�w e r k i n g
o v e r s ta p k o s t e n , e e n a s p e c t va n m a r k t -
Hier verkennen wij een van de bouwstenen die cruciaal is bij het bepalen van de baten van open standaarden: de overstapkosten. De motie Gerkens heeft als insteek een betere marktwerking door open standaarden. Zij veronderstelt dat op de lange termijn structureel betekenisvolle baten te behalen zijn door lagere overstapkosten bij verandering van leverancier, dus meer concurrentie in de it-markt en lagere prijzen. Overstapkosten (‘switching costs’) spelen een sleutelrol in deze redenering.11 Normaliter wordt in de economische literatuur de term overstapkosten gebruikt voor het overstappen van de ene gesloten standaard naar de andere (von Weizsacker, 1982). Het gaat dan om concurrerende incompatibele technologieën (Shapiro en Varian, 1999), zoals hd-dvd en Blu Ray. Of een overstap gemaakt wordt, hangt af van eerdere investeringen in tijd, inzet en geld en in complementaire producten; de extra functionaliteit die geboden wordt; de snelheid waarmee nieuwe netwerkexternaliteiten gerealiseerd kunnen worden (dat wil zeggen, het profijt dat men heeft van aansluiting bij een netwerk met andere gebruikers); enzovoorts. Zijn de kosten te hoog en stapt men niet over dan spreekt men van leverancier lock-in. Met name als er slechts ruimte lijkt te zijn voor een van de twee concurrerende technologieën (‘winner takes all’-achtige situaties) kunnen overstapkosten een reden zijn voor consumenten en producenten van complementaire producten om hun technologiekeuze uit te stellen. Kortom, overstapkosten remmen de marktwerking. De term overstapkosten is een verzamelnaam voor verschillende verschijnselen. Tabel 2 kolom 1 somt een aantal type overstapkosten op het gebied van ict op (Chen en Hitt, 2006). Overstapkosten gelden niet alleen bij gesloten standaarden (dat wil zeggen, van gesloten naar gesloten). Elke overstap naar een andere leverancier kost geld alleen de hoogte kan sterk verschillen. Zo zijn de overstapkosten tussen leveranciers van producten die zich baseren op dezelfde open standaard meestal
108 | ic t en samenle ving
Tabel 2: Overstapkosten bij ict gebaseerd op Chen en Hitt (2006) Type overstapkosten
Overstap tussen ge- Overstap tussen sloten standaarden open standaarden
Zoekkosten, dat wil zeggen de tijd, inspanningen en uitgaven die nodig zijn om een product of leverancier te vinden (als deze erg hoog zijn wordt misschien afgezien van de overstap).
Hoog
Gering/matig
Transactiekosten, de kosten die gemaakt moeten worden om tot een overeenkomst te komen, incl. bijvoorbeeld het opbouwen van een nieuwe handelsrelatie en het afschrijven van investeringen in eerdere relaties.
Hoog
Matig
Leerkosten, de investering die consumenten moeten maken om met het nieuwe product en de nieuwe leverancier om te leren gaan; deze zijn niet overdraagbaar.
Hoog
Gering
Complementaire investeringen, uitgaven die zijn gedaan voor complementaire producten (bijvoorbeeld dvd bij dvd-speler).
Hoog
Zeer gering
Netwerkeffecten en compatibiliteit: bij producten met netwerkeffecten is het voordelig voor gebruikers om producten aan te schaffen die door de meeste mensen worden gebruikt (en ermee samenwerken) en bij die groep te blijven.
Hoog
Zeer gering
Contractuele overstapkosten, de geldelijke prikkels voor consumenten om producten te blijven afnemen van dezelfde leverancier (bijvoorbeeld de bonuskaart of de boeteclausule bij vroeg afbetalen van de hypotheek).
