MANAJEMEN PUBLIK BARU DALAM BIROKRASI KABUPATEN KEBUMEN
Tesis untuk memenuhi sebagian persyaratan mencapai derajat Sarjana S-2
Program Studi Magister Administrasi Publik Konsentrasi Manajemen Publik
Diajukan oleh :
Sumarno 12170/PS/MAP/03
Kepada:
PROGRAM PASCASARJANA UNIVERSITAS GADJAH MADA YOGYAKARTA 2005
Tesis MANAJEMEN PUBLIK BARU DALAM BIROKRASI KABUPATEN KEBUMEN dipersiapkan dan disusun oleh
Sumarno telah dipertahankan di depan Dewan Penguji pada tanggal 14 Maret 2005
Susunan Dewan Penguji
A) gota Dewan Penguji Lain
Pembimbing Pendamping I
.. .
.. .P.r.~. ~ ..Y.~. Y~.fi..P..~.~~~. I ..~.:~. ! .....
..... PI$....R~t.mJ.o.t.9.~ ..MPA ............................ .
-................... . . . . .
... Pr.•..s~m9.dr~..wu~~w.~
. . ... .
~ ~~
~'?llio
Pembimbing Pendamping II
S"'J ~r-
'\A ,.
Drs. Subando Agus Margono, M.Si
Tesis ini telah diterima sebagai salah satu persyaratan untuk memperoleh gelar Magister
Pengelo a Program Studi .... .Magister.Administrasi.:P.ublik.UGM..
PERNYATAAN
Dengan ini saya menyatakan bahwa dalam tesis ini tidak terdapat karya yang pemah diajukan untuk memperoleh gelar kesarjanaan di suatu Perguruan Tinggi, dan sepanjang pengetahuan saya juga tidak terdapat karya atau pendapat yang pernah ditulis atau diterbitkan oleh orang lain, kecuali yang secara tertulis diacu dalam naskah ini dan disebutkan dalam daftar pustaka.
Sumarno
lll
PERSEMBAHAN
Tesis ini kupersembahkan kepada: lstriku tercinta ORA. SRI KUNTARTI, yang penuh kesetiaan mendampingi dan mendukung sampai dengan terselesaikannya studi ini,
dan, anakku tersayang SHAFIRA FITRI RESTYAWATI, yang selalu menanti dengan penuh kerinduan.
lV
KA TA PENGANTAR
Puji syukur kehadirat Allah SWT penulis panjatkan karena berkat rahmat dan hidayah-Nya, tesis dengan judul Manajemen Publik Baru dalam Birokrasi Kabupaten Kebumen sebagai karya akhir dalam mencapai derajat kesarjanaan S-2 pada Magister Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada Yogyakarta ini dapat terselesaikan. Dalam kesempatan ini, perkenankanlah penulis menyampaikan ucapan terima kasih serta penghargaan yang setulus-tulusnya kepada semua pihak yang telah banyak membantu dan mendorong selama mengikuti perkuliahan di MAP - UGM hingga selesainya penyusunan tesis ini. .Rasa terima kasih yang setulus-tulusnya tersebut penulis sampaikan kepada : 1. Bapak Dr. Samodra Wibawa dan Bapak Drs. Yuyun Purbokusumo, M.Si, selaku pembimbing yang telah bersedia mengarahkan dan memberikan saran serta koreksi selama penulisan ini. 2. Bapak Prof.Dr.Agus Dwiyanto, Bapak Drs. Ratminto, MPA dan Bapak Drs. Subando Agus Margono, M.Si, selaku Tim Penguji, atas kritik dan saran perbaikan yang diberikan untuk penyempumaan tesis ini. 3. Bapak Prof. Dr. Warsito Utomo,
Pimpinan MAP-UGM dan segenap
pengelola MAP- UGM Yogyakarta beserta para dosen yang telah memberi bekal ilmu yang sangat bermanfaat. 4. lbu Ora. Hj. Rustriningsih M.Si, Bupati Kebumen yang telah memberikan kesempatan kepada penulis untuk mengikuti tugas belajar pada program studi Magister Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada Yogyakarta. 5. Bapak H. Suroso SH, Sekretaris Daerah Kabupaten Kebumen atas dorongan yang diberikan sehingga penulis dapat mengikuti pendidikan di Magister Administrasi Publik Universitas Gadjah Mada Yogyakarta.
v
6. Seluruh rekan-rekan angkatan XXXVI MAP - UGM atas kebersamaan dan persaudaraannya dan seluruh pihak yang tidak dapat penulis sebutkan satu persatu. Selanjutnya dengan kerendahan hati, penulis mengharapkan kritik maupun saran yang bersifat membangun sebagai bahan masukan yang berharga bagi kesempumaan tesis ini.
Yogyakarta, ~ ~ D3 -
2005
SUMARNO
VI
DAFTAR lSI Halaman HALAMAN JUDUL HALAMAN PENGESAHAN
11
HALAMAN PERNYATAAN ............................................................
m
HALAMAN PERSEMBAHAN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
tv
KATA PENGANTAR ............... ......................................................
v
DAFTAR lSI
.. . . .. . .. .. . .. . . . .. . . . . . . .. .. . . . .. . . . . . . . . . . . . . ... . . .. . .. .. . .. . . .. .. . .. . .. . .. . .
Vll
DAFTAR TABEL .........................................................................
X
DAFTAR GArvlBAR . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
xt
INTISARI ....................................................................................
Xll
ABSTRACT . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..
Xlll
BAB
BAS
BAB
II
Ill
PENDAHULUAN .................................................................. .
1
A. Latar Belakang ............................................................... .
1
B. Pertanyaan Penelitian .....................................................
12
C. Tujuan Penelitian ................ ........ ........ ........................ ....
13
KERANGKA TEORI
14
A. Konsep Birokrasi .... ...... .. ........ ......... ......... ........ ....... .......
14
B. Model dan Agenda Manajemen Publik Baru ..................
16
1. Model Manajemen Publik Baru .. ..... ... ..... ... .. ...... ... ...
18
a. Model 1 : The Efficiency Drive .......................... ...
18
b. Model2: Downsizing and Decentralization ...........
19
c. Model 3 : In Search of Excellence ..... ......................
20
d. Model4: Public Service Orientation ......................
20
2. Agenda dalam Manajemen Publik Baru ....................
23
a. Peru bah an Kultur .............. ........ ................ ........ .....
26
b. Perubahan Struktur ...... ........ ........................ ..........
27
c. Pengembangan Sumber Daya Man usia Birokrat ....
29
d. Perubahan Gaya Kepemimpinan ...........................
30
METODE PENELITIAN .......................................................
33
A. Obyek Penelitian .. ..... ... .. ......... ... .......... ...... .. ...... .. .. .........
33
B. Proses Pengumpulan dan Pengolahan Data ..................
34
Vll
BAB
BAB
IV
V
C. Analisa Data ......................................................................
36
D. lnforman ............................................................................
36
E. Definisi Konsep dan Definisi Operasional ............... ...........
38
1. Definisi Konsep ............ .. .. ........ .. .. .... ........ ...... .. ... ...........
38
2. Definisi Operasional ... ........................ ............................
39
DESKRIPSI WILAYAH PENELITIAN ....................................
41
A. Lingkungan Birokrasi Kabupaten Kebumen
41
1. Lingkungan Politik ....... ... .. .......... ..... ... ........ ... .. ... ........ ....
41
2. Lingkungan Ekonomi ................. ........................ ..... ... .....
43
3. Lingkungan Sosial ... .......... ... ..... ... ..... .. ...... ........ ........... ..
45
B. Kelembagaan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ...................... ........ ..........
49
C. Kepegawaian ...................... ...............................................
53
1. Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Sekretariat ....
53
2. Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Badan ...........
55
3. Distribusi PNS pad a Lembaga Setingkat Din as .. ...........
56
4. Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Kantor ...........
57
5. Distribusi PNS pad a Kantor-kantor Kecamatan .......... ...
58
6. Distribusi PNS pada Kantor-kantor Kelurahan
60
ANALISIS DATA DAN INTERPRETASI .................................
63
A. Kultur yang Dikembangkan ......... ... ..... ........ .......... ... ... .. ....
63
1. Sejarah Asal Usul Kabupaten Kebumen .......................
63
2. Nilai-nilai yang Dijadikan Acuan Pelaksanaan Tugas dan Fungsi ...................................................................
65
a. Membangun Komunikasi yang Efektif .......................
65
............ ...........................
69
3. Mengubah Sikap dan Perilaku Birokrat .........................
70
4. Mengubah Penampilan .................................................
74
5. Kendala yang Dihadapi ......... ........ ... ..... ..... ... ........ .. ... ... ..
76
B. Struktur .................. ........................ ................ ............. ......
78
b. Membuka Akses lnformasi
1. Formalisasi ............................... ................ ........ ... . . . .....
78
2. Rentang Kendali dalam Unit-unit Organisasi .... ........ ....
80
3. Pendelegasian Wewenang .......................... ........ ... . . . ...
81
4. Kendala yang Dihadapi ........ ........................ ........ .........
85 Vlll
BAB
VI
C. Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrat .............
86
1. Rekrutmen Pegawai ..................... ......................... .......
86
2. Sistem Karir ...................................................................
89
3. Pendidikan dan Latihan Pegawai ....... ........ .......... ...... ..
92
4. Penghargaan dan Sanksi ........................... ................ ....
96
5. Kendala yang Dihadapi ...... ... ....... ........ ......... ........ .......
98
D. Gaya Kepemimpinan .......................................................
99
1. Visi dan Misi .... ........ ........ ........ ........ .. ... ... ........ .. ...... .....
99
2. Orientasi Pelayanan Publik ..........................................
102
3. Pengambilan Keputusan ........... ............. ................ .. ....
108
4. Komitmen Membersihkan Birokrasi dari KKN ........... ..
111
5. Kendala yang Dihadapi ................................................
112
PENUTUP ..................................................... .........................
115
A. Kesimpulan ................................. ........................ ........ .......
115
B. Saran .................................................................................
116
DAFTAR PUSTAKA LAMPIRAN-LAMPIRAN
IX
DAFTAR TABEL Halaman
Tabel 1
Kasus-kasus Korupsi di Sejumlah Daerah di Indonesia .........
4
Tabel 2
Daftar DPRD yang Diduga Melakukan Korupsi APBD ...........
5
Tabel 3
Patologi Birokrasi yang Diangkat dalam Harian Suara Merdeka Bulan Juli 2004 .............................................
6
Perbandingan Birokrasi Publik Lama dengan Birokrasi Publik dengan Pendekatan NPM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
22
Tabel 5
Daftar lnforman Penelitian ......................................................
37
Tabel 6
Keanggotaan DPRD Kabupaten Kebumen Hasil Pemilu Legislatif Tahun 2004 Menurut Asal partai .............................
42
Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten Kebumen Tahun 2000-2003 ..............................................................................
43
Tingkat Pertumbuhan Ekonomi Kabupaten Kebumen Tahun 2000-2003 ..... ...... ........... ..... .. ... ........... ........ ... .. .. ............ ..... ...
44
Tabel 9
Pendapatan Perkapita Penduduk Kabupaten Kebumen ........
45
Tabel 10
Jumlah Penduduk Kabupaten Kebumen Tahun 2000-2003 ...
46
Tabel 11
Jumlah Penduduk Menurut Tingkat Pendidikan .....................
46
Tabel 12
Jumlah Pencari Kerja Menurut Tingkat Pendidikan ................
47
Tabel 13
Jumlah Pondok Pesantren dan Tempat lbadah Lainnya di Kabupaten Kebumen .. .... ........... ...... .. .. ........ ..... ... ......... ..........
48
Kelembagaan Daerah di Kabupaten Kebumen Menurut PP Nomor 8 Tahun 2003 ..............................................................
50
Tabel 15
Jumlah Pegawai Negeri Sipil di Kabupaten Kebumen ..... ......
53
Tabel 16
Distribusi PNS pad a Sekretariat Daerah ...... ........................ ..
54
Tabel 17
Distribusi PNS pada Sekretariat DPRD ..................................
55
Tabel 18
Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Badan ....................
55
Tabel 19
Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Dinas .....................
56
Tabel 20
Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Kantor ....................
58
Tabel 21
Distribusi PNS pada Kantor-kantor Kecamatan .....................
59
Tabel 22
Distribusi PNS pada Kantor-kantor Kelurahan ......................
61
Tabel 23
Rantai Komando pada Lembaga Perangkat Daerah
............
80
Tabel24
Perbandingan Birokrasi Kabupaten Kebumen dengan Birokrasi Publik dengan Pendekatan NPM .............................
114
Tabel 4
Tabel 7 Tabel 8
Tabel 14
X
DAFTAR GAMBAR
Halaman Gambar 1
Model Pembaharuan Birokrasi Melalui Pendekatan NPM ....
32
Gambar 2
Bagan Organisasi Pemerintah Kabupaten Kebumen ..........
52
XI
INTI SARI
Patologi birokrasi masih terus terjadi, bahkan semakin merajalela melibatkan berbagai elemen masyarakat termasuk para wakil rakyat di daerah. Kabupaten Kebumen, wilayah di pesisir selatan Jawa Tengah dengan jumlah PNS mencapai 13.983 orang, telah melakukan perubahan-perubahan pada manajemen publiknya sebagai terapi terhadap patologi dimaksud. Perubahan tersebut diidentifikasi dalam bentuk perubahan kultur, struktur, pengembangan sumberdaya manusia birokrat dan gaya kepemimpinan, sebagai unsur-unsur dalam empat Model New Public Management (NPM). Empat model tersebut adalah The Efficiency Drive, Downsizing and Decentralization, in Search of Excellence dan Public Service Orientation. Tujuan penelitian ini adalah mendeskripsikan realita manajemen publik di Kabupaten Kebumen, mengidentifikasi perubahan yang dilakukan dan kendala yang dihadapi. Metode yang digunakan metode kuaiitatif dengan tiga tahapan. Pertama, melalui pengumpulan informasi dari media cetak, elektronik, maupun keterangan-keterangan dari berbagai pihak. Kedua, observasi terhadap pola interaksi yang terjadi secara intern birokrasi dan antara birokrasi dengan pengguna, melalui pengamatan partisipatif dan wawancara. Ketiga, melakukan analisis terhadap temuan-temuan yang diperoleh dilapangan yang dipadukan dengan data-data sekunder. Hasil penelitian menunjukkan penerapan unsur-unsur manajemen publik baru telah menghasilkan perubahan kultur yang terwujud dari nilai-nilai efisiensi, efektifitas maupun transparansi yang dicapai sebagai hasil dari mengubah kebiasaan dan membangun komunikasi yang sangat efektif dengan masyarakat. Perubahan struktur dihasilkan dari hasil penyesuaian dengan ketentuan terbaru yang ditetapkan sehingga diperole~ struktur kelembagaan yang sesuai, dan desentralisasi kewenangan yang lebih baik. Pengembangan sumberdaya manusia dilakukan dengan menerapkan merit system dalam rekrutmen pegawai, dan membuka peluang bagi pihak luar untuk masuk dalam struktur. Perubahan gaya kepemimpinan dapat ter1ihat dari nilai-nilai demokrasi yang ditanamkan, dan nilai-nilai transformasi dalam penyelenggaraan tugas dan fungsi. Kendala yang dihadapi , pertama, ketidaksiapan jajaran birokrasi untuk mengembangkan komunikasi yang telah dirintis. Kedua, perubahan peraturan perundang-undangan yang terus-menerus dilakukan oleh Pemerintah Pusat sangat berpengaruh pada kinerja pemerintah daerah. Ketiga, besamya jumlah pegawai. Keempat ketidaksiapan semua pejabat struktural untuk mengimbangi gaya pimpinan puncak (Bupati). Untuk mengatasi kendala tersebut pemerintah Kabupaten Kebumen kiranya per1u melibatkan secara Jangsung jajaran birokrasinya dalam komunikasi dengan masyarakat, mengembangkan sistem karir sebagaimana telah dilakukan dalam rekrutmen Kepala Sekolah dan Pimpinan Perusda, dan orientasi pelayanan publik yang diimbangi dengan sistem insentif yang memadai. Kata kunci : Birokrasi, Manajemen Publik Baru,
Xll
ABSTRACT
Bureaucratic pathology still existed and even it more and more spread that involved various elements of society including the people representative in region. Kebumen Regency, located in southern coast of Central Java with total civil servants reaching 13,983, had performed transformations on its public managemen as a therapy to the mentioned pathology. These transformations were identified in the form of cultural and structural changes, developments on bureaucratic human resousrces and leadership style as the four elements in the New Public Management (NPM) Model. These four model included The Efficiency Drive, Downsizing and Decentralization, In Search of Excellence and Public Service Orientation. The objective of this research was to describe the reality of public management in Kebumen District and to identify the implemented changes and faced problem. The used method was 3-phases Quality Method. These pashes were first, collecting information from printed and electronic media, and the evidences from various parties. Second, observing the interaction pattern in internal bureaucracy and between bureaucracy with the users through participatory observation and interview. Third, analizyng the findings got form fields that were integrated with the secondary data. These result showed that the application of New Public Management elements has resulted in cultural changes materialized from efficiency, effectiveness and transparency values. All these were achieved as the results of changes in habits and the most effective communication development with the society. The structural changes resulted from adjustment of the specified newest stipulations until achieving the compatible institutional structure, and better decentralized authority. The Human resources development was conducted by applying merit system in personal recruitment, and opening opportunities for outsiders to enter the structures. The changes in leadership style could be seen from the invested democratic values and transformation values in performing the tasks and functions. The constraints faced included first, the bureaucratic staffs who had not been prepared to develop the previously built communication. Second, the legislation changes that continuously performed by the Central Government had effect on the regional government performance. Third, total officer numbers were large. Fourth, all structural officers had not been prepared to keep the style equal tot the top managemen's. To cope with these obstacles, the government of Kebumen District should directly involver its bureaucratic staffs in communication with public, development of career system as had been practiced in the recruitment of headmasters and leaders of the regional statedowned companies, and the orientation of public services that was equipped with the proper incentive system. Keywords : New Public Management, Bureaucracy.
Xlll
BAB I PENDAHULUAN
A. Latar Belakang Masalah Gerakan reformasi yang dimotori oleh mahasiswa dengan dukungan berbagai pihak pada Tahun 1998, telah mengubah pola penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Ada empat agenda reformasi yang merupakan titik awal dari perubahan dimaksud. Pertama,
penghapusan dwi fungsi ABRI
(sekarang TNI), kedua, amandemen UUD 1945, ketiga, mencabut paket lima Undang-undang di bidang politik yang menghambat perwujudan demokrasi, keempat, memberantas Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (Seminar Nasional
Meluruskan Jalan Reformasi, UGM, 2003). Hapusnya dwi fungsi TNI diawali dengan berkurangnya kursi di DPR dan larangan anggota TNI aktif menduduki jabatan struktural di jajaran
sipil.
Amandemen UUD 1945 ditandai dengan telah dilakukannya empat kali amandemen
sehingga
menghasilkan
perubahan-perubahan
yang
cukup
mi!!ndasar. Amandemen I dilakukan pada Tahun 1999, amandemen II pada Tahun 2000, amandemen Ill Tahun 2001 dan amandemen IV pada Tahun 2002. Agenda di atas menunjukkan adanya goodwill atau kemauan yang kuat dari berbagai elemen bangsa untuk mengubah tatanan kehidupan berbangsa menuju kearah yang lebih baik. Respon atas tersebut telah
dilakukan
sejak
aspirasi perubahan mendasar
ditetapkannya
Ketetapan
MPR
Nomor
XI/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Negara yang Bersih dan Bebas dari Korupsi, Kolusi dan Nepotisme.
1
2
Di bidang penyelenggaraan pemerintahan daerah, ditetapkan kebijakan desentralisasi yang dituangkan dalam Ketetapan MPR Nomor XV/MPR/1998 tentang Penyelenggaraan Otonomi Daerah; Pengaturan, Pembagian dan Pemanfaatan Sumber Daya Nasional yang Berkeadilan; serta Perimbangan Keuangan Pusat dan Daerah dalam Kerangka Negara Kesatuan Republik Indonesia. Amanat ini ditindaklanjuti dengan lahirnya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah dan Undang-undang Nomor 25 Tahun 1999 tentang Perimbangan Keuangan antara Pemerintah Pusat dan Daerah. Tuntutan
utama
dalam
penyelenggaraan
pemerintahan
adalah
terwujudnya clean government dan good governance, dengan karakteristik sebagaimana konsep UNDP, yaitu : participation, role of law, transparency,
accountability, responsiveness, consensus orientation, equity, effectiveness dan efficiency, serta strategic vision (LAN, 2000, 7). Dalam perjalanannya, tuntutan tersebut
tidak
dengan
mudah
dapat
diwujudkan.
Karakteristik
pemerintah/birokrasi sebagai aktor utama belum jauh berubah. Selama ini birokrasi masih diidentikan
dengan kinerja yang berbelit-belit, struktur yang
tambun, penuh dengan kolusi korupsi dan nepotisme, serta tidak ada standar yang pasti, sedangkan tantangan besar yang dihadapi pemerintah/ birokrasi yaitu bagaimana mereka mampl.J melaksanakan kegiatan secara efektif dan efisien (Svtiono dan Sulistyani, 2004, 1-2). Kondisi birokrasi Indonesia yang masih belum menunjukkan perubahan menggembirakan juga semakin tampak jelas sebagaimana pernyataan Presiden Megawati : "Saya ini memimpin pemerintahan yang says sebut keranjang
sampah" (Suara Merdeka, 15 Pebruari 2002). Pernyataan ini menurut Ali Mufidz
'
dikemukakan setidaknya ada dua alasan. Pertama, Birokrasi pemerintah sarat
3
dengan kelemahan, seperti tidak efisien, mengedepankan struktur hirarkis, bertele-tele dan menyelewengkan tujuan. Kedua, birokrasi mengidap penyakit inertia (keterbelakangan) dan resistensi (menolak perubahan). Sedangkan oleh
Warsito Utomo pengertian birokrasi keranjang sampah adalah dalam pengertian hanya sebatas menampung atau menerima hal-hal yang buruk saja. Hal ini diakibatkan oleh ketidakmampuan birokrasi untuk menyelesaikan permasalahanpermasalahan
pada
tingkat
tertentu
dan
lingkup
masing-masing.
Ketidakmampuan tersebut disebabkan oleh : pertama, birokrasi berada dan bekerja pada lingkungan yang hirarkhis, birokratis, monopolis dan terikat pada political authority sehingga membuat birokrasi menjadi kaku (rigid),
ada
dilingkungan yang sebatas mengikuti perintah (following the instruction) dan ada dalam kontrol yang ketat (tightening control/), sehingga menjadi tidak memiliki inisiatif dan kreatifitas. Kedua, birokrasi sangat sarat dengan banyak tugas dan fungsi karena tidak saja terfokus kepada pelayanan publik tetapi juga bertugas dan berfungsi sebagai motor pembangunan dan aktivitas pemberdayaan (public service, development and empowering) (Kedaulatan Rakyat, 15 Pebruari 2002).
Kondisi di atas bisa dilihat bahwa dalam kurun waktu lima tahun lebih setelah bergulirnya era reformasi, patologi birokrasi masih terus terjadi. Mengadopsi jenis patologi menurut Sondang P. Siagian (1994, 35-127), jenis patologi terdiri atas : pertama, patologi karena persepsi, perilaku dan gaya manajerial; kedua,
patologi karena masalah pengetahuan dan keterampilan;
ketiga, patologi melanggar hukum; keempat, patologi yang berkaitan dengan
keperilakuan; kelima, patologi yang dikaitkan dengan situasi internal. Korupsi sebagai salah satu bentuk patologi birokrasi, yaitu kriteria pelanggaran hukum masih menjadi fenomena yang paling menonjol. Bahkan menurut penilaian
4
Transparansi lnternasional, Indonesia berada pada peringkat 137 dan merupakan negara terkorup keenam di dunia. Dilingkungan negara-negara ASEAN, Indonesia menempati urutan pertama sebagai negara terkorup (Suara Merdeka, 10 Desember 2004). Hasil rekapitulasi harian ini dari Tahun 2002- 2004 di sejumlah daerah di Indonesia adalah sebagai berikut : Tabel1 Kasus-kasus Korupsi di Sejumlah Daerah di Indonesia
KOTAIPROPINSI Sumatra Barat
KASUS Korupsi 2002
Dana
TERSANGKA APBD
Pimpinan dan anggota DPRD Gubenur Zainal Bakar NAD Pembelian helikopter Ml- Gubernur Abdullah 2 Rostov buatan Rusia Puteh Banten Korupsi APBD 2003 Mantan Ketua DPRD Gubernur Djoko Munandar NTB Korupsi APBD 2003 Mantan Ketua DPRD, Lalu Serinata Jawa Tengah Korupsi APBD 2003 14 anggota DPRD 1999-2004 Kaltim Korupsi APBD 2003 45 an_gg_ota Kota Bengkulu Penyelewengan APBD Walikota Chalik 2003-2004 dan penun- Efendi jukan langsung beberapa proyek Solo Anggaran Biaya Walikota Slamet Tambahan APBD Suryanto Tanjung Jabung Dana kesejahteraan Ketua DPRD 1999Timur (Jambi) pemeliharaan/perawatan 2004 Andi lbnu kesejahteraan anggota Hajar 30 dan anggota lainnya DPRD Dana Mobil Dinas 45 anggota DPRD Subang (Jabar) 1999-2004 Dobel anggaran dalam 12 anggota dan Kota Semarang APBD 2004 pimpinan dewan 1999-2004 Sumber : Suara Merdeka, 19 Desember 2004.
KERUGIAN NEGARA 5,9 Miliar
4 Miliar 14 Miliar
24 Miliar
14,8 Miliar 85 Miliar 17 Miliar
6,9 Miliar 5,7 Miliar
1,35 Miliar 2,16 Miliar
5
Masih dalam kasus korupsi yang menjadi sorotan media cetak ini, hasil kajian dari Komite Penyelidikan Pemberantasan Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KP2KKN) menyebutkan di 14 DPRD Kabupaten /Kota di Jawa Tengah periode 1999-2004 saat ini sedang dilakukan penyidikan I penyelidikan dugaan korupsi APBD. Keempatbelas DPRD tersebut adalah : Tabel 2 Daftar DPRD yang Diduga Melakukan Korupsi APBD DPRD
NO.
KERUGIAN
STATUS
(Rp.)
PEMERIKSAAN
1.
Kota Semarang
16,16 Miliar
Penyidikan
2.
Kabupaten Kudus
22,6 Miliar
Penyidikan
3.
Kabupaten Semarang
5,8 Miliar
Penyidikan
4.
Kota Surakarta
9,8 Miliar
Penyidikan
5.
Kabupaten Magelang
600 Juta
Penyidikan
6.
Kota Salatiga
1,3 Miliar
lnvestigasi LSM
7.
Kabupaten Wonosobo
3,8 Miliar
lnvestigasi LSM
8.
Kabupaten Pati
2,3 Miliar
Penyidikan
9.
Kabupaten Sragen
22,5 Miliar
Penyidikan
10.
Kabupaten Sukoharjo
400 Juta
Penyidikan
11.
Kabupaten Karanganyar
16 Miliar
Penyidikan
12.
Kabupaten Pekalongan
1,6 Mlliar
Penyidikan
13.
Kabupaten Banyumas
1 Miliar
Penyidikan
14.
Kabupaten Jepara
2,6 Miliar
Penyidikan
Sumber : Suara Merdeka, 23 Oktober 2004 Meskipun
masih
dalam dugaan dan status pemeriksaan
berupa
penyidikan dan investigasi LSM, setidaknya menunjukkan bahwa patologi sudah merambah ke berbagai elemen masyarakat, bahkan para wakil rakyat hasil pemilu yang dianggap paling demokratis sekalipun. Apabila dugaan tersebut terbukti,
6
maka negara dirugikan sebesar Rp. 106,46 Miliar oleh 14 DPRD di lingkungan Propinsi Jawa Tengah. Hasil rekapitulasi penulis terhadap Harian Suara Merdeka dalam bulan Juli 2004 menunjukkan pula patologi birokrasi sebagaimana dimaksud Sondang P. Siagian. Dari rekapitulasi tersebut diperoleh data sebagai berikut: Tabel 3 Patologi Birokrasi yang Diangkat dalam Harian Suara Merdeka Bulan Juli 2004 NO.
1.
KRITERIA PATOLOGI
JENIS KASUS
Patologi karena persepsi, perilaku dan gaya manajerial : - Keengganan untuk mendelegasikan kewenangan - Ketidakpedulian
Perpanjangan jabatan Sekda Blora motor 3 tahun. peduli tidak Jogja Walikota pedagang asongan terminal baru. Sikap tidak tegas Pemerintah Kota - Tidak mau bertindak Solo terhadap renovasi Pasar Klewer. lntimidasi Dinas Pasar terhadap - lntimidasi pedagang Weleri 1--::--+-=-=--N..:...:eJ:~P...:.to,.:.:,tis..:...:m~e_ _ _ _ _ _ _ _-+--=P_e=..:n~lgL::Ie:..:..:lo~la=a=n.;__cSDM tidak serius Patologi karena masalah 2. pengetahuan dan keterampilan : Lanjutan kasus Tanjungpriok - Ketidaktepatan tindakan - Melakukan kegiatan yang tidak Guru menangani proyek. Kunjungan kerja DPRD Klaten ke relevan Bali untuk piknik - Ketidaktelitian
3.
Patologi melanggar hukum : - Penipuan
- Penggemukan biaya - Korupsi
Penarikan kembali honor guru bantu diSiawi Pemotongan Gaji PNS karena salah hitung di Semarang Penipuan Rp 11 Juta oleh oknum Kades di Banyumas Penyalahgunaan patung bersejarah oleh anggota DPRD Rembang Mark up dana pembangunan Terminal Bus Purwokerto Korupsi Nurdin Halid (2X) Korupsi DPRD Sragen
7
Korupsi BKK Pati (2X) Korupsi BKK di Jateng Korupsi DPRD Jateng (4X) Korupsi Puteh-Aceh (4X) Kebocoran proyek masih tinggi Korupsi BPR BKK Blora Korupsi DPRD Salatiga Korupsi DPRD Sum bar (3X) Korupsi di BPD Jawa Tengah Korupsi DPRD Solo Korupsi DPRD Karanganyar Korupsi DPRD Kudus (3X) PNS mengkonsumsi narkoba - Tindak pidana Pungutan liar pada PSB - Pungli Diskriminasi dalam penilangan - Diskriminasi ~ kendaraan niaga Siasat agar proyek tidak melalui - Ketidakjujuran tender ~----:-:-:----:---t--4. Patologi yang dikaitkan dengan keperilakuan : Dispensasi truk bermuatan lebih di - Motivasi yang tidak tepat jembatan timbang - Cara kerja berbelit ljin Usaha berbelit - Konspirasi Anggaran ganda di APBD Dana Purnabakti DPRD Solo - Bertindak sewenang-wenang Pemerintah Kota Tegal sewenangwenang terhadap PKL Tidak ada sosialisasi biaya daftar - Tidak peka ulang Pembebanan biaya pendidikan - Tidak pedulimutu kinerja sam a rata Pembangunan Jembatan Suramadu - Tanggungjawab rendah bermasalah Kehaikan tarif PDAM tidak - Tidak professional transparan Prosedur proyek lampu jalan tanpa - Pemborosan SPK Pemborosan Anggaran Proyek Taman Kota Semarang PDAM Semarang lakukan pemborosan (Tidak ada yang diangkat) Patologi yang dikaitkan dengan 5. situasi internal : Sumber : Suara Merdeka, Bulan Juh 2004.
