Marktwerking in het openbaar vervoer
Raadsstuk CDJA Najaar 2014 Sjoerd Wijnsma Samantha Jansma Lisanne Spanbroek Gert de Kok Allard Amelink Matthijs Hulleman
Inhoud Inleiding op marktwerking in het Openbaar Vervoer ..................................................................... 3
1
Internationaal Openbaar Vervoer .......................................................................................... 5 Case 1: Fyra terug, NS krijgt geld ................................................................................................ 5
2
Nationaal Openbaar Vervoer ................................................................................................. 7 Case 2: Mansveld waarschuwt NS voor concurrentie op het spoor .......................................... 7
3
Aanbestedingen in het OV ..................................................................................................... 9 Casus 3: Connexxion weer in beroep tegen OV-concessie......................................................... 9
4
Aanbesteden specifiek Openbaar Vervoer ........................................................................... 11 Casus 4: Veerbotenoorlog ........................................................................................................ 11
5
Aanbesteden Regionaal Openbaar Vervoer.......................................................................... 13 Casus 5: Bezuinigingen in de regio ........................................................................................... 14
2
Inleiding op marktwerking in het openbaar vervoer Toegankelijke, moderne infrastructuur is belangrijk om de Nederlandse economie gezond en concurrerend te houden. Goederen en personen moeten zich snel en makkelijk kunnen verplaatsen tussen en binnen Nederlandse steden en dorpen en van en naar andere landen. Alleen dan kan Nederland blijven concurreren met de landen om ons heen en de opkomende economieën. Naast goede wegen, havens en vliegvelden is openbaar vervoer een belangrijk onderdeel van de Nederlandse infrastructuur. Het CDJA ziet openbaar vervoer niet alleen als vervanger van auto- of fietsverkeer, maar als onderdeel van de totale infrastructuur van Nederland. Marktwerking De afgelopen 20 jaar is er veel veranderd in de openbaar vervoer sector. Marktwerking is op verschillende manieren geïntroduceerd. In de meeste gevallen worden concessies verleend in openbare aanbestedingsprocedures. Een concessie is een vergunning voor een vervoerder om het openbaar vervoer in een bepaalde regio onder vooraf afgesproken afspraken te regelen. Deze vervoerder heeft dan het alleenrecht in deze regio, concurrenten zijn niet toegestaan. In veel gevallen worden deze concessies voor een bepaalde periode verdeeld via een openbare aanbesteding. Elke vervoerder mag dan aangeven op welke manier en tegen welke prijs het openbaar vervoer in een gebied wil invullen. De overheid (Rijk, provincie of gemeente) die de concessie verleent kiest de vervoerder die het beste aan de voorwaarden voldoet. Dat kan dus betekenen dat Arriva het busvervoer verzorgt in Noordoost-Friesland, terwijl Qbuzz het busvervoer in Zuidoost-Friesland verzorgt. In sommige gevallen is er geen sprake van een openbare aanbestedingsprocedure wanneer de concessie verleend wordt. De overheid besluit dan om een onderhandse gunning te verlenen aan een bepaalde vervoerder. Het grootste gedeelte van het Nederlandse spoorvervoer voor passagiers wordt op deze manier aan de NS gegund. Andere vervoerders kunnen zich niet inschrijven voor de concessie. De overheid kan dit doen om rust te bewaren en chaos te voorkomen. Een andere manier van marktwerking in het openbaar vervoer is directe concurrentie. In dat geval mogen verschillende vervoerders diensten aanbieden op een bepaald traject. Dat zou bijvoorbeeld kunnen betekenen dat Arriva en de NS allebei een treindienst aanbieden tussen Rotterdam en Amsterdam. Infrastructuur Op dit moment zijn ProRail en de NS twee onafhankelijke bedrijven. ProRail is infrastructuurbeheerder en eigenaar van het spoor in Nederland. ProRail verzorgt ook de dienstregeling en de verkeersleiding. Omdat meerdere vervoerders (zoals goederenvervoerders) gebruik maken van het spoor is ProRail een onafhankelijke organisatie en staat het los van NS. Naast goederenvervoerders en de NS zijn er nog regionale vervoerders op het spoor. Deze vervoerders, zoals Arriva, Syntus en Connexxion verzorgen het vervoer op de kleinere spoorlijnen in de regio’s. De NS verzorgt het vervoer op het Hoofdrailnet. Dit zijn de belangrijkste spoorlijnen die samengevoegd zijn in één concessie die onderhands is gegund aan de NS. Visie In de CDJA visie op marktwerking in het openbaar vervoer staan de vier grondslagen van het CDA en CDJA centraal. Rentmeesterschap, gespreide verantwoordelijkheid, publieke gerechtigheid en solidariteit. Rentmeesterschap staat voor het duurzaam beheren van de aarde. Dat gaat niet alleen over milieuvervuiling of het broeikaseffect maar ook over goed beleid op de langere termijn. 3
Marktwerking in het openbaar vervoer kan een middel zijn om de kwaliteit en de betaalbaarheid van het openbaar vervoer voor de toekomst te waarborgen, maar mag niet een doel op zich zijn. Voorop staat dat er voor de lange termijn in Nederland een gezond, modern en toekomstbestendig openbaar vervoersnetwerk bestaat. Gespreide verantwoordelijkheid gaat over het vertrouwen in de maatschappij om dingen zelf op een goede manier te regelen. De overheid hoeft niet altijd met regels te komen omdat burgers en bedrijven zelf prima weten hoe bepaalde zaken geregeld moeten worden. Lokale initiatieven in het openbaar vervoer (zoals de buurtbus) moeten de ruimte krijgen. Daar waar concurrentie tussen verschillende vervoersbedrijven mogelijk is, moet die mogelijkheid geboden worden. Publieke gerechtigheid stelt een betrouwbare overheid centraal die zorgt voor de meest kwetsbaren in de samenleving. Mensen moeten kunnen rekenen op betrouwbaar openbaar vervoer die voor iedereen toegankelijk is. Vervoerders hebben verantwoordelijkheden tegenover de maatschappij. Het CDJA verwacht van vervoerders dat zij niet alleen winst op de korte termijn centraal stellen in de bedrijfsvoering maar ook hun maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen. Dat betekent dat vervoerders de belangen en wensen van reizigers, zoals goede aansluitingen of toiletten in Sprinters, centraal stellen in hun bedrijfsvoering. Samen leven en werken staat bij het begrip solidariteit centraal. Onderlinge verbondenheid tussen mensen zorgt ervoor dat we op elkaar letten en de meest zwakken van de samenleving de kans geven volop mee te doen. Het openbaar vervoer moet daarom betaalbaar zijn en toegankelijk voor mensen met een beperking .
