Marktwerking in het watersysteembeheer een verkenning van de mogelijkheden van marktwerking - eindrapport -

Waterverkenningen

Marktwerking in het watersysteembeheer een verkenning van de mogelijkheden van marktwerking - eindrapport -

juni 2003 Dit rapport heeft 99 pagina’s WIM3528

Waterverkenningen Marktwerking in het watersysteembeheer Eindrapport juni 2003

Inhoudsopgave 0

Samenvatting

1

0.1 0.2 0.3 0.4 0.5

Inleiding Aanpak Bevindingen marktwerking en watersysteembeheer Leerpunten Aanbevelingen

1 1 2 3 4

1

Inleiding op de studie

6

1.1 1.2

Doel van de studie Leeswijzer

6 7

2

Aanpak

8

2.1 2.2 2.3

Inleiding op de aanpak Onderzoeksbenadering Stappenplan

8 8 10

3

Theoretisch kader

11

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5

Inleiding Definities Marktwerking…de theorie Vormen van marktwerking Publieke en sectorale belangen

11 11 13 16 18

4

Marktwerking in referentiesectoren

20

4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6

Inleiding Vormen van marktwerking Effecten op de markt Effecten op het publiek belang Leerpunten marktwerking in de referentiesectoren Marktwerking en watersysteembeheer in het buitenland

20 20 21 22 22 23

5

Ruimte voor water en marktwerking

25

5.1 5.2

Omschrijving Opties voor marktwerking

25 30

6

Waterpeilbeheer en marktwerking

42

6.1 6.2


42 46

2003.100X


7

Waterbodemsanering en marktwerking

53

7.1 7.2


53 59

8

Conclusies en aanbevelingen

64

8.1 8.2

Conclusies Aanbevelingen

64 68

A

Bijlage marktwerking in referentiesectoren

70

A.1 A.2 A.3 A.4 A.5 A.6 A.7

Inleiding Afvalverwijdering en -verwerking Natuur en recreatie Stads- en streekvervoer Elektriciteit Analyse marktwerking in referentiesectoren Analyse leerpunten marktwerking

70 70 75 81 83 88 89

B

Buitenlandse cases en marktwerking

91

B.1 B.2 B.3

Marktwerking in de waterketen (Verhandelbare) waterrechten Leerervaringen met introductie van marktwerking

91 92 94

C

Geïnterviewde personen en deelnemers workshop

95

C.1 C.2

Geïnterviewde personen en organisaties Deelnemerslijst workshop

95 96

2003.100X


0

Samenvatting

0.1

Inleiding Er bestaan in de watersector verschillende visies over de noodzaak dan wel de behoefte om marktwerking in het watersysteem te introduceren. Ondanks de vele discussies en opinies is de vraag onbeantwoord gebleven of marktwerking toegevoegde waarde kan hebben voor het watersysteembeheer. Om die reden heeft het Rijksinstituut voor integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA) opdracht gegeven aan Atos KPMG Consulting in combinatie met KPMG BEA en Sterk Consulting om een verkenning uit te voeren naar de volgende vraag: Kan het instrument marktwerking bijdragen aan het verwezenlijken van doelstellingen in het watersysteembeheer, zonder dat hierbij de publieke belangen in het gedrang komen en zo ja onder welke voorwaarden en met welke consequenties? Het project is onderdeel van het programma Waterverkenningen van het Directoraat Generaal Water van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat.

0.2

Aanpak De essentie van onze aanpak bestaat uit drie stappen. Wij zijn begonnen met het inventariseren van alle mogelijke vormen van marktwerking die zich in theorie en praktijk voordoen. De tweede stap bestond uit het traceren van de kansen en knelpunten die zich, voor een aantal specifieke thema's in het watersysteembeheer, voordoen. Tenslotte hebben wij deze kansen en knelpunten uit het watersysteembeheer gekoppeld aan de gevonden opties voor marktwerking. Hiermee is een beeld ontstaan van welke bijdrage de marktwerkingervaringen kunnen leveren aan het benutten van de gesignaleerde kansen en het oplossen van de geselecteerde knelpunten in het watersysteembeheer. De inventarisatie van vormen van marktwerking heeft plaatsgevonden door enerzijds literatuur te bestuderen over marktwerking in het algemeen en door anderzijds zogenaamde referentiesectoren te onderzoeken (door middel van interviews en literatuuronderzoek)1 . De inventarisatie van kansen en knelpunten in het watersysteembeheer heeft plaatsgevonden door het bestuderen van literatuur en het afnemen van interviews.

1

uiteindelijk zijn de volgende sectoren geselecteerd en onderzocht: afvalverwerking, natuur en recreatie, stad- en streekvervoer en elektriciteit.

2003.100X

1


In het Watersysteembeheer zijn voor 3 thema's kansen en knelpunten geïnventariseerd, te weten ruimte voor water, waterpeilbeheer en waterbodemsanering. Hierover heeft een workshop plaatsgevonden met deskundigen uit de watersector en referentiesectoren.

0.3

Bevindingen marktwerking en watersysteembeheer Voor marktwerking in het watersysteembeheer komen wij tot de volgende conclusies:  Marktwerking

in het watersysteem is niet nieuw. Diverse vormen van marktwerking worden reeds ingezet. De meest in het oog springende zijn benchmarking en aanbesteden. Binnen de sector bestaan verschillende initiatieven om deze vormen van marktwerking verder te verbeteren (bijvoorbeeld professionalisering van aanbestedingen).

 Binnen

de watersector bestaat een positief kritische houding ten aanzien van de mogelijkheden van marktwerking in het watersysteem. De teneur is dat het niet eenvoudig is en dat het ook niet altijd meteen te verwezenlijken is, maar dat de waterbeheerder alert moet zijn en kansen moet benutten.

 Voor

de thema’s ruimte voor water, waterpeilbeheer en waterbodemsanering zijn diverse mogelijkheden voor marktwerking geïdentificeerd. Deze kunnen bijdragen aan het benutten van de kansen en het oplossen van de knelpunten binnen de thema’s. In de navolgende tabel schetsen we per thema de meest kansrijke opties.

2003.100X

2


Thema Ruimte voor water

Waterpeilbeheer

Waterbodemsanering

0.4

Marktwerkingsopties met mogelijkheden - Creatieve financiering: functiecombinatie - Profijtbeginsel: - variabel veiligheidsniveau - verhandelbare retentieplichten - Concurrentie op de markt: waterschappen en regionale directies mogen overal “ruimte voor water”vraagstukken aannemen. - Aanbesteden ruimte voor water opgave - Benchmarking van de prestaties in het kader van ruimte voor water: - Profijtbeginsel: binnen technische mogelijkheden afstemmen van peil op behoefte klanten tegen een passende vergoeding. - Voldoen aan eisen van marktomgeving: vraaggericht werken: - Werken met prestatiecontracten - Informatie en com. dienstverlening - Aanbesteden technische innovaties - Benchmarking van waterpeilbeheer - Vervuiler betaalt beginsel: heffing op belastende stoffen en materialen - Concurrentie op de markt voor exploitatie van baggerdepot.

Leerpunten Wij adviseren om de volgende algemene en aan de referentiesectoren ontleende leerpunten in acht te nemen bij het verder uitwerken van de marktwerkingsopties in het watersysteembeheer.  De

effecten van marktwerking op de prestaties van een sector blijken moeilijk meetbaar. Er worden geen voor- en nametingen gedaan en bovendien is men niet in staat de effecten van marktwerking te abstraheren van andere factoren.

 Referentiesectoren

zijn niet in staat kwantitatieve uitspraken te doen over de effecten van marktwerking op de markt, het publieke belang en de prijs, de kwaliteit en de toegankelijkheid van de producten en diensten.

 Een

beweging van marktwerking dient continu te worden gemonitord op de balans tussen het publieke belang en de beoogde voordelen van marktwerking (bijvoorbeeld kostenbesparing).

2003.100X

3


Het blijkt dan ook dat men de effecten van marktwerking op het publieke belang nauwlettend volgt en indien nodig, ingrijpt (denk aan de NS, het niet doorgaan van de privatisering van de distributiebedrijven van elektriciteit).  De

implicaties en consequenties van de invoering van marktwerking moeten niet onderschat worden. De impact van het introduceren van marktwerking is altijd verstrekkend.

 Marktwerking

vereist in iedere omgeving zijn eigen aanpak. Alleen door een nauwkeurige analyse van de omgeving is een adequate realisatie van marktwerking mogelijk.

 Marktwerking

is een stapsgewijs proces. Een stap voor stap benadering verhoogt de kans op een succesvolle invoering van marktwerking

 De

overheid hoeft niet de initiatiefnemer van marktwerking te zijn. Ook marktpartijen zetten in de praktijk stappen en nemen initiatieven om activiteiten ten behoeve van het publieke belang aan te bieden. Voorwaarde is in dat geval wel, dat er een economische prikkel is.

 Het

borgen van publieke belangen, het op gang brengen van concurrentie en het dirigeren van kostenvoordelen in de richting van afnemers vereist specifieke regulering. Het mededingingsrecht is niet ontworpen voor toezicht op natuurlijke monopolies.2



0.5

“Marktwerking is een middel en geen doel.” Marktwerking moet worden beschouwd als een instrument om publieke belangen te dienen. Voorop staat dat marktwerking niet tot doel verheven mag worden, maar ten dienste staat aan het publieke belang: gezondheid, milieu, veiligheid en economie.

Aanbevelingen Vanuit het proces bezien bevelen wij aan:

2

-

deze verkennende studie een vervolg te geven. Gezien de positief kritische houding van betrokkenen over de mogelijkheden van marktwerking in het watersysteem en gezien de identificatie van een aantal kansrijke marktwerkingopties

-

belanghebbenden te mobiliseren en te informeren over de resultaten van de verkennende studie (bijvoorbeeld artikelen, presentaties, fora en brochures) en vervolgens gezamenlijke met hen te bepalen hoe verder te gaan. Hierbij kan gedacht worden aan het organiseren van een roadshow waarbij de resultaten worden toegelicht, bijvoorbeeld bij regionale directies en waterschappen. Bovendien kunnen dan projecten van deze organisaties gescreend worden op de mogelijkheden van marktwerking.

Overheid en netwerksectoren, Ministerie van Economische Zaken, januari 2002

2003.100X

4


-

zowel een beleidsspoor in te zetten als een spoor waarin concrete pilots worden gewerkt.

Vanuit de inhoud bezien, bevelen wij aan: -

een instrumentarium te ontwikkelen waarmee de prestatie ten aanzien van het publieke belang gemeten kan worden. Alleen op die manier kan het effect van marktwerking op het publieke belang objectief gemeten worden;

-

te overwegen of het mogelijk is via een studie de eventuele financiële voordelen van nieuwe of aangepaste vormen van marktwerking in beeld te brengen.

2003.100X

5


1

Inleiding op de studie ‘Minder overheid, meer markt’. Vanuit deze ambitie heeft de regering in de laatste kabinetsperiodes diverse sectoren marktwerking geïntroduceerd. De resultaten daarvan verschillen en de oordelen over het succes van dit beleid lopen uiteen. In een aantal sectoren lijkt marktwerking te brengen wat ervan werd gehoopt, in andere sectoren lijkt de efficiency en kwaliteit sinds de introductie van marktwerking eerder te zijn afgenomen. Daarnaast zijn er sectoren waar het zelfs voor een eerste oordeel nog te vroeg is. In de recente publieke en politieke discussies over marktwerking zijn het vooral de negatieve uitkomsten die de aandacht krijgen. Uitkomsten die - ook - aan het (vermeende) publieke belang raken dat in het geding zou zijn. De berichtgeving over de ontwikkelingen op aansprekende markten als spoorwegen, UMTS en taxi’s dreigt de positieve effecten van marktwerking op andere markten te overstemmen. Binnen de watersector speelt een zelfde discussie. Uit tal van nota’s en rapporten blijkt dat er op een andere manier met water omgegaan moet worden. 3 Centrale vragen hierbij zijn “Welke toegevoegde waarde heeft marktwerking?” en “Hoe worden de publieke en private belangen in het watersysteembeheer geborgd?” Binnen (en buiten) de watersector bestaan verschillende visies over de noodzaak dan wel de behoefte om marktwerking in het watersysteem te introduceren Ondanks de vele discussies en opinies is de vraag onbeantwoord gebleven of marktwerking toegevoegde waarde kan hebben voor het watersysteembeheer? Om goed beleid te kunnen voeren ten aanzien van marktwerking is het immers noodzakelijk dat een helder en objectief beeld bestaat van enerzijds de mogelijkheden tot en werkelijke effecten van marktwerking en anderzijds de aard van de publieke belangen die in het spel zijn.

1.1

Doel van de studie Het doel van de beleidsverkenning is om te komen tot een oordeel over de vraag of, en zo ja onder welke voorwaarden en met welke consequenties, het instrument marktwerking kan bijdragen aan het verwezenlijken van doelstellingen in het watersysteembeheer, zonder dat hierbij de publieke belangen in het gedrang komen. Deze vraag staat centraal in het project “beleidsverkenning naar marktwerking in het watersysteembeheer” van het Rijksinstituut voor Integraal Zoetwaterbeheer en Afvalwaterbehandeling (RIZA).

3

Bijvoorbeeld: kabinetsstandpunt ‘Anders omgaan met Water. Waterbeleid in de 21 e eeuw’ (2000), diverse trendstudies (Trends in water, Scanning the Policy en watercactussen en zeeëgels), het rapport Over stromen en natuurlijk het rapport van de Commissie waterbeleid 21e eeuw (Commissie Tielrooij).

2003.100X

6


Het project is onderdeel van het programma Waterverkenningen van het Directoraat Generaal Water en wordt uitgevoerd door Atos KPMG Consulting, KPMG BEA en Sterk Consulting.

1.2

Leeswijzer Hoofdstuk 2 gaat in op de aanpak en de onderzoeksmethoden van het onderzoek. In het onderzoek is gewerkt met een aantal referentiesectoren. Het gaat hierbij om sectoren waar reeds ervaringen opgedaan zijn met marktwerking. In het onderzoek is een analyse gemaakt van deze ervaringen. Marktwerking en publieke belangen zijn complexe begrippen die nadere duiding behoeven. Hoofdstuk 3 presenteert het theoretisch kader voor deze studie en gaat daarbij in op de gehanteerde werkdefinities van deze begrippen. In hoofdstuk 4 worden de ervaringen met marktwerking in de referentiesectoren: afvalverwijdering en -verwerking, natuur en recreatie, stad- en streekvervoer en elektriciteit besproken. Dit resulteert in een overzicht van ervaringen in leerpunten uit de praktijk van marktwerking. Vervolgens voordelen in de hoofdstukken 5 tot en met 7, worden drie thema's uit het Watersysteembeheer besproken en worden voor deze thema's mogelijkheden van marktwerking benoemd en getoetst. Het gaat om de thema's Ruimte voor water, Waterpeilbeheer en Waterbodemsanering. Het rapport wordt in hoofdstuk 8 afgesloten met de conclusies en aanbevelingen.

2003.100X

7


2

Aanpak

2.1

Inleiding op de aanpak Het beoogd resultaat van de verkenning is transparant te maken of, en zo ja onder welke voorwaarden en met welke consequenties (waaronder de invloed op de publieke belangen), het instrument marktwerking kan bijdragen aan het verwezenlijken van doelstellingen in het watersysteembeheer. Een beleidsverkenning is gebaat bij een vrije uitwisseling van meningen. Immers, de discussie over het publiek belang en marktwerking is niet waardevrij, en heeft daardoor ook een subjectief karakter. Des te meer is het van belang om deze discussie op grond van gedeelde kennis en ervaringen te voeren.

2.2

Onderzoeksbenadering De essentie van onze aanpak is het koppelen van de mogelijkheden van marktwerking (paragraaf 2.2.1) aan de kansen en knelpunten die zich in het watersysteembeheer voordoen (paragraaf 2.2.2).

2.2.1

Mogelijkheden van marktwerking Om een goed beeld te krijgen van de mogelijkheden van marktwerking hebben we, naast bestuderen van literatuur over marktwerking in het algemeen, tevens een aantal referentiesectoren bestudeerd. De hypothese daarbij is geweest dat er in diverse sectoren meer ervaring is opgedaan met marktwerking dan in de watersector en specifiek het watersysteembeheer. Voor deze zogenoemde referentiesectoren is onderzocht welke vormen van marktwerking zijn toegepast, welk effect marktwerking heeft op de markt en op de publieke belangen in die markt, wat we van de ervaringen kunnen leren en welke knelpunten zich voordoen. Bij de selectie van sectoren is rekening gehouden met een aantal overwegingen 4. Gezocht is naar sectoren waarvan bekend is dat marktwerking een issue is en tevens in diverse vormen wordt toegepast.

4

Belangrijke criteria/overwegingen bij de keuze waren:  Aard diensten;  Aard van de publieke belangen;  Minstens één V&W sector;  Minstens één netwerksector;  Beschikbaarheid informatie.

2003.100X

8


Bij de selectie is een belangrijk uitgangspunt geweest dat de aard van de diensten, activiteiten en publieke belangen enigszins vergelijkbaar zijn met de diensten, activiteiten en publieke belangen in het watersysteembeheer. Tevens zijn de sectoren zo gekozen dat deze goed aansluiten bij het werkveld van Verkeer en Waterstaat. Uiteindelijk zijn de volgende sectoren geselecteerd en onderzocht:  Afvalverwerking;  Natuur en recreatie;  Stad- en

streekvervoer;

 Electriciteit.

2.2.2

Kansen en knelpunten watersysteembeheer De kansen en knelpunten in het watersysteembeheer vormen het aanknopingspunt voor marktwerking. Het uiteindelijk doel is immers om mogelijkheden van marktwerking (uit de literatuur en de ervaringen uit referentiesectoren) te koppelen aan de kansen en knelpunten die voor het watersysteembeheer geïdentificeerd kunnen worden. Het watersysteembeheer is een veelomvattend begrip. In hoofdstuk 3 is een definitie uitgewerkt. Hieruit blijkt dat het watersysteem bestaat uit een geografisch afgebakend, samenhangend en functionerend geheel van fysische, chemische en biologische kenmerken en processen. Bij de inrichting en het beheer van het watersysteem spelen de gebruiksfuncties van het systeem een belangrijke rol, zoals drinkwater, recreatie, visserij, natuur en scheepvaart. Het is dan ook niet verwonderlijk dat in een watersysteembeheer diverse thema’s te onderscheiden zijn. Het begrip watersysteembeheer omvat immers zoveel dat dit het komen tot concrete analyses over de mogelijkheden van marktwerking belemmert. In dit onderzoek is er dan ook voor gekozen om een aantal thema’s centraal te zetten. De geselecteerde thema’s5 zijn:  Ruimte

voor water;

 Waterpeilbeheer;  Waterbodems.

De beschrijving van de waterthema’s geeft inzicht in het beleid en de achterliggende actoren en belangen. 5

Bij de selectie van thema’s hebben de volgende overwegingen een rol gespeeld:  Gezocht is naar thema’s waar meerdere, bij voorkeur tegenstrijdige, belangen een rol spelen;  Gezocht is naar thema’s waarvoor wij perspectief voor marktwerking verwachtten.

2003.100X

9


Vervolgens is voor ieder van de thema’s in beeld gebracht welke activiteiten ondernomen worden om het thema te dienen. Een analyse van deze activiteiten resulteert in een overzicht van de zwakke punten en de kansen van het betreffende beleidsthema. Door deze knelpunten en kansen te koppelen aan de opties voor marktwerking ontstaat een beeld van welke bijdrage de marktwerkingervaringen kunnen leveren aan het oplossen van de geselecteerde knelpunten

2.3

Stappenplan Bovenstaande benadering heeft geleid tot het volgende stappenplan voor het onderzoek: 1. Uitwerken definities; 2. Organiseren startbijeenkomst; 3. Bronnenonderzoek; 4. Bepalen referentiesectoren en keuze waterthema’s; 5. Uitwerken referentiesectoren en waterthema’s aan de hand van interviews en literatuur; 6. Workshop; 7. Rapportage.

In het onderzoek heeft een 10-tal interviews plaatsgevonden met vertegenwoordigers van de onderzochte sectoren en waterthema’s (zie bijlage C voor een lijst met geïnterviewde personen). De workshop (stap 6) heeft op 19 maart plaatsgevonden. Aanwezig was een vertegenwoordiging van (Unie van) waterschappen, RIZA, RIKZ, DG Water, het ministerie van Economische Zaken en de elektriciteitssector (zie bijlage D voor een lijst met deelnemers aan de workshop). Tijdens de workshop zijn voorlopige resultaten besproken en is nagedacht voor (on)mogelijkheden van marktwerking voor ieder van de thema’s.

2003.100X

10


3

Theoretisch kader

3.1

Inleiding In dit hoofdstuk beschrijven we de theoretische achtergrond van dit project. Het gaat dan om het vaststellen van definities en een uitgebreide toelichting op de centrale begrippen van deze studie, te weten marktwerking en publieke belangen.

3.2

Definities Om te komen tot een helder en eenduidig referentiekader, is het van belang voor een aantal begrippen de definities vast te leggen. In onderstaande worden de belangrijkste begrippen gedefinieerd. Waterbeheer Dat deel van de zorg van de overheid, dat betrekking heeft op de kering van het water, de waterhuishouding (gronden oppervlaktewaterbeheer, zowel in kwantitatieve als kwalitatieve zin) en dat als zodanig is gericht op de bewoonbaarheid van het land en de bruikbaarheid van de bodem en de bescherming en verbetering van het leefmilieu. Watersysteem en watersysteembeheer  Watersysteem: -

Een samenhangend geheel van oppervlaktewateren en grondwatervoorkomens (uit Wet op de waterhuishouding);

-

Een samenhangend geografisch afgebakend geheel van gronden oppervlaktewater inclusief de ruimte die relevant is voor het functioneren van dit systeem en de daarbij behorende ecologische component.

 Watersysteembeheer:

dat deel van de overheidszorg (zie hierboven onder waterbeheer) dat zich richt op het watersysteem.

Publieke belangen Belangen waarvan de realisatie voor de maatschappij als geheel wenselijk wordt geacht en waarbij de overheid zich deze belangen dusdanig aantrekt dat de behartiging tot taak van de overheid geworden is. Vanuit economisch perspectief betekent dit een optimale afstemming van de productie (de inzet van mensen en middelen) op de maatschappelijke behoefte. Ten aanzien van zuiver individuele goederen hoeft de overheid zich daarover geen zorgen te maken. Dat kan ze overlaten aan de markt (denk aan auto’s of voedings- en genotmiddelen).

2003.100X

11


In het watersysteembeheer gaat het echter om meer collectieve ‘goederen’. Deze goederen zijn op de markt niet te verkopen: iedereen wil het, maar niemand wil er individueel voor betalen. Het is mogelijk een lange lijst van belangen op te sommen die passen binnen de gehanteerde definitie voor publieke belangen. Voorgesteld wordt om bij het identificeren van de relevante publieke belangen uit te gaan van de (eind)verantwoordelijkheden van de overheid in het watersysteembeheer. De verantwoordelijkheden van de overheid in het watersysteem beheer vallen grofweg uiteen in het beheer oppervlaktewater en beheer van grondwater, waarbij voor beide onderscheid wordt gemaakt tussen kwaliteitsbeheer en kwantiteitsbeheer. Uitgaande van deze activiteiten komen wij tot de volgende indeling van publieke belangen:  Gezondheid:

publieke belangen welke gericht zijn op het waarborgen van de volksgezondheid als geheel en/of de gebruikers van het watersysteem (bijvoorbeeld voorkomen van ziektes);

 Veiligheid:

publieke belangen welke gericht zijn op het waarborgen van de veiligheid van de maatschappij (burgers, kapitaal) (bijvoorbeeld voorkomen van overstromingen);

 Milieu:

publieke belangen welke gericht zijn op het waarborgen van de belangen van natuur en milieu (bijvoorbeeld het voorkomen van schade aan natuurgebieden of het uitsterven van een bepaalde diersoort);

 Economie:

publieke belangen welke gericht zijn op het waarborgen van de belangen van en de randvoorwaarden voor een goed functionerende economie (b.v. een bewoonbaar land).

Maar ook de randvoorwaarden waaronder de publieke goederen en diensten worden verleend, zijn te definiëren als publiek belang, te weten de:  Prijs;  Kwaliteit;  Beschikbaarheid/toegankelijkheid.

van publieke producten en diensten. Het gaat hier dus bijvoorbeeld om de kwaliteit, prijs en toegankelijkheid van drinkwater, de kwaliteit van openbare straatverlichting en de beschikbaarheid van elektriciteit. Marktwerking Marktwerking wordt besproken als mechanisme om de maatschappelijke productie te coördineren en af te stemmen op de maatschappelijke behoefte6.

6

Raad voor Verkeer en Waterstaat, Meer markt andere overheid, maart 2000.

