Mainport Schiphol. Vier vergezichten op Schiphol

4

Mainport Schiphol

Vier vergezichten op Schiphol Scenario Policy Assessment

Mainport Schiphol Vier vergezichten op Schiphol Scenario Policy Assessment

Dit rapport is opgesteld door het project Mainport Schiphol, een gezamenlijk project van de ministeries van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer en van Economische Zaken

mei 2006

Vier vergezichten op Schiphol

1

Inleiding

1.1 1.2 1.3 1.4

Achtergrond: een dynamische toekomst Doel Scenario Policy Assessment Werkwijze Leeswijzer

3 3 4 5 5

2

De gehanteerde scenario methodiek

2.1 2.2 2.3

Inleiding: wat is Scenario Policy Assessment Vier vergezichten van het CPB De methodiek

3

Het huidige beleid 11 Inleiding 11 Schipholbeleid (inclusief milieustelsel) 11 Slotallocatie 12 Luchtvaartpolitiek 13 Europees beleid voor capaciteitsregulering en milieu 14 Ruimtelijk beleid 15 Landzijdige bereikbaarheid 16 Externe veiligheid 17

3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 3.7 3.8

4 4.1 4.2 4.3

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

inhoud

7 7 7 9

Vier beelden voor Schiphol in 2020 19 Inleiding 19 Twee fundamentele onzekerheden 19 Vier vergezichten op Schiphol 21 Mainport Schiphol in Global Economy 25 Het scenario samengevat 25 Potentiële vraag luchtvaart Schiphol in 2020 27 Ontwikkeling Schiphol bij huidig beleid 28 Ontwikkeling mainportregio bij huidig beleid 29 Welvaartseffecten 29

6

Mainport Schiphol in Strong Europe

6.1 6.2 6.3 6.4 6.5

Het scenario samengevat Potentiële vraag luchtvaart Schiphol in 2020 Ontwikkeling Schiphol bij huidig beleid Ontwikkeling mainportregio bij huidig beleid Welvaartseffecten

7

Mainport Schiphol in Transatlantic Market

7.1 7.2 7.3 7.4 7.5


8

Mainport Schiphol in Regional Communities

8.1 8.2 8.3 8.4 8.5


9

Assessment van beleidsmaatregelen

9.1 9.2 9.3 9.4 9.5 9.6

Inleiding Betere benutting van de capaciteit Uitbreiding van de capaciteit Beperking van de overlast Ruimtelijke inrichting Maatregelen bij vertrek home carrier

10

Samenvatting en conclusies

10.1 10.2 10.3 10.4 10.5 10.6

Scenario Policy Assessment Externe krachten sterk bepalend voor de toekomst Betere benutting biedt kansen Uitbreiding capaciteit alleen met meer milieuruimte Beperking overlast is op zich effectief Ruimtelijk reserveren is effectief, maar kostbaar


31 31 33 33 34 35 37 37 39 40 40 41 43 43 44 45 46 47 49 49 49 57 62 63 65 67 67 68 70 73 75 76

1 Inleiding 1.1 Achtergrond: een dynamische toekomst De luchthaven Schiphol vormt reeds decennia een belangrijk onderwerp in de nationale politiek. Het is een omvangrijke luchthaven die veel burgers en bedrijven verbindt met de wereld. De grootste gebruiker van de luchthaven is KLM, tegenwoordig onderdeel van een groter geheel, Air France-KLM, dat zich heeft aangesloten bij één van de drie wereldwijde allianties in de luchtvaart, het SkyTeam. KLM heeft van oudsher Schiphol als thuisbasis. Daarnaast hebben ook andere (nationale) luchtvaartmaatschappijen (Martinair, Transavia) de luchthaven Schiphol als thuisbasis. De symbiose tussen de luchthaven en zijn ‘home carriers’ heeft in het verleden geleid tot een hoogwaardige netwerkkwaliteit, welke wordt gezien als een belangrijke vestigingsplaatsfactor voor bedrijvigheid in Nederland in het algemeen en de regio rondom Schiphol in het bijzonder. Om die reden is de luchthaven Schiphol een mainport met betekenis als ‘motor van de nationale economie’. Er zijn vele ontwikkelingen in de luchtvaart gaande die de motorfunctie van Schiphol zullen beïnvloeden. Deze ontwikkelingen zijn uitgebreid beschreven in het Achtergronddocument. De belangrijkste zijn: • Liberalisatie van de luchtvaartmarkt zorgt voor het steeds meer wegvallen van de bescherming via luchtvaartverdragen met als gevolgen: - Het ontstaan van allianties van gevestigde (gefuseerde) ‘full service carriers’ die hun geïntegreerde netwerken van hoog frequente intercontinentale en continentale ‘hub & spoke’-verbindingen aanbieden vanaf een beperkt aantal grote hub-luchthavens op de verschillende continenten. - Opkomst van ‘low cost carriers’ die concurreren met ‘full service carriers’ op verbindingen in geliberaliseerde markten door met een uitgeklede dienstverlening de prijzen – en daarmee de ‘hub & spoke’-netwerken – sterk onder druk te zetten. • Technologische ontwikkeling in met name de vliegtuigbouw met als gevolgen: - De toepassing van stillere en zuinigere motoren in bestaande vliegtuigtypen, waardoor – gegeven de vliegtuiggrootte – overlast en emissies per vlucht afnemen. - De bouw van nieuwe, zowel grotere als kleinere vliegtuigtypen voor met name het intercontinentale verkeer, die mogelijk veranderingen in ‘hub & spoke’-netwerken kunnen betekenen. Een belangrijke consequentie van de ontwikkelingen is dat de band tussen luchthavens en luchtvaartmaatschappijen losser is geworden. In het verleden zat een luchtvaartmaatschappij vast aan een nationale hub-luchthaven vanwege aldaar beschikbare en mede door henzelf gecreëerde ‘thuisbasis’-voorzieningen. Liberalisatie en alliantievorming zorgen ervoor dat de hub-luchthaven steeds meer in concurrentie treedt met andere hub-luchthavens. De integratie en rationalisatie van netwerken in allianties die onder druk van de concurrentie optreedt, kan ertoe leiden dat de luchthaven zijn hub-positie in het (geïntegreerde) netwerk verliest. Zo kunnen operaties geconsolideerd worden op een grotere ‘hub’ elders. Het omgekeerde is ook mogelijk: dan wint de luchthaven Schiphol het van andere hub-luchthavens.

Ministerie van VROM, EZ en V&W, Mainport Schiphol beleidsinformatie, Achtergronddocument, Den Haag december 2005, hoofdstuk 7


Als Schiphol zijn hub-positie verliest, krijgt ook de betekenis van de netwerkkwaliteit van de luchthaven als vestigingsplaatsfactor voor de omliggende regio een andere invulling. Verlies van de hub-positie betekent dat het aanbod van verbindingen op de luchthaven zich zal herschikken: vooral minder directe intercontinentale verbindingen, meer ‘shuttle’-achtige verbindingen naar de grotere hubs elders. Dit verlies aan netwerkkwaliteit kan bestaande bedrijvigheid die intensief van luchtvaart gebruik maakt, aanzetten tot het heroverwegen van zijn vestigingslocatie. Nieuwe luchtvaartintensieve bedrijvigheid kan de omliggende regio bij de overweging van alternatieve vestigingslocaties zelfs negeren. In het geval van de luchthaven Schiphol kan de lossere band consequenties hebben voor de van oorsprong sterke verwevenheid met de KLM. Nu deze maatschappij gefuseerd is tot Air France-KLM en partner is geworden in de SkyTeam-alliantie zijn er omstandigheden denkbaar dat de gefuseerde maatschappij af moet zien van het huidige, door de fusie ontstane ‘dual hub’systeem en zijn operaties moet consolideren op Parijs Charles de Gaulle. De fusie heeft er echter voor gezorgd dat een sterke luchtvaartmaatschappij is ontstaan, die naar het zich laat aanzien, succesvol is op beide ‘hubs’. Ook is denkbaar dat de luchtvaartmarkt op de luchthaven Schiphol zich minder sterk ontwikkelt dan op Parijs Charles de Gaulle, waardoor Schiphol tot een ‘subhub’ zou kunnen terugvallen. Momenteel lijkt dit risico minder opportuun, omdat het aantal passagiers op Schiphol – mede door het succes van de ‘home carriers’ – nog steeds groeit. De hiervoor genoemde ontwikkelingen kunnen forse implicaties hebben op de netwerkkwaliteit van de luchthaven Schiphol en daarmee op de ‘motorfunctie’ van de Schiphol-regio voor de nationale economie. Het lijkt daarom goed om mogelijke toekomsten van Schiphol te verkennen en vast te stellen welk beleid gunstige ontwikkelingen kan ondersteunen en (de gevolgen van) ongunstige ontwikkelingen kan tegengaan.

1.2 Doel Scenario Policy Assessment Het doel van de Scenario Policy Assessment is om mogelijke situaties in de toekomst voor de luchthaven Schiphol en de omliggende regio te verkennen waarin variaties op de groei in de luchtvaart en op de hubfunctie van mainport Schiphol worden onderzocht. Op basis van deze scenario's moet verkend worden welke beleidsinitiatieven genomen kunnen worden om de functie van mainport Schiphol als knooppunt in het luchtvaartnetwerk en als sterke economische regio met een aantrekkelijk vestigingsklimaat te behouden en zo mogelijk te versterken. Daarbij wordt ook een ‘krimp’-scenario bezien, waarbij de luchthaven niet langer kan fungeren als belangrijke ‘hub’ voor een netwerkcarrier als KLM. De Scenario Policy Assessment moet inzicht geven in de kansen en bedreigingen die de mainportfunctie van de luchthaven Schiphol voor Nederland beïnvloeden. Hierbij gaat het onder meer om de factoren die grote ‘full service carriers’ als KLM (en zijn fusie- en alliantiepartners) aan Schiphol kunnen binden. Voorts moet duidelijk zijn hoe de overheid ontwikkelingen kan beïnvloeden met beleid specifiek op het gebied van luchtvaart en meer algemeen op het gebied van ruimte, economie, milieu, et cetera. Ook moet inzicht komen in de beleidsopties die de overheid kan ondernemen. De scenario’s moeten een platform bieden


om het beleid en de daaruit voortvloeiende acties te toetsen aan verschillende situaties, zodat de robuustheid van dit beleid vastgesteld kan worden.

1.3 Werkwijze Dit rapport is opgesteld door de interdepartementale Werkgroep Scenario Analyse van het Project Mainport Schiphol, een samenwerkingsverband tussen de ministeries van Verkeer en Waterstaat, van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu en van Economische Zaken. In de Werkgroep is expertise samengebracht op het gebied van luchtvaart en luchthavens, ruimtelijke en economische ontwikkeling, milieubeheer en externe veiligheid. De Werkgroep heeft bij de uitwerking van de scenario’s verschillende deskundige partijen geraadpleegd. Zo heeft de Werkgroep zich bij de uitwerking van de methodiek laten adviseren door de planbureaus. Ook hebben de planbureaus op onderdelen meer inhoudelijke suggesties gedaan. Bovendien heeft de Werkgroep concepten van de rapportage voorgelegd aan de luchtvaartsector en enkele deskundigen. De eindrapportage blijft echter de verantwoordelijkheid van de interdepartementale Werkgroep.

1.4 Leeswijzer Alvorens in te gaan op de vier vergezichten beschrijft deze rapportage in hoofdstuk 2 de gehanteerde methodiek van de Scenario Policy Assessment. Kort wordt uiteengezet hoe wordt aangesloten bij de analyses van de planbureaus. Essentieel onderdeel in de analyses van de planbureaus en daarmee ook in de analyse in dit rapport is het uitgangspunt dat het huidige beleid ook in de toekomst zal gelden. Daarom beschrijft hoofdstuk 3 kort het huidige beleid voor de luchtvaart. Daarbij wordt toegespitst op voor de analyse relevante aspecten. De hoofdstukken 4 tot en met 8 beschrijven de vier geformuleerde vergezichten. Hoofdstuk 4 gaat in op de positionering van de vergezichten ten aanzien van twee fundamentele onzekerheden die aan de scenario’s van de planbureaus is toegevoegd. In de hoofdstukken 5, 6, 7 en 8 worden de vier vergezichten één voor één gepresenteerd. Daarbij wordt zowel ingegaan op de hubfunctie van de mainport als op de vestigingsplaatsfunctie. In de analyse ligt wel een nadruk op de hubfunctie. Hoofdstuk 9 presenteert analyses van mogelijke beleidsmaatregelen die genomen zouden kunnen worden om de mainport Schiphol te versterken. Daar worden de effecten van benutting, capaciteitsvergroting, hinderbeperking en ruimtelijke inrichting besproken. Apart zal worden ingegaan op de vraag wat te doen bij vertrek van de ‘home carrier’. Hoofdstuk 10 ten slotte vat de analyse samen en geeft de conclusies van de Scenario Policy Assessment weer.


2 De gehanteerde scenario methodiek 2.1 Inleiding: wat is Scenario Policy Assessment Scenario Policy Assessment betekent dat alternatieve beelden geschetst worden van mogelijke eindsituaties gegeven een aantal veronderstelde autonome ontwikkelingen. Dit zijn scenario's. De scenario’s zijn geen wens- of streefbeelden. Het zijn schetsen van denkbare toekomstige werelden die tezamen een ruimte van denkbare toekomsten omspannen. Dit zijn toekomsten die zouden kunnen ontstaan onder invloed van in belangrijke mate exogene – dat wil zeggen niet door de overheid te bepalen – krachten. Wel is een aanname dat het vigerende beleid ook in de toekomst blijft gelden. Als de ruimte van denkbare toekomsten is bepaald, verkent de Scenario Policy Assessment vervolgens of beleidsmaatregelen kunnen bijdragen aan het benutten van kansen of het wegnemen van bedreigingen. Sommige maatregelen zullen in de ene denkbare toekomst effectiever zijn dan in de andere. Uiteindelijk ontstaat een ruimte van denkbare effectieve beleidsmaatregelen.

2.2 Vier vergezichten van het CPB In 2003 heeft het Centraal Planbureau de studie “Four Futures of Europe” uitgebracht. In deze studie zijn vier mogelijke toekomstbeelden voor Europa beschreven variërend op twee sleutelonzekerheden. De eerste onzekerheid betreft de mate waarin landen bereid en in staat zijn internationaal samen te werken (de as ‘internationaal – nationaal’). De tweede onzekerheid betreft de mate waarin de publieke sector een sturende rol in de samenleving inneemt (de as ‘publiek – privaat’). In 2004 heeft het Centraal Planbureau in de studie “Vier Vergezichten op Nederland” de vier toekomstbeelden voor Europa uitgewerkt tot scenario’s voor Nederland.

Strong Europe

internationaal

Figuur 2.1. Vier vergezichten voor Europa

publiek

privaat

nationaal

Regional Communities

Global Economy

Transatlantic Market

Bron: CPB

Tabel 2.1 geeft een samenvatting van enkele belangrijke variabelen in de vier scenario's uitgesplitst naar wereldregio. In Global Economy groeit het inkomen Centraal

Planbureau, Four futures for Europe, Den Haag 2003.

Centraal Planbureau, Vier vergezichten op Nederland, Den Haag 2004


per hoofd van de bevolking en het volume van de internationale handel het sterkst. In Transatlantic Market is eveneens sprake van relatief sterke groei, maar die concentreert zich sterk in reeds ontwikkelde wereldregio’s als West Europa en Noord-Amerika. In ‘Strong Europe’ concentreert de groei zich meer buiten West-Europa en Noord-Amerika. In dat scenario ontwikkelen andere delen van de wereld zich relatief ten opzichte van andere scenario’s iets gunstiger. In Regional Communities zijn de ontwikkelingen over de gehele wereld matig. De traditionele, meer ontwikkelde gebieden in de wereld vertonen lage groeicijfers. Andere werelddelen als Afrika, het Midden Oosten en het Verre Oosten doen het in Regional Communities iets beter dan in het Transatlantic Market scenario. De bevolkingsgroei in de verschillende scenario’s hangt samen met de groei van de welvaart. Regio’s die voorspoedig ontwikkelen, vertonen iets meer bevolkingsgroei. De mate van ontwikkeling hangt echter voorts samen met het welvaartsniveau. Meer ontwikkelde wereldregio’s kennen een lagere bevolkingsgroei dan regio’s waar de welvaart nog minder ver ontwikkeld is. De ontwikkelingen in het volume van de internationale handel geven met name blijk van de mate van internationale samenwerking. Zo is in Global Economy de mate van internationale samenwerking hoog wat tot uitdrukking komt in relatief hoge groeicijfers voor de internationale handel. In Regional Communities is er juist weinig samenwerking, waardoor de groeicijfers relatief laag zijn. ‘Strong Europe’ en Transatlantic Market zitten daartussenin. De groeicijfers weerspiegelen de mate waarin wereldregio’s betrokken worden in de wereldeconomie. Dit komt mede tot uitdrukking in de groeicijfers van het inkomen per hoofd van de bevolking. Tabel 2.1. Inkomen per hoofd, bevolkingsomvang en volume van de interna tionale handel naar wereldregio in 2020 (indices, 2003 = 100). Wereldregio Global Economy West Europa Midden & Oost Europa Noord Amerika Latijns Amerika Afrika Midden Oosten Verre Oosten ‘Strong Europe’ West Europa Midden & Oost Europa Noord Amerika Latijns Amerika Afrika Midden Oosten Verre Oosten Transatlantic Market West Europa Midden & Oost Europa Noord Amerika Latijns Amerika Afrika Midden Oosten Verre Oosten Regional Communities West Europa Midden & Oost Europa Noord Amerika Latijns Amerika Afrika Midden Oosten Verre Oosten

BBP per capita

Omvang bevolking

Volume internationale handel

147 201 145 157 142 142 174

107 103 115 122 140 140 114

237 331 283 283 226 226 267

127 192 129 152 145 145 156

107 103 115 122 140 140 114

201 306 218 257 215 215 226

142 165 140 142 109 109 132

103 107 116 131 147 147 116

198 226 237 269 165 165 167

120 152 125 138 127 127 141

100 102 115 122 138 138 115

150 182 174 177 160 160 167

Bron: CPB


Momenteel onderzoeken het Centraal Planbureau, het Milieu en Natuur Planbureau en het Ruimtelijk Planbureau, in samenwerking met de Adviesdienst Verkeer en Vervoer, het Energie Centrum Nederland en ABF Research, hoe de vier vergezichten vertaald kunnen worden naar beelden voor Welvaart en Leefomgeving (WLO). Daarbij worden verschillende thema’s behandeld, waaronder Mobiliteit. Deze zogenoemde WLO-scenario’s zullen worden uitgewerkt bij ‘ongedifferentieerd trendmatig beleid’: verondersteld wordt dat zich geen wezenlijke veranderingen in het huidige beleid zullen voordoen.

