgens voor een bepaalde periode slechts eenmaal aan te tonen dat zij aan die eisen 1 voldoen . 2 − Vervanging door nationale wetgeving van verschillende nu geldende reglementen . − Gebruik van elektronische middelen bij het aanbestedingsproces zal worden gestimuleerd in alle fasen van aankondiging tot gunning. Het visiedocument verwijst ook naar de balans tussen het streven naar reductie van administratieve lasten enerzijds, en anderzijds maatregelen in het kader van doelstellingen zoals tegengaan van kartelafspraken en uitsluiting van malafide bedrijven. Die maatregelen genereren deels (nieuwe) administratieve lasten. Versterking van de naleving Om de (tekortschietende) naleving door Nederlandse aanbestedende diensten te verbeteren wordt een toets op naleving van de Europese aanbestedingsregels als onderdeel van de interne accountantscontrole voor alle aanbestedende diensten voorgesteld. Voor de Rijksoverheid bestond zo'n accountantscontrole reeds langer. De op 1 januari 2004 ingevoerde nieuwe Provincie- en Gemeentewet voorziet in zo'n toets voor provincies en gemeenten. In het visiedocument wordt zo'n toets ook voorgesteld voor waterschappen en publiekrechtelijke instellingen. Tevens zal het effect van het interne toezicht worden gemonitord op alle bestuursniveaus.

Toets op betere naleving.

In het eerder aangehaalde Algemeen Overleg van november 2004 heeft de minister van Economische Zaken drie oorzaken genoemd voor de slechte naleving van de aanbestedingsregels, namelijk: − te weinig kennis bij de aanbestedende diensten, − onvoldoende besef op politiek-bestuurlijk niveau van het nut en de noodzaak van naleving van de aanbestedingsregels, − onvoldoende controle en sancties op de naleving. Het visiedocument bevat voorstellen voor maatregelen die de naleving van de Europese aanbestedingsregels vergemakkelijken. Meer uniformiteit van regels, en verbetering van de professionaliteit van de overheidsinkoper worden met name genoemd. Een belangrijk middel hierbij is het voornemen om te komen tot één kenniscentrum voor aanbestedende diensten voor alle typen aanbestedingen (werken, leveringen en diensten). In het Algemeen Overleg heeft de minister aangegeven dat bij een nalevingspercentage van 80% aan het einde van de huidige kabinetsperiode sprake is van een succes.

Er worden maatregelen voorgesteld om naleving te vergemakkelijken, waaronder het opzetten van een kenniscentrum.

Mededinging en het MKB Aanbesteding volgens de Europese richtlijnen kan de kansen van MKB-bedrijven op overheidsopdrachten verminderen, wanneer uitbestedende instanties disproportionele eisen stellen. Met het oog hierop zullen normen worden voorgesteld voor financiële en ervaringseisen. Aanbestedende diensten mogen die alleen bij uitzondering negeren, en moeten dat dan bevredigend kunnen verantwoorden tegenover marktpartijen. Die kunnen de gegeven motivering zo nodig ter toetsing aan de rechter voorleggen.

Normen voor financiële en ervaringseisen moeten disproportionele eisen bij aanbestedingen voorkomen.

1

2

Meer bureaukosten voor aanbestedende instanties zijn een mogelijk nadeel dat zal worden afgewogen. Momenteel bestaan er meerdere aanbestedingsreglementen. Naast de reeds bestaande Uniforme Aanbestedingsreglementen voor bouwopdrachten is in 2004 ook het Aanbestedingsreglement Werken 2004 (ARW) opgesteld. Dit geldt voor de bouwdepartementen bij de rijksoverheid. Andere aanbestedende diensten kunnen het vrijwillig toepassen, met ruimte om eigen reglementen op te stellen, mits die voldoen aan de voorwaarden van de Europese aanbestedingsregels.