2003.100X

12


Een vergelijkbare definitie luidt “de situatie waarin vraag en aanbod zorgen voor de coördinatie van economische beslissingen”.

3.3

Marktwerking…de theorie In deze paragraaf gaan we dieper in op het begrip marktwerking. Marktwerking wordt besproken als mechanisme om de maatschappelijke productie te coördineren en af te gaan stemmen op de maatschappelijke behoefte. Marktwerking kan worden gezien als alternatief voor andere coördinatiemechanismen zoals hiërarchische aansturing. Hiërarchische aansturing is het coördinatiemechanisme dat binnen een bedrijf en in een planeconomie wordt gehanteerd.

3.3.1

Functies van marktwerking Marktwerking is een mechanisme dat zorgt voor de onderlinge afstemming van vraag en aanbod op elkaar. In dat kader vervult marktwerking drie functies:  Marktwerking

zorgt voor besluitvorming over de maatschappelijke vraag. Op de markt kunnen consumenten duidelijk maken aan welke producten ze behoefte hebben. Het prijsmechanisme heeft bovendien een rantsoeneringsfunctie: het dwingt consumenten een afweging tussen producten te maken;

 Marktwerking

zorgt voor financiering van de productie doordat afnemers bij de transactie een prijs betalen;

 Marktwerking

zorgt voor coördinatie van de productie. Het prijsmechanisme zorgt voor de afstemming van de maatschappelijke productie op de maatschappelijke behoefte. Bij voldoende onderlinge concurrentie tussen aanbieders zorgt dit mechanisme bovendien voor een efficiënte taakverdeling over de aanbieders.

3.3.2

Functies van hiërarchische/democratische aansturing Marktwerking is een alternatief voor democratische c.q. hiërarchische coördinatie van de productie. Bij hiërarchische coördinatie van de productie worden de betreffende functies op een andere wijze vervuld:  Besluitvorming

over de maatschappelijke vraag vindt plaats door middel van het democratische proces. Bij producten met een individueel karakter vindt rantsoenering vervolgens plaats door enigerlei wijze van toekenning, bijvoorbeeld volgens het principe “wie het eerst komt, wie het eerst maalt”. Bij dit rantsoeneringsprincipe ontstaan zogeheten wachtlijsten. Denk hierbij bijvoorbeeld aan de wachtlijsten in de zorg;

 Financiering

van de productie vindt plaats via heffingen. Denk bijvoorbeeld aan de afvalstoffenheffing;

2003.100X

13


 Coördinatie

van de productie vindt plaats door hiërarchische aansturing en budgettering. Denk bijvoorbeeld aan de door de overheid gecoördineerde bouw van afvalverbrandingsinstallaties.

3.3.3

Collectieve goederen versus individuele goederen In de economische wetenschap wordt ervan uitgegaan dat het te hanteren coördinatieprincipe aan de vraagzijde afhankelijk is van de aard van het product. In extremis worden twee typen goederen onderscheiden, te weten individuele goederen en collectieve goederen. Collectieve goederen (zoals een stadspark) onderscheiden zich van individuele goederen (zoals een appel) doordat:  De

consumptie niet rivaliserend is (het feit dat A in het park wandelt, sluit niet uit dat ook B in het park wandelt). Bij individuele goederen is de consumptie wel rivaliserend (het feit dat A een appel eet, sluit uit dat B die appel ook eet);

 Uitsluiting

niet mogelijk of niet zinvol is (het is economisch zinloos om een hek rond het park te zetten met een loket waar de bezoekers moeten betalen, omdat de kosten daarvan hoger zijn dan de opbrengsten uit kaartverkoop). Bij individuele goederen is uitsluiting wel mogelijk (wie niet betaalt voor een appel, krijgt hem niet).

Goederen zijn zelden zuiver collectief of zuiver individueel. Individuele goederen kunnen (positieve) externe effecten hebben. Het gaat dan bijvoorbeeld om monumentenpanden. Daarvan profiteren niet alleen degenen die ervoor betalen en erin wonen, maar ook de mensen die er niet voor betalen en er alleen naar kijken. Hier zijn de externe effecten nog zo beperkt dat we toch spreken van een individueel goed. Van straatverlichting profiteren mensen die er niet voor betalen net zoveel als mensen die er wel voor betalen. Het profijt is niet-rivaliserend. In dit geval zijn de externe effecten zo groot dat we spreken van een collectief goed.

3.3.4

Marktwerking aan de vraagzijde Marktwerking aan de vraagzijde is hetzelfde als uitsluiting. Consumenten/burgers mogen van een voorziening alleen gebruik maken als ze daarvoor betalen. In de jaren zeventig werd in dit verband gesproken van de introductie van het profijtbeginsel. Een noodzakelijke voorwaarde voor marktwerking aan de vraagzijde is dat uitsluiting mogelijk is. Of het product al dan niet rivaliserend is, doet minder ter zake. Om het stadspark kán immers ook een hek worden gezet. Het profijtbeginsel heeft vooral als functie de vraag te rantsoeneren. Bovendien draagt dit beginsel bij aan de financiering van de productie, maar het is niet per se noodzakelijk dat er een verband bestaat tussen productiekosten en de door de afnemer te betalen bijdrage (vergelijk enerzijds openbaar vervoer, waar de reiziger een beperkte bijdrage betaalt en anderzijds UMTS-licenties, waar de bijdrage veel groter is dan de feitelijke productiekosten).

2003.100X

14


3.3.5

Marktwerking aan de aanbodzijde Marktwerking aan de aanbodzijde houdt in dat de overheid werkzaamheden uitbesteedt. Dit type marktwerking is niet specifiek voor de overheid. Het bedrijfsleven staat zelf ook voor de keuze tussen zelfdoen en uitbesteden. Bij uitbesteding vervult marktwerking de functie van coördinatie van de productie. Uitbesteding draagt niet bij aan de besluitvorming over de vraag of de financiering van de productie. Over de vraag wanneer het zinvol is om werk binnen de organisatie te laten verrichten en wanneer het zinvol is dit uit te besteden, zijn theorieboeken vol geschreven. In het algemeen geldt dat uitbesteden zinvol is wanneer het beoogde resultaat uiteindelijk goedkoper kan worden bereikt dan bij zelfdoen. Aanbesteding in concurrentie kan daarin een functie vervullen.

3.3.6

Marktwerking aan vraag- en aanbodzijde Bij marktwerking aan vraag- en aanbodzijde treedt de overheid volledig terug en laat ze de totstandkoming van bepaalde goederen over aan het marktmechanisme. Introductie van totale marktwerking kan alleen indien uitsluiting mogelijk is en het gewenst is dat de prijs een afspiegeling vormt van de feitelijke productiekosten. Dat is niet het geval bij externe effecten. Marktwerking moet dan gepaard gaan met een flankerend beleid waarin de overheid de afnemer voor die externe effecten een vergoeding betaalt in de vorm van subsidies of belastingkortingen. Samenvattend is in een economie is een coördinatieprincipe nodig voor: -

Besluitvorming over de maatschappelijke vraag;

-

Financiering van de productie;

-

Coördinatie van de productie.

Welk coördinatiemechanisme leidt tot de beste resultaten is afhankelijk van de aard van het product. Bij een zuiver individueel goed leidt marktwerking in theorie tot een goede besluitvorming over de maatschappelijke vraag en een evenwichtige financiering. Bij collectieve goederen is daarentegen democratische besluitvorming en financiering middels heffingen te verkiezen. Bij de coördinatie van de productie moet een keuze worden gemaakt tussen zelfdoen (hiërarchische aansturing ) en uitbesteden (marktwerking). Zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid zou deze keuze moeten afhangen van de vraag op welke wijze het beoogde resultaat tegen de laagste kosten kan worden bereikt.

2003.100X

15


3.4

Vormen van marktwerking Marktwerking fungeert feitelijk als een containerbegrip. Het kent vele verschijningsvormen, hetgeen tot verwarring kan leiden. De één denkt bij marktwerking aan privatisering, terwijl de ander aan bedrijfsmatig werken denkt. In onderstaande tabel presenteren wij een overzicht van verschijningsvormen van marktwerking. Uitgangspunt is geweest dat marktwerking veelal gebaseerd is op een beginsel, zoals vraaggericht werken of het profijtbeginsel. In onderstaande tabel zijn deze beginselen en de bijbehorende marktwerkinginstrumenten geïdentificeerd. Per instrument zijn tevens de randvoorwaarden waaronder een instrument effectief ingezet kan worden aangegeven. Beginsel

Mogelijke marktwerkinginstrumenten

Randvoorwaarden

Concurrentie Concurrentie om de markt Eén aanbieder op de markt met het recht om op die markt op te treden, verkregen in concurrentie met andere potentiële aanbieders

-

Concessieverlening: periodieke aanbesteding van alleenrecht op de markt

-

Concurrentie op de markt Concurrentie die plaatsvindt tussen verschillende aanbieders op eenzelfde markt

-

Wettelijk afschaffen van natuurlijke of regionale monopolies (opheffen van gedwongen winkelnering).

-

Voldoen aan condities die in een marktomgeving gelden Aanbod: kwaliteit en kosten van het aanbod optimaliseren

-

2003.100X

Professionalisering inkoop Aanbesteden Werving en selectie Productieprocessen Marketing en sales

-

Verhandelbaarheid van het product Lage toeen uittredingsbarrières Lage frictiekosten bij toeen uittreden Eigendom van infrastructuur bij onafhankelijke derde (indien relevant) Verhandelbaarheid van het product Lage toeen uittredingsbarrières Lage frictiekosten bij toeen uittreden Eigendom van infrastructuur bij onafhankelijke derde (indien relevant)

Voldoende kennis en middelen Passende organisatiestructuur

16


Beginsel Vraag: Maximaal vraaggericht werken

Mogelijke marktwerkinginstrumenten -

Marktonderzoek Productdifferentiatie Tariefdifferentiatie Informatie en communicatie over dienstverlening

Randvoorwaarden -

-

Organisatie en structuur: Optimaliseren van passende organisatie en structuur

-

Vergelijking van prestaties op basis van indicatoren

-

Wijzigen rechtsvorm: Privatisering Verzelfstandiging Op afstand plaatsen

-

Benchmarking Maatstafvergelijking

-

-

-

Profijtbeginsel en vervuiler betaalt beginsel Bij deze beginselen wordt een directe en individuele relatie gelegd tussen de afnemer of de vervuiler. Bij het profijtbeginsel gaat het dan om de mate waarin men ergens gebruik van maakt, bij het de vervuiler betaalt beginsel gaat het om de mate waarin men bijdraagt in de vervuiling richting Andere financiering/bekostiging Het voor overheidstaken zoeken naarnadere kostendragers en/of financiers.

-

-

-

-

Heffing te betalen door belanghebbende(n) of vervuiler Prijs te betalen door belanghebbende(n) of vervuiler Vervuilingsrechten

-

Koppeling van functies PPS-constructies

-

-

-

Differentiatie moet technisch, juridisch en financieel mogelijk zijn Aanwezigheid van verschil in kwaliteit en condities Markt voor prod. noodzak. Duidelijke doelgroep Aanwijsbare vrager en aanbieder Klant moet geïnformeerd zijn over dienstverlening Waarborging publieke belangen Wettelijk kader Homogene/vergelijkbare producten Voldoende organisaties Bereidbaarheid tot medewerking Onafh. onderzoek Individuele toerekenbaarheid Verdeelsleutel/grondslag voor afrekenen Meetbaarheid en monitoring Handhaafbaarheid

Transparante kosten en opbrengsten Beschikbaarheid grondslag voor allocatie Kansen voor win-win situaties

Tabel 1. Vormen van marktwerking.

2003.100X

17


3.5

Publieke en sectorale belangen In deze paragraaf gaan we dieper in op de begrippen publiek en sectoraal belang.

3.5.1

Publiek belang Borging van publieke belangen is in deze studie een belangrijk uitgangspunt. De betrokkenheid van de overheid kan verklaard worden uit de ambitie van de overheid om dit belang te dienen. Bij publieke belangen gaat het om: “belangen waarvan de realisatie voor de maatschappij als geheel wenselijk wordt geacht en waarbij de overheid zich deze belangen dusdanig aantrekt dat de behartiging tot taak van de overheid geworden is.” Publieke belangen kunnen in aard verschillen:  Ze

kunnen betrekking hebben op de productie en levering van die goederen en diensten waarvan de overheid de behartiging daarvan ter hand heeft genomen. Deze meer collectieve goederen en diensten worden gekenmerkt doordat ze niet of beperkt rivaliserend zijn en dat uitsluiting niet of nauwelijks mogelijk of niet zinvol is;

 Daarnaast

zijn publieke belangen de randvoorwaarden waaronder moet worden geproduceerd of geleverd. In dit geval gaat het met name om de prijs, de kwaliteit en de toegankelijkheid van de producten en diensten.

Als de productie van een bepaald goed als zodanig geen publiek belang meer is omdat daarvoor een markt is ontstaan, betekent dit nog niet de overheid voor de randvoorwaarden van de productie en de levering geen verantwoordelijkheid meer zou hoeven dragen. Dit kan worden geïllustreerd met een voorbeeld uit de elektriciteitssector.

2003.100X

18


Publieke belangen in de elektriciteitssector De productie en levering van elektriciteit waren lange tijd een publiek belang, omdat het maatschappelijk gezien van belang was dat iedereen over elektriciteit kon beschikken en de markt faalde vanwege het natuurlijke monopoliekarakter van het netwerk. Aan het algemene belang van de levering van elektriciteit waren publieke belangen verbonden zoals veiligheid, duurzaamheid en universele dienstverlening. Door de technologische ontwikkelingen is de aard van het publieke belang inmiddels veranderd. Concurrentie op een en hetzelfde net is tegenwoordig wel mogelijk en er is van monopolie geen sprake meer. Door richtlijnen vanuit de EU wordt de concurrentie bevorderd. Hiermee zijn de productie en de levering geen publieke belangen meer. Er wordt nog steeds een maatschappelijk belang mee gediend, maar behartiging daarvan behoeft geen betrokkenheid meer van de overheid. De aard van het publieke belang is echter verschoven. Zo worden er nog steeds randvoorwaarden aan de productie en levering gesteld. Daarbij gaat om dezelfde belangen als voor de monopoliesituatie, namelijk veiligheid, universele dienstverlening, betrouwbaarheid en milieuvriendelijkheid. Daarnaast is er nu ook sprake van belangen die verbonden zijn met het mogelijk maken en garanderen van concurrentie. Deze hebben bijvoorbeeld betrekking op transparantie, op onafhankelijkheid van het netwerk en toegang tot het net op basis van algemene en niet-discriminerende voorwaarden.

3.5.2

Sectoraal belang Een kenmerk van een publiek belang is dat een brede variëteit aan actoren er voordeel van heeft dat het belang wordt geborgd. Toch zijn er voor de meeste publieke belangen specifieke actoren of sectoren aan te wijzen voor wie dit de behartiging van het publieke belang essentieel is. Feitelijk gaat het hier om het verbijzonderen van het publieke belang naar economische sectoren. Het uitbaggeren van watergangen dient publieke belangen als milieu en volksgezondheid. Voor de sectoren scheepvaart en visserij is dit tegelijkertijd een essentieel sectoraal belang, immers zijn zij voor hun voortbestaan volledig afhankelijk van de bevaarbaarheid van de watergangen. In een studie waarin de mogelijkheden van marktwerking worden bestudeerd is het noodzakelijk de economische sectoren, die gediend zijn met de behartiging van het publieke belang, te identificeren. Immers in een markt dienen zowel aanbieders en vragers bekend te zijn.

2003.100X

19


4

Marktwerking in referentiesectoren

4.1

Inleiding In dit onderzoek zijn referentiesectoren gekozen om te bestuderen of en zo ja op welke wijze marktwerking in de sector plaatsvindt. Het gaat om de volgende sectoren: bus- en streekvervoer, afvalverwijdering- en verwerking, natuur en recreatie en elektriciteit. Ieder van deze sectoren is aan de hand van het SGR model in beeld gebracht (zie voor een uitgebreide beschrijving bijlage A). In dit hoofdstuk beschrijven de belangrijkste resultaten van deze sectoranalyses, te weten: -

Welke vormen van marktwerking zijn gangbaar;

-

Welk effect marktwerking heeft op de markt en op de publieke belangen in die markt;

-

Wat kunnen we van de ervaringen leren.

Het uiteindelijk doel is de eventuele mogelijkheden voor marktwerking te koppelen aan de knelpunten van de waterthema’s en te bezien welke bijdrage de marktwerkingervaringen kunnen leveren aan het oplossen van de knelpunten.

4.2

Vormen van marktwerking Uit de inventarisatie van vormen van marktwerking in de referentiesectoren blijkt dat een breed pallet van instrumenten is en wordt gebruikt om in meer of mindere mate marktwerking te realiseren. We kunnen constateren dat instrumenten die passen onder de beginselen “concurrentie om de markt” en “voldoen aan eisen die een marktomgeving stelt” het meest worden toegepast. In onderstaande tabel geven we een samenvattend overzicht.

2003.100X

20

X

Natuur en recreatie

Concurrentie om de markt

Afval

Marktwerking beginsel

Stad- en streekvervoer

Sector

X

X

Aanbod

X

X

Vraag

X

Organisatie en structuur

X

Concurrentie op de markt

Elektriciteit


X

Voldoen aan condities die in de marktomgeving gelden

X

X

X

X X

Tariefregulering Andere financiering/bekostiging

X

X

Vergelijking Profijtbeginsel en vervuiler betaalt beginsel

X

X

X

Tabel 2. Marktwerking in de onderzochte sectoren. Sectoren zijn niet in staat kwantitatieve uitspraken te doen over de effecten van marktwerking op de markt, het publieke belang en de prijs, de kwaliteit en de toegankelijkheid van de producten en diensten. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat een samenspel van een groot aantal factoren uiteindelijk de ontwikkeling van deze variabelen bepaalt. De economische conjunctuur, technologische ontwikkelingen, kennis, politiek zijn factoren die een dominante invloed kunnen hebben op prijs en kwaliteit. Het blijkt niet mogelijk de effecten van ieder van deze factoren apart te kwantificeren. Er is eenvoudigweg geen instrumentarium in de sectoren voorhanden om het effect van marktwerking gedetailleerd inzichtelijk te maken. Wie in ogenschouw neemt dat de introductie van marktwerking een proces van jaren is, kan zich voorstellen, dat een grote variëteit aan variabelen in die periode aan verandering onderhevig is en daarmee de markt, het publieke belang en de prijs en kwaliteit beïnvloedt. Wel kunnen wij voor ieder van de variabelen de kwalitatieve bevindingen beschrijven.

4.3

Effecten op de markt De gekozen referentiesectoren kenden, maar kennen in vrijwel alle gevallen nog steeds een grote overheidsinvloed.

2003.100X

21


De belangrijkste effecten op de markt van de vormen van marktwerking die zijn aangetroffen zijn vooral te vinden onder de rubriek “voldoen aan de condities van een marktomgeving”. Hierbij gaat het om meer intern gerichte zaken zoals meer vraaggericht werken, meer aandacht voor bedrijfsmatig werken en het kiezen van een andere meer passende rechtsvorm. Ook zien we verbetering van de transparantie van de markt (bijvoorbeeld in de natuur- en recreatiesector), verschuivingen in de marktstructuur (stads- en streekvervoer: vragers en aanbieders), meer keuzevrijheid door productdif-ferentiatie (zowel in de afvalsector als de natuursector) en toepassing van het profijtbeginsel (diftar in de afvalsector).

4.4

Effecten op het publiek belang In vrijwel alle voorbeelden van marktwerking uit de referentiesectoren spreekt men van minimaal het behoud of zelfs verbetering van het relevante publiek belang. Dit is zowel op de publieke belangen zelf (bijvoorbeeld veiligheid of gezondheid) als de randvoorwaarden waaronder deze worden gerealiseerd (prijs, kwaliteit en toegankelijkheid) van toepassing. Geconstateerd kan worden dat het instrumentarium vooral daar is ingezet waar men verbeteringen met behoud van het publiek belang kansrijk achtte (cherrie picking). Bovendien blijkt dat men de effecten van marktwerking op het publieke belang nauwlettend volgt en indien nodig, ingrijpt (denk aan de NS, het niet doorgaan van de privatisering van de distributiebedrijven van elektriciteit).

4.5

Leerpunten marktwerking in de referentiesectoren Per referentiesectoren zijn leerpunten geïnventariseerd. Deze zijn allen valide. Een analyse van de leerpunten leidt tot de volgende meer algemene leerpunten: -

Marktwerking is een middel en geen doel op zichzelf. Marktwerking is een instrument om publieke belangen te dienen en het instrument wordt over het algemeen alleen ingezet als het toegevoegde waarde heeft (en tot verbetering leidt).

-

Met marktwerking kan een groot aantal publieke belangen worden gediend, veel gehoorde effecten zijn kostenbesparingen (goedkoper product), kwaliteitsverbeteringen, transparantie van de markt, meer keuzevrijheid voor de consument.

-

Marktwerking vereist in iedere omgeving zijn eigen aanpak. Alleen door een nauwkeurige analyse van de omgeving is een adequate realisatie van marktwerking mogelijk.

-

Een stap voor stap benadering verhoogt de kans op een succesvolle invoering van marktwerking.

-

Een beweging van marktwerking dient continu te worden gemonitord op de balans tussen het publieke belang en de beoogde voordelen van marktwerking (bijvoorbeeld kostenbesparing).

2003.100X

22


4.6

-

Onderschat de implicaties en consequenties van de invoering van marktwerking niet. Marktwerking is een stapsgewijs proces. De impact van het introduceren van marktwerking is vrijwel altijd verstrekkend.

-

Marktwerking heeft een groot aantal verschijningsvormen. Er wordt dan ook een verscheidenheid van instrumenten ingezet om tot die vormen van marktwerking te komen. Marktwerking kent niet alleen een relatie met economisch instrumentarium maar evengoed met juridisch (de zweep) en communicatief (de preek) instrumentarium.

-

De overheid hoeft niet de initiatiefnemer van marktwerking te zijn. Ook marktpartijen zetten in de praktijk stappen en nemen initiatieven om activiteiten ten behoeve van het publieke belang aan te bieden. Voorwaarde is in dat geval wel, dat er een economische prikkel is.

-

Het borgen van publieke belangen, het op gang brengen van concurrentie en het dirigeren van kostenvoordelen in de richting van afnemers vereist specifieke regulering. Het mededingingsrecht is namelijk niet ontworpen voor toezicht op natuurlijke monopolies7.

Marktwerking en watersysteembeheer in het buitenland In deze studie is een quick scan uitgevoerd naar buitenlandse voorbeelden van marktwerking in het watersysteembeheer. Opvallend is dat de meeste buitenlandse cases betrekking hebben op marktwerking in de waterketen. Met de waterketen wordt het logistieke proces van waterwinning, waterdistributie, waterriolering en waterzuivering bedoeld. Marktwerking rond andere thema’s in het watersysteembeheer heeft minder aandacht. Een belangrijke conclusie is dat marktwerking als instrument in het watersysteem slechts interessant wordt als er zich een belangrijk maatschappelijk probleem voordoet. In de voorkomende gevallen wordt marktwerking veelal geïntroduceerd als ‘oplossing’ voor watertekorten en watervervuiling. Op basis van de scan van buitenlandse cases kan de conclusie getrokken worden dat marktwerking in het watersysteembeheer ook in het buitenland nieuw is. De meest spraakmakende voorbeelden van marktwerking zijn de ervaringen met verhandelbare waterrechten en de ervaringen met verhandelbare vervuilingsrechten. Deze worden hieronder kort toegelicht. In bijlage B wordt een nadere toelichting op de scan van buitenlandse voorbeelden gegeven. Daar wordt ook kort stilgestaan bij marktwerking in waterketen zoals dat in Engeland en Frankrijk is geïntroduceerd.

7

Overheid en netwerksectoren, Ministerie van Economische Zaken, januari 2002.

2003.100X

23


Verhandelbare waterrechten In diverse landen wordt gewerkt met verhandelbare waterrechten. In veel gevallen wordt dit als oplossing geïntroduceerd voor de aanhoudende waterschaarste. Voorbeelden van landen zijn Australië, Chili en de Verenigde Staten. In Californië is in 1991 een eerste waterbank geïnstalleerd. Agrariërs kunnen in geval van droogte via de bank water leasen van andere gebruikers. De ervaring is dat veel andere gebruikers bereidt zijn om hun rechten te verleasen.