Data diatas menunjukkan bahwa
k~tegori
pelanggaran hukum khususnya
korupsi merupakan kasus terbanyak (14 kasus) dan sebagian diangkat lebih dari
8
satu kali. Hal ini berbanding lurus dengan banyaknya kasus korupsi ditingkat nasional, bahkan sampai pada predikat Indonesia sebagai negara terkorup di ASEAN maupun di tingkat internasional. Kesimpulan yang dapat ditarik adalah
selama lima
tahun gerakan
reformasi belum menunjukkan hasil yang memuaskan. Bahkan digambarkan bahwa masyarakat hanya disodori permainan sandiwara para elite politik dan elit kekuasaan yang selalu menggunakan atribut masyarakat untuk demokrasi (Kedaulatan Rakyat, 21 Mei, 2003) Lestarinya patologi birokrasi, menunjukkan bahwa perubahan lingkungan strategis belum mampu direspon dengan baik oleh para aktor birokrasi itu sendiri. Hal ini sesuai dengan konsep Hood dan Pollit yang mengkritik kinerja birokrasi lama (tradisional) yang tidak mampu memenuhi harapan masyarakat seiring dengan perubahan lingkungan strategis, sebagaimana dikemukakan David Osborne dan Ted Gaebler (1992; 13) bahwa: Bentuk pemerintahan yang berkembang selama era industri, dengan birokrasi yang lamban dan terpusat, pemenuhan terhadap ketentuan dan rantai komando, tidak lagi berjalan dengan baik...... Mereka (birokrasi pemerintahan) menjadi bengkak boros dan tidak efektif. Dan ketika dunia mulai berubah, mereka gagal menyesuaikan diri dengan perubahan itu. Realita
diatas
menunjukkan
adanya
hambatan
reformasi. Untuk itu berbagai elemen masyarakat
dalam
perjalanan
mengkhawatirkan
akan
ancaman gagalnya reformasi (Kedaulatan Rakyat, 27-9-2003). Kepedulian kaum akademisi terhadap ancaman tersebut dilakukan dengan menyelenggarakan Seminar Nasional di UGM tanggal 25-27 September 2003 bertema Meluruskan Jalannya Reformasi. Dalam seminar tersebut setidaknya dapat diketahui bahwa ada beberapa hal yang merupakan ancaman dalam perjalanan reformasi, yaitu pertama,
ancaman
kegagalan pada tataran aktor berupa tindakan dan
9
komitmennya; kedua, ancaman kegagalan pada tataran nilai dan ideologi berupa disorientasi dan kehilangan pegangan; ketiga, ancaman dari kerapuhan bingkai yuridis dan kelembagaan.
lmplikasi dari ancaman kegagalan tersebut adalah
kekecewaan yang mendalam dari masyarakat dan kondisi yang semakin sulit dihadapi. Kesepakatan yang dapat diambil dari seminar tersebut adalah perlunya energi baru untuk menjalankan kembali roda reformasi (Kedaulatan Rakyat, 1010-2003). Respon terhadap perubahan lingkungan sebagaimana telah diurai di atas sebenarnya telah dilakukan. Sebagaimana dikemukakan oleh Deputi I Bidang Program Kementerian Negara Pendayagunaan Aparatur Negara, Maswadi Rauf, bahwa reformasi birokrasi telah dilakukan melalui perbaikan kinerja birokrasi, peningkatan profesionalisme, pemberantasan KKN, serta pelayanan publik yang lebih baik. Reformasi birokrasi saat ini diprioritaskan pada rasionalisasi kelembagaan dan sumber daya manusia yang merupakan grand design (Kompas, 17-01-2004). Sementara itu dalam kesempatan yang sama, Asisten Deputi Menteri PAN mengemukakan bahwa, hasil dari reformasi birokrasi belum dapat dirasakan secara keseluruhan. Namun tidak berarti bahwa pemerintah tidak memiliki kehendak untuk meiakukan retdrmasi birokrasi. Langkah yang diambil sebagai kebijakan nasional di atas, berupa desentralisasi
dalam
penyelenggaraan
sebenarnya juga telah menampakkan hasil.
pemerintahan,
secara
bertahap
Yaitu adanya kewenangan yang
besar bagi daerah untuk mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan aspirasi masyarakat yang berkembang. Kewenangan besar yang diberikan kepada daerah (kabupaten/kota)
tela~
memberikan kesempatan
bagi daerah
untuk menggali dan mengembangkan potensi masing-masing, baik berupa
10
sumberdaya alam
(natural resources) maupun sumberdaya manusia (human
resources).
Kabupaten Kebumen, dibawah pemerintahan hasil pemilihan di era reformasi, telah pula melakukan upaya tersebut. Hal ini sebagaimana pernyataan Ketua DPRD, sebagai berikut: Pengelolaan asset sangat mendesak untuk ditingkatkan dan direformasi agar percepatan pembangunan di bidang ekonomi rakyat, sosial, sarana dan prasarana, dan budaya dapat dirasakan seluruh masyarakat. Mulai dari asset sumberdaya alam, sampai dengan sumberdaya aparaturnya. Diharapkan agar aparatur dapat bekerja dengan profesional serta mampu memberikan teladan bagi warga masyarakat (Gatra, April, 2003). Pembaharuan di lingkungan birokrasi
di Kabupaten Kebumen menjadi
prioritas, dengan menerapkan bentuk manajemen yang berbeda pendekatannya dengan yang telah pernah dijalankan. Perubahan
tersebut kemudian penulis
identifikasi sebagaimana dikemukakan oleh para teorisi merupakan perubahan dengan pendekatan New Publik Management (NPM), sebagai paradigms baru dalam upaya mentransformasi birokrasi yang kaku, hirarkis dan birokratis, menjadi bentuk birokrasi yang fleksible dan berorientasi pasar (Hughes, 1994,1 ). Latar belakang penerapan manajemen publik baru yang
berbe~h
dengan
yang pernah dilakukan ini adalah; pertama, anggapan yang selalu menempatkan bahwa Kabupaten Kebumen m~rupakan daerah yang stagnan, sulit berkembang karena posisi yang tidak menguntungkan dan potensi yang kurang memadai,
8&tk
sumber daya alam maupun sumberdaya manusianya; kedua, anggapan bahwa Kabupaten Kebumen merupakan daerah termiskin ketiga di Jawa tengah. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Bupati Kebumen sebagai berikut : Seperti kita ketahui, Kabupaten Kebumen tercatat sebagai satu dari tiga Kabupaten termiskin di Propinsi Jawa,Tengah. Kenyataan ini menunjukkan bahwa Pemkab harus berhati-hati mengelola anggaran, terutama untuk mencegah kebocoran. ltu sebabnya selama kepemimpinan saya, semua tender dan penentuan proyek pembangunan dikaji secara kritis, untuk
11
mencegah terjadinya mark up biaya proyek namun akan berakibat buruk pada kualitas fisik proyek (Gatra, April, 2003). Dua hal tersebut mendorong pemerintah daerah mencari metode baru untuk menunjukkan bahwa daerah mempunyai kemampuan untuk menghapus kedua anggapan tersebut. Dalam era otonomi daerah ini, maka langkah-langkah atau kebijakan-kebijakan baru dapat diambil sesuai kondisi daerah, dengan tetap berpedoman pada ketentuan yang berlaku. Melalui berbagai forum konsultasi dan kerjasama dengan berbagai pihak, metode baru diperkenalkan. Metode dimaksud diantaranya sebagaimana diungkapkan Bupati : Kami melakukan kerjasama dengan dukungan Partnership for Governance Reform in Indonesia (Partnership) untuk meningkatkan kualitas SDM dan Tata Pemerintahan di Kabupaten Kebumen ..... Selanjutnya dengan dukungan Partnership kami menyusun kriteria untuk menyeleksi dan melakukan rekrutmen Kepala Sekolah dan Direktur Perusahaan Daerah. Hal ini dilakukan untuk memastikan bahwa pola rekrutmen dilakukan secara terbuka berdasarkan calon, dan bukan karena dukungan politis .... Untuk menyiasati birokrasi sebagai organisasi publik yang harus sekaligus menerapkan konsep kewirausahaan (entrepreneurship). Yang pada akhirnya akan mengurangi beban kerja birokrasi karena lebih efisien dengan melibatkan banyak pihak luar melalui outsourcing (Gatra, April 2003).
Manajemen baru yang diterapkan lainnya adalah pendekatan pelayanan publik kepada masyarakat dalam pelayanan kependudukan, khususnya Kartu Tanda Penduduk (KTP), deln Kartu Keluarga (KK). Semula pelayanan tersebut dilakukan terpusat di tingkat Kabupatt:m dengan leading sector Bagian Tata Pemerintahan Sekretariat Daerah. Masyarakat yang memerlukan kartu identitas tersebut harus melakukan perjalanan yang cukup jauh dan melelahkan dari tempat tinggalnya ke tempat pelayanan. Jarak terjauh mencapai 40 Km (Kecamatan Ayah). Namun sejak Bulan Maret 2001 telah bisa dilaksanakan di seluruh kantor-kantor Kecamatan. Bahkan ferhitung sejak Bulan Oktober 2004 pembuatan KTP sudah diujicobakan dengan standar nasional. Hal ini berarti ada
12
unsur 3 E yang diperoleh sebagaimana menjadi ciri NPM, yaitu ekonomis, efisien dan efektif. Masyarakat dapat menerima pelayanan lebih cepat, prosedur mudah dan biaya yang lebih ringan. Sementara pemerintah di tingkat Kabupaten cukup melakukan pengawasan agar pelayanan tersebut bertahan pada kualitas yang baik dan bila perlu terus ditingkatkan. Pelayanan publik yang lebih maju lagi terlihat pada pembuatan Akta Kelahiran. Dengan ditetapkannya Peraturan Daerah Nomor 49 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah Kabupaten Kebumen Nomor 9 Tahun 2002 Tentang Tatacara Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil, maka pembuatan Akta Kelahiran yang semula dibebani biaya sesuai dengan batasan umur yang ditentukan, menjadi tanpa biaya. Permohonan pembuatan Akta Kelahiran baru dikenai biaya apabila pemohon diatas usia 18 tahun terhitung saat permohonan diajukan. Bentuk-bentuk perubahan dalam manajemen publik ini selanjutnya penulis urai secara lengkap dalam bab-bab selanjutnya.
B. Pertanyaan Penelitian Uraian diatas menunjukan bahwa Kabupaten Kebumen mempunyai komitmen untuk melakukan perubahan pada birokrasinya, mengingat birokrasi merupakan aktor utama yang sangat menentukan terus bergeraknya reformasi menuju penyelenggaraan pemerintahan yang lebih baik. Untuk memperoleh gambaran yang lebih lengkap tentang perubahanperubahan yang telah dilakukan dalam manajemen publik birokrasi Kabupaten Kebumen, maka yang menjadi pertanyaan dalam penelitian ini adalah : Sejauhmana birokrasi Kabupaten Kebumen melakukan perubahan dalam manajemen publiknya dilihat dari pendekatan New Publik Management ?
13
C. Tujuan Penelitian Penelitian ini dilakukan dengan tujuan sebagai berikut : 1. Mendeskripsikan praktek-praktek manajemen publik baru dalam Birokrasi Kabupaten Kebumen. 2. Mengidentifikasi kendala yang dihadapi. 3. Memberikan rekomendasi kepada Pemerintah Kabupaten Kebumen untuk membantu mendorong perubahan dalam manajemen publik ke arah yang lebihbaik.
BAB II KERANGKA TEORI
A. Konsep Birokrasi lstilah birokrasi telah menjadi perdebatan sejak pertengahan abad ke-18, diawali dengan munculnya
istilah bureaumania, oleh M. de Gournay. lstilah
tersebut digunakan untuk menyebut sebuah penyakit yang jelas-jelas merusak yang dilakukan oleh para pejabat, para juru tulis, para sekretaris, para inspektur dan
para
manajer (intendan)
yang
diangkat bukannya
menguntungkan
kepentingan umum tapi cenderung menguntungkan dirinya sendiri
(Aibrow,
1996,1). Ada dua alasan yang menyebabkan pandangan Gournay tersebut dianggap penting. Pertama, secara eksplisit mengungkit klasifikasi pemerintahan dimana ditemui bentuk-bentuk pemerintahan yang telah diakui seperti monarki, aristokrasi dan demokrasi. ldentifikasi berikutnya adalah adanya sekelompok penguasa dan
suat~
metode memerintah yang baru. Keluhan terhadap mereka
bukanlah karena mereka bertindak tidak berdasar hukum sepenuhnya, di luar wewenang hukum sepenuhnya, di luar wewenang mereka sebagaimana mestinya, tetapi memerintah nampaknya telah menjadi tujuan itu sendiri. Tipologi ini dipandang sebagai suatu inovasi konseptual yang penting. Kedua, berkaitan dengan istilah yang telah diakui. Pada abad ke-18 biro (bureau) yang berarti juga meja tulis, selalu diartikan sebagai suatu tempat dimana para pejabat bekerja. {penerjemahan) sama lstliah-istilah baru dengan mudah mengalami transliterasi J sebagaimana demokrasi atau aristokrasi. Kemudian dengan cepat istilah tersebut menjadi bagian dari istilah politik internasional. Bureaucratie dalam bahasa Perancis
menjadi Bureaucratie dalam bahasa Jerman yang akhirnya menjadi
14
15
Burokratie. Burocrazia dalam bahasa ltalia dan bureaucracy dalam bahasa
lnggris. Selanjutnya analog dengan kata turunan demoracy, maka bureaucracy dapat duturunkan menjadi bureaucrat, bureaucratic, bureaucratism, bureaucratist dan bureaucratization (birokratisasi).
Selanjutnya definisi birokrasi tercantum dalam kamus-kamus di berbagai negara secara konsisten. Dalam kamus bahasa Perancis diartikan sebagai kekuasaan, pengaruh dari para kepala dan stat biro pemerintahan. Dalam kamus bahasa Jerman diartikan sebagai wewenang atau kekuasaan yang berbagai departemen pemerintah dan cabang-cabangnya memperebutkan untuk diri mereka sendiri atas sesama warga negara. Dalam kamus bahasa ltalia diartikan sebagai kekuasaan pejabat di dalam adminsitrasi pemerintahan. Sedangkan dalam kamus bahasa Perancis birokrasi diartikan sebagai suatu rezim yang didalamnya terdapat biro yang berlipatganda tanpa perlu. Sejak munculnya istilah tersebut kemudian muncul berbagai macam gagasan yang sangat luas dan kompleks, dan keluhan-keluhan tentang pemerintahan yang buruk telah ada seusia pemerintahan itu sendiri . Konsep tentang birokrasi menjadi sedemikian kompleksya karena banyak pakar mengemukakan sesuai sudut pandangnya masing-masing.
Namun
kompleksitas konsep tersebut dapat dikelompokkan dalam tujuh konsep tentang birokrasi. Tujuh Konsep tersebut adalah : pertama, birokrasi sebagai organisasi yang rasional; kedua, birokrasi sebagai inefisiensi organisasi; ketiga, birokrasi sebagai kekuasaan yang dijalankan pejabat; keempat, administrasi negara (publik); kelima,
birokrasi sebagai
birokrasi sebagai administrasi yang
dijalankan pejabat; keenam, birokrasi sebagai sebuah organisasi; dan ketujuh, birokrasi sebagai masyarakat modern (Aibrow, 1996, 85-1 03).
16
Kesimpulan yang dapat ditarik adalah konsep birokrasi terus mengalami perkembangan. Setiap saat mungkin dapat muncul pemikiran atau konsep baru. Namun hal terpenting bahwa birokrasi sejauh ini masih identik dengan hal-hal yang
sangat negatif, keluhan-keluhan sudah ada seiring dengan terbentuknya
pemerintahan. Keburukan, kelemahan, bahkan patologi birokrasi terus melekat seiring dengan perkembangan pemerintahan itu sendiri. Namun disisi yang lain sebenarnya upaya yang keras untuk mengubah image tersebut telah dilakukan. Manajemen Publik Baru (New Public Management) dengan empat buah model serta agendanya merupakan satu diantara upaya tersebut.
B. Model dan Agenda dalam Manajemen Publik Baru lstilah New Public Management atau Manajemen Publik Baru mengemuka pada tahun 1980-an dalam berbagai versi. Perbedaan pengertian terjadi karena pandangan
para
teoritisi
yang
berbeda.
Pollitt
(1990)
dengan
istilah
managerialism, Hood (1991) dengan istilah new public management, Lan and
Rosenbloom (1992) dengan istilah market-based public administration, Barzelay (1992) dengan istilah post-bureaucratic paradigm dan Osborne - Gaebler (1992) dengan istilah Entrepreneurial Government. Kesamaan dari pengertian-pengertian tersebut adalah adanya upaya mentransformasi dari birokrasi lama ke birokrasi baru yang lebih baik dengan melakukan : Improving public management, reducing budgets, privatizations of public enterprise seem universal; no-one now is arguing for or increasing the scope of government or bureaucracy (Hughes, 1994,3).
Perbedaan pandangan antar para teorisi dl atas merupakan hal yang sangat wajar. Dengan demikian tidak ada satupun definisi tetap tentang apa NPM, proses dan bagaimana seharusnya, sebagaimana dikemukakan :
17
Indeed, sometimes the new public management seems like an empty canvass : you can paint on it whatever you like. There is no clear or agreed definition of what the new public management actually is and not only is there controversy abaut what is, or what is in the procces of becoming, but also what ought to be (Ferlie, et.al, 1996,1 0).
Namun untuk memperoleh gambaran yang jelas, New Public Management dengan berbagai versi tersebut kemudian didefinisikan sebagai bentuk birokrasi yang mengurangi peran pemerintah didalamnya serta menerapkan nilai-nilai baru. Nilai-nilai
baru
(accountability), (efficiency),
tersebut
antara
transparan
efektivitas
lain
bertanggungjawab
(transparency),
(effectiveness),
ekonomis
secara
materi
(economy),
efisien
bertanggungjawab
(responsibility),
pengurangan peran birokrasi (less bureaucracy), partisipasi (participation), kompetisi (competition) dan bertanggungjawab secara manajemen (management responsibility) (O'Donovan,1994,38).
Dikemukakan pula bahwa New Public Management memfokuskan diri pada perbaikan birokrasi dari dalam organisasi (inside the organization) dengan melakukan perubahan-perubahan yang diperlukan sebagaimana dikemukakan Hughes, yaitu dengan : pertama, memfokuskan pada kegiatan manajemen bukan pada aktivitas kebijakan, penilaian kerja dan efisiensi; kedua, pemecahan birokrasi publik menjadi badan-badan kecil dan sederhana yang berkaitan langsung dengan kepentingan dasar pengguna jasa (user-pay bases); ketiga, menggunakan 'quasi market' dan melempar ke pasar (contracting out) sebagai daya dorong
terciptanya kompetisi; keempat, pemotongan biaya; kelima, pola
manajemen yang menekankan pada antara lain target keluaran, pembatasan waktu kontrak, insentif keuangan dan kebebasan dalam mengelola.
18
1. Model Manajemen Publik Baru Selanjutnya dikemukakan pula oleh Ferlie dalam Purbokusumo (1998), bahwa
ada empat model yang dapat dijadikan acuan untuk melihat bentuk
perubahan yang dilakukan agar birokrasi menjadi lebih baik. Keempat model tersebut adalah :
a. Model 1 : The Efficiency Drive Model ini menunjukkan adanya perubahan birokrasi menjadi menyerupai organisasi bisnis, dengan titik berat pada efisiensi, sebagaimana dikemukakan : It (NPM) model 1) represented an attempt to make the public sector more business like, led by crude notions of efficiency (Ferlie, ef. a/, 1996, 11).
Kultur yang ingin dibangun dalam NPM model 1 ini adalah birokasi publik dengan nilai-nilai yang menjadi kultur di birokrasi swasta, yaitu efisiensi yang ditunjang dengan nilai profesional, transparan, orientasi pasar. Struktur birokrasi publik bersifat hirarkis, sentralistis dan bergeraknya organisasi lebih karena proses manajemen dari para profesional. Pengembangan sumber daya man usia birokrat khususnya dalam pengembangan karier bersifat merit system dan sangat ditentukan oleh prestasinya yang dinilai hanya oleh atasan. Gaya kepemimpinan yang di anut adalah komando dengan pusatnya ditangan pimpinan I puncak manajemen. Pada model ini penasehat pemerintah diambil dari sektor swasta dan badan penasehat yang memiliki peran penting dalam menerapkan ide-ide efisiensi sektor publik. Birokrasi dibangun dengan nilai-nilai efisiensi dan menjadi arah bagi organisasi publik dalam menjalankan tugas dan fungsinya, karena birokrasi publik sampai saat ini masih dinilai sebagai organisasi yang bengkak (bloated), berbelitbelit (red tape),
boros (wastefuf) sangat birokratis
(over bureaucratic),
19
berpenampilan buruk (under performance), penuh dengan kolusi, korupsi dan nepotisme, serta tidak adanya standar yang pasti (Sulistyani, 2004, 1-2).
b. Model 2 : Downsizing and Decentralization NPM model ini kontradiktif dengan model birokrasi lama (tradisional) dan
juga merupakan perbaikan terhadap NPM model pertama. Hal ini sebagaimana dikemukakan Ferlie (et.al, 1996, 12) sebagai berikut: This has resulted in some very general organizational developments including : organizational unbundling and downsizing a search for greater organizational flexibility; a move from high degree of standardization; increased decentralization of strategic and budgetary responsibility; increased contracting out; and split between a small strategic core and a large operational periphery.
Kultur organisasi publik dalam Model 2 ini dibangun dengan nilai-nilai efisiensi, transparan, profesional dan berorientasi pasar dengan membangun quasi
market
dalam
mengalokasikan
sumber
daya
yang
ada
serta
mengembangkan manajemen kontrak. Struktur cenderung bergeser dari hirarkis yang ketat dalam manajemen menjadi lebih flat dan fleksibel. Kuantitas staf dikurangi secara signifikan baik level atas (puncak) maupun level bawah (operational management). Pen~embangan sumber daya birokrat tidak berbeda
jauh dengan NPM model pertama yaitu dengan merit system, struktural dan penilaian prestasi
(~inerja)
birokrat hanya ada ditangan pimpinan.
Sedangkan
gaya kepemimpinan bergeser kearah kepemimpinan dengan management by influence,
artinya
pemimpin
harus
memiliki
kemampuan
untuk
dapat
menggerakkan/mempengaruhi bawahan tidak hanya karena jabatannya tetapi lebih pada pengaruh yang dikembangkan dalam menggerakan bawahan.
20
c. Model 3 : In Search of Excellence NPM model ini berkeinginan membangun kultur organisasi (organizational culture) yang mampu menumbuhkan kemampuan organisasi dalam mengatur
dirinya untuk melakukan dan menghadapi perubahan serta memiliki inovasi. Model ini tidak sependapat dengan pendekatan rasionalistik yang dikembangkan NPM model 1, dengan mengembangkan pendekatan bottom up dan top down, artinya organisasi selalu melakukan pembelajaran (learning organization) tidak hanya terfokus tugas dan fungsi yang tersusun secara formal. Kultur birokrasi publik yang dikembangkan pada model ini seperti NPM model sebelumnya yakni, efisiensi, profesional dan transparansi namun dilakukan pendefinisian ulang untuk menyesuaikan terhadap perubahan lingkungan. Model ini yakin bahwa dengan kuatnya kultur kolektif (collective culture) dapat mengerakkan organisasi dalam komitmen yang kuat daripada garis hirarki manajemen. Struktur organisasi sangat fleksibel, mudah bergerak dalam upaya organisasi menyesuaikan diri terhadap perubahan yang terjadi dan non hirarkis Pengembangan sumber daya birokrat menggunakan merit system dan terbuka terhadap kerjasama dalam melakukan program pelatihan. Karir seseorang ditentukan oleh prestasinya yang dinilai tidak saja oleh pimpinan tetapi juga oleh orang lain. Gaya kepemimpinan yang dikembangkan adalah kepemimpinan yang memiliki kharisma (charismatic leaders) yang mampu menjamin kerjasama di dalam organisasi dan memberikan inspirasi bagi organisasi melalui visi-visi baru.
d. Model 4 : Public Service Orientation Model ini merupakan gabungan
ide-ide yang ada pada manajemen
swasta dan manajemen publik, yaitu dengan mengambil ide-ide manajemen
21
organisasi dari sektor swasta dan diimplementasikan pada sektor publik. Kultur yang dibangun adalah nilai-nilai efisien, profesional dan menitik beratkan pada kualitas pelayanan yang baik dan memuaskan pengguna (use0. Nilai kualitas pelayan yang baik merupakan visi yang diwujudkan lebih lanjut dalam misi-misi yang menjadi dasar dalam memberikan pelayanan dengan kualitas yang baik. Struktur birokrasi publik menjadi ramping dan lebih mendatar (flat), dengan spesialisasi yang makin kabur dan sangat
desentralisti~
serta cepat merespon
perubahan lingkungan yang terjadi. Pengembangan sumber daya birdkrat diawali dengan proses rekrutmen dan pelatihan yan9- ttansparan dan terbuka bagi siapa saja untuk terlibat didalamnya. Gaya kepemimpinan pada modi91 ini merupakan kepemimpinan yahg demokratis dan kepemimpinan transformasional di semua level pimpinan mulai
darl
pimplhah di level atas sampai pada
p~mimpin
di level
bawah. Model-model sebE!gairharia terlihat
Nj::)M t~rs~but bila dlbaHdingkan den~an biroktasi lama p~da
tabel berikut :
Tabel 4 : Perbandingan Birokrasi Publik Lama dengan Birokrasi Publik dengan Pendekatan NPM
~lrokrasl ~~·;~;;,ya ~
Blrokasl dengan NPM model 2
Birokasl dengan NPM model 3
Blrokasl dengan NPM i I model 4
Efisien Profesional Lebih netral, namun dalan:t implemtasi terlibat
Kontrak & quasi market Efisien dan profesional Transparan lnovatif Komitmen politik jelas
Pendefinisian kembali nilai-nilai efisien, inovatif profesional serta collective culture Transparan Selalu melakukan Pembelajaran
Efisien Efektif Transparan Profesional dan inovatif ; Menolak tegas pengaruh politik tetapi memiliki 1 komitmen politik
Hirarkis Agak fleksibel Bergerak agak cepat Spesialisasi jelas Sentralistis
Agak flat Fleksibel Bergerak cepat Spesialisasi jelas Desentralistis
Non hirarkis (Flat) Sangat fleksibel Bergerak cepat Spesialisasi tidak jelas Desentralistis radikal
Ramping Sangat Fleksibel Bergerak cepat Spesialisasi tidak jelas Desentralistis
Struktural Tertutup Hanya melibatkan atasan
Merit System Struktural Tertutup Hanya melibatkan atasan
Merit system Struktural Terbuka Hanya melibatkan Atasan
Merit system Terbuka Visi Melibatkan individu lain
Merit system Terbuka Visi dan misi Melibatkan atasan, teman sekerja, bawahan & pengguna
Otoriter dan transaksi onal pada semua level Legal rational
Otoriter pada senior manajemen Komando
Transformasional pada senior manajemen Management by influence
Kharismatik Transformasional
Demokratis dan tranformasional pada semua level Entreprenuer
Efisien Efektif Ter1ibat secara Politik
Kultur dan nilai
Struktur
Birokasl dengan NPM model1
Blrok
I Hirarkis Kaku Lambat Spesialisasi jelas Sentralistis
Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrat
Kepemimpinan
I Merit System
1
I
I :
I Sumber : Purbokusumo (1998 : 32) N N
23
2. Agenda dalam Manajemen Publik Baru Penerapan NPM sangat tergantung pada kondisi dan lingkungan yang melingkupi suatu birokrasi publik. Secara teoritis NPM menghendaki birokrasi publik bergeser dari bentuk birokrasi lama ke arah birokrasi publik yang diinginkan yakni sampai pada pendekatan NPM model 4. Pemetaan terhadap organisasi publik yang ada perlu dilakukan untuk mengetahui gambaran yang sebenarnya kondisi birokrasi yang ada. Birokrasi Indonesia, digambarkan sebagai tidak efisien, terlalu besar dan terlalu berkuasa, sehingga diberi label Parkinsonization maupun Orwellization.. Fenomena ini muncul karena adanya upaya pembengkakan jumlah pegawai negeri (birokrasi), menciptakan pekerjaan (yang sebenarnya tidak perlu), dan perluasan atau peningkatan
kontrol terhadap masyarakat (Suryawikarta,
1997, 117-118).
Dampak yang muncul bersamaan adalah penyalahgunaan wewenang dan relatif rendahnya kapasitas inovasi untuk memecahkan masalah publik yang semakin komplek. (Pratikno, 1997, 91-94). Kondisi tersebut merupakan alasan bahwa birokrasi harus membenahi diri. Faktor-faktor yang mendorong birokrasi harus berbenah diri dapat pula diidentifikasi, pertama, faktor reformasi politik yang setidaknya telah menimbulkan gelombang tuntutan yang cukup dasyat terhadap pemerintah (birokrasi ) untuk memperbaiki kinerjanya. Dalam hal ini yang paling tajam adalah pemberantasan korupsi, kolusi dan nepotisme; kedua, system ekonomi dunia yang semakin nyata menuju globalisasi ekonomi. Hal ini menuntut birokrasi lebih fleksibel, responsive terhadap tuntutan maayarakat dan yang paling pentlng adalah tldak menghambat
arus pergerakan modal, barang, modal dan manusia yang semakin cepat; ketiga, faktor otonomi daerah yang menimbulkan harapan sekaligus tantangan. Tantangan yang paling penting adalah bersumber dari persoalan perubahan
24
birokrasi itu sendiri. Dari yang semula pada era sentralistik birokrasi lokal hanya merupakan kepanjangan tangan dari birokrasi nasional dalam arti semua diputuskan di pusat. Sedangkan di era otonomi daerah, birokrasi local secara tibatiba harus memainkan peranan sebagai pengambil inisiatif kebijakan yang tentunya harus disesuaikan dengan kebutuhan-kebutuhan dan kemampuan local untuk membiayainya (Sulistyani, et.al, 2004, 14-15). Realita yang terjadi dalam birokrasi dan perubahan pesat dalam lingkungan strategisnya, menunjukkan perlunya reformasi, dan birokrasi sendiri sebenarnya merupakan obyeknya guna menumbuhkan birokrasi baru dengan mereformasi struktur dan kultur.(Kompas, 22-01-2002). Upaya mereformasi birokrasi dapat pula dilakukan dengan mengembalikannya lagi hanya terfokus pada fungsi, tugas dan prinsip pelayanan publik (Public Service) ( Kedaulatan rakyat, 15-02-2002). Terapi terhadap patologi birokrasi yang terus terjadi, dapat dengan pendekatan
yang
dilakukan
sistematik dan terintegralistik, sebagaimana
dikemukakan sebagai berikut : Pertama, pembenahan birokrasi tidak dapat dilepaskan dari system yang ada dan harus bersandar kepada paham integralistik yang berwawasan kebangsaan dengan tatapan jauh ke depan, kedua, pembenahan birokrasi harus senantiasa mengacu kepada peningkatan bobot profesionalisme, idealisme dan kesejahteraan aparatur, ketiga, perampingan birokrasi haruslah berpijak kepada esensi dan etika birokrasi yang tepat, mengingat birokrasi kecuali betitiktolak efektivitas, efisiensi dan optimasi dalam dirinya sekaligus terkandung motivasi, jiwa dan fungsi public service, keempat, mentalitas aparat birokrasi yang lebih banyak diwarnai nilai-nilai paternalisme, neofeodalisme dan primordialisme perlu segera diubah dengan sikap mental yang rasional, professional dan demokratis, kelima, value dan philospy dari aparat pejabat birokrasi akan sangat menentukan corak integritas dan kewibawaan birokrasi selaras dengan tuntutan jiwa dan aspirasi masyarakat. Perlu ditanggalkan pandangan lama yang menyatakan birokrasi bersifat kaku yang hanya mencerminkan wajah serta perilaku kekuasaan yang kerap memandang rakyat sebagai kaula dan dirinya sebagai raja. (Zulkarnain, 1995, 25-26)
25
Mengadopsi beberapa pemikiran Me. Kinsey dalam Djamaludin Ancok (1999, 104) maka hal-hal yang ingin dilihat berkaitan dengan perubahan yang terjadi pada lingkungan strategis organisasi birokrasi, perlu pembenahan meliputi tujuh aspek, yaitu : share values, strategi, system, skill, style, staff dan structur. Sedangkan menurut Sondang P. Siagian (1995, 147-148) perubahan paradigma birokrasi yang ideal, terletak pada daya tariknya, sebagai penentu arah dalam mengupayakan agar memiliki daya tahan yang semakin tinggi terhadap patologi yang terus menyerangnya. Paradigma yang ideal tersebut meliputi kelembagaan, manajemen sumber daya manusia, system kerja dan citra birokrasi. Dari berbagai pendapat tentang upaya memperbaiki birokrasi dari patologi yang terus menyerang tersebut, terdapat unsur-unsur yang menurut penulis dominan, yaitu kultur atau budaya, structur atau lembaga, dan sumber daya manusia. Namun yang tak kalah pentingnya adalah keberadaan pihak yang paling berkewajiban sekaligus mempunyai kewenangan untuk melakukan perubahan, yaitu pemimpin sebagai Central Agencies. Dengan demikian terdapat empat perubahan yang harus dilakukan yang sekaligus merupakan agenda dcilam ptimerapan Manajemen Publik Baru, sebagai upaya untuk memperbaiki biroktasi, yaltu perub~han kultur, perubahan struktur, pengembangan sumber daya manusia dan gaya kepemimpinan. Kemudian yang terpenting dalam hal ini bahwa perubahan tersebut harus dilaksanakan dengan pendekatan NPM secara sistematik (sebagai satu kesatuan) dan integralistik (menyeluruh).