Hoog
Hoog
veel lager. Tabel 2 geeft een grove indicatie van de overstapkosten bij gesloten en open standaarden. Bijvoorbeeld, bij het overstappen naar een andere gesloten standaard (incompatibele technologie) zal men onder meer investeringen in complementaire producten en transactie- en leerkosten af moeten schrijven,
109 | he t me ten van de baten van open s tanda arden
terwijl dit typisch niet het geval is bij het overstappen naar een leverancier die producten verkoopt welke voldoen aan dezelfde open standaard. Doordat zij de overstap vergemakkelijken, helpen open standaarden lock-in te voorkomen (Farrell en Saloner, 1985). Daarmee vergroten ze de keuzevrijheid van consumenten en stimuleren de markt. Terug naar de motie Gerkens. De Rekenkamer interpreteert de onderzoeksvraag van de Tweede Kamer als gaande over de kosten van het overstappen van gesloten naar open standaarden (ark, 2011a, p. 49). Het rapport spreekt van projectkosten (korte termijn). Echter, deze gegevens – als ze al beschikbaar waren geweest – zouden nauwelijks licht hebben geworpen op de marktwerking van open standaarden (midden- en lange termijn). Om ons punt te verhelderen schetsen wij drie overstapscenario’s: 1. van een gesloten standaard naar een open standaard, 2. van een gesloten standaard naar een andere gesloten standaard, 3. van een open standaard naar eenzelfde open standaard. Het Rekenkamerrapport gaat uit van scenario 1. Grofweg zijn daarbij de kosten op de korte termijn hoog en de baten laag. Op de korte termijn verschilt scenario 1 nauwelijks van scenario 2 (bijvoorbeeld, van Video2000 naar vhs); op de lange termijn wel. De verwachte langetermijnbaten in scenario 1 zijn groot. In scenario 3 maken de overstapkosten echter ook al op de korte termijn verschil uit. Want hierbij zijn de overstapkosten laag en de voordelen van marktwerking al direct voelbaar (lagere prijzen, leveranciersonafhankelijkheid). Zie Tabel 3. Feitelijk creëert de overstap in scenario 1 de voorwaarde om in de toekomst onder het regime van scenario 3 te kunnen opereren en tegen lagere kosten en hogere baten te kunnen overstappen. Ons inziens gaat het de Tweede Kamer met name om het verschil tussen de overstapkosten bij scenario 2 en 3 terwijl de Rekenkamer zich heeft geconcentreerd op scenario 1. Het verschil tussen de scenario’s 2 en 3 geeft de maatschappelijke kosten aan van leveranciersafhankelijke overheids-ict en is een indicatie voor de invloed van open standaarden op de markt. Deze conclusie sluit aan bij kritiek die de Algemene Rekenkamer erop wijst dat zij in haar berekeningen van ict-uitgaven de gevolgen op de langere termijn niet insluit zoals (a) de exit-kosten, dat wil zeggen, de kosten die men maakt om van leverancier te wisselen en moet afschrijven (vragen van de Tweede Kamer;
110 | ic t en samenle ving
Tabel 3: Scenario’s voor de kosten van overstappen naar een nieuwe leverancier. Scenario’s voor de overstap naar nieuwe leverancier
Kosten
Kortetermijnbaten Langetermijnbaten
1. gesloten > open standaard (Rekenkamer)
Hoog
Laag
Hoog
2. gesloten > andere gesloten standaard
Hoog
Laag
Laag
3. open > zelfde open standaard
Laag
Hoog
Hoog
zie ark, 2011b); en (b) de afgeleide consequenties van het werken met gesloten systemen, namelijk het produceren van data die later mogelijk geconverteerd en gemigreerd moet worden naar open formaten. Zoals Sleurink (2011b) het in zijn brief formuleert: ‘als het gaat om kosteninventarisatie moet niet alleen worden gekeken naar de levenscyclus van de software in kwestie, maar ook naar het levenspad van al hetgeen met die software werd geproduceerd’.
�
discussie
Uit het rapport van de Algemene Rekenkamer spreekt verwarring over open standaarden en open source software. Het gaat nauwelijks in op open standaarden en in het geheel niet op de marktwerking van open standaarden. Het geeft geen antwoord op de vraag in de motie Gerkens naar besparingen die het afbouwen van gesloten standaarden op kan leveren. Het rapport doet echter wel uitspraken over deze zaken12. Het zijn uitspraken die verder reiken dan onze landsgrenzen en waar het Rekenkamerrapport ten onrechte als gezaghebbend wordt beschouwd. Wij bevelen daarom aan om het rapport te vertalen zodat degenen die ernaar verwijzen ook daadwerkelijk kennis kunnen nemen van de beperkte inhoud en scope en daarmee beperkte reikwijdte van de conclusies. Er zijn nationaal en internationaal geen bevredigende uitgewerkte methodieken voorhanden om op een systematische manier de baten van open standaarden
111 | he t me ten van de baten van open s tanda arden
noten
voor overheids-ict te kwantificeren. In dit hoofdstuk hebben wij geprobeerd een mogelijk startpunt voor verder onderzoek te geven door
1] Standaarden zijn in feite afspraken die op elk willekeurig terrein gemaakt kunnen worden (bij-
– aan de hand van een economisch raamwerk stil te staan bij de functies van ict-standaarden en de mogelijke gevolgen die deze hebben voor de markt. Voor beantwoording van de motie Gerkens blijken met name de interoperabiliteitsfunctie en de daaraan gerelateerde effecten en baten relevant.