(Verhandelbare) vervuilingsrechten In de Verenigde Staten is reeds een aantal studies gedaan naar verhandelbare vervuilingsrechten voor nutriënten. Het doel van dit instrument is om de waterkwaliteit te verbeteren door de vervuiling te verminderen. Hiertoe wordt een instantie aangewezen die de waterkwaliteit monitort en op basis daarvan een maximaal aantal vervuilingeenheden vaststelt. De rechten worden verdeeld c.q. verkocht onder de huidige vervuilers: industrie, landbouw, steden et cetera. Uitgangspunt is dat de rechten onderling uitwisselbaar zijn. De

prijs voor de rechten wordt door vraag en aanbod bepaalt. De handel maakt het mogelijk dat bronnen met lage zuiveringskosten de eigen vervuiling verminderen en tegelijkertijd vervuilingsrechten verkopen aan vervuilers met hoge zuiveringskosten.

2003.100X

24


5

Ruimte voor water en marktwerking In de komende drie hoofdstukken staan het watersysteem en de mogelijkheden voor marktwerking centraal. In hoofdstuk 3 is ingegaan op het begrip “watersysteem”. Een belangrijke conclusie is dat het een veelomvattend begrip betreft. In abstracte termen gaat het om de kwaliteit en kwantiteit van oppervlaktewater en grondwater en alle bijbehorende gebruiksfuncties. In de praktijk zijn in het watersysteembeheer een groot aantal thema’s of onderwerpen te onderscheiden. In deze studie is er voor gekozen om een drietal thema’s uit te werken: ruimte voor water (hoofdstuk 5), waterpeilbeheer (hoofdstuk 6) en waterbodemsanering (hoofdstuk 7)8 . In navolgende hoofdstukken wordt ieder van deze thema's uitgebreid beschreven (de problematiek, de betrokken actoren en belangen, de maatregelen en knelpunten). Vervolgens wordt voor de gesignaleerde knelpunten en kansen bestudeerd of en in hoeverre vormen van marktwerking een bijdrage kunnen leveren aan het benutten van de kansen en/of het oplossen van de knelpunten. Uitgangspunt daarbij is dat marktwerking voor het thema toegevoegde waarde moet hebben. De in kaders geplaatste italic teksten zijn quotes van de in dit project geïnterviewde deskundigen. De inhoud van deze quotes is dan ook de weerspiegeling van de mening van deze personen.

5.1

Omschrijving In dit hoofdstuk werken wij het thema ruimte voor water verder uit. Bij ruimte voor water gaat het om creëren van ruimte voor het vasthouden en bergen van water, om overlast door overschotten of tekorten van water te voorkomen. Het gaat hierbij zowel om binnen- als buitendijks water.

5.1.1

Problematiek ruimte voor water Het waterbeheer in Nederland wordt geconfronteerd met diverse ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen zijn te categoriseren naar de vraag- en aanbodzijde. Aan de aanbodzijde zijn belangrijke ontwikkelingen: zeespiegelstijging, toenemende fluctuatie van rivierafvoeren (meer in de winter, minder in de zomer), toenemende fluctuatie en intensiteit regenval als gevolg van klimaatveranderingen en bodemdaling.

Bij de selectie van deze thema’s hebben de volgende overwegingen een rol gespeeld  Meerdere, bij voorkeur tegenstrijdige, belangen;  Belangrijke politieke issue;  Belangrijke financiële issue;  Perspectief voor mogelijkheden om kloof tussen overheid en markt te overbruggen (perspectief voor marktwerking).

2003.100X

25


Aan de vraagzijde gaat het om toenemende verstedelijking, wijzigingen in de landbouw en natuur en andere gebruiksfuncties. Bovenstaande ontwikkelingen hebben grote invloed op het huidige waterbeheer. Het algemene knelpunt is dat de huidige watersystemen vastlopen. Er wordt te snel afgevoerd in natte situaties, zodat er meer water dan nodig aangevoerd moet worden in droge perioden. De ruimte voor water is zowel horizontaal als verticaal steeds verder ingeperkt. “Het waterbeheer van de toekomst vraagt meer ruimte. De landbouwsector zal een aanzienlijk deel van die ruimte moeten leveren. In het landelijk gebied zal op een vernieuwende wijze moeten worden nagedacht over het gebruik van de ruimte”. In het verleden heeft, met het oog op veiligheid, het verhogen van dijken, het beperken van wateroverlast, het afvoeren en het pompen centraal gestaan. Overstroombare gebieden zijn ingedijkt en volgebouwd. Als gevolg daarvan heeft het watersysteem te weinig rek, met als gevolg overlast in natte perioden en watertekort en verdroging in droge perioden. “Water werd en wordt nog steeds te veel als een belemmering gezien”. In diverse beleidsnotities (bijvoorbeeld NW4, advies Commissie Waterbeheer 21ste eeuw, Anders omgaan met water) wordt ingezet op meer ruimte voor water. In diverse projecten wordt hard gewerkt aan die doelstellingen. Voor het hoofdwatersysteem zijn reeds diverse projecten en onderzoeken uitgevoerd en in uitvoering, zoals Ruimte voor de Rijntakken, Integrale Verkenningen Benedenrivieren, Integrale Verkenningen Maas, de Maaswerken, Waterhuishouding in het Natte Hart, Vergroting Spuicapaciteit Afsluitdijk et cetera. Voor de regionale watersystemen springen de stroomgebiedvisies en stedelijke waterplannen het meest in het oog.

5.1.2

Betrokken actoren en publieke belangen De publieke belangen die direct in verband staan met ruimte voor water zijn:  Veiligheid:

Het publieke belang is erop gericht om de veiligheid binnen wettelijk vastgestelde randvoorwaarden te garanderen.

 Milieu

en Ruimtelijke kwaliteit: Het publieke belang is erop gericht om de natuur en milieu een duidelijke plaats te geven bij de activiteiten voor ruimte voor water. Gedacht kan worden aan het creëren van kansen voor natuur in combinatie met waterberging of het voorkomen van milieuverontreiniging vanuit de rivieren bij overstromingen. Tegelijkertijd wordt bij “ruimte voor water”-projecten gestreefd naar het verhogen van ruimtelijke kwaliteit.

2003.100X

26


 Economie:

Het publieke belang is gericht op een bewoonbaar (en bewerkbaar) land. Dit is een voorwaarde voor diverse economische activiteiten.

Naast deze publieke belangen kan tevens een aantal sectorale belangen onderscheiden worden. Deze zijn in de onderstaande tabel weergegeven.

Sector

Sectorale belangen

Natuur- en milieu

Voldoende (kwaliteit) natuur Kansen voor natuurontwikkeling

Recreatie

Voldoende (kwaliteit) recreatie Kansen voor recreatieontwikkeling

Landbouw

Voldoende (kwaliteit) landbouw Kansen voor landbouwontwikkeling

Beroepsscheepvaart en toervaart

Waterwegen met een voldoende diepgang

Tabel 3. Sectorale belangen bij het thema Ruimte voor water

“Publieke en sectorale belangen? ….Water is een algemeen belang. Vergelijk het maar met de Deltawerken”.

5.1.3

Maatregelen van het huidige beleid Om veiligheid te creëren en schade voor wateroverlast of droogte te voorkomen of te beperken wordt in de praktijk de volgende drietrapsstrategie gekozen (Commissie Waterbeheer 21ste eeuw): 1

Vasthouden: overtollig water zoveel mogelijk bovenstrooms vasthouden in de bodem en het oppervlaktewater;

2

Bergen: zonodig water tijdelijk bergen in retentiegebieden langs de waterlopen, waarvoor ruimte moet worden gecreëerd;

3

Afvoeren: pas als 1 en 2 te weinig opleveren, water afvoeren naar elders, of als het niet kan het water bij zeer extreme omstandigheden gecontroleerd opvangen in daarvoor aangewezen gebieden.

2003.100X

27


Deze strategieën zijn uit te werken in de volgende oplossingsrichtingen: -

5.1.4

Primair probleem oplossen door ruimtelijke (her)inrichting en ander grondgebruik; Waar mogelijk anticiperen op flexibel peilbeheer; Voor zover nodig ruimte bestemmen en inrichten voor waterberging; Waar het niet anders kan technische maatregelen nemen voor waterafvoer.

Geselecteerde knelpunten bij de uitvoering van het beleid Voor ieder van deze oplossingsrichtingen zijn concrete maatregelen en bijbehorende knelpunten geïnventariseerd. Op basis van gesprekken met deskundigen en betrokkenen in het veld en tijdens de workshop is een selectie van de belangrijkste knelpunten gemaakt. Dit zijn de afwezigheid van een specifieke financieringsbron voor de (her)inrichting van gebieden, de schaarse ruimte en het complexe proces bij functieverandering ten behoeve van water en een moeizame cultuuromslag. In deze paragraaf wordt ingegaan op deze knelpunten. Tekort aan financiële middelen. Initiatieven in het kader van ruimte voor water hebben geen (vaste) bron van financiering. Men moet het ‘erbij’ doen. De praktijk wijst uit dat oplossingen voor “ruimte voor water” veel geld kunnen kosten (aankoop van grond, inrichtingskosten, infrastructurele constructies, beheervergoedingen, schadevergoedingen en dergelijke). Daarbij zijn bestaande financiële instrumenten zeer sectoraal vormgegeven. Hoewel de waterschappen een eigen belastinggebied hebben waaruit ze dit soort maatregelen kunnen financieren, blijkt de financiering niet eenvoudig. Voor het Rijk ligt nog moeilijker. Die moet het uit de algemene middelen halen en dat ligt in tijden van laagconjectuur moeilijk. Daarnaast is het zo dat voor water voor ruimte maatregelen zowel water als natuur en soms nog meer componenten aan de orde zijn. Op dat moment is men aangewezen op verschillende financieringsbronnen hetgeen afstemmingsproblemen geeft. Schaarse ruimteIn Nederland is ruimte schaars. Iedere meter is reeds voor één of meer functies ingezet. Het toevoegen van een functie in het kader van ruimte voor water, bijvoorbeeld voor berging of retentie, kan in conflict komen met de andere functies (complexe belangenafweging). Dit vraagt om creatieve oplossingen (‘nieuwe kijk’/omdenken) en koppelen van functies die elkaar versterken. De visie op waterhuishouding verandert.

2003.100X

28


“Door in het landelijk gebied overloopgebieden aan te wijzen kan water tijdens afvoerpieken worden geborgen. De eigenaar van het gebied, veelal agrariërs, zal een vergoeding moeten krijgen. De boer kan daarmee waterberging in zijn bedrijfsvoering inpassen, bijvoorbeeld door op laaggelegen percelen de beweiding aan te passen of er kapitaalsextensieve gewassen te telen. Het voordeel voor de waterschappen is dat zij geen grond hoeven aan te kopen om overloopgebieden te realiseren.”

Complex traject met veel betrokkenen Door betrokkenheid van groot aantal belanghebbenden is het vinden van mogelijkheden voor “ruimte voor water” vrijwel per definitie een tijdrovend proces. Ieder verdedigt zijn eigen belangen en daarmee is veel communicatie en afstemming noodzakelijk, waardoor het proces over het algemeen langer duurt. Juist dit aspect brengt afbreukrisico met zich, zeker daar waar samenwerking met marktpartijen gezocht worden (hebben geen tijd). Vereiste cultuuromslag Waterbeheer was vroeger vooral een technische aangelegenheid waarbij ‘techneuten’ de dienst uit maakten en waterbeheer vooral gericht was op het garanderen van veiligheid. Met de introductie van ‘het watersysteemdenken’ en ‘integraal waterbeheer’ wordt steeds meer gewerkt aan een integrale benadering waarbij wordt samengewerkt met diverse andere belangen en wordt rekening gehouden met diverse andere functies. Het watersysteemdenken en integraal waterbeheer zijn inmiddels niet meer weg te denken. Juist die integrale benadering is voor ruimte voor water projecten van belang. Hier moet namelijk gezocht worden naar creatieve oplossingen voor en met andere betrokkenen. In diverse interviews is echter naar voren gekomen dat bij diverse waterbeheerders een (verdere) cultuuromslag vereist is om actief samen te werken met belanghebbenden, provincies, ministeries et cetera en verder te denken dan de eigen (water)grenzen. “Creatieve en functiecombinerende oplossingen voor ruimte voor water passen niet binnen de traditie van bijvoorbeeld de waterschappen, een andere denken werkwijze kost tijd” Risicoafwenteling Het bovenstrooms wel of niet realiseren van “ruimte voor water”- projecten heeft effecten op de benedenstroomse gebieden. Zo heeft het nalaten van de realisering van waterbergingscapaciteit bovenstrooms effect op het overstromingsgevaar benedenstrooms. Op deze manier worden problemen afgewenteld.

2003.100X

29


Scheiding wateroverlast en veiligheid Wateroverlast en veiligheid moeten als twee verschillende begrippen beschouwd worden. In geval van wateroverlast hoeft de veiligheid niet perse in het geding te zijn. In de praktijk worden de begrippen veelal verward. In onderstaande tabel vatten wij de knelpunten voor het thema ruimte voor water samen. Thema Ruimte voor water

Geselecteerde knelpunten - Tekort aan financiële middelen - Schaarse ruimte - Complex traject met veel betrokkenen - Vereiste cultuuromslag - Risicoafwenteling - Scheiding wateroverlast en veiligheid

Tabel 4. Knelpunten voor het thema Ruimte voor water

5.2

Opties voor marktwerking In deze paragraaf beoordelen wij of en in hoeverre opties voor marktwerking meerwaarde kunnen bieden voor het benutten van kansen of het oplossen van knelpunten rondom het thema Ruimte voor water, zoals deze in de voorgaande paragraaf geconstateerd zijn. De eerste twee belangrijke knelpunten voor het thema “ruimte voor water” zijn het gegeven dat initiatieven in het kader van ruimte voor water geen (vaste) bron van financiering hebben terwijl ze veel geld kosten en het gegeven dat ruimte in Nederland schaars is. Voor de knelpunten “tekort aan toegesneden financiering” en de “dure schaarse ruimte” lijken op voorhand 7 vormen van marktwerking in aanmerking te komen (paragraaf 5.2.1 tot en met 5. 2. 7.). Voor de knelpunten complex traject met veel betrokkenen, vereiste cultuuromslag , risicoafwenteling en scheiding wateroverlast en veiligheid wordt in de paragraaf 5.2.8 tot net met 5.2.10 aangegeven welke marktwerkingopties een uitkomst kunnen bieden.

5.2.1

Functiecombinaties en PSS (een andere financiering/bekostiging) Beschrijving en criteria Reeds enige jaren proberen waterbeheerders de kosten van “ruimte voor water”-projecten te verminderen of nieuwe opbrengsten of kwaliteiten te genereren door functies te combineren. Zo zijn er voorbeelden van projecten waarbij het bergen van water gecombineerd wordt met het ontwikkelen van natuur. Rivierverruiming gaat ook gepaard met enorme afgravingen. In de praktijk wordt de afgegraven grond vermarkt. We kunnen ook denken aan wonen in waterrijke gebieden, recreëren in gebieden waar waterberging plaatsvindt of het vasthouden van water in landbouwgebieden.

2003.100X

30


Er zijn legio van voorbeelden van ruimte voor water projecten, zoals: -

De ontwikkeling van multifunctioneel waterbeheer in het stedelijk gebied;

-

De ontwikkeling van waterretentie in combinatie met nieuwe vormen van landbouw en natuur (Oost Nederland);

-

De ontwikkeling van natuurvriendelijke oevers in combinatie met waterberging in het land van Maas en Waal.

Het gaat hier dus niet om een nieuwe vorm van marktwerking maar om een vorm van marktwerking waarvan de toepassing al enige jaren in ontwikkeling is. De haalbaarheid van ruimte voor waterprojecten waarbij PPS of functiecombinaties worden aangegaan is afhankelijk van de mogelijkheid om kosten en opbrengsten transparant te maken en deze vervolgens te alloceren. De ruimte voor water projecten zijn kwetsbaar wanneer de discussie over kosten en opbrengsten moeilijk te objectiveren is. Hier is eveneens belangrijk dat organisaties vooraf een helder beeld hebben van wat zij met het project wil bereiken (ook financieel). Tevens dient er een mogelijkheid tot win – win situaties voor de verschillende functies te zijn. Immers beide functies moeten gebaat zijn bij de combinatie, pas dan is er sprake van synergie.

Initiële beoordeling In zijn algemeenheid kunnen we stellen dat bij “ruimte voor water”-projecten aan de voorwaarden voor transparantie en win-win situaties voldaan kan worden, maar dat het individuele geval de werkelijke haalbaarheid zal bepalen. Er zullen projecten zijn waar kosten en opbrengsten dermate transparant zijn, dat deze eenvoudig gealloceerd kunnen worden of projecten waarbij men eenvoudig tot een onderhandelingsresultaat komt. Bij andere projecten zal dit een onoverkomelijk struikelblok blijken. Voor deze vorm van marktwerking kan een parallel getrokken worden met de natuur- en recreatiesector. De realisatie van slimme functiecombinaties en PPS-constructies worden ook daar gebruikt om de eigen doelen te kunnen realiseren. De natuur- en recreatiesector, streeft - waarschijnlijk nog meer dan de watersector - naar samenwerking met andere partijen. De watersysteembeheerder kan met andere woorden leren van de ervaringen en de pro-actieve aanpak zoals die door de natuur- en recreatiesector wordt voorgestaan.

2003.100X

31


Voorbeeld Een oude aftakking van de Maas die ooit is gedempt, wordt opnieuw uitgegraven. In deze Maastak kan 1 miljoen m 3 water worden geborgen. Omdat wonen aan water zeer gewild is en woningbouw gewenst, wordt aan de oevers van de nieuwe Maastak grootschalige binnendijkse woningbouw gerealiseerd. De belanghebbende partijen (zoals gemeenten, projectontwikkelaar, waterschap, aannemers) maken eenduidige afspraken over de verdeling van kosten en opbrengsten. Besloten wordt dat het uitgraven van de Maastak volledig te financieren uit de verkoop van de woningen.Op deze wijze is door het combineren van functies de realisatie van waterberging zonder additionele kosten gerealiseerd9.

5.2.2

Het profijtbeginsel Er zijn twee vormen van het profijtbeginsel denkbaar. Deze worden beiden besproken. Beschrijving en criteria Ook het profijtbeginsel is een denkbare vorm van marktwerking voor projecten in het kader van ruimte voor water. Immers door actoren te vinden die van de “ruimte voor water”projecten profiteren en die daarvoor te belasten, zou in theorie een toegesneden vorm van financiering gevonden kunnen worden. In de huidige praktijk vindt een zekere vorm van het profijtbeginsel al plaats. Immers, de waterschappen hanteren voor hun eigen gebied hun eigen tarieven. Deze tarieven kunnen tussen waterschappen aanzienlijk verschillen, zij zijn immers afgestemd op in het gebiedsspecifieke activiteiten. De kosten worden vervolgens omgeslagen naar de bewoners van het beheersgebied van het waterschap. Dit is feitelijk een regionale toepassing van het profijtbeginsel. De haalbaarheid wordt met name bepaald door de volgende criteria: -

Individuele toerekenbaarheid;

-

Verdeelsleutel/grondslag voor afrekenen;

-

Meetbaarheid en monitoring;

-

Handhaving.

9

De voorbeelden die wij schetsen van verschillende vormen van marktwerking zijn fictief en dienen alleen ter illustratie.

2003.100X

32


Initiële beoordeling Het profijtbeginsel wordt vooral toegepast in de afvalsector. Daar wordt een systeem van tariefdifferentiatie gebruikt. De ervaringen vanuit de afvalsector zijn echter moeilijk te vertalen naar het watersysteem. Zo is afval gemakkelijk toerekenbaar naar individuele burgers en bedrijven. Voor “ruimte voor water” – projecten is dit veel moeilijker. De voorwaarden voor toepassing in het watersysteembeheer lijken theoretisch oplosbaar. Zo zou de economische waarde als grondslag voor toerekening kunnen worden gehanteerd. In eerste instantie zou een verdeling naar sectoren denkbaar zijn (bijvoorbeeld huishoudens, landbouw en industrie) die zou weer vertaald kunnen worden naar individuen. Voor huishoudens en industrie via de WOZ waarde van onroerend goed en voor landbouw via een andere toerekeningssleutel. Grote valkuil is dat er dermate ingewikkelde allocatiesystemen ontstaan dat realisatie praktisch gezien moeilijk wordt. De haalbaarheid van deze vorm van het profijtbeginsel is voornamelijk afhankelijk van het detail niveau van toerekening. Hoe gedetailleerder de toerekening (bijvoorbeeld tot op het niveau van de individuele burger) hoe meer de haalbaarheid ervan zal worden bemoeilijkt door (te) ingewikkelde en moeilijk meetbare en handhaafbare allocatiemodellen.

5.2.3

Profijtbeginsel/ Productdifferentiatie Beschrijving en criteria Een tweede vorm van het profijtbeginsel kent een duidelijke parallel met het beginsel productdifferentiatie. Momenteel is reeds op beperkte schaal sprake van risicodifferentiatie. In het westen van het land gelden beduidend hogere veiligheidsnormen dan in het oosten van het land, rekeninghoudend met bevolkingsdichtheid en economische belangen. Het is echter denkbaar dat dit veiligheidsniveau verder en op regionale of lokale schaal gedifferentieerd wordt. Dit zou kunnen betekenen dat dijkringgebieden met een hogere economische waarde een hoger veiligheidsniveau krijgen dan gebieden met een relatief lage economische waarde. Concreet zou dit betekenen dat natuurgebieden en of landbouwgebieden minder beschermd worden dan stedelijke gebieden. Hiermee kunnen kosten worden bespaard. Deze ver(der)gaande vorm van risicodifferentiatie, wordt weliswaar in bepaalde kringen besproken, maar is in de praktijk nog niet toegepast. Toepassing van deze vorm van marktwerking zou betekenen dat het beschikbaar budget wordt aangewend voor gebieden die het het hardst nodig hebben. Het ‘rendement’ van de investeringen wordt daarmee verhoogd. Hierbij zal voldaan moeten worden aan de volgende randvoorwaarden:  Differentiatie

moet technisch, juridisch en financieel mogelijk zijn;

 Aanwezigheid  Er

van verschil in kwaliteit en condities;

moet een markt zijn voor de producten;

2003.100X

33


 Duidelijke

doelgroep;

 Aanwijsbare

vrager en aanbieder.

Initiële beoordeling Deze marktwerkingvorm lijkt technisch gezien uitvoerbaar. In de praktijk zal de implementatie van het principe niet eenvoudig zijn en in veel gevallen om politieke keuzes en een maatschappelijk debat vragen. Immers, waarom heeft het ene gebied een hoog veiligheidsniveau en het andere niet? Tevens speelt het vraagstuk van gedupeerden die al dan niet schadeloos gesteld moeten worden. Alhoewel veiligheidsdifferentiatie in eerste instantie wellicht geen reële oplossing lijkt vanwege het gebrek aan maatschappelijk draagvlak, is de verwachting dat deze vorm van marktwerking mogelijkheden voor de toekomst brengt mits gebaseerd op een heldere kosten/baten analyse. Voorbeeld Een dijkringgebied met relatief veel natuur en (kapitaalextensieve) landbouwactiviteiten krijgt een lager veiligheidsnorm, omdat de economische waarde van het gebied relatief laag is. Concreet komt het erop neer dat relatief weinig geïnvesteerd wordt in rivierverruiming en dijkversterking. Mocht de dijken overstromen of doorbreken dan zal de natuur en de landbouw weliswaar schade ondervinden, maar dat is relatief gering. De nadruk ligt op de veiligheid van het naastliggende dijkringgebied met veel stedelijke kernen.

5.2.4

Concurrentie op de markt Beschrijving en criteria Een andere mogelijke vorm van marktwerking voor het onderhavige knelpunt is het principe van concurrentie op de markt. Het gedachtegoed hierbij is dat er concurrentie ontstaat tussen huidige beheerders. Concreet zou dit betekenen dat beheerders projecten kunnen uitvoeren in elkaars beheersgebied. Hierbij worden de regionale monopolieposities opgeheven. Het doel is dat de beheerder met de maatschappelijk meest optimale oplossing het project uitvoert. Hiermee worden niet alleen kosten bespaard, maar kan ook innovatie en kwaliteitsverbetering worden gestimuleerd. Een dergelijke vorm van concurrentie bij planvorming bestaat op dit moment niet. De waterschappen en regionale directies van Rijkswaterstaat zijn feitelijk monopolist in hun eigen regio. Wel werken waterschappen en regionale directies van Rijkswaterstaat samen, maar van echte concurrentie, ook op deelaspecten, is geen sprake. Opgemerkt moet worden dat dit waarschijnlijk alleen haalbaar is als regionale directies of waterschappen verzelfstandigd c.q. geprivatiseerd worden. Om tot een dergelijk vorm van marktwerking te komen dient wel aan belangrijke voorwaarden te worden voldaan:  Het

product (in dit geval project) dient verhandelbaar/overdraagbaar te zijn;

2003.100X

34


 Er

moet sprake zijn van lage toeen uittredingsbarrières;

 Het

eigendom van infrastructuur ligt bij voorkeur bij een onafhankelijke derde.