2.3 De methodiek In de Scenario Policy Assessment is zoveel mogelijk aangesloten bij de methodiek van het WLO-traject. Dit houdt in dat scenario’s voor de luchthaven Schiphol en de omliggende regio zijn uitgewerkt op basis van de vier door het CPB geformuleerde vergezichten voor 2020. Dit is gedaan door aan de dimensies ‘internationaal – nationaal’ en ‘publiek – privaat’ in deze vergezichten twee dimensies voor de luchtvaart toe te voegen. Deze dimensies betreffen twee voor de luchtvaart op Schiphol fundamentele onzekerheden: • De ontwikkeling van de wereldwijde vraag naar luchtvaart, en • De mate waarin Schiphol als grote hub-luchthaven blijft functioneren. Essentieel in de WLO-methodiek is het beleidsvrije karakter van de scenario’s: de toekomstbeelden zijn het resultaat van autonome ontwikkelingen zonder wezenlijk additioneel ingrijpen van de overheid. In het geval van de luchthaven Schiphol betekent dit dat in beginsel het huidige Schipholbeleid tot 2020 het vigerende beleidskader blijft. De scenario’s voor de luchthaven Schiphol en zijn omgeving worden kwalitatief en waar mogelijk kwantitatief ingevuld op relevante aspecten, zoals netwerkkwaliteit, vestigingsklimaat en economie, ruimte (wonen en werken), leefbaarheid en milieu. Dit legt in elk scenario een aantal knelpunten in het huidige beleid bloot. Vervolgens wordt geanalyseerd welke beleidsopties kunnen bijdragen aan het mitigeren van knelpunten of aan het ondersteunen van gewenste ontwikkelingen. Daarbij worden beleidsopties getoetst aan hun effectiviteit en hun robuustheid. De mate waarin een beleidsoptie in meerdere scenario’s effectief is, geeft een indicatie over de mate van robuustheid van deze optie. Verder worden neveneffecten en risico’s van de beleidsopties in beeld gebracht. Mogelijkheden voor kwantificering en gebruik studies Wat betreft de kwantificering van effecten op de luchtvaart en de luchthaven wordt gebruik gemaakt van het Airport Catchment area Competition Model (ACCM) dat SEO en RAND in opdracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat hebben ontwikkeld. Dit model benadert de werking van de luchtvaartmarkt op de luchthaven Schiphol bij het huidige beleid. Zo wordt uitgegaan van het huidige banenstelsel, het vastgestelde Totaal Volume Geluid en het huidige systeem van slotallocatie op basis van ‘grandfathering rights’. Het model berekent voorts de welvaartseffecten van reistijdveranderingen en veranderingen in vervoerstarieven voor Nederlandse gebruikers van de luchtvaart op de luchthaven Schiphol. SEO/RAND,

Ontwikkeling Schiphol tot 2020-2040 bij het huidige beleid (ACCM III), Amsterdam/Leiden, april 2006.


Elk model is een poging om de werkelijkheid gestileerd na te bootsen. Daardoor heeft elk model beperkingen. Dit geldt ook voor ACCM, zodat niet alle effecten met dit model kwantitatief in beeld gebracht kunnen worden. Zo rekent het model alleen met de grenswaarde voor Totaal Volume Geluid en niet met de grenswaarden in specifieke handhavingspunten. Ook doet het model geen uitspraak over ruimtelijke ontwikkelingen, over het effect van blootstelling aan geluid en schadelijke emissies en over de externe veiligheidsrisico’s (en de ruimtelijke implicaties van deze aspecten). Verder berekent het model geen andere welvaartseffecten dan die voor Nederlandse gebruikers. Mogelijke welvaartseffecten voor de luchtvaartsector zelf en de overheid worden niet meegenomen. Bovendien kan het model belangrijke bedrijfsstrategische beslissingen van ondernemingen niet nabootsen. Wat betreft de kwantificering van effecten op andere aspecten van de luchthaven en de omliggende regio, wordt voortgebouwd op bestaande rapportages. Onder meer worden inzichten benut die zijn verkregen uit het onderzoeksprogramma van het Project Mainport Schiphol en die reeds zijn samengevat in het Achtergronddocument Mainport Schiphol Beleidsinformatie (hierna Achtergronddocument). Ook worden inzichten benut uit andere beleidstrajecten, zoals de evaluatie van de Schipholwet en de verkenning van het ‘level playing field’. Tot slot hebben studies die in opdracht van regionale en lokale partners zijn verricht, bijgedragen aan de analyses.

10


3 Het huidige beleid 3.1 Inleiding In het navolgende wordt op hoofdlijnen een schets gegeven van het huidige beleid. We beperken ons hierbij tot onderdelen van het huidige beleid die voor de toekomst van de luchtvaart op de luchthaven Schiphol van wezenlijke betekenis zijn. Een uitgebreidere beschrijving van het huidige beleid is te vinden in het Achtergronddocument. Met de beschrijving van de hoofdlijnen van het huidige beleid wordt verantwoord met welk beleid in de uitwerking van de scenario’s is rekening gehouden. Dit is ook de basis om knelpunten in het huidige beleid helder te identificeren en te bezien hoe het beleid aangepast kan worden.

3.2 Schipholbeleid (inclusief milieustelsel) De Wet Luchtvaart en de daarmee verbonden besluiten, het Luchthavenverkeersbesluit Schiphol en het Luchthavenindelingsbesluit Schiphol, bepalen de huidige configuratie van de luchthaven Schiphol en zijn omgeving. Dit betreft het hele luchthaventerrein inclusief het banenstelsel (5 hoofdbanen en de relatief korte Oostbaan). Verder bepaalt deze regelgeving de openstelling van het banenstelsel (waaronder een nachtregime van 23.00 tot 06.00 uur) en de bescherming van de omgeving van de luchthaven Schiphol. De luchthaven Schiphol beschikt ten opzichte van concurrerende luchthavens over een relatief groot aantal banen in verschillende richtingen. Dit biedt de luchthaven relatief veel mogelijkheden om het vliegverkeer goed te kunnen afhandelen. Het heeft tevens het voordeel dat er meer ruimte is om het vliegverkeer te laten plaatsvinden boven relatief dun bevolkte gebieden. Vanwege die laatste reden worden alle hoofdbanen overwegend (Kaagbaan en Zwanenburgbaan) of (vrijwel) uitsluitend in één richting (Polderbaan, Buitenveldertbaan en Aalsmeerbaan) gebruikt. Het milieustelsel bestaat uit normen voor geluid, externe veiligheid en emissies van schadelijke stoffen. De normen voor geluid krijgen gestalte in een stelsel dat bestaat uit 35 zogenoemde ‘handhavingspunten’, waarvoor jaarlijkse grenswaarden voor geluid gedurende het gehele etmaal zijn vastgesteld. In 25 handhavingspunten (op de 26 dB(A) Laeq contour) gelden grenswaarden voor de jaarlijkse geluidsproductie in de nacht. Daarnaast geldt een grenswaarde voor de totale jaarlijkse geluidsproductie door startende en landende vliegtuigen (Totaal Volume Geluid van 63,46 dB(A) voor het gehele etmaal (Lden) en 54,44 dB(A) voor de nacht van 23.00 tot 7.00 uur (Lnight)). Toetsing aan grenswaarden vindt plaats door middel van berekeningen; er vindt geen meting plaats. Voor de beheersing van de externe veiligheidsrisico’s geldt in het milieustelsel een grenswaarde voor het Totaal Risico Gewicht van alle op de luchthaven Schiphol opstijgende en landende vliegtuigen. Ten slotte bestaan er ‘geïndexeerde’ grenswaarden (per ton vliegtuiggewicht) 5 Het nachtregime van de luchthaven Schiphol geldt van 23.00 uur tot 06.00 uur. Het uur tussen 06.00 uur en 07.00 uur behoort niet tot het nachtregime, maar telt wel mee in L night.

11


aan de maximale uitstoot van schadelijke stoffen door vliegtuigen op de luchthaven. Bij overschrijding van deze relatieve grenswaarden geldt vooralsnog een absoluut emissieplafond. Ten aanzien van het gebruik van de ruimte rond de luchthaven is een zogenoemd ‘beperkingengebied’ gedefinieerd. Dit zijn geluids- en veiligheidszones rondom het luchthaventerrein waarbinnen diverse bestemmingsbeperkingen gelden. Ook stelt de regelgeving beperkingen in de wijdere omgeving van de luchthaven Schiphol aan de hoogte van gebouwen en aan activiteiten die mogelijk kunnen leiden tot het aantrekken van vogels. De filosofie achter de Wet Luchtvaart is het concept ‘Schiphol als bedrijf binnen passende randvoorwaarden’. De activiteiten van de luchthaven en van de luchtvaartmaatschappijen zijn bedrijfsmatige activiteiten, waarop de overheid in beginsel slechts stuurt door het stellen van randvoorwaarden ter beheersing van de negatieve externe effecten. Concreet betekent dit dat de sector zelf de vrijheid heeft om de beschikbare capaciteit zo optimaal mogelijk in te zetten. Daarbij staan in beginsel allerlei mogelijkheden voor een betere benutting ter beschikking. Aandachtspunt daarbij is dat met name de luchthaven een monopoliepositie kan hebben in het spel om de allocatie van schaarse capaciteit. Bij de privatisering van een minderheidsbelang in de NV Luchthaven Schiphol zijn waarborgen geformuleerd die moeten voorkomen dat de NV Luchthaven Schiphol bij de tarifering van start- en landingsgelden zijn positie misbruikt. Verder zorgen andere partijen, zoals de slotcoördinator en Luchtverkeersleiding Nederland (LVNL) voor voldoende ‘countervailing power’ voor de NV Luchthaven Schiphol.

3.3 Slotallocatie Slotallocatie is een systeem om stabiliteit te creëren in de netwerkkwaliteit van een luchthaven. Een luchtvaartmaatschappij moet er immers op kunnen vertrouwen dat de luchthaven beschikbaar is op de momenten die voor het opereren van een lijndienst op vaste tijdstippen en met vaste frequenties noodzakelijk zijn. Dat is cruciaal voor het aanbod van luchtvaartmaatschappijen, omdat gebruikers hun behoefte aan luchtvervoer baseren op de beschikbaarheid van verbindingen en de betrouwbaarheid daarvan. Het Besluit Slotallocatie van 24 november 1997 wijst Schiphol aan als “volledig gecoördineerde luchthaven”. De Minister heeft de Stichting Airport Coordination Netherlands (SACN) aangewezen als slotcoördinator. SACN moet volgens een systematiek die “onpartijdig, doorzichtig en niet-discriminerend” is, zoals vastgelegd in de Europese Verordening van 18 januari 1993 (PbEG L14), de beschikbare capaciteit van de luchthaven verdelen uitgaande van de halfjaarlijks door Schiphol vast te stellen omvang van de beschikbare (geluids-) capaciteit. De omvang van het aantal slots wordt per seizoen (zomer respectievelijk winter) bepaald door de beschikbare fysieke capaciteit (onder meer ingegeven door de in het Luchthavenverkeerbesluit bepaalde openingstijden van de landingsbanen en de – uit regelgeving voortvloeiende – veiligheidseisen van LVNL) en de milieunormen (onder meer ingegeven door het in het Luchthavenverkeerbesluit bepaalde Totaal Volume Geluid en de maximale geluidsbelasting in de handhavingspunten) enerzijds en de behoeften van maatschappijen aan

12


starts en landingen van hun vliegtuigen voor hun lijndiensten anderzijds. Maatschappijen vragen slots aan voor het nieuwe seizoen en geven daarbij aan op welk moment en met welk type vliegtuig men wil vliegen. De slotcoördinator wijst dit toe aan de hand van het afgesproken verdeelmechanisme: • Grandfather rights, mits in hetzelfde vorige seizoen (dus winter versus winter, resp. zomer versus zomer) de slots voor 80 procent zijn gebruikt. De toekenning geldt voor de maatschappij als geheel. • Het saldo beschikbare slots minus grandfather rights (de 'slotpool') toekennen aan nieuwe aanvragen op basis van prioriteitsregels: primair aan lijndiensten en geregelde charters, en nieuwkomers krijgen voorrang (tot maximaal 50 procent van de pool) boven maatschappijen die al op de luchthaven Schiphol vliegen. In het geval de 'slotpool' nihil is of in een volgend seizoen nihil dreigt te worden, treedt een rantsoeneringsproces op dat gedomineerd wordt door de ‘grandfather rights’. De luchtvaartsector moet zelf in overleg met LVNL zoeken naar mogelijkheden om het aantal slots uit te breiden. Europese regelgeving verbiedt daarbij het discrimineren naar maatschappij. Wel zijn zogenoemde ‘local rules’ toegestaan, zoals een voorkeursbehandeling voor bepaalde typen (geluidsarme) vliegtuigen. Ook laat Europese regelgeving toe dat onder bepaalde voorwaarden maatschappijen slots aan andere maatschappijen kunnen overdragen. Wettelijk gezien heeft de luchtvaartsector (de luchthaven Schiphol en de luchtvaartmaatschappijen in samenwerking met de LVNL) het voortouw. Lukt het de sector niet om het aantal slotaanvragen binnen de capaciteitsgrenzen te houden dan moet conform het Luchthavenverkeerbesluit de Inspectie Verkeer en Waterstaat in actie komen. Momenteel wordt de slotcoördinator (SACN) gefinancierd door de ‘home carriers’ op de luchthaven Schiphol (2/3e van het budget ad € 653.000), en de NV Luchthaven Schiphol (1/3e). De ‘home carriers’ betalen naar het aandeel in de gebruikte slots in het vorige jaar. Luchtvaartmaatschappijen betalen derhalve niet per slot.

3.4 Luchtvaartpolitiek Binnen het geldende internationale reguleringskader van de luchtvaart (het Verdrag van Chicago) was in het verleden het luchtvaartpolitieke beleid van de Nederlandse overheid met name gericht op het behartigen van de belangen van de producenten in het algemeen en de nationale luchtvaartmaatschappijen in het bijzonder. Door de marktbeperkingen van het stelsel van (met name bilaterale) luchtvaartovereenkomsten werden hiermee in het verleden indirect ook de belangen van de gebruiker gediend. Deze kon immers alleen zo beschikken over vormen van internationale bereikbaarheid door de lucht. Door de liberalisatie van vooral de luchtvaartmarkt in de Europese Unie heeft de overheid de mogelijkheid gekregen meer aandacht te hebben voor directe belangenbehartiging van de gebruiker. Het luchtvaartpolitieke beleid van Nederland is daardoor gaandeweg aan het opschuiven naar meer markttoegang en marktwerking opdat marktpartijen en gebruikers binnen geldende randvoor

De werking van slotallocatie is uitgebreid toegelicht in het Achtergronddocument. Zie: Ministerie van VROM, EZ en V&W, Mainport Schiphol beleidsinformatie, Achtergronddocument, Den Haag december 2005, p. 129.