Uitspraak 1: Het CDJA staat niet afwijzend tegen marktwerking in het Openbaar Vervoer, zolang kwaliteit en toegankelijkheid worden gewaarborgd.
4
1 Internationaal Openbaar Vervoer Case 1: Fyra terug, NS krijgt geld De Nederlandse Spoorwegen hebben met AnsaldoBreda en moedermaatschappij Finmeccanica een akkoord bereikt over de Fyra. Daarmee lijkt een punt gezet achter het drama met de Italiaanse hogesnelheidstrein. De deal houdt onder meer in dat alle hogesnelheidstreinen van het type V250 terug gaan naar AnsaldoBreda en dat de NS een bedrag van 125 miljoen euro terugkrijgt. De oplossing moet voorkomen dat beide bedrijven nog jaren energie en geld in de kwestie moeten steken. Ondanks de overeenkomst legt de NS flink toe op het project. De spoorwegen becijferen het verlies in de Fyra-zaak nu op 88 miljoen euro. Dat is veel minder dan eerder geschat. Doorverkopen Door het akkoord kan AnsaldoBreda de V250-treinen doorverkopen aan andere klanten. De NS krijgt voor iedere verkochte Fyra een extra betaling, met een maximum van 21 miljoen euro. Volgens de NS ging het conflict fundamenteel "niet over de robuustheid van het ontwerp van de trein, maar vooral over aanvaardbare deadlines voor reparatie en inzetbaarheid die niet voldeden aan de NS-behoeften en over de financiële consequenties". De partijen hebben afgesproken dat ze afzien van verdere financiële claims. NOS, http://nos.nl/artikel/624579-fyra-terug-ns-krijgt-geld.html, 17 maart 2014
Het ‘Fyra-drama’ is een goed voorbeeld hoe aanbestedingsprocedures in het openbaar vervoer fout kunnen gaan. De High Speed Alliance (HSA) (90 procent van de NS en 10 procent van de KLM) heeft sinds de voltooiing van de Hogesnelheidslijn (HSL) in 2009 de concessie om de lijn tussen Brussel en Amsterdam te verzorgen. Om deze concessie uit te voeren bestelde de HSA 19 hogesnelheidstreinen bij de Italiaanse fabrikant AnsaldoBreda samen met de Belgische spoorwegen NMBS. AnsaldoBreda had geen ervaring met het bouwen van hogesnelheidstreinen. Uiteindelijk bleek in 2013 dat de treinen veel gebreken hadden en trokken de NS en de Belgische spoorwegen (NMBS) de stekker uit het project. Niet alleen leverde dit een miljoenenverlies op voor de NS, er rijdt nog steeds geen snelle trein tussen Brussel en Amsterdam. Ondanks dit fiasco besloot staatssecretaris Mansveld van Infrastructuur en Milieu de NS nog een kans te geven op de Hogesnelheidslijn (HSL). Andere vervoerders, zoals de Arriva, hebben aangegeven dat ze graag met alternatieven komen. Uitspraak 2: De Hogesnelheidslijn (HSL) tussen Amsterdam en Brussel moet opnieuw worden aanbesteed om alle vervoerders een kans te geven om met een beter alternatief te komen, aangezien de NS incapabel is gebleken. Gemeenschappelijk Europees transportbeleid De casus hierboven is een voorbeeld van de problemen die kunnen ontstaan op een internationale spoorlijn. Het openbaar vervoer is niet gebonden aan grenzen. Vooral sinds de opening van de grenzen binnen de Europese Unie reizen veel meer mensen dagelijks met openbaar vervoer over de grenzen. De Europese Commissie spreekt al sinds de jaren ’80 over het opstellen van een gemeenschappelijk transportbeleid. Eind jaren ’80 kwam de Commissie met vijf beginselen om de integratie van de vervoermarkt te bevorderen: 1) vrijheid voor de vervoerondernemers om op de marktbehoeften in te spelen; 2) verduidelijking en vereenvoudiging van de rol van de overheid in het vervoer; 3) vrijheid van vestiging en vrijheid van dienstverlening in de hele Europese Gemeenschap; 5
4) 5)
invoering van efficiënte maatregelen ter bescherming van gebruikers en werknemers; aandacht voor het milieu1.