Initiële beoordeling De eerste twee voorwaarden (verhandelbaarheid en lage toetredingsbelemmeringen) lijken geen probleem te vormen. Een ruimte voor waterproject is immers over te dragen (te verhandelen) en de toetredingsbelemmeringen om een dergelijk project uit te voeren zijn niet hoog. De derde voorwaarde is gericht op een onafhankelijke eigenaar van de infrastructuur. Hiermee worden problemen als gevolg van een gescheiden eigendoms- en beheersrol voorkomen. Dit zou betekenen dat alle gronden, waarop ruimte voor waterprojecten worden gerealiseerd, in eigendom zouden moeten worden overgedragen. Dit vraagt om een enorme omslag in de sector en lijkt ook praktisch gezien onrealistisch. Overigens sluiten wij niet uit dat concurrentie op de markt ook uitgevoerd zou kunnen worden zonder dat de infrastructuur per definitie in handen zou komen van een onafhankelijk derde. Hier kan een vergelijking worden gemaakt met de afvalsector. In de afvalsector besteden gemeenten hun afvalinzameling veelal uit aan private partijen en in sommige gevallen wordt er een gezamenlijke afvalinzamelingorganisatie opgericht (concurrentie op de markt). Deze partijen weten door hun schaalgrootte diverse schaalvoordelen te behalen. Het effect op het publiek belang is moeilijk meetbaar, maar door hun schaalgrootte weten de partijen een gunstig effect op de tariefontwikkeling te realiseren. In de praktijk worden de diensten veelal voor langere tijd aan dezelfde partij uitbesteed. Tegelijkertijd geldt dat zittende partijen veelal in het voordeel zijn. Marktwerking betekent niet dat automatisch dat toeen uittredingsdrempels verdwijnen. Samengevat is dit een marktwerkingoptie met mogelijkheden, maar wel één die verstrekkende gevolgen zal hebben.

Voorbeeld De Rijksoverheid heeft voor ieder van de waterschapsgebieden een taakstelling ten aanzien van waterberging geformuleerd. Waterschap “water en zee” ziet mogelijkheden om in het gebied van het aangrenzende waterschap een ruimte voor water project te realiseren. Zij schrijft in op de taakstelling en blijkt een slimmere oplossing te hebben gevonden dan het waterschap in het gebied zelf. De opdracht wordt verleend aan het waterschap “water en zee”. De overheid heeft gedragsregels opgesteld voor de waterschappen die het gebied beheren en voor de opdrachtnemende waterschappen.

2003.100X

35


5.2.5

Concurrentie om de markt Beschrijving en criteria Een volgende mogelijke marktwerkingvorm voor het thema ruimte voor water, is concessieverlening. Hierbij wordt gedoeld op één aanbieder op een markt met het recht om op die markt op te treden, verkregen in concurrentie met andere potentiële aanbieders. Hierbij kan de situatie voorgesteld worden waarbij waterschappen concurreren om het volledige waterbeheer in een gebied of de situatie waarbij regionale directies van Rijkswaterstaat eveneens concurreren om de relevante activiteiten uit te mogen voeren. Het waterschap of de directie met de economisch voordeligste aanbieding mag het waterbeheer uitvoeren. Net als bij concurrentie op de markt staat de introductie van concurrentie hier centraal. Het regionale monopolie van de waterschappen en directies zou dan feitelijk doorbroken moeten worden. Opgemerkt moet worden dat dit waarschijnlijk alleen haalbaar is als regionale directies of waterschappen verzelfstandigd c.q. geprivatiseerd worden. Voor de marktwerkingvorm gelden dezelfde randvoorwaarden als bij concurrentie op de markt:  Verhandelbaarheid

van het product;

 Lage

toeen uittredingsbarrières;

 Lage

frictiekosten bij toeen uittreden;

 Eigendom van

infrastructuur bij onafhankelijke derde (indien relevant).

Initiële beoordeling Het lijkt niet eenvoudig om aan deze randvoorwaarden te voldoen. Er zullen waarschijnlijk hoge frictiekosten gemaakt moeten worden om toeen uit te treden op een markt. Tevens zal een geïnteresseerde organisatie de nodige investeringen moeten doen om de concessie te verkrijgen. De huidige concessiehouder zal immers veelal in het voordeel zijn ten opzichte van andere aanbieders. Door zijn in de jaren opgebouwde kennis en middelen zal het andere organisaties moeilijk vallen onder de concessiehouder op basis van eerlijke concurrentie te verslaan. Het in eigendom overdragen van de grond binnen een gebied aan een onafhankelijke derde is onrealistisch maar lijkt ook op zichzelf niet noodzakelijk (vergelijk stads- en streekvervoer waar de wegen ook niet in het beheer zijn van de concessiehouder). Voor deze vorm van marktwerking kan de parallel getrokken worden met stads- en streekvervoer. In deze sector is de kostendekkendheid licht verbeterd en in sprake van een verminderde overheidsbijdrage. De burger heeft uiteindelijk weinig gemerkt van de concessieverlening. Tegelijkertijd is de ervaring in het stads- en streekvervoer dat bedrijfsoverstijgende innovaties blijven liggen en nauwelijks nieuwe producten bestaan. De ervaring in deze sector nuanceren het te verwachten resultaat van consessieverlening in het watersysteembeheer. Deze vorm van marktwerking leidt niet zondermeer tot verbeteringen in bijvoorbeeld het kostenniveau, de kwaliteit of de transparantie van de markt.

2003.100X

36


Samengevat is dit een marktwerkingoptie met mogelijkheden, maar wel één die verstrekkende gevolgen zal hebben en een goede organisatie vereist.

5.2.6

Aanbesteden Beschrijving en criteria Zowel bij waterschappen als bij rijkswaterstaat worden diverse projecten aanbesteed aan marktpartijen. Het gaat hier zowel om onderzoeksprojecten als om uitvoeringsprojecten (baggerwerkzaamheden, dijkverleggingen, inrichting et cetera). Zo besteden waterschappen bijvoorbeeld 80 procent van hun budget uit aan derden. Dit gebeurt niet alleen bij projecten op het gebied van ruimte voor water. Zo zijn de aanleg van kunstwerken of de realisatie van rioolwaterzuiveringsinstallatie's ook voorbeelden van activiteiten die worden uitbesteed. Ook binnen de regionale directies van Rijkswaterstaat wordt veel uitbesteed. Door als hoofdregel te kiezen voor openbaar aanbesteden, werkt een breed scala aan bedrijven voor Rijkswaterstaat. Hierdoor wordt een optimale werking van de markt bevorderd en is er sprake van concurrentie. Een ontwikkeling die duidelijk zichtbaar is het professionaliseren van aanbesteding en inkoop. In de huidige praktijk wordt met name de uitvoering van projecten uitbesteed. De planvoorbereiding en de besluitvorming over dergelijke projecten blijven onder de verantwoordelijkheid van de overheid. Het is echter ook denkbaar dat een verantwoordelijk waterschap of directie van Rijkswaterstaat de gehele taakstelling voor ruimte voor water aanbesteedt. Hierbij wordt bijvoorbeeld de opgave om 11.000 m3 te bergen aanbesteed aan die (combinatie van) partijen die de beste oplossing hebben. Het kan hier zowel om de uitvoering als om de planvoorbereiding van de aanbesteding gaan. Hiermee wordt anders dan in huidige praktijk een grotere verantwoordelijkheid bij de markt gelegd. Uiteindelijke besluitvorming blijft echter wel onder de verantwoordelijkheid van de overheid. Een belangrijk voordeel hiervan is dat de markt groter vrijheid wordt geboden om tot innovatieve oplossingen te komen. Nu worden marktpartijen veelal geconfronteerd met een uitgebreid Programma van eisen van de overheid, waardoor weinig variatie meer mogelijk is De haalbaarheid van deze vorm van marktwerking wordt met name bepaald door:  De

vraag of het beoogde resultaat voldoende definieerbaar is;

 Of

volledige aanbesteding gecombineerd kan worden met het dragen van de eindverantwoordelijkheid.

2003.100X

37


Initiële beoordeling Net als het combineren van functies, geldt hier dat we in zijn algemeenheid kunnen stellen dat bij “ruimte voor water” – projecten aan deze voorwaarden voldaan kan worden, maar dat het individuele geval de werkelijke haalbaarheid zal bepalen. Het moet mogelijk zijn het beoogde resultaat nauwkeurig te definiëren (bijvoorbeeld berg 100.000 m3 water onder bepaalde voorwaarden) en daarmee een grotere verantwoordelijkheid bij de markt te leggen. De tweede voorwaarde zal per geval beoordeeld moeten worden. Aanbesteden is een marktwerkingoptie met mogelijkheden en lijkt voldoende interessant om verder uit te werken. Duidelijk is dat bij aanbesteden altijd de vraag speelt welke taken en verantwoordelijkheden aanbesteed (kunnen) worden. De overheid zal in principe de eindverantwoordelijke blijven, maar het is denkbaar dat niet alleen de uitvoering maar ook een deel regie wordt uitbesteed. In het laatste geval kan bijvoorbeeld een overheid een zoekgebied voor “ruimte voor water” – projecten aanwijzen en de precieze locatiebepaling overlaten aan de markt. Voorbeeld Waterschap “water en zee” heeft binnen haar gebied een taakstelling ten aanzien van waterberging opgedragen gekregen. Het waterschap formuleert de randvoorwaarden voor de taakstelling (kosten, milieu, kwaliteit). Zij ontwikkelt zelf een aantal mogelijkheden maar schrijft tevens een tender uit waarin partijen worden uitgenodigd voorstellen te doen. Eén inschrijving blijkt beter dan de eigen opties. Het waterschap verleent vervolgens de opdracht aan het consortium. Hierbij kan wel het probleem optreden dat men voor een taakstelling in een aantal gevallen gronden in eigendom moet krijgen. De overheid kan onteigenen, een bedrijf of private rechtspersoon echter niet.

5.2.7

Benchmarking (Vergelijken) Beschrijving en criteria Een andere vorm van marktwerking voor het knelpunt is het principe van benchmarking. Hierbij worden de verantwoordelijke beheerorganisaties onderling (of ten opzichte van een maatstaf) vergeleken op de kosten die zij maken om het ruimte voor water vraagstuk op te lossen. Ook benchmarking is niet nieuw in de watersector. Zo worden in de waterketen de waterleidingbedrijven onderling gebenchmarkt, worden de rioolwaterzuiveringsinstallatie van de waterschappen gebenchmarkt en wordt nu ook gewerkt aan een benchmark voor riolering. Bovendien doen waterschappen ook al aan de zogenaamde begrotingvergelijkingen. Daarbij kijken ze naar de kosten van bepaalde activiteiten. Benchmarking is dus een beproefd instrument. Echter benchmarking welke specifiek gericht is op een ruimte voor water vraagstukken wordt nog niet toegepast. Een dergelijke benchmark zal vooral tot doel hebben om organisaties van elkaar te doen leren. Er dient sprake te zijn van vergelijkbare en zoveel mogelijk homogene producten anders loopt immers ieder vergelijking mank.

2003.100X

38


Benchmarking wordt over het algemeen als een eenvoudig instrument gezien, maar de complexiteit moet niet onderschat worden. Een sector waarin al enige tijd aan benchmarking wordt gedaan is de afvalsector. Het doel van deze benchmark is om een vorm van prestatieen kostprijsvergelijking tussen reinigingsbedrijven te realiseren en een adequate en meer gestructureerde, gestandaardiseerde informatievoorziening binnen reinigingsbedrijven te verkrijgen. De ervaring in de afvalsector is dat het uitvoeren van een benchmark vereist dat de eigen informatiestromen goed gestructureerd en georganiseerd zijn. Ook waterbeheerders werken steeds meer aan betere informatievoorziening en de ontwikkeling van diverse standaarden. Een voorbeeld daarvan in is de recente inrichting van een beheerorganisatie IDsW voor standaarden en informatie die waterbeheerders nodig hebben voor het waterbeheer en –beleid. Waterbeheerders werken ook steeds meer aan ICT-applicaties om het informatiemanagement te ondersteunen.

Initiële beoordeling Benchmarking voor dit thema is in theorie denkbaar echter het zal complex zijn om te voldoen aan de voorwaarden van een benchmark. “Ruimte voor water”-vraagstukken kenmerken zich juist door een grote verscheidenheid van creatieve oplossingen. Dit zal in de praktijk vergelijking bemoeilijken. De bereidheid van partijen om aan een dergelijk benchmark mee te werken, lijkt wel overkomelijk gezien de succesvolle toepassing van benchmarks in de waterketen en vergelijkbare sectoren.

Voorbeeld Waterschappen of regionale directies slaan de handen ineen en proberen van elkaar te leren door hun inspanningen op het gebied van ruimte voor water te benchmarken. Uiteindelijk vergelijkt met de kosten per m 3 geborgen water. Hoewel de vergelijkbaarheid van projecten moeilijk is (immers de omstandigheden zullen per gebied sterk verschillen: samenstelling grond, ruimtegebruik, bevolkingsdichtheid et cetera), verkrijgen de waterschappen een database van ideeën en suggesties inclusief de concrete ervaringen van collega waterschappen.

5.2.8

Risicoafwenteling en het profijtbeginsel Het bovenstrooms wel of niet realiseren van “ruimte voor water”- projecten heeft effecten op de benedenstroomse gebieden. Zo heeft het nalaten van de realisering van waterbergingscapaciteit bovenstrooms effect op het overstromingsgevaar benedenstrooms. Op deze manier worden problemen afgewenteld. Tijdens de workshop zijn de volgende oplossingen aangedragen: uitruil van gronden, verhandelbare retentieplichten c.q. lozingsrechten, normering en aanbesteden. In het kader van vasthouden/bergen en afvoeren moet je primair uitgaan van het vasthouden van regenwater in het eigen gebied. Hieronder wordt de mogelijkheid van een verhandelbare retentieplichten verder uitgewerkt.

2003.100X

39


Beschrijving en criteria Een mogelijke marktwerkingvorm is een systeem van verhandelbare retentieplichten (of lozingsrechten). Hierbij geldt dat waterschappen en Rijkswaterstaat voor hun eigen beheersgebied verplichtingen krijgen om bepaalde bergingsdoelstellingen te realiseren. Deze verplichtingen kunnen verhandeld worden. Beheerders moeten hun verantwoordelijkheid nemen en een eigen afweging maken om de doelstellingen in het eigen gebied te realiseren dan wel, door samenwerking met een andere beheerder, de doelstellingen in een ander gebied te realiseren (en de andere beheerder daarvoor te vergoeden). In de praktijk zal het erop neer komen dat de maatregelen getroffen worden in de gebieden die zich het meest daarvoor lenen. Verhandelbare rechten worden als instrument reeds op diverse terreinen ingezet. In de milieu- en elektriciteitssector worden bijvoorbeeld CO2 certificaten en NO x emissies verhandeld. In de watersector echter, is men nog niet of nauwelijks bekend met de verhandelbaarheid ervan. Wel bestaat in de Verenigde Staten een vorm van verhandelbare trekkingsrechten. Hiervoor in een instantie ingericht die de rechten beheerd en de handel faciliteert. De haalbaarheid van het systeem is afhankelijk van: -

Individuele toerekenbaarheid;

-

Verdeelsleutel/grondslag voor afrekenen;

-

Meetbaarheid en monitoring;

-

Handhaving.

Initiële beoordeling Dergelijke voorwaarden lijken theoretisch oplosbaar maar praktisch zeer complex. Voorkomen moet worden dat invoering tot ingewikkelde allocatiesystemen leiden. Het aantal partijen (waterschappen en directies van Rijkswaterstaat) is beperkt, waardoor het misschien net zo gemakkelijk is afspraken te maken en deze vast te leggen in contracten. Wij stellen voor om de mogelijkheden van deze marktwerkingvorm verder te onderzoeken. Een variant die sterk lijkt op de voorgaande maar feitelijk precies tegengesteld is, is een afvoerheffing per gebied. Wanneer men meer afvoert dan er via de lucht is binnengekomen, moet men daarvoor een heffing betalen.

5.2.9

Productdifferentiatie voor scheiding wateroverlast en veiligheid Wateroverlast en veiligheid moeten als twee verschillende begrippen beschouwd worden. In geval van wateroverlast hoeft de veiligheid niet persé in het geding te zijn. In de praktijk worden de begrippen veelal verward. Tijdens de workshop is de mogelijkheid van productdifferentiatie besproken.

2003.100X

40


Beschrijving en criteria In dit verband is de gedachte achter productdifferentiatie dat een duidelijke scheiding wordt aangebracht tussen veiligheid en wateroverlast. De primaire veiligheid wordt door de overheid gegarandeerd maar het voorkomen van wateroverlast niet. Het idee is dat de burger zich tegen wateroverlast kan verzekeren en dat de overheid dit niet hoeft te bekostigen. Hierbij zal voldaan moeten worden aan de volgende randvoorwaarden:  Differentiatie

moet technisch, juridisch en financieel mogelijk zijn;

 Aanwezigheid  Er

van verschil in kwaliteit en condities;

moet een markt zijn voor de producten;

 Duidelijke

doelgroep;

 Aanwijsbare

vrager en aanbieder.

Initiële beoordeling Alhoewel veiligheid en wateroverlast nauw samenhangen, lijkt het technisch gezien mogelijk om een onderscheid te maken tussen beide begrippen. Onduidelijk is of het aanbrengen van het onderscheid maatschappelijk en politiek haalbaar is. Samengevat is dit een marktwerkingoptie dat technisch gezien mogelijk lijkt, maar wel verstrekkende gevolgen zal hebben en daarmee maatschappelijk en politiek omstreden zal zijn.

5.2.10

Complex traject en cultuuromslag vereist De projecten voor ruimte voor water zijn complex. Er zijn veel betrokkenen en daardoor is het vinden van mogelijkheden voor “ruimte voor water” vrijwel per definitie een tijdrovend proces. Tevens blijkt dat de aard van de oplossingen die men zoekt voor ruimte voor water (namelijk creatieve oplossingen) niet goed aansluit bij de traditie van de uitvoerende organisaties (waterschappen en directies van Rijkswaterstaat). Dit vereist een cultuuromslag. Deze gesignaleerde knelpunten bieden geen aanknopingspunten voor marktwerking. Het gaat om culturele en bestuurlijk/juridische knelpunten. Marktwerking kan hier geen eigenstandige bijdrage aan leveren. Overigens moet wel opgemerkt worden dat marktwerking wel - indirect - de complexiteit kan verminderen, bijvoorbeeld als marktpartijen slimme oplossingen introduceren welke op brede maatschappelijke steun kunnen rekenen.

2003.100X

41


6

Waterpeilbeheer en marktwerking In dit hoofdstuk beschrijven we welke kansen en knelpunten zich voordoen in het waterpeilbeheer en welke vormen van marktwerking meerwaarde kunnen bieden in het benutten van de kansen en het oplossen van de knelpunten. Waterpeilbeheer is het regelen van het waterpeil. Onderscheid kan worden gemaakt tussen grondwaterpeil en oppervlaktewaterpeil. Het peilbeheer is gericht op een bewoonbaar en bewerkbaar land en een duurzaam watersysteem. Het peilbeheer voor het oppervlaktewater wordt geregeld met stuwen, sluizen en gemalen en door inlaat en afvoer van water. De grondwaterstand wordt bepaald en geregeld door onttrekkingen, het peilbeheer van de oppervlaktewaterbeheerders en het ontwateren van de bodem.

6.1

Omschrijving

6.1.1

Problematiek waterpeilbeheer Grondwater en oppervlaktewater zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden. Het oppervlaktewater voert het grondwater af maar kan het grondwater ook aanvullen middels infiltratie via rivieren beekbodems. In Nederland zijn de bodems voor een groot deel permeabel en is er sprake van een sterke interactie tussen infiltrerende neerslag en het grondwater. Via de bodem percoleert overtollig water van de onverzadigde zone naar het grondwater of wordt grondwater via capillaire opstijging voor opname door planten onttrokken. Het oppervlaktewaterpeil wordt beheerd door de waterschappen. De waterschappen leggen waterpeilen per afwateringsgebied of polder vast in een peilbesluit of nemen in een streefpeil op in het waterbeheersplan. Een peilbesluit wordt door de provincie getoetst. De provincie toetst het besluit aan haar beleid op terreinen als waterhuishouding en ruimtelijke bestemmingen waaronder natuur en landbouw. Technisch gezien wordt het peil gehandhaafd door allerlei kunstwerken en het rondpompen van grote hoeveelheden water. “Wij verwachten binnen een aantal jaar ons waterpeilbeheer per 24 uur af te stemmen op de weersverwachtingen” Het belang van een juist oppervlaktewaterpeil is groot. Alhoewel het waterpeilbeheer technisch gezien geen probleem vormt, wordt het beheer ook vaak in relatie gezien tot de huidige verdroging- en wateroverlastproblematiek. In het waterbeheer heeft lange tijd het snel afvoeren van water centraal gestaan om wateroverlast te voorkomen. Dit heeft zich bijvoorbeeld geuit in fijnmazige drainagesystemen van landbouwgronden, het kanaliseren van watergangen en het realiseren van grote bemalingcapaciteiten om polders droog te leggen.

2003.100X

42


De snelle afvoer van water heeft ook een keerzijde. Grote delen van Nederland zijn verdroogd. Bovendien klinkt ook de bodem bij lage grondwaterstanden sneller in. De verdroging moet dan ook bestreden worden. Daarbij wordt veelal gesproken over vernatting door het conserveren of vasthouden van water in de buitenruimte maar ook in de stad. Ook hier is sprake van tegengestelde belangen. Het conserveren van water leidt in de praktijk veelal tot discussies met agrariërs. Agrariërs zijn over het algemeen niet blij met hoge waterstanden. Deze leiden namelijk tot een lagere gewasopbrengst. Ook is een lage waterstand van belang bij het bewerken van het land met (grote) landbouwmachines. Het grondwaterpeil is minder direct te beheersbaar dan het oppervlaktewaterpeil. Het grondwaterpeil wordt sterk beïnvloed door onttrekkingen, het oppervlaktepeil en het ontwateren van de bodem. In tegenstelling tot bij oppervlaktewater is veelal sprake van “passief beheer”. Onttrekkingen of infiltraties worden geregeld met vergunningen (ex Grondwaterwet) welke verleend worden door de provincie. De vergunningverlening is gericht op het beheer van de zogenaamde strategische grondwatervoorraden. Het doel is niet om het grondwaterpeil te reguleren. Er is geen overheidsinstantie die verantwoordelijk is voor de peilregeling van het grondwater en daarmee het peil van het grondwater actief stuurt. Doordat waterschappen verantwoordelijk zijn voor het peilbeheer van het oppervlaktewater kunnen zij indirect de stand van het grondwater regelen. “Door maatregelen te nemen kan een grondeigenaar ervoor zorgen dat water wordt vastgehouden en er meer water in de bodem infiltreert. Daarvan profiteren het drinkwaterwinbedrijf, de nabijgelegen natuur en op grotere schaal een heel gebied. Zo zou de drinkwatersector in plaats van het Rijk en de Provincie een heffing te betalen, de grondeigenaren een ‘beheersvergoeding’ kunnen geven.”

6.1.2

Betrokken actoren en publieke belangen De publieke belangen die direct in verband staan met waterpeilbeheer zijn:  Veiligheid:

Het publieke belang is erop gericht om wateroverlast als gevolg van een inadequaat waterpeilbeheer te voorkomen.

 Milieu:

Het publieke belang is erop gericht om de kwaliteit en kwantiteit van de watersystemen te handhaven en/of te verbeteren. Gestreefd wordt naar veerkrachtige en natuurlijke systemen. Dat betekent herstellen en handhaven van natuurlijke situaties.

 Economie:

het publieke belang is erop gericht om het waterpeil optimaal af te stemmen op de diverse economische activiteiten die op het land plaatsvinden.

2003.100X

43


Naast deze publieke belangen kan tevens een aantal sectorale belangen onderscheiden worden: Sector

Sectorale belangen

Ecosysteem en natuur

Voldoende (kwaliteit) natuur Kansen voor natuurontwikkeling Flexibel peilbeheer (meer natuurlijk)

Landbouw

Adequaat peilbeheer voor landbouwactiviteiten en verziltingsbestrijding

Recreatie


Drinkwater

Behoud van strategische (oppervlaktewater en grondwater)

watervoorraden

Tabel 5. Sectorale belangen bij het thema Waterpeilbeheer

6.1.3

Maatregelen van het huidige beleid Voor waterpeilbeheer worden drie oplossingsrichtingen gehanteerd:

6.1.4

1

Optimaliseren operationeel peilbeheer en realiseren van civieltechnische maatregelen;

2

Waterconservering en herstellen veerkracht;

3

Sturen grondwaterbeheer.