35

3.4

Resumé Nieuwe EU-richtlijnen voor openbare aanbestedingen De EC heeft begin 2004 nieuwe richtlijnen voor Europese aanbestedingen opgesteld. De richtlijnen beogen vereenvoudiging, modernisering en meer flexibiliteit. Veranderingen hebben onder andere betrekking op striktere regels voor gunningscriteria en selectiecriteria, uitsluitingscriteria, raamovereenkomsten, elektronische procedures, e.d. Ook het MKB zou hiervan moeten profiteren, omdat het Europese aanbestedingsbeleid gericht is op het creëren van een 'level playing field' met gelijke kansen voor groot en klein. Voorgenomen Nederlands aanbestedingsbeleid Het voorgenomen Nederlandse aanbestedingsbeleid, zoals weergegeven in het Visiedocument aanbesteden, gaat verder dan de EU-richtlijnen en is vooral gericht op ondersteuning van aanbesteders en naleving. De overheid heeft het voornemen om te komen tot een uniform juridisch kader voor aanbesteden ter vervanging van de grote variëteit aan aanbestedingsregels die nu bestaat. Belangrijke aspecten van het nieuwe juridische kader zijn: − het opstellen van normen ter voorkoming van disproportionele eisen, − beperking van administratieve lasten (door gebruik van eigenverklaringen, gebruik van elektronische middelen, en eventueel het opzetten van een kwalificatiesysteem), − versterking van de naleving (door interne accountantscontrole en door het opzetten van een kenniscentrum).

36

4

De gevolgen voor het MKB

In hoofdstuk 2 is ingegaan op de huidige participatie van het MKB op de markt voor Europese aanbestedingen en de belemmeringen die het MKB ontmoet op deze markt. De volgende belemmeringen kwamen daar als belangrijkste naar voren: − administratieve lasten, − hoge kwalificatie-eisen, − onvoldoende informatie, − te grote omvang van de aanbestedingen. Deels gelden deze belemmeringen niet alleen voor het MKB, maar ook voor andere bedrijven (zoals administratieve lasten en onvoldoende informatie). Echter, voor het MKB wegen dergelijke belemmeringen over het algemeen zwaarder dan voor het grootbedrijf. Het MKB zal daardoor eerder afzien van het betreden van de markt voor Europese aanbestedingen dan grotere bedrijven. In het voorgaande hoofdstuk is ingegaan op de ontwikkelingen in het beleidskader van openbare aanbestedingen, met name de nieuwe EU-richtlijnen en de ontwikkelingen naar een nieuw aanbestedingsbeleid in Nederland. In het vervolg komen de mogelijke consequenties van deze ontwikkelingen voor het MKB aan bod. In hoeverre wordt de toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen voor het MKB geraakt door de ontwikkelingen? Voor de opzet van dit hoofdstuk wordt uitgegaan van het kader uit hoofdstuk 1. Dat betekent dat wordt ingegaan op de mogelijke c.q. verwachte effecten voor het MKB van achtereenvolgens: − het nieuwe Europese beleid, − het nieuwe Nederlandse aanbestedingsbeleid, − het gedrag van aanbestedende diensten.

4.1

Effecten van het nieuwe Europese beleid De nieuwe EU-richtlijnen beogen vereenvoudiging, modernisering en meer flexibiliteit bij overheidsaanbestedingen. Geïnterviewden geven aan dat dit kader voldoende ruimte biedt voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Echter, ook het oude EU-kader bood voldoende ruimte voor het MKB. Geïnterviewden geven aan dat veel meer van belang is hoe overheden en aanbestedende diensten omgaan met de ruimte binnen het kader. De mogelijke consequenties van enkele aspecten uit de nieuwe richtlijnen worden hier nader toegelicht.

EU-kader blijft voldoende ruimte voor het MKB bieden.

Proportionaliteit Het voor het MKB meest interessante punt uit de nieuwe EU-richtlijnen is waarschijnlijk 1 de passage dat eisen en selectiecriteria proportioneel moeten zijn . Immers, een van de belangrijkste belemmeringen voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen in Nederland zijn de hoge kwalificatie-eisen die bij aanbestedingen worden gesteld. Het

Proportionaliteit van de eisen kan een belangrijke drempel voor het MKB slechten.

1

Ook in de 'oude' richtlijnen stond dat eisen en selectiecriteria proportioneel moeten zijn. Vanwege het grote belang hiervan voor het MKB wordt dit aspect uit de nieuwe richtlijnen hier toch aangehaald.

37

terugdringen van de disproportionaliteit in de eisen zal de mogelijkheden voor het MKB op de markt vergroten. De mate waarin hangt af van de wijze waarop de Nederlandse overheid hier nader invulling aan geeft (zie volgende paragraaf).

Elektronische middelen kunnen worden gebruikt om belemmeringen in informatievoorziening te verkleinen.

Dynamische aankoopsystemen zijn laagdrempelig en derhalve gunstig voor het MKB. Elektronisch veilen lijkt voor het MKB niet interessant.

Raamovereenkomsten lijken niet gunstig voor het MKB.

De 'competitive dialogue' lijkt voor het MKB niet van belang.