Er zijn verschillende redenen waarom de Europese Commissie van mening is dat er Europees beleid nodig is voor het spoor. De belangrijkste en politiek meest gevoelige verschillen in beleid zijn de eisen aan materieel (zoals locomotieven), de verschillen in de mate van marktwerking op de passagiersmarkt en de verschillen tussen Europese landen in de splitsing van infrastructuurbeheer en vervoer. Oneerlijke markttoegang, weinig concurrentiedruk en hoge administratieve lasten belemmeren de potentiële groei van het spoorvervoer. Daarnaast spelen de spoorwegen een belangrijke rol in de klimaatdoelstellingen van de Commissie. Het marktaandeel van passagiers- en goederenvervoer per spoor moet groeien ten opzichte van het weg- en vliegverkeer. Sinds 2001 zijn er vier spoorwegpakketten gepresenteerd die het passagiers- en goederenvervoer op het spoor moeten verbeteren, het laatste pakket werd begin 2013 gepresenteerd en er wordt nog steeds over gediscussieerd. De voorstellen zijn vooral gericht op de bevordering van concurrentie op het spoor. Meer concurrentie is in de ogen van de Commissie de beste manier om innovatie in de Europese spoorwegsector aan te moedigen. De markt voor private vervoerders (het regionale vervoer) is open voor concurrentie (via aanbesteding), terwijl het hoofdrailnet waarop NS rijdt gesloten blijft voor concurrentie. Doordat EU-lidstaten niet allemaal evenveel concurrentie toelaten kan de NS wel actief zijn op de Britse, Duitse en Tsjechische spoorwegen (met dochteronderneming Abellio) terwijl buitenlandse vervoerders geen grip kunnen krijgen op het hoofdrailnet in Nederland.
Uitspraak 3: Het CDJA roept op tot meer Europese marktwerking met gelijke kansen voor alle vervoerders, ook als dit ten koste gaat van het monopolie van de NS.
1
Sociaal Economische Raad; advies gemeenschappelijk spoorwegbeleid: http://www.ser.nl/nl/publicaties/adviezen/19901999/1990/b11216.aspx, 9 november 1990.
6
2 Nationaal Openbaar Vervoer De meeste kilometers spoor in Nederland behoren tot het hoofdrailnet. Onder deze lijnen vallen alle intercity- en langeafstandsverbindingen en een aantal Randstedelijke lijnen waarop alleen stoptreindiensten plaatsvinden. Op dit moment zijn dat bijna alle trajecten waar de NS rijdt. Het hoofdrailnet wordt beschouwd als relatief rendabel, dat wil zeggen met weinig subsidie uitgevoerd. NS exploiteert zowel sneltreinen (onder de naam Intercity) als stoptreinen (onder de naam Sprinter). De intercity heeft in het netwerk de functie van het langeafstandsvervoer, terwijl de stoptrein zowel een forensentrein is als een voor- en natransport voor het langeafstandsverkeer. NS heeft momenteel van overheidswege de opdracht om elk station minimaal eens per uur te bedienen. De doelstelling is om binnen enkele jaren de bediening te verhogen naar twee keer per uur. Regionale vervoerders hebben deze eis niet opgelegd gekregen, losstaand van de reizigersvraag naar een bepaald aantal verbindingen per uur. Het rendement van het hoofdrailnet wordt mede bepaald door het aanvoeren van reizigers in stoptreinen. Op veel verbindingen komt de stoptrein van hetzelfde traject net voor de intercity binnen, zodat reizigers kunnen overstappen op de snelle verbinding. Daarnaast worden met de langeafstandsverbindingen meer reizigerskilometers gemaakt, ook doordat de reiziger er vaak een langere afstand mee aflegt. Momenteel hanteert de NS een vast tarief. De reiziger betaalt per kilometer en kan voor een vast bedrag korting krijgen. De gemiddelde bezettingsgraad is echter teleurstellend. De overheid streeft ernaar de treinen gemiddeld voor 30 procent vol te krijgen. Een mogelijkheid daartoe is het (financieel) aantrekkelijker maken om buiten de spits te reizen. Daarnaast kan met gedifferentieerde tarieven, zoals een toeslag voor extra snelle of comfortabele treinen, de reiziger beter worden bediend. Uitspraak 4: Vervoerders mogen met gedifferentieerde wisselende tarieven werken indien hiermee buitengewoon reizigerscomfort kan worden gefinancierd. Case 2: Mansveld waarschuwt NS voor concurrentie op het spoor Staatssecretaris Wilma Mansveld (Infrastructuur) zal niet aarzelen andere vervoerders op het hoofdrailnet toe te laten als de Nederlandse Spoorwegen prestatieafspraken niet nakomt. 'De wet staat dat toe', zei Mansveld vandaag tijdens een Kamerdebat over de Lange Termijn Spoor Agenda. De concessie voor personenvervoer op het hoofdrailnet is de NS vanaf 2015 weer voor tien jaar verleend. Mansveld wil halverwege die periode een grondige evaluatie maken van de prestaties van het vervoersbedrijf. Mochten die ernstig tekort schieten dan overweegt ze het hoofdrailnet 'op te knippen'. Met dat dreigement komt de staatssecretaris eerder de VVD tegemoet dan haar eigen partij, de PvdA. Die laatste partij voelt er weinig voor dat de macht van de NS wordt beperkt en wil niet dat andere vervoerders als Arriva en Syntus verantwoordelijk worden voor het personenvervoer op de belangrijkste spoorlijnen. De Volkskrant: http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2664/Nieuws/article/detail/3635932/2014/04/15/ Mansveldwaarschuwt-NS-voor-concurrentie-op-spoor.dhtml, 15 april 2014