Geselecteerde knelpunten bij de uitvoering van het beleid Ieder van de oplossingsrichtingen uit paragraaf 6.1.3 is vertaald in concrete maatregelen. Daarbij zijn de bijbehorende knelpunten in beeld gebracht. Op basis van gesprekken met deskundigen en betrokkenen in het veld is een selectie van de belangrijkste knelpunten gemaakt. Geconcludeerd is dat de belangrijkste knelpunten gevonden kunnen worden bij het conserveren van water en het herstellen van de veerkracht van watersystemen. Het gaat hier met name om het realiseren van een flexibel peilbeheer en het vasthouden van water in het landelijk en stedelijk gebied. Daarnaast wordt de afwezigheid van een grondwaterbeheerder ook als belangrijk knelpunt ervaren (oplossingsrichting 3). Tijdens de workshop zijn daar 2 knelpunten aan toegevoegd. Het gaat om conflicterende/verschillende functietoekenning plannen en risicoafwenteling.

2003.100X

44


Flexibel peilbeheer Flexibel peilbeheer wordt als belangrijke optie gezien voor een betere waterhuishouding. In Nederland is ruimte schaars. Iedere meter is reeds voor één of meer functies ingezet. Het toepassen van variëren van het peil leidt daarmee al snel tot conflicterende belangen tussen gebruikers. Bovendien zijn er technisch beperkingen. Deze spelen in het bijzonder bij grondwater, omdat het grondwater beperkt te sturen is. Hiermee is het koppelen van het peilbeheer aan de wensen van de gebruikers technisch en organisatorisch moeilijk. “Er zijn mogelijkheden om met waterpeilbeheer meer inkomsten te genereren. Door het peil nog specifieker af te stemmen op de behoefte van gebruikers kan economische meerwaarde worden verkregen. Fruitkwekers hebben in verschillende seizoenen behoefte aan andere waterstanden. Je kunt hieraan gehoor geven maar daarvoor tegelijkertijd wel extra kosten in rekening brengen.” In Flevoland zijn hiervan al praktijkvoorbeelden bekend. Men noemt dit hier classificatie. Met classificatie kan tot op gedetailleerd niveau worden vastgesteld hoeveel iemand (of een groep) profiteert van water. Vervolgens wordt dat dan vertaald in de hoogte van het tarief.

Vasthouden van water in het landelijk gebied Op landbouwgrond is een teveel aan water ongewenst. Dit heeft geresulteerd in fijnmazige ontwateringstelsels en daarmee in snelle afvoer van overtollig water. Het vasthouden van water in het landelijk gebied is echter een belangrijke kans om bij te dragen aan de verdrogingproblematiek en de wateroverlast (benedenstrooms). Afwezigheid van een wettelijk kader voor grondwaterbeheer De afwezigheid van een wettelijk kader voor grondwaterbeheer staat gericht peilbeheer in de weg. Daarnaast speelt de vraag of het beheersen (anders dan het beheren) van het grondwaterpeil feitelijk wel mogelijk is, vanwege tal van grondwaterpeilbeïnvloedende activiteiten. Conflicterende/verschillende functietoekenning plannen In de praktijk blijken ruimtelijke plannen en waterplannen niet altijd even goed op elkaar afgestemd te zijn. Anders gezegd wordt (met name in RO-plannen) niet altijd rekening gehouden met (de belangen van) het watersysteem. In sommige gevallen is sprake van conflicterende belangen en is dit conflict ook terug te vinden in de ‘waterplannen’ enerzijds en RO-plannen anderzijds. Sinds kort zijn ruimtelijke plannen onderhevig aan een watertoets. Dit zal hier verbetering in brengen.

2003.100X

45


Desalniettemin blijven tegengestelde belangen bestaan en zullen keuzes moeten worden gemaakt. Het is met name ook aan de water-beheerder keuzes te durven maken en daarbij direct aan te geven wat de consequenties zijn. Risicoafwenteling Net als bij ruimte voor water speelt ook bij waterpeilbeheer het probleem van risicoafwenteling. Het wel of niet nemen van maatregelen gericht op een adequaat peilbeheer in het ene gebied zal zijn effect hebben op de waterhuishouding in nabijgelegen gebieden. Dit wordt als een belangrijk knelpunt ervaren. Waterbeheerders constateren steeds vaker een spanning tussen de wensen van de gebruikers enerzijds en de mogelijkheden van de waterbeheerder anderzijds. Het naar elkaar wijzen is daar een toenemend gevolg van (mondigere burger, toename claims en dergelijke). In onderstaande tabel vatten wij de belangrijkste knelpunten en kansen voor Waterpeilbeheer samen. Knelpunten Waterpeilbeheer

Geselecteerde knelpunten - Flexibel peilbeheer - Vasthouden van water in het landelijk gebied - Afwezigheid van een wettelijk kader voor grondwaterbeheer - Conflicterende/verschillende functietoekenning plannen - Risicoafwenteling

Tabel 6. Knelpunten en kansen voor Waterpeilbeheer

6.2

Opties voor marktwerking In deze paragraaf beoordelen wij of en in hoeverre opties voor marktwerking meerwaarde kunnen bieden voor het benutten van kansen of het oplossen van knelpunten rondom het thema Waterpeilbeheer, zoals deze in de voorgaande paragraaf geconstateerd zijn. Voor het thema Waterpeilbeheer is een aantal specifieke knelpunten getraceerd. Het blijkt dat een aantal van deze kansen en knelpunten sterke overeenkomsten vertoont met de discussie rondom ruimte voor water:  Vasthouden

van water in het landelijk gebied Op landbouwgrond is een teveel aan water ongewenst. Dit heeft geresulteerd in fijnmazige ontwateringstelsels en daarmee in snelle afvoer van overtollig water. Het huidig landgebruik is niet gericht op het vasthouden van water. Dit is echter een belangrijke kans om bij te dragen aan de verdrogings- en ruimte voor waterproblematiek.

2003.100X

46


 Knelpunt

flexibel peilbeheer In Nederland is ruimte schaars. Iedere meter is reeds voor één of meer functies ingezet. Het toepassen van variëren van het peil leidt daarmee al snel tot conflicterende belangen tussen gebruikers.

Hoe om te gaan met deze ruimtelijke beperkingen en de mogelijkheden voor marktwerking is reeds besproken in paragraaf 5.1. Voor de mogelijkheden van marktwerking rond het vasthouden van water in het landelijk gebied wordt verwezen naar de beschrijving voor het thema ruimte voor water.

6.2.1

Flexibel peilbeheer en het profijtbeginsel10 Beschrijving en criteria Er zijn mogelijkheden om in het peilbeheer marktwerkinginstrumenten te introduceren. Nu is het zo dat geregeld dat eigenaren van grond of landerijen via waterschapsomslag betalen voor het afstemmen van de waterpeil op de functie van de omgeving. Dit is geregeld in de Waterschapswet. Op grond van artikel 119 van de Waterschapswet moeten waterschappen voorafgaand aan de omslagheffing een kostentoedelingsverordening vaststellen. In deze verordening moet worden vastgelegd hoe de kosten per afzonderlijke waterschapstaak over de categorieën van belanghebbenden worden toegedeeld. Bij deze toedeling moet rekening worden gehouden met de aard en de omvang van het belang, dat de diverse categorieën van belanghebbenden in de verschillende waterschapstaken hebben. Met de kostentoerekening naar belangencategorieën is in feite al sprake van toepassing van het profijtbeginsel en vraaggestuurd peilbeheer. Door het peil (bijvoorbeeld van grondwater) nog specifieker af te stemmen op de behoefte van bepaalde (individuele) belanghebbenden kan economische meerwaarde worden verkregen. Kostbare maatregelen om het peilbeheer mogelijk te maken zouden hieruit bekostigd kunnen worden. Voorwaarden voor het profijtbeginsel zijn:  Individuele toerekenbaarheid;  Beschikbaarheid  Meetbaarheid

van een verdeelsleutel of grondslag voor afrekening;

van profijt;

 Monitoring;  Juridische haalbaarheid.

10

Voor een uitgebreide omschrijving van het profijtbeginsel verwijzen wij naar paragraaf 5.2.2.

2003.100X

47


Initiële beoordeling Dergelijke voorwaarden lijken bij flexibel peilbeheer niet onmogelijk. Zeker in een agrarische omgeving moet het mogelijk zijn te bepalen wie het voordeel geniet (toerekenbaarheid) en nog meer vraaggestuurd te werken. Het voordeel van een individuele belanghebbende kan als grondslag voor een verdeelsleutel voor de hoeveelheid of het peil van het water dienen. Minder eenvoudig zal het zijn om het profijt in geld uit te drukken en bijvoorbeeld afhankelijk van de vragen hoeveel meer- of minderopbrengst is toe te wijzen aan het flexibele peil. Hoewel hier een aantal hobbels te nemen zal zijn, lijkt het profijtbeginsel aanknopingspunten te bieden voor flexibel peilbeheer. Voorbeeld Fruitkwekers hebben in verschillende seizoenen behoefte aan andere waterstanden. In het voorjaar bij kans op vorst hebben ze relatief veel water nodig om te beregenen. Een adequate afstemming van de waterstand op deze behoefte werkt opbrengstverhogend. Je kunt hier op inspringen door deze behoefte te inventariseren, de technische mogelijkheden te benutten en voor de geleverde diensten extra kosten in rekening brengen.

Flexibel peilbeheer kent technische beperkingen. Hierbij is het onderscheid tussen stad en land en hoog en laag Nederland zeer van belang. Deze beperkingen spelen in het bijzonder bij grondwater, omdat het grondwater beperkt te sturen is. Hiermee is het koppelen van het peilbeheer aan de wensen van de gebruikers ook technisch gelimiteerd. Voor het creëren van technische oplossingen dient feitelijk een proces van innovatie tot stand te worden gebracht. Dit kan zowel intern als extern plaatsvinden: 1. Wanneer we dit proces intern op gang willen brengen kunnen we het koppelen aan het marktwerkingbeginsel voldoen aan de voorwaarden van een marktomgeving 2. Wanneer we dit extern willen doen, sluit dit aan op het beginsel van aanbesteden.

6.2.2

Voldoen aan de voorwaarden van een marktomgeving Beschrijving en criteria In feite komt dit principe bij innovatie neer op het professionaliseren van de interne organisatie. Gedacht kan worden aan resultaatgericht sturen op product innovatie, het zoeken van partners om innovatie tot stand te brengen en het “organiseren van innovatie”.

2003.100X

48


Initiële beoordeling Mits een organisatie er de middelen en expertise voor heeft, staat niets een dergelijke vorm van bedrijfsmatig werken in de weg. Wel moeten eventuele transactiekosten worden opgevangen.

6.2.3

Aanbesteden Beschrijving en criteria Waterschappen besteden reeds veel werkzaamheden uit aan de markt. Het selectiecriterium bij de keuze voor de contractant is veelal de economisch meest voordelige aanbieding. Dit komt neer op de beste prijs/kwaliteit-verhouding. Net als bij ruimte voor water kan aanbesteden dus een instrument zijn om enerzijds kosten te besparen en anderzijds om kwaliteit en innovatie te stimuleren. Middels aanbesteding kunnen marktpartijen financieel geprikkeld worden om tot innovatieve technische oplossingen te komen. In het waterbeheer is steeds meer aandacht voor professioneel inkopen. Bij veel waterbeheerders is het inkoopproces geprofessionaliseerd. In het kader van professioneel inkopen wordt gewerkt aan nieuwe vormen van aanbesteden, waarbij ook andere rolverdelingen worden gebruikt. De haalbaarheid van het instrument als oplossing voor het knelpunt, wordt met name bepaald door de vraag of het beoogde resultaat voldoende definieerbaar is, de verantwoordelijkheden tussen de overheid en markt goed verdeeld worden en of men er de middelen voor kan vrijmaken 11.

Initiële beoordeling In theorie kan aan bovenstaande voorwaarden eenvoudig worden voldaan. De beantwoording van de vraag of er in de praktijk voldoende middelen zijn, is afhankelijk van de prioriteitstelling en de mate waarin organisaties daarin vrij zijn.

6.2.4

Benchmarking Beschrijving en criteria Ook bij het thema waterpeilbeheer kan benchmarking een instrument zijn om prestaties van waterschappen met elkaar te vergelijken.

11

Voor een uitgebreide beschrijving van het instrument aanbesteding verwijzen wij naar paragraaf 5. 2. 6.

2003.100X

49


Bijvoorbeeld: hoe gaan verschillende waterschappen om met specifieke wensen van eindgebruikers?. Het doel van een bennchmark kan zijn de prestaties te vergelijken, leren van elkaar en inzichtelijk maken van “best practices”. Ook hier geldt dat sprake dient te zijn van vergelijkbare en zoveel mogelijk homogene producten anders loopt immers ieder vergelijking mank12.

Initiële beoordeling Hoewel het hier niet vernatting om benchmarking in de traditionele zin van het woord (vooral kwantitatief gestuurd) is dit toch een mogelijkheid om kruisbestuiving van ervaringen en ideeën te stimuleren.

6.2.5

Peilbeheer en vraaggericht werken (voldoen aan condities die in een marktomgeving gelden) Beschrijving en criteria Knelpunten rondom risicoafwenteling en afstemming zijn vooral terug te voeren op het concept “meer vraaggestuurd werken”. Het generieke (water-)beleid en –beheer maakt hierbij plaats voor een meer op de vraag van individuele groepen van gebruikers afgestemd beleid en beheer. Meer inzicht in wat water doet en kan, alsmede de verdergaande technische mogelijkheden maken dat waterbeheerders en gebruikers beter en sneller in kunnen spelen op elkaars verwachtingen (vragen) die dan wel goed gecommuniceerd moeten worden. Aanbod en vraag zullen zeker in de nabije toekomst steeds verder op elkaar worden afgestemd, en er lijken hier mogelijkheden te liggen voor (meer) marktwerking. Profijtbeginsel en prestatiecontracten zijn hier voorbeelden van. Hierbij is voorgesteld dat gebruikers en waterbeheerders veel beter communiceren en verwachtingen over en weer uitspreken. Op dit moment wordt immers nog een vrij generiek beleid en beheer gevoerd, en aangezien de toekomst om steeds meer maatwerk zal vragen (voor te individualiseren groepen van gebruikers) is voorstelbaar dat zogenaamde (privaatrechtelijke) prestatiecontracten tussen gebruikers en waterbeheerders worden afgesloten. Forfaitaire stelsels maken hierbij plaats voor verrekenings-/betalingssystemen waarbij zoveel mogelijk betaald wordt voor werkelijk geleverde diensten: wie meer vraagt betaalt ook meer. Anderzijds: wie meer kan leveren krijgt ook meer. Zo is voorstelbaar dat niet langer (op alle beleidsterreinen) wordt gewerkt met standaardsubsidies, maar met een prijs voor aangeboden diensten, waarbij het beste aanbod de beste prijs krijgt. In dit voorstel krijgen bijvoorbeeld provincies die de beste anti-verdrogingsprestatie garanderen/beloven, een relatief groot deel van rijkswege.

12

Voor een uitgebreide beschrijving van benchmarking verwijzen wij naar paragraaf 5. 2. 7.

2003.100X

50


De haalbaarheid van een dergelijk instrument is met name afhankelijk van de volgende criteria:  Meetbaarheid;  Vergelijkbaarheid;  Aantoonbare

relatie tussen opbrengst en (grond) waterpeil.

Initiële beoordeling Concrete ervaring met een dergelijk instrument ontbreekt of is beperkt. Het is vooraf moeilijk inschatten of en in hoeverre aan de criteria zal worden voldaan. Dit zal feitelijk afhankelijk zijn van het individuele project. Maar achten de kans zeer waarschijnlijk dat een aanzienlijk aantal projecten zich voor dit instrument leent. Het zal er dan ook om gaan de kansen te signaleren en te benutten. Ook Informatie en Communicatie dienstverlening is een voorbeeld van een meer vraag gerichte manier van werken (Voldoen aan condities die in een marktomgeving gelden). Hierbij gaat het erom dat gebruikers, wanneer zijn meer informatie vragen dan bijvoorbeeld een vast te stellen standaardpakket, hiervoor ook een meerprijs betalen. Concreet: wanneer een agrariër dagelijks (digitale) informatie verlangt over actuele peilen, zal hij hiervoor meer moeten betalen dan de agrariër die genoegen neemt met minder informatie- en/of communicatiestromen. Uit de workshop kwamen voorbeelden naar voren als website- en/of sms-servicediensten. Een marktonderzoek zou moeten uitwijzen of en in hoeverre een dergelijke manier van werken haalbaar is.

6.2.6

Afwezigheid van een wettelijk kader voor grondwaterbeheer De afwezigheid van een wettelijk kader voor grondwaterbeheer staat gericht peilbeheer in de weg. Gevolg is dat de grondwaterstand voor de één te hoog is terwijl die voor ander te laag is (de vernatting versus verdroging) Daarnaast speelt de vraag of het beheersen (anders dan het beheren) van het grondwaterpeil feitelijk wel mogelijk is, vanwege tal van grondwaterpeilbeïnvloedende activiteiten. Dit belangrijke knelpunt biedt op het eerste gezicht geen kansen voor marktwerking. Het gaat hier vooral om een bestuurlijk-juridisch vraagstuk. Wie echter verder kijkt kan zich (op de langere termijn) voorstellen dat wanneer het inzicht in het grondwater (in al haar facetten) groeit, marktmogelijkheden ontstaan voor een optimaler gebruik van grondwater, al was het maar omdat grondwater nu eenmaal een schaars goed is (en zal blijven). Zonder dat hierover verder is gediscussieerd, zijn in gesprekken en een workshop de volgende ideeën geopperd:  Benutten

van een teveel aan grondwater (aanpak grondwateroverlast stedelijke

gebieden);  Mogelijkheid

2003.100X

van een systeem van verhandelbare onttrekkingsrechten;

51


 Verschillen

nivelleren tussen overschot- en tekortgebieden om op die manier overlast- en verdrogingsproblemen integraal aan te pakken.

2003.100X

52


7

Waterbodemsanering en marktwerking In dit hoofdstuk beschrijven we welke kansen en knelpunten zich voordoen rondom het thema waterbodemsanering en welke vormen van marktwerking meerwaarde kunnen bieden in het benutten van de kansen en het oplossen van de knelpunten. Waterbodems zijn bodems die zich permanent of periodiek onder water bevinden. Een waterbodem bevat over het algemeen twee belangrijke lagen: een oorspronkelijke en een verontreinigde sedimentlaag welke is ontstaan als gevolg van afvoer van verontreinigd sediment en organisch materiaal van de rivieren.

7.1

Omschrijving

7.1.1

Problematiek waterbodemsanering Nederland ligt in een deltagebied. Door de rivieren Rijn, Maas en Schelde wordt sediment uit verschillende delen van Europa aangevoerd die in het deltagebied bezinken en op de waterbodem terechtkomen. Het baggeren van deze specie is essentieel voor het in stand houden van verschillende functies van het watersysteem. In de jaren tachtig werd duidelijk dat een groot deel van de waterbodems verontreinigd is als gevolg van industriële en huishoudelijke afvalwater, scheepvaartverkeer, landbouw en overige diffuse lozingen. “ Indien die waterbodems niet vervuild zouden zijn, zouden we niet of nauwelijks een probleem hebben. De waterbodem kan dan zo op de kant worden gezet”.

Het Rijk, de provincies en de waterschappen hebben in 1998 de gezamenlijke waterbodemproblematiek in beeld gebracht. Hierbij is een Tienjarenscenario Waterbodems opgesteld. Dit scenario voorspelt dat indien de achterstanden volledig worden weggewerkt het aanbod aan baggerspecie de komende 10 jaar 400 miljoen m3 zal zijn. Bijna de helft hiervan is afkomstig uit de zoete wateren. De jaarlijkse aanwas van zoete specie wordt geschat op 7 miljoen m3, hiermee is 70 miljoen m3 toe te schrijven aan periodiek onderhoud in zoete wateren. Voor het oplossen van het probleem in de komende tien jaar bedraagt het benodigd budget voor de zoete specie tussen de EUR 3,3 en EUR 6,5 miljard. Afhankelijk van het type bestemmingen, voor de zoute specie komt hier nog EUR 0,6 miljard bij.De budgetten voor sanering en onderhoud zijn niet toereikend. Per jaar wordt EUR 30 miljoen aan sanering besteed en EUR 100 miljoen aan onderhoud door Rijk en regionale overheden. Slechts een fractie van deze bedragen wordt besteed aan voorbereidend onderzoek en planvorming voor sanering is dit meer dan voor onderhoud.

2003.100X

53


Partijen hebben besloten de problematiek gezamenlijk aan te pakken. In het basisdocument van het Tienjarenscenario Waterbodems worden de volgende aanleidingen voor het verwijderen van baggerspecie genoemd:  Sanering met

name om milieuhygiënische redenen;

 Nieuwe

werken en natuurontwikkelingsprojecten (al of niet in combinatie met recreatieplannen);

 Periodiek onderhoud;  Achterstallig onderhoud.

“In de huidige praktijk is de markt geen speler, de overheid domineert de sector in de hele keten”.

7.1.2

Publieke en sectorale belangen Met de huidige achterstand worden de nadelige gevolgen voor de watersysteemfuncties steeds nijpender. Er is sprake van aantasting van het milieu door de vervuilde waterbodem met een ecologische schade tot gevolg, hinder voor het scheepvaartverkeer en problemen met de afwatering van rivieren en watergangen. Het is van groot economisch belang om de waterafvoer en het transport over water in stand te houden. Daarnaast hebben verontreinigde waterbodems een stagnerende werking op de herinrichting van het landelijk gebied, de natuurontwikkeling, het stedelijk waterbeheer, de waterkwaliteit en de ontwikkeling van recreatie en toerisme. “Het probleem is dat die waterbodems niet te zien zijn, je ziet het niet en dus is het er niet. Ik geef liever geld uit aan een nieuwe snelweg dan aan het oplossen van een probleem dat bijna niemand kent”.

Met de waterbodemproblematiek is derhalve een groot aantal belangen in het geding. Hierbij maken wij onderscheid tussen de publieke belangen en de sectorale belangen. De publieke belangen die direct in verband staan met de waterbodemproblematiek zijn:  Volksgezondheid:

Het publiek belang is gericht op het minimaliseren van risico’s voor de volksgezondheid welke ontstaan door blootstelling van de mens aan verontreinigingen via recreatie in de oeverzone en door het eten van verontreinigde vis.

 Veiligheid:

Het publiek belang is gericht op het minimaliseren van risico’s op overstroming welke ontstaan als door achterstallig onderhoud een veilige afvoer van water, ijs en sediment en de waterdiepte in het geding komt.

2003.100X

54


 Milieu:

Het publiek belang is gericht op het minimaliseren van risico’s voor natuur en milieu. Door de verontreinigingen in de waterbodem kan het gehele aquatische milieu ernstig verstoord raken. De accumulatie van verontreiniging in de voedselketen, zoals PCB’s, veroorzaakt met name in visetende vogels en waterdieren overschrijding van het ernstig-risiconiveau.

 Economie:

Het publiek belang is gericht op goed beheerde waterwegen met een voldoende diepgang, welk een voorwaarde zijn voor een (vlotte) doorvaart van schepen.

Naast deze publieke belangen kan tevens een aantal sectorale belangen onderscheiden worden. Deze zijn in onderstaande tabel weergegeven.

Sector

Sectorale belangen

Natuur- en milieu

Voldoende (kwaliteit) natuur Kansen voor natuurontwikkeling

Beroepsscheepvaart en toervaart

Waterwegen met een voldoende diepgang

Recreatie


Beroeps- en sportvisserij

Duurzame en gezonde visstand

Landbouw

Kwaliteit van het veedrinkwater Kwaliteit van bagger die men op het land kan ontvangen Kwaliteit van het beregeningswater

Bouw

Baggerspecie als bouwgrondstof

Tabel 7. Sectorale belangen bij het thema Waterbodemsanering

7.1.3

Maatregelen van het huidige beleid Op basis van nader onderzoek in de sector hebben wij een knelpuntenanalyse gemaakt van de waterbodemproblematiek. Voor waterbodems geldt dat er vier oplossingsrichtingen zijn:  Preventie;  Onderhoud;  Sanering;  Verwerking (bestemming).

2003.100X

55


7.1.4

Geselecteerde knelpunten bij uitvoering van het huidige beleid Ieder van de oplossingsrichtingen uit paragraaf 7.1.3 is vertaald in concrete maatregelen. Daarbij zijn de bijbehorende knelpunten in beeld gebracht.