Gebruik van elektronische middelen Het gebruik van elektronische middelen bij aanbestedingen is gunstig voor de informatieoverdracht en voor de toegankelijkheid van informatie, wanneer de elektronische middelen worden gebruikt ter vervanging van papieren informatiestromen. Daarnaast kan het gebruik van elektronische middelen de procedures verkorten of partijen (participerende bedrijven) meer tijd geven in de aanbestedingsprocedures. Betere informatie, betere toegankelijkheid van de informatie en meer tijd zijn zeker voor MKB-bedrijven van belang om op de markt voor openbare aanbestedingen te participeren. De mogelijkheid van een dynamisch aankoopsysteem die in de nieuwe richtlijnen wordt geboden is interessant voor het MKB. Het gaat hierbij om kleine courante leveringen, waar op eenvoudige wijze op kan worden ingeschreven. Dit is laagdrempelig en qua omvang passend bij het MKB. De mogelijkheid van elektronisch veilen is relatief nieuw. Inmiddels worden hier door aanbestedende diensten proeven mee gedaan. Elektronisch veilen kan worden gebruikt voor standaardproducten. Voor meer ingewikkelde projecten (bouw en diensten) lijkt het middel minder geschikt. Geïnterviewden verwachten vooralsnog geen grote toekomst voor elektronisch veilen. Onduidelijk is ook nog in hoeverre dergelijke aanbestedingsprocedures de toegankelijkheid van het MKB beïnvloeden. Vooralsnog lijkt deelname aan elektronisch veilen voor het MKB niet voor de hand te liggen. Raamovereenkomsten In de nieuwe EU-richtlijnen zijn regels opgenomen voor het afsluiten van raamovereenkomsten. Raamovereenkomsten kunnen (na openbare aanbesteding) worden afgesloten voor maximaal vier jaar. In raamovereenkomsten staat omschreven welke activiteiten binnen de overeenkomsten vallen en tegen welke prijs. Er is echter geen afnameverplichting. Of raamovereenkomsten gunstig zijn voor het MKB is niet eenduidig. De mogelijkheid van raamovereenkomsten kan voor aanbesteders een stimulans zijn om opdrachten te clusteren, zodat de omvang toeneemt. Daarnaast worden aanbieders zonder raamovereenkomst voor vier jaar uitgesloten voor de betreffende activiteiten. Deze consequenties van raamovereenkomsten zijn zonder meer ongunstig voor de participatie van het MKB. Aan de andere kant kunnen MKB-bedrijven wel in combinaties of voor specialistische activiteiten meedoen aan raamovereenkomsten. Per saldo worden echter geen gunstige effecten van raamovereenkomsten voor het MKB verwacht. Competitive dialogue De 'competitive dialogue' biedt de mogelijkheid voor overleg tussen de aanbestedende dienst en de inschrijvende partijen om te zoeken naar oplossingen voor specifieke vraagstukken. Deze mogelijkheid is bedoeld voor complexe (over het algemeen grote) projecten. Gezien het specifieke karakter van de projecten waarbij het kan worden toegepast wordt verwacht dat de 'competitive dialogue' slechts beperkt zal worden toegepast en dan vooral in grotere projecten waar het MKB over het algemeen geen belangrijke rol speelt.

38

4.2 Ook het voorgenomen Nederlandse aanbestedingsbeleid biedt voldoende ruimte voor het MKB.

Uniformiteit in aanbestedingsregels vergemakkelijkt de toegang tot de markt voor openbare aanbestedingen.

Het MKB is er waarschijnlijk niet bij gebaat als de regels voor aanbestedingen boven de drempels ook gaan gelden voor de aanbestedingen beneden de drempels.

Vermindering van administratieve lasten voor bedrijven zal met name gunstig zijn voor het MKB.

Invoering van een kwalificatiesysteem zou de toegankelijkheid voor het MKB nog verder vergroten.