26
a. Perubahan Kultur Kultur memiliki pengaruh yang sangat kuat terhadap penampilan suatu organisasi termasuk birokrasi publik. Budaya organisasi oleh Osborne dan Plastrik (1995, 252-253) didefinisikan sebagai seperangkat perilaku, perasaan dan kerangka psikologis yang terinternalisasi sangat mendalam dan dimiliki bersama oleh anggota organisasi. Budaya organisasi berupa kebiasaan, kesepakatan, keyakinan, asumsi yang digunakan, termasuk prosedur operasi standar, bahasan kebijakan dan tekonologinya. Budaya organisasi memberi rambu-rambu untuk menangani sikap dan perilaku yang tepat agar sukses dalam organisasi, serta memberi titik panduan mengenai apa yang seharusnya dilakukan, bagaimana berperasaan dan bagaimana berpikir. Dalam perkembangannya budaya organisasi di sektor publik kemudian menjadi fenomena budaya birokratis sektor pemerintah, dengan semua penilaian negatif terhadapnya, sehingga perlu dilakukan perubahan. Bahkan begitu pentingnya peran kultur ini (Hughes, 1994, 3-4) secara radikal mengatakan bahwa untuk meningkatkan efisiensi dan efektifitas pada birokrasi publik khususnya di negara-negara berkembang perlu dilakukan perubahan kultur administrasi publik. Selain itu perubahan kultur birokrasi juga diarahkan pada pembentukan komponen nilai utama (core value) yang ada dalam NPM, yaitu : accountability, transparency, economy, efficiency, effectiveness, responsibility, less bureaucracy, partipicipation, competition, management responsibility sebagai kultur organisasi.
Karena dengan mengetahui elemen-elemen inti pembentuk kultur birokrasi akan memudahkan usaha untuk melakukan perubahan kultur birokrasi itu sendiri. Baik dengan cara mengubah kebiasaan, menyentuh perasaan maupun dengan
27
merubah cara berpikir atau menggabungkan ketiganya (Osborne dan Plastrik, 1997, 266-277). Dengan mengkaji elemen-elemen inti pembentuk kultur birokrasi, seorang pemimpin di tingkat Kabupaten (Bupati) dapat menyusun nilai utama dan strategistrategi yang diperlukan untuk merubah kultur birokrasi publik kearah kultur yang lebih berorientasi pada pengguna. Baik dengan mengubah kebiasaan seperti memberikan keleluasaan bagi bawahan untuk melakukan diskresi, sehingga lebih fleksibel dan inovatif, atau tidak ingin dilayani secara berlebihan, atau tepat waktu dalam memberikan pelayanan publik, atau tutur sapa yang menyejukan. Menyentuh perasaan seperti, membangun semangat kebersamaan dalam bekerja, memberikan perhatian pada kebutuhan bawahan (motivasi), memberikan kepercayaan atau mengubah cara berpikir seperti, sangat perhatian terhadap kualitas pelayanan yang diberikan bawahan, memperhatikan birokrat berprestasi bukan sekedar karena kepangkatan, yang semuanya bermuara dari nilai-nilai utama yang ingin dibangun pimpinan yang diawali dengan panutan-panutan kepada bawahan dalam mewujudkan orientasi organisasi pada pengguna (Osborne, 2000, 266-275).
b. Perubahan Struktur Struktur organisasi merupakan salah satu komponen yang perlu untuk diubah dalam membentuk birokrasi publik melalui pendekatan NPM. Perubahan yang dimaksud adalah bagaimana struktur yang ada pada birokrasi lebih memungkinkan para birokrat dapat mengembangkan inovasi dan lebih responsif terhadap perubahan. Struktur birokrasi harus mampu memberikan ruang gerak 'kebebasan bertanggungjawab' pada birokrat pelaksana untuk mengembangkan
28
kreativitas dan beradaptasi dengan lingkungan yang menyertai pelaksanaan tugas dan fungsinya dilapangan. Oleh karena itu perubahan struktur disini lebih banyak berkaitan dengan persoalan wewenang dan pendelegasiannya. Struktur yang dibutuhkan adalah struktur yang lebih ramping, fleksibel dalam arti memberikan ruang bagi terjadinya diskresi (tidak terlalu menganut formalisasi), dan tidak sentralistis. Yang memungkinkan terjadinya sinergi antara para manajer dengan profesional dikalangan birokrat, dan terciptanya 'team work' yang solid bukan tergantung pada satu atau sekelompok individu dalam birokrasi yang saling mendukung. Atau struktur dengan model organic, istilah yang dikemukakan Stephen Robbin (1996, 183), dengan ciri-ciri : Datar, menggunakan tim silang-hirarki dan silang fungsional, formalisasi rendah memiliki jaringan informasi yang menyeluruh (memanfaatkan komunikasi lateral dan keatas maupun kebawah), dan memerlukan partisipasi yang tinggi dalam pengambilan keputusan. Perubahan lingkungan dengan ditandai dengan semakin cepatnya perubahan arus teknologi, informasi dan komunikasi menuntut pengambilan keputusan secara cepat para pelaksana di birokrasi publik. Caranya adalah dengan mendistribusikan kewenangan kepada unit-unit organisasi yang lebih bawah. Sebagaimana dikatakan Alvin Toffler (Osborne dan Gaebler, 1992, 282) sebagaiberikut: "..... cara lain adalah dengan mulai mengurangi beban keputusan dengan membaginya kepada lebih banyak orang, yang memungkinkan lebih banyak keputusan dibuat ke bawah atau pada pinggiran ketimbang mengkonsentrasi kannya pada pusat yang terkena stress dan tidak berfungsi dengan baik". Melalui pendelegasian wewenang (desentralisasi) maka birokrasi akan lebih fleksibel, efektif, inovatif dan menumbuhkan motivasi kerja daripada yang tersentralisasi (Osborne dan Gaebler, 1992, 283).
29
Struktur birokrasi publik harus lebih desentralistis dan tidak dilingkupi oleh banyaknya aturan organisasi dan prosedur yang terdefinisi dengan jelas yang memungkinkan para birokrat pelaksana dapat keleluasaan untuk melakukan diskresi
yang
adaptif dengan
perubahan
lingkungan termasuk tuntutan
masyarakat akan pelayanan publik yang lebih baik. Rentang kendali yang memuat kewenangan memberi perintah dan pelaporan terhadap pelaksanaan pekerjaan pada struktur birokrasi publik harus dapat memudahkan koordinasi dan kecepatan dalam mengatasi permasalahan.
c. Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrat Pengembangan sumber daya manusia birokrat merupakan komponen lain yang perlu diperbarui dalam membentuk birokrasi publik melalui pendekatan NPM. Pengembangan Sumber Daya Man usia berbasis kompetensi dapat menjadi bentuk ideal yang dapat diterapkan. Kompetensi, oleh Mitrain dan Spencer dalam Soetjipto, (2002, 105) merupakan
karakteristik yang mendasari seseorang dan berkaitan dengan
efektivitas kinerja individu dalam pekerjaannya. An underlying characteristics of an individual which is causally related to criterion-referenced effective and or superior performance in a job situation. Model ini merupakan bentuk yang efektif dan efisien sebagaimana menjadi ciri NPM, dengan prinsip-prinsip : Pertama, pengelolaan dengan orientasi layanan; kedua, pengelolaan yang memberikan kesempatan seluas-luasnya kepada sumber daya manusia birokrat untuk berperan aktif dalam organisasi; ketiga, pengelolaan sumber daya manusia yang mampu menumbuhkembangkan jiwa entrepreneur (wirausaha) dalam diri setiap individu di organisasi (Soetjipto, 2002, 27).
30
Karakteristik sumber daya manusia birokrat yang dikehendaki dalam model ini adalah : pertama, motivasi, yaitu sesuatu di.mana seseorang secara konsisten berfikir sehingga ia melakukan tindakan; kedua, traits, yaitu watak yang membuat orang untuk berperilaku atau bagaimana seseorang merespon sesuatu dengan cara tertentu; ketiga, self-concept, yaitu sikap dan nilai-nilai yang dimiliki seseorang; keempat, knowledge, yaitu informasi yang dimiliki seseorang untuk bidang-bidang tertentu; kelima, skills, yaitu kemampuan untuk melaksanakan suatu tugas tertentu baik secara fisik maupun mental. Model kompetensi yang dapat digunakan adalah : pertama, dalam hal rekrutmen dan seleksi. Kriteria yang digunakan adalah kompetensi yang dikembangkan
dan
diperlihatkan pelamar dalam
suatu
pekerjaan,
yang
memprediksi prospek keberhasilan calon pegawai dalam jangka panjang, dan yang dapat dipercaya dengan menggunakan wawancara perilaku secara singkat dan tertentu. Kedua, dalam hal penempatan dan rencana suksesi, memusatkan pada usaha identifikasi calon yang dapat memberikan nilai tambah pada suatu pekerjaan organisasi. Ketiga, pengembangan karier, dengan memberikan pilihan yang diantaranya melalui lembaga-lembaga training (pendidikan dan latihan struktural, fungsional maupun teknis). Keempat, kompensasi untuk kompetensi dan manajemen kinerja, yang dikembangkan dari standar dan hasil kerja yang diperoleh.
d. Perubahan Gaya Kepemimpinan Kepemimpinan dalam birokrasi publik harus diperbaharui khususnya yang berkaitan dengan 'style' atau gaya yang dipakai. Gaya kepemimpinan dan gaya pengambilan keputusan harus disesuaikan dengan perubahan misi dalam rangka peningkatan pelayanan. Pemimpin harus merasa bahwa dirinya merupakan
31
bagian dari pelayanan, dekat dengan bawahan atau pengikut dan tidak otoriter (Ancok, 2002, 147). Pemimpin birokrasi publik yang dibutuhkan dalam lingkungan yang selalu berubah
dengan
cepat
adalah
pemimpin
yang
memiliki
kemampuan
mentransformasi, yang mampu menginspirasi organisasi publik (termasuk bawahan) dengan visi dan misi baru kearah masa depan dan memotivasi mereka dalam
memberikan
pelayan
publik yang
terbaik
bukan
lagi
pemimpin
transaksional yang hanya bersandarkan pada otoritas semata dari jabatan yang dimilikinya dan bekerja atas dasar kebiasaan (Wright, et.al, 1996, 218). Apalagi bila kepemimpinan yang dimaksud tersebut merupakan kemampuan untuk mempengaruhi suatu kelompok ke arah tercapainya tujuan (Robbins, 1996, 39). Bahkan pemimpin yang efektif harus menganut pemberian kuasa, yang mau berbagi kekuasaan dan tanggung jawab dengan pegawai. Peran pemimpin yang memberikan
kuasa adalah
menunjukkan
kepercayaan,
memberikan visi,
menyingkirkan penghalang kinerja, mengemukakan dorongan, memotivasi dan melatih pegawai. Oleh karena itu, dalam lingkungan global yang berubah dengan cepat birokrasi publik sangat membutuhkan kepimpinan yang transformasional dan demokratis serta meninggalkan gaya kepemimpinan transaksional dengan sistem komando dan otoriter dalam menjalankan tugas dan fungsinya. Pemimpin birokrasi publik harus mampu berinteraksi dan berkomunikasi dengan staf pada setiap level agar dapat memasukan nilai-nilai baru, mengetahui kebutuhan bawahan dan pengguna secara wajar. Selain itu pemimpin harus berani menanggung resiko dan bertanggungjawab serta menciptakan suatu tim kerja yang kompak dan terkoordinir dengan baik.
32
Seluruh rangkaian pembenahan birokrasi publik melalui pendekatan NPM di atas, yang dimulai dengan perubahan kultur, struktur, pengembangan sumber daya manusia birokrat, dan kepemimpinan, bukan merupakan runtutan strategi yang harus dijalankan secara mutlak. Tapi seluruh rangkaian perubahan itu harus bersinergi satu dengan lainnya . Dengan kata lain perubahan tersebut harus dilakukan secara sistematik dan integralistik. Selanjutnya antar konsep tersebut di atas dapat digambarkan sebagai berikut : Gambar 1 Model Pembaharuan Birokrasi Melalui Pendekatan NPM Birokrasi Publik Yang Diharapkan (NPM Model 4)
Realita Birokrasi Publik
Agenda: • Perubahan Kultur : • Perubahan Struktur : • Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrat • Perubahan Gaya Kepemimpinan. Sumber: Ferlie (et.al, 1996), Hughes (1992), Me. Kinsey dalam Ancok (1999).
Gambar di
~tas
Djamaluddin
memberikan gambaran bahwa untuk menuju birokrasi
publik yang diharapkan, yaitu NPM Model 4 dari birokrasi yang ada dalam realita, diperlukan beberapa agenda perubahan. Agenda perubahan tersebut adalah perubahan kultur, perubahan struktur, pengembangan sumber daya manusia birokrat dan perubahan gaya kepemimpinan.
BAB Ill METODA PENELITIAN
Berdasarkan latar belakang masalah dan kerangka teori sebagaimana diuraikan di atas, maka dapat diketahui bahwa metoda penelitian ini mengarah kepada metoda penelitian kualitatif. Sebagaimana dikatakan Kirk dan Miller : Penelitian kualitatif adalah tradisi tertentu dalam ilmu pengetahuan sosial yang secara fundamental bergantung pada pengamatan pada manusia dalam kawasannya sendiri dan berhubungan dengan orang-orang tersebut dalam bahasanya dan dalam peristilahannya (Moleong, 2000, 3). Dalam penelitian ini data yang dikumpulkan merupakan data deskriptif yang dituangkan dalam bentuk laporan dan uraian, tidak mengutamakan angkaangka dan statistik, namun tidak menolak data kuantitatif sebagai pendukung serta tidak menguji hipotesis yang didasarkan atas teori tertentu (Nasution, 1996, 11-18). Untuk lebih memperjelas
metode penelitian yang dipakai, selanjutnya
diuraikan tentang obyek penelitian, proses pengumpulan dan pengolahan data, analisa data, informan, dan definisi konsep dan definisi operasional.
A. Obyek Penelitian Penelitian ini difokuskan
pada praktek-praktek
birokrasi yang telah
dilaksanakan dengan menggunakan pendekatan NPM. Adapun daerah yang dijadikan obyek adalah Kabupaten Kebumen, dengan alasan : 1. Adanya kemauan yang sangat kuat dari Pemerintah Kabupaten Kebumen untuk memperbaiki citra di level regional maupun nasional. Citra yang ada beberapa waktu yang lalu adalah sebagai daerah yang stagnan dan termasuk dalam klasifikasi termiskin ketiga di Propinsi Jawa Tengah.
33
34
2. Adanya praktek-praktek manajemen publik yang sangat berbeda yang telah pernah dilakukan, ditengah-tengah masih terus terjadinya patologi birokrasi pada skala nasional maupun di daerah-daerah lain. 3. Kabupaten Kebumen memiliki potensi cukup besar , baik sumber daya alam maupun sumber daya manusianya, namun belum dikelola secara maksimal. 4. Ketersediaan data dan pihak-pihak yang bersedia untuk menjadi nara sumber dalam penelitian ini. 5. Penelitian ini diharapkan dapat membantu menunjukan bahwa realita yang ada di Kebumen saat ini berangsur-angsur sudah berubah.
B. Proses Pengumpulan dan Pengolahan Data. Data yang diperlukan, diperoleh melalui pengamatan langsung dan mewawancarai informan kunci (key informan) secara mendalam (in dept interview) di wilayah peneliitian dengan berpegang pada pedoman wawancara
yang telah disusun. Data yang diperoleh tersebut merupakan data primer, dan untuk melengkapi data ini maka dapat didukung dengan data sekunder yang diperoleh dengan cara mengumpulkan dan mempelajari segala dokumen yang ada baik peraturan perundang-undangan, majalah, surat kabar dan sebagainya, baik yang berkaitan langsung dengan praktek-praktek birokrasi di Kabupaten Kebumen, maupun yang terjadi secara umum. Pengumpulan data yang dilanjutkan pengolahan data melalui langkah sebagai berikut :
1. Tahap Pertama Tahap ini diawali dengan pengumpulan informasi, baik dari media cetak, elektronik, maupun berdasarkan keterangan-keterangan dari berbagai pihak
35
tentang diterapkannya manajemen publik yang baru yang berbeda dari yang telah dilaksanakan sebelumnya.
2. Tahap Kedua Tahap ini diawali dengan eksplorasi praktek-praktek nyata birokrasi dengan melakukan observasi terhadap kultur yang dikembangkan, struktur yang digunakan, pola pengembangan sumber daya manusia birokrat dan pola kepemimpinan. lnformasi yang ditemukan pada saat observasi ini menjadi dasar untuk pengembangan analisa terhadap obyek yang penulis teliti. Pada saat observasi, untuk menghindari kesan bias maka penulis mengggunakan teknik pengamatan partisipatif dengan terjun langsung dalam suatu kegiatan yang yang dilaksanakan. Untuk menunjang validitas dan reliabilitas data yang dikumpulkan dan analisanya, maka penulis disaat bersamaan juga melakukan wawancara mendalam dengan para informan. Pengalaman pribadi penulis karena penulis sudah lama bekerja di daerah penelitian ini telah banyak mendukung. Penelitian langsung di lapangan penulis laksanakan kurang lebih waktu dua bulan. Hasil pengumpulan dan analisa data kemudian disusun sebagai drat penelitian awal untuk kemudian disempurnakan pada tahap selanjutnya.
3. Tahap Ketiga Pada tahap ini penulis melakukan kajian (pengolahan data) secara lebih mendalam terhadap temuan-temuan yang diperoleh dilapangan yang dipadukan dengan data-data sekunder yang dlperoleh selama maupun sesudah penelltlan, dengan tetap dimungkinkan untuk kembali ke lokasi penelitian bila dirasa ada informasi yang kurang.
36
C. Analisa Data. Analisa data pada dasarnya sudah dilakukan bersamaan dengan proses pengamatan partisipatif dan wawancara dengan informan saat penelitian yang dilengkapi dengan data-data sekunder. Kemudian, data yang telah dikumpulkan disusun berdasarkan kesamaan dan perbedaan tentang suatu gejala tertentu yang diamati. Ketika ada fenomena menunjukan hubungan dengan kultur maka fenomena tersebut dikelompokkan dalam gejala kultur, demikian juga terhadap unsur yang lain, yaitu struktur, pengembangan sumberdaya manusia dan gaya kepemimpinan. Selanjutnya dilakukan pemetaan terhadap kondisi birokrasi Kabupaten Kebumen berdasarkan unsur-unsur tersebut.
D. lnforman lnforman dalam penelitian ini adalah orang atau pejabat birokrasi yang dianggap memiliki informasi kunci (key informan) yang dibutuhkan di wilayah penelitian.
lnforman tersebut adalah
birokrasi di level Kabupaten
yang
diasumsikan memiliki lima strata yaitu : pimpinan puncak (strategic apex), manajer tingkat menengah (middle line), pemikir dan perencana (techno structure), stat pendukung (supporting staff) dan pelaksana (operating core), (Mintzberg, 1979, 18-33). Dari masing-masing level ini kemudian diambil key informannya. Sesuai dengan kondisi yang ada di daerah penelitian maka yang menjadi informan kunci (key informan)
yaitu : Bupati, Sekretaris Daerah, Asisten Sekretaris Daerah,
Kepala Dinas, Kepala Badan, Kepala Sub Dinas, Kepala Bagian, Kepala Bidang, Kepala Sub Bagian, Kepala Seksi dan Staf. Namun, dalam penelitian ini juga mengambil informan dari orang-orang yang sedang berinteraksi dengan birokrasi untuk memperoleh pelayanan, misalnya masyarakat yang mengurus KTP.
37
Daftar intorman yang menjadi narasumber yang telah memberikan data dan atau diinterview untuk memberikan intormasi yang diperlukan adalah : Tabel5 Daftar lntorman Penelitian NO.
INFORMAN
UNSUR
1.
Pimpinan
2.
Sekretariat Oaerah
NAMA 1. Dra.Hj.Rustriningsih, M.Si 2. K.H. Nashiruddin AM. 1. H. Suroso, SH 2. Drs. Witojo Prijolaksono 3. Azam Fathoni, SH 4. Heri Nugroho 5. Purwaningsih 6. Sugito, EP 7. Sargono
JABATAN Bupati Wakil Bupati Sekretaris Oaerah Asisten Tata Praja Pemerintahan Bagian Kepala De sa Kasubbag Tata Pemerintahan Des a Stat Bag. Pemerintahan Desa Stat Bag. Pemerintahan Desa Stat Bag. Umum
3.
Sekretariat DPRD
1. Drs. Bambang Sucianto
Kepala Bagian lntormasi
4.
Badan
1. Ristiyanto, SH
8. Omar Sara 9. Pandu Purwa
Kepala Badan Kepegawaian dan Diktat Daerah (BKDD) Kabid Pengembangan dan Umum Kepegawaian BKDD Pengembangan Kasubbid Pegawai pada BKDD Kasubbid Oiklat Struktural pada BKOO Kasubbag Umum dan lntormasi Kepegawaian pada BKOD dan Manajemen Kasubbid Pendayagunaan Sistem lntormasi pada BIK dan POE Kasubbid Media Radio dan Televisi pada BIK dan POE Stat BIK dan POE Stat BIK dan POE
1. Drs. Slamet Budiono
Kepala Dinas Perindagkop
1. Drs. Atjim Subijanto
Direktur PDAM
2. Tri Waluyo, S.Sos 3. Sri Mulyani, SE 4. Drs. Ngadiyo 5. Suci Mulyani 6. Bam bang Owi A.
7. Drs. Adi Nugroho
5. 6.
Oinas BUMD
38
7.
Kantor
1. Drs. Nadjmudin 2. Masiran
Kepala Kantor Capil dan Registrasi Penduduk Kepala Pendaftaran Seksi Penduduk Camat Kebumen Camat Pejagoan Sekcam Kebumen Stat Kecamatan Kebumen Stat Kecamatan Pejagoan
8.
Kecamatan
1. 2. 3. 4. 5.
9.
Des a
1. Dwiyanto SP
Sekretaris Desa Kecamatan Kebumen
10.
Masyarakat
1. 2. 3. 4.
Penanya pada Dialog SPB Pemohon KTP di Kec. Kebumen Pemohon KTP di Kec. Pejagoan Pemohon KTP di Kec. Pejagoan
M. Yasir, S.Sos Dra.MM.Sri Kuntarti Drs. Agus Susanto Pujadi Marsimin
Sutrisno Ambyah Supardi Slamet
Kutosari
E. Definisi Konsep dan Definisi Operasional Variabel yang dikaji dalam penelitian ini merupakan variabel mandiri, tidak membandingkan dan tidak memiliki hubungan pengaruh dan dipengaruhi dengan variabel lain. Dimana variabel penelitian yang dimaksud adalah birokrasi Kabupaten Kebumen. Berdasar landasan teori dan penelitian awal terhadap data dan takta yang ada maka variabel penelitian dimaksud akan diperjelas dengan unsur-unsur: kultur, struktur, pengembangan sumber daya manusia birokrat dan gaya kepemimpinan.
1. Definisi Konsep Untuk memberikan arah dan memudahkan dalam pencapaian tujuan penelitian yang telah disusun, maka pertu dilakukan pendefinisian secara konseptual terhadap unsur-unsur kultur, struktur, pengembangan sumber daya manusia birokrat dan gaya kepemimpinan.
39
Adapun definisi konsep dalam penelitian ini adalah : a. Kultur : merupakan nilai-nilai, kebiasaan dan simbol yang menjadi dasar bagi birokrat dalam menyelenggarakan fungsi pemerintahan. b. Struktur : merupakan sistem formal yang menetapkan pengelompokan dan pembagian tugas, rentang kendali, pendelegasian wewenang ke unit yang lebih rendah dan pemberian kewenangan pengambilan keputusan. c. Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrat : merupakan proses untuk menciptakan sumber daya manusia birokrat yang berkualitas rekrutmen,
sejak
pengembangan karir, dan pemberian penghargaan dan sanksi
yang sesuai. d. Gaya Kepemimpinan : merupakan kemampuan seorang yang berada diposisi puncak organisasi untuk menginspirasi organisasi secara keseluruhan dengan visi dan misinya dan memotivasi bawahan dalam upaya mencapai tujuan organisasi.
2. Definisi Operasional.
Pendefinisian secara operasional merupakan petunjuk yang dijadikan sarana untuk melihat lebih dalam tentang apa yang hendak dikaji dalam penelitian ini. Atau dikatakan Masri Singarimbun dan Sofian Effendi (1995, 46) sebagai petunjuk pelaksanaan bagaimana caranya mengukur suatu variabel. Adapun definisi operasional dalam penelitian ini adalah : a. Kultur: 1) Nilai-nilai yang diyakini kebenarannya dan dijadikan acuan pelaksanaan tugas dan fungsinya. 2) Sikap dan perilaku yang terlihat secara rutin menjadi kebiasaan.
40
3) Simbol-simbol yang dipakai dalam pelaksanaan tugas dan fungsi. b. Struktur : 1) Formalisasi atau ketentuan-ketentuan yang dijadikan pede man dalam pelaksanaan tugas dan fungsi. 2) Rentang kendali dalam struktur organisasi. 3) Pendelegasian wewenang pada unit lebih rendah atau levellebih bawah. c. Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrat : 1) Rekrutmen pegawai 2) Sistem karir yang dibangun 3) Pendidikan dan latihan pegawai 4) Penghargaan dan sanksi yang diterapkan d. Gaya Kepemimpinan : 1) Pemahaman terhadap visi dan misi. 2) Kemampuan dalam memberi inspirasi dan motivasi kepada staf dalam "'membangun pelayanan terbaik. 3) Kemampuan untuk berinteraksi dengan staf pada semua tingkatan.
BAB IV
DESKRIPSI WILAYAH PENELITIAN
A. Lingkungan Birokrasi Kabupaten Kebumen Kabupaten Kebumen sebagai salah satu dari 35 Kabupaten/Kota di Propinsi Jawa Tengah terletak pada posisi dimana sebelah Utara berbatasan dengan Kabupaten Wonosobo dan Banjarnegara, sebelah Timur dengan Kabupaten Purworejo, sebelah Barat dengan Kabupaten Banyumas dan sebelah Selatan berbatasan dengan Samudra Indonesia. Luas wilayah seluruhnya mencapai 1.281,115 Km 2 dengan kondisi topografi terdiri dari daerah dataran rendah di bagian selatan, daerah dataran tinggi di bagian tengah dan utara, jajaran pegunungan/perbukitan di bagian barat daya, dan daerah pesisir di bagian selatan. Dengan demikian Pemerintah Kabupaten Kebumen menghadapi kondisi fisik yang cukup lengkap yang jarang dimiliki daerah lain. Secara administratif wilayah Kabupaten Kebumen sebelum Tahun 2000 memiliki
22
Kecamatan.
Perkembangan
selanjutnya
dengan
berbagai
pertimbangan dan persiapan yang cukup lama telah dilakukan pemekaran pada empat wilayah Kecamatan (masing-masing menjadi dua) sehingga pada saat ini terdapat 26 Kecamatan. Selain itu, birokrasi Kabupaten Kebumen berada dalam lingkungan nonfisik yang meliputi lingkungan politik, ekonomi maupun sosial. Lingkungan tersebut, secara umum dapat dapat digambarkan sebagai berikut : 1. Lingkungan Politik Lingkungan politik birokrasi Kabupaten Kebumen dapat digambarkan dalam komposisi keanggotaan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Hasil
41
42
pemilihan umum
legislatif pada Bulan Mei Tahun 2004 menunjukkan hasil
sebagaimana komposisi anggota DPRD periode 2004 - 2009 sebagai berikut : Tabel 6 Keanggotaan DPRD Kabupaten Kebumen Hasil Pemilu Legislatif Tahun 2004 Menu rut Asal Partai NO.
ASAL PARTAI
JUMLAH ANGGOTA 5
11111
%
1.
Partai Persatuan Pembangunan (PPP)
2.
Partai Demokrat (PO)
3
6,67
3.
Partai Amanat Nasional (PAN)
4
8,89
4.
Partai Kebangkitan Bangsa (PKB)
7
15,56
5.
Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP)
19
42,22
6.
Partai Golongan Karya (PG)
7
15,56
45
100
Jumlah Total Sumber : Sekreta:-iat DPRD Kab. Kebumen, Juli 2004.
Komposisi tersebut menunjukkan perbedaan yang cukup mencolok antara jumlah anggota dari PDIP (42,22%) dengan partai-partai yang lain. Kondisi ini memungkinkan bagi anggota dari PDIP untuk mewarnai keputusan-keputusan politik yang diambil oleh DPRD. Anggota DPRD tersebut terbagi dalam lima fraksi, dimana fraksi yang merupakan gabungan adalah gabungan antara Partai Amanat Nasional dan Partai Demokrat, sehingga jumlah anggota fraksi yang terkecil adalah lima orang. Oleh karena itu dengan hanya mencari dukungan dari salah satu fraksi yang ada, maka "keinginan" Fraksi PDIP akan terpenuhi, karena dengan menambah dukungan dari salah satu fraksi maka apabila dilakukan pemungutan suara, dukungan suara diatas 50 % kemungkinan besar sudah dapat dicapai. Dengan demikian maka birokrasi Kabupaten Kebumen menghadapi lingkungan politik dimana partai pemenang pemilu di level Kabupaten (PDIP)
43
memiliki peluang besar untuk menentukan keputusan-keputusan atau kebijakankebijakan yang akan diambil.
2. Lingkungan Ekonomi Dalam era otonomi daerah seperti saat ini, kemampuan menghasilkan Penerimaan Asli Daerah (PAD), tingkat pertumbuhan ekonomi dan pendapatan perkapita penduduk bagi suatu daerah dapat dijadikan ukuran untuk mengetahui kondisi ekonomi suatu daerah. Dalam kurun waktu empat tahun terakhir kondisi PAD Kabupaten Kebumen adalah sebagaimana tabel berikut: Tabel 7 Pendapatan Asli Daerah (PAD) Kabupaten Kebumen Tahun 2000-2003
NO.
TAHUN ANGGARAN
PENERIMAAN PAD (Rp.)
TOTALAPBD (Rp.)
1.
2000
6.310.219.321
116.453.653.548
KONTRIBUSI PAD TERHADAP APBD (%) 5,42
2.
2001
14.216.177.913
320.891.439.819
4,43
3.
2002
22.760.200.593
399.787.013.833
5,68
4.