7
De concessie voor het hoofdrailnet is in 2005 voor het eerst aanbesteed en werd direct onderhands gegund aan NS, voor een periode van tien jaar. Dit wil zeggen dat andere vervoerders zich niet op deze concessie konden inschrijven. Deze periode is in 2011 verlengd2. Regionale vervoerders als Arriva en Veolia hebben dit besluit in hetzelfde jaar bekritiseerd. 3 Een regionaal vervoerder kan momenteel niet een dienst op het hoofdrailnet overnemen, zelfs als de dienst voor NS onrendabel is en een concurrent er wel brood in ziet. NS is nog steeds monopolist op het hoofdrailnet. Concurrentie binnen een concessie kan leiden tot een oneerlijke markt. Als vervoerder A. de intercitydienst van Amsterdam naar Rotterdam krijgt toegewezen, terwijl vervoerder B. de stoptreinen moet laten rijden op de nevenlijnen, zou vervoerder A. onevenredige winst maken over de rug van B., omdat stoptreinen veel minder rendabel zijn door het lagere aantal reizigerskilometers en de hoge kosten op een korte afstand.
Figuur 1. Het aantal in- en uitstappende reizigers per dag per station in 2006. Men houde hierbij in gedachten dat een stoptrein honderd zitplaatsen biedt op een minder bezette nevenlijn.
Het hoofdrailnet wordt nu in één enkele concessie onderhands gegund aan de NS. Door het als één geheel aan te bieden moet de kwaliteit gewaarborgd blijven en hoeven reizigers minder vaak over te stappen. Meer marktwerking zou kunnen worden bereikt door het hoofdrailnet op te splitsen en in verschillende delen openbaar aan te besteden. Uitspraak 5: Het hoofdrailnet moet worden opgeknipt in kleinere gebieden die openbaar aanbesteed worden. Om te zorgen voor eerlijke concurrentie voor alle gebruikers van het spoor, waaronder goederenvervoerders, is het noodzakelijk dat er een onafhankelijke infrastructuurbeheerder bestaat. ProRail moet daarom wel samenwerken met de vervoerders, maar mag geen onderdeel worden van de NS of een andere vervoerder. Uitspraak 6: NS en ProRail mogen niet samengevoegd worden tot één bedrijf.
2
Kamerbrief, http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-enpublicaties/kamerstukken/2011/11/18/kamerbrief-van-minister-schultz-van-haegen-ienm-over-de-hsaproblematiek-en-beleidsvoornemen-hoofdrailnet/lp-i-m-0000001302.pdf, 18 november 2011 3 De NRC: http://www.nrc.nl/nieuws/2011/02/14/vervoersbedrijven-willen-aanbesteding-nederlandsehoofdrailnet, 14 februari 2011
8
3 Aanbestedingen in het OV Begin 2001 is in Nederland marktwerking in het regionale openbaar spoor-, stads- en streekvervoer geïntroduceerd. Door marktwerking zouden vervoersbedrijven gaan innoveren, hun kennis van de markt vergroten en hun creativiteit beter inzetten. Dit zou moeten leiden tot een hogere efficiency en grotere aantrekkelijkheid van het OV. De Wet Personenvervoer 2000 (Wp2000) regelt de marktwerking in het OV en benoemt drie hoofddoelstellingen: 1) Toename van het aantal reizigers, selectief en regionaal gedifferentieerd, om de bereikbaarheid en vitaliteit van, met name, stedelijke gebieden te verbeteren 2) Verhoging van de efficiëntie, en daarmee de van de kostendekkingsgraad 3) Waarborging van de sociale functie − Verbetering voorzieningenniveau − Verhoging van de subjectieve kwaliteitsbeleving van de reiziger − Verhoging van de gerichtheid op de klant − Versterking van het innovatief vermogen van het vervoersbedrijf Naast de invoering van marktwerking is het OV gedecentraliseerd. Door decentralisatie ligt de verantwoordelijkheid voor het openbaar vervoer in een bepaalde regio bij de lokale vervoersautoriteit: een provincie of stadsregio. Deze partij verleent voor het gebied dat onder zijn verantwoordelijkheid valt de eerder vermelde concessie aan een vervoerder voor een looptijd van meerdere jaren. De vervoersautoriteit stelt een bestek op, waarin zij beschrijft wat ze verwacht van de vervoerder die de concessie krijgt. Vervolgens brengen de vervoerders een offerte uit op basis van het bestek. In het bestek zijn de criteria vastgelegd – op prijs en kwaliteit – op basis waarvan de vervoersautoriteit bepaalt wie het beste aanbod heeft gedaan en de concessie wint. Casus 3: Connexxion weer in beroep tegen OV-concessie Nadat begin oktober dit jaar bekend werd dat QBuzz door het Bestuur Regio Utrecht (BRU) is verkozen tot nieuwe vervoerder in de stadsregio Utrecht is vervoersbedrijf Connexxion opnieuw in beroep gegaan tegen de gunning. Dat heeft Connexxion bevestigd aan RTV Utrecht. Volgens een woordvoerder van Connexxion