2003.100X

56


Geconcludeerd is dat de belangrijkste knelpunten gevonden kunnen worden bij preventie en onderhoud en sanering Terugbrengen verontreiniging van diffuse bronnen Het probleem van de waterbodems zit vooral in de kwaliteit en niet zozeer in de kwantiteit. Zou de specie niet vervuild zijn, dan zou de bagger eenvoudig op de kant kunnen worden gezet of nuttig kunnen worden toegepast. Juist omdat de waterbodems zo verontreinigd zijn, wordt het vraagstuk van de bestemming van de waterbodem zo knellend13. De afgelopen jaren is met succes energie gestoken in het terugbrengen van de verontreiniging. Met name bij de puntbronnen is vervuiling aanzienlijk afgenomen. De diffuse bronnen, die circa 70% van de verontreiniging veroorzaken, zijn echter een veel moeilijker te sturen doelgroep. Het belangrijkste knelpunt zoals dat door V&W wordt ervaren is dat men wel de verantwoordelijkheid draagt voor het oplossen van de sanering, terwijl men niet - rechtsreeks - invloed heeft op belangrijke vervuilende diffuse bronnen. Kosten sanering Een tweede groot knelpunt is dat het verwerkingstraject erg kostbaar is. De meest gangbare oplossing het storten van bagger in een depot, is relatief goedkoop. Toch worden ook hier veel problemen ondervonden. Er is actief gezocht naar grootschalige bergingslocaties. Deze zogenaamde depots bleken niet alleen een technisch vraagstuk te zijn, maar stuitten veelal ook op een gebrek aan maatschappelijk en politiek draagvlak. De realisering van de depots heeft veelal vertraging opgelopen. Door de hoge kosten van het verwijderen en verwerken van de verontreinigde specie en het ontbreken van geschikte bestemmingen, is een achterstand ontstaan in het baggeren van de wateren. “ De verwerkingsindustrie zegt veel te kunnen, maar in de praktijk zijn die verwerkingstechnieken nog zo ontzettend duur dat we dat maatschappelijk niet op kunnen brengen”. Andere verwerkingstechnieken van verontreinigde waterbodems komen niet of moeilijk van de grond vanwege de veel hogere kosten (tot een factor 10 hoger dan storten in een depot). Volgens de markt wordt dit veroorzaakt door het ontbreken van een continu en gegarandeerd aanbod. De overheid probeert het onderzoek en de toepassing naar nieuwe verwerkingstechnieken op een tweetal manieren te stimuleren:  Via

een financiële stimuleringsregeling. In de praktijk wordt er weinig beroep gedaan op de regeling;

 Door

middel van het grootschalig aanbieden en garanderen van baggerspecie.

13

een uitzondering hierop zijn de havenbeheerders, voor hen vormt ook de kwantiteit een financieel knelpunt. Nieuwe innovatieve technieken zouden hier uitkomst kunnen bieden.

2003.100X

57


Het doel is om schaalvergroting te realiseren, waardoor verwerking concurrerend kan worden. Bovenstaande stimuleringsmaatregelen hebben er nog niet toe geleid dat verwerkingstechnieken grootschalig worden ingezet. Onzeker is wanneer en in hoeverre de markt er in zal slagen om de huidige verwerkingstechnieken te optimaliseren dan wel nieuwe (innovatieve) technieken te ontwikkelen. Vanuit het oogpunt van de verwerkingssector is met name het goedkope storttarief een belemmering voor het op grote schaal kunnen toepassen van de technieken. De sector is dan ook gebaat bij een heffing op het storten van baggerspecie. Hiermee wordt het storten van baggerspecie ontmoedigd. Dit zou betekenen dat het storten van specie duurder wordt en het verwerken in verhouding goedkoper. Dit betekent wel dat, met gelijkblijvende budgetten voor sanering, minder gesaneerd zal kunnen worden. Vanuit het perspectief van de waterbeheerder is dit een onwenselijke situatie. Vanaf 1 januari 2002 moet wel belasting worden betaald voor het storten van reinigbare baggerspecie.14

Schaarse ruimte Voor het storten en/of verspreiden van bagger is veel ruimte benodigd. Deze ruimte is schaars. In onderstaande tabel vatten wij de belangrijkste knelpunten en kansen voor Waterbodemsanering samen.

Thema Waterbodemsanering

Geselecteerde knelpunten - Terugbrengen verontreiniging diffuse bronnen - Kosten verwerking - Schaarse ruimte

van

14

Dit staat in de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm). Voor het storten van niet-reinigbare verontreinigde baggerspecie hoeft géén belasting worden betaald. Hiervoor is wel een verklaring van niet reinigbaarheid van het Service Centrum Grond (SCG) nodig. Alle baggerspecie met een zandgehalte van 60% en meer wordt als reinigbaar beschouwd.

2003.100X

58


Tabel 8. Knelpunten voor het thema Waterbodemsanering

7.2

Opties voor marktwerking In deze paragraaf beoordelen wij of en in hoeverre opties voor marktwerking meerwaarde kunnen bieden voor het benutten van kansen of het oplossen van knelpunten rondom het thema Waterbodemsanering, zoals deze in de voorgaande paragraaf geconstateerd zijn. Voor het thema waterbodemsanering is een aantal specifieke knelpunten getraceerd. Het knelpunt van schaarse ruimte is onder het thema “ruimte voor water” reeds behandeld.

7.2.1

Verhandelbare emissierechten en heffingen Beschrijving en criteria Het probleem van de waterbodems zit vooral in de kwaliteit en niet zozeer in de kwantiteit. Indien de waterbodems niet vervuild zouden zijn, dan zou de bagger eenvoudig op de kant kunnen worden gezet of nuttig kunnen worden toegepast. Juist omdat de waterbodems zo verontreinigd zijn, wordt het vraagstuk van de bestemming van de waterbodem zo knellend. De afgelopen jaren is met succes energie gestoken in het terugbrengen van de verontreiniging. Met name bij de puntbronnen is vervuiling aanzienlijk afgenomen. Wij zullen hier dan ook verder niet op ingaan. De diffuse bronnen, die circa 70% van de verontreiniging veroorzaken, zijn nog niet op een succesvolle manier benaderd en vormen een veel moeilijker te sturen doelgroep. Het belangrijkste knelpunt zoals dat door V&W wordt ervaren is dat men wel de verantwoordelijkheid draagt voor het oplossen van de sanering, terwijl men niet - rechtsreeks - invloed heeft op belangrijke vervuilende bronnen. Dit knelpunt kan gekenschetst worden als een bestuurlijk juridisch knelpunt waarvoor marktwerking in eerste instantie geen oplossing kan bieden. Echter aan de achterliggende problematiek (feitelijk teveel emissies naar waterbodems), los van wie er nu precies verantwoordelijk is, is toepassing van marktwerking wel denkbaar. Wij denken dan met name aan het “de vervuiler betaalt” beginsel. Hierbij komen twee instrumenten in aanmerking:  Verhandelbare emissierechten;  Heffing op

specifieke stoffen/materialen.

Bij de toepassing van dit instrumentarium moet onderscheid worden gemaakt tussen: 1

Emissies door diffuse bronnen; Bij diffuse bronnen is vaak sprake van meerdere veroorzakers van kleine(re) verontreinigingen. Zoals bijvoorbeeld het gebruik van bestrijdingsmiddelen door de landbouw, lozingen van vuilwater door de recreatievaart, uitlaatgassen van auto´s en het gebruik van zgn. uitlogende bouwmetalen.

2003.100X

59


2

Emissies in internationaal perspectief; De verhandelbaarheid van emissierechten dient ook vanuit een internationaal perspectief te worden bekeken. Immers een aanzienlijk deel van de emissies is afkomstig van c.q. gaat naar het buitenland.

2003.100X

60


Bovenstaande instrumenten worden nog niet toegepast in het watersysteembeheer. De haalbaarheid van dergelijke instrumenten valt of staat met de volgende criteria:  Individuele toerekenbaarheid;  Verdeelsleutel/grondslag voor  Meetbaarheid

afrekenen;

en monitoring;

 Handhaving;  Afwezigheid

van lokale problematiek.

Initiële beoordeling Emissies door diffuse bronnen Tegenwoordig wordt circa 70% van de - voor waterbodems relevante emissies- veroorzaakt door de diffuse bronnen. Er zijn oneindig veel diffuse bronnen, waarvan per individuele bron geen of onvoldoende gegevens bekend zijn wat betreft de emissie. Monitoring en handhaving van al die bronnen is praktisch gezien onhaalbaar. De kosten van het systeem, indien het al ontwikkeld kan worden, zullen hoog zijn. Voor deze diffuse bronnen brengt dit ons dan ook tot de conclusie dat het beginsel van de vervuiler betaalt voor waterbodems slechts in beperkte mate een bijdrage kan leveren aan de oplossing van het probleem. Wel is tijdens de workshop gewezen op de mogelijkheid van een heffing op belastende stoffen en materialen. Emissies in internationaal perspectief Wanneer de problematiek internationaal wordt belicht, biedt dit instrumentarium mogelijkheden. Immers het overgrote deel van de verontreinigingen die neerslaan in onze waterbodems wordt door de rivieren vanuit het buitenland aangevoerd. Het is theoretisch mogelijk samen met deze landen een heffingen te verrekenen of een verhandelbare emissiemodel in te richten. Weliswaar zijn problemen rondom de handhaving, de toerekenbaarheid en dergelijke aan de orde, maar deze zouden oplosbaar moeten zijn. Hierbij zal de Kaderrichtlijn Water een faciliterende rol kunnen spelen. Samengevat biedt het beginsel van de vervuiler betaalt in beperkte mate mogelijkheden om de verontreiniging van waterbodems terug te brengen. Bij verhandelbare emissierechten voor diffuse bronnen moeten we ons vooral afvragen of de systeemkosten (voor zover het systeem daadwerkelijk te realiseren is) opwegen tegen het met het systeem beoogde resultaat en of het handhaafbaar is. Verhandelbare emissierechten in internationaal perspectief bieden op lange termijn meer perspectief.

2003.100X

61


7.2.2

Concurrentie op de markt15 Beschrijving en criteria Een tweede groot knelpunt is dat het verwerkingstraject van verontreinigde baggerspecie erg hoog is. De meest gangbare oplossing, het storten van bagger in een depot, is relatief goedkoop. Binnen deze problematiek is concurrentie op de markt een mogelijk optie om kosten te verlagen en/of kwaliteit te verbeteren. Het gedachtegoed van concurrentie op de markt is dat er concurrentie ontstaat tussen waterschappen of directies van rijkswaterstaat ten aanzien van de opzet en exploitatie van baggerdepots. Om tot een dergelijk vorm van marktwerking te komen dient wel aan belangrijke voorwaarden te worden voldaan:  De

opgave dient verhandelbaar en gebudgetteerd te zijn;

 Er

moet sprake zijn van lage toeen uittredingsbarrières.

Initiële beoordeling Een belangrijk knelpunt treedt op bij de eerste voorwaarde. Er zijn in de praktijk weinig middelen beschikbaar voor de opgave en de verhandelbaarheid is laag. De verhandelbaarheid is laag omdat de uitvoerende organisaties liever geen baggerdepot realiseren. Hier treedt het Nymby (not in my backyard) probleem op. Men ervaart een baggerdepot als een last. Dit staat echte marktwerking in de weg. Het onderscheid tussen investering en exploitatie biedt hier mogelijk uitkomst. Vanuit economisch perspectief kan het meerwaarde hebben om de exploitatie van baggerdepots over te laten aan die partij die dit het meest efficiënt kan. Hierbij zal wel bestudeerd moeten worden of en in hoeverre de exploitatiekosten een substantieel aandeel vormen van de totale kosten. Indien en private partijen verdergaande bevoegdheden krijgt mag van een dergelijke partij verwacht worden dat deze, tegen de tijd dat de depots vol raken, flexibel in kan spelen op nieuwe mogelijkheden. Samengevat is dit een marktwerkingoptie met mogelijkheden, maar wel één waarvoor de nadruk ligt op exploitatie en niet op de investeringen. Voorbeeld Baggerdepot “het zwarte gat”wordt door de gemeente geëxploiteerd. Het depot heeft nog maar bergingsruimte voor twee jaar terwijl het aanbod van baggerspecie alleen maar zal toenemen. De raad stelt een verzelfstandiging voor omdat onderzoek heeft uitgewezen dat de exploitatie efficiënter kan en omdat men de organisatie in verzelfstandigde vorm beter in staat acht alternatieven te ontwikkelen voor de verwerking van de baggerspecie.

15

Voor een uitgebreide beschrijving van het principe concurrentie op de markt verwijzen wij naar par. 5. 2.4.

2003.100X

62


7.2.3

Aanbesteden16 Beschrijving en criteria Een tweede optie voor het terugbrengen van de kosten van het verwerken van baggerspecie is aanbesteden. Private partijen geven aan verwerkingsmogelijkheden te hebben voor verontreinigde baggerspecie. Tot nog toe komt dat onvoldoende van de grond omdat de prijs te hoog is en de markt aangeeft dat het aanbod niet gegarandeerd kan worden. Om die reden is aanbesteding een instrument om private partijen uit te nodigen hun kennis en diensten aan te bieden. Marktpartijen worden dan financieel geprikkeld om in te springen op een behoefte. De haalbaarheid wordt met name bepaald door de vraag of het beoogde resultaat voldoende definieerbaar is en of men er de middelen voor kan vrijmaken. Daarnaast geldt bij aanbesteden dat deze vorm van uitvoering de ruimte moet bieden om ook nog andere keuzes te maken (alert zijn met lange termijn contracten).

Initiële beoordeling In theorie kan aan beide voorwaarden eenvoudig worden voldaan, of er in de praktijk voldoende middelen zijn, valt te betwijfelen. Randvoorwaarde is in dit geval tevens dat de overheid een continu aanbod garandeert. Aanbesteden is een goed bruikbaar instrument om duidelijkheid te krijgen over de vraag of en in hoeverre marktpartijen een vanuit maatschappelijk en kostenoogpunt interessante aanbieding kunnen doen voor het verwerken van verontreinigde baggerspecie. Of en in hoeverre dit geval zal blijken word door deskundigen ernstig betwijfeld.

Voorbeeld Waterschap rivier en zee zal komend jaar 250.000 m 3 zwaar verontreinigde waterbodem baggeren. Het waterschap heeft echter geen verwerkingsmogelijkheid. Het bestuur ziet geen mogelijkheden in haar eigen gebied of haar eigen depot. Om die reden besluit men een set randvoorwaarden op te stellen en onder deze voorwaarden de verwerking van het bagger aan te besteden. Uiteindelijk meldt zich een waterschap uit een ander deel van het land dat de bagger kan gebruiker voor het dichten van een grindgat.

16

Voor een uitgebreide beschrijving van het instrument aanbesteding verwijzen wij naar paragraaf 5. 2. 6.

2003.100X

63


8

Conclusies en aanbevelingen

8.1

Conclusies In deze paragraaf trekken wij de conclusies van het onderhavige onderzoek. Hierbij gaan wij allereerst in op de vraag of marktwerking meerwaarde kan hebben in het watersysteembeheer en welke vormen van marktwerking kansrijk zijn. Vervolgens beschrijven wij met welke aandachtspunten rekening gehouden moet worden bij het toepassen van deze vormen van marktwerking.

8.1.1

Marktwerking in het watersysteembeheer Nederland leeft met water. Jarenlang heeft het beheersen van water voorop gestaan. Het waterbeheer werd vooral gezien als een technische aangelegenheid. Nu wordt een integrale benadering voorgestaan waarin naast techniek ook veel aandacht is voor de rol van water voor de maatschappij als geheel. Nederland heeft veel geïnvesteerd in het waterbeheer. Investeringen in dijkverbeteringen en de Deltawerken waren nodig. De laatste jaren is het echter niet meer vanzelfsprekend dat alle kosten zondermeer gedragen worden door de belastingbetaler. De verwachting is dat de nadruk steeds meer zal liggen op begrippen als resultaatgericht sturen, verantwoording (Van Beleidsbegroting Tot Beleidsverantwoording) en efficiency. Ten aanzien van marktwerking in het watersysteembeheer, trekken wij de volgende conclusies:  Marktwerking

in het watersysteem is niet nieuw. Diverse vormen van marktwerking worden reeds ingezet. De meest in het oog springende zijn benchmarking (b.v. de benchmark van de ILOW waterschapslaboratoria) en aanbesteden (b.v. uitbesteding van de bouw van een werk). Deze vormen van marktwerking worden ook steeds verder verbeterd. Zo worden door de beherende organisaties verschillende initiatieven ontplooid om aanbestedingen verder te professionaliseren.

 Binnen

de watersector bestaat een positief kritische houding ten aanzien van de mogelijkheden van marktwerking in het watersysteem. De teneur is dat het niet eenvoudig is en dat het is ook niet altijd meteen te verwezenlijken is, maar dat de waterbeheerder alert moeten zijn en kansen moeten benutten.

 Voor

de onderzochte thema’s ruimte voor water, waterpeilbeheer en waterbodemsanering zijn diverse mogelijkheden voor marktwerking geïdentificeerd en beoordeeld (hoofdstukken 5 tot en met 7). Gebleken is dat een aantal van de geïdentificeerde marktwerkingvormen kunnen bijdragen aan de kansen en knelpunten in de thema’s. Wel is gebleken dat er nog veel vragen beantwoord moeten worden voordat werkelijke implementatie van de geïdentificeerde instrumenten plaats kan vinden. In onderstaande tabel schetsen we per thema de opties voor marktwerking die bij een eerste initiële beoordeling mogelijkheden lijken te bieden.

2003.100X

64


Thema Ruimte voor water

Waterpeilbeheer

Waterbodemsanering

Kansrijke Marktwerkingopties - Creatieve financiering: functiecombinatie - Profijtbeginsel: - variabel veiligheidsniveau - verhandelbare retentieplichten - Concurrentie op de markt: waterschappen mogen overal “ruimte voor water”vraagstukken aannemen. - Aanbesteden ruimte voor water opgave - Benchmarking van de prestaties in het kader van ruimte voor water: - Profijtbeginsel: binnen technische mogelijkheden afstemmen van peil op behoefte klanten tegen een passende vergoeding. - Voldoen aan eisen van marktomgeving: vraaggericht werken: - Werken met prestatiecontracten - Informatie en com. dienstverlening - Aanbesteden technische innovaties - Benchmarking van waterpeilbeheer - Vervuiler betaalt beginsel: heffing op belastende stoffen en materialen - Concurrentie op de markt voor exploitatie van baggerdepot.

Tabel 9. Kansrijke marktwerkingopties per thema

2003.100X

65


De conclusie luidt dan ook dat marktwerking meerwaarde kan hebben voor het watersysteembeheer en dat verschillende vormen van marktwerking denkbaar zijn. De vraag is dan ook niet zozeer of marktwerking een rol kan spelen in het watersysteem maar eerder hoe marktwerking kan bijdragen en hoe het georganiseerd kan worden.

In de volgende paragraaf beschrijven wij onder welke voorwaarden dit mogelijk is en/of met welke aandachtspunten rekening gehouden dient te worden.

8.1.2

Aandachtspunten bij het benutten van kansen Wij bevelen aan om de volgende algemene en aan de referentiesectoren ontleende leerpunten in acht te nemen bij het verder uitwerken van de marktwerkingsopties in het watersysteembeheer.  De

implicaties en consequenties van de invoering van marktwerking moeten niet onderschat worden. De impact van het introduceren van marktwerking is altijd verstrekkend.

 Marktwerking

vereist in iedere omgeving zijn eigen aanpak. Alleen door een nauwkeurige analyse van de omgeving is een adequate realisatie van marktwerking mogelijk.

 Een

stap voor stap benadering verhoogt de kans op een succesvolle invoering van marktwerking.

 “Marktwerking

is een middel en geen doel.” Marktwerking is in dit onderzoek beschouwd als een instrument om publieke belangen te dienen. Voorop staat marktwerking niet tot doel verheven mag worden, maar ten dienste staat aan het publieke belang: gezondheid, milieu, veiligheid en economie. Deze benadering heeft het gehele onderzoek centraal gestaan.

 De

effecten van marktwerking op de prestaties van een sector blijken moeilijk meetbaar. Sectoren zijn niet in staat kwantitatieve uitspraken te doen over de effecten van marktwerking op de markt, het publieke belang en de prijs, de kwaliteit en de toegankelijkheid van de producten en diensten. Er worden geen voor- en nametingen gedaan en bovendien is men niet in staat de effecten van marktwerking te abstraheren van andere beïnvloedende factoren als de economische conjunctuur en de politiek.

 Een

beweging van marktwerking dient continu te worden gemonitord op de balans tussen het publieke belang en de beoogde voordelen van marktwerking (bijvoorbeeld kostenbesparing). Het blijkt dan ook dat men de effecten van marktwerking op het publieke belang nauwlettend volgt en indien nodig, ingrijpt (denk aan de NS, het niet doorgaan van de privatisering van de distributiebedrijven van elektriciteit).

2003.100X

66


 De

overheid hoeft niet de initiatiefnemer van marktwerking te zijn. Ook marktpartijen zetten in de praktijk stappen en nemen initiatieven om activiteiten ten behoeve van het publieke belang aan te bieden. Voorwaarde is in dat geval wel, dat er een economische prikkel is.

 Het

borgen van publieke belangen, het op gang brengen van concurrentie en het dirigeren van kostenvoordelen in de richting van afnemers vereist specifieke regulering. Het mededingingsrecht is niet ontworpen voor toezicht op natuurlijke monopolies17.

 Uit

de inventarisatie van vormen van marktwerking in de referentiesectoren blijkt dat een breed pallet van instrumenten bestaat en wordt gebruikt om in meer of mindere mate marktwerking te realiseren. We kunnen constateren dat instrumenten die passen onder de beginselen “concurrentie om de markt” en “voldoen aan eisen die een marktomgeving stelt” het meest worden toegepast.

 De

effecten van marktwerking op de markt die wij hebben aangetroffen zijn vooral te vinden onder de rubriek “voldoen aan de condities van een marktomgeving”. Hierbij gaat het vooral om meer intern gerichte zaken zoals meer vraaggericht werken, meer aandacht voor bedrijfsmatig werken en het kiezen van een andere meer passende rechtsvorm. Het zijn feitelijk instrumenten die iedere organisatie onder eigen regie kan uitvoeren en waarvan zij ook zelf de eventuele vruchten kan plukken. We zien ook verbetering van de transparantie van de markt (bijvoorbeeld in de natuur- en recreatiesector), verschuivingen in de marktstructuur (stads- en streekvervoer: grote veranderingen aan de aanbodzijde), meer keuzevrijheid door productdifferentiatie (zowel in de afvalsector als de natuursector) en toepassing van het profijtbeginsel (diftar in de afvalsector).

 In

vrijwel alle voorbeelden van marktwerking uit de referentiesectoren spreekt men van minimaal het behoud of zelfs verbetering van het relevante publiek belang. Dit is zowel op de publieke belangen zelf (bijvoorbeeld veiligheid of gezondheid) als de randvoorwaarden waaronder deze worden gerealiseerd (prijs, kwaliteit en toegankelijkheid) van toepassing. Geconstateerd kan worden dat het instrumentarium vooral daar is ingezet waar men verbeteringen met behoud van het publiek belang kansrijk achtte (cherry picking). Bovendien blijkt dat men de effecten van marktwerking op het publieke belang nauwlettend volgt en indien nodig, ingrijpt (denk aan de NS, het niet doorgaan van de privatisering van de distributiebedrijven van elektriciteit).

17

Overheid en netwerksectoren, Ministerie van Economische Zaken, januari 2002.

2003.100X

67


8.2

Aanbevelingen Gezien de positief kritische houding van betrokkenen over de mogelijkheden van marktwerking in het watersysteem en gezien de bevindingen van deze studie, waaronder de identificatie van een aanzienlijk aantal marktwerkingopties met potentie, bevelen wij het volgende aan:  Informeer

belanghebbenden over de resultaten van de verkennende studie, zodat betrokkenen geattendeerd worden op de mogelijkheden van marktwerking in de sector. Dit kan georganiseerd worden via bijvoorbeeld artikelen, presentaties, fora en brochures.

 Ga

de discussie aan met de waterbeheerders of een positief kritische houding ten aanzien van marktwerking voldoende aanknopingspunten biedt om over te gaan tot verdere uitwerking. Deze ruggespraak met de sector kan georganiseerd worden bijvoorbeeld via een roadshow waarbij de resultaten worden toegelicht bij regionale directies en waterschappen. Maar ook andere vormen zoals artikelen, fora, brochure en dergelijke zijn denkbaar.

 Vraag,

ten behoeve van de roadshow, organisaties zoals de regionale directies van Rijkswaterstaat, belangrijke projecten te selecteren en voor ieder van deze projecten aan te geven welke vormen van marktwerking hiervoor toepasbaar zijn. Maak hierbij gebruik van het overzicht van kansrijke vormen van marktwerking voor het watersysteembeheer . Vervolgens kan dit op een gezamenlijke bijeenkomst/roadshow worden besproken.