Effecten van het toekomstige Nederlandse aanbestedingsbeleid Het voorgenomen Nederlandse aanbestedingsbeleid, zoals weergegeven in het Visiedocument aanbesteden, gaat verder dan de nieuwe EU-richtlijnen. Er is bijvoorbeeld extra aandacht voor het beperken van de administratieve lasten, voor versterking van de naleving van de EU-richtlijnen en voor proportionaliteit van eisen. Gesprekspartners zien de voornemens in het visiedocument over het algemeen als een goede weg naar een transparantere en beter werkende markt voor openbare aanbestedingen. De voornemens zijn over het algemeen ook gunstig voor de toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen, ook voor het MKB. Enkele specifieke aspecten uit de voornemens worden hier nader besproken. Uniform juridisch kader De overheid streeft ernaar om te komen tot een uniform kader voor aanbestedingen. Momenteel zijn er grote verschillen in het aanbestedingsbeleid van verschillende overheden en in aanbestedingsreglementen. Voor bedrijven, en zeker voor het MKB, is het een forse drempel wanneer voor elke aanbesteding andere regels gelden. Meer uniformiteit in de aanbestedingsregelgeving zou derhalve de transparantie en dus toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen voor het MKB verbeteren. Aanbestedingen beneden de Europese drempelwaarden De wijze waarop aanbestedingen beneden de Europese drempelwaarden deel uit gaan maken van het nieuwe juridische kader hangt af van een uitspraak van het Europese Hof. Wanneer voor deze aanbestedingen dezelfde regels gaan gelden als voor aanbestedingen boven de Europese drempelwaarden, heeft dat als voordeel dat aanbestedende diensten meer ervaring opdoen met de regels, waardoor waarschijnlijk de naleving van de regels verbetert. Nadeel is echter dat de administratieve lasten voor de aanbestedingen beneden de drempels waarschijnlijk zullen toenemen. Voor het MKB is de markt voor aanbestedingen beneden de drempelwaarden een belangrijke markt, waarbij sprake is van nauwere relaties met de opdrachtgevers dan op de markt van aanbestedingen boven de drempels. Waarschijnlijk zullen de drempels voor het MKB op de markt groter worden wanneer voor aanbestedingen beneden de drempels dezelfde regels gaan gelden als voor aanbestedingen boven de drempels, vanwege de hogere administratieve lasten en het minder directe contact met de opdrachtgever. Beperking administratieve lasten Administratieve lasten vormen een belangrijke barrière voor met name het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. In het visiedocument is het verminderen van administratieve lasten een belangrijk doel. Hiervoor zijn diverse beleidsrichtingen geformuleerd. Ten eerste zal de hiervoor genoemde uniformiteit in de aanbestedingsregels al een belangrijke vermindering van administratieve lasten betekenen. Daarnaast zullen administratieve lasten worden verminderd door het werken met 'eigen verklaringen' (waarin ook de integriteitstoets kan worden opgenomen) en door het gebruik van elektronische middelen. De vermindering van de administratieve lasten die hiermee gepaard gaat zal meer bedrijven, met name ook het MKB, in staat stellen om te participeren op de markt voor openbare aanbestedingen. Met de invoering van een kwalificatiesysteem zou nog een extra stap gezet kunnen worden in vermindering van de administratieve lasten voor bedrijven. Bedrijven hoeven dan nog maar bijvoorbeeld één keer per jaar allerlei documenten op te leveren. In veel EU-lidstaten bestaan reeds formele en informele kwalificatiesystemen, met name voor de bouw. In het visiedocument wordt een onderzoek naar de voor- en nadelen van een

39

kwalificatiesysteem aangekondigd. Tegenover de vermindering van de administratieve lasten voor bedrijven staan de kosten van het opzetten en in stand houden van het systeem. Versterking naleving De voordelen van een uniform kader en van de activiteiten ter vermindering van de administratieve lasten zullen alleen worden bereikt, wanneer aanbestedende instanties de nieuwe regels ook daadwerkelijk naleven. In het visiedocument wordt vooral ingestoken op controle op de naleving achteraf (accountantscontrole). Enkele partijen in de markt hebben juist gevraagd om een toezichthouder, zodat ook controle vooraf en tijdens een aanbestedingsproces beter mogelijk is. Vooralsnog zijn er geen voornemens om te komen tot een toezichthouder. Eerst wordt nagegaan of met de huidige voorgenomen middelen de naleving zal worden versterkt. De minister van Economische Zaken heeft aangegeven eerst het zelfreinigende vermogen van de aanbestedingsdiensten een kans 1 te geven . Niet alleen de accountantscontrole zal moeten bijdragen aan een betere naleving, maar ook het op te zetten kenniscentrum en de uniformiteit van de aanbestedingsregels. In principe zal een betere naleving van de aanbestedingsregels gunstig zijn voor het MKB, aangezien dit de uniformiteit in de procedures en de transparantie vergroot.

Naleving van aanbestedingsregels zal de uniformiteit en transparantie vergroten, hetgeen gunstig is voor het MKB.