13


waarden in toenemende mate soeverein zijn in het nemen van marktbeslissingen. De overheid stelt zich hiermee meer en meer op als hoeder van publieke belangen op het gebied van mededinging, bereikbaarheid, milieu en veiligheid. In de kern behelst het huidige luchtvaartpolitieke beleid van Nederland het borgen van een goede bereikbaarheid van Nederland door de lucht. Het gaat om de blijvende aanwezigheid van een hoogwaardig en duurzaam netwerk van luchtverbindingen via Nederlandse luchthavens, in het bijzonder de luchthaven Schiphol. Concreet betekent het bovenstaande dat Nederland streeft naar verruiming van de markttoegang en waar mogelijk meer marktwerking, omdat de krachten van vraag en aanbod een dynamisch netwerk van verbindingen opleveren dat aansluit bij de eveneens dynamische behoeften van de gebruikers. Meer liberale marktverhoudingen zijn nog niet in alle luchtvaartrelaties van Nederland met andere landen mogelijk. Binnen de Europese Unie en in sommige relaties met andere landen buiten de Unie zijn of worden ‘open skies’-verdragen van kracht. In de relaties met vele andere landen moet de overheid zijn ambities vooralsnog trachten te bewerkstelligen via onderhandelingen over markttoegang in het aloude stelsel van (met name bilaterale) luchtvaartovereenkomsten. Daarbij is overigens een tendens waarneembaar naar meer liberale marktverhoudingen en naar het voeren van onderhandelingen in multilaterale verbanden, zoals de Europese Unie. Nederland ondersteunt deze tendensen in beginsel. Bij het aangaan van bilaterale onderhandelingen door de overheid, dan wel standpuntbepaling bij onderhandelingen in EU-verband toetst de overheid de uitkomst van de onderhandelingen onder meer aan de volgende uitgangspunten. De uitkomst moet de hoogwaardige netwerkkwaliteit voor de luchthaven Schiphol ten minste behouden en zo mogelijk versterken. In de overgangsfase naar liberale marktverhoudingen geeft de overheid zich serieus rekenschap van de belangen van de huidige netwerkcarriers op de luchthaven Schiphol. Voorts kijkt de overheid naar de extra reismogelijkheden die de uitkomst van de onderhandelingen biedt voor gebruikers en de prijzen die zij daar uiteindelijk voor moeten betalen.

3.5 Europees beleid voor capaciteitsregulering en milieu In de Europese Unie bestaat regelgeving op het gebied van capaciteitsregulering en milieu in de luchtvaart. Zo zijn er Europese afspraken over de wijze waarop slots aan luchtvaartmaatschappijen toegewezen worden. Binnen de Unie is een discussie gaande over het toestaan van verhandelbare slots. In 2001 heeft de Europese Unie een richtlijn vastgesteld met betrekking tot de toegestane geluidsemissie per klasse per 1 januari 2006. Voorts is er een richtlijn die lidstaten en luchthavens de mogelijkheid geeft om maatregelen te treffen om milieuoverlast te beperken. Tot slot is er sprake van een researchprogramma van de Europese Unie gericht op technische maatregelen aan het vliegtuig om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen. In meer algemene zin heeft de Europese Unie grenswaarden opgesteld voor luchtkwaliteit (NO2 en fijn stof). Deze grenswaarden gelden eveneens voor de luchtkwaliteit in de omgeving van de luchthaven Schiphol. Het aandeel van de luchthaven en het vliegverkeer in de emissies die de luchtkwaliteit bepalen is

14


echter beperkt, maar kan in de toekomst toenemen. Het wegverkeer heeft een veel grotere invloed op de luchtkwaliteit, maar het aandeel van het wegverkeer zal in de toekomst door technologische ontwikkeling en aanscherping van normen kleiner worden. Op enkele locaties in de omgeving van de luchthaven Schiphol kan derhalve sprake zijn van knelpunten, hetzij samenhangend met wegverkeer, hetzij met luchtverkeer. Voorts is er in de Europese Unie beleid in ontwikkeling om de uitstoot van broeikasgassen door de luchtvaart aan banden te leggen. Er is vooralsnog geen sprake van beleid ter zake, maar in de toekomst zal er zeker beleid komen die eveneens beperkingen zal opleggen aan de luchthaven Schiphol en de luchtvaartmaatschappijen die op Schiphol vliegen. Momenteel is er in de Europese Unie een discussie gaande over beleid om CO2-emissies te beperken.

3.6 Ruimtelijk beleid Naast het Luchthavenindelingsbesluit hanteert het rijk ruimtelijk beleid in algemene zin. Dit beleid, dat eveneens relevant is voor Schiphol, betreft het beleid als geformuleerd in de Nota Ruimte. In beginsel moet er – zo stelt de nota – sprake zijn van ruimtelijke samenhang die ten dienste staat van de verdere economische ontwikkeling van de Noordvleugel. Deze regio – waar de luchthaven Schiphol onderdeel van uitmaakt – is een belangrijk economisch kerngebied met een motorfunctie voor de Nederlandse economie. De ruimtelijkeconomische dynamiek is in de Noordvleugel dan ook groot en veroorzaakt een grote druk op de beschikbare ruimte: de vraag naar nieuwe locaties voor woningbouw, bedrijventerreinen en kantorenparken in dit gebied is het grootst van Nederland, terwijl de zoekruimte er relatief het kleinst is. Het rijk houdt vast aan het uitgangspunt dat Schiphol zich tot 2030 op de huidige locatie verder moet kunnen ontwikkelen. Bij de inrichting van de Noordvleugel van de Randstad voor andere ruimtevragende functies moet voldoende ruimte worden gelaten voor de verdere ontwikkeling van de mainport Schiphol. Dit betekent dat woningbouw in de omgeving van de luchthaven op plaatsen waar dit uit een oogpunt van geluid en veiligheid niet wenselijk is, moet worden vermeden. In de Nota Ruimte is bepaald dat aanvankelijk voorziene woningbouwlocaties (Hoofddorp-West, Legmeerpolder en Noordwijkerhout) niet kunnen doorgaan vanwege de ligging ten opzichte van de zogenoemde 20 Ke-contour. Op basis van de resultaten van de evaluatie van de Schipholwetgeving, en uiterlijk op 1 december 2006, zal worden bezien of deze bouwbeperkingen gehandhaafd blijven. Inmiddels is de bouwbeperking voor Hoofddorp-West opgeheven. Deze contour is een ruimtelijke afbakening die is bepaald aan de hand van de ruimtelijke verdeling van de berekende geluidsproductie van het anno 2003 verwachte vliegverkeer op de luchthaven. Momenteel wordt in het Programma Noordvleugel de ontwikkeling van de ruimtelijk-economische as tussen Haarlemmermeer-Schiphol-Amsterdam-Almere nader bestudeerd. Hierbij wordt rekening gehouden met een groei van Almere van ten minste 45.000 woningen in de periode 2010-2030. De totale opgave

Inmiddels heeft de Minister van VROM te kennen gegeven niet langer te hechten aan de bouwbeperking voor de woningbouwlocatie Hoofddorp-West. De bouwbeperking voor de locaties Legmeerpolder en Noordwijkerhout wil de Minister handhaven vanwege de intensiteit van het overvliegende luchtverkeer.

15


voor deze as betreft 150.000 woningen tussen 2010 en 2030. In het zuiden en zuidoosten van de luchthaven Schiphol is nauwelijks uitbreiding mogelijk vanwege het beginsel dat het Groene Hart, als nationaal landschap, uitgesloten is van grootschalige stedelijke ontwikkeling. In dit gebied mag alleen nieuwbouw van woningen gepleegd worden ten behoeve van de natuurlijke bevolkingsaanwas, waarbij het migratiesaldo (het saldo van alle verhuisbewegingen) op nul gesteld wordt. Ten westen van de luchthaven Schiphol, de Duin- en Bollenstreek, zijn beperkt mogelijkheden om meer dan de regionale behoefte voor wonen en werken te accommoderen vanwege het zogenoemde Pact van Teylingen (een streek met een vitale duurzame bollensector in combinatie met een fraai natuurlandschap). De Provincies Noord- en Zuid-Holland onderzoeken in de Gebiedsuitwerking Haarlemmermeer/Bollenstreek of het mogelijk is 10.000 à 20.000 woningen in nieuwe uitleglocaties in dit gebied te accommoderen. De Gebiedsuitwerking zal hierop mogelijk een positief antwoord geven. Waarschijnlijk is er ruimte voor circa 11.000 woningen. De totale woningbouwopgave van 29.000 woningen (uitleglocaties en binnen bestaand bebouwd gebied zoals afgesproken in de Derde Noordvleugel Conferentie) zal echter bij lange na niet gerealiseerd kunnen worden. De benutting van Hoofddorp-West biedt ruimte voor 6.000 tot 8.500 woningen extra, waarmee het totale tekort voor het hele gebied minder zou worden. De ontwikkeling van bedrijventerreinen en kantorenparken is in beginsel de verantwoordelijkheid van regionale overheden. In het streekplan Noord-Holland Zuid zijn daartoe schattingen gemaakt van de behoefte aan bedrijventerreinen en kantorenparken in de periode 2000-2020. In de Nota Pieken in de Delta zijn van rijkswege in het Actieplan Bedrijventerreinen enkele belangrijke bedrijventerreinen (Topprojecten) benoemd die mede met rijksmiddelen gefinancierd en/of geherstructureerd zullen worden. In de omgeving van de luchthaven Schiphol zal een bedrijventerrein in het Zoekgebied Haarlemmermeer als Topproject aangewezen worden. In de Nota Ruimte is het gebied tussen de A4, A5 en A9 uit de rijksbufferzone gehaald ten behoeve van het scheppen van ruimte voor Schiphol-gerelateerde bedrijvigheid; het zogenoemde Noordwest-areaal. Dit gebied kan op termijn mogelijk ook worden gebruikt voor een eventuele verdere terminaluitbreiding van de luchthaven Schiphol. Om op de lange termijn (vanaf 2010) ruimte te kunnen blijven bieden aan de groei in het luchtverkeer wordt in het streekplan rekening gehouden met een eventuele uitbreiding van het banenstelsel. Zowel voor een eventuele parallelle Kaagbaan als een eventuele baan tussen de Polderbaan en de Zwanenburgbaan is in het streekplan Noord-Holland Zuid een ruimtelijke reservering opgenomen die tot en met 2006 is vastgelegd. Met het ruimtelijk niet onmogelijk maken van deze banen geeft de provincie geen oordeel over de toekomstige wenselijkheid van deze banen en zijn er daarom nog geen concrete bestemmingen voor opgenomen. Wel heeft Gedeputeerde Staten van Noord-Holland eind

Voornaamste achtergrond voor deze Rijksopdracht is de benoeming in de Nota Ruimte van het gebied van de Bollenstreek en de Haarlemmermeer tot bundelingsgebied voor verstedelijking en de gelijktijdige beperkingen die in de Nota aan het gebied zijn opgelegd in relatie tot de ontwikkelingsmogelijkheden voor de mainport Schiphol.

16


november 2005, met steun van het Rijk, in het kader van de in voorbereiding zijnde partiële herziening van het streekplan Noord-Holland Zuid besloten de termijn van de planologische reservering voor het banenstelsel van Schiphol te verlengen tot uiterlijk 1 april 2008.

3.7 Landzijdige bereikbaarheid Voor de verdere ontwikkeling van de landzijdige infrastructuur benoemt de Nota Mobiliteit welke rijksinfrastructuur (auto(snel)-, (HSL) spoor- en vaarwegen) in de periode tot 2020 voor financiering in aanmerking komt. Projecten zullen daartoe de Tracéwet-procedure moeten doorlopen. De verdere ontwikkeling van de regionale en lokale infrastructuur is – onder het motto ‘decentraal wat kan, centraal wat moet’ – de verantwoordelijkheid van regionale en lokale overheden. De provincies hebben de verantwoordelijkheid om rijksmiddelen uit het Infrastructuurfonds (inclusief middelen voor externe veiligheid en openbaar vervoer), de zogenoemde Brede Doel Uitkering, te verdelen over projecten. Voor zover grootschalige projecten in de regionale en lokale infrastructuur de draagkracht van de betrokken overheden te boven gaan, kan het rijk meefinancieren.

3.8 Externe veiligheid Naast het veiligheidsbeleid dat geïncorporeerd is in het Luchthavenindelingsbesluit en het Luchthavenverkeersbesluit voert het rijk ook in meer algemene zin een beleid voor externe veiligheid. In de Nota ‘Nuchter omgaan met risico’s’ hanteert het rijk als uitgangspunt dat het plaatsgebonden externe veiligheidsrisico de norm van 10-6 (een kans van 1 op een miljoen dat iemand buiten het luchtvaartterrein door een ongeval met luchtverkeer komt te overlijden) niet mag overschrijden. Deze norm is geografisch in een contour weer te geven door alle locaties met precies deze kans met elkaar te verbinden: binnen deze contour is de kans groter, daarbuiten kleiner. De contour is echter geen statisch gegeven, omdat op locaties de kans op een ongeval varieert met het aantal vliegtuig bewegingen.

17

Brief van de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat met kenmerk DGTL 05/005424.


4 Vier beelden voor Schiphol in 2020 4.1 Inleiding In hoofdstuk 2 zijn kort de vier vergezichten voor Nederland geschetst, zoals het CPB die ontwikkeld heeft. In het WLO-traject worden deze scenario’s uitgewerkt naar een aantal thema’s op het gebied van Welvaart en Leefomgeving. Alhoewel aanvankelijk het thema Luchtvaart in dit traject aan de orde is geweest, hebben de betrokken planbureaus besloten om dit thema niet verder uit te werken. Omdat scenario analyse een goed middel is om toekomstig beleid te toetsen zijn specifiek voor de luchtvaart en de positie van de luchthaven Schiphol daarin uitwerkingen gemaakt van de vier WLO-scenario’s. In dit hoofdstuk worden deze uitwerkingen op hoofdlijnen beschreven. De scenario's zelf zijn uitgewerkt in de navolgende hoofdstukken 5 tot en met 8. Paragraaf 4.2 schetst twee fundamentele, niet door de overheid te beïnvloeden onzekerheden die aan de WLO-scenario’s worden toegevoegd. Paragraaf 4.3 vat de scenario’s samen.

4.2 Twee fundamentele onzekerheden De toekomst van de luchtvaart kent – net als andere activiteiten – vele onzekerheden. Hieruit zijn er twee gedestilleerd die worden beschouwd als onzekerheden die een majeure impact hebben op de luchtvaart in Nederland en de positie van de luchthaven Schiphol daarin. Het betreffen de wereldwijde ontwikkeling van de groei in de luchtvaart en de ontwikkeling van de hubfunctie van de luchthaven Schiphol. 4.2.1. De groei van de luchtvaart De groei van de luchtvaart wordt bepaald door een aantal factoren. Deze betreffen vooral: • De groei van welvaart in de verschillende wereldregio’s. • De mate waarin internationale samenwerking tot stand komt. • De mate van liberalisering in de luchtvaartpolitiek. • De beschikbaarheid van afhandelingscapaciteit op luchthavens. De groei van de welvaart zal in belangrijke mate samenhangen met de groei van de vraag naar luchtvaartdiensten. Een hoge welvaart zal leiden tot een relatief hoge ‘propensity to fly’, omdat mensen luchtvaart steeds minder zullen beschouwen als een luxe goed. Het zal meer en meer een ‘gewoon’ goed worden: luchtvaart wordt dan een vorm van – overigens privaat geëxploiteerd – internationaal openbaar vervoer. De groei van de welvaart is een belangrijke variabele van de vier door het CPB geïdentificeerde scenario's. De mate van internationale samenwerking hangt sterk af van het succes van internationale verbanden, zoals de Verenigde Naties (VN) en de Wereldhandelsorganisatie (WTO), maar ook de Europese Unie en andere unieverbanden van landen in wereldregio’s. Liberalisatie van handel en het wegnemen van belemmeringen (voor kapitaal en arbeid) zullen leiden tot een relatief intensief verkeer. Protectie zal juist tot relatief minder verkeer leiden. In het uiterste geval zullen (gewapende) conflicten een ernstige belemmering