2003
29.807.202.638
413.249.832.191
7,21
Sumber: Bag1an Keuangan Setda Kabupaten Kebumen, Juh 2004. Tabel di atas menunjukkan bahwa dalam kurun waktu lima tahun terakhir PAD Kabupaten Kebumen terus mengalami peningkatan. Peningkatan yang cukup berarti terjadi pada tahun 2003 yaitu sebesar 30,96 %. Meskipun apabila diperhitungkan kontribusinya terhadap APBD masih sangat kecil. Hal ini sekaligus menunjukkan bahwa tingkat ketergantungan anggaran daerah Kabupaten Kebumen terhadap Pemerintah Pusat masih sangat tinggi. Selanjutnya perkembangan ekonomi dapat dilihat pula dari tingkat pertumbuhan ekonomi. Adapun pertumbuhan ekonomi Kabupaten Kebumen
44
berdasar harga konstan 1993, maupun berdasar harga berlaku adalah sebagai berikut: Tabel 8 Tingkat Pertumbuhan Ekonomi Kabupaten Kebumen Tahun 2000-2003
2000
ATAS DASARHARGA KONSTAN Nilai PDRB PE(%) _(_R_p_. OOOJ 859.265.168,60
2001
899.383.015,64
1,78
2.389.505.102,23
12,67
2002
936.110.416,45
2,27
2.660.987.536,80
11,36
2003
971.355.757,05
3,77
2.967.125.254,25
11,50
TAHUN
RATA-RATA
ATAS DASAR HARGA BERLAKU PE ('X)
-
Nilai PDRB _(_Rp. 000) 2.120. 738.381,91
2,61
0
-
11,84
Sumber : Bappeda Kabupaten Kebumen, Oktober 2004. Dari tabel tersebut menunjukkan bahwa pertumbuhan ekonomi atas dasar harga konstan selah..t meningkat, sedangkan atas dasar harga berlaku mengalami fluktuasi. Selanjutnya untuk mengetahui tingkat perkembangan pendapatan perkapita penduduk Kabupaten Kebumen dalam kurun waktu empat tahun terakhir dapat dilihat dengan menggunakan angka Produk Domestik Regional Brute (PDRB) perkapita, yaitu hasil bagi antara total PDRB dengan jumlah penduduk pada masing-masing pertengahan tahun. Perkembangan pendapatan penduduk Kabupaten Kebumen tersebut adalah sebagai berikut :
I
45
Tabel 9 Pendapatan Perkapita Penduduk Kabupaten Kebumen Tahun 2000-2004 TAHUN
ATAS DASAR HARGA KONSTAN NILAI (Rp.)
% PENINGKATAN
ATAS DASAR HARGA BERLAKU NILAI (Rp.)
% PENINGKATAN
2000
772.042,47
-
1.820.4 70,00
-
2001
781.480,43
1,22
2.039.994,83
12,06
2002
800.105,28
2,38
2.275.050,37
11,52
2003
817,251,28
2,14
2.509.919,47
10,32
RATA-RATA
1,91
11,3
Sumber: BPS Kabupaten Kebumen, Oktober 2004. Tabel tersebut menunjukkan bahwa pendapatan perkapita penduduk dalam em pat tahun terakhir mengalami peningkatan rata-rata 1,91 atas dasar harga konstan dan 11 ,3 atas dasar harga berlaku.
3. Lingkungan Sosiai Lingkungan sosial merupakan lingkungan dimana penduduk dapat berinteraksi antara satu dengan lainnya baik secara intern maupun ekstem. Lingkungan yang dihadapi birokrasi Kabupaten Kebumen berkaitan dengan kehidupan sosial masyarakatnya meliputi tingkat pertumbuhan penduduk, tingkat pendidikan penduduk, angka pencari kerja, dan kehidupan keagamaan. Tingkat pertumbuhan penduduk Kabupaten Kebumen menu rut jenis kelamin, dalam kurun waktu Tahun 2000-2003 menunjukkan angka-angka yang relatif stabil. Angka pertumbuhan tersebut adalah sebagaimana dapat dilihat dalam tabel berikut :
46
Tabel 10 Pertumbuhan Penduduk Kabupaten Kebumen Tahun 2000-2003 JENIS KELAMIN
TAHUN
JUMLAH
PERTUMBUHAN JIWA
(%)
1.164.940
-
-
585.654
1.174.306
9.366
0,80
593.208
590.548
1.183.756
9.450
0,80
603.022.
590.956
1.193.978
10.222
0,86
LAKI-LAKI
PEREMPUAN
2000
584.076
580.864
2001
588.652
2002 2003
Sumber : BPS Kabupaten Kebumen, Oktober 2004.
Oari tabel tersebut dapat diketahui bahwa pertumbuhan penduduk mengalami peningkatan dari tahun ke tahun. Hal ini dapat menunjukkan bahwa jumlah masyarakat yang harus dilayani oleh aparat pemerintah (birokrat) semakin lama semakin bertambah. Tingkat pendidikan masyarakat dapat dilihat dari jumlah lulusan pada masing-masing jenjang pendidikan. Adapun rekapitulasi data tingkat pendidikan masyarakat adalah sebagai berikut : Tabel 11 Jumlah Penduduk Menurut Tingkat Pendidikan (Umur 5 Tahun ke Atas) NO.
TINGKAT PENOIOIKAN
JUMLAH
1.
TIOAKIBELUM TAMAT SO
341.149
2.
so
463.786
3.
SLTP
157.084
4.
SLTA
104.281
5.
SARJANA MUDA
11.097
6.
SARJANA
8.305
JUMLAH Sumber : Omas BPS Kabupaten Kebumen, Oktober 2004.
1.085.682
47
Dari tabel tersebut dapat diketahui bahwa sebagian penduduk hanya berpendidikan setingkat pendidikan dasar (SD dan SLTP), yaitu sebesar 57 %. Hal ini tentu akan sangat berpengaruh pada kualitas sumber daya manusia yang rendah, yang pada akhirnya akan berdampak pada laju pembangunan daerah. Kondisi sosial lainnya yang dihadapi birokrasi Kabupaten Kebumen adalah tingginya angka pencari kerja. Dari data yang diperoleh maka diperoleh angkaangka sebagai berikut : Tabel 12 Jumlah Pencari Kerja Menurut Tingkat Pendidikan
NO.
TINGKAT PENDIDIKAN PENCARI KERJA
JUMLAH
1.
SD
'1.008
2.
SLTP
4.680
3.
SLTA
56.890
4.
PERGURUAN TINGGI
12.412
JUMLAH
74.990
Sumber: Dmas Tenaga KerJa dan Transm1gras1 Kab. Kebumen, Juh 2004 Tabel tersebut menunjukkan bahwa angka pencari kerja di Kabupaten Kebumen tertinggi adalah para lulusan SLTA, yaitu sebesar 75,9 %. Kedua adalah para lulusan PT sebesar 16,5 %. Hal ini menunjukkan bahwa para pencari kerja di Kabupaten
berpendidikan yang cukup tinggi. Sehingga sangat
memungkinkan untuk mendapat pekerjaan yang layak. Kondisi sosial yang dihadapi birokrasi Kabupaten Kebumen selanjutnya adalah kehidupan keagamaan yang dapat dilihat dari jumlah tempat ibadah yang cukup besar. Jumlah tempat ibadah di masing-masing kecamatan dalam wilayah Kabupaten Kebumen adalah sebagai berikut :
48
Tabel 13 Jumlah Pondok Pesantren Tempat lbadah Lainnya Di Kabupaten Kebumen JENIS TEMPAT IBADAH NO.
KECAMATAN
PESAN -TREN
MASJID
MUSHOLA
GEREJA
VIHARA
PURA
1.
Ayah
3
66
252
2
1
-
2.
Buayan
1
42
144
-
-
-
3.
Puring
8
56
183
4
1
-
4.
Petanahan
7
59
205
4
-
-
5.
Klirong
7
62
139
3
-
6.
Buluspesantren
5
68
140
2
-
7.
Ambal
3
68
171
3
-
8.
Mirit
2
72
222
2
-
9.
Prembun
2
55
107
2
-
10.
Kutowinangun
2
63
151
4
-
-
11.
Ali an
8
86
186
2
-
12.
Kebumen
24
86
244
4
1
-
13.
Pejagoan
5
28
165
1
14.
Sruweng
5
66
165
3
-
-
15.
Adimulyo
2
50
125
1
-
-
16.
Kuwarasan
9
41
160
2
-
-
17.
Rowokele
-
31
156
1
1
18.
Sempor
3
48
144
-
3
19.
Gombong
2
43
99
7
1
20.
Karanganyar
28
128
3
21.
Karanggayam
-
41
95
1
22.
Karangsambung
1
75
177
-
-
99
1.222
3.558
51
8
JUMLAH TOTAL
- ·-
-
Sumber: Bagian Kesra Setda Kab. Kebumen, Juli 2004.
Tabel di atas menunjukkan bahwa kehidupan keagamaan masyarakat didominasi oleh pemelukan agama Islam, terbukti dengan banyaknya tempat-
49
tempat ibadah agama Islam. Setiap
wilayah Kecamatan memiliki 28 sampai
dengan 86 masjid. Sedangkan untuk musholla, 99 sampai dengan 244 musholla. Disamping itu hampir disetiap kecamatan berdiri pondok-pondok pesantren, yang menurut pengamatan penulis sebagian santrinya berasal dari luar wilayah Kabupaten Kebumen. Apabila disandingkan dengan jumlah penduduk menurut agama yang dipeluknya, maka data tersebut cukup dapat menunjukkan bahwa masyarakat di Kabupaten Kebumen adalah masyarakat yang agamis dengan dominasi agama Islam.
B. Kelembagaan Kabupaten Kebumen, sebagaimana Kabupaten/Kota yang lainnya telah menyelenggarakan otonomi daerah sebagaimana diatur dalam UU Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah yang sekarang telah diubah dengan UU Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Dalam rangka pelaksanaaan otonomi tersebut maka kelembagaan yang ada di daerah telah diatur menurut ketentuan yang terbaru, yaitu Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Pembentukan Perangkat Daerah. Berdasarkan ketentuan baru tersebut, dengan mempertimbangkan pula kebutuhan struktur kelembagaan sesuai dengan kondisi dan potensi yang ada, baik potensi sumber daya manusia maupun sumber daya alamnya, maka pada pertengahan
Tahun
2004
ini
Kabupaten
Kebumen telah
menyesuaikan
kelembagaan daerah yang ada. Struktur kelembagaan yang baru ditetapkan tersebut adalah sebagai berikut :
50
Tabel 14 Kelembagaan Daerah di Kabupaten Kebumen Menu rut PP Nomor 8 Tahun 2003 JENIS LEMBAGA
RUANG LINGKUP
SEKRETARIAT DAERAH
1. Asisten TataPraja a. Bagian Tata Pemerintahan b. Bagian Pemerintahan Desa c. Bagian Hukum dan Perundang-undangan 2. Asisten ekonomi Pembangunan a. Bagian Administrasi Pembangunan b. Bagian Perekonomian c. Bagian Kesejkahteraan Rakyat 3. Asisten Administrasi a. Bagian Organisasi b. Bagian Keuangan c. Bagian Umum d. Bagian Kekayaan Daerah
SEKRETARIAT DPRD
1. Bagian 2. Bagian 3. Bagian 4. Bagian
BADAN
1. Badan Perencanaan Pembangunan Daerah (BAPPEDA) 2. Badan Pengawasan Daerah (Bawasda) 3. Badan Kepegawaian dan Diklat Daerah (BKDD) 4. Badan lnformasi, Komunikasi dan Pengolahan Data Elektronik (BIK dan POE) 5. Badan Pengelolaan RSU
OINAS
Risalah Umum lnformasi Keuangan
1. Dinas Pendidikan dan Kebudayaan 2. Dinas Peternakan, Perikanan dan Kelautan. 3. Dinas Perindustrian, Perdagangan dan Koperasi. 4. Dinas Perhubungan 5. Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi
DASAR HUKUM PEMBENTUKAN Perda No. 17 Th. 2004
Perda No. 18 Th. 2004
Perda No. 32 Th. 2004
Perda No. 33 Th. 2004 Perda No. 34 Th. 2004 Perda No. 35 Th. 2004
Perda No. 54Th. 2004 Perda No. 24 Th. 2004 Perda No. 25 Th. 2004 Perda No. 22 Th. 2004 Perda No. 30Th. 2004 Perda No. 26 Th. 2004
51
6. Dinas Perhutanan dan Pengendalian Dampak Lingkungan 7. Dinas Permukiman dan Prasarana Daerah. 8. Dinas Kesehatan 9. Dinas Pertanian 10. Dinas Sumber Daya Air, Pertambangan dan Energi 11 . Dinas Pariwisata 12. Dinas Kesatuan Bangsa, Perlindungan Masyarakat dan Sosial 13. Dinas Keluarga Berencana dan Pemberdayaan Masyarakat KANTOR
Perda No. 27 Th. 2004 Perda No. 19 Th. 2004 Perda No. 20 Th. 2004 Perda No. 21 Th. 2004 Perda No. 23 Th. 2004 Perda No. 31Th. 2004 Perda No. 28 Th. 2004
Perda No. 29 Th. 2004
1. Kantor Catatan Sipil dan Registrasi Penduduk. 2. Kantor Pengelolaan Pasar. 3. Satuan Polisi Pamong Praja 4. Kantor Kas Daerah 5. Kantor Pendapatan Daerah 6. Kantor Pelatihan Tenaga Kerja
Perda No. 38 Th. 2004
KECAMATAN
Kecamatan
Perda No. 56Th. 2004
KELURAHAN
Kelurahan
Perda No. 57 Th. 2004
TATA USAHA
Tata Usaha SMP, SMA dan SMK
Perda No. 40 Th. 2004
Perda No. 39 Th. 2004 Perda Perda Perda Perda
No. 55 Th. 2004 No. 37 Th. 2004 No. 36 Th. 2004 No. Th. 2004
Sumber : BKDD Kabupaten Kebumen, September 2004. Untuk mempermudah pemahaman koordinasi masing-masing lembaga tersebut dapat digambarkan dalam satu bagan sebagai berikut :
52 Gambar 2
BAGAN ORGANISASI PEMERINTAH KABUPATEN KEBUMEN BUPATI
·-·- ----------·-·- ·-·-····-·-· -·-. -----~
WAKIL BUPATI
~
I
BUMD
--------------------------
II DINAS DAERAH
APOTEK LUKULO
DINAS KIMPRASDA
BPRBANK PASAR
DINAS KESEHATAN
PDAM
DIN AS PERTANIAN DINAS
I
LTD
BAPPEDA
KEL.JAB FUNGSL
BAWASDA
DINAS PDANK DINAS PEPERLA
ASS II EKO& PEMBGN
ASS I TATA PRAJA
BKDD
ASS. Ill ADMINIS TRASI
SETWAN
J
BP RSUD BIK& PDE
-
BAG ORGS
1-
RISALAH
EKONOMI AN
-
BAG. KEUANG AN
~
BAG. UMUM
BAG. KESRA
~
BAG. UMUM
~
.....
BAG KEKYAN
.....
BAG
~
BAGTPU &OTDA
~
ADMPMB
1-
BAG PEMDES
~
.....
BAG HUKUM
.....
PERINDAGKO
DINAS SDA PERTAMBEN
KKD KAPENDA KANCAPIL
BAG PER
BAG.
K.PENG PSR SATPOL PP
DINAS HUTPEDAL DINAS NAKERTRAN
DAERAH
DINAS KESBGLINMA
KETERANGAN :
DINAS KB&PM DIN AS PERHUBUNGA
DINAS
-·-·-·-----------
PARSENIBUD
-------------
I
I
I
SEKDA
I
I
DPRD
UPT DIN AS I LTD
I I
I
I DESA
I
: GarisKomando/Kebijakan : Garis Koordinasi Pengendali Operasional : Garis Koordinasi : Garis Koordinasi teknis Administrasi
KECAMATAN
KELURAHAN
I
BAG. INFORMA SJ
BAG KEUANG AN
53
C. Kepegawaian Pegawai Negeri Sipil (PNS) pada pemerintah Kabupaten Kebumen pada saat penelitian ini dilakukan secara keseluruhan berjumlah 13.983 orang. PNS tersebut terdistribusi pada lembaga perangkat daerah sebagaimana tersebut diatas. Secara garis besar PNS tersebut dapat dibagi dalam dua kelompok besar, yaitu kelompok guru I kependidikan dan non guru I non kependidikan. Pengelompokkan ini penulis kemukakan karena besarnya jumlah guru (termasuk PNS yang bekerja di Dinas Pendidikan dan Kebudayaan), dibanding PNS non guru.
PNS gurulkependidikan
seluruhnya mencapai 9.942 orang, sedangkan
selebihnya yaitu sejumlah 4.041 orang terdistribusi pada lembaga-lembaga sebagaimana dikemukakan di atas. Berikut data global PNS di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kebumen : Tabel 15 Jumlah Pegawai Negeri Sipil di Kabupaten Kebumen GOL NO.
I
1. 2.
JUMLAH
JENIS PEGAWAI II
Ill
IV
TOTAL
Non Guru I Non Kependidikan Guru I Kependidikan
51
1.627
2.238
125
4.041
210
1.126
5.300
3.306
9.942
JUMLAH
261
2.753
7.538
3.431
13.983
Sumber: BIK dan POE Kab. Kebumen, d1olah.
Secara rinci PNS terdistribusi pada lembaga-lembaga perangkat daerah setingkat Sekretariat, Badan, Dinas, Kantor, Kecamatan dan Kelurahan. Distribusi tersebut adalah sebagai berikut : 1. Distribusi PNS pada lembaga setingkat Sekretariat PNS pada lembaga setingkat sekretariat terdisribusi dalam Sekretariat Daerah, dan Sekretariat Dewan Perwakilan Rakyat Daerah, sebagai berikut:
54
a. Sekretariat Daerah PNS di lingkungan Sekretariat Daerah seluruhnya berjumlah 328 orang yang terdiri dari 44 orang pejabat struktural (eselon) dan 284 orang eselon). Pejabat struktural tersebut terdiri dari 1
stat (non
eselon lla yaitu Sekretaris
Daerah, 3 eselon lib yaitu para Asisten Sekretaris Daerah, 10 eselon lila, yaitu para Kepala Bagian dan 30 eselon IVa, yaitu para Kepala Sub Bagian. Distribusi tersebut adalah sebagai berikut : Tabel 16 Distribusi PNS pada Sekretariat Daerah No.
Unit Kerja/Jabatan
II
Eselon Ill
IV
Non Eselon
Jumlah
1
1.
Sekretaris Daerah
1
2.
Asisten Tata Praja
1
3
9
45
58
3.
Asisten Ekonomi dan Pembangunan Asisten Administrasi
1
3
9
79
92
1
4
12
160
177
4
10
30
284
328
4.
Jumlah
Sumber: BIK dan POE Kab. Kebumen, d1olah.
b. Sekretariat DPRD PNS di lingkungan Sekretariat DPRD berjumlah 26 orang yang terdiri dari
13 orang pejabat struktural dan 13 orang stat. Pejabat struktral yang ada terdiri dari 1 eselon lib yaitu Sekretaris DPRD, 4 eselon lila, yaitu para Kepala Bagian dan 8 eselon IVa, yaitu para Kepala Sub Bagian. Distribusi tersebut adalah sebagaiberikut:
55
Tabel17 Distribusi PNS pada Sekretariat DPRD r--·
No.
Unit Kerja/Jabatan
II 1
Eselon Ill
Non Eselon
IV
Jumlah 1
1.
Sekretaris Dewan
2.
Bagian Risalah
1
2
3
6
3.
Bagian Umum
1
2
3
6
4.
Bagian lnformasi
1
2
3
6
5.
Bagian Keuangan
1
2
4
7
4
8
13
26
Jumlah
1
Sumber : BIK dan POE Kab. Kebumen, d1olah.
2. Distribusi PNS pada Badan Pegawai yang terdistribusi pada lembaga setingkat Badan secara keseluruhan berjumlah 438 orang, yang terdiri dari 65 orang pejabat struktural dan 373 orang staf. Pejabat struktral yang ada terdiri dari 5 eselon lib yaitu para Kepala Badan, 20 eselon lila, yaitu para Kepala Bidang dan 40 eselon IVa, yaitu para Kepala Seksi. Distribusi tersebut adalah sebagai berikut : Tabel18 Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Badan
No. 1. 2.
3. 4. 5.
Unit Kerja Badan Pengawasan Daerah Badan Kepegawaian dan Diklat Daerah Badan lnformasi Komunikasi dan Pengelolaan Data Elektronik Badan Perencanaan Pembangunan Daerah Badan Pengelolaan RSUD Jumlah
Sumber : BIK dan POE Kab. Kebumen, diolah.
Eselon II Ill IV
-Non Eselon
Jumlah
1 1 1
4 4 4
8 8 8
34 44 31
47
1
4
8
50
63
1 5
4 20
8 40
214 373
227 438
!~
56
Tabel tersebut menunjukkan bahwa jumlah terbesar pegawai terditribusi pada Badan Pengelola Rumah Sakit Umum Daerah (RSUD), yaitu sebesar 51 ,8 %. Hal ini terjadi karena kebutuhan pegawai yang lebih banyak dibanding Badan
yang lain. Tugas pokok dan fungsi Badan Pengelola RSUD bersentuhan langsung dengan kepentingan masyarakat luas dan perlunya penanganan yang sangat cepat karena menyangkut keselamatan dan kesehatan masyarakat. Jumlah tersebut didominasi opleh tenaga medis yang bekerja dengan sistem shiftt.
3. Distribusi PNS pada Dinas Pegawai yang terdistribusi pada lembaga setingkat Dinas secara keseluruhan berjumlah 3.106 orang, yang terdiri dari 353 orang pejabat struktural dan 2.753 orang stat. Pejabat struktral yang ada terdiri dari 13 eselon lib yaitu para Kepala Dinas, 62 eselon lila, yaitu para Kepala Bidang dan 278. eselon IVa, yaitu para Kepala Sub Bidang . Distribusi tersebut adalah sebagai berikut : Tabel 19 Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Dinas No. 1. 2. 3. 4. 5. 6.
7. 8.
9.
Unit Kerja Dinas Pendidikan dan Kebudayaan Dinas Permukiman dan Prasarana Daerah Kepala Dinas Tenaga Kerja dan Transmigrasi Kepala Dinas Peternakan, Perikanan dan Kelautan Kepala Dinas Kesehatan Dinas Pertanian Kepala Dinas Perindustrian, Perdagangan dan Koperasi Kepala Dinas Kesatuan Bangsa Perlindungan Masyarakat dan Sosial Kepala Dinas Perhubungan
II 1
Eselon Ill 5
IV 72
Non Eselon 9.864
1
5
10
317
333
1
4
8
51
64
1
5
10
125
141
1 1 1
5 5 5
48 36 10
692 146
66
746 188 82
1
5
10
24
40
1
4
8
35
48
Jumlah 9.942
57
10. 11. 12.
13.
Kepala Dinas Sumber Daya Air Pertambangan dan Energi Kepala Dinas Pariwisata, Seni dan Budaya Kepala Dinas Perhutanan dan Pengendalian Dampak Lingkungan Kepala Dinas Keluarga Berencana dan Pemberdayaan Masyarakat Jumlah
1
5
12
43
61
1
4
8
78
91
1
5
10
38
54
1
5
36
247
289
I 13
62
278
11.726
12.079 j
Sumber : BIK dan POE, September 2004, diolah.
Tabel tersebut menunjukkan bahwa ditribusi pegawai terbanyak ada pada Dinas Pendidikan dan Kebudayaan, yaitu 82,3 % dari total PNS di dinas, atau 71,1 % dari jumlah pegawai di Pemerintah Kabupaten. Kondisi pada Dinas Pendidikan tersebut berbanding lurus dengan besarnya jumlah penduduk yang berusia sekolah. Berdasarkan data pada Kebumen Dalam Angka Tahun 2003 menunjukkan bahwa siswa setingkat SD sejumlah 170.975 orang, setingkat SLTP sejumlah 68.987 orang dan setingkat SLTA sejumlah 39.576 orang. Jumlah yang cukup
besar
tersebut
memang
harus
diimbangi
dengan
jumlah
guru/pengajar/tenaga terkait yang besar pula.
4. Distribusi PNS pada Kantor Pegawai yang terdistribusi pada lembaga setingkat Kantor secara keseluruhan berjumlah 273 orang, yang terdiri dari 25 orang pejabat struktural dan 248. orang staf. Pejabat struktral yang ada terdiri dari 5 eselon lila yaitu para Kepala Kantor, dan 20 eselon IVa, yaitu para Kepala Seksi . Distribusi tersebut adalah sebagai berikut :
58
Tabel 20 Oistribusi PNS pada Lembaga Setingkat Kantor Unit Kerja
No.
Eselon IV 4
Non Eselon 94
Jumlah
1.
Kantor Pendapatan Daerah
Ill 1
2.
Kantor Kas Daerah
1
4
7
12
3.
Kantor Pengelolaan Pasar
1
4
75
80
4.
Kantor Catatan Sipil dan Registrasi Penduduk Satuan Polisi Pamong Praja
1
4
31
36
1
4
41
46
20
248
273
5.
Jumlah 5 Sumber : BIK dan PDE, September 2004, d1olah.
99
Tabel di atas menunjukkan bahwa Kantor Pendapatan Daerah memiliki jumlah pegawai terbanyak, yaitu sebesar 36,3 %. Hal ini terjadi karena kantor Pendapatan Daerah memerlukan petugas-petugas lapangan yang secara langsung bertugas menghimpun pendapatan daerah, baik berupa pajak daerah maupun retribusi.
5. Distribusi PNS pada Kecamatan Pegawai yang terdistribusi pada lembaga setingkat Kecamatan secara keseluruhan berjumlah 644 orang, yang terdiri dari 137 orang pejabat struktural dan 563 orang Camat,
stat. Pejabat struktral yang ada terdiri dari 16 eselon lila yaitu para
dan 121 eselon IVa, yaitu para Sekretaris Camat dan Kepala Seksi.
Distribusi tersebut adalah sebagai berikut :
59
Tabel21 Distribusi PNS pada Lembaga Setingkat Kecamatan
1.
Kecamatan Kebumen
Eselon Ill IV 1 5
2.
Kecamatan Alian
-
5
22
27
3.
Kecamatan Sadang
-
5
12
17
4.
Kecamatan Prembun
1
5
21
27
5.
Kecamatan Mirit
-
5
21
26
6.
Kecamatan Kutowinangun
1
5
21
27
7.
Kecamatan Ambal
1
5
21
27
8.
Kecamatan Buluspesantren
1
5
17
23
9.
Kecamatan Pejagoan
1
5
22
28
10.
Kecamatan Klirong
-
5
22
27
11.
Kecamatan Petanahan
1
5
19
25
12.
Kecamatan Sruweng
-
5
19
24
13.
Kecamatan Karanganyar
1
5
22
28
14.
Kecamatan Karanggayam
1
5
15
21
15.
Kecamatan Adimulyo
-
5
23
28
16.
Kecamatan Kuwarasan
1
5
19
25
17.
Kecamatan Puring
1
5
23
29
18.
Kecamatan Gombong
1
5
22
28
19.
Kecamatan Semper
1
5
21
27
20.
Kecamatan Buayan
1
5
20
26
21.
Kecamatan Rowokele
1
5
19
25
22.
Kecamatan Ayah
5
20
25
23.
Kecamatan Padureso
5
11
16
24.
Kecamatan Bonorowo
5
12
17
25.
Kecamatan Poncowarno
-
5
12
17
26.
Kecamatan Karangsambung
1
5
19
25
16
130
498
644
No.
Unit Kerja
Jumlah
Sumber : BIK dan POE, September 2004, d1olah.
Non Eselon 23
Jumlah 29
60
Tabel di atas menunjukkan bahwa, ada 4 Kecamatan yang memiliki pegawai dengan jumlah relatif sedikit, yaitu Kecamatan Sadang, Kecamatan Padureso, Kecamatan Bonorowo dan Kecamatan Poncowarno. Kondisi ini terjadi karena keempat Kecamatan tersebut adalah Kecamatan yang baru didefinitifkan terhitung mulai Tahun 2001 dengan Peraturan Daerah Nomor 18 Tahun 2001 tentang
Pembentukan
Kecamatan
sebagai
Perangkat
Daerah.
Semula
kecamatan-kecamatan tersebut berstatus sebagai Kecamatan Pembantu yang telah disiapkan menjadi kecamatan definitif sesuai dengan tuntutan situasi dan kondisi yang yang terus berkembang. Kondisi lain menunjukkan bahwa ada 10 (sepuluh) kecamatan yang belum/tidak memiliki pejabat eselon Ill (Camat). Hal ini terjadi karena penempatan PNS dalam jabatan struktural harus memenuhi kriteria atau
persyaratan-persyaratan
pendidikan
dan
tertentu,
seperti
pertimbangan-pertimbangan
pangkat/golongan lainnya.
Untuk
ruang,
mengatasi
kekosongan tersebut maka, kesepuluh Kecamatan di atas ditugaskan Pelaksana Tugas (PLT) Camat yang diambil dari para Sekretaris Kecamatan setempat yang mempunyai kewenangan sama dengan Camat.
6. Distribusi PNS pada Kelurahan. Kabupatcn Kebumen memiliki 11 wilayah berstatus Kelurahan, yang berada pada 3 Kecamatan perkotaan. Lima Kelurahan berada di wilayah Kecamatan Kebumen, yaitu Kelurahan Kebumen, Kelurahan Panjer, Kelurahan Bumirejo, Kelurahan Tamanwinangun dan Kelurahan Selang. Dua Kelurahan berada di wilayah Kecamatan Gombong, yaitu Kelurahan Gombong dan Kelurahan
Wonokriyo.
Empat Kelurahan
berada
di wilayah
Kecamatan
Karanganyar, yaitu Kelurahan Karanganyar, Kelurahan Jatiluhur, Kelurahan Plarangan dan Kelurahan Panjatan.
61
Pegawai yang terdistribusi pada lembaga setingkat Kelurahan secara keseluruhan berjumlah 135 orang, yang terdiri dari 47 orang pejabat struktural dan 88 orang stat. Pejabat struktral yang ada terdiri dari 11 eselon IVa yaitu para Lurah, dan 36 eselon IVb, yaitu para Sekretaris Kelurahan dan Kepala Seksi. Distribusi tersebut adalah sebagai berikut : Tabel 22 Distribusi PNS pada Kelurahan
No.
Unit Kerja
Eselon IVa
Eselon IVb
Non Eselon
Jumlah
1.
Kelurahan Kebumen
1
4
8
13
2.
Kelurahan Panjer
1
4
7
12
3.
Kelurahan Bumirejo
1
4
7
12
4.
Kelurahan Tamanwinangun
1
4
8
13
5.
Kelurahan Selang
1
4
8
13
6.
Kelurahan Gombong
1
4
7
12
7.
Kelurahan Wonokriyo
1
4
7
12
8.
Kelurahan Karanganyar
1
4
7
12
9.
Kelurahan Jatiluhur
1
4
8
13
10.
Kelurahan Plarangan
1
3
7
11
11.
Kelurahan Panjatan
1
3
8
12
11
42
82
135
Jumlah
Sumber : BIK dan POE Kabupaten Kebumen, Oktober 2004, diolah. Tabel diatas menunjukkan bahwa distribusi PNS di masing-masing kelurahan cukup merata. Jumlah pegawai di masing-masing Kelurahan tersebut dalam kondisi yang sesungguhnya masih dibantu oleh para perangkat Kelurahan Non NIP. Yaitu pegawai pada Kantor-kantor kelurahan yang tidak berstatus sebagai Pegawai Negeri Sipil. Mereka berasal dari para Perangkat Desa yang pada saat peralihan status dari Desa menjadi Kelurahan, masih aktif bekerja. Dengan pertimbangan bahwa pada saat status berubah mereka belum memasuki
62
masa pensiun, maka tetap dipekerjakan sampai dengan batas usia pensiun perangkat desa. Sedangkan penghasilannya menggunakan ketentuan sebagai perangkat desa yaitu berupa tanah garapan atau yang lebih dikenal dengan istilah bengkok.