 Werk

kansrijke praktijkopties uit in een beleidsspoor en in concrete pilots. Het beleidsspoor is noodzakelijk om de benodigde visie en bestuurlijke betrokkenheid te realiseren. De pilots zijn nodig om de mogelijke meerwaarde in concrete praktijksituaties te kunnen beoordelen en om (meer) praktijkervaring op te doen.

 Ontwikkel

het beleids- en pilotspoor door dit goed te organiseren. Betrek ambtenaren en bestuurders van belanghebbende partijen in werk-, stuur, en klankbordgroepen. Denk hierbij aan: -

Rijksvertegenwoordiging: met name Ministerie van V&W, EZ en VROM;

-

Rijkswaterstaat: hoofdkantoor en regionale directies;

-

Waterschappen: de Unie van Waterschappen, maar ook individuele waterschappen;

-

Provincies.

 Ontwikkel

instrumentarium waarmee de prestatie ten aanzien van het publieke belang gemeten kan worden. Alleen op die manier kan het effect van marktwerking op het publieke belang objectief gemeten worden.

2003.100X

68


 Overweeg

of het mogelijk is via een studie de eventuele financiële voordelen van marktwerking in beeld te brengen.

2003.100X

69


A

Bijlage marktwerking in referentiesectoren

A.1

Inleiding In dit onderzoek zijn referentiesectoren gekozen om te bestuderen of en zo ja op welke wijze marktwerking in de sector plaatsvindt. Deze notitie beschrijft de vier geselecteerde referentiesectoren: bus- en streekvervoer, afvalverwijdering en -verwerking, natuur en recreatie en elektriciteit. We brengen ieder van deze sectoren aan de hand van het SGR18 model in beeld. Doel van de sectoranalyses is om voor ieder van de sectoren te bepalen welke vormen van marktwerking gangbaar zijn, welk effect die marktwerking heeft op de markt en op de publieke belangen in die markt en wat we van de ervaringen kunnen leren. Het uiteindelijk doel is de eventuele mogelijkheden voor marktwerking te koppelen aan de knelpunten van de waterthema’s en te bezien welke bijdrage de marktwerkingervaringen kunnen leveren aan het oplossen van de knelpunten.

A.2

Afvalverwijdering en -verwerking In deze paragraaf beschrijven we de afvalverwijderings en -verwerkingsmarkt. Onder afvalverwijdering verstaan we het inzamelen en transporteren van afval; afvalverwerking omvat het storten, verbranden of anderszins verwerken van afval. In deze studie concentreren we ons wat betreft de afvalverwerking op storten en verbranden.

A.2.1

Publiek belang Afvalverwijdering en -verwerking dient de publieke belangen milieu, veiligheid, volksgezondheid en economie; ook de randvoorwaarden te weten de prijs en kwaliteit van afvalverwijdering en -verwerking zijn publieke belangen.

A.2.2

Kenschets markt Het functioneren van de afvalmarkt is altijd sterk gerelateerd geweest aan de economie. Al in 1885 is er een zorgplicht ingesteld voor gemeenten om het huishoudelijk afval van de burger te verwijderen. Nog tot halverwege de vorige eeuw was er niet of nauwelijks sprake van een afvalprobleem. Onder invloed van de aard van de gebruikte materialen en de schaarste werden producten en materialen op grote schaal hergebruikt. 18

Vergelijkbaarheid tussen sectoren vraagt om een heldere onderzoekskader. In dit onderzoek is het zogeheten Structuur-Gedrag-Resultaat-beoordelingskader (SGR) toegepast. Aan de hand van het SGR-beoordelingskader is per referentiesector de marktsituatie en de markt-ontwikkeling geanalyseerd. Het beoordelingskader gaat ervan uit dat het marktresultaat (in termen van doelmatigheid, doeltreffendheid en realisatie van publieke belangen) uiteindelijk wordt beïnvloed door marktstructuur (aantal aanbieders, aantal vragers, productdifferentiatie, barrières voor toeen uittreding, mate van concentratie in de markt et cetera) en door het marktgedrag van individuele aanbieders (strategie).

2003.100X

70


Toen in de jaren 60 onder invloed van de economische groei de interesse voor de restproducten sterk afnam en men de voorkeur gaf aan weggooien en nieuw kopen, ontstond een afvalprobleem. Met nog een grote onbekendheid met de negatieve effecten van afval als milieuschade, uitputten van natuurlijke grondstoffen, ruimtebeslag werd het afval hoofdzakelijk gestort. Na het verschijnen van het rapport van de Club van Rome werd duidelijk dat de milieuproblemen beteugeld moesten worden. Juist in deze markt heeft zich daarin in de afgelopen decennia een groot aantal ontwikkelingen voorgedaan dat is ingegeven door de inzet van juridisch en economisch instrumentarium. In onderstaande tabellen vatten we de belangrijkste kenmerken van de afvalverwijderings- en verwerkingsmarkt samen langs de clusters:  Basismarktcondities;  Beleid

en regulering;

 Structuur;  Resultaat. Basismarktcondities

Regulering en beleid

 Beperkt (maar toenemend)aantal type diensten

 Afvalverwijdering en –verwerking bestaat bij de gratie van overheidsregels, velerlei instrumenten zoals:

 Kapitaallasten bepalen voor belangrijk deel kostprijs  Hoge toeen uittredingsbelemmeringen (zware vergunningen en hoog investeringsniveau)

1.

een gedifferentieerde afvalstoffenbelasting: heffingen op storten maken andere verwerkingstechnieken economisch rendabel.

2.

liberalisering, de provinciale en nationale grenzen zijn (deels) vrij gegeven

3.

Middels een vergunningenstelsel wordt de afvalverwerkingscapaciteit in Nederland in overleg gepland

Structuur

Marktresultaat

Vraag:

 Heffingen en verboden op storten maken andere verwerkingstechnieken economisch rendabel. Dit heeft geleid tot het toetreden van private verwerkers en een grotere verantwoordelijkheid voor de burger (scheiden en wegbrengen).

 Gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten  Bedrijven  Particuliere inzamelaars Aanbod:  Aanzienlijk aantal partijen, sterk overheidsgedomineerde markt.

 liberalisering, er is een nationale en voor sommige afvalstromen zelfs internationale markt ontstaan. Kostenbesparingen bij afnemers mogelijk.  Een meer milieuverantwoord afvalstoffenbeheer.  De maatschappelijke druk op kosten minimalisatie heeft geleid tot kostenbewustzijn bij verwerkers

Tabel 10 . Belangrijkste kenmerken afvalverwijdering

2003.100X

71


Basismarktcondities



 Afvalverwijdering en –verwerking bestaat bij de gratie van overheidsregels, velerlei instrumenten zoals:

 Kapitaallasten bepalen voor belangrijk deel kostprijs  Hoge toeen uittredingsbelemmeringen (zware vergunningen en hoog investeringsniveau)

1.

een gedifferentieerde afvalstoffenbelasting: heffingen op storten maken andere verwerkingstechnieken economisch rendabel.

2.

liberalisering, de provinciale en nationale grenzen zijn (deels) vrij gegeven

3.

Middels een vergunningenstelsel wordt de afvalverwerkingscapaciteit in Nederland in overleg gepland

Structuur

Marktresultaat

Vraag:

 Heffingen en verboden op storten maken andere verwerkingstechnieken economisch rendabel. Dit heeft geleid tot het toetreden van private verwerkers en een grotere verantwoordelijkheid voor de burger (scheiden en wegbrengen).

 Gemeenten en samenwerkingsverbanden van gemeenten  Bedrijven  Particuliere inzamelaars Aanbod:  Aanzienlijk aantal partijen, sterk overheidsgedomineerde markt.

 liberalisering, er is een nationale en voor sommige afvalstromen zelfs internationale markt ontstaan. Kostenbesparingen bij afnemers mogelijk.  Een meer milieuverantwoord afvalstoffenbeheer.  De maatschappelijke druk op kosten minimalisatie heeft geleid tot kostenbewustzijn bij verwerkers

Tabel 11. Belangrijkste kenmerken afvalverwerking

A.2.3

Waarom marktwerking? Over de aanleiding van de introductie van marktwerking kunnen de volgende conclusies getrokken worden:  Marktwerking

is ontstaan vanuit de maatschappelijke druk op minimaliseren afvalstoffenheffing mede door toetreden van marktpartijen begin jaren 80;

 Ook

de scherpe doelstellingen van de overheid ten aanzien van preventie en hergebruik van materialen hebben bijgedragen.

A.2.4

Effecten marktwerking In onderstaande tabel vatten we de verschillende vormen van marktwerking die zijn opgetreden, de achterliggende oorzaak van die beweging en het effect ervan op markt en publiek belang samen.

2003.100X

72


Soort Marktwerking

Invloed op markt en publiek belang

Meer bedrijfsmatig werken

Markt Meer verweving private en publieke partijen, meer concurrentie op prijs, andere wijze van afvalverwijdering (vergroten regionale dichtheid door combineren bedrijfsen huishoudelijk afval)

Verzelfstandigingen van een aantal reinigingsdiensten in overheidsNV’s en privatisering

Publiek belang Geen bewezen effect, wellicht lagere afvalstoffenheffing Profijtbeginsel Tariefdifferentiatie (Diftar), individuele afrekening (per huishouden) van aangeboden afval door dit afval per container te wegen

Markt Effect is beperkt, Diftar is vooral in kleinere gemeenten doorgevoerd. Effect is vooral gedeeltelijke individuele toerekening Publiek belang Geen effect wel is meer verantwoordelijkheid bij de burger komen te liggen.

Concurrentie op de markt Gemeenten besteden afvalinzameling uit aan private partijen

Markt Een deel van de (vooral kleinere) gemeenten hebben inzameling uitbesteed. Publiek belang Moeilijk meetbaar: wellicht gunstig effect op tariefontwikkeling

Tabel 12. Effecten marktwerking in afvalverwijdering

2003.100X

73


Soort Marktwerking



Markt Meer concurrentie hetgeen voor de vrije afvalmarkt (afval dat niet in langlopende contracten is gecontracteerd) tot lagere prijzen heeft geleid

Doorbreken gedwongen winkelnering per regio/provincie

Publiek belang Gunstig effect op prijs met name voor ongebonden gebruikers. Liberalisering Steeds meer private partijen die alternatieve verwerkingstechnieken aanbieden

Markt Meer innovatie en nieuwe technologie Publiek belang gunstig effect op milieu Verdergaande eigen verantwoordelijkheid burger en dalende verwerkingsprijzen (op basis kunstmatig hoog gehouden storttarieven) .

Tabel 13. Effecten marktwerking afvalverwerking

A.2.5

Leerpunten We kunnen de volgende leerpunten ontlenen aan de verschillende vormen van marktwerking in de afvalsector:  Wanneer

een beweging van verzelfstandiging en/of privatisering plaats vindt, dient dit met beleid en de nodige voorzichtigheid plaats te vinden. De balans tussen het borgen van het publiek belang aan de ene kant en het kosteneffectief (of bedrijfsmatig) opereren aan de andere kant, dient constant in ogenschouw te worden gehouden.

 Er

kan pas sprake zijn van vormen van marktwerking waarbij private partijen toetreden tot een markt indien voor die private partijen een economische prikkel aanwezig is. In de afvalverwijdering was er voor logistieke bedrijven als BFI begin jaren 80 een dergelijke economische prikkel. Door hun ervaring en expertise met logistiek konden zij afvalinzameling tegen - in verhouding tot bepaalde gemeentelijke reinigingsdiensten aantrekkelijke tarieven aanbieden en daarmee een deel van de markt naar zich toetrekken.

 De

afvalverwijderingsmarkt bewijst dat het mogelijk is om als overheid verantwoordelijkheid te dragen voor een beleidsissue (zorgplicht) maar tegelijkertijd de uitvoering hiervan volledig uit te besteden. Tegelijkertijd wordt duidelijk dat dit onwenselijke consequenties kan hebben zoals de onomkeerbaarheid van deze beweging (door desinvesteringen en het wegvloeien van kennis), het gebrek aan kennis dat bij overheden ontstaat en mogelijke belangenverstrengeling bij verzelfstandigingen. Ervaringsdeskundigen bevelen aan alleen die activiteiten aan te besteden die geen of slechts een beperkt afbreukrisico voor het publieke belang met zich brengen.

2003.100X

74


 Technologie

kan vormen van marktwerking mogelijk maken. In de afvalsector zien we dat met Diftartechnologie individuele verrekening van een (in vele ogen) collectief goed mogelijk wordt.

A.3

Natuur en recreatie Natuur kent vele uitingsvormen. Van bos tot weiland en van zandgrond tot zee. Wat deze uiteenlopende gebieden (in het kader van deze studie) gemeen hebben is dat ze veelal de mens de mogelijkheid bieden er te recreëren. We definiëren hier de natuurmarkt dan ook als het aanbod van recreatieve diensten en producten dat binnen natuurgebieden wordt gegenereerd en de vraag hiernaar door afnemers. Denk hierbij aan zaken als wandelen, fietsen, horeca et cetera. De aanbieders van deze producten en diensten zijn de eigenaren/beheerders van de natuurgebieden.

A.3.1

Publiek belang Natuur en recreatie dient de publieke belangen milieu en leefbaarheid; ook de randvoorwaarden te weten de prijs voor aankoop en beheer en de kwaliteit van natuur en recreatie zijn publieke belangen.

A.3.2

Kenschets markt We moeten ons realiseren dat natuur niet primair wordt ontwikkeld en behouden voor de mens; de natuur is er op de eerste plaats voor de natuur zelf. De mogelijkheden die de natuur aan mensen biedt is feitelijk een bijproduct (in het natuurgebied kun je vogels kijken) of meer een randvoorwaarde (een aantrekkelijk bungalowpark ligt bij een natuurgebied). Om die reden is het beschrijven van de natuurmarkt ook niet even eenvoudig; het is geen markt in de economische betekenis van het woord19. Toch proberen wij in deze sectorbeschrijving de natuur zoveel als mogelijk vanuit een economisch perspectief te beschrijven. In onderstaande tabellen vatten we de belangrijkste kenmerken van de natuur- en recreatiemarkt samen langs de clusters:  Basismarktcondities;  Beleid

en regulering;

 Structuur;  Resultaat.

19

Wel zijn er steeds meer publicaties waarin de economische betekenis van natuur wordt uitgewerkt (KPMG Consulting deed dit voor de Veluwe, Schiermonnikoog, de Amsterdamse scheggen en nog een aantal andere gebieden).

2003.100X

75


Basismarktcondities



 Natuur- en recreatie bestaat bij de gratie van overheidsregels, velerlei instrumenten zoals:

 Variabele kosten (onderhoud en beheer) bepalen voor belangrijk deel kostprijs van diensten  Hoge toeen uittredingsbelemmeringen (zware vergunningen en hoog investeringsniveau door aankoop grond)

1.

Realisatie van de ecologische hoofdstructuur

2.

Aankoop landbouwgrond

3.

Natuurontwikkeling op landbouwgrond

4.

Natuurvriendelijk agrarisch beheer d.m.v. beheer- en schadevergoedingen

5.

Legitimatie in maatschappij steeds belangrijker

Structuur

Marktresultaat

Vraag:

 Verankering van natuurorganisatie in maatschappij (denk aan ledenaantallen, publiciteit, sponsorgelden)

 Burgers  Bedrijven en andere organisaties Aanbod:  Particuliere natuurbeschermingsorganisaties  Staatsbosbeheer  Landbouwers (agrarisch natuurbeheer)

 Concurrentie om gunst burger en bedrijf, open naar buiten gerichter organisaties  Onderlinge vergelijking door benchmarking, organisaties die zich bewust zijn van hun prestaties  Productdifferentiatie, steeds meer producten en diensten gerelateerd aan natuur en recreatie (cursussen, rondleidingen,opleidingen)  Samenwerking met andere organisaties en sectoren

Tabel 14. Belangrijkste kenmerken natuur- en recreatiesector

A.3.3

Waarom marktwerking? Over de aanleiding van de introductie van marktwerking kunnen de volgende conclusies getrokken worden:  Marktwerking is

geïnitieerd vanuit de sector zelf;

 Ontstaan

vanuit de noodzaak tot medewerking van grondbezitters en met name de landbouw bij realisering natuurdoelstellingen;

 Ontstaan

vanuit de noodzaak voor organisaties om burger en bedrijf aan zich te binden en zodoende zich maatschappelijk te legitimeren en de continuïteit van de eigen organisatie te waarborgen;

 Ontstaan

vanuit de constatering dat doelstellingen niet of minder efficiënt alleen kunnen worden gerealiseerd, onder meer doordat er een tekort is aan beschikbare grond.

2003.100X

76


A.3.4


2003.100X

77


Soort Marktwerking


Stimuleren gewenst gedrag

Markt Eind 1999 is 20% van allen landbouwgrond natuurvriendelijk beheerd. Lijkt effici ënte wijze van natuurbeheer. Er vindt inmiddels meer outputsturing plaatst (afrekening op basis van resultaat)

Belonen van natuurvriendelijk gedrag door landbouwers , b.v. economische instrumenten: nestvergoedingen en vergoedingen per kilometer natuurvriendelijke beheerde slootkant

Publiek belang Verbetering milieu Afstemmen van aanbod en vraag Door marktonderzoek afstemmen van aanbod en vraag

Markt Meer inzicht in werking en structuur markt, productdifferentiatie (ecotoerisme) Publiek belang Verbetering kwaliteit door meer transparantie van met name aanbod

Concurrentie op de markt Natuurbeheerorganisaties concurreren met elkaar om de gunsten en gelden van overheid, burger en bedrijfsleven

Markt Toenemende productdifferentiatie Groot netwerk tussen burger, natuurbeheerorganisaties en bedrijfsleven. PPS constructies natuur/recreatie Publiek belang Milieu kan hierbij gebaat zijn, kwaliteit van natuurgebieden vanuit recreatieoogpunt verbeterd (meer ontsluiting)

Functiecombinaties Koppeling van functies en strategisch uitruilen van grond

Markt meer interactie met andere markten (horizontale integratie) Publiek belang Meerdere dragers voor gelijke kosten:

Alternatieve financiering

Markt Financiering in PPS constructie (bijvoorbeeld ecoduct) Publiek belang mogelijk afname van kosten door betere financieringsconstructies .

Profijtbeginsel bepaalde diensten kunnen alleen worden afgenomen indien men lid is van een organisatie

Markt Meer individueel gebonden vragers en daarmee verdere segmentatie van de markt Publiek belang Verbetering milieu

Tabel 15. Effecten marktwerking natuur- en recreatiesector

A.3.5

Leerpunten We kunnen de volgende leerpunten ontlenen aan de verschillende vormen van marktwerking in de natuursector:  Legitimiteit

speelt een belangrijke rol. Natuurbeschermingsorganisaties streven naar een professionele dienstverlening c.q aanpak en voortdurende verantwoording van resultaten aan zowel publiek als politiek. Mede vanuit deze legitimiteit is 100% betrouwbaarheid gewenst.

2003.100X

78


2003.100X

79


Voor de eigen organisatie betekent dit aandacht voor interne discipline en strakke aansturing. Marktwerkinginstrumenten zoals de huidige benchmarking maar ook een gedegen communicatiebeleid met de omgeving passen goed bij de maatschappelijke verantwoording.  Samenwerken

– ook met marktpartijen – kan kosten omlaag brengen en nieuwe opbrengsten genereren. Net als in andere sectoren streven ook natuurbeschermingsorganisaties naar kostenefficiënt beheer. Financiële bijdragen vanuit de overheid zijn minder vanzelfsprekend dan vroeger en in sterke mate afhankelijk van de politieke aandacht. Natuurbeschermingsorganisaties, zoals Staatsbosbeheer 20, zijn genoodzaakt tot een grotere onafhankelijkheid van de overheid. Dit alles heeft er toe geleid dat ook in de natuursector samenwerking wordt aangegaan om kosten te kunnen delen of nieuwe opbrengsten te kunnen genereren. “Natuur moet integraal aangepakt worden en marktwerking is daar onlosmakelijk mee verbonden”.

 Marktwerking

hoeft niet altijd bewust door de overheid te worden geïntroduceerd. In de natuursector hebben ontwikkelingen plaats gevonden die passen binnen de definitie van marktwerking waarbij de initiatiefnemers de natuurbeschermingsorganisaties zelf waren. De natuurbeschermingsorganisaties streven er daarbij naar om private middelen te koppelen aan publieke ruimte en te verbinden aan een maatschappelijke behoefte.

 Een

scherp beeld van de eigen doelstellingen is een noodzakelijke randvoorwaarde om te komen tot benutting van de mogelijkheden van marktwerking.

 Wanneer

de doelstellingen niet of slechts tegen hoge kosten alleen gerealiseerd kunnen worden, ontstaat de noodzaak samenwerking aan te gaan. In veel gevallen is samenwerking een belangrijk onderdeel van marktwerking.

 Vanuit

de eigen legitimiteit moeten en willen natuurorganisaties (kunnen) inspelen op maatschappelijke behoeften. Dit betekent dat zij antennes in de samenleving moeten hebben en actief draagvlak van burgers, organisaties en journalisten moeten verwerven.

 Marktwerking

introduceer je niet van de ene op de andere dag en staat niet op zichzelf. Het is één van de instrumenten om doelen te realiseren.

20

Mede als gevolg van de verzelfstandiging.

2003.100X

80


A.4

Stads- en streekvervoer In deze paragraaf beschrijven we de markt van respectievelijk de effecten van marktwerking in het openbaar stads- en streekvervoer. Daarbij richten we ons op het openbaar busvervoer.

A.4.1

Publiek belang Het openbaar stads- en streekvervoer c.q. het openbaar busvervoer dient met name de publieke belangen toegankelijkheid en bereikbaarheid. Ook de randvoorwaarden prijs (overheidsbijdrage) en kwaliteit van het stads- en streekvervoer zijn publieke belangen.

A.4.2

Kenschets markt De markt voor het openbaar busvervoer kunnen we omschrijven als een markt met een zeer beperkt aantal diensten die aan de uiteindelijke klanten (passagiers) wordt aangeboden. Sinds de opkomst van auto in de jaren zestig is de busmarkt steeds verder terug gelopen. De markt bestaat nu grotendeels uit ‘captives’ (reizigers die geen vervoeralternatief hebben) en voor een klein deel uit keuzereizigers. De kostprijs van de aangeboden busdiensten ligt (ver) boven de prijs die de reiziger in rekening wordt gebracht. Het verschil wordt bijgepast door de overheid. Sinds 1998 is in toenemende mate sprake geweest van marktwerking op deze markt. De introductie van marktwerking had tot doel om de toename van het gebruik van het OV en de kostendekkingsgraad te verbeteren. In onderstaande tabel vatten we de belangrijkste kenmerken van het openbaar busvervoer samen langs de clusters:  Basismarktcondities;  Beleid

en regulering;


2003.100X

81


Basismarktcondities


 Zeer beperkt aantal diensten

 Rol centrale overheid vóór introductie marktwerking sterk en sturend (subsidie en regelgeving)

 Markt staat onder druk a.g.v. autonome ontwikkelingen (m.n. autobezit)  Hoge toeen uittredingsbelemmeringen

 Sinds 1998 marktwerking, gericht op toename gebruik OV en verbetering kostendekkingsgraad  Instrumenten: met name juridisch (Wet Personenvervoer 2000)  Centrale overheid geeft beleidskaders aan, decentrale overheden vervullen rol van vervoerautoriteit (aanbestedingen)

Structuur

Marktresultaat

Vraag:

 Kostendekkingsgraad is licht verbeterd (verminderde overheidsbijdrage)

 Individuele klant (reiziger) heeft nauwelijks invloed op aanbod diensten  Vervoerautoriteit is feitelijke klant voor vervoerder (via aanbesteding) Aanbod:

 Reiziger merkt weinig verschil: bestaand product is nauwelijks veranderd en er zijn ook nauwelijks nieuwe producten ontstaan  Bedrijfsoverstijgende innovaties blijven liggen

 Voorheen feitelijk monopolie  Sinds introductie marktwerking meerdere partijen (wettelijk afgedwongen).

Tabel 16. Belangrijkste kenmerken openbaar stads- en streekvervoer (bus)

A.4.3

Waarom marktwerking? Over de aanleiding van de introductie van marktwerking kunnen de volgende conclusies getrokken worden:  Marktwerking

is ontstaan vanuit de beperking van het beslag op het overheidsbudget: streven naar kostenefficiency;

 Marktwerking

is tevens ontstaan vanuit de wens om de monopolie van aanbieders te doorbreken: kosten efficiency en productinnovatie.