Proportionaliteit Vooral in Nederland is het stellen van (te) hoge kwalificatie-eisen een hoge drempel voor MKB-bedrijven om te participeren op de markt voor openbare aanbestedingen. Aanbestedende instanties stellen soms omzet- en ervaringseisen die niet in balans zijn met de gevraagde producten of diensten, waardoor een deel van de potentiële inschrijvers (met name MKB-bedrijven) buiten de boot valt. Geïnterviewden hebben aangegeven dat ook inschakeling van adviseurs door aanbestedende instanties in de aanbestedingsprocedures leidt tot hogere eisen (om een zo hoog mogelijke kwaliteit te realiseren). Ten slotte worden vanwege verschillen in aanbestedingsregels en verschillen in aanbestedingsgedrag voor dezelfde aanbestedingen verschillende eisen gesteld. In de nieuwe EU-richtlijnen is aandacht besteed aan het voorkomen van disproportionele eisen. Het visiedocument gaat nog een stap verder door het voornemen om proportionaliteit van eisen nader in te vullen met behulp van normen. Dit leidt ook tot harmonisatie van eisen en derhalve tot een vergroting van de transparantie. Verwacht mag worden dat dit een extra bijdrage zal leveren aan het terugdringen van disproportionele eisen, hetgeen een belangrijke drempel voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen zal verlagen of wegnemen.

Het voorkomen van disproportionele eisen neemt een belangrijke drempel voor het MKB weg.

4.3

Effecten van het gedrag van aanbestedende diensten Van kader naar gedrag Zowel het EU-kader als het voorgenomen Nederlandse aanbestedingsbeleid biedt voldoende mogelijkheden voor een betere toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen. Van belang is echter hoe de aanbestedende instanties zich binnen deze kaders gaan gedragen. Daarbij is het van groot belang dat de regels daadwerkelijk worden nageleefd, zodat daadwerkelijk de transparantie van aanbestedingsprocedures, de vermindering van administratieve lasten en het voorkomen van disproportionele ei-

De beleidskaders zijn goed, het gedrag van de aanbesteders daarbinnen van belang voor het MKB.

1

Verslag van het Algemeen Overleg Aanbestedingsbeleid op 18 november 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 709, nr. 3.

40

sen worden gerealiseerd. Om dit te realiseren is een cultuuromslag bij de aanbestedende diensten nodig en zal de kennis en professionaliteit bij aanbestedende diensten ten aanzien van inkopen en aanbesteden moeten worden verbeterd. Het voorgestelde kenniscentrum zal hier een belangrijke bijdrage aan moeten leveren. Bewustwording van het belang van het MKB Naast de naleving van de regels is het voor de toegankelijkheid van de markt van openbare aanbestedingen voor het MKB nodig dat aanbestedende instanties zich bewust zijn van het belang van de aanwezigheid van MKB-bedrijven op deze markt. Momenteel is het beleid vooral eenzijdig gericht op professionalisering van de inkoopfunctie die direct voordeel oplevert voor de inkopende instanties. Zo leidt de aanbestedingspraktijk van veel instanties tot clustering van opdrachten (bijvoorbeeld door het inkoopbeleid van PIA en door de taakstelling van de overheid), waardoor MKB-bedrijven vrijwel worden buitengesloten. Hierdoor missen de aanbesteders belangrijke voordelen van MKBbedrijven, waaronder innovativiteit, flexibiliteit, specialistische kennis, e.d. Op korte termijn worden wellicht lagere prijzen gerealiseerd door clustering; op termijn zal echter het aantal aanbieders verminderen, waardoor de mededinging wordt beperkt. Met name bij het opstellen van eisen bij aanbestedingen is het van belang rekening te houden met het MKB, bijvoorbeeld in relatie met de omvang van de aanbesteding (proportionaliteit), het geven van specifieke informatie, e.d. Daarnaast is het voor aanbesteders van belang na te gaan of het mogelijk is om aanbestedingen op te delen in verschillende percelen. Hierdoor zullen meer MKB-bedrijven op (percelen van) aanbestedingen kunnen inschrijven. De aanbesteder zal zich de vraag moeten stellen: 'Wat kan het MKB voor mij betekenen?'.

Als aanbesteders de voordelen van het MKB op de markt beter zien, zal de toegankelijkheid voor het MKB kunnen worden verbeterd.