voorbeeld internet protocollen, A serie papierformaten en 220V). De term ‘open’ wordt bij standaarden gebruikt om aan te geven dat verschillende belanghebbenden (kunnen) deelnemen aan het standaardisatieproces, dat de documenten makkelijk te verkrijgen zijn, en er geen belemmeringen zijn om de standaarden te gebruiken (zie ook Forum Standaardisatie, 2012). 2] Men kan de broncode van de software lezen (men kan als het ware onder de motorkap kijken)
– een eerste inventarisatie van wereldwijd gebruikte methodieken te maken. Daaruit blijkt dat deze vooral gericht zijn op de baten van invoering van standaarden waar deze nog niet bestaan. De daarbij gebruikte variabelen en indicatoren bieden weliswaar aanknopingspunten voor vervolgonderzoek, doch de methodieken zeggen weinig over het afbouwen van gesloten standaarden.
en mag het in veel gevallen hergebruiken. 3] Zie Stedehouder (2011) voor een compilatie van reacties op het rapport. 4] Hier wordt naar gerefereerd in ark (2011b). 5] Als onderdeel van een interne evaluatie werd Tineke Egyedi in november 2011 uitgenodigd het Rekenkamer rapport te becommentariëren. Dit gesprek vond plaats 20 februari 2012 in aanwezigheid van vier vertegenwoordigers van de Rekenkamer. Een deel van haar commentaren wordt hier
– te verkennen wat het zou kunnen betekenen om de kosten te meten van één aspect van marktwerking, namelijk leveranciersafhankelijkheid en specifiek: de overstapkosten. Aan de hand van drie overstapscenario’s hebben wij laten zien welke informatie nodig is om de onderzoeksvraag van de motie Gerkens te beantwoorden, namelijk niet de overstapkosten van een gesloten naar een open standaard, waar de Rekenkamer zich op richtte, maar het verschil tussen de overstapkosten bij gesloten standaarden (scenario 2) en die bij open standaarden (scenario 3).
weergegeven. 6] Zo stelt de Rekenkamer in haar antwoord op een Kamervraag (vraag 51, ark, 2011b) dat een eerder rapport (seo, 2004) weliswaar concludeert ‘dat er waarschijnlijk netto maatschappelijke baten zijn te behalen als de publieke sector geheel overstapt (…) op open standaarden’, doch deze conclusie ‘wordt nergens gekwantificeerd’ en derhalve niet meegewogen. Een dergelijke kritische houding wordt niet op het eigen onderzoekswerk toegepast. 7] Het rapport wordt bijvoorbeeld als gezaghebbend aangehaald tijdens een bijeenkomst over Europese ict-overheidsaanbestedingsprocedures (Brussel, 12 december 2011), http://cordis.europa.eu/ fp7/ict/ssai/action23workshop-nov2011_en.html, geraadpleegd 5 december 2011. Er wordt ook naar
Met de stijgende kosten van overheids-ict heeft de Tweede Kamer goede redenen om te vragen naar kwantitatieve gegevens over besparingen door afbouw van gesloten standaarden en de baten van open standaarden. Zo’n onderzoek is een methodologische uitdaging waar wij met dit hoofdstuk een eerste, bescheiden bijdrage aan hebben willen leveren. Over het meten van andersoortige baten zoals gebruiksgemak, security, lange termijn digitale duurzaamheid, enzovoorts hebben wij het dan nog niet eens gehad.
verwezen in onderzoek van de Bournemouth University (ccipm, 2012). 8] Zie Simon Phipps’ argument om bij de acroniem rf liever te spreken van ‘Restriction Free’ dan het gebruikelijke ‘Royalty Free’, namelijk om ongelimiteerde innovatie op softwaregebied te vergemakkelijken; http://blogs.computerworlduk.com/simon-says/2012/04/open-standards-consultation-guide/index.htm, geraadpleegd 2 oktober 2012. 9] Dit onderzoek vond plaats in het kader van zijn afstudeerscriptie aan de tu Delft (epa) . Daarbij heeft Xiuyun Yang het Internet doorzocht op verschillende (combinaties van) zoektermen, enkele face-to-face interviews gehouden, en via email en telefoon informatie verzameld. Zie Yang (2012).