19


vormen voor de groei van de luchtvaart. Ook de mate van internationale samenwerking is een belangrijke variabele in de scenario’s van het CPB. De mate van liberalisering in de luchtvaartpolitiek zal sterk samenhangen met de mate waarin internationale samenwerking tot stand komt. Daar waar internationale samenwerking al ver gevorderd is, is ook de markt voor luchtvaartdiensten verregaand geliberaliseerd: het gaat hierbij om zogenoemde ‘open skies’-verdragen. Zo is binnen de Europese Unie en straks mogelijk ook tussen de Europese Unie en de Verenigde Staten van Amerika de markt voor luchtvaartdiensten volledig vrij. De verwachting is dat het aloude stelsel van bilaterale luchtvaartovereenkomsten met (beschermende) restricties aan de luchtvaartdiensten van geselecteerde marktpartijen vervangen wordt door een multilateraal stelsel met beduidend minder restricties. Een ander belangrijk issue is de beschikbaarheid van capaciteit op luchthavens om het luchtverkeer goed af te handelen. Met name in Europa en in mindere mate in de Verenigde Staten is de capaciteit krap en staan uitbreidingen van luchthavens in toenemende mate onder druk vanuit een deel van de samenleving om de groei niet oneindig door te laten gaan. In het Midden-Oosten en in Zuid- en Zuidoost-Azië worden echter nog grote uitbreidingen gerealiseerd. De ‘wil’ in de samenleving om meer vliegverkeer te accommoderen is dan ook van belang voor de mogelijke groei in de luchtvaart. 4.2.2. De hubfunctie van de luchthaven Schiphol. De ontwikkeling van de hubfunctie van de luchthaven Schiphol hangt in belangrijke mate af van de wijze waarop de luchtvaartmarkt zich in de toekomst zal organiseren. De processen van liberalisering hebben meer concurrentie gebracht van – onder meer – ‘low cost carriers’. Bovendien hebben ‘full service carriers’ de behoefte om schaalvoordelen te realiseren, waardoor ze de scope van hun netwerken kunnen verbreden. Een en ander heeft ‘full service carriers’ bijeen gedreven in allianties met geïntegreerde, wereldomvattende netwerken met slechts enkele hub-luchthavens per continent. De vraag is wat de toekomstige positie van de luchthaven Schiphol in de luchtvaartmarkt zal zijn. Weet de luchthaven zijn positie als ‘hub’ van oorspronkelijk het KLM-netwerk te behouden in het mondiale netwerk van het SkyTeam? Of verliest de luchthaven zijn positie in de concurrentie met andere grote hub-luchthavens? Hierbij kan met name, vanwege de fusie tussen Air France en KLM, de luchthaven Parijs Charles de Gaulle als ‘hub’ van oorspronkelijk het Air Francenetwerk een geduchte concurrent zijn. Het antwoord op deze vraag zal in belangrijke mate afhangen van de volgende factoren: • De mate waarin de maatschappijen binnen allianties een ‘hub & spoke’-systeem in de geïntegreerde netwerken kunnen behouden. • De ontwikkeling van de capaciteit op concurrerende hubluchthavens in Noordwest-Europa. • De vraag of het voor SkyTeam vanuit bedrijfseconomische overwegingen rendabel blijft om de huboperatie op de luchthaven Schiphol te behouden. Het behoud van het ‘hub & spoke’-systeem zal afhangen van de wijze waarop de vraag naar luchtvaart geografisch gespreid is en van de grootte van toekomstige vliegtuigen. Als de economische groei zich beperkt tot de regio’s die nu

20


reeds economisch ontwikkeld zijn, dan zullen veel indirecte verbindingen via hubs vervangen worden door rechtstreekse (OD-)verbindingen. Concurrentie van ‘low cost carriers’ zal hierbij een belangrijke rol spelen. Komen nieuwe economische regio’s op, dan zal de ontsluiting van die regio’s door de lucht in eerste instantie plaatsvinden door ‘spokes’ naar ‘hubs’ in het bestaande netwerk. Verder zullen maatschappijen trachten vliegtuigen zo goed mogelijk te vullen. Bij hoge groei zal dat minder problematisch zijn; bij lage groei zal men trachten het OD-verkeer aan te vullen met transferpassagiers. Ook hier zal de concurrentie van ‘low cost carriers’ van invloed zijn. Ten aanzien van de capaciteit op concurrerende luchthavens in NoordwestEuropa moet vastgesteld worden dat alle luchthavens momenteel opereren op de randen van hun beschikbare capaciteit. Er zijn uitbreidingsplannen, maar de uiteindelijke groei van de vraag naar luchtvaart zal bepalend zijn of die capaciteitsuitbreiding de ‘Hub’-positie van de luchthaven Schiphol zal verzwakken.10 Bij hoge groei zal een concurrerende luchthaven de extra capaciteit nodig hebben om de groei te accommoderen; bij lage groei kan de extra capaciteit concurreren met de capaciteit op – onder andere – de luchthaven Schiphol. Hiermee hangt de vraag samen of de huboperaties van SkyTeam op de luchthaven Schiphol bedrijfseconomisch rendabel blijven. Een huboperatie is gebaseerd op schaalvoordelen: hoe meer verbindingen er aangeboden worden, hoe goedkoper men dit kan doen. Hierdoor versterkt de concurrentiepositie van de luchtvaartmaatschappij. De concurrentiepositie van Schiphol als ‘hub’ is hiermee afhankelijk van de relatieve grootte van de huboperatie ten opzichte van die bij concurrerende hubluchthavens.

4.3 Vier vergezichten op Schiphol In de navolgende hoofdstukken worden de vier vergezichten op Schiphol gepresenteerd die variëren op de hiervoor geschetste fundamentele onzekerheden. In de beschrijvingen zullen de aannames omtrent de geschetste aspecten van deze onzekerheden nader worden toegelicht. Figuur 4.1 plaatst de vier scenario’s in perspectief ten opzichte van elkaar. Bovendien geeft de figuur aan met welke WLO-scenario’s (zie figuur 2.1) de vergezichten op Schiphol verbonden zijn.

• lage wereldwijde groei • Schiphol is zeer grote ‘hub’

Mainport Schiphol in Global Economy • hoge wereldwijde groei • Schiphol is zeer grote ‘hub’

wereldwijde vraag luchtvaart

Mainport Schiphol in Regional Communitities • lage wereldwijde groei • Schiphol is beperkte ‘hub’

10

weinig transfer

laag

rol Schiphol

Mainport Schiphol in Strong Europe

veel transfer

Figuur 4.1. Vier vergezichten op Schiphol.

hoog

Mainport Schiphol in Transatlantic Market • hoge wereldwijde groei • Schiphol is beperkte ‘hub’

Voor een overzicht van de uitbreidingsplannen zie: Ministerie van VROM, EZ en V&W, Mainport Schiphol beleidsinformatie,

21

Achtergronddocument, Den Haag december 2005, tabel 9.6.


De bespreking van de vier vergezichten volgt een vast stramien. Eerst wordt een schets op hoofdlijnen gegeven van de uitkomsten van het scenario. Vervolgens wordt in meer detail ingegaan op achtereenvolgens: de ontwikkeling van de vraag naar luchtvaart op de luchthaven Schiphol, de beperkingen die het huidige beleid in 2020 op zou leggen, de consequenties hiervan voor de ruimtelijke ontwikkeling, het vestigingsklimaat en de leefbaarheid in de mainportregio en tot slot een indicatie van de optredende welvaartseffecten voor Nederland. De ontwikkeling van de hubfunctie staat bij de besprekingen centraal en wordt ook kwantitatief geduid met resultaten van berekeningen met het ACCMmodel. De ontwikkeling van de vraag wordt daarbij aangeduid met ‘ongerestricteerd’: de vraag die zich in potentie kan ontwikkelen als er geen capaciteitsbelemmeringen zouden zijn. Deze latente vraag wordt afgezet tegen de zogenoemde ‘referentie’. Dit is de vraag die binnen het aanbod aan capaciteit geaccommodeerd kan worden. Dit aanbod aan capaciteit wordt bepaald door het huidige beleid: een vijfbanenstelsel dat moet opereren binnen het huidige milieustelsel en het huidige systeem van slotallocatie op basis van ‘grandfathering rights’. Dit aanbod is dynamisch, omdat in het model technologische ontwikkelingen worden meegenomen die de piekuurcapaciteit kunnen vergroten en die meer vliegtuigbewegingen mogelijk maken binnen het milieustelsel. De aannames hiervoor verschillen per scenario. Figuur 4.2. Vliegtuigbewegingen in 2020 in de vier vergezichten. 000

Ongerestricteerd Bij huidig beleid Vliegbewegingen 2003

Vliegbewegingen (x 000)

900 800 700 600 500 400

Ongerestricteerd

300 200

Bij huidig beleid Vliegbewegingen 2003

00 0 Global Economy


Strong Europe



Bron: ACCM

Om alvast een beeld te krijgen van de verhoudingen tussen de verschillende vergezichten geven de figuren 4.2 tot en met 4.4 enig inzicht in de uitkomsten. Zo laat figuur 4.2 zien dat er in 2020 knelpunten optreden in de scenario's ‘Global Economy’ en ‘Transatlantic Market’. In ‘Strong Europe’ en ‘Regional Communities’ is dat niet het geval. Figuur 4.3 geeft het aantal passagiers dat in 2020 bij het huidige beleid op de luchthaven Schiphol geaccommodeerd kan worden. Deze varieert van ruim 50 miljoen in ‘Regional Communities’ tot bijna 80 miljoen in ‘Global Economy’. In de scenario's ‘Global Economy’ en ‘Transatlantic Market’ zouden de aantallen nog hoger zijn indien de capaciteit geen restricties op zou leggen. Ook laat de figuur zien hoeveel van het totaal door het SkyTeam vervoerd zou kunnen worden en hoeveel daarvan transferpassagiers betreft. Figuur 4.4 tot slot geeft inzicht in de ontwikkeling van het marktaandeel van het SkyTeam op de luchthaven Schiphol. Deze varieert van 50 tot 70 procent. Ten opzichte van 2003 zal het SkyTeam in vrijwel alle gevallen te maken hebben met een teruggang in het marktaandeel.

22


Figuur 4.3. Aantal passagiers in 2020 in de referentiescenario’s. 90 80 70 60 50 Passagiers (mln.)

40 Totaal SkyTeam Transfer Passagiers 2003

30

Totaal

20

SkyTeam Transfer Passagiers 2003

0 0


Global Economy

Strong Europe



Bron: ACCM

Figuur 4.4. Marktaandeel SkyTeam op de luchthaven Schiphol in 2020. 75% 70%

Ongerestricteerd Bij huidig beleid Marktaandeel 2003

Marktaandeel passagiers

65% 60% 55% 50%

Ongerestricteerd Bij huidig beleid

45%

Marktaandeel 2003

40% Global Economy


Strong Europe



Bron: ACCM

Tot slot geeft tabel 4.1 een overzicht van de verwachte welvaartseffecten voor Nederland die door knelpunten in het huidig beleid in de luchtvaart kunnen optreden. De knelpunten zorgen immers voor ‘gemiste groei’ in de luchtvaart. Daarbij is een aantal welvaartseffecten bijeen genomen: het welvaartsverlies voor Nederlandse gebruikers van de luchthaven, mogelijke welvaartswinsten bij de Nederlandse luchtvaartsector als gevolg van optredende schaarste, eventuele welvaartswinst voortkomend uit overheidsheffingen (alleen in ‘Strong Europe’) en mogelijke welvaartseffecten op het vestigingsklimaat. Deze verwachtingen zijn geplaatst in het perspectief van de autonome welvaartsontwikkelingen die aan de vier vergezichten ten grondslag liggen. Tabel 4.1. Verwachte totale welvaartseffecten in Nederland door knelpunten in de luchtvaart ten opzichte van het algehele welvaartsniveau in de scenario's. Global Economy

Strong Europe



Niveau welvaart

Zeer hoog

Middelmatig

Hoog

Laag

Welvaartseffect knelpunten luchtvaart

-

0/+

--

--

Uit tabel 4.1 komt naar voren dat met name in de scenario's ‘Transatlantic Market’ en ‘Regional Communities’ forse welvaartsverliezen te verwachten zijn als gevolg van optredende knelpunten. In ‘Regional Communities’ zijn die ook het meest schadelijk, omdat in dat scenario de autonome welvaartsontwikkeling

23


relatief laag is. In ‘Strong Europe’ is er naar verwachting een licht positief effect voortkomend uit in dat scenario veronderstelde opbrengsten van heffingen die door de overheid maatschappelijk aangewend kunnen worden. In ‘Global Economy’ zal het negatieve welvaartseffect in het perspectief van een zeer hoge welvaartsgroei van weinig invloed zijn. De scenario’s zijn met ACCM doorgerekend onder de veronderstelling dat de olieprijs in 2020 US$ 25 per vat ruwe olie zou bedragen. Deze veronderstelling is identiek aan de veronderstelling die de planbureaus in hun WLO-scenario’s hanteren. In het licht van de huidige olieprijs – US$ 60 per vat – is dat erg laag. De vraag is echter of de olieprijs structureel op het huidige hoge niveau zal blijven. Vooralsnog is dat geen realistische aanname. Niettemin is met ACCM bezien wat de effecten van een structureel hogere olieprijs zijn. Op hoofdlijnen treden de volgende effecten op. In alle scenario’s zal relatief laagwaardig luchtvervoer afzien van vervoer. Daardoor zal de vraag naar luchtvaart een negatieve impuls krijgen. Vervolgens hangt het af van de mate waarin capaciteitstekorten bestaan. Als die er zijn, biedt het afzien van laagwaardig luchtvervoer ruimte voor het accommoderen van tot nu toe verborgen hoogwaardig luchtvervoer: de latente vraag komt tot ontwikkeling. Per saldo zal het effect op het aantal vliegtuigbewegingen daarmee gering zijn. In een situatie van capaciteitsoverschot zal deze substitutie niet plaatsvinden. Echter, capaciteitsoverschot treedt alleen op bij relatief geringe economische groei, waarbij het minder waarschijnlijk is dat zich een structureel hogere olieprijs manifesteert. Al met al zullen de modeluitkomsten in termen van vliegtuigbewegingen niet veel anders uitkomen. Wel zullen de welvaartseffecten bij gebruikers van de luchtvaart in de verschillende scenario’s door de hoge olieprijzen fors negatief zijn.

24


5 Mainport Schiphol in Global Economy 5.1 Het scenario samengevat In het Mainport Schiphol in Global Economy scenario is er een wereldwijde hoge economische groei en veel internationale handel. De technologische vooruitgang is sterk. Er is veel internationale samenwerking op het gebied van handelsvraagstukken. De Europese Unie breidt zich verder uit. De overheid benadrukt de eigen verantwoordelijkheid voor burgers. Een stabiel internationaal klimaat ondersteunt de economische groei. De internationale samenwerking op niethandelsvraagstukken verloopt moeilijker. Er komt geen overeenkomst voor de aanpak van grensoverschrijdende milieuproblemen; de Verenigde Staten ratificeren het Kyoto Protocol niet. Dit en de hoge internationale economische groei leiden – ondanks de technologische vooruitgang – tot forse milieuvervuiling. Tabel 5.1. Kenmerken Mainport Schiphol in Global Economy. Kenmerk

Beschrijving

Groei luchtvaart Welvaartsgroei in wereldregio’s

Hoge wereldwijde economische groei en snelle technologische ontwikkeling zorgen voor hoge groei van de vraag naar luchtvaart.

Internationale samenwerking

Mondiaal klimaat van harmonie en samenwerking binnen en tussen economische wereldregio's. Terrorisme, oorlogen en andere gewapende conflicten hebben vrijwel geen invloed.

Liberalisering luchtvaartpolitiek

Luchtvaartpolitiek wordt gedomineerd door ‘open skies’-verdragen tussen economische wereldregio’s. Binnen regio’s is de luchtvaartmarkt volledig geliberaliseerd.

Ontwikkeling hubfunctie Behoud ‘hub & spoke’ Economische groei is geografisch breed verspreid door ‘emerging economies’ in alle wereldregio’s. Er ontstaan veel nieuwe bestemmingen die via ‘hub & spoke’-netwerken worden bediend. Maatschappijen zetten relatief grote toestellen in om de sterke groei te accommoderen, maar trachten schaalvoordelen te behouden middels ‘hub & spoke’. Door hoge groei zijn op ‘dikke’ stromen rechtstreekse verbindingen ontstaan mede door concurrentie van ‘low cost carriers’. Rol Schiphol

Capaciteitsuitbreiding op concurrerende luchthavens kan de vraag nauwelijks bijhouden en is derhalve geen bedreiging voor Schiphol. Dank zij een efficiënte bedrijfsvoering weet Schiphol zijn positie als ‘hub’ nog enigszins te versterken. Schiphol blijft daarom een belangrijke ‘hub’ voor het SkyTeam.

De luchtvaartpolitiek is in belangrijke mate geliberaliseerd. Feitelijk is sprake van een wereldwijd ‘open skies’-verdrag. Dit is mogelijk door een mondiaal handelsklimaat van harmonie en samenwerking binnen èn tussen economische regio’s als de Europese Unie, de Noord-Atlantische Vrijhandelszone (NAFTA), de Associatie van Zuidoost-Aziatische landen (ASEAN) en de Zuid-Amerikaanse vrijhandelszone (MercoSur).

25


Tabel 5.2. Resultaten ACCM voor Mainport Schiphol in Global Economy. Eenheid

2003

2020

2020

2020

Ongerestricteerd

Referentie

Verschil

Totaal passagiers

mln.

40,1

105,3

79,5

-25,8

OD totaal

mln.

23,7

58,1

50,0

-8,1

Transfer

mln.

10,9

27,2

23,1

-4,1

mln.

6,1

14,3

13,8

-0,5

mln.

6,7

16,6

13,1

-3,5

mln.

17,5

42,0

34,6

-7,4

mln.

6,3

16,2

15,3

-0,9

mln.

16,4

47,2

29,5

-17,7

Marktaandeel SkyTeam

%

68,1

70,7

66,2

-4,5

SkyTeam transfer Marktaandeel overige FSC’s Marktaandeel LCC’s

%

40,9

44,8

37,1

-7,7

%

15,2

13,6

17,3

3,7

%

16,7

15,8

16,5

0,7

1000 ton

1307

3458

2558

-900

Totaal vliegtuigbewegingen

1000

393

887

650

-237

Passagiersbewegingen SkyTeam Overige FSC’s LCC’s Vrachtbewegingen Nachtbewegingen

1000

378

846

620

-226

1000

258

569

382

-187

1000

58

127

122

-6

1000

63

150

116

-34

OD SkyTeam OD overige FSC’s OD LCC’s OD binnen Europa OD intercontinentaal SkyTeam

Totaal luchtvracht

1000

15

41

30

-11

1000

23

64

44

-20

Totaal Volume Geluid

dB(A)

62,75

64,53

63,47

-1,06

Verschil met norm

dB(A)

0,71

-1,07

-0,01

Gemiddelde grootte vloot

cat.