Verkleinen van toetredingsdrempels voor het MKB Over het algemeen levert het beleidskader niet direct grote belemmeringen op voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen, maar wel het gedrag van aanbestedende diensten binnen dat kader. Met name het voorgenomen aanbestedingsbeleid van de Nederlandse overheid biedt mogelijkheden om bestaande belemmeringen voor het MKB weg te nemen of te verminderen. Het resulterende gedrag van aanbestedende instanties binnen de nieuwe beleidskaders speelt vervolgens een essentiële rol voor de toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen voor het MKB. Momenteel lijkt het gedrag van aanbestedende instanties nog onvoldoende rekening te houden met het MKB. Dit betreft ten eerste het stellen van disproportionele eisen, hetgeen ongunstig is voor de kansen voor het MKB. Daarnaast lijkt de professionaliseringsslag bij de overheid te leiden tot clustering van opdrachten. Deze ontwikkeling wordt door het voorgenomen aanbestedingsbeleid echter niet tegengegaan. Voortgaande clustering van opdrachten leidt tot schaalgroottes van opdrachten waar de kansen voor het MKB beperkt zijn.

De voorgenomen beleidskaders maken verkleining van toetredingsdrempels voor het MKB mogelijk; vooralsnog houden aanbestedende instanties echter vaak nog onvoldoende rekening met het MKB.

4.4

Resumé Effecten van het nieuwe Europese beleid Zowel het oude EU-kader als de nieuwe EU-richtlijnen geven voldoende ruimte voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Van groter belang is de wijze waarop overheden en aanbestedende instanties met deze ruimte omgaan. In de nieuwe richtlijnen zijn vooral aspecten als proportionaliteit van eisen in aanbestedingsprocedures, het gebruik van elektronische middelen en de mogelijkheden voor dynamische inkoopsystemen gunstig voor het MKB op de aanbestedingsmarkt. Minder gunstig voor het MKB

41

lijken de mogelijkheden voor elektronisch veilen, raamovereenkomsten en de 'competitive dialogue'. Effecten van het toekomstige Nederlandse aanbestedingsbeleid Ook het voorgenomen Nederlandse aanbestedingsbeleid biedt mogelijkheden voor het MKB. Ten aanzien van proportionaliteit van eisen gaat het voorgenomen Nederlandse beleid verder dan de EU-richtlijnen met behulp van normen, waardoor een extra bijdrage wordt geleverd aan het terugdringen van disproportionele eisen. Verder zullen de voorgenomen uniformiteit van het juridisch kader en de versterking van de naleving bijdragen aan de transparantie van de markt, hetgeen gunstig is voor het MKB. Ook de beoogde vermindering van de administratieve lasten voor bedrijven zal gunstig zijn voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen. Effecten van het gedrag van aanbestedende diensten Zoals hiervoor aangegeven, is het voor de toegankelijkheid van de markt voor openbare aanbestedingen vooral van belang hoe aanbestedende diensten omgaan met de mogelijkheden die door EU- en Nederlands aanbestedingsbeleid worden geboden. Naleving van de regels en verdere verbetering van de professionaliteit bij aanbestedende diensten zijn daarbij van belang. Aanbestedende instanties kunnen de drempels voor het MKB op de markt voor openbare aanbestedingen verkleinen, bijvoorbeeld door het opstellen van proportionele eisen of door het opdelen van aanbestedingen in percelen of in kleinere opdrachten in plaats van clustering van opdrachten. De aanbestedende instanties dienen zich bewust te zijn van het belang van het MKB op de markt. Vooralsnog houden aanbestedende instanties echter vaak nog onvoldoende rekening met het MKB.