BAB V ANALISIS DATA DAN INTERPRETAS!
A. Kultur yang Dikembangkan 1. Asal Usul Kabupaten Kebumen Untuk memahami kultur yang berkembang dalam birokrasi pemerintahan suatu daerah, maka tidak terlepas dari Jatar belakang atau sejarah asal muasal daerah dimana birokrasi tersebut berada. Berdirinya Kabupaten Kebumen sebagai salah satu dari 35 Kabupaten/Kota di Propinsi Jawa Tengah tidak terlepas dari sejarah Mataram Islam.
Dalam struktur Kerajaan Mataram, wilayah Kabupaten
Kebumen termasuk daerah yang disebut dengan Manca Negara Kulon, yang masih berada didalam wilayah kekuasaan Mataram. Ada tiga versi yang menjadi Jatar belakang berdirinya Kabupaten Kebumen. Versi Pertama, mengemukakan bahwa Kabupaten Kebumen diawali dengan berdirinya wilayah bernama Panjer yang diprakarsai oleh seorang tokoh bernama Ki Bodronolo. Karena jasanya kepada Amangkurat I maka pada Tahun
1677
diangkat menjadi penguasa Panjer dan bergelar Ki Gede Panjer. Versi kedua, mengemukakan
bahwa
keberadaan
Kabupaten
Kebumen
diawali dengan
diangkatnya Arungbinang IV sebagai Bupati Kebumen pada Tahun 1833. Arumbinang IV ini merupakan Keturunan dari Tumenggung Arumbinang I yang pada masa mudanya dikenal dengan sebutan Joko Sangkrip. Trah Arumbinang adalah keturunan dari Raja Mataram. Versi ketiga mengemukakan bahwa nama Kabupaten Kebumen berkaitan dengan datangnya Kyai Pangeran Bumidirdjo ke wilayah Panjer yang kemudian dihadiahi tanah oleh Ki Gede Panjer. Tanah tersebut oleh Kyai Pangeran Bumidirdjo kemudian didirikan padepokan yang sangat terkenal. Adapun nama Kebumen berasal dari kata Bumi (nama Pangeran
63
64
Bumidirdjo) yang mendapat awalan ke dan akhiran an, untuk menunjukkan suatu wilayah tern pat tinggal Kyai Pangeran Bumidirdjo. Selanjutnya dalam perjalanan sejarah Indonesia pada saat dipegang Pemerintah Hindia Belanda telah terjadi pasang surut dalam pengadaan dan pelaksanaan belanja negara, keadaan tersebut memuncak sampai klimaksnya sekitar tahun 1930. Salah satu perwujudan pengetatan anggaran belanja negara itu adalah penyederhanaan tata pemerintahan dengan penggabungan daerah-daerah Kabupaten (regentschaap). Demikian pula halnya dengan Kabupaten Karanganyar dan Kabupaten Kebumen, mengalami penggabungan menjadi
Kabupaten
Kebumen. Surat keputusan tentang penggabungan kedua daerah ini tercatat dalam Lembaran Negara Hindia Belanda Tahun 1935 Nomor 629, melalui Surat Keputusan Gubernur Jendral DeJonge Nomor 3 tertanggal31 Desember 1935 dan mulai berlaku tanggal 1 Januari 1936. Ketetapan tersebut telah mendapat persetujuan Majelis Hindia Belanda dan Perwakilan Rakyat (Volksraad). Sebagai akibat ditetapkannya Surat Keputusan tersebut maka luas wilayah Kabupaten Kebumen yang baru menjadi bertambah luas, meliputi : Kutowinangun, Ambal , Karanganyar dan Kebumen. Berdasarkan latarbelakang sejarah dengan berbagai versi tersebut, maka telah ditetapkan melalui Peraturan Daerah Kabupaten Kebumen Nomor 1 Tahun 1990 tentang Penetapan Hari Jadi Kabupaten Kebumen, bahwa hari jadi Kabupaten Kebumen adalah Tanggal 1 Januari 1936. Dengan demikian sampai pada tanggal 1 Januari 2005 Kabupaten Kebumen berusia 69 tahun dengan 19 Bupati. Sedangkan apabila dihitung sejak diangkatnya Bupati di Panjer oleh Amangkurat I, maka Kabupaten Kebumen telah berusia 328 tahun dan memiliki Tumenggung/Adipati/Bupati sejumlah 29 orang.
65
2. Nilai-nilai yang Dijadikan Acuan Pelaksanaan Tugas dan Fungsi a. Membangun Komunikasi yang Efektif Terlepas dari kapan lahirnya Kabupaten Kebumen yang sebenarnya, pengaruh budaya kerajaan sangat terlihat. Sebagian besar dari para Bupati tersebut adalah para bangsawan, terlihat dari gelar kebangsawanan yang disandangnya. kehidupan
Akibat yang terjadi kemudian selama berpuluh-puluh tahun
masyarakat bercirikan kerajaan cukup menonjol, termasuk dalam
kehidupan birokrasi pemerintahan. Misalnya, budaya ewuh pakewuh, menunggu perintah, tergantung pada petunjuk atasan dan sebagainya, yang pada akhirnya menjadi kebiasaan yang berlarut-larut. Untuk mengubah kebiasaan tersebut
tidaklah mudah dan perlu waktu
lama. Kerja keras dan komitmen yang kuat untuk melakukan perubahan sangat diperlukan. Berdasarkan hasil pengamatan, telah ada perubahan yang cukup berarti dalam birokrasi Kabupaten Kebumen, yaitu upaya pemerintah Kabupaten untuk
mendekatkan
diri
kepada
masyarakatnya.
Hal
ini
didukung
oleh
perkembangan yang sangat pesat dalam teknologi komunikasi dan informasi. Perubahan terjadi karena tuntutan yang sangat kuat dari berbagai elemen masyarakat untuk melakukan pembenahan di berbagai bidang. Perubahan yang sudah terjadi, bukan muncul dengan begitu saja. Komitmen Bupati periode 2000 - 2005 untuk membuka saluran komunikasi sangat berperan. Didirikannya Press Center, Radio In FM, RATIH TV, merupakan upaya diwujudkannya keterbukaan
antara
pihak pemerintah dengan masyarakat.
Terhitung mulai tang gal 4 Maret Tahun 2001, Bupati telah melakukan melakukan dialog interaktif melalui Radio FM milik Pemerintah Daerah, yaitu Radio IN FM. Semula dilakukan pembenahan-pembenahan radio tersebut yang bernama lndrakila FM.
Acara dikemas dengan judul SELAMAT PAGI BUPATI, yang
66
disiarkan secara live setiap hari mulai pukul 06.00 - 06.30 WIB. Masyarakat dengan tanpa dibatasi dapat dengan bebas menyampaikan kritik, saran, masukan bahkan usulan-usulan berkaitan dengan penyelenggaran pemerintahan dan pembangunan. Bupati dalam pernyataanya yang dimuat Majalah Gatra Edisi April 2003 mengemukakan : Warga masyarakat Kebumen dapat berbincang langsung dengan saya untuk menyampaikan ide, tanggapan, maupun berbagai pertanyaan, terutama yang berhubungan dengan pelayanan masyarakat atau berkaitan dengan penyelenggaraan pemerintahan. Dan yang paling utama adalah mengikis habis segala bentuk praktek Korupsi, Kolusi dan Nepotisme atau KKN yang dilakukan pihak manapun. Meminimalisir patologi birokrasi termasuk KKN sudah menjadi komitmen Bupati. Oleh karena itu berbagai upaya
dilakukan, termasuk memberikan
kesempatan kepada masyarakat untuk ikut memberikan masukannya melalui dialog interaktif tersebut. lnisiatif sepenuhnya berawal dari diri Bupati dan sudah dikemukakan sejak awal masa jabatannya. Berbagai macam pendapat tentang format dialog disampaikan para pejabat birokrasi yang sebagian mengusulkan agar dialog dilakukan pada hari-hari tertentu saja. Namun justru Bupati yang menghendaki digelar setiap hari. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Kepala Sub Bidang Dokumentasi dan Hubungan Media pada BIK dan POE, pada tanggal 7 Januari 2005 sebagai berikut : Waktu itu saya mengusulkan kepada lbu agar Selamat Pagi Bupati tidak dilakukan setiap hari, tapi cukup dua atau tiga kali dalam seminggu. Tapi justru beliau sendiri yang menghendaki agar dilakukan setiap hari, termasuk hari minggu. Ya karena sudah seperti itu saya tinggal menyesuaikan saja. Dukungan digelarnya dialog interaktif pemerintah dengan masyarakat juga disampaikan oleh Assisten Tata Praja dalam wawancara tanggal 20 Desember 2004: Menurut saya SPB itu sangat baik, karena apa, masyarakat dengan leluasa bisa menyampaikan pemikirannya, bahkan sampai pada hal-hal yang kecil
67
sekalipun. Saya juga selalu mengikuti setiap pagi. Masalah kemudian itu dianggap kontradiktif dengan mekanisme perencanaan, saya kira tidak juga. Usulan pembangunan yang diajukan kan tidak harus segera direalisasikan, artinya semua sudah diatur dalam APBD, apabila tidak termasuk dalam APBD itu, ya bisa dipertimbangkan untuk penanganan tahun berikutnya. Acara Selamat Pagi Bupati kemudian populer dikalangan birokrasi maupun masyarakat dengan istilah SPB. lstilah ini digunakan bukan sebagai istilah yang resmi atau dibakukan, melainkan untuk sekedar mempermudah penyebutan nama acara. Dalam sudut pandang yang lain dikemukakan pula oleh Omar Sara selaku moderator acara Selamat Pagi Bupati pada tanggal 21 Desember 2004, sebagai berikut: Acara Selamat Pagi Bupati dimanfaatkan untuk melakukan kontrol terhadap kinerja aparat pemerintah Kabupaten Kebumen. Dengan acara ini maka para pejabat dituntut untuk selalu siap menjawab pertanyaan dari masyarakat tentang tugas yang telah dikerjakannya. Siap dalam arti langsung melalui pesawat telepon, maupun diikuti dengan jawaban tertulis yang lebih rinci. Dialog interaktif ini dilakukan secara langsung oleh Bupati didampingi seorang moderator. Pertanyaan dari penelepon disampaikan langsung kepada Bupati. Untuk hal-hal yang bersifat umum akan dijawab secara langsung, namun untuk hal-hal teknis diserahkan kepada pejabat terkait. Untuk dapat dijawab pejabat terkait maka diwajibkan kepada para pejabat struktural untuk selalu siap bila ada pertanyaan atau masukan berkaitan dengan bidang tugasnya. Melengkapi apa yang disampaikan Omar Sara tersebut, moderator I penyiar yang lain, yaitu Pandu Purwa, mengemukakan pada tanggal14 Desember 2004: Dialog interaktif Selamat Pagi Bupati sangat berguna bagi masyarakat untuk menyampaikan aspirasinya. Masyarakat yang mau menanyakan segala sesuatu bisa disampaikan melalui telepon kepada lbu Bupati atau kepada Bapak Wakil Bupati. Tanggapan akan diberikan secara langsung, sedangkan untuk hal-hal yang sangat teknis akan dijelaskan lebih rinci oleh Pejabat terkait pada waktu yang sama, atau dllaln kesempatan. Acara yang hanya dilakukan dalam waktu 30 menit tidak mencukupi untuk terselesaikannya sebuah permasalahan, apabila permasalahan yang diangkat cukup rumit. Untuk menuntaskan permasalahan yang belum terselesaikan, maka
68
dibahas kembali dalam acara lanjutan
be~udul
LINGKAR WICARA. Acara ini
dihadiri secara langsung oleh pejabat-pejabat terkait, sehingga diharapkan permasalahan dapat diselesaikan, dilaksanakan pada pukul 09.00 sampai dengan 10.00 WIB. Selanjutnya untuk lebih mendukung dialog interaktif di Radio, maka terhitung sejak 27 Oktober 2003, RATIH TV Kebumen menayangkan pula secara langsung Dialog lnteraktif Selamat Pagi Bupati. Langkah ini ditempuh untuk lebih mengintensifkan komunikasi antara masyarakat dengan pemerintah daerah. Dalam pernyataan yang dimuat dalam Buletin Pemerintah Kabupaten Kebumen Edisi Maret 2004, Bupati mengemukakan tentang manfaat adanya TV lokal : Untuk lebih mengena pada sasaran dalam penyampaian informasi pembangunan, serta berkomunikasi langsung dengan warga masyarakat, baik yang bermukim di kota-kota maupun di daeah pedesaan. Apalagi dengan melihat kelebihan televisi, yang tidak hanya menyajikan suara, tetapi juga dapat menayangkan gam bar, sehingga manakala ada kerusakan prasarana maka akan lebih diprioritaskan dalam penanganannya oleh pemerintah kabupaten. Pernyataan tersebut menunjukkan bahwa ada upaya yang cepat untuk merespon setiap permasalahan yang muncul. Dengan terpublikasinya secara terbuka akan "memaksa" pihak-pihak yang terkait untuk segera mengatasinya. Masyarakat akan mengawasi secara langsung kinerja pemerintah. Hal inilah yang terus
menjadi
komitmen
bagi
Bupati dan jajarannya untuk memperbaiki
pemerintahan di Kabupaten Kebumen. Selain Radio In FM dan Ratih TV Kebumen, sarana komunikasi lain yang juga dibangun adalah Press Center. Gedung ini dibangun untuk mengintensifkan komunikasi antara pemerintah Kabupaten dengan masyarakat melalui media massa. Di gedung inilah tempat bertemunya antara wartawan media cetak dan elektronik dengan para pejabat pemerintah dan berbagai elemen masyarakat yang
69
berkepentingan penjelasan
dengan
yang
penyelenggaraan
disampaikan
di
tempat
pemerintahan. ini
Keterangan
diharapkan
lebih
atau
terjamin
keakuratannya karena disampaikan oleh para pejabat yang terkait. Hal ini dilakukan untuk menciptakan transparansi sebagaimana menjadi harapan dari masyarakat.
b. Membuka Akses lnfromasi Untuk memanfaatkan teknologi dibidang informasi, maka pemerintah Kabupaten Kebumen telah membuka Website. Sampai saat ini ada dua website pemerintah
daerah
yang
bisa
diakses,
yaitu
www.kebumen.go.id
dan
www.kebumenku.com. Melalui kedua website ini segala macam informasi tentang Kebumen dapat diperoleh, berupa inforrnasi umum (sejarah kebumen, eksekutif, legislatif, penduduk, geografi, potensi dan investasi, pelayanan umum, pendidikan, wisata dan budaya, dokumentasi foto, dan makna lambang daerah), sistem infomasi manajemen kepegawaian, saluran (daerah, nasional, propinsi, surat dari
bupati, politik dan peristiwa, ilmu dan teknologi, seni dan budaya, peraturan perundangan,
ekonomi dan bisnis, komputer dan internet, pertanian, dan olah
raga), layanan (berita, acara, chatting, direktori, download, email gratis, forum diskusi, iklan baris, jajak pendapat, dan pencarian), lain-lain (berupa Qur'an on line), info tentang website Kebumen, dan jajak pendapat. Tidak ketinggalan pula, disamping website dibangun oleh pemerintah daerah dengan koordinator Badan lnformasi Komunikasi dan Pengolahan Data Elektronik, dinas instansi pun melakukan hal yang sama. Sampai dengan saat penulisan ini, terhitung empat instansi telah membuka websitenya, yaitu Bappeda, Dinas Pertanian, Dinas Kesehatan dan Dinas Pendidikan dan Kebudayaan. Berkait dengan penerapan teknologi komunikasi dan informasi di Kabupaten Kebumen ini, Kepala Sub Bidang Manajemen dan Pendayagunaan Sistem lnformasi pada Bidang Pengelolaan Data
70
Elektronik, Badan lnformasi Komunikasi dan Pengelolaan Data Elektronik dalam wawancara tanggal 27 Desember 2004 mengemukakan sebagai berikut : Website ini dimaksudkan untuk meningkatkan efektifitas dan efisiensi pemerintahan, penyediaan data dan informasi yang benar, akurat dan lengkap bagi pengambilan keputusan, transparansi dan terwujudnya komunikasi dua arah antara Pemerintah Kabupaten Kebumen dengan masyarakat. Melalui website tersebut, masyarakat di wilayah Kebumen maupun di luar Kebumen dapat dengan leluasa berkomunikasi, baik secara aktif maupun pasif. Secara aktif, masyarakat dapat terlibat langsung dalam diskusi-diskusi yang disiapkan dengan judul Forum, secara pasif dengan membuka, melihat
dan
membaca berbagai informasi yang tersedia. Pemanfaatan teknologi informasi secara maksimal tersebut bahkan telah membuahkan hasil yang sangat menggembirakan. Pada Tahun 2004 website www.kebumen.go.id
meraih
peringkat pertama kategori Kabupaten/Kota dari Warta Ekonomi E-Government Award 2004, mengungguli 10 Kabupaten/Kota terbaik di seluruh Indonesia.
3. Mengubah Sikap dan Perilaku Birokrat
Pemahaman konsep otonomi daerah yang sempit akan membatasi ruang gerak daerah untuk menjalin hubungan dengan pihak yang lain. Perubahan pada sikap dan perilaku yang menganggap diri sendiri serba mampu menangani semua urusan (ego sektoral) telah dilakukan. Upaya yang dilakukan adalah mengubah cara berfikir menutup diri dengan cara berfikir membuka diri terhadap kehadiran pihak luar untuk membantu penyelenggaraan pemerintahan dan pembangunan di
Kabupaten Kebumen. Kerjaaama dengan lembaga-lembaga dart dalam maupun luar negeri telah dilakukan. Tercatat pada Tahun 2003 telah dijalin kerjasama dengan Pemerintah Belanda melalui School Improvement Grant Program (SIGP). Sedangkan dengan pihak dalam negeri dijalin kerjasama dengan Partnership for
71
Governance Reform
in
Indonesia (Partnership) pimpinan HS. Dillon dan
dilaksanakannya Program Prakarsa Pembaharuan Tata Pemerintahan Daerah (P2TPD). Kerjasama dengan SIGP telah membuahkan hasil dimana Pemerintah Kabupaten Kebumen telah menerima dana hibah di bidang pendidikan sebesar Rp. 8,43 Milyar. Dengan dukungan dana stimulan dari APBD Kabupaten Kebumen sebesar Rp. 3,035 Milyar, maka telah dapat diperbaiki sebanyak 198 gedung SD/MI dan 30 SLTP/MTs. Dalam hal ini yang sangat penting renovasi gedung-gedung sekolah dalam pelaksanaannya tidak melibatkan kontraktor, namun justru dengan mendorong peranserta masyarakat. Cara inilah yang kemudian dijadikan model bagi daerah-daerah lain yang akan melakukan renovasi gedung-gedung sskolah. Dengan demikian dapat dipastikan gedung dibangun bangun untuk kepentingan belajar anak-anak mereka sendiri dalam kualitas yang paling baik. Kerjasama dengan Partnership dilakukan dalam bentuk bantuan pelatihan peningkatan tata pemerintahan kepada pegawai Pemerintah Kabupaten, menyusun kriteria untuk menyeleksi dan merekrut kepala sekolah serta direktur perusahaan daerah. Hal ini ditempuh dengan tujuan agar pola rekrutmen benar-benar dilakukan secara terbuka berdasarkan kemampuan calon, dan bukan karena dukungan politis, sehingga diharapkan dapat bekerja secara profesional. Beberapa program yang kemudian dilakukan adalah evaluasi tata peraturan perundangan daerah, pembenahan tata pemerintahan desa, perencanaan berbasis partisipatif dan pemberdayaan usaha kecil menengah (UKM), serta program akses informasi publik. Hasil nyata dari kerjasama dengan Partnership adalah rekrutmen para Kepala Sekolah, Kepala Perusahaan Daerah Bank Pasar (PO Bank Pasar) dan Kepala Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) didahului uji publik yang melibatkan komponen-komponen masyarakat yang terkait.
72
Kerjasama dalam bentuk Program Pembaharuan Tata Pemerintahan Daerah dilakukan dengan dukungan dari Bank Dunia bertujuan untuk mendukung upaya-upaya perwujudan tata pemerintahan yang baik dan mengurangi kemiskinan di daerah. Program ini dilaksanakan hanya pada 22 Kabupaten di seluruh Indonesia, sedangkan di Propinsi Jawa Tengah bersamaan dengan Kabupaten Magelang. Hasil nyata dari program ini adalah telah ditetapkannya tiga peraturan daerah, yaitu Peraturan Daerah Nomor
18 Tahun 2003 tentang Partisipasi
Masyarakat dalam Proses Kebijakan Publik, Peraturan daerah Nomor 19 Tahun 2003 tentang Partisipasi Masyarakat dalam Proses Pengadaan Barang dan Jasa, dan Peraturan daerah Nomor 3 Tahun 2004 tentang Alokasi Dana Desa. Hal yang paling penting dalam proses ini adalah adanya partisipasi masyarakat dalam bentuk konsultasi publik. Rancangan peraturan daerah yang disusun tidak menjadi kewenangan eksekutif dan legislatif sepenuhnya, masyarakat memiliki hak yang sama untuk mengkritisi substansi atau isi dari rancangan peraturan daerah terebut. Berkait dengan kerjasama yang terjalin ini, dukungan ditunjukkan oleh jajaran pemerintah Kabupaten Kebumen. Bupati dalam hal ini menyatakan dalam Buletin Pemerintah Kabupaten Kebumen edisi Maret 2004 sebagai berikut : Patut diketahui bahwa dari 22 Kabupaten sa-Indonesia yang beruntung mendapatkan kesempatan melaksanakan program ini, ternyata di Jawa Tengah hanya ada dua kabupaten, yaitu Kabupatcn Magelang dan Kabupaten Kebumen yang kita cintai ini. Hal ini perlu kita syukuri. Karena itulah, saya mengharapkan dukungan dalam bentuk partisipasi aktif warga masyarakat Kebumen pada pelaksanaan program P2TPD ini. Dukungan dan partisipasi tampak pada berbagai pertemuan yang melibatkan berbagai elemen masyarakat
guna mendukung program tersebut.
Dalam kesempatan yang lain, Asisten Tata Praja mengemukakan pendapatnya tentang keterlibatan pihak luar, pada bahwa:
wawancara tanggal 16 Desember 2004,
73
Saya memandang positif terhadap kerjasama yang dilakukan oleh Pemerintah Kabupaten Kebumen dengan berbagai pihak, baik dari dalam negeri maupun luar negeri. Kepentingan pemerintah daerah tidak akan terganggu sepanjang keterlibatan pihak-pihak tersebut benar-benar bisa membantu pengambilan keputusan tingkat Kabupaten. Seperti misalnya P2TPD itu atau LSM-LSM yang ada di Kebumen dalam penyusunan raperda Alokasi Dana Desa. ltu nggak masalah saya kira. Dari dua pernyataan yang disampaikan tersebut nampak jelas bahwa keterlibatan pihak-pihak di luar birokrasi Kabupaten Kebumen didukung sebagai keterlibatan
stakeholder dalam
pengambilan
keputusan.
Hal ini sekaligus
memberikan kekuatan dalam setiap keputusan yang diambil karena keterlibatan komponen-komponen yang ada di dalam masyarakat. Selain cara berfikir ego sektoral yang mulai berubah diatas, secara intern kebiasaan rutin yang penulis amati di lingkungan Sekretariat Daerah adalah kegiatan apel pagi jam 07.00 WIB di masing-masing Bagian. Tingkat kehadiran sangat bervariasi antara bagian yang satu dengan bagian yang lain. Bagian Pemerintahan Desa tempat penulis semula bekerja, setiap pagi dihadiri tidak lebih dari 10 orang dari jumlah keseluruhan 24 orang. Namun di unit yang lain, misalnya Kantor Kas Daerah selalu dihadiri minimal 9 dari 12 orang pegawai. Berkaitan dengan ini, Asisten Tata Praja dalam wawancara tanggal 16
Desember 2004
mengemukakan : Yang namanya apel pagi dan apel siang itu sebenarnya kewajiban bagi seluruh PNS yang bekerja di Kabupaten Kebumen. Namun kenyataannya ya masih begini. Tidak semua PNS mau melaksanakan apel sebagai wujud disiplin waktu. Tapi kalau saya lihat rata-rata mereka yang sudah menduduki jabatan cukup aktif mengikutinya. Mungkin karena tanggungjawab moral. Kalau staf ya begitu, harus dengan kesadaran sendiri untuk ikut apel setiap hari. Himbauan untuk itu sudah sering dilakukan. Setelah ada himbauan memang ada peningkatan kehadiran, namun kemudian cenderung menurun lagi. Kondisi obyektif diatas menunjukkan disiplin waktu sebagai perilaku yang harus ditunjukkan masih belum menyeluruh. Disiplin masih dianggap beban, belum dianggap sebagai kebutuhan. Dari pengamatan penulis, hal ini terjadi karena apel
74
pagi tersebut masih belum mempunyai makna yang jelas. Kegiatan apel secara rutin dilaksanakan dengan urutan berbaris, penghormatan, berdoa dengan menundukkan kepala, penghormatan kembali, selesai. Dalam kegiatan tersebut tidak ada hal khusus sebagai "daya tarik" yang disampaikan pimpinan apel. Padahal kegiatan apel tersebut dapat digunakan untuk memberikan informasi, distribusi pekerjaan, bahkan evaluasi atas pekerjaan yang sedang atau telah dilaksanakan.
4. Mengubah Penampilan Kultur yang berkembang dalam lingkungan birokrasi Kabupaten Kebumen tidak hanya terlihat pada dilakukannya kerjasama dengan berbagai pihak maupun disiplin waktu bagi para PNS. Upaya lain yang dilakukan untuk kepentingan intern birokrasi adalah perubahan penampilan, misalnya dalam hal pengyunaan pakaian seragam dan kartu identitas pegawai. Penggunaan seragam yang cukup berbeda dari masa-masa yang lalu adalah penggunaan celana panjang bagi PNS wanita. Dalam beberapa tahun terakhir, khususnya sebelum era kepemimpinan Bupati Ora. Hj. Rustrininysih Msi, tidak pernah terlihat pegawai wanita mengenakan celana panjang. Diawali oleh Bupati yang pada awal menjabat memberanikan diri menggunakan seragam celana panjang tersebut maka pada saat ini PNS wanita mengenakan seragam kekhi celana panjang sudah merupakan hal yang sangat biasa. Dilihat dari ketentuan tentang pengunaan pakaian dinas bagi Pegawai Negeri Sipil, tidak terdapat jenis pakaian celana panjang bagi pegawai wanita, kecuali para petugas penyuluh lapangan yang langsung bersentuhan dengan obyek yang tidak memungkinkan dengan pakaian seragam yang biasa dipakai. Misal bagi penyuluh pertanian yang langsung turun ke areal pertanian. Dari pernyataan-pernyataan yang dikemukakan
75
Bupati dalam pertemuan-pertemuan rapat/rapat dinas dapat diketahui bahwa bahwa penggunaan pakaian yang "menyimpang" dari ketentuan tersebut tidak lain adalah demi leluasa dan lancarnya pelaksanaan tugas. Kesan sungkan dalam pertemuan yang melibatkan bawahan yang didominasi pegawai pria menjadi hilang. Dukungan penggunaan pakaian seragam khusus untuk wanita tersebut terus mengalir dengan semakin banyaknya pegawai wanita mengenakannya. Seorang pejabat struktural wanita, yaitu Camat Pejagoan mengungkapkan kecocokannya dengan seragam celana panjang pada wawancara tanggal 15 Desember 2004 sebagai berikut : Saya sangat mendukung dengan pakaian seragam celana panjang seperti ini. Setidaknya saya menjadi lebih leluasa, karena dalam melaksanakan tiap kegiatan, saya selalu bertemu pegawai yang rata-rata laki-laki. Jadi kalau sudah dalam ruang rapat dengan pakaian seperti ini saya dengan rasa percaya diri langsung duduk di depan tanpa harus rnelihat persiapan apakah meja sudah diberi taplak panjang atau apakah meja rapat tertutup bagian depannya. Dilihat dari ketentuan, ini juga tidak nyimpang, kan sudah ada surat edaran Gubernur yang membolehkan pakaian seperti ini. Seandainya tidak ada surat edaran pun saya lebih suka sepe1ti ini, lebih nyaman, leluasa dan mudah untuk mempercepat gerakan, ingat lho ratarata pegawai di kantor ini laki-laki. Jadi saya sama sekali tidak canggung bila berpenampilan seperti ini, apalagi kalau harus duduk di depan untuk memimpin rapat atau mengikuti acara-acara tertentu. Dari pernyataan tersebut nampak jelas bahwa ada upaya penyesuaian dengan lingkungan kerja yang tidak memungkinkan untuk menerapkan secara kaku ketentuan yang ada. Cara berpakaian kerja yang kemudian cukup menjadi perhatian adalah kebiasaan Bupati menggunakan pakaian bukan seragam pada jam-jam dinas, melainkan pakaian
yang lazim digunakan pada pertemuan-
pertemuan informal. Beberapa kali terlihat pada acara selamat pagi Bupati, pakaian yang digunakan berwarna bukan kekhi dan tidak menggunakan atribut yang semestinya (lencana korpri, papan nama, tanda pangkat, emblem dan tanda jabatan). Kondisi tersebut tidak hanya pada acara dialog interaktif, tetapi juga saat di ruang kerja, bahkan pada saat memimpin rapat sekalipun. Dari pengamatan
76
penulis, alasan dilakukannya hal tersebut adalah untuk menciptakan suasana yang lebih luwes, artinya birokrat atau pegawai tidak harus selalu dalam kondisi rutinitas yang kaku. Sesekali per1u suasana yang familier namun tetap dalam batas-batas etika berpakaian yang pantas dan suasana kedinasan tetap nampak. Namun cara berpakaian seperti ini belum nampak dijadikan contoh oleh para pegawai, karena aturan yang ketat tentang Penggunaan Pakaian Seragam.
5. Kendala yang Dihadapi Perubahan yang paling menonjol dalam kultur birokrasi adalah telah dibangunnya komunikasi yang sangat efektif antara Bupati dengan masyarakat maupun dengan lembaga-lembaga non pemerintah. Kendala yang dihadapi adalah ketidaksiapan jajaran birokrasi di level middle line untuk mendukung atau mengembangkan komunikasi yang telah dirintis Bupati. Dalam dialog interaktif melalui acara Selamat Pagi Bupati tidak semua pejabat birokrasi mendukung upaya yang membangun komunikasi yang efektif ini, sebagaimana dikemukakan oleh salah seorang pejabat eselon IV pada Badan Perencanaan Pembangunan Daerah pada saat penulis melakukan pra penelitian Bulan Juli 2004, sebagai berikut : Saya kurang setuju dengan acara SPB itu Mas, karena apa, sering usulanusulan yang hanya disampaikan secara spontan melalui acara itu mendapatkan tanggapan positif dan bisa direalisir. Padahal mekanisme perencanaan suatu kegiatan sudah diatur sedemikian rupa. Kita sudah punya mekanisme yang harus dilakukan secara be~enjang dari tingkat bawah, desa maupun kelurahan, kemudian di Kecamatan lewat UDKP, kemudian di tingkat Kabupaten melalui Rakorbang. Kalau usulan-usulan dalam SPB itu banyak yang langsung direspon untuk direalisir, maka masyarakat menjadi kurang percaya lagi dengan mekanisme perencanaan berjenjang ini. Mereka akan cenderung untuk mengusulkan rencana keglatan melalui SPB saja. Pernyataan tersebut dikemukakan oleh suatu kenyataan yang tidak dapat dipungkiri bahwa pada pertengahan pada Tahun 2004 Kabupaten Kebumen mendapatkan bantuan dari pemerintah pusat berupa aspal dalam jumlah ribuan
77
drum.