Doch stel dat het (gedeeltelijk) lukt om aan deze behoefte tegemoet te komen, dan is er een reëel gevaar dat de Kamer ten onrechte verwacht, ten eerste, dat de kosten en (financiële) baten bij diezelfde overheid liggen; en, ten tweede, dat er grofweg binnen hetzelfde tijdbestek gezaaid en geoogst kan worden (zie ook seo, 2004). Het is het dilemma van onderzoek voor beleid: als onderzoekers er in slagen beter doordacht onderzoek te doen, zullen politici dan in staat zijn daaruit de juiste conclusies te trekken en er de juiste politieke consequenties aan te verbinden?
112 | ic t en samenle ving
Voor dit voorwerk danken wij hem hartelijk. 10] Naar wij weten bestaan er nog steeds geen tco-studies over het toepassen van open standaarden (zie ook Seo, 2004, p. 23). 11] De Rekenkamer heeft de kosteneffecten verbonden aan leverancier-afhankelijkheid niet onderzocht (antwoord op vraag 11, ark, 2011b) . 12] Het concludeert bijvoorbeeld dat mededingingswet- en regelgeving voor een betere marktwerking meer geëigende middelen zijn dan standaarden zonder dit onderzocht te hebben (ark, 2011a, p. 52).
113 | he t me ten van de baten van open s tanda arden
br on n en
Forum Standaardisatie, http://forumstandaardisatie.nl/open-standaarden/, geraadpleegd op 20 september 2012.
Akerlof, G.A. The Market for ‘Lemons’: Quality Uncertainty and the Market Mechanism. Quar-
Gerkens c.s., zie Tweede Kamer 2010.
terly Journal of Economics, 84(3), 1970, pp. 488–500.
Ghosh, R. Free/Libre/OpenSource Software: Policy Support; An Economic Basis for Open Standards.
Algemene Rekenkamer Open standaarden en opensourcesoftware bij de rijksoverheid. Tweede Ka-
Maastricht: merit, University of Maastricht, flosspols project, 2005
mer, vergaderjaar 2010–2011, 32679, nr. 2. ’s-Gravenhage: Sdu, 15 maart 2011, 2011a.
ISO, Economic Benefits of Standards- Methodology Guide, Version 1, Geneva, Switzerland: iso, 2010a.
Algemene Rekenkamer Beantwoording vragen Tweede Kamer bij rapport Open standaarden en
ISO, Economic beneifts of consensus-based standards: the iso Methodology. Geneva, Switzerland:
opensourcesoftware bij de rijksoverheid. Brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer, Den Haag, 15
iso, 2010b.
juni 2011, 2011b.
ISO, Economic benefits of standards - International case studies. Geneva, Switzerland: iso, 2011.
ARK zie Algemene Rekenkamer.
Jones, P. en J. Hudson, Standardization and the Cost of Assessing Quality. European Journal of Po-
Baarsma, B. Kosten en baten van open standaarden en open source software in de Nederlandse publie-
litical Economy 12, 1996, pp. 355–361.
ke sector- ene analyse op meso- en macroniveau. Stichting Economisch Onderzoek, seo-rapport 755.
Kindleberger, C.P. Standards as Public, Collective and Private Goods. Kyklos 36, 1983, pp. 377–396.
Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, september 2004.
NOiV, De derde voortgangsrapportage Nederland Open in Verbinding, http://www.rijksoverheid.
Beld, J.W. van den Technische normen niet altijd commercieel gewenst. Elektrotechniek-Elektro-
nl/onderwerpen/digitale-overheid/documenten-en-publicaties/rapporten/2011/12/13/de-derde-
nica, 2, 1991, pp.22–24.
voortgangsrapportage-nederland-open-in-verbinding.html van 30-12-2011, geraadpleegd op 5 ok-
Blind, K. The economics of standards: theory, evidence, policy. Cheltenham, uk: Edward Elgar, 2004.
tober 2012
Chen, P.Y. en L.M. Hitt, Information technology and switching costs. Handbooks in information
Paapst, M.H. Barrières en doorwerking, een onderzoek naar de invloed van het open source en open
systems 1, 2006, pp.437–470.
standaarden beleid op de Nederlandse aanbestedingspraktijk. Dissertatie, Groningen: Rijksuniversiteit
CIPPM Open standards in government it: A review of the evidence. Bournemouth University, Centre
Groningen, 2012.
for Intellectual Property Policy & Management, http://www.cippm.org.uk/publications.html – final
Porter, M.E. Competitive Advantage, Creating, and Sustaining Superior Performance. New York: The
draft 10 September 2012, geraadpleegd 20 september 2012.