42

Bijlage I Geraadpleegde bronnen Bangma, K.L., en H.H.M. Peeters (2003), Kleinschalig Ondernemen 2003, EIM, Zoetermeer. Blees, J., R. Kemp, J. Maas en M. Mosselman (2003), Barriers to entry, Differences in barriers to entry for SMEs and large enterprises, Research Report H200301, EIM, Zoetermeer. Boer, L. de, J. Telgen en A. Woudstra (1995), 'Inkoopmanagement bij gemeenten', in: Openbare uitgaven, 1995, nr. 5, 235-240. Borger, J.C. (2001), De rol van het MKB in overheidsaanbestedingen, Een verkenning, EIM, Zoetermeer. EC (1990), Communication from the Commission, COM(90)166, Brussel. EC (1992), Promoting SME participation in public procurement in the Community, SEC(92)722, Brussel. EC (1998), Public procurement: Commission communication outlines policy priorities, IP/98/233, Brussel. EC (2000), Commission proposes to simplify and modernise the legal framework, IP/00/461, Brussel. EC (2003), Internal Market Strategy Priorities 2003-2006, COM (2003) 238 final version, Brussel. EC (2004), A report on the functioning of public procurement markets in the EU: benefits from the application of EU directives and challenges for the future, EC DG Market, 3-2-2004, Brussel. EC (2004), Mededeling van de Commissie aan de Raad, het Europees Parlement, het Europees Economisch en Sociaal Comité en het Comité van de Regio's. Actieplan: De Europese agenda voor ondernemerschap, 11 februari 2004, COM (2004) 70, Brussel. EIM Business & Policy Research en KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004a), The access of SMEs to public procurement contracts, Final report, Zoetermeer/Vienna. EIM Business & Policy Research en KMU FORSCHUNG AUSTRIA (2004b), The access of SMEs to public procurement contracts, Executive Summary, Zoetermeer/Vienna. EIM Small Business Research and Consultancy and KPMG Consulting (2000), The European Observatory for SMEs, Sixth Report, European Commission, Brussel. EIM Business & Policy Research and KPMG Special Services (2003), Observatory of European SMEs, European Commission, Brussel. Langman Economen (2003), De laagste prijs. Tegen welke prijs?, Amsterdam.

43

Ministeries van BuZa, Defensie, EZ, Financiën, V&W, VWS en VROM (1998), Actieplan innovatief aanbesteden, Den Haag. Ministerie van Defensie (2005) Lessons learned elektronische veiling inkoop elektriciteit ministerie van Defensie en ministerie van Buitenlandse Zaken, Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (1997), Actieplan Professioneel Inkopen en Aanbesteden. Brief aan de Tweede Kamer, kenmerk ID/PRO/IA 99072783. Ministerie van Economische Zaken (1999), Europees aanbesteden: haal pegels uit die regels! (discussienota), Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2004), Visiedocument aanbesteden. Den Haag. Ministerie van Economische Zaken (2005), Kamerbrief d.d.15 april 2005, kenmerk EP/MW 5020640, Aanbestedingsbeleid (29709), Den Haag. PIA, Eindverslag PIA-deelproject Verkenning Elektronisch Aanbesteden en Bestellen, Den Haag. Projectdirectie PIA (2004), E-veilen: wie biedt?, Den Haag. Richtlijn 2004/17/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 houdende coördinatie van de procedures voor het plaatsen van opdrachten in de sectoren water- en energievoorziening, vervoer en postdiensten. Richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten. Significant (2004), Nalevingsmeting aanbesteden 2002, Resultaten van een onderzoek naar de naleving van de aanbestedingsrichtlijnen, Barneveld. SIRA Consulting (2005), Meting lasten van aanbesteden door de centrale overheid, Nieuwegein. Stigter, H.W. (2000), Europees aanbesteden door gemeenten. Problemen en oplossingen, EIM, Zoetermeer. Verslag van het Algemeen Overleg Aanbestedingsbeleid op 18 november 2004, Tweede Kamer, vergaderjaar 2004-2005, 29 709, nr. 3. Vereniging Nederlandse Gemeenten (2003), Handreiking Verdien aan besteden, Naar een beleid voor efficiënt inkopen en aanbesteden door lokale overheden, Den Haag. Vereniging Nederlandse Gemeenten (2004), brief aan de leden, onderwerp 'Vaststelling nieuwe Europese aanbestedingsrichtlijnen', 14 mei 2004. Wedekind, W. (2004), 'Nieuwe wetgeving roept nieuwe vragen op', in: Global Dutch, februari-maart 2004, 51.

44

Websites: − Ministerie van Economische Zaken (www.ez.nl) − Europese Commissie (www.europa.eu.int) − Euro Info Centers (www.eic.nl) − PIA (www.ovia.nl) − NEVI Publiek (www.nevi.nl/publiek) − VNO/NCW (www.vno-ncw.nl) − MKB-Nederland (www.mkbnet.nl) − Aanbestedingskalender (www.aanbestedingskalender.nl) − SIMAP (www.simap.eu.int) − Vereniging Nederlandse Gemeenten (www.vng.nl)

45

Bijlage II Geïnterviewden Ten behoeve van dit project zijn de volgende personen geïnterviewd: − ir. K.F.H. Tangerman, Ministerie van Economische Zaken − drs. K.A. Ravesloot, MKB-Nederland − mr. A.P.C.F. Doggen, ACA B&U − mw. mr. N.C.J.M. Mallens, VNO-NCW − ing. Th.T. van der Kuil, Van den Biggelaar groep − drs. ing. N. Kamphuis, Van den Biggelaar groep − prof. W.G.Ph.E. Wedekind, hoogleraar aanbestedingsrecht − H. Blok, Ministerie van VROM

47

De resultaten van het Programma MKB en Ondernemerschap worden in twee reeksen gepubliceerd, te weten: Research Reports en Publieksrapportages. De meest recente rapporten staan (downloadable) op: www.eim.nl/mkb-en-ondernemerschap.