is vorige week beroep aangetekend, maar een toelichting op de inhoud van het bezwaar wil de vervoerder niet geven. Volgens het BRU kwam QBuzz ten opzichte van Connexxion met een betere prijs-kwaliteit verhouding voor de regio én de reiziger. Daarbij krijgt de stadsregio Utrecht met de nieuwe vervoerder de beschikking over het schoonste wagenpark van Nederland volgens het BRU. Tot december 2013 is Connexxion nog verantwoordelijk voor het tram- en busvervoer in de regio. Eerder gunde het BRU het openbaar vervoer ook al aan Qbuzz, maar eindeloze rechtszaken zorgden ervoor dat de hele procedure opnieuw moest. Connexxion is al meer dan 100 jaar actief in de regio. Met de komst van Qbuzz zullen bijvoorbeeld ook de bekende GVU-stadsbussen uit het Utrechtse straatbeeld verdwijnen. De aanbesteding van het openbaar vervoer verloopt volgens wettelijk vastgestelde procedures en de bepalingen in het bestek. De wet voorziet in beroepsmogelijkheden; vanaf de bekendmaking van QBuzz als nieuwe vervoerder kon zes weken bezwaar worden gemaakt tegen het gunningsbesluit. Het genomen gunningsbesluit wordt pas onherroepelijk als binnen de bezwaarperiode geen bezwaar zou worden ingediend of na afronding van die eventuele procedures. Connexxion heeft nog geen officiële bekendmaking gedaan van het aangetekende beroep en ook vanuit het BRU is nog niet officieel gereageerd op de kwestie. De Utrechtse Internet Courant: www.duic.nl/nieuws/connexxion-wederom-in-beroep-tegen-ov-concessie, 12 november 2012
9
Bovenstaande casus is bij aanbestedingsprocedures in het OV geen uitzondering. Juridisch getouwtrek doet zich in veel gevallen voor. Vervoerders grijpen elke strohalm aan die ze kunnen vinden om de gunning te beïnvloeden, wat niet onbegrijpelijk is in het licht van de financiële belangen die spelen. Tegelijk is het een uiting van iets wat onder de oppervlakte speelt: een scheve rolverdeling tussen vervoerders en de vervoersautoriteit. Die gaat ten koste van flexibiliteit, innovatie en uiteindelijk de klantgerichtheid. De Wp2000 is ingericht vanuit de gedachte dat de vervoerder bedenkt hoe het OV binnen een regio het beste kan worden vormgegeven. Het idee is dat de vervoerder de meeste kennis heeft over hoe je openbaar vervoer effectief en klantgericht inricht. De concessieverlener formuleert de doelstellingen – bijvoorbeeld een groei van het marktaandeel van het OV – en stelt de kaders op waarbinnen deze doelstelling behaald moeten worden – bijvoorbeeld bereikbaarheidsnormen, een minimaal voorzieningenniveau en een maximaal tarief. Dit wordt vastgelegd in het bestek en op basis daarvan doen de vervoerders een voorstel voor hoe zij denken dat binnen de kaders het openbaar vervoer in de regio het beste kan worden ingericht. Om dit goed te laten functioneren is het van belang dat de concessieverlener voldoende ruimte laat voor de kennis en kunde van de vervoerders. De kaders moeten niet zo gedetailleerd zijn dat de vervoerder geen keuzevrijheid meer heeft. In veel aanbestedingen gaat dit mis. In bestekken wordt vastgelegd welke buslijnen gereden moeten worden, via welke haltes, met welke frequentie en met welk type voertuig. Het enige waarop de vervoerder in zijn offerte ten opzichte van andere vervoerders nog het verschil kan maken, is op hoe laag hij de kosten kan houden. Dit maakt dat de aandacht volledig uitgaat naar het uitkleden van het aanbod tot op het niveau dat het nog net aan de eisen van het bestek voldoet. Daarbij letten vervoerders nauwgezet op wat veel en wat weinig punten oplevert voor de gunning. Wanneer bijvoorbeeld voor het rijden met duurzamere bussen weinig punten toegekend worden, zullen weinig vervoerders geneigd zijn dit in hun aanbod toe te zeggen. Als gevolg hiervan moet de aanbestedende overheid opletten dat het zijn bestek zo inricht dat zij in de biedingen wel krijgt wat ze wil. Voorkomen moet worden dat er ‘gaten’ in het bestek zitten, waardoor vervoerders zich kunnen onttrekken aan bepaalde eisen en toch een aanbesteding kunnen winnen. Zodoende worden de bestekken gedetailleerder en uitgebreider, waardoor het wantrouwen tussen de partijen alleen maar verder toeneemt. Vervolgens is het contract dat gesloten wordt in steen gebeiteld, wat maakt dat gedurende de concessieperiode enige bijsturing van het contract niet mogelijk is. Wanneer de vraag naar openbaar vervoer sterk verandert of bijvoorbeeld een nieuwe woonwijk wordt geopend, is het lastig om hierop te anticiperen. Deze spiraal moet doorbroken worden door als concessieverlener het “wat” centraal te stellen en niet het “hoe”. De vervoersautoriteit moet zich afvragen: wat wil de reiziger in de regio? Daarbij moet niet te veel gedacht worden vanuit de bestaande situatie. Het behoud van een bepaalde lijn is nooit een doel in zichzelf, het gaat erom dat woon- en werkgebieden