Namun
distribusi
bantuan
tersebut
dilakukan
hanya
dengan
mempertimbangkan usulan-usulan melalui proposal yang sudah masuk melalui Bagian Administrasi Pembangunan atau melalui permintaan langsung ke Bupati. Skala
prioritas
untuk
pembangunan jalan
yang
seharusnya
didahulukan
nampaknya agak dikesampingkan. Kekurangsiapan pejabat birokrasi dalam mengembangkan komunikasi melalui dialog interaktif juga terlihat pada tidak terpenuhinya keinginan atas jawaban secara langsung melalui telepon oleh instansi terkait. Jawaban sering diberikan secara tertulis dan dibacakan pada kesempatan lain oleh moderator acara. Kondisi yang membuat greget komunikasi dua arah cukup terhambat ini pernah penulis jumpai pada saat tidak bersedianya seorang pejabat eselon Ill di lingkungan Sekretariat Daerah untuk menjawab dugaan kasus mark up anggaran pembebasan tanah untuk kepentingan pembangunan infrastruktur. Pernyataan pejabat tersebut sebagai berikut : Biarkan saja, saya tidak akan menanggapi. Nanti kalau ditanya langsung di kantor, baru saya akan memberikan tanggapan. Kalau hal-hal seperti itu langsung dijawab, akan menimbulkan penafsiran yang macam-macam. Kondisi diatas menunjukkan bahwa upaya melakukan perubahan kultur birokrasi Kabupaten Kebumen meskipun sudah dilakukan cukup maksimal, hambatan disana··sini masih terus terjadi. Bahkan hambatan yang muncul dari lingkungan intern masih bisa dijumpai. Kondisi inilah yang masih terus dicari alternatif-alternatif solusinya.
78
B. Struktur
1. Fonnalisasi Pegawai Negeri Sipil di lingl
dan Sekretaris Kecamatan, pada
tanggal23 Oktober 2004, ketiga untuk Kepala Seksi di lingkungan Kecamatan dan para Lurah pada tanggal 9 Nopember 2004. Oengan demikian penataan personil telah dilakukan pada jabatan struktural yang ada, yaitu 22 jabatan eselon II, 109 eselon Ill dan 595 eselon IV. Meskipun pada penataan tersebut masih ada jabatanjabatan yang terisi dengan status Pelakasana Tugas (Pit). Penyesuaian organisasi yang dilakukan dalam waktu yang relatif singkat belum dilakukan evaluasi tentang tingkat efisiensinya. Serkaitan dengan evaluasi
79
penataan personil pada jabatan struktural ini Bupati mengemukakan dalam sambutan pelantikan pejabat eselon II dan eselon Ill pada tanggal 23 Oktober 2004,sebagaibenkut: Dalam waktu tiga bulan kedepan saya akan berusaha melakukan evaluasi terhadap penataan personil ini, apakah sesuai dengan struktur yang telah ditetapkan atau tidak. Silakan saudara-saudara menunjukkan kinerja yang baik untuk menunjukkan bahwa struktur yang telah kita tetapkan ini cukup efektif untuk mendukung penyelenggaraan pemenntahan di Kabupaten Kebumen. Hal yang tidak jauh berbeda juga disampaikan oleh Asisten Tatapraja dalam wawancara tanggal 22 Desember 2004 yang mengemukakan : Khusus untuk lingkup Asisten Tatapraja memang terjadi perampingan, karena semula terdin dan empat bagian, sekarang menjadi tiga bagian. Bagian Humas yang semula bergabung, sekarang sudah menjadi satu dalam BIK dan POE. Rentang kendali menjadi lebih pendek, sehingga menurut saya ini akan menjadi efisien dan efektif, setidaknya yang semula harus mengkoordinasikan empat bagian sekarang cukup tiga bagian saja. Rentang kendali (span of control) di lingkup Asisten Tatapraja Sekretanat Daerah saat ini relatif sama dengan sebelumnya. Perubahan ada pada Asisten Sekretans Daerah yangf hanya membawahi tiga Bagian yang masing-masing bagian terdin dan tiga Sub Bagian. Hal serupa terdapat pada lingkup asisten II (Ekonomi Pembangunan), sedangkan untuk lingkup Asisten Ill masih terdapat empat Bagian karena luasnya bidang tugas yang menjadi tanggungjawabnya. Untuk Lingkup Asisten Tatapraja Bagian Hubungan Masyarakat telah bergabung dengan Kantor Pengolahan Data Elektronik menjadi Badan lnformasi Komunikasi dan Pengolahan Data Elektronik (BIK dan POE). Dilihat
secar~
keseluruhan dengan memperbandingkan struktur sebelum
menggunakan PP 8 Tahun 2003 dan setelah diterapkan PP tersebut pada dasamya tidak terjadi perubahan yang berarti dalam kaitannya dengan ukuran organisasi dalam lingkup Kabupaten. Di satu sisi ada bagian maupun kantor yang
80
dihapus, disisi lain ada lembaga yang dimunculkan. Sebagai contoh munculnya BIK dan POE. Lembaga ini merupakan gabungan Bagian Hubungan Masyaiakat Sekretariat Daerah dan Kantor Pengolahan Data Elektronik (KPDE). Dinas Keluarga Berencana dan Pemberdayaan Masyarakat Dinas (KB dan PM) merupakan gabungan Badan Koordinasi Keluarga Berencana Nasional (BKKBN) dan Kantor Pemberdayaan Masyarakat (KPM).
2. Rentang Kendali dalam Unit-unit Organisasi Jenis
lembaga
Perangkat
Daerah
telah
mengalami
penyesuaian
berdasarkan PP Nomor 8 Tahun 2003. Beberapa unit instansi dihapuskan, sementara Dinas menjadi bertambah. Rantai komando atau jenjang hirarki yang terlihat saat ini pada lembaga-lembaga Perangkat Daerah di Kabupaten Kebumen adalah: Tabel 23 Rantai Komando pada Lembaga Perangkat Daerah di Kabupaten Kebumen URUTAN RANTAI KOMANDO SECARA HIRARKIS
JENIS LEMBAGA
ESELON lib Asisten
ESELON lila Kabag
ESELON IVa Kasubbag
-
Sekwan
Kabag
Kasubbag
-
Kepala Badan
Kabag TU Kabid
Din as
-
Kepala Dinas
Kabag TU Kabid
Kantor
-
-
Kepala Kantor
Kecamatan
-
-
Camat
Kelurahan
-
-
-
Kasubbag Kasubbid Ka UPTD Kasubbag Kasie Ka UPTO Kasubbag TU Kasie Ka UPTK Sekcam Kasi Lurah
Sekretariat Daerah Sekretariat DPRD Badan
ESE LON II a Sekda
Sumber : Bag1an Orgamsas1 Setda Kabupaten Kebumen.
ESELON IVb
-
Kasie
NON ESELON
Stat Stat Stat Stat Stat Stat Stat Stat Stat Stat Stat
Stat Stat Stat
81
Dari tabel di atas tampak bahwa jenjang hirarki terjauh ada pada Sekretariat Daerah dimana ada lima jenjang jarak antara staf dengan pimpinan (Sekretaris Daerah). Hal ini memberikan gambaran betapa sulitnya seorang pegawai untuk bertemu
pimpinan
tertinggi.
Demikian
juga
sebaliknya
apabila
pimpinan
memerlukan informasi yang cepat dan rinci bila menyangkut hal-hal teknis yang ditangani staf. Perintah diberikan secara berjenjang dan laporan atau jawaban juga diberikan secara berjenjang.
3. Pendelegasian Wewenang Menyikapi kondisi seperti di atas memerlukan kiat dan kreatifitas dari para pejabat struktural untuk mempercepat alur informasi. Berkait dengan hal ini asisten Tatapraja dalam wawancara tanggal 20 Desember 2004 mengemukakan sebagai berikut: Saya memilih menggabungkan antara disposisi secara formal dengan mempertanyakan langsung kepada pejabat setingkat dibawah saya. Kalau memang perlu saya minta mereka , Kabag dan Kasubbag yang berkait, datang ke ruang kerja ini untuk menyampaikan hal-hal yang saya perlukan. Jadi saya tidak terlalu kaku hanya menggunakan disposisi kemudian saya tunggu, namun demikian saya juga tidak selalu meminta mereka memberikan penjelasan secara lesan saja, penjelasan secara tertulis tetap saya utamakan. Yang panting bagi saya informasi secepatnya saya perloleh sehingga pada saat diminta penjelasan oleh atasan, oleh Pak Sekda atau lbu Bupati, saya sudah tidak bingung lagi, meskipun baru informasi lisan sekalipun. Berdasarkan pengalaman penulis secara langsung, upaya menyikapi jenjang hirarki yang cukup jauh ini pada waktu yang lalu, tepatnya Bulan Juli 2003, juga sudah pernah dilakukan.
Selaku Kepala Sub Bagian pada Bagian
Pemerintahan Desa, penulis diminta untuk memberikan jawaban atas pertanyaan pendengar dalam acara Selamat Pagi Bupati berkait dengan bidang tugas Bagian Pemerintahan Desa khususnya Sub Bagian Kekayaan dan Pendapatan Desa. Permasalahan yang diangkat menyangkut kasus tarik menarik kepemilikan Tanah
82
Bondo Desa antara Desa Rogodadi dan Desa Buayan di Kecamatan Buayan. Mengingat Kepala Bagian sedang dinas luar kota, pada saat itu sedang mengikuti seminar tentang penyelenggaraan Pemerintahan Desa di Bali, maka penulis tidak gegabah untuk menyerahkan jawaban tertulis yang sudah disiapkan bersama staf langsung
kepada lbu Bupati untuk dibacakan keesokan harinya. Hal yang
dikemukakan oleh Asisten· Tatapraja saat penulis menghadap beliau adalah : Saudara jangan ragu untuk menyampaikan jawaban ini secara langsung melalui radio, karena saudara lebih memahami secara teknis masalah ini, kalau saya khan hanya mengetahui secara umum saja. Tidak apa-apa, saya mendukung kalau ini mau dijawab secara langsung di udara, sekaligus biar saudara lebih dikenal, jawaban tertulis bisa disampaikan kepada lbu Bupati melalui ajudan, tapi lebih baik kalau ada dari Bagian Pemerintahan Desa yang memahami masalah ini untuk menyampaikan secara langsung. Kalau Kabagnya ada, ya Kabag yang saya suruh jelaskan, tapi sekarang khan sedang ke luar kota, jadi ya silakan saja .... Pernyataan
yang
dikemukakan
oleh
Asisten
Tatapraja
tersebut
menggambarkan adanya upaya menyikapi jenjang hirarki yang cukup jauh tersebut. Suatu laporan yang diperlukan secara cepat bisa langsung disampaikan tanpa melalui koreksi yang berbelit di setiap jenjang jabatan sampai sebelum pejabat yang paling berkepentingan dengan laporan tersebut. Dalam kasus di atas yang terjadi kemudian adalah, jawaban tertulis langsung diserahkan kepada ajudan Bupati untuk selanjutnya diserahkan kepada Bupati. Keeesokan harinya tanpa menemui hambatan jawaban bisa dibacakan secara rinci oleh lbu Bupati tanpa hambatan berarti dan pendengar yang sebelumnya bertanya sudah tidak mempertanyakan kembali karena dalam jawaban telah disertai rencana tindaklanjut atas kasus tersebut. Hal yang penting disini adalah bahwa informasillaporan yang memerlukan kecepatan tidak mutlak melalul jenjang hirarkl yang ada. Dalam hal In I sekretaris daerah tidak dilibatkan, karena secara teknis kasus ini menjadi tanggungjawab Bagian Pemerintahan Desa.
83
Dalam kaitannya dengan hal perlunya informasi dapat disampaikan secara cepat tanpa harus melalui seluruh jenjang struktural yang ada juga di dukung oleh Omar Sara, pengasuh acara Selamat Pagi Bupati. Pada acara tersebut tanggal 21 Oesember 2004, oleh yang bersangkutan disampaikan : Acara Selamat Bupati ini seharusnya wajib disimak oleh seluruh pejabat struktural yang ada, sehingga setiap pertanyaan yang disampaikan oleh pendengar atau pemirsa, dapat ditanggapi langsung oleh pejabat terkait bila menyangkut hal yang teknis. lbu Bupati tahu kok siapa yang selalu siap bila dibutuhkan dan siapa yang tidak pernah muncul pada saat dibutuhkan. Oleh karena itu, sebenarnya juga tidak harus dijawab oleh pimpinan yang tertinggi di instansi itu, pejabat yang dibawahnya juga bisa memberikan jawaban. Apa gunanya kalau para pejabat yang ada dibawahnya tidak bisa membantu, jadi tida perlu ada Tim Buser yang harus terjun mencari informasi ke instansi-instansi untuk menjadi bahan jawaban keesokan harinya. Secara tegas kedua pernyataan di atas menghendaki adanya kecepatan informasi untuk mendukung eksistensi acara selamat pagi bupati, sekaligus mempercepat informasi yang diperlukan masyarakat dari pejabat yang paling berkepentingan. Hal yang hampir senada disampaikan oleh salah seorang pendengar pada t".ari yang sama sebagai berikut : Saya mengusulkan, mestinya acara selamat pagi bupati ini didukung oleh kesiapan para pejabat-pejabat yang ada dengan cara menyimak dan memberikan jawaban bila diperlukan, sehingga tidak perlu semua pertanyaan dijawab Bupati. Selama ini banyak pertanyaan yang tidak tuntas jawabannya karena hal itu. Keinginan untuk menyelesaikan secepatnya setiap permasalahan yang muncul menjadi menjadi pertimbangan dengan tetap tidak menyimpang dari ketentuan formal yang ada. Sepertihalnya dengan telah terbitnya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah. Pada pertengahan tahun 2004, Pemerintah Kabupaten Kebumen baru menetapkan beberapa peraturan daerah sebagai pelaksanaan dari Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999. Permasalahan yang muncul kemudian adalah adanya pasal-pasal dalam peraturan
84
daerah yang merupakan pengaturan secara rinci dari materi Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999, justru bertentangan langsung dengan Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004. Pasal yang bertentang tersebut adalah yang berkaitan dengan masa jabatan Kepala Desa dan pengisian Perangkat Desa. Berkait dengan masa jabatan Kepala Desa, Peraturan Daerah Kabupaten Kebumen Tahun 2004 tentang
Nomor 9
Tata Cara Pencalonan, Pemilihan, Pelantikan dan
Pemberhentian Kepala Desa, Pasal 25 ayat (1) menyebutkan bahwa : Masa Jabatan Kepala Desa adalah 10 (sepuluh) tahun terhitung sejak tanggal pelantikan. Sedangkan dalam pasal Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 menyebutkan : Masa jabatan Kepala Desa adalah 6 (enam) tahun terhitung sejak tanggal pelantikan. Dengan demikian maka peraturan daerah Kabupaten Kebumen yang berisi tentang masa jabatan Kepala Desa dapat dikatakan bertentangan dengan peraturan di atasnya. Sebagaimana diketahui bahwa untuk melakukan perubahan terhadap suatu produk hukum maka harus diterbitkan pula produk hukum yang minimal setingkat. Peraturan Daerah Kabupaten Kebumen dapat dilakukan perubahan dengan peraturan daerah pula.
Disisi yang lain, proses penyusunan suatu peraturan
daerah memertukan waktu yang cukup lama, biaya yang cukup banyak dan energi yang cukup besar. Sedangkan kebutuhan adanya payung hukum atas suatu kebijakan sangat mendesak. Sepertihalnya di Kabupaten Kebumen, pada pertengahan Desember harus melakukan pemilihan kepala desa yang sudah terjadwalkan. Menyikapi hal ini, Kepala Bagian Pemerintahan Desa menyatakan pada tanggal4 Januari 2005 : Peraturan daerah kita yang berisi tentang masa jabatan Kepala Desa jelas bertentangan dengan Undang-undang Nomor 32, tapi kalau haius menunggu perda yang baru lagi pertu waktu yang lama sedangkan kebutuhan sangat mendesak. Hal ini harus segera disikapi. Saya memang sudah konsultasi langsung ke Depdagri tentang hal ini. Kesimpulannya kita
85
harus berani mengambil sikap bahwa untuk masa jabatan Kepala Desa mulai saat ini sudah diberlakukan enam tahun. Perda yang barus saja ditetapkan kemarin, khusus pasal dua puluh lima tidak kita pakai, yang lainnya masih dapat dipakai karena tidak bertentangan. Pernyataan di atas menggambarkan bahwa jalur-jalur pintas sudah ditempuh. Namun memang memerlukan keberanian yang cukup untuk mengambil sikap tersebut, dan hal ini yang pada masa-masa yang lalu hampir tidak pernah terjadi.
4. Kendala yang Dihadapi Struktur kelembagaan dalam birokrasi terus mengalami perubahan seiring dengan terus berubahnya aturan-aturan yang menjadi dasarnya. Struktur dalam pemerintahan daerah dari UU Nomor 5 Tahun 1974 tentang Pokok-pokok Pemerintahan di Daerah berubah drastis dengan ditetapkannya Undang-undang Nomor 22 Tahun 1999 tentang Pemerintahan Daerah. Perubahan cukup drastis terti hat pada tidak adanya penyeragaman jumlah dan jenis kelembagaan di daerah. Perubahan ini diatur dalam Peraturan Pemerintah Nomor 84 tahun 2000. Menindaklanjuti perubahan ketentuan ini, maka dalam birkorasi Kabupaten Kebumen telah dilakukan perubahan pula. Perkembangan kemudian, perubahan aturan penyusunan struktur kelembagaan ini dianggap belum memenuhi harapan, sehingga kemudian ditetapkan ketentuan baru dalam bentuk Peraturan Pemerintah Nomor 8 tahun 2003 tentang Pedoman Penyusunan Perangkat Daerah. Menindaklanjuti
perubahan
ini
Pemerintah
Kabupaten
Kebumen
telah
menyesuaikan pula dengan menata ulang jumlah dan jenis kelembagaan sesuai dengan jiwa PP nomor 8 Tahun 2003 tersebut. Perubahan struktur selesai dilakukan pada pertengahan Tahun 2004 sedangkan penataan personil telah selesai akhir tahun 2004.
86
Perkembangan selanjutnya setelah selesai penataan struktur dan personel tersebut adalah ditetapkannya Undang-undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagai berubahan atas UU Nomor 22 Tahun 1999. Meskipun belum sosialisasi secara intensif, perubahan ketentuan dasar ini menyiratkan adanyanya perubahan pula pada struktur kelembagaan yang sekarang baru saja dilakukan. Hal ini mengandung arti bahwa terdapat kendala yang cukup berarti bagi daerah untuk mengatur struktur kelembagaan sebegai pendukung Pemerintahan Daerah. Perubahan yang terus-menerus dilakukan oleh Pemerintah Pusat sangat berpengaruh pada kinerja pemerintah daerah, karena fokus pemikiran terus tercurah pada bagaimana struktur disusun sesuai 'permintaan'. Akibat yang sangat dirasakan adalah besarnya anggaran yang harus dikeluarkan untuk menyesuaikan dengan struktur yang terus berubah-ubah tersebut.
C. Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrat
Sumberdaya manusia merupakan salah satu faktor yang menentukan baik buruknya kinerja organisasi. Kualitas sumber daya manusia yang baik akan menjadikan
organisasi dan produk-produknya berkualitas, demikian juga
sebaliknya. Persoalannya adalah bagaimana memperoleh sumberdaya manusia yang berkualitas sehingga kinerja organisasi menjadi baik. Rekrutmen pegawai, sistem karir yang dibangun, pendidikan dan latihan, dan pemberian penghargaan atau sanksi, merupakan hal pokok yang sangat menentukan.
1. Rekrutmen Pegawai
Untuk memperoleh kualitas sumberdaya manusia yang baik diawali dari bagaimana rekrutmen dilakukan, penempatan sesuai kemampuannya, dan pendidikan
dan latihan yang
diberikan.
Pemerintah
Kabupaten
Kebumen
87
sebagaimana juga kabupaten/kota yang lain pada Bulan Oktober dan Nopember 2004 telah melaksanakan proses rekrutmen dimaksud. Rekrutmen dilakukan untuk mengisi 273 formasi yang disetujui dari 400 formasi yang diusulkan ke Departemen Dalam Negeri. Hasil pengamatan penulis terhadap proses tersebut
dapat
memberikan gambaran bagaimana Pemerintah Kabupaten Kebumen melalui Badan Kepegawaian dan Pendidikan dan Latihan Daerah (BKDD) berusaha memperoleh calon pegawai negeri sipil yang benar-benar berkualitas. Pada tahap pra seleksi, sosialisasi rencana rekrutmen dilakukan dengan memanfaatkan semua media informasi yang dimiliki pemerintah daerah disamping jalur formal melalui pengumuman tertulis yang ditempel di setiap kantor-kantor instansi pemerintah. Media informasi yang digunakan antara lain radio-radio yang ada di wilayah Kebumen, baik milik swasta maupun milik pemerintah daerah, serta televisi lokai milik pemerintah daerah. Hasil sosialisasi secara terbuka tersebut adalah jumlah pendaftar yang mencapai 3.229
orang untuk semua formasi yang dibutuhkan.
Tahap selanjutnya adalah pendaftaran calon peserta seleksi di kantor BKDD. Untuk menerima pendaftaran ini disiapkan tempat khusus yang menjamin para pendaftar dapat menerima perlakuan yang layak dan adil. Layak dalam arti bahwa bahwa untuk menampung pendaftar didirikan tempat berteduh yang menjamin pendaftar merasa nyaman. Pendaftaran tidak dilakukan didalam ruang karena situasi tidak memungkinkan. Adil dalam arti bahwa pendaftar menerima perlakuan yang sama. Proses pemeriksaan berkas dilakukan dengan standar yang sama, semua diwajibkan antri, tidak ada yang diperlakukan secara khusus (misal dengan menitipkan melalui "orang dalam·). Pemeriksaan berkas saat pendaftaran tidak langsung digunakan untuk melakukan seleksi administrasi. Artinya pendaftar yang masih kekurangan persyaratan masih diberikan kesempatan tiga hari untuk melengkapi persyaratan. Apabila setelah tiga hari tersebut pendaftar tidak dapat
88
mencukupi persyaratan, maka baru diambil keputusan tidak memenuhi syarat. Hasil wawancara penulis dengan Kepala Sub Bidang Pengembangan Pegawai pada tanggal22 Desember 2004 sebagai berikut: Dalam penerimaan CPNS tahun ini formasi yang disetujui Depdagri hanya 273 dari 400 yang diusulkan. Untuk mengisi formasi ini memang telah diberikan kesempatan seluas-luasnya kepada masyarakat yang memenuhi syarat untuk mengikuti seieksi. Pada saat mendaftar kami tidak langsung mengambil keputusan masing-masing pendaftar memenuhi syarat administratif atau tidak. Bagi yang belum lengkap persyaratan administrasinya diberikan waktu selama tiga hari untuk melengkapinya. Setelah itu baru diputuskan. Tujuannya untuk benar-benar mendapatkan CPNS yang baik. Jadi mungkin saja pada saat mendaftar persyaratannya belum lengkap, karena legalisasi ijasah misalnya, ngurusnya tidak mudah, apalagi kalau perguruan tingginya jauh. Memang kami sengaja memberi kesempatan kepada mereka-mereka itu. Pada tahap selanjutnya, yaitu tahap tes tertulis, perlakuan yang sama tetap diberikan kepada semua pendaftar.
Semua lembar jawaban dikirim ke Biro
Kepegawaian Propinsi untuk dikoreksi. Hasil dari koreksi inilah yang digunakan untuk menentukan nilai masing-masing peserta seleksi. Tahap berikutnya yaitu pengumuman hasil tes merupakan tahapan yang paling rawan, karena menentukan seorang peserta diterima menjadi CPNS atau gagal. Pada saat seperti ini upaya-upaya untuk mencari terobosan sangat mung kin dilakukan oleh para pendaftar untuk bisa diterima. Bupati dan pejabat teras Kabupaten sebagai pihak yang dianggap paling berwenang menentukan kelulusan menjadi sasaran untuk dimintai bantuan agar bisa diterima. Menyikapi hal ini Bupati dalam acara dialog interaktif Selamat Pagi Bupati tanggal 21 Desember 2004 mengemukakan : Saya selaku Bupati tidak mempunyai kewenangan sama sekali untuk menentukan lulus atau tidaknya peserta seleksi CPNS. Kewenangan untuk memutuskan mutlak ada dl Oepdagrl. Dart soal-soal ujlan, koreksl dan pengumuman hasilnya menjadi kewenangan mereka. Saya tinggal menerima saja hasilnya.
89
Ketidakterlibatan atau tidak adanya intervensi dari Bupati dalam proses rekrutmen CPNS dikemukakan pula oleh anggota Tim Pengadaan CPNS Kabupaten yang sekaligus Kepala Sub Bagian Pengembangan Pegawai pada wawancara tanggal 20 Desember 2004, sebagai berikut : Sampai saat ini saya yang menangani secara teknis, tidak pemah ditanya ini itu oleh lbu Bupati tentang proses rekrutmen CPNS, apa lagi titipan agar memperfakukan secara khsusus peserta tertentu. Semua berjalan dengan lancar dan menurut saya sangat obyektif. lni kewenangan pusat, kita yang ada di daerah hanya melakukan pendaftaran, menyiapkan tempat dan sarana pendukung tes tertulis, selanjutnya mengirim lembar jawaban ke propinsi. Proses selanjutnya tinggal nunggu pengumuman hasilnya. Sampai dengan diumumkannya hasil tes tanggal 28 Desember 2004, dari pengamatan penulis memang tidak ada gejolak yang berarti. Berbagai pertanyaan memang muncul akibat adanya formasi yang belum ada peserta yang dinyatakan lulus I diterima. Namun selalu ditegaskan baik oleh Bupati maupun Tim Pengadaan Pegawai, bahwa kewenangan menentukan lulus dan tidaknya tetap ada
pada
pihak Departemen Dalam Negeri (pusat) sehingga daerah hanya bisa menunggu. Sedangkan informasi tentang adanya usaha-usaha yang tidak wajar dari peserta seleksi sama sekali tidak muncul.
2. Sistem Karir Penempatan pegawai sesuai dengan bidang tugasnya juga sangat menentukan baik-buruknya kinerja organisasi.
Berkait dengan hal ini Bupati
mengemukakan dalam Buletin Pemerintah Kabupaten Kebumen edisi Maret 2004 sebagai berikut : Ada tiga kriteria penentu untuk penempatan personil, yaitu 1) profesionalisme dibidangnya, memiliki integritas, loyalitas dan komitmen yang tinggi pada institusi; 2) memiliki kemampuan yang prima untuk melaksanakan tugas wewenang serta tanggungjawab, dan 3) harus memiliki etika moral yang tinggi.
90
Pernyataan Bupati tersebut menunjukkan bahwa merit system elah diterapkan selain dalam rekrutmen pegawai baru maupun penempatan dalam jabatan. Pernyataan tersebut didukung oleh anggota Badan Pertimbangan Jabatan dan Kepangkatan (Baperjakat) yaitu Asisten Tatapraja dalam wawancara tanggal 22 Desember 2004, sebagai berikut : Yang menjadi pertimbangan dalam mengusulkan seorang PNS untuk menduduki posisi tertentu yang pertama adalah pangkat dan golongan ruang. Saya tidak pernah mengusulkan PNS yang pangkat dan golongan ruangnya belum memenuhi syarat, karena itu berarti menyimpang dari ketentuan. Kecuali kalau terpaksa, itupun juga dengan status pelaksana tugas atau Pit, bukan definitif. Yang paling penting bagi saya dalam mengusulkan adalah PDLT dari yang bersangkutan. Dan biasanya usuluan-usulan dari Baperjakat banyak diterimanya. Pernyataan
Bupati
yang
didukung
pula
oleh
pernyataan
anggota
Baperjakat, setelah penulis amati ternyata benar. Dalam penataan personil I pejabat sebagai penyesuaian terhadap PP Nomor 8 Tahun 2003 diketahui bahwa penataan tersebut tidak langsung terisi semua, meskipun secara kuantitas sebenarnya bisa terpenuhi. Sepuluh jabatan Camat tetap masih dalam keadaan kosong, yaitu di Kecamatan Padureso, Kecamatan Mirit, Kecamatan Bonorowo, Kecamatan Poncowarno, Kecamatan Alian, Kecamatan Sadang, Kecamatan Klirong, Kecamatan Adimulyo, Kecamatan Ayah dan Kecamatan Sruweng. Untuk menjalankan tugas Camat pada sepuluh kecamatan tersebut maka ditunjuk Pelaksana Tugas (Pit) dengan batasan waktu belum dapat dipastikan. Sebagai pelaksana tugas tersebut ditunjuk para Sekretaris Kecamatan dari masing-masing kecamatan. Pertimbangan penunjukkan Sekretaris Kecamatan sebagai Pit tidak lain adalah karena pengalaman dan penguasaan wilayah yang realtif cukup baik di masing-masing kecamatan dan koordinasi yang lebih mudah dilakukan. Penempatan pejabat struktural dalam jabatan tertentu dapat merupakan promosi atau sekedar rotasi. Demikian juga yang terjadi di Kabupaten Kebumen,
91
disamping promosi terhadap bebrapa PNS untuk menduduki jabatan tertentu dengan eselon yang lebih tinggi, juga dilakukan rotasi pada beberapa pos jabatan. Berkait dengan hal ini Bupati mengemukakan dalam sambutannya pada upacara pengambilan sumpah dan pelantikan, tanggal 23 Oktober 2004 sebagai berikut : Mutasi bagi pegawai negeri sipil adalah hal yang biasa, baik itu promosi maupun rotasi. Oleh karena itu secara periodik· mestinya bisa dilakukan. Hal yang sangat berbeda pada awal acara hari ini adalah suasana ketegangan yang terpancar dari dari Saudara-saudara sekalian. Mengapa demikian, karena saudara-saudara sekalian telah menduduki jabatan dalam beberapa tahun terakhir tanpa adanya mutasi, sehingga pada saat ini menjadi deg-degan mengira-ngira posisi yang baru, naik eselon, sekedar rotasi, atau bahkan tetap pada posisi semula. Oleh karena itu untuk menciptakan suasana yang biasa dalam setiap mutasi dilakukan, maka secara periodik memang harus dilakukan. Saya sudah mempunyai pikiran bahwa pejabat struktural mestinya dapat dilakukan evaluasi kinerjanya setiap tiga bulan sekali. Jadi kalau pada bulan Oktober ini dilakukan mutasi, maka pada Bulan Desember atau Januari maka acara seperti ini sudah dapat dilakukan kembali. Suasana yang penuh ketegangan dan rasa degdegan pasti tidak akan terjadi, karena terbiasa dengan mutasi yang dilakukan dalam waktu yang relatif singkat. Mutasi jabatan struktural di Kabupaten Kebumen sebelum dilakukan pada Bulan Oktober 2004, terakhir dilakukan pada Bulan Januari 2003. Pada saat mutasi terse but juga dilakukan secara massal yang melibatkan pejabat, baik pada eselon II, eselon Ill, maupun eselon IV. Dengan demikian dalam waktu 21 bulan evaluasi sekaligus mutasi baru dilakukan. Penempatan dalam jabatan struktural di atas menunjukkan bahwa atasan memiliki kewenangan penuh dalam menentukan kedudukan seorang pegawai. Keterlibatan
unsur lain terbatas
pada
Badan Pertimbangan Jabatan dan
Kepangkatan (Baperjakat). Namun dalam rekrutmen jabatan fungsional khususnya para Kepala Sekolah dan pimpinan SUMO (PDAM dan Bank Pasar) telah ditempuh melalui mekanisme baru yang difasilitasi oleh Partnership. Rekrutmen didahului dengan uji publik yang menghadirkan elemen-elemen masyarakat terkait untuk menentukan kriteria dan mekanisme yang tepat untuk memperoleh para pejabat
92
yang profesional. Selanjutnya dilakukan seleksi administratif, seleksi akademis, wawancara dan psikotest. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh Kepala Sub Sagian lnformasi Sadan Kepegawaian dan Oiklat Oaerah dalam wawancara tanggal 28 Januari 2005 : Untuk tes itu setahu saya dilakukan dalam berbagai tahap. Pertama kali diawali dengan uji publik, pernah itu dalam acara yang dinamakan work shop bersama Partnership. Kemudian diteruskan dengan ujian tertulis, wawancara dan tes psikologi, dan itu berlaku untuk semua kepala sekolah, dari SO sampai dengan SLTA, maupun pimpinan SUMO. Rekrutmen pejabat karir dengan mekanisme tersebut membuahkan hasil yang cukup obyektif. Pimpinan SUMO, yaitu POAM diperoleh justru bukan orang dari Kebumen, melainkan dari Kendal. Serkait dengan hal ini Supati menyampaikan pernyataannya dalam dialog interaktif Selamat Pagi Supati psda awal Januari 2005,sebagaiberikut: Seperti yang dapat bapak dan ibu sekalian lihat, disamping saya adalah Direktur PDAM yang baru. Seliau bukan orang Kebumen asii, melainkan dari daerah lain. lni adalah hasil dari rekrutmen yang telah dilakukan bekerjasama dengan Partnership. Kualitas menjadi faktor yang paling menentukan, yang diperoleh melalui beberapa tahapan seleksi. Jadi saya yakin PDAM akan lebih maju lagi. Mekanisme baru yang ditempuh dengan melibatkan pihak lain ini menunjukkan bahwa birokrat yang berkualitas menjadi pertimbangan yang utama. Profesionalisme dalam mengelola sebuah perusahaan diharapkan dapat ditularkan dalam manajemen di perusahaan milik pemerintah daerah.