Free Press, 1985.
David, P.A. en W.E. Steinmueller, Economics of compatibility standards and competition in te-
Raymond, E.S. The Cathedral and the Bazaar, Sebastopol, ca: O’Reilly, 1999.
lecommunication networks. Information Economics and Policy 6(3), 1994, pp. 217–241.
Reddy, N.M. Product of Self-Regulation. A Paradox of Technology Policy. Technological Forecasting
DTI, The Empirical Economics of Standards. uk, London: Department of Trade and Industry, 2005.
and Social Change 38, 1990, pp.43–63.
Dussel, H. en B. Vos, Leveranciers Lock-in. pianoo congres 2012, http://www.pianoo.nl/sites/de-
SEO, zie Baarsma, 2004.
fault/files/documents/documents/vendorlockinenopenstandaardenbijictaanbestedingen.pdf, ge-
Shapiro, C. en H.L. Varian, Information rules: a strategic guide to the network economy. Boston, Har-
raadpleegd 3 oktober 2012.
vard Business School Press, 1999.
Ecorys Handreiking voor kosten-batenanalyse voor ict projecten. Actieprogramma maatschappelij-
Sherif, M.H., K. Jakobs en T.M. Egyedi, Standards of quality and quality of standards for Tele-
ke sectoren & ict, opdrachtgever ministerie van Economische Zaken, Rotterdam, december 2007.
communications and Information Technologies. In: M. Hörlesberger, M. El-nawawi, T. Khalil (eds.).
Eijgenraam, C.J.J., C.C. Koopmans, P.J.G. Tang en A.C.P. Verster, Evaluation of Infrastructu-
Challenges in the Management of New Technologies. Singapore: World Scientific Publishing Compa-
ral projects: Guide for Cost-Benefit Analysis, Sections I and II. The Hague, cpb Netherlands Bureau for
ny, 2007, pp. 427–447.
Economic Policy Analysis, 2000.
Sleurink, H. Open brief aan de het College Algemene Rekenkamer. Gedateerd 23 maart 2011a, http://
EZ, Nederland Open in Verbinding: Een actieplan voor het gebruik van Open Standaarden en Open
www.opentrends.nl/wp-content/uploads/2011/03/20110323_Open-brief-aan-Algemene-Rekenka-
Source Software bij de (semi-)publieke sector. ’s-Gravenhage: Ministerie van Economische Zaken,
mer.pdf, geraadpleegd op 5 oktober 2012.
2007.
Sleurink, H. Open brief aan de het College Algemene Rekenkamer. Gedateerd 2 September 2011b,
Farrell, J. en P. Klemperer, Coordination and lock-in: Competition with switching costs and net-
http://www2.computable.nl/downloads/20110902_antwoord_aan_rekenkamer.pdf, geraadpleegd
work effects. Handbook of industrial organization 3, 2007, pp. 1967–2072.
op 1 oktober 2012.
Farrell, J. en G. Saloner, Standardization, compatibility, and innovation. rand Journal of Econo-
Stedehouder, J. Reactie op rapport os/oss Algemene Rekenkamer. Gedateerd 22 maart 2011, http://
mics, 1985, pp. 70–83.
114 | ic t en samenle ving
115 | he t me ten van de baten van open s tanda arden
www.slideshare.net/janstedehouder/reactie-op-rapport-ososs-algemene-rekenkamer, geraadpleegd op 1 oktober 2012 Swann, G.M.P. International standards and trade: a review of the empirical literature. oecd Trade Policy Working Papers, no. 97, oecd Publishing, 201 Tweede Kamer, Motie van het lid Vendrik c.s.. Vergaderjaar 2002–2003, 28600 xiii, nr. 30. ’s-Gravenhage: Sdu, 2002. Tweede Kamer, Motie van het lid Gerkens c.s.. Vergaderjaar 2009–2010, 26643, nr. 156. ’s-Gravenhage: Sdu, 2010. Varian, H. Economics of Information Technology, 2003, http://people.ischool.berkeley.edu/~hal/Papers/mattioli/, geraadpleegd 2 oktober 2012. Vendrik c.s. zie Tweede Kamer 2002. Weizsacker, C.C. von Staatliche Regulierung – positive und normative Theorie. Schweizerische Zeitschrift fur Volkswirtschaft und Statistik, 2, 1982, pp. 325–243. Yang, X. Methodologies for assessing the benefits of open standards; The implications for the public it procurement. Thesis for master of science in Engineering and Policy Analysis. Delft: Delft University of Technology, July 2012.
116 | ic t en samenle ving