met elkaar verbonden worden of bepaalde doelgroepen gebruik kunnen maken van het OV. De concessieverlener moet zich richten op welke verwachtingen (bijv. goede aansluiting op de rest van de OV-keten) en ambities zij heeft (bijv. groei van het marktaandeel van het OV). Daarbij moet de aanbestedende overheid tijdig reizigersorganisaties én de vervoerders betrekken. Zij kunnen dan hun input leveren op wat zij denken dat het OV in een regio nodig heeft. Hóé deze doelen en ambities vervolgens het beste bereikt kunnen worden moet overgelaten worden aan de vervoerders. Door het aanbestedingsproces in te richten vanuit wederzijds vertrouwen en als overheid je grenzen te kennen, gaat de energie in het aanbestedingsproces uit naar waar het echt naar uit moet gaan: het realiseren van een zo goed mogelijk openbaar vervoer. Uitspraak 6: De regionale overheden moeten veel ruimte laten voor de kennis en kunde van de vervoerders. Zij moeten zich zo min mogelijk bemoeien met de inrichting van het openbaar vervoer in hun regio en enkel op hoofdlijnen kaders stellen. 10
4 Aanbesteden specifiek Openbaar Vervoer Casus 4: Veerbotenoorlog In 2011 verleende minister Schultz van Haegen twee concessies voor de waddenveren. Deze concessies gingen naar rederij Doeksen/TSM voor de waddeneilanden Terschelling en Vlieland en naar rederij Wagenborg voor Ameland en Schiermonnikoog. Deze concessies zijn onderhands gegund. Tegen de eerste concessie is bezwaar aangetekend door de rederij Eigen Veerdienst Terschelling(EVT). Rederij EVT ging in 2011 de concurrentie aan op de veerdienst tussen Harlingen en Terschelling met rederij Doeksen uit onvrede om het monopolie en de hoge prijzen van Doeksen. Doeksen vaarde destijds nog op basis van een openbaredienstcontract en dit contract bood ruimte voor medegebruik van de aanlegvoorzieningen door derden. Rederij EVT heeft hier gebruik van gemaakt en is, voor de goedkope prijs van 5 euro voor een enkeltje, gaan varen. Zo heeft rederij EVT veel passagiers over kunnen nemen op de rendabele tochten in de zomer tot grote ergernis van Doeksen die de contractverplichting had om ook de onrendabele diensten te varen.
De hoge prijzen van het waddenveer tussen Harlingen en Terschelling was de reden dat de eilandbewoners een lokaal initiatief begonnen in de vorm van de rederij Eigen Veerdienst Terschelling(EVT). Zoals eerder genoemd, streeft het CDJA naar ruimte voor dergelijke initiatieven in het kader van gespreide verantwoordelijkheid. Hierbij zetten wij wel de kanttekening dat die ruimte er moet zijn. Concurrentie op de veerdienst tussen Harlingen en Terschelling is fysiek lastig en creëert een oneerlijke markt. Er was namelijk weinig ruimte voor medegebruik van de havens en daarnaast kon Doeksen niet concurreren met de stuntprijzen van de EVT, want Doeksen had op basis van het openbaredienstcontract de verplichting om ook de onrendabele diensten te varen. Doeksen dreigde daarom op een gegeven moment met versobering van de dienstregeling en zo kreeg de vrije markt op de veerroute nadelige gevolgen voor de bewoners. Ruimte op het water was er dus niet. Staatssecretaris Mansveld (Infrastructuur en Milieu) vreesde dat een vrije markt de bereikbaarheid van het eiland in het geding zou brengen en trof daarom een regeling met de EVT4, inclusief een afkoopsom van 9 miljoen euro. EVT trok zich terug en Doeksen is weer monopolist op de route tussen Harlingen en Terschelling. De stimulans van de vrije markt om goedkoop te gaan varen is weg en Doeksen hanteert weer de hoge prijzen. Het CDJA kan zich aansluiten bij de wens om de belangen van de bewoners omtrent bereikbaarheid te waarborgen, de bewoners dienen namelijk de mogelijkheid te hebben om te participeren in de maatschappij. Er kunnen echter wel vraagtekens gezet worden bij de oplossing van de staatssecretaris. Een andere oplossing was namelijk geweest om de vrije markt op het water te verplaatsen naar de vaste wal, namelijk vrije markt creëren in de aanbestedingsprocedure. Als er gekozen wordt voor een openbare aanbesteding is er ruimte voor lokale initiatieven en worden de rederijen gestimuleerd om de dienst zo goedkoop mogelijk, doch kwalitatief, aan te bieden. Op dit moment ontbreekt bij de rederijen de stimulans om het betaalbaar te houden, want zij hebben zicht op een lang contract met de overheid. Uitspraak 7: De door staatssecretaris Mansveld verleende afkoopsom van negen miljoen euro voor de rederij EVT is een onnodige overtreding van Europese staatssteunregels en een buitensporige 4
De Volkskrant: http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2686/Binnenland/article/detail/3636177/2014/04/16/ Mogelijk-illegale-staatssteun-ingezet-bij-schadeloosstelling-reder-Terschelling.dhtml, 16 april 2014
11