Recente Publieksrapportages A200506 A200505

19-7-2005 oktober 2005

A200504 A200503

27-6-2005 15-6-2005

A200502

17-5-2005

A200501 A200417

26-4-2005 11-4-2005

A200416 A200415 A200414 A200413 A200412 A200411 A200410 A200409 A200408 A200407

12-4-2005 29-3-2005 24-3-2005 21-3-2005 9-3-2005 17-2-2005 25-4-2005 5-1-2005 18-11-2004 14-3-2005

A200406

12-10-2004

A200405 A200404

14-9-2004 11-8-2004

A200403 A200402 A200401 A200318

11-8-2004 5-7-2004 22-6-2004 15-6-2004

A200317 A200316

28-5-2004 22-4-2004

A200315 A200314

10-3-2004 12-3-2004

A200313 A200312 A200311 A200310 A200309

18-2-2004 12-2-2004 10-2-2004 5-2-2004 22-1-2004

Het Nederlandse MKB en de uitbreiding van de EU Entrepreneurship in the Netherlands: SMEs and International co-operation Kleinschalig Ondernemen 2005 Aandacht voor ondernemerschap in het HAVO- en VWOonderwijs Nieuw ondernemerschap in herstel : Global Entrepreneurship Monitor 2004 Spin-offs van grote bedrijven in Nederland Voorbeeldig ondernemen bij bedrijfsoverdracht in het MKB MKB-locaties Bedrijvendynamiek en werkgelegenheid Internationalisering in het Nederlandse MKB MKB in een periode van deflatie; risico's en strategieën Ondernemen in de zorg De bron van vernieuwing Oudere versus jongere starters De kracht van de organisatie Succesvol op weg op de elektronische snelweg!! Toetredingsbarrières in de praktijk : Veranderingen in de hoogte van toetredingsbarrières in het notariaat en de makelaardij Ga direct naar een standaard reïntegratietraject, ga niet langs start Ondernemen in de Sectoren Innovatief ondernemerschap en de rol van de brancheorganisaties : Een exploratieve toets Starten in de recessie Kleinschalig Ondernemen 2004 Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2003 Maatschappelijk verantwoord ondernemen in het midden- en kleinbedrijf Wordt de spoeling dun? Entrepreneurial Attitudes Versus Entrepreneurial Activities (GEM) Rechtsvormkeuze in het MKB Bedrijvendynamiek en werkgelegenheid - periode 19872002 Het Eureka-gevoel van ICT-gebruik Ondernemen in het Ambacht 2004 Ondernemen in de Industrie 2004 Ondernemen in de Diensten 2004 Onevenredig belast! Administratieve lasten in het kleinbedrijf 2002

49

A200308 A200307 A200306 A200305

20-1-2004 17-12-2003 10-12-2003 30-10-2003

A200304 A200303 A200302

14-10-2003 15-9-2003 1-7-2003

A200301 A200215

17-6-2003 23-4-2003

A200214 A200213 A200212 A200211 A200210 A200209 A200208 A200207

26-3-2003 1-4-2003 21-3-2003 26-3-2003 18-3-2003 14-3-2003 11-3-2003 6-3-2003

50

Ondernemen in de Detailhandel 2004 Kansrijker door samenwerking Ondernemen in de Groothandel 2004 De innovativiteit van de Nederlandse industrie, 19982000 Grenzen aan verantwoordelijkheid Monitor Administratieve Lasten Bedrijven 2002 Entrepreneurship in the Netherlands; Knowledge transfer: developing high-tech ventures Kleinschalig Ondernemen 2003 Arbeidsomstandigheden en verzuim in het midden- en kleinbedrijf Ondernemen in de Diensten 2003 Bedrijvendynamiek en werkgelegenheid - Editie 2002 Ondernemen in de Detailhandel 2003 Ondernemen in de Groothandel 2003 Hoe slim zijn jonge ondernemingen? De kortste route naar een kennisrijk MKB Ondernemen in de Industrie 2003 Ondernemen in het Ambacht 2003