3,723

4,051

4,159

0,108

Gemiddelde technologieklasse Welvaartseffect NL-gebruikers

cat.

3,119

3,880

3,779

-0,101

€ mln.

0,0

0,0

-503,2

-503,2

Bron: SEO/RAND 2006

In Global Economy is er potentie voor de luchthaven Schiphol om door te groeien tot een zeer grote luchthaven met in 2020 105 miljoen overstappende passagiers, waarvan zo’n 45 procent transfer, en de overslag van 3,5 miljoen ton vracht. De 887.000 vliegtuigbewegingen die dit met zich meebrengt, kunnen echter niet op de luchthaven Schiphol geaccommodeerd worden. Het Totaal Volume Geluid en de fysieke capaciteit in de piekuren beperken het aantal vliegtuigbewegingen bij het huidige systeem van slotallocatie tot 650.000. Dit gebeurt doordat de luchtvaartsector de schaarste in de prijs tot uitdrukking brengt. Waarneembaar is dat maatschappijen iets grotere vliegtuigen inzetten, maar vanwege de capaciteitsbeperkingen overdag toch een iets groter beroep zullen doen op de avond en de nacht. Door de capaciteitsbeperkingen blijft de luchthaven op zo’n 80 miljoen passagiers en 2,5 miljoen ton vracht steken. Capaciteitsbeperkingen zullen zich gegeven de in dit scenario vanaf 2003 geschetste ontwikkelingen al omstreeks 2008 voordoen. Omdat in 2004 en 2005 de groei van de luchtvaart fors lager was dan in dit scenario, zullen capaciteitsbeperkingen niet voor 2010 optreden. Het grootste slachtoffer van de capaciteitsbeperkingen in dit scenario is het SkyTeam. Ten opzichte van de ongerestricteerde groei is het marktaandeel van het SkyTeam 4,5 procentpunten lager; in termen van het aandeel transfer 7,7 procentpunten. Deels hangt dit samen met het huidige systeem van slotallocatie, waarbij nieuwe slots voor de helft ten goede komen aan nieuwkomers. Andere ‘full service carriers’ hebben – mede daardoor – te kampen met een relatief beperkte terugloop in 2020 van het aantal passagiers met een half miljoen, waardoor hun marktaandeel toch stijgt. De luchtvrachtsector verliest eveneens veel: in 2020 kan zij 900.000 ton vracht minder bedienen.

26


Niettemin blijft SkyTeam met een marktaandeel van 66 procent (in 2003: 68 procent) de belangrijkste gebruiker van de luchthaven Schiphol. Het welvaartsverlies dat door de beperkingen voor Nederlandse gebruikers optreedt, bedraagt € 503 miljoen in het jaar 2020. Dit wordt enigszins gecompenseerd door schaarstewinsten bij de luchtvaartsector: de prijsstijgingen die door het capaciteitstekort optreden, zullen zich vertalen in hogere winsten voor de sector. Bedrijfseconomische beslissingen van met name het SkyTeam kunnen de uitkomsten in dit scenario slechter doen uitvallen. In dit scenario blijkt het transfervervoer en het luchtvrachtvervoer zeer kwetsbaar voor de prijsstijgingen die optreden. Omdat beide typen vervoer van groot belang zijn voor de rentabiliteit van intercontinentale vluchten, kan dit ertoe leiden dat het SkyTeam veel meer intercontinentale vluchten schrapt dan het model heeft berekend. De netwerkkwaliteit, en daarmee de ‘hubfunctie’ van de luchthaven Schiphol, komt dan veel ernstiger onder druk te staan dan het model nu aangeeft. In de navolgende paragrafen wordt in meer detail ingegaan op de potentiële vraag, de beperkingen van het huidige beleid voor zowel de ‘hubfunctie’ als de vestigingsplaatsfunctie, en de welvaartseffecten.

5.2 Potentiële vraag luchtvaart Schiphol in 2020 De hoge internationale economische groei en de florerende internationale handel zorgen mondiaal voor een forse groei van de vraag naar luchtvaart met 5,8 procent per jaar. De concurrentie tussen de luchtvaartmaatschappijen is hevig, hetgeen leidt tot een neerwaartse druk op de prijzen en een verdere stimulans van de vraag. Met name de vraag naar intercontinentale vluchten groeit sterk: 5,7 procent meer OD-passagiers per jaar, 6,4 procent meer transferpassagiers per jaar. Ook de vraag naar luchtvaart in Europa groeit met 5,3 procent per jaar fors, mede vanwege de volledige liberalisatie van het vliegverkeer binnen de Europese Unie en de hoge levensstandaard. Ook in Nederland is de welvaart sterk toegenomen. Veel mensen vliegen graag, zowel zakelijk als privé. Zakelijk, omdat de vergrijsde, maar nog immer actieve bevolking kennis en vaardigheden over de hele wereld wil exploiteren; privé, omdat ze zich met hun pensioenvoorzieningen naast hun inkomsten uit arbeid veel vakantie kunnen veroorloven. Vliegen is eigenlijk een privaat geëxploiteerde vorm van internationaal openbaar vervoer geworden. De ontwikkeling van het mondiale ‘hub & spoke’-netwerk wordt bepaald door twee bewegingen. De eerste beweging is die van meer directe verbindingen in het bestaande netwerk. Als de omvang van vervoersstromen tussen twee steden toeneemt, wordt het mogelijk om een rechtstreekse verbinding tot stand te brengen in plaats van een indirecte verbinding via een hubluchthaven. In een geliberaliseerde omgeving kunnen dat met name relatieve nieuwkomers als ‘low cost carriers’ zijn. De groei leidt aldus tot een afname van het aandeel transferpassagiers op hubluchthavens. De tweede beweging is die van een toename van het aantal bestemmingen. In Global Economy is de mondiale economische groei gelijkmatig verspreid, en zullen veel nieuwe bestemmingen in het luchtvaartnetwerk worden opgenomen. Deze nieuwe bestemmingen zullen aanvankelijk nog te weinig potentieel hebben voor veel directe OD-verbindingen, waardoor ze in eerste instantie door middel van een verbinding met een grote ‘hub’ zullen worden ontsloten.

27


Ook hier kunnen nieuwkomers het initiatief nemen. Een en ander leidt tot een toename van het aantal transferpassagiers op hubluchthavens. Per saldo resulteert een sterkere groei van het aantal transferpassagiers. De sterke groei van de luchtvaart zorgt ook voor een grote vraag van luchtvaartmaatschappijen naar nieuwe, grotere vliegtuigen. De grootte zou in een situatie zonder capaciteitsbeperkingen stijgen van gemiddeld categorie 3,7 in 2003 naar gemiddeld 4,1 in 2020. Hierdoor kunnen vliegtuigbouwers, gebruikmakend van de nieuwste – mede door de omvangrijke vraag gestimuleerde – technologische ontwikkelingen, zeer moderne vliegtuigen bouwen die stiller en veiliger zijn. De aanschaf hiervan leidt gemiddeld genomen tot een relatief moderne luchtvloot. Daardoor zou zonder capaciteitsbeperkingen de gemiddelde technologieklasse in dit scenario opschuiven van 3,1 in 2003 naar 3,9 in 2020.

5.3 Ontwikkeling Schiphol bij huidig beleid Het huidige beleid legt forse belemmeringen op aan het accommoderen van de vraag op de luchthaven Schiphol. Met name de geluidscapaciteit is een belemmerende factor. In dit scenario moet het Totaal Volume Geluid in 2020 met 1,07 dB(A) teruggedrongen worden. Waarschijnlijk is de geluidscapaciteit al omstreeks 2008 een probleem.11 Omdat in 2004 en 2005 de groei van de luchtvaart fors lager was dan in dit scenario, zullen capaciteitsbeperkingen niet voor 2010 optreden. De fysieke capaciteit van de luchthaven neemt toe. Door een snelle vooruitgang van de techniek van landen en opstijgen kunnen veel meer vliegtuigbewegingen per baan worden gerealiseerd. Het 5-banenstelsel kan in dit scenario in piekuren 138 vliegtuigbewegingen accommoderen; de totale fysieke capaciteit komt daarmee in 2020 op 865.000 vliegtuigbewegingen. De sector zal de schaarste door gebrek aan geluidscapaciteit en tijdens piekuren tot uitdrukking brengen in haar tarieven. Daardoor wordt de vraag zodanig afgeremd dat de luchthaven Schiphol 650.000 vliegtuigbewegingen (26,7 procent minder dan in de situatie zonder restricties) kan accommoderen. Deze resterende vliegtuigbewegingen zullen vooral betrekking hebben op relatief hoogwaardig vervoer dat bereid is de hogere tarieven te betalen. Relatief laagwaardig vervoer zal substantieel afnemen: transfervervoer met 37,5 procent, luchtvracht met 26,0 procent en ‘low cost’ vervoer met 21,1 procent. Overigens blijft ook in deze marktsegmenten tussen 2003 en 2020 bij de optredende capaciteitsbeperkingen toch sprake van groei. Alhoewel het SkyTeam in dit scenario – mede door het systeem van slotallocatie – het meeste marktaandeel verliest, blijft de luchthaven Schiphol voor deze alliantie voldoende aantrekkelijk om als ‘hub’ te blijven dienen. Met een marktaandeel in 2020 van ruim 66 procent blijft het SkyTeam de grootste speler op de luchthaven Schiphol. Enerzijds is de vliegmarkt op de luchthaven Schiphol aantrekkelijk: zelfs bij optredende capaciteitsrestricties verdubbelt de markt die bovendien door de optredende schaarste winstgevend is. Anderzijds heeft het SkyTeam behoefte om in Noordwest-Europa naast Parijs Charles de Gaulle een tweede volwaardige hubluchthaven te hebben om zo flexibel in te 11

Omdat in de jaren 2004 en 2005 de groei van de luchtvaart substantieel lager is dan in dit scenario aangenomen, zal de grens van de geluidscapaciteit minstens twee jaar opschuiven.

28


kunnen spelen op de snelle groei van de vraag. Bovendien is de capaciteit op beide hubluchthavens te beperkt om hubfuncties te concentreren. De netwerkkwaliteit zal derhalve op de luchthaven Schiphol veelzijdig blijven met een breed spectrum van zowel intercontinentale als Europese verbindingen. Toch kunnen bedrijfseconomische motieven voor het SkyTeam aanleiding zijn om andere beslissingen te nemen dan het model uitrekent. Het intercontinentale netwerk is kwetsbaar voor het verlies aan transferreizigers en luchtvracht. Op veel intercontinentale bestemmingen is het aandeel transferreizigers gemiddeld 70 procent en zorgt de luchtvracht in de ‘bellies’ van de vliegtuigen voor een goede aanvulling op de opbrengst per vlucht. Bij een achterblijvende markt kan het voor het SkyTeam aantrekkelijk zijn om het transfer- en luchtvrachtvervoer op één grote ‘hub’ te concentreren. Dit kan de luchthaven Schiphol zijn, maar even goed Parijs Charles de Gaulle.

5.4 Ontwikkeling mainportregio bij huidig beleid De luchthaven Schiphol blijft opereren binnen de grenswaarden die het milieustelsel oplegt. Dit betekent dat de geluidbelasting en emissies binnen de gestelde grenswaarden blijven. Daardoor zijn er geen verdere belemmeringen voor beoogde woningbouwlocaties. Voor bedrijventerreinen en kantorenparken kunnen problemen ontstaan met de externe veiligheid vanwege door de groeiende intensiteit van het luchtverkeer uitschuivende risicocontouren. Alhoewel het vliegverkeer binnen de grenswaarde van het milieustelsel blijft en de overlast per vliegbeweging gemiddeld genomen afneemt, zal de burger geconfronteerd worden met een toenemende frequentie van die (geringere) overlast. Er ontstaan ook andere problemen op het gebied van ruimte en milieu die voortkomen uit de relatief hoge economische groei. De hoge economische groei veroorzaakt een relatief sterke vraag naar nieuwe locaties voor woningbouw, bedrijventerreinen en kantorenparken. Deze vraag is waarschijnlijk omvangrijker dan voorzien in de lange termijn ruimtelijke plannen van de (regionale) overheid. De concurrentie tussen ruimtebehoeften voor luchtvaart georiënteerde functies en andere functies is daardoor intensief. Voorts zullen er omvangrijkere problemen zijn met de mobiliteit in de mainportregio. De groei zorgt voor een meer dan voorziene behoefte aan mobiliteit, waardoor de hoofdinfrastructuur (rijkswegen, spoorwegen) – ondanks conform het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport verrichte en geplande uitbreidingen – ernstig tekort kan schieten. Vanuit milieu-optiek leidt de economische groei in het algemeen en de luchtvaart in het bijzonder in dit scenario waarschijnlijk tot ernstige problemen met de luchtkwaliteit en de emissie van broeikasgassen. De luchtkwaliteit in de omgeving van de luchthaven staat met de intensieve mobiliteit op de rijkswegen en het intensieve luchtverkeer op en om de luchthaven ernstig onder druk. Het aandeel van de luchthaven Schiphol in de emissies is fors toegenomen. Naast de luchtvaartemissies spelen hierbij ook de emissies van het verkeer van en naar de luchthaven een rol: de bedrijvigheid op de luchthaven genereert extra verkeer op de toevoerwegen van en naar de luchthaven met een extra toename van luchtverontreinigende emissies tot gevolg. Het aandeel van de luchthaven Schiphol in de uitstoot van broeikasgassen (waaronder CO2) is eveneens fors toegenomen.

29


5.5 Welvaartseffecten De welvaartseffecten die in dit scenario optreden zullen met name betrekking hebben op het niet kunnen accommoderen van een deel van de potentiële vraag en de mede daardoor relatief dure luchtvaart van en naar de luchthaven Schiphol. Niet geaccommodeerde vraag levert welvaartsverlies, omdat Nederlandse gebruikers (consumenten, bedrijven, verladers) afzien van vliegvervoer. Bovendien moeten zij voor de vraag die zij wel uitoefenen hogere vliegtarieven betalen of via andere, verder weg gelegen luchthavens vliegen. Dit welvaartsverlies is ongeveer € 503 miljoen in het jaar 2020. Er zijn ook negatieve effecten voor de luchtvaartsector zelf, omdat men potentiële omzet moet laten liggen en daardoor winst en werkgelegenheid misloopt. Dit effect is het grootst voor het SkyTeam. Dit wordt voor een deel gecompenseerd door de hogere vliegtarieven, die Nederlandse gebruikers betalen. De relatief dure luchtvaart zorgt ook voor een negatieve impact op het vestigingsklimaat. Weliswaar blijft de netwerkkwaliteit hoog, maar daar staan ook hoge ticketprijzen tegenover. Sectoren die veel gebruik maken van de luchtvaart zullen de beschikbare netwerkkwaliteit en het kostenplaatje afwegen tegen dat van andere grote luchthavens. In potentie kan dit verlies aan hoogwaardige werkgelegenheid betekenen. Niettemin hebben ook andere luchthavenregio’s in Noordwest-Europa te kampen met capaciteitstekorten en daarmee samenhangende hogere vliegtarieven, waardoor het uiteindelijke effect gering kan zijn. De luchtvracht zal ernstig te leiden hebben van de hoge kosten van luchtvaart op de luchthaven Schiphol: bijna 1 miljoen ton potentiële vraag komt te vervallen. Dit kan een forse impact hebben op het logistieke cluster in de regio en het nabij de luchthaven gelegen ‘bloemencluster’. Voorts zal het toerisme onder de hoge luchtvaartprijzen te leiden hebben. Nederlandse toeristen zullen hun heil elders zoeken of van vakantievluchten afzien. Buitenlandse toeristen zullen minder geneigd zijn om Nederland als bestemming te kiezen. Niettemin kan ook hier een mitigerend effect optreden als ook andere bestemmingen in Noordwest-Europa te kampen hebben met capaciteitstekorten en de daarmee samenhangende stijging van tarieven. Tabel 5.3. Welvaartseffecten Mainport Schiphol in Global Economy. Groep Nederlandse gebruikers

Nederlandse luchtvaartmaatschappijen Vestigingsklimaat Totaal voor Nederland

Effect + -

Toelichting Minder netwerkkwaliteit, reistijdverlies, hogere vervoersprijzen. Hogere vervoersprijzen, verlies potentiële omzet. Relatief dure luchtvaart, met name nadelig voor hoofdkantoren, logistiek, agro-industrie en toerisme.

-

De hiervoor genoemde welvaartseffecten samenvattend resulteert in een beperkt negatief welvaartseffect voor Nederland als geheel. We moeten dit afzetten tegen het welvaartsperspectief in dit scenario. De autonome groei van de welvaart in Global Economy is hoog. Als gevolg van capaciteitstekorten op de luchthaven Schiphol gegeven het huidige beleid zal deze welvaart een fractie lager uitkomen.