oplossing voor het waarborgen van de bereikbaarheid van het eiland, daar waar de oplossing ook gezocht kon worden in het houden van een openbare aanbesteding i.p.v. onderhandse gunning Betaalbaarheid is belangrijk in het kader van publieke gerechtigheid. Het openbaar vervoer is een dienst van algemeen economisch belang, deze Europese definitie creëert voor de overheid de zorgplicht om deze dienst toegankelijk te houden en hieronder valt ook betaalbaarheid. Daarnaast dient er bij de Waddenveren ook te worden gekeken naar de functie van de veerdienst. Waar het openbaar vervoer in het algemeen een vervanger is van de auto of fiets, is de veerdienst de enige optie om de oversteek te maken. Eilandbewoners gaan met de veerdienst om naar school of werk te gaan, een ziekenhuis te bezoeken of op verjaardagsvisite te gaan. De veerdienst maakt het voor eilandbewoners mogelijk om te participeren in de samenleving. Wanneer de oversteek te duur wordt, verklein je ook de kansen van de bewoners om mee te draaien aan de vaste wal. De bewoners raken geïsoleerd. Een vergelijkbare situatie is gaande op het platteland, waar bushaltes worden verwijderd en bussen minder frequent komen. Mensen die zijn aangewezen op het openbaar vervoer, bijv. ouderen die niet kunnen fietsen of autorijden, kunnen dan alleen nog kiezen voor de duurdere taxicentrales. Alleen wat als je dat niet kunt betalen? Uitspraak 8: In het kader van publieke gerechtigheid dient betrouwbaarheid en betaalbaarheid van het openbaar vervoer tussen de Nederlandse eilanden, waaronder het Waddengebied en het Caribisch gebied, en de vaste wal gegarandeerd te worden om de eilandbewoners kans te bieden om volledig te kunnen participeren in de samenleving
12
5 Aanbesteden Regionaal Openbaar Vervoer In de praktijk De introductie van marktwerking en de decentralisatie in het OV hebben tot goede resultaten geleid, zowel op het platteland als in de stad. Een voorbeeld uit het noorden is Arriva die nu spoor- en busvervoer met elkaar kan combineren. En drukte tijdens de spits wordt opgevangen met de Collegeliner, een busdienst voor scholieren. Daarnaast is efficiëntie is verbeterd door openbare aanbestedingen en onderhandse gunningen, de behaalde winst hiervan wordt meestal gebruikt om het bestaande regionale vervoer uit te breiden. Het staat de aanbieder echter vrij om keuzes te maken in de besteding hiervan. Zo kan de winst ingezet worden om de sociale functie te vergroten door onrendabele lijnen, tijden en frequentie in stand te houden of om een gunstig bod te kunnen doen bij de aanbestedingen. Voor aanbieders biedt marktwerking de kans zichzelf te onderscheiden door middel van kwaliteit van de dienstverlening, multinzetbaarheid personeel, materieel, kortere en snellere ritten. Zowel de sector als de aanbestedingsprocedure brengt hindernissen met zich mee. Te denken valt aan financiële risico's en investeringen waardoor kleinere aanbieders zich minder vaak inschrijven en het aantal partijen beperkt blijft. Hierbij zijn twee voorbeelden in te denken. Allereerst, de vraag vanuit de regio naar lagevloerbussen is groot en de investeringen risicovol ten opzichte van het aantal passagiers. Alternatieven zijn onder andere tweedehands busmaterieel of lease. Ten tweede, op het spoor is de NS de feitelijke leverancier van gebruikt spoormaterieel dat voldoet aan de Nederlandse toelatingseisen. De provincie Gelderland heeft een alternatief gevonden en met goedkeuring van het ministerie van Verkeer en Waterstaat besloten de treindiensten voor een langere periode te gunnen. Hierbij zijn dwingende afspraken, met boetemogelijkheden, om het vervoersbedrijf scherp te houden afgesloten. De verplichte personeelsovername is een belangrijk punt in de aanbestedingsprocedure. Door natuurlijk verloop kan een efficiëntieslag toch gemaakt worden, bijvoorbeeld door het inzetten van taxibusjes ter vervanging van bussen. Hiermee verdwijnt de onregelmatigheidstoeslag en kunnen goedkope krachten ingezet worden in verband met de verlaagde kwalificatie-eisen. Overname van conducteurs is niet meer vanzelfsprekend want regionale vervoersbedrijven kiezen er steeds vaker voor om geen conducteurs mee te laten reizen. De belangrijkste winst bij de afstemming van regionale OV-bedrijven zijn kortere ritten en efficiënte overstapmogelijkheden. Lokale overheden kijken anders naar de kosten die behoren tot de instandhouding van aansluitingen met het spoor. Inzetten op verbeterde busverbindingen kan opwegen tegen de kosten van de regionale spoorvoorziening. Een campagne ter promotie van het lokale openbare vervoer kan bijdragen aan de verduurzaming en ontlasting van het reguliere vervoer in de regio. Uitspraak 9: Marktwerking en decentralisatie hebben zich bewezen. Het CDJA roept op dit beleid van marktwerking en decentralisatie door te zetten en de toegankelijkheid en bereikbaarheid te waarborgen.