A.4.4


2003.100X

82


Soort Marktwerking


Concurrentie om de markt

Markt Meer concurrentie op prijs, toename efficiency bedrijfsproces, doorbreking monopolie aanbieders

Aanbesteding in concurrentie van openbaar vervoerdiensten

Publiek belang Lagere overheidsbijdrage ov-kosten Grotere klanttevredenheid met nieuwe aanbieders, overkoepelende productvernieuwing moeizamer geworden

Tabel 17. Effecten marktwerking stads- en streekvervoer (bus)

A.4.5

Leerpunten We kunnen de volgende leerpunten ontlenen aan de introductie van marktwerking in het openbaar stads- en streekvervoer:  Marktwerking

betekent niet automatisch dat toeen uittredingsdrempels verdwijnen. Zo is directe regulering ingeruild voor toeen uittredingsdrempels in de vorm van hoge investeringen en kennisachterstand;

 Concurrentie

om de markt kan in het voordeel werken van de zittende partijen, omdat deze de markt beter kennen;

 Er

is een verschil in kennisniveau tussen de vragers (aanbestedende partijen) en aanbieders op de markt. Dit kan ertoe leiden dat ‘behoudend’ wordt aanbesteed (‘op safe spelen’);

 Ten

slotte zien we dat door het uit elkaar trekken van het grotere netwerk, bedrijven bij bedrijfsoverstijgende onderwerpen minder samenwerken terwijl dit voor de gehele markt wel positief zou zijn (innovaties).

A.5

Elektriciteit In deze paragraaf beschrijven we de markt van respectievelijk de effecten van marktwerking in de elektriciteitssector. Daarbij richten we ons op zowel de productie van elektriciteit als op het netbeheer.

2003.100X

83


A.5.1

Publiek belang Met betrekking tot elektriciteit zijn meerdere publieke belangen in het geding. Ten aanzien van de productie van elektriciteit spelen milieu, veiligheid en volksgezondheid een rol (denk aan zaken zoals kernenergie, groene stroom et cetera). Ten aanzien van het netbeheer zijn leveringzekerheid en toegang (fysiek, prijsstelling) tot het netwerk van belang.

A.5.2

Kenschets markt De elektriciteitsector was oorspronkelijk een natuurlijk monopolie. Deze monopoliepositie had tot gevolg dat elektriciteitsector onderworpen was aan regulering en overheidscontrole. De Elektriciteitswet 1998 geeft uitvoering aan de Europese Richtlijn voor liberalisering van de elektriciteitsmarkt en heeft tot doel marktwerking te creëren en concurrentie te introduceren. In onderstaande tabel vatten we de belangrijkste kenmerken van de elektriciteitssector samen langs de clusters:  Basismarktcondities;  Beleid

en regulering;


2003.100X

84


Basismarktcondities


 Beperkt aantal diensten, aantal neemt wel licht toe

 Rol centrale overheid vóór introductie marktwerking sterk en sturend

 Zeer kapitaalintensief  Hoge toeen uittredingsbelemmeringen

 Europese weten regelgeving, gericht op liberalisering markten, waaronder elektriciteit  Instrumenten: met name juridisch (Elektriciteitswet 1998, instelling DTe)  Centrale overheid geeft beleidskaders aan, decentrale overheden vervullen rol van vervoerautoriteit (aanbestedingen)

Structuur

Marktresultaat

Vraag:

 Natuurlijk monopolie productiebedrijven in Nederland is opgeheven; concurrentie uit buitenland

 Individuele klant (afnemer elektriciteit) krijgt meer mogelijkheden om energieleverancier te kiezen (eerst bedrijven, later ook huishoudens) Aanbod:  Voorheen feitelijk monopolie  Sinds introductie marktwerking overname (productie)bedrijven door buitenlandse partijen

 Natuurlijk monopolie beheerders laagspanningsnet onder toezicht van Dte (kan efficiencykortingen opleggen)  Meer vrijheid keuze afnemers in energieleverancier  Toename producten/diensten

 Transport hoogspanningsnet door TenneT (aandelen in handen van overheid)  Transport laagspanningsnet door regionale netbedrijven (natuurlijk monopolie); toezicht hierop door DTe  Levering aan consumenten door energiebedrijven; hier is in toenemende mate concurrentie vanwege keuzemogelijkheid door consument  Dagmarkt voor energie (APX)

Tabel 18. Belangrijkste kenmerken elektriciteitssector

A.5.3

Waarom marktwerking? Over de aanleiding van de introductie van marktwerking kunnen de volgende conclusies getrokken worden:  Belangrijke

aanleiding is de Europese liberalisering om machtspositie van producenten te beperken;

 Ook

de de introductie van de Elektriciteitswet 1998 en in de kielzog van de wet de introductie van Dte en de oprichting van Tennet hebben bijgedragen aan de introductie van meer marktwerking.

2003.100X

85


A.5.4

Effecten marktwerking In onderstaande tabel vatten we de verschillende vormen van marktwerking die zijn opgetreden, de achterliggende oorzaak van die beweging en het effect ervan op markt en publiek belang samen. Soort Marktwerking



Markt

Opheffen van nationale producenten van energie

monopolieposities

van

Openstellen van Europese grenzen voor de afzet van energie in andere landen

Meer concurrentie door het ontstaan van nieuwe marktpartijen. De verschillende Europese landen hebben hun eigen tempo voor de liberalisering wat voor sommige landen tot oneerlijke concurrentie kan leiden. Publiek belang Milieu, veiligheid en volksgezondheid: Toename van productie en vraag naar groene energie waardoor minder negatieve externe effecten Leveringszekerheid: Komt niet in geding door marktwerking

Regulatie

Markt

Gereguleerde toegang voor het gebruik van het netwerk Overheid wil zo de mogelijkheden om misbruik te maken van de machtspositie die de monopolistische netbeheerders hebben beperken

Regionale monopolies, de monopolisten zijn beheerder van het net. Er is geen concurrentie tussen de verschillende netbedrijven Publiek belang Bescherming gebonden afnemers Door het vaststellen van het tarief

Introductie van concurrentie

Markt

door het scheppen van mogelijkheden voor nieuwe aanbieders om de markt te betreden

Meer keuze vrijheid voor afnemers. Kan leiden tot lagere prijzen Publiek belang Leveringszekerheid neemt af naarmate het toezicht gericht is op efficiëntieverbetering door kosten reductie.

Tabel 19. Effecten marktwerking elektriciteitssector

2003.100X

86


A.5.5

Leerpunten We kunnen de volgende leerpunten ontlenen aan de introductie van marktwerking in de elektriciteitssector:  Liberalisering

werkt alleen goed indien geen sprake is van protectionistische politiek bij de deelnemende partijen (landen/regio’s). Deze politiek is er op gericht om de economische belangen van de eigen (nationale) elektriciteitsector te waarborgen. Dit zorgt voor ongelijke kansen (markttoegang) tussen partijen. Dit is derhalve een aandachtspunt met betrekking tot de randvoorwaarden voor een goede marktwerking.

 De

DTe wil prikkels geven om de liberalisering goed te laten verlopen. Door te benchmarken wil men bedrijven dwingen efficiënter te produceren. Het gevaar is echter aanwezig dat reservecapaciteit al snel wordt gezien als overbodige kosten, waar het eerst op bespaard kan worden. Maar als de reservecapaciteit afneemt, kan ook de leveringszekerheid afnemen waardoor de kans groter wordt dat er op een bepaald moment geen elektriciteit beschikbaar is. Bovendien als een bedrijf door de toezichthouder verplicht wordt om lagere tarieven door te rekenen aan de afnemers omdat hij niet efficiënt genoeg produceert zal het bedrijf minder inkomsten hebben waardoor er minder ruimte is om nieuwe investeringen of vervangingsinvesteringen te doen. Hierdoor kan op de langere termijn de leveringszekerheid en de efficiëntie verder afnemen, waardoor er nog meer gekort zal worden op de tarieven (negatieve spiraal). Dit fenomeen geeft aanleiding tot het goed afbakenen van het instrument ‘benchmarking’.

2003.100X

87


A.6

Analyse marktwerking in referentiesectoren

A.6.1

Marktwerking en effecten

Marktwerking beginsel

Elektriciteit

Natuur en recreatie

Afval

Sector

Stad- en streekvervoer

Uit de inventarisatie van vormen van marktwerking in de referentiesectoren blijkt dat een breed pallet van instrumenten is en wordt gebruikt om in meer of mindere mate marktwerking te realiseren. We kunnen constateren dat instrumenten die passen onder de beginselen “concurrentie om de markt” en “voldoen aan eisen die een marktomgeving stelt” het meest worden toegepast. In onderstaande tabel geven we een samenvattend overzicht.

X

Concurrentie om de markt X

X

Aanbod

X

X

Vraag

X

Organisatie en structuur

X


X

Voldoen aan condities die in de marktomgeving gelden

X

X

X

X X

Tariefregulering Andere financiering/bekostiging

X

X

Vergelijking Profijtbeginsel en vervuiler betaalt beginsel

X

X

X

Tabel 20. Marktwerking in de onderzochte sectoren. Sectoren zijn niet in staat kwantitatieve uitspraken te doen over de effecten van marktwerking op de markt, het publieke belang en de prijs, de kwaliteit en de toegankelijkheid van de producten en diensten. De belangrijkste oorzaak hiervan is dat een samenspel van een groot aantal factoren uiteindelijk de ontwikkeling van deze variabelen bepaalt. De economische conjunctuur, technologische ontwikkelingen, kennis, politiek zijn zomaar wat factoren die een dominante invloed kunnen hebben op prijs en kwaliteit. Het blijkt niet mogelijk de effecten van ieder van deze factoren apart te kwantificeren.

2003.100X

88


Er is eenvoudigweg geen instrumentarium in de sectoren voorhanden om het effect van marktwerking gedetailleerd inzichtelijk te maken. Wie in ogenschouw neemt dat de introductie van marktwerking een proces van jaren is, kan zich voorstellen, dat een grote variëteit aan variabelen in die periode aan verandering onderhevig is en daarmee de markt, het publieke belang en de prijs en kwaliteit beïnvloedt. Wel kunnen wij voor ieder van de variabelen de kwalitatieve bevindingen beschrijven. Effecten op de markt De gekozen referentiesectoren kenden, maar kennen in vrijwel alle gevallen nog steeds een grote overheidsinvloed. De belangrijkste effecten op de markt van de vormen van marktwerking die zijn aangetroffen zijn vooral te vinden onder de rubriek “voldoen aan de condities van een marktomgeving”. Hierbij gaat het vooral om meer intern gerichte zaken zoals meer vraaggericht werken, meer aandacht voor bedrijfsmatig werken en het kiezen van een andere meer passende rechtsvorm. Ook zien we verbetering van de transparantie van de markt (bijvoorbeeld in de natuur- en recreatiesector), verschuivingen in de marktstructuur (stads- en streekvervoer: vragers en aanbieders), meer keuzevrijheid door productdifferentiatie (zowel in de afvalsector als de natuursector) en toepassing van het profijtbeginsel (diftar in de afvalsector). Effecten op het publiek belang In vrijwel alle voorbeelden van marktwerking uit de referentiesectoren spreekt men van minimaal het behoud of zelfs verbetering van het relevante publiek belang. Dit is zowel op de publieke belangen zelf (bijvoorbeeld veiligheid of gezondheid) als de randvoorwaarden waaronder deze worden gerealiseerd (prijs, kwaliteit en toegankelijkheid) van toepassing. Geconstateerd kan worden dat het instrumentarium vooral daar is ingezet waar men verbeteringen met behoud van het publiek belang kansrijk achtte (cherrie picking). Bovendien blijkt dat men de effecten van marktwerking op het publieke belang nauwlettend volgt en indien nodig, ingrijpt (denk aan de NS, het niet doorgaan van de privatisering van de distributiebedrijven van elektriciteit).

A.7

Analyse leerpunten marktwerking Per referentiesectoren zijn leerpunten geïnventariseerd. Deze zijn allen valide. Een analyse van de leerpunten leidt tot de volgende meer algemene leerpunten:  Marktwerking

vereist in iedere omgeving zijn eigen aanpak. Alleen door een nauwkeurige analyse van de omgeving is een adequate realisatie van marktwerking mogelijk;

 Een

stap voor stap benadering verhoogt de kans op een succesvolle invoering van marktwerking;

2003.100X

89


 Een

beweging van marktwerking dient continu te worden gemonitord op de balans tussen het publieke belang en de beoogde voordelen van marktwerking (bijvoorbeeld kostenbesparing);

 Onderschat

de implicaties en consequenties van de invoering van marktwerking niet. Marktwerking is een stapsgewijs proces. De impact van het introduceren van marktwerking is vrijwel altijd verstrekkend;

 Marktwerking

heeft een groot aantal verschijningsvormen. Er wordt dan ook een verscheidenheid van instrumenten ingezet om tot die vormen van marktwerking te komen. Marktwerking kent niet alleen een relatie met economisch instrumentarium maar evengoed met juridisch (de zweep) en communicatief (de preek) instrumentarium;

 De

overheid hoeft niet de initiatiefnemer van marktwerking te zijn. Ook marktpartijen zetten in de praktijk stappen en nemen initiatieven om activiteiten ten behoeve van het publieke belang aan te bieden. Voorwaarde is in dat geval wel, dat er een economische prikkel is;

 Het

borgen van publieke belangen, het op gang brengen van concurrentie en het dirigeren van kostenvoordelen in de richting van afnemers vereist specifieke regulering. Het mededingingsrecht is namelijk niet ontworpen voor toezicht op natuurlijke monopolies21.

21

Overheid en netwerksectoren, Ministerie van Economische Zaken, januari 2002

2003.100X

90


B

Buitenlandse cases en marktwerking In deze studie is een quick scan uitgevoerd naar buitenlandse voorbeelden van marktwerking in het watersysteembeheer. Er is via internet gezocht naar buitenlandse cases. Tevens is door het Kennis en Research Center van Atos KPMG Consulting gezocht in diverse databases en literatuurbestanden. In deze bijlage wordt ingegaan op de resultaten van deze scan. Opvallend is dat de meeste buitenlandse cases betrekking hebben op marktwerking in de waterketen. Met de waterketen wordt het logistieke proces van waterwinning, waterdistributie, waterriolering en waterzuivering bedoeld. Marktwerking heeft rond andere thema’s in het watersysteembeheer minder aandacht. Een belangrijke conclusie is dat marktwerking als instrument in het watersysteem slechts interessant wordt als er zich een belangrijk maatschappelijk probleem voordoet. In de voorkomende gevallen wordt marktwerking veelal geïntroduceerd als “oplossing” voor watertekorten en watervervuiling.

Hieronder wordt kort ingegaan op:

B.1

 Ervaringen

met marktwerking in de waterketen;

 Ervaringen

met verhandelbare waterrechten;

 Ervaringen

met verhandelbare vervuilingsrechten.

Marktwerking in de waterketen Veel gehoorde voorbeelden van landen waarin marktwerking wel een duidelijke positie heeft gekregen in het waterketenbeheer zijn Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk. In Frankrijk wordt 75% van de bevolking voorzien van drinkwater door private ondernemingen. In het Verenigd Koninkrijk is de gehele drinkwatervoorziening en afvalwaterzuivering sinds 1989 geprivatiseerd.

B.1.1

Frankrijk In Frankrijk wordt voor de drinkwatervoorziening gewerkt met concessies. Het leidingnet is in handen van de lokale overheden. De exploitatie daarvan wordt via (tijdelijke) concessies uitbesteed. Via een concurrerend biedproces wordt de concessie gegund aan de bieder met het meest gunstige aanbod. De publieke belangen worden gewaarborgd door middel van voorwaarden met betrekking het tarief, de te leveren kwaliteit en de leverings- en afnamezekerheid in het contract. Het model was bedoeld om concurrentie te bevorderen. In de praktijk komt daar echter weinig van terecht. De markt wordt gedomineerd door drie grote waterbedrijven: Vivendi, Suez Lyonaise des Eaux en Bouygues. Deze drie partijen hebben een marktaandeel van circa 85%.

2003.100X

91


De overige 15% van het marktaandeel is in handen van de overheid. In feite is nu sprake van een oligopolie, dat wil zeggen een marktvorm die leidt tot een hoog prijsniveau en een concurrentie tussen een beperkt aantal partijen welke via allerlei middelen wordt uitgevochten behalve via de prijs.

B.1.2

Verenigd Koninkrijk In het Verenigd Koninkrijk vindt marktwerking plaats middels benchmarking c.q. maatstafconcurrentie. De prestaties van verschillende waterbedrijven worden daarbij met elkaar vergeleken. Het bedrijf met de beste prestatie wordt daarbij als maatstaf gebruik voor de andere. In 1989 zijn de waterbedrijven voor zowel de drinkwatervoorziening als de afvalwaterzuiverng (inclusief riolering) geprivatiseerd en is de vorm van regionale monopolies geïntroduceerd. Aanleiding hiervoor was om extern kapitaal aan te trekken om de noodzakelijke investeringen te kunnen doen. De Office of Water Services treedt op als regulator. Via kostenvergelijking wordt gestreefd naar efficiencyverbeteringen. De Britse privatisering heeft geleid tot een forse stijging van de tarieven en hoge bedrijfswinsten bij een nog steeds matig serviceniveau. Er is veel onduidelijk over eventuele efficiencyverbetering welke nauwelijks merkbaar te goede gekomen zijn aan de consument.

B.1.3

Leerervaringen met marktwerking in de waterketen De ervaringen in Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk laten zien dat:  De

activiteiten binnen de waterketen zich in principe goed lenen voor een bedrijfsmatige aanpak (afgebakende producten, duidelijke markt, individueel verrekenbaarheid);

 Marktwerking

veelal geïntroduceerd wordt om kostentransparantie, efficiencyverbetering en of externe investeringen mogelijk te maken;

 Marktwerking

en privatisering geen garantie hoeven te vormen voor een betere prijs en

kwaliteit;  Het

gevaar aanwezig is dat een overheidsmonopolie verandert in een privaat monopolie, waardoor de beoogde concurrentie niet tot nauwelijks gerealiseerd wordt.

B.2

(Verhandelbare) waterrechten  In

diverse landen wordt gewerkt met verhandelbare waterrechten. In veel gevallen wordt dit als oplossing geïntroduceerd voor de aanhoudende waterschaarste. Voorbeelden van landen zijn Australië, Chili en de Verenigde Staten. In California is in 1991 een eerste waterbank geïnstalleerd. Agrariërs kunnen in geval van droogte via de bank water leasen van andere gebruikers. De ervaring is dat veel andere gebruikers bereidt zijn om hun rechten te verleasen.

2003.100X

92


 Bij

de introductie van waterrechten wordt de rol van de overheid anders. De overheid wordt in dit geval met name toezichthouder en of bemiddelaar. “Once water rights are defined, the state can maintain a good hydrological and property rights data base. Recording title, enforcing rights and facilitating exchange are services that governments already provide for estate transactions.”

 De

ervaringen met waterrechten zijn divers. Voorstander beweren dat de zogenaamde watermarkten een effectief alternatief zijn voor weten regelgeving. Tegenstanders zeggen dat de ervaringen niet tot voordelen voor de consument en in het bijzonder de lagere inkomens leiden.

B.2.1

(Verhandelbare) vervuilingsrechten In de Verenigde Staten is reeds een aantal studies gedaan naar verhandelbare vervuilingsrechten voor nutriënten. Het doel van dit instrument is om de waterkwaliteit te verbeteren door de vervuiling te verminderen. Hiertoe wordt een instantie aangewezen die de waterkwaliteit monitort en op basis daarvan een maximaal aantal vervuilingeenheden vaststelt. De rechten worden verdeeld c.q. verkocht onder de huidige vervuilers: industrie, landbouw, steden et cetera. Uitgangspunt is dat de rechten onderling uitwisselbaar zijn. De prijs voor de rechten wordt door vraag en aanbod bepaalt. De handel maakt het mogelijk dat bronnen met lage zuiveringskosten de eigen vervuiling verminderen en tegelijkertijd vervuilingsrechten verkopen aan vervuilers met hoge zuiveringskosten. Tegelijkertijd wordt er ook gewerkt met zogenaamde handelsratio’s. Deze handelsratio’s worden gebruikt als er handel plaatsvindt tussen diffuse bronnen (landbouw) en puntbronnen (industrie). Emissie van diffuse bronnen zijn sterk variabel, doordat zij zich met name voordoen als het regent. In het geval van puntbronnen gaat het veelal om een continue stroom aan vervuiling. De handelratio’s zorgen voor een veiligheidsmarge. Dit kan bijvoorbeeld betekenen dat een industrie die 100 vervuilingeenheden nodig heeft 3 x zo veel vervuilingeenheden van een agrariër moet kopen. De industrie zal deze kosten afwegen tegen het realiseren van een eigen waterzuiveringsinstallatie. De agrariër zal zijn rechten alleen verkopen als de inkomsten opwegen tegen maatregelen die hij moet treffen om zijn vervuiling te reduceren. De conclusie van de diverse studies is dat deze handel kan bijdragen aan meer flexibiliteit om de kosten die gemaakt moeten worden om te voldoen aan waterkwaliteitsdoelstellingen laag te houden. Tot op heden hebben de studies er niet toe geleid dat emissiehandel op grote schaal in de VS wordt toegestaan en gebruikt. Een voorbeeld waarin het systeem op kleine schaal succesvol is geïntroduceerd is Tar-Pamlico in North Carolina. Tegenstanders beweren dat de introductie van een dergelijk systeem zal leiden tot veel implementatie en operationele knelpunten.

2003.100X

93


B.3

Leerervaringen met introductie van marktwerking De World Bank komt in een publicatie “Managing water as an Economic Good; rules for reformers” tot een aantal aanbevelingen rondom de introductie van economische instrumenten waaronder marktwerking.  Introduceer

nieuwe economische instrumenten alleen als er een noodzaak of sterke behoefte is aan verandering;

 Er

is altijd veel ongerustheid rondom de introductie van economische instrumenten, zoals marktwerking. Deze zorgen moeten herkend worden en in de openlijk besproken worden;

 De

context van een situatie is erg belangrijk. De basisprincipes zijn veelal algemeen toepasbaar, maar de details moeten worden afgestemd op de context;

 Economische

instrumenten werken alleen als ze onderdeel uitmaken van een instrumentenmix voor integraal waterbeleid en beheer;

 Spring niet

meteen in het diepe en ga niet voor het onmogelijke;

 Realiseer

je dat er geen ideale oplossing bestaat. Ook economische instrumenten hebben hun nadelen. Schep geen valse verwachtingen;

 Onderschat

2003.100X

de transactiekosten bij de introductie van marktwerking niet.

94


C

Geïnterviewde personen en deelnemers workshop

C.1

Geïnterviewde personen en organisaties  De

heer B. van Andel, hoofd Projectbureau Marktwerking, Rijkswaterstaat;

 De

heer H. Bronk, directeur van de Nederlandse Vereniging van Reinigingsdiensten ((NVRD);

 De

heer A. de Gelder, directeur Staatsbosbeheer regio Flevoland Overijssel;

 De

heer H. van der Honing, plaatsvervangend projectleider IPO deelstroomgebiedsvisies;

 De

heer H. Kaskens, directeur Innowaste;

 De

heer Kroes, senior beleidsmedewerker, Ministerie V&W, DGW;

 De

heer C. Petit, Rijkswaterstaat directie Zuid Holland;

 De

heer B. Raedts, directeur Innowaste;

 De

heer G. Soppe, hoofd afdeling Kennis en Beleid, Waterschap Rivierenland;

 De

heer H. van Steeg, Projectleider Projectbureau Marktwerking, Rijkswaterstaat.

2003.100X

95


C.2

Deelnemerslijst workshop Naam R. van Cleef F. Uithol R. Tellier S. Tijssen H. Lammers H.S. Pietersen R.P. Gagliardi H.S. Pietersen W. van der Ploeg J. Klosster M. van Biezen E. Roling E.P. Rolink C. van Raalten P. Regoort P. Kroes R.C.J. Smit M. Geurts J. Schoot Uiterkamp F. van der Ven N. Cremers K. van den Ende F. Otto B. van Andel H. van Steeg P. Hakstege R. Ringeling R. van Esch T. Burmanje. G.J. Beldman

2003.100X

Organisatie Atos KPMG Consulting Atos KPMG Consulting DWR Grontmij Hoofdkantoor van de Waterstaat Hoofdkantoor van de Waterstaat Hoofdkantoor van de Waterstaat Hoofdkantoor van de Waterstaat Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier KPMG BEA Ministerie V&W Ministerie van Economische Zaken Ministerie van Economische Zaken RWS RWS RWS RWS RWS RWS RWS RWS RWS RWS RWS RWS RWS RWS Unie van Waterschappen Waterschap Rijn en IJssel Waterschap Rijn en IJssel

Dienstonderdeel

afd Water en reststoffen Task force Water Task force Water

Directie Bestuur en Strategie Directie Marktwerking Directie Marktwerking Beheer en Verkeer DG-Water DG-Water DG-Water RIZA RIZA RIZA RIKZ RIKZ Bouwdienst Bouwdienst Bouwdienst Dienst Weg- en Waterbouwkunde

96

Marktwerking in het watersysteembeheer een verkenning van de mogelijkheden van marktwerking - eindrapport -

Recommend Documents