30


6 Mainport Schiphol in ‘Strong Europe’ 6.1 Het scenario samengevat In het Mainport Schiphol in Strong Europe-scenario is veel aandacht voor internationale samenwerking. De Europese instituties worden succesvol hervormd en landen geven een deel van hun soevereiniteit op. Dit resulteert in een sterk Europa, en maakt het mogelijk internationale milieuvraagstukken gecoördineerd aan te pakken. Het sociaal economisch beleid is, net als in Regional Communities, gericht op solidariteit en een gelijkmatige inkomensverdeling. Veel taken worden door de collectieve sector verricht. De economische groei is lager dan in Transatlantic Market, maar hoger dan in Regional Communities. Tabel 6.1. Kenmerken Mainport Schiphol in ‘Strong Europe’. Kenmerk

Beschrijving

Groei luchtvaart

Welvaartsgroei in wereld- Wereldwijde economische groei vindt vooral buiten het OESOgebied plaats. regio’s De groei in Europa en de USA is relatief laag.


Binnen Europa is de samenwerking intensief; Europese instituties nemen de plaats in van nationale bevoegdheden. Gestreefd wordt naar gelijkmatige inkomensverdeling en het oplossen van grote milieuvraagstukken. Internationaal drukt de Europese Unie een krachtig milieubeleid door; de USA ratificeert Kyoto. BTW op vliegtickets en kerosineheffingen beperken de vraag naar luchtvaart verder. Terrorisme, oorlogen en andere gewapende conflicten komen vrijwel niet meer voor.


De Europese Unie is erin geslaagd ‘open skies’-verdragen af te sluiten met de Verenigde Staten en andere belangrijke luchtvaartblokken. Op andere relaties domineert het traditionele bilaterale stelsel. Binnen regio’s is de luchtvaartmarkt volledig geliberaliseerd.

Ontwikkeling hubfunctie

Behoud ‘hub & spoke’

De relatief lage economische groei in Europa en Noord-Amerika belemmert de ontwikkeling van rechtstreekse OD-verbindingen. Op de routes naar Azië en Zuid-Amerika is de concurrentie sterker, omdat de relatief sterke groei aldaar verkeer uitlokt. Toch blijft de groei onvoldoende om veel rechtstreekse OD-verbindingen tot stand te brengen. Maatschappijen moeten hun best doen om toestellen voldoende gevuld te krijgen en trachten schaalvoordelen te behouden middels ‘hub & spoke’.

Rol Schiphol

Capaciteitsuitbreiding op concurrerende luchthavens is vanwege de lage groei niet aan de orde. Wel zijn allianties vanwege de lage groei gedwongen om hun netwerken te consolideren. De luchthaven Schiphol weet zijn positie als primaire ‘hub’ in het SkyTeam-netwerk te behouden.

Milieu is belangrijk en de Europese Unie is in staat een krachtig internationaal milieubeleid door te voeren. Dat komt tot uiting in relatief hoge ticketprijzen door internalisering van externe kosten. De Verenigde Staten ratificeren een enigszins afgezwakt Kyoto-protocol. De Europese Unie dwingt ook een ‘open skies’-verdrag af met de Verenigde Staten en andere belangrijke luchtvaartblokken. In ‘Strong Europe’ bedraagt de potentiële vraag op de luchthaven Schiphol ruim 65 miljoen overstappende passagiers, waarvan ongeveer 37 procent transfer, en de overslag van 3,2 miljoen ton vracht.12 Hiervoor zijn 565.000 vliegtuig bewegingen nodig. Omdat in dit scenario de technologische ontwikkeling 12

Het aantal passagiers komt in de referentievariant van dit scenario een fractie hoger uit dan bij de ongerestricteerde variant doordat capaciteitsrestricties op concurrerende luchthavens ervoor zorgen dat een (gering) aantal passagiers via de luchthaven Schiphol geleid worden.

31


middelmatig is en zich richt op milieutechnologie is de sector in staat om deze behoefte bij het huidige systeem van slotallocatie grotendeels binnen de grenzen van de fysieke en de milieucapaciteit te accommoderen. Wel treedt er in de nacht enige beperking op, wat leidt tot hogere prijzen voor vluchten in de nacht. Bijgevolg is er een beperkt welvaartsverlies voor Nederlandse gebruikers van € 77 miljoen in 2020.

Tabel 6.2. Resultaten ACCM voor Mainport Schiphol in ‘Strong Europe’. Eenheid

2003

2020

2020

2020

Ongerestricteerd

Referentie

Verschil

Totaal passagiers

mln.

40,1

65,6

65,8

0,2

OD totaal

mln.

23,7

41,1

41,3

0,2 0,4

OD SkyTeam

mln.

10,9

17,9

18,3

OD overige FSC’s

mln.

6,1

9,6

9,8

0,2

OD LCC’s

mln.

6,7

13,6

13,2

-0,4

OD binnen Europa

mln.

17,5

29,7

29,8

0,1

OD intercontinentaal

mln.

6,3

11,3

11,5

0,2 -0,1

mln.

16,4

24,6

24,5


%

68,1

64,8

65,0

0,2

SkyTeam transfer

%

40,9

37,4

37,3

-0,1

Marktaandeel overige FSC’s

%

15,2

14,6

14,8

0,2

Marktaandeel LCC’s

%

16,7

20,6

20,1

-0,5

Transfer SkyTeam

1000 ton

1307

3174

3144

-30


1000

393

565

566

1

Passagiersbewegingen

1000

378

528

530

2

SkyTeam

1000

258

327

330

3

Overige FSC’s

1000

58

82

83

1

LCC’s

1000

63

120

117

-3 -1

Totaal vracht

Vrachtbewegingen

1000

15

37

36

Nachtbewegingen

1000

23

47

44

-3


dB(A)

62,75

62,07

61,98

-0,09

Verschil met norm

dB(A)

0,71

1,39

1,48


3,723

4,147

4,143

Gemiddelde technologieklasse

3,119

4,240

4,242

0,002

0,0

0,0

-76,7

-76,7

Welvaartseffect NL-gebruikers

€ mln.

-0,004

Bron: SEO/RAND 2006

Het SkyTeam behoudt een aandeel van 65 procent in het aantal passagiers. Daarmee blijft deze alliantie de grootste gebruiker van de luchthaven Schiphol. Dat is iets lager dan in 2003, doordat er veel concurrentie is van ‘low cost carriers’. Deze maatschappijen weten te groeien naar een marktaandeel van ruim 20 procent. De luchtvrachtsector weet in 2020 een marktomvang te bereiken van ruim 3,1 miljoen ton. Vanuit bedrijfseconomisch perspectief kan de relatief lage groei in dit scenario bedreigend zijn voor de hubfunctie. De geringe groei kan de rentabiliteit van bepaalde intercontinentale bestemmingen onder druk zetten, waardoor het SkyTeam – meer dan voorzien in het model – gedwongen is tot rationalisatie. Dit kan betekenen dat het SkyTeam zal besluiten meer transfer te concentreren op Parijs Charles de Gaulle. Als dit gebeurt, dan wordt de netwerkkwaliteit, en daarmee de ‘hubfunctie’ van de luchthaven Schiphol, aangetast. In de navolgende paragrafen wordt in meer detail ingegaan op de potentiële vraag, de beperkingen van het huidige beleid voor zowel de ‘hubfunctie’ als de vestigingsplaatsfunctie, en de welvaartseffecten.

32


6.2 Potentiële vraag luchtvaart Schiphol in 2020 De middellage internationale groei zorgt ervoor dat de vraag naar luchtvaart blijft stijgen met 2,9 procent per jaar. Luchtvaart blijft een luxe goed vanwege de door heffingen relatief hoge tarieven. Bij toename van het inkomen zal een relatief groot aandeel aan luchtvaart worden besteed. De concurrentie tussen internationale luchtvaartmaatschappijen is laag en er is weinig druk de tarieven te verlagen. Wel is er concurrentie van ‘low cost carriers’. De vraag naar Europees lange afstand vervoer neemt nog wel toe met gemiddeld 3,2 procent per jaar, ondanks de door internalisering van externe kosten relatief dure vliegtarieven. Door de geslaagde Europese integratie zal zowel de consumentenvraag naar goedkoop korte afstand vervoer (vakantieverkeer), als het goedkope korte afstand zakelijk vervoer sterk toenemen. Dit manifesteert zich in een relatief sterke groei van ‘low cost carriers’: gemiddeld 4,3 procent per jaar. Door de gematigde internationale groei, en door de naar binnen gekeerde Europese integratie, blijft de groei van het intercontinentale verkeer hierbij achter. Het intercontinentale OD-vervoer groeit met 3,5 procent per jaar; het transfervervoer groeit met 2,4 procent per jaar. Het mondiale belang van het ‘hub & spoke’- netwerk zal iets afnemen. Naarmate de vervoersstromen dikker worden, neemt het aantal directe vluchten tussen twee steden toe, en neemt het aandeel transfervluchten af. Met name het aantal directe vakantie- en zakelijke bestemmingen in de nieuwe Europese lidstaten zal fors toenemen. In de bescheiden groeimarkt en de vrije markttoegang hebben relatieve nieuwkomers als ‘low cost carriers’ het makkelijker dan in Global Economy om hun marktaandeel te vergroten. Het huidige systeem van slotallocatie helpt hen daarbij. Door de bescheiden technologische groei is er ook een bescheiden ontwikkeling van stillere vliegtuigen. Echter, deze ontwikkeling wordt fors versterkt door het maken van internationale afspraken over milieueisen aan nieuwe vliegtuigen, en door afspraken om oude lawaaiige toestellen niet meer op Europese luchthavens toe te laten. Dit leidt tot een stillere, schonere vloot: in dit scenario treedt een relatief forse verschuiving op in de gemiddelde technologieklasse van de vloot. Deze stijgt van 3,1 in 2003 naar 4,2 in 2020, meer dan in enig ander scenario.

6.3 Ontwikkeling Schiphol bij huidig beleid Het huidige beleid stelt de luchthaven Schiphol in staat om de capaciteit af te stemmen op de potentiële vraag. Voor een deel gebeurt dit door overheidsbeleid, omdat geïnternaliseerde externe kosten in prijzen de vraag beperken. Voor een ander deel hangt dit samen met de in dit scenario middelmatige technologische ontwikkelingen, die vooral gericht zijn op nieuwe milieutechnologie. Dit stelt de luchtvaartmaatschappijen in staat om moderne, geluidsarme vliegtuigen in te zetten, waardoor de luchthaven Schiphol kan blijven voldoen aan de grenswaarden van het milieustelsel. In 2020 is er zelfs een overschot aan geluidsruimte van ongeveer 1,4 dB(A). De fysieke capaciteit van de luchthaven neemt toe. Door de technologische vooruitgang en vooral door het maken van Europese geharmoniseerde afspraken over vliegprocedures zijn meer vliegtuigbewegingen per baan

33


mogelijk. De piekuurcapaciteit van het 5-banenstelsel stijgt in dit scenario tot 123 starts en landingen per uur. De jaarlijkse capaciteit komt daarmee in 2020 op 770.000 vliegtuigbewegingen. Voor het SkyTeam blijft de luchthaven Schiphol voldoende aantrekkelijk om als ‘hub’ te blijven dienen. De vliegmarkt op de luchthaven Schiphol is – evenals de Ile de France regio bij Parijs Charles de Gaulle – door de sterke vraagpotentie uit de mainportregio nog steeds aantrekkelijk. Dit betekent dat SkyTeam gebruik maakt van de flexibiliteit die de beschikking over twee hubs in Noordwest-Europa biedt. Wel kan het SkyTeam last krijgen van zijn gevestigde positie: nieuwe slots komen bij de huidige slotallocatie voor de helft ten goede aan nieuwkomers. Niettemin heeft ook het SkyTeam last van de relatief lage groei in de luchtvaart en moet ze omzichtig opereren door het ‘hub & spoke’-netwerk te consolideren. Sommige intercontinentale verbindingen worden op de luchthaven Schiphol aangeboden, andere op Parijs Charles de Gaulle. Daarmee blijft de netwerkkwaliteit op de luchthaven Schiphol voldoende veelzijdig met een vrij breed spectrum van zowel intercontinentale als Europese verbindingen. Het kan echter zijn dat de relatief lage groei in dit scenario het SkyTeam tot meer consolidatie zal dwingen dan uit de berekeningen met het model blijkt. Bedrijfseconomische motieven kunnen hieraan ten grondslag liggen.

6.4 Ontwikkeling mainportregio bij huidig beleid De luchthaven Schiphol blijft opereren binnen de grenswaarden die het milieustelsel oplegt. Dit betekent dat de geluidsbelasting en emissies binnen de gestelde grenswaarden blijven. Daardoor zijn er geen verdere belemmeringen voor beoogde woningbouwlocaties en locaties voor bedrijventerreinen en kantorenparken. De overlast neemt in dit scenario zelfs af. Weliswaar blijft het vliegverkeer enigszins groeien, maar de overschakeling naar geluidsarme vliegtuigen zorgt per saldo voor minder geluidsproductie. Er ontstaan wel andere problemen op het gebied van ruimte en milieu die voortkomen uit de relatief lage economische groei. De lage economische groei gaat gepaard met een relatief beperkte vraag naar nieuwe locaties voor woningbouw, bedrijventerreinen en kantorenparken. Deze vraag is waarschijnlijk geringer dan voorzien in de lange termijn ruimtelijke plannen van de (regionale) overheid. Ruimtelijke reserveringen worden daardoor maar deels benut. Voorts zullen er weinig problemen zijn met de mobiliteit in de mainportregio. De relatief geringe groei zorgt voor een lagere groei van de behoefte aan mobiliteit dan voorzien, waardoor de hoofdinfrastructuur (rijkswegen, spoorwegen) weinig congestie vertoont. Vanuit milieu-optiek leidt de beperkte economische groei in het algemeen en de luchtvaart in het bijzonder tot geringe problemen met de luchtkwaliteit en de emissie van broeikasgassen. De luchtkwaliteit in de omgeving van de luchthaven staat met de intensieve mobiliteit op de rijkswegen en het intensieve luchtverkeer op en om de luchthaven wel enigszins onder druk, maar de geringe groei zorgt ervoor dat knelpunten eenvoudig oplosbaar zijn. Het aandeel van de luchthaven Schiphol in de emissies is wel toegenomen. Naast de luchtvaartemissies spelen hierbij ook de emissies van het verkeer van en naar de luchthaven een rol: de bedrijvigheid op de luchthaven genereert extra verkeer op de

34


toevoerwegen van en naar de luchthaven met een extra toename van luchtverontreinigende emissies tot gevolg. Het aandeel van de luchthaven Schiphol in de uitstoot van broeikasgassen (waaronder CO2) is eveneens toegenomen, maar ook hier zijn problemen eenvoudig oplosbaar door de geringe groei.

6.5 Welvaartseffecten De welvaartseffecten die in dit scenario optreden zijn beperkt. Er is nauwelijks sprake van niet geaccommodeerde vraag, zodat hieruit een beperkt welvaartsverlies voor Nederlandse gebruikers resulteert. Deze bedraagt ongeveer € 77 miljoen in 2020. Wel wordt luchtvaart duurder, met name door internalisering van externe kosten die van overheidswege wordt opgelegd. De luchtvaartsector kan daardoor de prijzen nauwelijks verhogen, waardoor de winstgevendheid wordt gedrukt. De middelen die de overheid int, worden via de algemene middelen maatschappelijk aangewend, waardoor er nationaal welvaartswinst kan optreden. Een deel van de Nederlandse gebruikers (consumenten, bedrijven, verladers) zal uitwijken naar goedkopere luchtvaartmogelijkheden via andere luchthavens in binnen- en buitenland. De relatief dure luchtvaart zorgt ook voor een negatieve impact op het vestigingsklimaat. Weliswaar blijft de netwerkkwaliteit hoog, maar daar staan ook – als gevolg van de internalisering van externe kosten – hoge ticketprijzen tegenover. Sectoren die veel gebruik maken van de luchtvaart zullen de netwerkkwaliteit en het daarbij horende kostenplaatje afwegen tegen dat van andere grote luchthavens. In potentie kan dit verlies aan hoogwaardige werkgelegenheid betekenen. Niettemin zullen ook andere luchthavenregio’s in Noordwest-Europa te kampen hebben met de door de overheid ingestelde internalisering van externe kosten, waardoor het uiteindelijke effect gering kan zijn. Ook de luchtvracht zal te leiden hebben van de hoge kosten van luchtvaart op de luchthaven Schiphol. Echter, omdat dit Europees breed geldt, is er nauwelijks sprake van aantasting van de concurrentiepositie. Voorts zal het toerisme onder de hoge luchtvaartprijzen te leiden hebben. Nederlandse toeristen zullen hun heil elders zoeken of van vakantievluchten afzien. Buitenlandse toeristen zullen minder geneigd zijn om Nederland als bestemming te kiezen. Niettemin kan ook hier een mitigerend effect optreden, omdat ook andere bestemmingen in Noordwest-Europa te kampen hebben met de door de overheid ingestelde internalisering van externe kosten. Tabel 6.3. Welvaartseffecten in Mainport Schiphol in Strong Europe. Groep

Effect

Toelichting

Nederlandse gebruikers

-

Relatief hoge vervoersprijzen.