3. Pendidikan dan Pelatihan Pegawai
Pengembangan kualitas PNS, selain dimulai sejak awal I rekrutmen dan penempatan sesuai dengan kemampuannya juga dilakukan dalam bentuk pemberian kesempatan untuk mengikuti pendidikan dan latihan (diktat).
Diktat
dilakukan dalam bentuk teknis, fungsional maupun struktural. Kesempatan tersebut
93
diberikan dengan mengirimkan pegawai yang memenuhi syarat untuk mengikuti diklat sesuai dengan bidang tugasnya. Penyelenggaraan diklat dikoordinasikan oleh Badan Kepegawaian dan Diklat Daerah. Untuk memberikan kesempatan yang luas kepada pegawai di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kebumen, khususnya diklat struktural bahkan sejak beberapa tahun terakhir telah bisa dilakukan sendiri. Semula diklat tersebut bernama Diklat Administrasi Umum (ADUM) yang kemudian menjadi Diklat Pimpinan IV. Diklat ini diselenggarakan bertempat di Balai Pelatihan Kesehatan (Bapelkes) Gombong, dengan pertimbangan telah memenuhi standar kelayakan untuk menjadi tempat pelatihan bagi pegawai. Ruang kelas dan fasilitas belajar mengajar lainnya serta asrama telah tersedia dengan· kondisi yang sangat baik. Berkait dengan hal ini dalam wawancara tanggal 20 Desember 2004, Kepala Sub Bidang Diklat Struktural pada BKDD mengemukakan : Untuk diklat struktural, yaitu diklatpim empat, memang di Kebumen telah dilakukan secara mandiri. Artinya biaya sepenuhnya ditanggung oleh APBD Kabupaten, sedangkan para pengajar atau widyaiswaranya diambil dari Diklat Propinsi Jawa Tengah. Pada Tahun 2002-2003 memang kita sempat tidak melakukan sendiri, meskipun sebelumnya yang waktu itu bernama diklat adum dilakukan beberapa angkatan dalam satu tahun. Sempat berhenti karena anggaran yang dulu dibantu dari tingkat propinsi menjadi harus ditanggung sendiri oleh pemda. Pada tahun 2004 ini dengan anggaran sendiri sudah bisa lagi, juga bertempat di gombong. Upaya peningkatan kualitas sumber daya manusia tidak terhenti sampai dengan melakukan diklat struktural secara mandiri. Beberapa langkah ditempuh untuk kepentingan tersebut, yaitu melalui ljin Belajar dan Tugas Belajar. ljin belajar dan tugas belajar diberikan secara luas kepada pegawai yang berminat dan memenuhi syarat pada jenjang yang lebih tinggi dari yang sudah dimiliki. ljin belajar diberikan kepada mereka yang mengikuti pendidikan dengan tidak meninggalkan pekerjaan dan jabatan dengan biaya yang ditanggung sendiri. Kegiatan belajar mengajar dilakukan khusus pada hari Sabtu sore dan Minggu,
94
sehingga tidak mengganggu aktivitas pekerjaan. Pendidikan tersebut dilakukan di Perguruan Tinggi, baik di Universitas Jendral Soedirman Purwokerto, Universitas Tidar Magelang dan STPMD APMD Yogyakarta. Tugas Belajar diberikan kepada pegawai yang mengikuti pendidikan dengan meninggalkan pekerjaan dan jabatan, atau mereka-mereka yang bukan pegawai namun mengikuti pendidikan kedinasan. Biaya pendidikan yang tidak ditanggung sendiri, namun ditanggung oleh pihak lain, baik oleh APBD Kabupaten maupun oleh Pemerintah Pusat (Departemen Sosial dan
Bappenas). Tugas Belajar yang selama ini sudah diberikan adalah untuk
pendiidkan yang diselenggarakan di UGM Yogyakarta, Undip Semarang, liP Jakarta dan STPDN Bandung, baik untuk strata 1 (S-1) maupun strata 2 (S-2). Kesempatan yang sangat luas bagi pegawai di lingkungan pemerintah Kabupaten Kebumen untuk melanjutkan pendidikan ke jenjang yang lebih tinggi dapat langsung penulis rasakan pada saat mengajukan permohonan untuk mengikuti pendidikan strata-2 ini. Bupati memberikan perhatian yang sangat serius saat penulis mengajukan permohonan pada Bulan Juli 2003, dimana beliau memberikan arahan kepada Kepala BKKD melalui disposisi tertulisnya sebagai berikut: Untuk hal-hal seperti ini, tolong dibantu sepenuhnya, berikan kesempatan karena akan sangat membantu pemerintah daerah. Selain dukungan dari Bupati tersebut, dalam wawancara yang penulis lakukan dengan Asisten Tatapraja pada tanggal 22 Desember 2004, dikemukakan oleh beliau sebagai berikut : Saya kira di Kabupaten Kebumen kesempatan untuk mengikuti pendidikan dan latihan sangat terbuka, sepanjang memenuhi persyaratan. Saya sendiri tidak pernah · memberikan pembatasan-pembatasan kepada bawahan bila mau sekolah lagi, misal harus sekian tahun bekerja dulu disini. Bolehboleh saja, itu khan sangat baik. Baik untuk Pemda dan juga baik untuk yang bersangkutan.
95
Sebelumnya, hasil wawancara dengan Kepala Sub Bidang Pendidikan Struktural BKDD, pada tanggal 20 Desember 2004, dikemukakan sebagai berikut : Kami selalu menyebarkan informasi secara tertulis kepada pegawai di pemda Kebumen, melalui instansi-instansi yang ada bila ada kesempatan tugas belajar di berbagai perguruan tinggi. Nyatanya sekarang ada yang kuliah di liP Jakarta, di STPDN dan STKS Bandung, di UGM Jogja, di UNDIP Semarang dan di ITS Surabaya. ltu semua tugas belajar, dibiayai pemerintah. Upaya peningkatan kualitas SDM dengan memberikan kesempatan yang luas kepada pegawai untuk menempuh ijin belajar dan tugas belajar ternyata juga tidak luput dari pengawasan yang cukup ketat. Diharapkan pendidikan diikuti bukan sekedar untuk memperoleh gelar, sedangkan proses untuk memperoleh gelar terebut menyimpang dari ketentuan penyelenggaraan pendidikan. Untuk menjamin bahwa pendidikan yang diikuti tidak menyimpang dari ketentuan formal yang dikeluarkan oleh Departemen Pendidikan dan Kebudayaan, maka telah diterbitkan Surat Keputusan Bupati Nomor 17 Tahun 2002 tentang Pengakuan Penggunaan Gelar Akademik/Kesarjanaan Dalam Kedinasan Bagi Pegawai Negeri Sipil di Lingkungan Pemerintah Kabupaten Kebumen. Inti dari keputusan tersebut pengakuan penggunaan gelar dalam kedinasan bagi PNS diberikan hanya kepada PNS yang telah memperoleh ijasah/gelar dari Perguruan Tinggi/Lembaga Pendidikan Tinggi Negeri/Swasta yang telah diakreditasi dan telah mendapatkan ijin penyelenggaraan dari Menteri yang bertanggungjawab di bidang pendiudikan nasional atau pejabat lain yang berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku berwenang menyelenggarakan pendidikan. Keputusan tersebut dikeluarkan dilatarbelakangi oleh suatu persoalan yang pernah muncul dimana pada Tahun 2001-2002
diselenggarakan proses
perkuliahan sederajat pasca sarjana di Gombong. Perkuliahan diselenggarakan atas kerjasama antara Pemerintah Kabupaten Kebumen dengan Direktorat Jendral
96
Pembangunan Daerah yang menggandeng salah satu perguruan tinggi swasta di Jakarta, yaitu lnstitut Pengembangan Pariwisata Indonesia. Dalam perjalananya kegiatan perkuliahan tersebut kemudian diklasifikasikan sebagai kelas jauh. Sedangkan di sisi lain terdapat larangan penyelenggaraan kelas jauh sebagaimar.a terdapat dalam Surat Direktur Jenderal Perguruan Tinggi Departemen Pendidikan dan Kebudayaan Republik Indonesia Nomor 2259/Dff/1997 perihal Larangan Kelas Jauh, Surat Direktur Jenderal Perguruan Tinggi Departemen Pendidikan Nasional Republik Indonesia Nomor 2630/Dff/2000 perihal Penyelenggaraan Kelas Jauh, dan Surat Direktur Jenderal Perguruan Tinggi Depertemen Pendidikan Nasional Republik
Indonesia
Nomor
2438/05.1/lff/2001
perihal
Penjelasan
Penyelenggaraan Kelas jauh. Perkembangan selanjutnya adalah gelar yang dikeluarkan dari kegiatan pendidikan di Gombong tersebit tidak diakui oleh Pemerintah Kabupaten Kebumen. Dari pengalaman
upaya peningkatan yang
kemudian
menimbulkan
persoalan tersebut di atas, maka di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kebumen saat ini tidak diselengarakan pendidikan I perkuliahan sistem kelas jauh seperti pernah terjadi tersebut. Setiap keinginan pegawai untuk mengikuti pendidikan lagi maka harus memenuhi ketentuan yang berlaku, yaitu pada perguruan tinggi yang sudah benar-benar terakreditasi dan proses belajar mengajar dilaksanakan dimana penyelenggara pendidikan itu berada.
4. Penghargaan dan Sanksi Penghargaan bagi PNS dapat diberikan dalam bentuk kenaikan pangkat maupun dalam bentuk insentif tambahan. Pengamatan penulis menunjukkan bahwa kenaikan pangkat bagi pegawai di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kebumen diberikan semata-mata sesuai dengan ketentuan yang berlaku, dan tetap
97
sangat selektif. Artinya syarat administrative harus benar-benar terpenuhi seluruhnya dan benar. Seorang pegawai tidak serta merta langsung dapat memperoleh kenaikan pangkat saat yang bersangkutan 'merasa' telah memenuhi syarat. Seorang staf (Sdr. Sugeng) di Kantor Kecamatan Pejagoan, mengalami hal demikian. Permohonan usulan kenaikan pangkat penyesuaian ijazahnya belum dikabulkan meskipun sudah dua kali mengajuka.
Penjelasan dari BKDD yang
kemudian diberikan bahwa staf tersebut belum dinyatakan lulus dari ujian penyesuaian ijazah, meskipun ijazah sudah dikeluarkan oleh perguruan tinggi tempat belajar. lnsentif tambahan yang pernah dilakukan untuk para pegawai di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kebumen berupa pemberian Dana Motivasi Kerja (DMK). Dana tersebut diberikan menjelang Hari Raya ldul Fitri, yang diterimakan dengan besaran yang sama untuk setiap pegawai tanpa memandang pangkat dan jabatan. Pada Tahun 2003 tersebut masing-masing menerima Rp. 150.000,- (Seratus Lima Puluh Ribu Rupiah). Selanjutnya pada Tahun 2004, DMK masih diberikan lagi, namun dengan jumlah yang lebih sedikit. Hal ini dikarenakan banyaknya masukan, agar anggota Badan Perwakilan Desa (BPD) dan Perangkat Desa juga mendapat hak yang sama. Akibatnya alokasi untuk pegawai menjadi berkurang. lnsentif lain yang pernah diberikan adalah pemberian Gaji ke-13. Dalam hal ini bukan bagaimana APBD dapat diambil untuk kepentingan dimaksud, namun bagaimana kecepatan merespon informasi yang diterima dari pusat tentang kepastian pemberian. Pada saat pusat memberikan kepastian bahwa ada pemberian gaji ke-13 tersebut, maka pemerintah Kabupaten Kebumen langsung mengalokasikan yang sementara diambil dari APBD untuk kemudian diganti setelah dari pusat dicairkan. Setelah informasi tersebut diterima, maka hanya selang satu bulan untuk menyelesaikan administrasinya, gaji tambahan tersebut
98
sudah dapat diterimakan. Penyerahan ke masing-masing pegawai dilaksanakan pada awal Bulan Mei 2004. Berkait dengan sanksi, hasil pengamatan penulis menunjukkan bahwa komitmen Pemerintah Kabupaten Kebumen untuk menghapus Korupsi, Kolusi dan Nepotime tampaknya bukan isapan jempol belaka. Salah satu kasus yang penulis ikuti adalah penanganan dugaan penyimpangan dana operasional kantor mencapai ratusan juta rupiah yang melibatkan salah satu Kepala Kantor, dan sampai saat pengamatan masih dalam proses persidangan di Pengadilan Negeri. Bupati atas nama Pemerintah Daerah bahkan mengijinkan tersangka ditahan di pihak Kejaksaan untuk mempercepat proses hukumnya. Kondisi ini menunjukkan bahwa penegakkan
hukum
di
lingkungan
birokrasi
pun tidak luput dari upaya
pengembangan sumber daya man usia birokrat.
5. Kendala yang Dihadapi Seiring telah dipindahkannya status kepegawaian bagi para pegawai yang bekerja di Pemerintah Daerah menjadi pegawai
daer~h
otonom, maka jumlah
pegawai yang menjadi tanggungjawab pemerintah daerah menjadi meningkat cukup drastis. Jajaran Pemerintah Kabupaten Kebumen semula hanya terdiri dari kurang lebih 4.000 pegawai, namun setelah dilakukan perpindahan status, jumlahnya menjadi 13.984 orang. Tambahan paling besar adalah pada Dinas Pendidikan Nasional yang saat ini mencapai 9.942 orang sedangkan yang lainnya berasal dari instansi-instansi yang ada di Kabupaten Kebumen. Kondisi tersebut membawa dampak pada besarnya anggaran rutin yang menjadi beban APBD. Berkait dengan pengembangan sumber daya yang harus dilakukan, disatu sisi jumlah yang besar merupakan potensi yang besar untuk memperoleh kualitas terbaik untuk mendudukkan pada posisi-posisi yang strategis. Namun disisi yang
99
lain jumlah yang sangat besar tersebut cukup mempersulit penempatannya bila persyaratan yang dibutuhkan tidak terpenuhi. Tetap dikosongkannya 10 jabatan Camat dalam penataan personil yang terakhir menunjukkan kondisi tersebut. Dilihat dari kepangkatan, pegawai yang ada sangat memnungkinkan untuk ditempatkan pada
posisi
tersebut,
namun
dilihat
dari
sisi
kemampuan,
memerlukan
pertimbangan yang cukup matang. Pengembangan di bidang peningkatan kualitas melalui pendidikan, masih mengalami kendala berupa kecilnya anggaran pendidikan dan latihan untuk pegawai. Tercatat pada tahun anggaran 2003, alokasi anggaran untuk pendidikan Strata 2 (Pasca Sarjana) hanya sebesar 50 Juta Rupiah. Anggaran tersebut tidak sebanding dengan animo pegawai yang ingin melanjutkan pendidikannya. Pada tahun 2003, bersamaan dengan penulis mengikuti pendidikan ini, hanya 2 (dua) orang yang berangkat dengan biaya APBD Kabupaten, dimana masing-masing hanya menerima Rp. 25 Juta. Dana yang diberikan tersebut sebatas untuk biaya pokok yang disetorkan ke lembaga pendidikan yang bersangkutan, sedangkan keperluan lainnya yang cukup besar, misalnya untuk biaya hidup, sewa tempat kos, dan penelitian, harus dicukupi oleh yang bersangkutan.
D. Gaya Kepemimpinan 1. Visi dan Misi Puncak pimpinan di birokrasi Kabupaten Kebumen saat ini adalah Ora. Hj. Rustriningsih, M.Si, yang terpilih pada pemilihan Bupati Tahun 2000 dan akan mengakhiri jabatannya pada tanggal 23 Maret 2005. Komitmen sejak awal yang disampaikan pada saat penyampaian visi misi calon Bupati yang kemudian dikenal sebagai visi misi Bupati adalah memperbaiki kinerja birokrasi dengan menegakkan disiplin,
menetrali
dan
membuat lebih
profesional
serta
memberikan
100
kemerdekaan untuk berfikir masyarakat.
Upaya penegakkan disiplin dilakukan
untuk mengubah pandangan disiplin sebagai beban, melainkan sebagai suatu kebutuhan dan kebiasaan. Upaya yang akan dikembangkan adalah penciptaan aturan yang jelas (tidak bermakna ganda), keteladanan, penegakkan prinsip penghargaan dan hukuman (reward and punishment), konsistensi, dan tidak pandang bulu. Upaya menetralkan dan mernbuat birokrasi lebih profesional dilatarbelakangi oleh kenyataan bahwa pada masa-masa yang telah lalu birokrasi telah dimanfaatkan oleh QOiongan tertentu yang terbukti telah menimbulkan permasalahan yang berkepanjangan. Sedangkan pemberian kebebasan berfikir kepada masyarakat dimaksudkan agar terbiasa adanya perbedaan pendapat yang dilatarbelakangi oleh cara berfikir yang tidak sama. Visi dan misi yang disampaikan saat pencalonan, kemudian ditindaklanjuti secara lebih formal sebagai langkah institusi yaitu pertama, bekerjasama dengan DPRD untuk merumuskan struktur kelembagaan yang baru yang lebih ramping, kedua menjalin kerjasama dengan berbagai pihak di luar Kebumen, ketiga, membangun komunikasi yang efektif dengan masyarakat. Perumusan struktur kelembagaan yang baru telah selesai dilaksanakan sebagai pelaksanaan dari Peraturan pemerintah Nomor 8 Tahun 2003 tentang Pedoman Penyusunan Perangkat Daerah. Dengan struktur kelembagaan yang baru hasil kerjasama dengan DPRD tersebut maka di Kabupaten Kebumen terdapat 5 Badan, Sekretariat Daerah dengan 3 Asisten Sekda dan 10 Bagian, 13 Dinas dan 6 Kantor. Harapannya kemudian adalah lembaga yang terbentuk tersebut dapat benar-benar dapat meningkatkan kinerja birokrasi dengan bekerja lebih efektif dan efisien. Kerjasama dengan pihak dari luar Kebumen telah dilakukan pula dengan Partnership for Governance Reform in Indonesia (Partnership) dan School
101
Improvement Grant Program (SIGP). Kerjasama dengan Partnership dilakukan untuk menyusun kriteria
untuk menyeleksi dan merekrut kepala sekolah serta
direktur perusahaan daerah, agar diperoleh para pejabat yang profesional didasari kemampuan yang dimiliki, bukan karena dukungan politis semata. Kerjasama ini telah terealisasi saat seleksi para Kepala Sekolah dan Direktur Perusahaan Daerah (Bank Pasar dan Perusahaan Daerah Air Minum). Kerjasama dengan SIGP telah dilakukan dan diperoleh dana hibah sebesar Rp. 8,43 milyar untuk merenovasi 198 gedung SD/MI dan 30 SLTP/MTs. Untuk keperluan tersebut Pemerintah Kabupaten Kebumen memberikan stimulan sebesar 3,035 milyar melalui APBD. Upaya membangun komunikasi dengan masyarakat dilakukan baik terhadap masyarakat diluar Kabupaten Kebumen maupun secara intern di lingkungan wilayah Kabupaten Kebumen. Dengan masyarakat diluar Kabupaten Kebumen, Bupati melakukan upaya "menjuar
informasi tentang potensi yang
dimiliki dan upaya yang sedang dilakukan untuk memanfatkan potensi tersebut. Media cetak maupun elektronik dimanfaatkan secara maksimla. lnformasi yang disebarkan melalui media cetak adalah dalam bentuk suplemen, diantaranya dengan Harian Suara Merdeka (20 Maret 2003), Harian Kedaulatan Rakyat (23 Maret 2003), Harian Kompas, Majalah Dwimingguan Tempo (April 2003), Majalah Dwimingguan Gatra (April 2003), The New York Times. Sedangkan dengan media elektronik,
program yang
paling
populer selama Bupati menjabat adalah
pembenahan Radio FM milik pemerintah Kabupaten, yaitu In FM pada frekuensi 91 ,6 Mhz, dan pendidiran TV lokal Ratih TV pada chanel 54 UHF. Pendirian Ratih TV bekerjasama dengan televisi berskala nasional yaitu Surya Citra Televisi (SCTV)
dengan
didahului
Memorandum of Understanding (MoU)
yang
ditandatangai pada tanggal 12 Mei 2003 dihadapan Presiden Megawati. Melalui televisi lokal inilah informasi dapat diperoleh masyarakat pada pagi hari pukul 06.00
102
s/d 08.30 WIB dan sore hari pukul 16.30 s/d 18.00 WIB. Sesuai dengan kelebihan sarana komunikasi ini, maka informasi yang dapat diterima masyarakat tidak hanya melalui suara namun juga dalam gam bar yang nyata. Keberadaan
dua sarana
komunikasi elektronik yang
ada tersebut
ditingkatkan manfaatnya dengan siaran terpadu dalam acara Selamat Pagi Bupati pada pagi hari pukul 06.00 s/d 06.30 WIB.
Komunikasi menjadi sangat efektif
karena acara tersebut dalam bentuk dialog interaktif dimana masyarakat dapat langsung berdialog dengan Bupati tanpa melalui filter apapun. Kedekatan Bupati dengan masyarakatnya menjadi sangat terasa. Keluhan, saran, masukan bahkan kritik sekalipun dapat disampaikan secara bebas. Bagi Bupati dan jajarannya, informasi dari masyarakat yang disampaikan secara langsung tersebut dapat dijadikan salah satu pertimbangan dalam pengambilan keputusan.
2. Orientasi Pelayanan Publik Menilik manfaatnya, komunikasi Bupati dengan masyarakatnya secara langsung tersebut tidak lain menurut pengamatan penulis adalah upaya peningkatan pelayanan publik. Peningkatan pelayanan publik menjadi salah satu program dari Bupati dalam rangka peningkatan kinerja birokrasi. Dalam masa kepemimpinan Bupati Ora. Hj. Rustriningsih setidaknya terdapat beberapa langkah strategis yang bertujuan meningkatkan pelayanan publik. Pada awal masa jabatan, yaitu pada tahun 2001 telah dilakukan perubahan dalam pemberian pelayanan pembuatan Kartu Tanda Penduduk (KTP) dan Kartu Keluarga (KK).
Disusul
kemudian dengan pembebasan biaya dalam pembuatan Akte Kelahiran. Untuk mempermudah masyarakat memperoleh informasi tentang pelayanan publik, kemudian dalam Website www.kebumen.go.id telah dibuat ruang khusus, yaitu pada sub judul Pelayanan Publik.
103
Pelayanan pembuatan KTP sebelum tahun 2001, dilaksanakan secara tersentralisisir di Bagian Tata Pemerintahan Sekretariat Daerah, sedangkan KK dari Kantor Catatan Sipil. Keluhan masyarakat yang mengajukan permohonan pembuatan KTP saat itu berkait dengan waktu dan biaya yang dibebankan masyarakat, dan seiring perkembangan teknologi yang memungkinkan, maka ditempuh kebijakan untuk melakukan break down pelayanan pembuatan KTP ke tingkat Kecamatan. Melalui Surat Bupati Nomor 474.4/276 Tahun 2001, maka pelayanan KTP mulai Bulan Maret 2001 sudah dapat dilayani di seluruh kecamatan. Kebijakan ini disusul dengan pembuatan Kartu Keluarga ditingkat Kecamatan dari semula dilakukan di Kantor Catatan Sipil. Hasil pengamatan penulis dalam pelayanan pembuatan KTP menunjukkan bahwa terdapat efisensi yang dirasakan masyarakat pemohon KTP, khususnya yang tinggal jauh dari lbu Kota Kabupaten. Dari sisi biaya, sebagai contoh untuk Kecamatan Ayah, maka pemohon cukup mendatangi Kantor Kecamatan setempat yang dapat ditempuh dengan biaya angkutan hanya satu kali dengan ongkos angkutan kurang lebih Rp. 1.000.,- (Seribu Rupiah).
Dengan tidak melakukan
perjalanan ke Bagian Tata Pemerintahan, maka setidaknya pemohon dapat menghemat sebesar Rp.S.OOO,- (Lima Ribu Rupiah). Dari sisi waktu, pemohon dapat memperoleh KTP dalam waktu yang lebih singkat. Pembuatan KTP di masing-masing Kecamatan sangat mengurangi antrian panjang pemohon. Pada saat KTP masih dibuat di Bagian Tata Pemerintahan, satu permohonan paling cepat dapat diserahkan dalam waktu dua jam, diluar waktu yang digunakan untuk perjalanan pemohon.
Waktu yang relatif lama digunakan untuk registrasi dan
proses pengetikan dalam jumlah yang cukup banyak. Dengan rentang waktu jam dinas terbatas dari jam 07.00 sampai dengan jam 14.00, (efektif jam 08.00 s/d 13.00 WIB), maka pembuatan KTP yang selesai dalam waktu satu hari sangat
104
terbatas jumlahnya. Perpindahan pembuatan KTP di Kecamatan maka sangat menghemat waktu, yang dapat dirasakan langsung oleh masyarakat. Hasil wawancara penulis dengan operator pembuatan KTP di Kantor Kecamatan Kebumen pada tanggal 27 Desember 2004 diperoleh pernyataanpernyataan sebagai berikut : Untuk pembuatan satu buah KTP, sejak pemohon mendaftar di loket sampai dengan diterimakan, jika tidak antri hanya membutuhkan waktu kurang lebih sepuluh menit. ltu kalau tidak antri, kalau antri ya agak lama sedikit karena saya ketik beberapa formulir sekaligus, kemudian baru dicetak. Paling-paling dalam waktu 20 menit sudah dapat diserahkan. Kalau diruang komputer ini, satu KTP paling-paling membutuhkan waktu lima menit, dan kalau ngeprintnya dalam jumlah banyak justru lebih cepat hitungan per KTP-nya. Pernyataan operator tersebut menunjukkan bahwa pelayanan publik cukup mengalami peningkatan. Karena masyarakat benar-benar merasakan kecepatan dalam pelayanan dan pengeluaran yang dapat dihemat, karena cukup mendatangi kantor Kecamatan setempat. Hal ini sebagaimana dikemukakan oleh salah seorang pemohon KTP yang penulis jumpai di Kantor Kecamatan Kebumen pada tanggal 27 Desember terse but, sebagai berikut : Memang mestinya KTP dibuat di Kecamatan seperti ini Pak, jadi bisa cepat selesai, antri tidak kelamaan, ditunggu langsung jadi. Kalau dulu waktu di Kabupaten lama sekali. Antrinya banyak karena yang minta dari banyak tempat, malah kadang-kadang sudah jauh-jauh dari rumah, sampai di kantor yang untuk mbuat, loket sudah ditutup. Sudah cape, ongkos banyak, belum tentu bisa langsung jadi. Pendapat lain yang senada juga dikemukakan pemohon I
105
Peningkatan dalam pelayanan KTP tidak terbatas dengan memperpendek jarak antara pemohon dengan tempat pembuatan. Kualitas fisik KTP dan penyesuaian terhadap ketentuan tentang kependudukan terus dilakukan. Terhitung mulai tanggal 1 Oktober 2004 melalui Surat Kepala Kantor Catatan Sipil dan Registrasi Penduduk Nomor : 474.4/83/2004 telah dilakukan Uji Coba KTP Nasional. Ujicoba dilakukan di 3 Kecamatan, mewakili wilayah bagian timur di Kecamatan Prembun, mewakili bagian tengah
di Kecamatan Kebumen dan
mewakili wilayah bagian barat di Kecamatan Gombong. Secara fisik perbedaan terletak pada warna, KTP lama dengan blangko berwarna kuning dengan logo lambang daerah sedangkan yang baru berwarna biru dengan latar belakang peta NKRI. Foto pada KTP lama hanya ditempel sebelum proses laminating sedangkan
toto pada KTP baru melalui proses scanner langsung sebelum dilaminating. Kualitas blangko KTP baru lebih baik, karena menggunakan standar nasional, sedangkan blangko lama hanya menggunakan kertas tebal biasa. Proses laminating pada KTP baru dilakukan secara langsung, sehingga pemohon langsung menerima dalam bentuk 100 % jadi, sedangkan pad a KTP lama pemohon harus melaminating sendiri. Pengutamaan kepentingan masyarakat dalam pelayanan nampak pada saat muncul keluhan tentang
pelayanan KTP yang lebih mahal dari ketentuan.