13
Casus 5: Bezuinigingen in de regio 10 December 2013 De Provinciale Staten Overijssel gaan bezuinigen op het openbaar vervoer. De kosten worden steeds hoger, de inkomsten vanuit het Rijk minder. Het tekort is nu +/- 8 miljoen euro en dreigt komende jaren op te lopen tot 14 miljoen, doel is een jaarlijkse bezuiniging van 7 miljoen. De bezuinigingen hebben grote gevolgen, bussen en treinen rijden minder vaak en buslijnen die parralen aan het spoor lopen worden soms opgeheven. Er zijn diverse acties; een online petitie, offline steunverklaringen door busreizigers, acties door busschauffeurs en FNV Bondgenoten laat weten dat de bezuinigingen onnodig zijn.Diverse fracties presenteren creatieve ideeën om de bezuinigingen minder pijnlijk te laten verlopen, de ondernemingsraad van Synthus Midden – Overijssel dient een alternatief plan in. 26 maart 2014 De meeste politieke partijen stemmen in, mits de treinvoorzieningen verbeterd worden; extra stations in Staphorst, Bathmen, Bergentheim en Zwolle-Zuid. Verder wordt een lobby richting het Rijk opgestart om te proberen toch meer geld los te krijgen om het OV te financieren. Op initiatief van het CDA word toch extra geld beschikbaar gesteld. Dat kan worden ingezet op het moment dat als de bezuinigingen in de praktijk toch te pijnlijk blijken te zijn, zoals voor cliënten in de zorg die erg afhankelijk zijn van goed openbaar vervoer. Bovendien wil het CDA dat er voldoende budget wordt gereserveerd voor toekomstvaste alternatieven zoals flexlijnen in toeristische gebieden en (een goed alternatief voor) buurtbussen ingezet door samenwerking van gemeenten.
De sociale functie Aandacht voor de sociale functie heeft de afgelopen jaren in de marktwerking de boventoon gevoerd in plaats van de kostendekkendheid en of een toename van reizigers. Oorzaak hiervan wordt toegewezen aan de politieke en/of beleidsmatige motieven van de lokale bestuurders. Het behouden of verbeteren van onrendabele lijnen, om de sociale functie, mag verbetering van drukke lijnen niet tegenhouden. Deze ‘ambtelijke’ visie staat tegenover de veranderende realiteit op het platteland en de stedelijke gebieden. Globaal gezegd kun je stellen dat de steden groeien en de plattelandsgemeenten aan de rand van ons land krimpen. De bevolking in de steden is jonger dan op het platteland. Deze ontwikkelingen zorgen voor focus bij de overheid op goede ontsluiting van grote steden en omliggende gemeenten om, bijvoorbeeld, de economie draaiend te houden. Plattelandsgemeenten zijn minder aantrekkelijk voor de overheid, omdat 1) er minder mensen te vervoeren zijn en 2) de economische belangen kleiner zijn. Maar zoals al eerder in dit stuk geschreven is, kunnen dat niet de enige criteria voor openbaar vervoer zijn. In dit gedeelte willen we het hebben over de bereikbaarheid van het platteland en de stad. De stad en omliggende regio’s hebben de aandacht, dus dat komt wel goed, om het wat populair te zeggen. Maar hoe zit dat met de gemeenten die net buiten het centrum, ook wel periferie genoemd, zitten? Er worden bezuinigingen doorgevoerd en de privatisering van het openbaar vervoer maakt de winstgevendheid van de buslijnen e.d. belangrijker. Dit is nu al realiteit in de provinciale politiek, want de Provinciale Staten Drenthe hebben de landelijke overheid opgeroepen om de inflatiecorrectie voor bijdrage aan het OV niet te schrappen, omdat de bereikbaarheid in de provincie dan in gevaar komt. De link die de Staten dan leggen, is die met de vitaliteit. Als het platteland niet meer bereikbaar is komt de vitaliteit in gevaar: ouderen en anderen zonder auto worden daardoor minder mobiel. En deze verminderde mobiliteit staat naast de verminderde voorzieningen in de dorpen. Uitspraak 10: Het CDJA roept het kabinet op om meer geld beschikbaar te stellen voor toekomstgerichte regionale bereikbaarheid
14