Nederlandse luchtvaartmaatschappijen

0

Vraag en aanbod vrijwel in evenwicht.

Nederlandse overheid Vestigingsklimaat Totaal voor Nederland

++ -

Inning van BTW- en kerosineheffingen. Relatief dure luchtvaart, met name nadelig voor hoofdkantoren, logistiek, agro-industrie en toerisme.

0/+

Het per saldo resulterende effect op de welvaart in Nederland zal in het Strong Europe-scenario licht positief kunnen zijn. Dit effect komt met name voort uit de opbrengsten van BTW- en kerosineheffingen door de Nederlandse overheid.

35


In het perspectief van de algehele welvaartsontwikkeling in dit scenario blijft het effect toch beperkt. De welvaart ontwikkelt zich in ‘Strong Europe’ gematigd. Het effect daarop vanuit de luchtvaart, zal beperkt zijn.

36


7 Mainport Schiphol in Transatlantic Market 7.1 Het scenario samengevat Het Mainport Schiphol in Transatlantic Market scenario kenmerkt zich door een overheid die de eigen verantwoordelijkheid van de burgers benadrukt. De internationale economische groei is relatief hoog, hoger dan in ‘Strong Europe’, maar lager dan in Global Economy. Internationale samenwerking verloopt moeizaam. In dit scenario wordt de uitbreiding van de Europese Unie geen succes. Er is sprake van een Europese Unie van de twee snelheden. De welvarende landen in West Europa integreren onderling sneller en oriënteren zich meer op de Verenigde Staten dan op de nieuwe EU-lidstaten. Grensoverschrijdende milieuproblemen worden niet aangepakt, wel vindt er een mondiale handelsliberalisatie plaats. Er wordt alleen een transatlantisch ‘open skies’-verdrag afgesloten. Tabel 7.1. Kenmerken Mainport Schiphol in Transatlantic Market. Kenmerk

Beschrijving


Relatief hoge wereldwijde economische groei zorgt voor hoge groei van de vraag naar luchtvaart.


Internationale samenwerking verloopt moeizaam; wel mondiale handelsliberalisatie, met name tussen de Verenigde Staten en de Europese Unie. Europese Unie van twee snelheden; West-Europa oriënteert zich meer op de Verenigde Staten dan op nieuwe lidstaten. Geen aanpak grensoverschrijdende milieuproblemen. Terrorisme, oorlogen en andere gewapende conflicten komen incidenteel voor.


Luchtvaartpolitiek wordt gedomineerd door het traditionele bilaterale stelsel. Wel is er een transatlantisch ‘open skies’-verdrag gesloten.

Ontwikkeling hubfunctie Behoud ‘hub & spoke’

Economische groei is geografisch beperkt tot de aloude economische centra in Europa en Noord-Amerika en enkele ‘emerging economies’ in Azië en Zuid-Amerika. Vanwege het transatlantisch ‘open skies’-verdrag staat het ‘hub & spoke’-systeem op die relatie onder druk mede door concurrentie van ‘low cost carriers’. Op andere intercontinentale relaties zorgt het traditionele bilaterale stelsel voor instandhouding van ‘hub & spoke’; er is geen concurrentie van ‘low cost carriers’. Maatschappijen zetten relatief grote toestellen in om de groei te accommoderen, maar trachten schaalvoordelen te behouden middels ‘hub & spoke’.

Rol Schiphol

Capaciteitsuitbreiding concurrerende luchthavens kan de vraag ruim bijhouden. De luchthaven Schiphol verliest hierdoor zijn positie als primaire ‘hub’, maar blijft een belangrijke ‘hub’ in het SkyTeam-netwerk.

Het Transatlantic Market scenario geeft de mogelijkheid om de luchthaven Schiphol, net als zijn concurrenten, te laten groeien tot een van de grotere luchthavens in Europa. Rond 2020 kan de luchthaven Schiphol 84 miljoen overstappende passagiers verwerken, waarvan 31 procent transfer, en 3,3 miljoen ton vracht overslaan. De hiermee gepaard gaande 739.000 vliegtuigbewegingen kunnen echter bij het huidige systeem van slotallocatie niet binnen de fysieke en geluidscapaciteit van de luchthaven passen. De luchtvaartsector zal dit in hogere prijzen tot uitdrukking brengen. Er is plaats voor 617.000 vliegtuigbewegingen die 72 miljoen passagiers afhandelen en 2,6 miljoen ton vracht meenemen. Waarschijnlijk is gegeven de in dit scenario vanaf 2003 optreden ontwikkelingen omstreeks 2010 sprake van capaciteitstekorten. Omdat in 2004 en 2005 de groei van de luchtvaart lager is geweest dan in dit scenario verondersteld, is het waarschijnlijk dat capaciteitsknelpunten niet voor 2012 zullen optreden.

37


Tabel 7.2. Resultaten ACCM voor Mainport Schiphol in Transatlantic Market. Eenheid

2003

2020

2020

2020

Ongerestricteerd

Referentie

Verschil

Totaal passagiers

mln.

40,1

84,3

72,0

OD totaal

mln.

23,7

57,9

51,7

-12,3 -6,2

mln.

10,9

26,6

24,4

-2,2

OD SkyTeam

OD overige FSC’s

mln.

6,1

14,0

13,5

-0,5

OD LCC’s

mln.

6,7

17,4

13,8

-3,6

OD binnen Europa

mln.

17,5

43,5

37,7

-5,8


mln.

6,3

14,4

14,0

-0,4 -6,0

mln.

16,4

26,4

20,4


%

68,1

62,8

62,2

-0,6

%

40,9

31,3

28,3

-3,0

Transfer SkyTeam SkyTeam transfer


%

15,2

16,6

18,7

2,1


%

16,7

20,6

19,2

-1,4 -672

1000 ton

1307

3304

2632


1000

393

739

617

-122


1000

378

702

588

-114

SkyTeam

1000

258

423

349

-74

Overige FSC’s

1000

58

122

116

-6

LCC’s

1000

63

158

123

-35

Vrachtbewegingen

1000

15

37

29

-8

Nachtbewegingen

1000

23

55

44

-11


dB(A)

62,75

64,15

63,45

-0,70

Verschil met norm

dB(A)

0,71

-0,69

0,01

Totaal vracht


3,723

3,999

4,051

0,052

Gemiddelde vliegmoment

3,119

3,768

3,718

-0,050

0,0

0,0

-377,0

-377,0


€ mln.

Bron: SEO/RAND 2006

De grootste slachtoffers van de capaciteitsbeperkingen in dit scenario zijn de ‘low cost carriers’ die in 2020 3,6 miljoen mensen (21 procent van de latente vraag) minder vervoeren en de luchtvrachtbedrijven die 672 miljoen ton (20 procent van de latente vraag) moeten laten staan. Het marktaandeel van SkyTeam in dat jaar daalt in dit scenario met 0,6 procentpunt naar 62,2 procent. Wel heeft het SkyTeam last van een forse daling van het aantal transfer passagiers: in 2020 6 miljoen minder dan zonder capaciteitsbeperkingen. Deze daling wordt gecompenseerd door een relatief geringe teruggang van het intercontinentale OD-vervoer. Dit vervoer profiteert van het transatlantische ‘open skies’verdrag en van de bescherming in bilaterale verdragen op andere vervoersrelaties. Relatieve winnaars in dit scenario zijn de overige ‘full service carriers’. Door een relatief beperkte teruggang in het aantal passagiers weet deze groep maatschappijen in 2020 een iets hoger marktaandeel te verkrijgen. Ze worden daarbij geholpen door het huidige systeem van slotallocatie, waarbij de helft van de nieuwe slots ten goede komt aan nieuwe maatschappijen. Het SkyTeam blijft ook in dit scenario de grootste aanbieder op de luchthaven Schiphol. Wel moet deze alliantie ten opzichte van 2003 behoorlijk aan marktaandeel inleveren: een daling van 68 procent in 2003 naar 62 procent in 2020. Het huidige systeem van slotallocatie is daar mede oorzaak van. De omvang van het vervoer (inclusief transfer) met het SkyTeam stijgt in het referentiescenario echter wel: van 27,3 miljoen passagiers in 2003 naar 44,8 miljoen in 2020, een groei van 3 procent per jaar. Het welvaartsverlies dat optreedt bij Nederlandse gebruikers van de luchthaven Schiphol bedraagt in 2020 € 377 miljoen. Dit wordt veroorzaakt door stijgingen

38


van vervoertarieven als gevolg van de optredende schaarste. Een deel van deze schaarstewinsten komt echter bij Nederlandse maatschappijen terecht. Zij zullen hogere winsten noteren. Net als in het Global Economy scenario kan ook in dit scenario het SkyTeam komen tot bedrijfseconomische beslissingen die voor de uitkomsten van dit scenario ongunstiger kunnen uitpakken. Omdat het transfervervoer en het luchtvrachtvervoer ernstig te leiden hebben van de optredende prijsstijgingen en deze marktsegmenten van groot belang zijn voor het intercontinentale netwerk van het SkyTeam, kan de situatie ontstaan dat SkyTeam meer intercontinentale vluchten op één ‘hub’ moet consolideren dan het model nu berekent. De netwerkkwaliteit en de ‘hubfunctie’ van de luchthaven Schiphol zullen dan ernstiger aangetast worden dan het scenario nu in beeld brengt. In de navolgende paragrafen wordt in meer detail ingegaan op de potentiële vraag, de beperkingen van het huidige beleid voor zowel de ‘hubfunctie’ als de vestigingsplaatsfunctie, en de welvaartseffecten.

7.2 Potentiële vraag luchtvaart Schiphol in 2020 De middelhoge groei van de internationale economie en de internationale handel stimuleren een verdergaande groei van de vraag naar luchtvaart met gemiddeld 4,5 procent per jaar. Hiervan profiteert vooral het OD-vervoer dat met gemiddeld 5,4 procent per jaar toeneemt; het transfervervoer stijgt met gemiddeld 2,8 procent per jaar. Dit komt doordat de toename van de welvaart beperkt blijft tot de huidige welvarende landen en enkele opkomende markten. De groei van het vervoer tussen deze landen – vooral tussen de traditionele lidstaten van de Europese Unie en de Verenigde Staten – maakt meer ODverkeer mogelijk, waardoor transfer minder noodzakelijk wordt. Op deze traditionele verbindingen worden de verkeersstromen dikker, en worden meer bestemmingen direct bediend. Er komen weinig nieuwe bestemmingen bij. De vraag naar transport van welvarende naar minder welvarende landen blijft hier bij achter. Deze trend vindt ook binnen Europa plaats. De behoorlijke groei en integratie in West Europa stimuleert de vraag naar korte afstand vervoer in West Europa, de vraag naar vervoer naar de nieuwe Europese lidstaten blijft hierbij ver achter. De sterke groeimarkt en de mondiale handelsliberalisatie geven relatieve nieuwkomers volop mogelijkheden zich te ontplooien. Met name ‘low cost carriers’ krijgen kansen om zich in markten in te vechten. Hun marktaandeel stijgt van 16,7 procent in 2003 naar 20,6 procent in 2020. De groei van de luchtvaart en de technologische vooruitgang stimuleert ook de ontwikkeling van nieuwe schone en stille vliegtuigen. Echter, deze ontwikkeling is bescheiden, omdat er geen internationale afspraken over milieueisen aan vliegtuigen worden gemaakt. Dit gebrek aan internationale samenwerking heeft ook tot gevolg dat lang met relatief oude lawaaiige en vervuilende vliegtuigen mag worden doorgevlogen. In dit scenario treedt dan ook een ten opzichte van andere scenario’s relatief bescheiden verschuiving in de technologieklasse van de vloot op: van 3,1 in 2003 naar 3,8 in 2020.

39


7.3 Ontwikkeling Schiphol bij huidig beleid Het huidige beleid legt belemmeringen op aan het accommoderen van de vraag op de luchthaven Schiphol. Ook in dit scenario blijkt de geluidscapaciteit belemmerend te werken. In 2020 moet het Totaal Volume Geluid van de latente vraag naar luchtvaart met 0,69 dB(A) teruggedrongen worden. Waarschijnlijk zal omstreeks 2010 de grens van de geluidscapaciteit bereikt worden.13 De fysieke capaciteit van luchthavens neemt toe. Door de snelle vooruitgang van de techniek van landen en opstijgen kunnen veel vliegtuigbewegingen per baan worden gerealiseerd, hoewel deze trend wordt afgeremd door het ontbreken van verdergaande internationale afspraken over geharmoniseerde vliegprocedures. In dit scenario is verondersteld dat de piekuurcapaciteit van het huidige 5-banenstelsel 123 vliegtuigbewegingen is, wat een jaarcapaciteit van 770.000 vliegtuigbewegingen impliceert. Net als in het Global Economy van Europa zal de sector in dit scenario de schaarste aan geluidscapaciteit en in piekuren vertalen in hogere tarieven. Dit drukt de vraag, waardoor er 617.000 vliegtuigbewegingen van de 739.000 overblijven. Dit is 17 procent minder. Ook nu zullen de vliegtuigbewegingen betrekking hebben op relatief hoogwaardig vervoer. Het transfervervoer (-23 procent) en de luchtvracht (-20 procent) zijn – zoals eerder geschetst – de kwetsbaarste marktsegmenten. Voor het SkyTeam blijft de luchthaven Schiphol voldoende aantrekkelijk om als ‘hub’ te blijven dienen. Enerzijds is de vliegmarkt op de luchthaven Schiphol door de optredende schaarste winstgevend. Anderzijds heeft het SkyTeam behoefte om in Noordwest Europa naast Parijs Charles de Gaulle een tweede volwaardige hubluchthaven te hebben om zo flexibel in te kunnen spelen op de groei van de vraag. Met een marktaandeel van 62 procent blijft het SkyTeam de grootste aanbieder op de luchthaven Schiphol. Niettemin heeft het SkyTeam last van het huidige systeem van slotallocatie waarbij de helft van het aantal nieuwe slots aan nieuwkomers toegewezen wordt. Mogelijk beslist het SkyTeam op grond van bedrijfseconomische motieven om meer transferpassagiers via Parijs Charles de Gaulle te leiden. Concentratie op één ‘hub’ brengt meer schaalvoordelen mee die voor de operatie van de grote intercontinentale vliegtuigen zo belangrijk is. Dit betekent dat in de praktijk de terugval die het model in de transfermarkt berekent, omvangrijker kan zijn. Hierdoor kan de hubfunctie van de luchthaven Schiphol verder onder druk komen te staan.

7.4 Ontwikkeling mainportregio bij huidig beleid De luchthaven Schiphol blijft opereren binnen de grenswaarden die het milieustelsel oplegt. Dit betekent dat de geluidsbelasting en emissies binnen de gestelde grenswaarden blijven. Daardoor zijn er geen verdere belemmeringen voor beoogde woningbouwlocaties en locaties voor bedrijventerreinen en kantorenparken. De overlast zal niet toenemen, omdat de geluidsbelasting binnen de 13

Omdat in de jaren 2004 en 2005 de groei van de luchtvaart lager is dan in dit scenario aangenomen, zal de grens van de geluidscapaciteit minstens twee jaar opschuiven.

40


grenzen van het milieustelsel blijft. Wel worden omwonenden geconfronteerd met een hogere intensiteit van het vliegverkeer, maar de gemiddelde belasting per vliegbeweging zal lager zijn. Er ontstaan wel andere problemen op het gebied van ruimte en milieu die voortkomen uit de relatief hoge economische groei. De hoge economische groei veroorzaakt een relatief sterke vraag naar nieuwe locaties voor woningbouw, bedrijventerreinen en kantorenparken. Deze vraag kan omvangrijker zijn dan voorzien in de lange termijn ruimtelijke plannen van de (regionale) overheid. De concurrentie tussen ruimtebehoeften voor luchtvaart georiënteerde functies en andere functies is daardoor intensief. Voorts kunnen er problemen zijn met de mobiliteit in de mainportregio. De groei kan gepaard gaan met een meer dan voorziene behoefte aan mobiliteit, waardoor de hoofdinfrastructuur (rijkswegen, spoorwegen) – ondanks conform het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport verrichte en geplande uitbreidingen – tekort kan schieten. Vanuit milieu-optiek leidt de economische groei in het algemeen en de luchtvaart in het bijzonder tot problemen met de luchtkwaliteit en de emissie van broeikasgassen. De luchtkwaliteit in de omgeving van de luchthaven staat met de intensieve mobiliteit op de rijkswegen en het intensieve luchtverkeer op en om de luchthaven onder druk. Het aandeel van de luchthaven Schiphol in de emissies is iets toegenomen. Naast de luchtvaartemissies spelen hierbij ook de emissies van het verkeer van en naar de luchthaven een rol: de bedrijvigheid op de luchthaven genereert extra verkeer op de toevoerwegen van en naar de luchthaven met een extra toename van luchtverontreinigende emissies tot gevolg. Het aandeel van de luchthaven Schiphol in de uitstoot van broeikasgassen (waaronder CO2) is eveneens iets toegenomen.