Hasil wawancara penulis dengan Kepala Seksi Registrasi Penduduk pada Kantor Catatan Sipil dan Registrasi Penduduk, pada tanggal 3 Januari 2005, dikemukakan hahwa: Pernah pada saat muncul pengaduan masyarakat tentang biaya pembuatan KTP yang melebihi ketentuan, di Kecamatan Klirong, saya langsung meluncur kesana untuk mengetahui yang sebenarnya. Sampai di sana memang saya tidak mendapat jawaban yang memuaskan, tapi tetap saya sampaikan bahwa ketentuan itu jangan dilanggar. Kalau hanya lima ribu ya sudah, jangan minta tambahan lagi. Setelah kejadian itu
106
sampai sekarang tidak ada laporan lagi. Ya mudah-mudahan sudah tidak ada masalah. Hal yang hampir sama dalam pelayanan KTP juga pernah terjadi di Kecamatan Kebumen . dimana ada laporan melelui telepon mengenai beban biaya yang mahal. Tanggapan oleh Camat Kebumen saat itu, adalah: Ya mungkin saja pemohon membayar lebih mahal dari ketentuan, karena pemohon tidak datang sendiri. Hal itu bisa saja terjadi, biasanya yang melalui perantara, bisa perangkat desa atau orang lain yang memang bersedia membantu menguruskan. Tambahan biaya diluar ketentuan sudah menjadi kesepakatan diantara mereka dan kami yang di kecamatan tidak bisa mengontrol, yang jelas kalau di kecamatan sudah diupayakan semaksimal mungkin untuk sesuai dengan ketentuan. Untuk mengantisipasi hal-hal yang tidak diinginkan maka langkah-langkah yang diambil institusi yang berkait dengan pembuatan KTP adalah dengan memampangkan ketentuan biaya cetak KTP di tern pat pelayanan. Langkah ini akan membantu menjelaskan kepada masyarakat bahwa ada ketentuan baku yang jelas, sehingga tidak menyalahkan begitu saja para petugas pelayanan KTP. Pendekatan pelayanan publik ke masyarakat memang belum dilakukan secara menyeluruh. Sejauh ini masih terbatas pada KTP, KK, dan pelayanan Puskesmas. Jenis yang lain seperti 1MB, SIUP dan beberapa yang lainnya masih sepenuhnya dilaksanakan di itngkat Kabupaten. Selayaknya jenis-jenis pelayanan yang lainnya didekatkan kepada masyarakat seperti KTP dan KK tersebut. Hal ini sebagaimana dikemukakan seorang pemohon KTP di Kecamatan Pejagoan, pada tanggal 9 Januari 2005, sebagai berikut : Ndamel KTP teng kecamatan kulo mpun cocok Pak, tapi nek sing sanese nggih teng mriki nggih langkung seneng, saged langkung cepet, saged ditunggu, biaya nggih langkung ngirit.. (Membuat KTP di Kecamatan saya sudah cocok Pak, tapi kalau yang lain disini ya lebih senang, bisa lebih cepet, bisa ditunggu, biaya ya lebih hemat) Kemungkinan untuk didelegasikannya pelayanan jenis yang lain sampai tingkat kecamatan memang tetap terbuka. Namun pertimbangan ketentuan hukum
107
yang
diatur
dari
tingkat
lebih
atas,
nampaknya
menjadi
dasar
tetap
dilaksanakannya pelayanan di tingkat Kabupaten. Pelayanan publik jenis yang lain, yaitu pembuatan Akte Kelahiran, saat ini telah mengalami perubahan yang sangat berarti. Dengan terbitnya Peraturan Daerah Nomor 49 Tahun 2004 tentang Perubahan Atas Peraturan Daerah Kabupaten Kebumen Nomor 9 tahun 2002 Tentang Tatacara Penyelenggaraan Pendaftaran Penduduk dan Catatan Sipil maka telah terjadi perubahan paradigma tentang
Pendafdataran
Penduduk.
pembuatan Akta Kelahiran
Perubahan tersebut pertama,
bahwa
menjadi tanggung jawab Pemerintah Daerah yang
dalam pelaksanaannya diselenggarakan di Kantor Catatan Sipil dan Registrasi Penduduk. Kedua, adanya kepastian waktu dimana pembuatan Akta Kelahiran harus sudah dapat diberikan paling lambat 30 (tiga puluh) hari terhitung sejak tanggal diajukannya permohonan. Ketiga, bahwa pembuatan Akta Kelahiran tidak dikenakan biaya sampai dengan anak berusia 18 (delapan belas) tahun sejak tanggal kelahirannya dan belum kawin. Pelayanan yang menyangkut kebutuhan masyarakat perkotaan, yaitu air bersih, tidak luput dari upaya perbaikan. Untuk memenuhi kebutuhan diwilayah perkotaan, yaitu Prembun, Kutowinangun, Kebumen dan sekitarnya, Karanganyar, dan Gombong saat ini diproduksi air bersih yang berasal dari Waduk Sempor untuk wilayah bagian barat, Sungai Lukulo untuk wilayah bagian tengah, dan Sungai Keceme untuk bagian timur.
Berkait dengan upaya peningkatan pelayanan ini,
hasil wawancara dengan Direktur Perusahaan Daerah Air Minum (PDAM) pada tanggal 20 Desember 2004, dikemukakan sebagai berikut : Menangani air bersih disini gampang-gampang susah Mas, tapi saya sudah berusaha, yang penting kalau per1atannya lengkap, ya air akan terus mengalir dan tidak keruh. Sekarang di tempat Mas bagaimana, lebih lancar khan ? Persoalannya adalah kebutuhan yang sangat banyak, melebihi kapasitas yang dapat diproduksi. Alhamdulillah kita baru dapat tambahan
108
peralatan satu unit pengolah lagi di Sungai Lukulo. Kebutuhan setiap individu di sini menurut saya sangat tinggi, tapi beban biaya tetap masih lebih ringan dibanding Kabupaten lain. Ya mudah-mudahan terus dapat lancar, kalau saat-saat awal penghujan ini agak keruh, saya kira wajar saja, karena pipa penyedot terlalu banyak kemasukan lumpur bawaan dari sungai bagian atas. Dalam beberapa hari lagi saya yakin akan kembali bersih lagi. Tambahan satu unit pengolah di Sungai Lukulo sangat meningkatkan kelancaran aliran air untuk wilayah kota Kebumen dan sekitarnya. Sebelumnya air harus dialirkan dari Waduk sempor yang berjarak kurang lebih 26 kilometer. Dengan aliran cukup dari Sungai Lukulo yang berjarak hanya kurang lebih dua kilometer maka aliran jauh lebih lancar. Permasalahan yang muncul dari pengamatan penulis adalah air yang keruh terutama bagi pemukiman yang dekat dengan tempat produksi, terutama saat hujan deras di wilayah Kebumen bagian utara yang kemudian membawa material lumpur dalam volume sangat banyak. Upaya perbaikan pelayanan publik sebenarnya juga sudah dilakukan pada jenis-jenis yang lain, namun masih dilakukan secara bertahap. Misalnya tentang prosedur bagaimana memperoleh pelayanan. lnformasi yang dapat dengan mudah diperoleh masyarakat adalah dengan membuka website www.kebumen.go id. Pada bagian Pelayanan Umum terpampang prosedur 12 (dua belas) jenis pelayanan yang dapat diperoleh masyarakat selain KTP, KK dan Akta Kelahiran. Dua belas jenis pelayanan tersebut adalah SAKL, ljin Mendidirkan Bangunan , SIUP, ljin Prinsip, SIT, ljin Lokasi, SKSHH, ljin Penetapan Lokasi, IPP Tanah, TDI, PBH Koperasi, ljin Gangguan, ljin Dinas Peternakan, dan IUJK.
3. Pengambilan Keputusan Pola yang diterapkan diatas menunjukkan pola kepimpinan yang berorientsi pada kepentingan masyarakat. Pola kepemimpinan tersebut selanjutnya didukung pula dengan cara pengambilan keputusan. Pengamatan dan pengalaman penulis
109
selama bekerja di lingkungan Pemerintah Kabupaten Kebumen menunjukkan bahwa pengambilan keputusan yang dilakukan oleh para pimpinan dilakukan secara bervariasi. Pimpinan puncak, yaitu Bupati mempunyai pola yang berbeda antara kondisi bila berhadapan dengan masyarakat Jangsung dengan pada saat berhadapan dengan para pejabat birokrasinya.
Aspirasi yang disampaikan
masyarakat langsung pada saat kunjungan Bupati ke desa-desa menunjukkan kecenderungan langsung diputuskan I spontan bila tidak berkaitan dengan pendanaan yang relatif besar. Sebaliknya bila diper1ukan pendanaan yang cukup besar maka cenderungan disampaikan bahwa mekanisme yang harus ditempuh per1u melibatkan pihak-pihak yang terkait. Pengamatan penulis pada saat mengikuti kunjungan Bupati ke Desa Karangpoh Kecamatan Pejagoan pada tanggal 11 Januari 2005, menunjukkan pola tersebut di atas. Aspirasi yang disampaikan masyarakat adalah permintaan bantuan
alat-alat
pertukangan
bagi
pengrajin
mebelair
dan
permintaan
pengaspalan jalan sepanjang kurang Jebih 4 (empat) kilometer. Jawaban Bupati kurang lebih sebagai berikut : Aspirasi yang Bapak dan Jbu sampaikan melalui lbu Camat tadi, terutama pengaspalan jalan desa sepanjang empat kilometer per1u saya cek dalam rencana proyek tahun 2005 ini... .. , dari jawaban wakil dari Sapped a yang hadir disini, bahwa jalan tersebut belum termasuk proyek yang harus ditangani. Namun demikian permintaan akan diteliti instansi terkait, dan hari ini informasi detil tentang kondisi yang sesungguhnya per1u saya ketahui, coba nanti diambil gambarnya dulu. Sedangkan untuk peralatan pertukangan, mudah-mudahan dalam waktu yang tidak ter1alu lama akan terealisir. Tindaklanjut dari permintaan tersebut kemudian adalah pengambilan gambar oleh krew Ratih TV langsung setelah acara selesai. Sedangkan untuk alat pertukangan, disampaikan salah seorang staf Dinas Perindustrian Perdagangan dan Koperasi (Sdr. Maryoto) pada tanggal15 Januari 2005, sebagai berikut:
110
Bantuan peralatan lnsyaalloh akan diserahkan bulan depan untuk dua desa, Peniron dan Karangpoh. Sedang diupayakan tidak hanya alatnya saja, tapi dengan pelatihannya. Nanti akan saya cek kepastian hari dan tanggalnya. Cara pengambilan keputusan yang melibatkan para pejabat bimkrasi dilakukan
dengan
cara
yang
berbeda.
Pengamatan
penulis
pada
saat
dilaksanakannya rapat koordinasi penanggulangan bencana alam, menunjukkan bahwa untuk mengambil keputusan, Bupati meminta laporan secara rinci dan langsung dari pejabat di wilayah (Camat) mengenai kondisi obyektif di masingmasing wilayahnya.
Dialog kedua pihak langsung dilakukan untuk memperoleh
kejelasan tentang laporan yang disampaikan. Dari laporan masing-masing itulah diambil kesimpulan yang merupakan keputusan hasil rapat. Pada level pimpinan di bawah Bupati (middle line) pengambilan keputusan dilakukan dengan cara yang berbeda. Dikatakan oleh Asisten Tatapraja dalam wawancara tanggal 22 Desember 2004 : Untuk mengambil keputusan dari suatu persoalan atau pekerjaan, saya biasanya melihat kondisi yang ada. Pertama dengan langsung memberikan disposisi ke bawahan, yaitu para kabag. Yang kedua, memanggil ke ruangan saya ini untuk berembug. Dua cara itu kadang saya gabung sekaligus agar pekerjaan segera selesai, dan saya bisa segera lapor keatasan, karena kalau secara tertulis saja perlu waktu lebih lama. Tapi kalau hal-hal yang ringan ya cukup dengan disposisi saja. Pola pengambilan keputusan di atas sangat tergantung pada kondisi yang ada. Artinya pada tempat dan waktu serta tingkat kesulitanyang berbeda maka pola yang diterapkan akan berbeda. Kondisi tersebut terjadi pula pada instansiinstansi di tingkat kecamatan, dimana untuk melakukan pengambilan keputusan sangat berbeda pola yang diterapkan. Sebagai contoh, untuk Kecamatan Pejagoan secara rutin dilakukan rapat koordinasi yang dikemas dalam sebutan Konperensi Dinas tingkat Kecamatan. Hal serupa belum tentu dilakukan di kecamatan lain, namun melalui forum yang berbeda, misal di Kecamatan Sadang konperensi dinas tingkat Kecamatan tidak rutin dilakukan karena kondisi wilayah yang sulit, namun
111
digunakan rapat insidentil sesuai keperluan dengan pemberttahuan jauh hart sebelumnya. Wilayah Kecamatan Sadang dikenal sebagai wilayah yang secara topografi cukup sulit ditempuh dan faktor prasarana transportasi yang sangat terbatas.
4. Komitmen Membersihkan Birokrasi dari KKN
Dibidang yang lain, untuk mengetahui gaya kepemimpinan Bupati sekarang yang
cukup menonjol adalah
penegakan hukum dalam penyelenggaraan
pemertntahan. Upaya tersebut dikenal dengan gerakan pemberantasan Korupsi, Kolusi dan Nepotisme (KKN). Kasus terakhir yang penulis ikuti adalah penanganan kasus dugaan korupsi yang melibatkan salah satu Kepala Kantor. mendukung
sepenuhnya
upaya
penyelesian
kasus
ini
dan
Bupati
membertkan
kewenangan sepenuhnya instutisi pengadilan untuk menuntaskan. Artinya tidak ada upaya Bupati untuk tetap melindungi pejabatnya yang diduga kuat telah melakukan penyimpangan. Sampai saat penulis melakukan penelitian ini, pejabat yang bersangkutan masih dalam tahanan di Lembaga Pemasyarakatan Kebumen. Dalam suatu pernyataannya tanggal
26
Januart 2005 saat dialog interaktif
Selamat Pagi Bupati tentang dugaan terjadinya tindakan korupsi di jajaran birokrasi, Bupati mengemukakan : Wajar-wajar saja kalau ada orang yang menduga di instansi-instansi terjadi korupsi. Pengaduan bisa saja dilakukan oleh pihak-pihak intern instansi tersebut atau oleh pihak dart luar. Namun yang penting bagi saya adalah etika dalam pengaduan tersebut, harus ada kesempatan membela dirt bagi pihak yang diadukan dalam arti dibert kesempatan membertkan klaritikasi. Karena bukan tidak mungkin itu hanya rasa tidak suka, diperlakukan secara tidak adil atau yang lainnya. Prtnsip saya mendukung setiap upaya membersihkan birokrasi dart KKN itu. Oleh karena itu saya tidak pernah memerintahkan penurunan spanduk-spanduk yang banyak dipasang di jalan-jalan untuk mengkritik birokrasi.
112
Dalam beberapa
bulan terakhir memang banyak terpasang spanduk-
spanduk yang bertuliskan kritikan terhadap kinerja pemerintah Kabupaten Kebumen.
Namun· spanduk tersebut tetap dibiarkan terpasang, meskipun
sebenarnya sangat mengganggu keindahan kota karena pemasangannya tidak pada tempat-tempat yang telah ditentukan. Pernyataan Bupati di atas masih konsisten dengan apa yang pernah ditulis pada bulan April Tahun 2003 dalam suplemen media cetak yaitu harian Suara Merdeka, Kedaulatan Rakyat maupun di majalah-majalah seperti Gatra dan Tempo. Dalam suplemen-suplemen tersebut dikemukakan : Saya percaya masalah ini akhirnya kembali ke manusianya. Sistem sebaik apapun, jika manusianya bobrok, mereka akan selalu memperoleh celah. Dalam masa transisi ini masalahnya menjadi sangat rumit. Tanpa dukungan dari penegak hukum yang memiliki kredibilitas, upaya memberantas KKN di Kabupaten Kebumen hanya akan berjalan di tempat. Jika ada semangat untuk menyelidiki, kemudian ditindaklanjuti dengan tuntutan ke Kejaksaan hingga pengadilan, maka upaya penegakan hukum akan maju. Jika hanya berjalan sendiri-sendiri, tentu kita hanya akan berjalan di tempat. Pernyataan tersebut ternyata tidak sekedar dilontarkan begitu saja. Dukungan penyelidikan atas kasus yang terjadi di salah satu kantor merupakan realisasi yang tidak terbantahkan lagi.
5. Kendala yang Dihadapi
Kepemimpinan dalam birokrasi Kabupaten Kebumen, tidak terlepas dari peta politik lokal maupun nasional. Bupati Ora. Hj. Rustriningsih, Msi, adalah sosok yang terpilih pada pemilihan Bupati Tahun 2000 untuk masa jabatan sampai dengan Tahun 2005 yang berasal dari Partai Demokrasi Indonesia Perjuangan (PDIP).
Nuansa politispun tidak bisa terhindarkan pada saat beliau memimpin
pemerintahan pada masa baktinya ini.
113
Kecepatan menyerap aspirasi yang berl<embang dari masyarakat menjadi andalan untuk mengambil langkah-langkah tindaklanjut, yang kadang-kadang sedikit berbeda dengan mekanisme yang
be~alan
dalam birokrasi.
Kondisi ini
yang kemudian disikapi secara beragam oleh para pimpinan-pimpinan instansi. Belum semua level bisa melakukan hal yang sama. Hal ini terbukti pada ketidaksiapan semua pejabat struktural untuk memanfaatkan dialog interaktif dengan masyarakat.
Seluruh uraian diatas secara ringkas dapat diperbandingkan dengan birokrasi model ideal NPM (Model 4) sebagai berikut :
Tabel 24 : Perbandingan Birokrasi Kabupaten Kebumen dengan Birokrasi Publik dengan Pendekatan NPM
Unsurunsumya
I
Kultur
I Efektif dan transparan, dikembangkan dari Komunikasi
Biiokasi Kabupaten Kebumen
efektif, dan pendekatan pelayanan kepada masyarakat. Profesional, dikembangkan dari pemanfaatan Teknologi lnformasi, kerjasama dengan berbagai pihak. Lebih netral, namun dalam implementasi masih ada birokrat yang melibatkan diri. Struktur
I Hirarkis, sebatas mengganti Nomenklatur, masih tambun Spesialisasi berkurang dengan kerjasama antar unit terkait Sentralistis berkurang dengan pendelegasian kewenangan sebagian tugas ke bawahan.
Pengembangan Sumber Daya Manusia Birokrat
Kepemimpinan
Merit System, dalam rekrutmen pegawai baru dan penempatan dalam jabatan. Terbuka, membuka peluang pihak luar masuk dalam struktur Sistem Karir, hanya melibatkan atasan dalam pengambilan keputusan, namun sudah mempertimbangkan masukan dari berbagai sumber. Demokratis, dengan sikap aspiratif terhadap usul saran dari masyarakat melalui dialog interaktif Entrepreneur, dikembangkan dengan pengelolaan media komunikasi yang melibatkan pihak swasta.
Birokasi dengan NPM (Model 4)
Efisien, efektif Transparan Profesional dan inovatif Menolak tegas pengaruh politik tetapi memiliki komitmen politik Ramping Spesialisasi tidak jelas Desentralistis
I Merit system I Terbuka
I Sistem karir, melibatkan atasan, ternan sekerja, bawahan & pengguna
Demokratis dan tranformasional pada semua level Entrepreneur
..... ~
BAB VI PENUTUP
A. Kesimpulan
Dari keseluruhan uraian di atas dapat ditarik kesimpulan bahwa Manajemen Publik dalam Birokrasi Kabupaten Kebumen telah mengalami beberapa perubahan. Namun perubahan tersebut belum seluruhnya sesuai dengan yang dikehendaki oleh New Public Management (NPM) dengan keempat modelnya.
Perubahan
tersebut meliputi : 1.
Membangun komunikasi yang efektif antara pemerintah daerah dengan masyarakat setiap hari,
melalui dialog interaktif Selamat Pagi Bupatl.
Pemerintah daerah memperoleh berbagai macam masukan, kritik dan saran mengenai kinerjanya. Masyarakat mendapatkan penguatan untuk dapat lebih dekat dengan pemimpin dan jajaran birokrasinya. Namun komunikasi yang dibangun ini belum mendapat dukungan secara total dari unsur birokrasi pada level middle line. 2.
Memanfaatkan kemajuan teknologi informasi dengan membangun website pemerintah daerah. Akses informasi dapat secara luas diperoleh seluruh lapisan masyarakat. Namun meskipun pernah meraih peringkat pertama I
kelompok Kabupaten/Kota (E-Government Award Tahun 2004), website ini masih pada tahapan memberikan informasi.
Pemanfaatan sebagai suatu
sistem jaringan secara on line belum dapat dilakukan.
v
3. Membuka kerjasama dengan berbagai pihak. Ego sektoral dapat dikurangi dan program-program dapat dilaksanakan lebih profesional dengan kehadiran pihak luar melalui para konsultannya.
115
116
4. Mengubah penampilan yang mendorong keleluasaan dalam menjalankan tugas. Namun perubahan penampilan ini masih sebatas terlihat secara fisik. Pengaruh perubahan penampilan secara signifikan terhadap kinerja birokrasi secara keseluruhan belum tampak. / 5. Rekrutmen
pegawai baru dilakukan secara ketat dengan memberikan
kesempatan secara terbuka kepada semua yang memenuhi syarat. Namun penentuan keputusan diterima atau tidaknya tetap menjadi kewenangan pusat. Rekrutmen PNS dalam jabatan tertentu yang melalui mekanisme baru, terbatas jabatan Kepala Sekolah dan Pimpinan BUMD. 6. Pelayanan
Publik didekatkan
kepada
masyarakat untuk memudahkan,
mempercepat dan meringankan biaya yang harus ditanggung masyarakat. Khusus pelayanan Akte Kelahiran diberikan tanpa beban biaya. Namun pendekatan pelayanan kepada masyarakat masih pada jenis-jenis tertentu, yaitu KTP dan KK. Jenis pelayanan yang lain masih menjadi kewenangan tingkat Kabupaten. 7. Komitmen yang kuat untuk membersihkan dari patologi birokrasi khususnya KKN.
Diwujudkan dengan memberikan kesempatan secara terbuka kepada
masyarakat untuk menyampaikan informasi dan menilai kinerja birokrasi secara langsung.
B. Saran Untuk
mengatasi
kendala
atau
kelemahan
yang
dihadapi,
penulis
mengajukan saran sebagai berikut : 1. Komunikasi yang sudah berjalan efektif melalui dialog interaktif harus mendapatkan respon yang maksimal
dari jajaran birokrasi di semua level.
Respon yang maksimal dapat diperoleh dengan : pertama, penentuan tema-
117
tema yang diangkat dalam tiap dialog sehingga tidak ada alasan bagi pejabat terkait untuk menghindar; kedua, waktu dialog yang ditambah agar jawaban bisa diberikan secara tuntas. 2. Website Pemerintah Kabupaten yang sudah tersedia perlu ditingkatkan menjadi sistem jaringan on line secara bertahap. Pada tahap awal dapat dilakukan secara terbatas untuk beberapa instansi yang memiliki tugas pokok dan fungsi yang saling berkaitan. 3. Untuk memanfaatkan besarnya jumlah pegawai, perlu mekanime khusus dalam rekrutmen untuk menduduki jabatan-jabatan struktural maupun fungsional. Uji publik, seleksi administrasi, seleksi akademis dan psikotes sebagaimana dilakukan untuk rekrutmen Kepala Sekolah dan pimpinan BUMD perlu diperluas pada jabatan-jabatan struktural dijajaran pemerintahan lainnya. 4. Peningkatan pelayanan publik yang sudah terlihat perlu diimbangi dengan peningkatan dana operasional unit pelayanan yang bersangkutan dan insentif yang memadai.
DAFTAR PUSTAKA Albrow, Martin, 1996. Birokrasi (terjemahan), PT. Tiara Wacana, Yogyakarta. Ancok, Djamaluddin, 1995. Revitalisasi Sumber Daya Manusia dalam Era Perubahan, dalam Jurnal Kelola No. 8/IV/1995, Magister Manajemen, Yogyakarta. Barzelay, Michael, 1995. Breaking Through Bureaucracy, A New Vision for Managing in Government, University California Press, California. Ferlie, Ewan. Ashburner, Lynn. Fitzgerald, Louise dan Pettigrew, Andrew, 1996. The New Public Management in Action, Oxford University Press, New York. Hughes, E, Owen, 1994. Public Management and Administration, United States of America.
St. Martin's,
LAN. BPKP, 2000. Akuntabilitas dan Good Governance, Modul 1 dari 5 Modul, Jakarta. Mintzberg, Henry, 1979. The Structuring of Organizations : A Synthesis of The Research, Prince Hall, United States of America. Moleong, J, Lexy, 2000. Metodologi Penelitian Kualitatif, Remaja Rosdakarya, Bandung. Nasution,S, 1996. Metode Penelitian Naturalistik Kualitatif, Tarsito, Bandung. O'Donovan, Ita, 1994. Managing Local Government, Organizational Behaviour in Local Government, Longman Group, London. Osborne,
David dan Gaebler, Ted, 1992. Mewirausahakan Birokrasi mentransformasi semangat wirausaha ke dalam sektor publik jilid 2 (terjemahan), PPM, Jakarta.
Osborne, David dan Plastrik, Peter, 1997. Memangkas Birokrasi : lima strategi menuju pemerintahan wirausaha (terjemahan), PPM, Jakarta. Purbokusumo, Yuyun, 1998. Manajemen Publik Baru Didalam Birokrasi Pemerintah (Studi Kasus Birokrasi di Kabupaten Kediri), Tesis, MAP Universitas Gadjah Mada, Yogyakarta.
Robbins, Stephen, 1996. Perilaku Organisasi, Konsep, Kontroversi dan Aplikasi (terjemahan), Prenhalindo, Jakarta. Siagian, P, Sondang, 1994. Patologi Birokrasi, Analisis, ldentifikasi dan Terapinya, Ghalia Indonesia, Jakarta. Singarimbun, Masri dan Effendi, Sofian, 1995. Metode Penelitian Survei, LP3ES, Jakarta.
Soetjipto,W., 2002. Paradigms Baru Manajemen Sumber Daya Manusia, Amara Books, Yogyakarta. Sulistyani, Ambar Teguh, (ed), 2004. Memahami Good Governance dalam Perspektif Sumber Daya Manusia, Gava Media, Yogyakarta. Surachmad,. Winarno, 1980. Dasar dan Teknik Research : Pengantar Metodologi llmiah, CV.Tarsito, Bandung.
Suryawikarta, Bey, 1997. Birokrasi di Indonesia, Badan Pendidikan dan Pelatihan Departemen Dalam Negeri, Jakarta. Thoha, Miftah, 2003. Perilaku Organisasi, Konsep Dasar dan Aplikasinya, Raja Grafindo Persada, Jakarta. Wright, Peter. Kroll, J, Mark. Parnell, John, 1996. Strategic Management Concept and Cases, Prentice Hall, New Jersey. Zulkarnaen, Happy Bone, 1995. Terapi terhadap Patologi Birokrasi, dalam Jurnal POTENSIA, Tahun VI Nomor 12.
Majalah: Gatra, Suplemen Pemerintah Kabupaten Kebumen, Edisi April 2003. Tempo, Suplemen Pemerintah Kabupaten Kebumen, Edisi April2003 Buletin :
Surat dari Bupati, Buletin Pemerintah Kabupaten Kebumen, Edisi Maret 2004
LAMPIRAN I:
PEDOMAN PENGAMATAN
1. Kultur yang dikembangkan dalam penyelenggaraan pemerintahan : a. Nilai-nilai yang tampak nyata dikembangkan b. Sikap dan perilaku yang menjadi kebiasaan c. Simbol-simbol yang dipakai
2. Struktur organisasi yang diterapkan : a. Ukuran besar kecilnya organisasi b. Rentang kendali (span of contrail)
3. Pengembangan Sumber Daya Manusia (Birokrat) : a. Jenis pendidikan dan pelatihan yang dilaksanakan b.
Mekanisme Rekruitmen Pegawai (bila ada)
c. Mekanisme penempatan dalam jabatan (bila ada) d. Mekanisme pemberian reward and punishment
4. Gaya Kepemimpinan yang diterapkan : a. Pola hubungan yang diciptakan (antara pimpinan dengan bawahan, antar sesama pimpinan dan antar sesama bawahan) b. Cara pemberian tugas ke bawahan c. Cara menyelesaikan masalah d. Keterlibatan bawahan e. Keterlibatan pihak luar (LSM, Tokoh masyarakat, dsb) f.
Cara mengambil keputusan
5. Sarana dan Prasarana Kerja yang dimiliki : a. Gedung I perkantoran dan peralatan pendukungnya b. Teknologi Komunikasi dan lnformasi yang dimanfaatkan c. Sarana mobilitas
6. Kepegawaian : a. Jumlah dan Jenis Pegawai yang ada. b. Klasifikasi pegawai (menurut tingkat pendidikan, pangkat dan golongan ruang, pendidikan dan latihan yang pernah diikuti.
LAMPIRAN II
PEDOMAN WAWANCARA
1. Kultur yang dikembangkan : a. Perubahan
nilai
yang
dilakukan
responsifitas,
(profesionalisme,
akuntabilitas, dsb.) b. Sikap dan perilaku sehari-hari yang menjadi kebiasaan. c. Simbol yang digunakan (pakaian dinas, atribut, rumah dinas, kendaraan dinas) d. Kendala yang dihadapi dalam perubahan kultur.
2. Struktur yang digunakan : a. Kesesuaian dengan ketentuan dari pemerintah b. Ukuran yang. digunakan c. Rentang kendali yang diterapkan d. Pendistribusian kewenangan e. Kendala yang dihadapi dalam struktur organisasi yang dijalankan
3. Pengembangan Sumber Daya Manusia (birokrat) yang dilakukan : a. Jenis pendidikan dan pelatihan yang dilaksanakan b.
Mekanisme Rekruitmen Pegawai (kreatifitas dan inovasi yang dikembangkan untuk memperoleh pegawai yang berkualitas)
c. Mekanisme penempatan dalam jabatan (fungsi digunakan) d. Mekanisme pemberian reward and punishment e. Mutasi I rotasi jabatan yang dilakukan
bape~akat,
sistem yang
f.
Pemanfaatan pegawai pasca pendidikan (struktural, fungsional dan teknis)
g. Kendala yang dihadapi dalam pengembangan sumber daya manusia (birokrat)
4. Gaya kepemimpinan yang digunakan :
a. Komitmen terhadap visi dan misi b. Pola hubungan yang diciptakan (antara pimpinan dengan bawahan, antar sesama pimpinan dan antar sesama bawahan) c. Mekanisme pemberian tugas ke bawahan d. Mekanisme penyelesaian masalah e. Keterlibatan bawahan f.
Keterlibatan pihak luar (LSM, Tokoh masyarakat, dsb)
g. Mekanisme pengambilan keputusan h. Kendala yang dihadapi.
UNIVERSITAS GADJAH MADA PROGRAM PASCA SARJANA PROGRAM STUDI MAGISTER ADMINISTRASI PUBLIK Jl. Prof. Dr. Sardijto- SEKIP, Yogyakarta, 55281, Telp. (0274) 563825, 588234, 902117, Fax. (0274)589655
Yogyakarta, 29 Oktober 2004
Nomor: 2.01/UGM/MAP/Survey/04 Hal : ljin penelitian
Kepada Yth. Bupati Kebumcn Di Kebumen
Dengan hormat, Dalam rangka penyusunan tugas akhir/tesis, Pengelola Program Studi Magister Administrasi Publik Program Pasca Sarjana Universitas Gadjah Mada (MAP-UGM) Yogyakarta mt;;mintak.au ij ir. bagi niahasi.;wa tersebut di bawah ini u.ntuk melakukan penelitian di instansi I unit kerja yang Bapakllbu pimpin. Nama Mahasiswa
Sumamo
Nomor Mahasiswa
12170/PS/MAP/03
Konsentrasi
: Manajemen Publik
Judul Tesis
: Manajemen Publik Baru Dalam Birokrasi Kabupaten Kebumen
Atas perhatian dan kerjasama yang baik kami mengucapkan terima kasih.
lola Program Studi MAP - UGM
Tembusan Yth. : 1. Kepala Bidang Evaluasi Dan Monitoring- Pusbinuiklatren Bappenas di Jakarta
PEMERINfAH KABUPATEN KEBUMEN
BADAN PERENCANAAN PEMBANGUNAN DAERAH
(BAPPEDA) Jl. Veteran No.2 Tclp.(0287) 381570 Kebwnen- 54311 E l''tf!' !f!l.:tt:::l • ., _ . •
Kepada: Nomor
: 071-1/539
Lampiran Perihal
Yth: : Ijin Pelaksanaan Survey/
PenelitiarL
Berdasa.rkan surat rekontendasi ijin Survey/Penelit\au dari Pwgra'll Studi lv!AP Program P~:~.,ca S'ujana UGM Yogya~.urta No.Z.Ol/UGM/M.AJ>/Survt;y/•)4 Tanggal 29
Oktober 2004 tentang pelak.<Janaan Ijin Survey/Pemelitian, rnaka dengnn ini diberitahuk.an bahwa eli Dinas I Instansi I Daerah Saudara sksn dilnk.'innakan SUlvcy I Penelit.ian oleh: 1. Nama
: SUMARNO
2. Peke1:jaan
: Maltesiswa Program Studi 1JAP Program
P~ca
Satjana
UGM Yogyak.arta.
3. Alamat
: Kecamatan Kebumen.
4.' Penanggung Jawab
: Prof. D1. Warsito Utomo
5. Maksud Tujuan
Survey/ Penelitian Dengan Judul
" :MANAJEMEN Pl.JBUK BARU
DALAM BIR.OKRAS! KABUPATEN KEBUMEN" Dengan ketentuan-ketentuan seb~ai berikut : a. PelahwUlM. Research/Survey tidak disalah f,'\Ulalcan untuk tujuan tt~rtl.'.ntu yang dnpat rnengganggu kcstabilWl Pc;mcrintah. b. Sctelah research/survey selesai diharu.sl
Temhutan: 1. Yang bersangkutan.