7.5 Welvaartseffecten De welvaartseffecten die in dit scenario optreden zullen met name betrekking hebben op de relatief dure luchtvaart van en naar de luchthaven Schiphol. Er is sprake van niet geaccommodeerde vraag zij het minder dan in Global Economy. Het welvaartsverlies dat voor Nederlandse gebruikers (consumenten, bedrijven, verladers) optreedt, bedraagt in 2020 € 377 miljoen. Wel zal de luchtvaartsector enige schaarstewinsten kunnen incasseren. Een deel van de gebruikers zal uitwijken naar goedkopere luchtvaartmogelijkheden via andere luchthavens in binnen- en buitenland. De duurdere luchtvaart zorgt ook voor een negatieve impact op het vestigingsklimaat. Weliswaar blijft de netwerkkwaliteit hoog, maar daar staan ook hoge ticketprijzen tegenover. Sectoren die veel gebruik maken van de luchtvaart zullen de beschikbare netwerkkwaliteit en het kostenplaatje afwegen tegen dat van andere grote luchthavens. In potentie kan dit verlies aan hoogwaardige werkgelegenheid betekenen. Niettemin zullen ook andere luchthavenregio’s in Noordwest-Europa te kampen hebben met luchthavens waar capaciteitstekorten optreden en, als gevolg daarvan, stijgende vliegtarieven.

41


Tabel 7.3. Welvaartseffecten Mainport Schiphol in Transatlantic Market. Groep

Effect Toelichting

Nederlandse gebruikers

-

Minder netwerkkwaliteit, reistijdverlies, hogere vervoersprijzen.


+

Hogere vervoersprijzen, verlies potentiële omzet.

Vestigingsklimaat

-

Relatief dure luchtvaart, met name nadelig voor hoofdkantoren, logistiek, agro-industrie en toerisme.

Totaal voor Nederland

-

De luchtvracht zal te leiden hebben van de hoge kosten van luchtvaart op de luchthaven Schiphol. Verwacht mag worden dat vooral laagwaardig luchtvrachtvervoer van de luchthaven Schiphol zal vertrekken naar goedkopere luchthavens elders of niet meer zal plaatsvinden. Dit kan een forse impact hebben op het logistieke cluster in de omliggende regio en het nabij de luchthaven gelegen ‘bloemencluster’. Voorts zal het toerisme onder de hogere luchtvaartprijzen te leiden hebben. Nederlandse toeristen zullen hun heil elders zoeken of van vakantievluchten afzien. Buitenlandse toeristen zullen minder geneigd zijn om Nederland als bestemming te kiezen. Niettemin kan ook hier een mitigerend effect optreden als ook andere bestemmingen in Noordwest-Europa te kampen hebben met capaciteitstekorten en schaarsteheffingen. Per saldo zal het welvaartseffect van de knelpunten in de luchtvaart voor Nederland negatief zijn. Het verlies bij Nederlandse gebruikers wordt deels gecompenseerd door winst bij de Nederlandse luchtvaartmaatschappijen. De relatief dure luchtvaart zorgt echter ook voor een negatieve impuls vanuit het vestigingsklimaat. Ten opzichte van de algehele welvaartsontwikkeling in het Transatlantic Market scenario betekent dit dat de gematigd hoge welvaartsgroei enigszins lager kan uitkomen.

42


8 Mainport Schiphol in Regional Communities 8.1 Het scenario samengevat In het Mainport Schiphol in Regional Communities scenario hechten landen sterk aan hun eigen soevereiniteit waardoor de Europese Unie er niet in slaagt om institutionele hervormingen door te voeren. Internationale handelsliberalisatie komt niet van de grond. Collectieve regelingen blijven in stand, waarbij de nadruk ligt op een gelijkmatige inkomensverdeling en solidariteit. De economische groei is gering. Internationale milieuvraagstukken worden niet aangepakt, maar de milieudruk is relatief laag vanwege de lage economische groei.

Tabel 8.1. Kenmerken Mainport Schiphol in Regional Communities. Kenmerk

Beschrijving


Lage wereldwijde economische groei zorgt voor lage groei van de vraag naar luchtvaart.


Binnen Europa is weinig samenwerking; landen hechten aan hun soevereiniteit. Collectieve regelingen voor inkomensverdeling en solidariteit belemmeren de groei. Liberalisatie van internationale handel komt niet van de grond. Terrorisme, oorlogen en andere gewapende conflicten zorgen regelmatig voor een terugval in de vraag naar luchtvaart.


Luchtvaartpolitiek wordt gedomineerd door het traditionele bilaterale stelsel.

Ontwikkeling hubfunctie Behoud ‘hub & spoke’

De geringe groei van de luchtvaart wereldwijd dwingt maatschappijen tot lijfsbehoud. Er is overcapaciteit; in allianties staat stroomlijning en rationalisatie centraal. Vanwege de schaalvoordelen blijft het ‘hub & spoke’-systeem in stand; het aantal ‘hubs’ per continent wordt beperkt.

Rol Schiphol

Op alle luchthavens is overcapaciteit. Ze concurreren om het behoud van hun ‘Hub’-positie in de netwerken van allianties. De luchthaven Schiphol verliest de strijd door de beperkte omvang van de thuismarkt; het SkyTeam concentreert zijn huboperaties op Parijs Charles de Gaulle.

De groei in het Regional Communities scenario is gering: het aantal passagiers stijgt met gemiddeld 1,5 procent per jaar. Weliswaar groeit het OD-vervoer nog met 3,7 procent per jaar, maar het transfervervoer daalt met gemiddeld 4,4 procent per jaar. In dit scenario kan het SkyTeam het transfervervoer via Schiphol niet overeind houden. Waarschijnlijk heeft men moeten besluiten om een groot deel van zijn huboperaties op de luchthaven Schiphol te verplaatsen naar Parijs Charles de Gaulle. Dit roept het beeld op van een moderne, grote luchthaven die zijn positie als ‘hub’ in het netwerk van een alliantie grotendeels verliest. Rond 2020 zullen er 52 miljoen passagiers op de luchthaven Schiphol overstappen, waarvan 15 procent transfer; de overslag van luchtvracht blijft beperkt tot 2,2 miljoen ton.14 De 477.000 vliegtuigbewegingen die deze volumes met zich meebrengen, kunnen zonder veel problemen met de beschikbare fysieke en milieucapaciteit afgehandeld worden.

14

Het aantal passagiers komt in de referentievariant van dit scenario een fractie hoger uit dan bij de ongerestricteerde variant doordat capaciteitsrestricties op concurrerende luchthavens ervoor zorgen dat een (gering) aantal passagiers via de luchthaven Schiphol geleid worden.

43


Tabel 8.2. Resultaten ACCM voor Mainport Schiphol in Regional Communities Eenheid

2003

2020 Ongerestricteerd

2020 Referentie

2020 Verschil 0,3

Totaal passagiers

mln.

40,1

51,7

52,0

OD totaal

mln.

23,7

44,0

44,3

0,3

OD SkyTeam

mln.

10,9

18,3

18,4

0,1

OD overige FSC’s

mln.

6,1

11,7

11,8

0,1

OD LCC’s

mln.

6,7

14,1

14,1

0,0

OD binnen Europa

mln.

17,5

33,6

33,6

0,0


mln.

6,3

10,5

10,7

0,2

mln.

16,4

7,6

7,7

0,1


%

68,1

50,1

50,2

0,1

SkyTeam transfer

%

40,9

14,8

14,8

0,0


%

15,2

22,6

22,6

0,0


%

16,7

27,3

27,2

-0,1

Transfer SkyTeam

1000 ton

1307

2192

2192

0


1000

393

477

479

2


1000

378

452

454

2

SkyTeam

1000

258

232

233

1

Overige FSC’s

1000

58

94

95

1

LCC’s

1000

63

126

126

0

Vrachtbewegingen

1000

15

25

25

0

Nachtbewegingen

1000

23

35

35

1


dB(A)

62,75

62,47

62,50

0,03

Verschil met norm

dB(A)

Totaal vracht

0,71

0,99

0,96


3,723

3,917

3,918

Gemiddelde vliegmoment

3,119

3,544

3,545

0,001

0,0

0,0

-54,6

-54,6


€mln.

Bron: SEO/RAND 2006

Het SkyTeam blijft wel de belangrijkste vervoerder op de luchthaven: er resteert een marktaandeel van 50 procent inclusief 7,7 miljoen transferpassagiers. Het welvaartsverlies in dit scenario is voor Nederlandse gebruikers in 2020 bijna € 55 miljoen. Dit welvaartsverlies komt met name voort uit het optreden van knelpunten in sommige piekuren en de minder efficiënte wijze van slotallocatie. De kans bestaat dat het SkyTeam om bedrijfseconomische redenen meer moet saneren dan de modeluitkomsten aangeven. Weliswaar is de groei in alle marktsegmenten bescheiden, maar op intercontinentale routes is de groei van het OD-vervoer waarschijnlijk te gering om de terugval van het transfervervoer op te vangen. Omdat er op Parijs Charles de Gaulle in dit scenario waarschijnlijk weinig capaciteitsproblemen zijn, is het heel goed mogelijk dat het SkyTeam alle transfervervoer op die luchthaven zal concentreren. In dat geval zal de hubpositie van de luchthaven Schiphol verder terugvallen. Schiphol zal dan vrijwel alleen maar OD-vervoer accommoderen.

8.2 Potentiële vraag luchtvaart Schiphol in 2020 De lage internationale groei zorgt voor een matige groei van de vraag naar luchtvaart: het OD-verkeer neemt gemiddeld met 3,7 procent per jaar toe. Het aantal passagiers op de luchthaven Schiphol stijgt tussen 2003 en 2020 van 40 naar 52 miljoen, maar het aandeel transferpassagiers daarin daalt fors. In 2020 zijn nog 7,6 miljoen van de 16,4 miljoen transferpassagiers in 2003 over. Schiphol verliest daarmee haar functie als intercontinentale en Europese ‘hub’ in het SkyTeam netwerk. Intercontinentale vluchten blijven beperkt tot

44


0,001

de drukste traditionele bestemmingen die Nederlandse passagiers trekken (New York, Atlanta, Beijing) en op bestemmingen die traditioneel veel directe Nederlandse passagiers aantrekken, maar niet interessant genoeg zijn om in een internationaal netwerk op te nemen (Paramaribo, Willemstad en Aruba). Waarschijnlijk wordt vanuit Schiphol veel naar de Europese hubs gevlogen (Parijs, maar mogelijk ook Londen en Frankfurt), waar overgestapt kan worden op aansluitende vluchten. De luchtvaart blijft het karakter behouden van een luxe goed, en luchtvaart blijft het relatief goed doen ten opzichte van andere sectoren. Historisch gezien is er wel een forse trendbreuk te zien. De zeer forse groei van de luchtvaart de afgelopen decennia slaat om in een gematigde groei. De economische groei in Europa is zwak, en de Europese integratie komt niet van de grond. Daardoor blijft de groei van het Europese luchtverkeer beperkt. Een pluspuntje voor het Europese luchtverkeer is dat er weinig concurrentie komt van de HSL, die in de Europese Unie niet verder van de grond komt. Het internationale ‘hub & spoke’- netwerk blijft bestaan. Door de matige groei van de luchtvaart worden stromen niet veel dikker en zijn de mogelijkheden om meer verbindingen direct te bedienen klein. De grote ‘full service carriers’ hebben de grootste moeite om hun capaciteit te vullen. Kleinere maatschappijen, waaronder ‘low cost carriers’ hebben veel meer flexibiliteit en zijn daardoor veel succesvoller: zij weten in de OD-markt een groei van 4,5 procent per jaar te bewerkstelligen, waardoor hun marktaandeel stijgt van 16,7 procent in 2003 tot 27,2 procent in 2020. De trage groei treft ook de luchtvracht. Tussen 2003 en 2020 groeit de luchtvracht met gemiddeld 3 procent per jaar. Daarbij treedt een substitutie op: door het teruglopende intercontinentale netwerk daalt de met passagiersvluchten gecombineerde luchtvracht, terwijl luchtvracht met ‘full freighter’-maatschappijen juist toe zal nemen. In dit scenario nemen de vrachtbewegingen met gemiddeld 3,2 procent per jaar toe, terwijl het totaal aantal vliegtuigbewegingen met gemiddeld 1,1 procent per jaar stijgt. Vanwege de beperkte groei van de luchtvaart is de milieudruk laag. De noodzaak milieubesparende maatregelen te nemen is niet groot. Door de trage technologische vooruitgang en het niet van de grond komen van internationale milieuafspraken worden nieuwe vliegtuigen maar nauwelijks milieuvriendelijker. In dit scenario schuift de gemiddelde technologieklasse van de vloot dan ook ten opzichte van andere scenario’s het minste op: van 3,1 in 2003 naar 3,5 in 2020. Er is ook niet veel vraag naar nieuwe vliegtuigen. De vraag is met name vervangingsvraag, de uitbreidingsvraag is laag.

8.3 Ontwikkeling Schiphol bij huidig beleid Het huidige beleid staat de ontwikkeling van de luchthaven Schiphol niet in de weg. In 2020 is zelfs meer geluidsruimte over dan in 2003: bijna 1 dB(A) versus 0,71 dB(A) in 2003. De fysieke capaciteit van de luchthaven neemt enigszins toe. De techniek van landen en opstijgen gaat vooruit, maar minder dan in andere scenario's. Verondersteld is dat in 2020 de piekuurcapaciteit van het 5-banenstelsel uitkomt

45


op 109 vliegtuigbewegingen. De jaarcapaciteit komt dan uit op 685.000 vliegtuigbewegingen. In dit scenario treden beperkte capaciteitsknelpunten op gedurende sommige piekuren. Mogelijk treedt ook in de nacht een enkele beperking op. Deze beperkingen kunnen zich vertalen in hogere tarieven, maar de omvang daarvan is waarschijnlijk gering. Het SkyTeam verliest in dit scenario veel marktaandeel: van 68 procent in 2003 tot 50 procent in 2020. Dit hangt samen met het verlies aan transferverkeer. Niettemin blijft het SkyTeam daarmee wel de belangrijkste aanbieder op de luchthaven. In de loop der jaren moet het SkyTeam zijn positie vooral prijsgeven aan de ‘low cost carriers’ en, in mindere mate, andere ‘full service carriers’. Daarmee zijn ook andere luchtvaartmaatschappijen belangrijke gebruikers van de luchthaven Schiphol geworden.

8.4 Ontwikkeling mainportregio bij huidig beleid De luchthaven Schiphol blijft opereren binnen de grenswaarden die het milieustelsel oplegt. Dit betekent dat de geluidsbelasting en emissies binnen de gestelde grenswaarden blijven. Daardoor zijn er geen verdere belemmeringen voor beoogde woningbouwlocaties en locaties voor bedrijventerreinen en kantorenparken. De geluidsoverlast van omwonenden neemt zelfs iets af. Weliswaar blijft het volume van het vliegverkeer – zij het gering – groeien, maar de gemiddelde overlast per vliegbeweging neemt af ondanks de relatief geringe vlootvernieuwing. Er ontstaan wel andere problemen op het gebied van ruimte en milieu die voortkomen uit de relatief lage economische groei. De lage economische groei gaat gepaard met een relatief beperkte vraag naar nieuwe locaties voor woningbouw, bedrijventerreinen en kantorenparken. Deze vraag is waarschijnlijk geringer dan voorzien in de lange termijn ruimtelijke inrichtingsplannen van de overheid. Ruimtelijke reserveringen worden daardoor vrijwel niet benut. Voorts zullen er weinig problemen zijn met de mobiliteit in de mainportregio. De relatief geringe groei zorgt voor een lagere behoefte aan mobiliteit dan voorzien, waardoor de hoofdinfrastructuur (rijkswegen, spoorwegen) weinig congestie vertoont. Vanuit milieu-optiek leidt de beperkte economische groei in het algemeen en de luchtvaart in het bijzonder tot minieme problemen met de luchtkwaliteit en de emissie van broeikasgassen. De luchtkwaliteit in de omgeving van de luchthaven staat met de achterblijvende mobiliteit op de rijkswegen en het beperkt groeiende luchtverkeer op en om de luchthaven vrijwel niet onder druk. Knelpunten doen zich nauwelijks voor en zijn eenvoudig oplosbaar. Het aandeel van de luchthaven Schiphol in de emissies is niet toegenomen. De luchtverontreinigende emissies van het verkeer van en naar de luchthaven door de bedrijvigheid aldaar nemen relatief niet meer toe dan het overige verkeer. Het aandeel van de luchthaven Schiphol in de uitstoot van broeikasgassen (waaronder CO2) is eveneens niet toegenomen. Problemen doen zich nauwelijks voor en zijn eenvoudig oplosbaar door de geringe groei.

46


8.5 Welvaartseffecten De welvaartseffecten die in dit scenario vanuit de luchtvaart optreden zijn relatief gering. Er zijn vrijwel geen belemmeringen in de benutting van de beschikbare capaciteit, waardoor er minieme welvaartsverliezen bij gebruikers optreden. Zelfs het terugvallen van de hubfunctie is in dit scenario een autonoom, marktconform proces dat vanuit welvaartstheoretisch perspectief – gegeven de omstandigheden in dit scenario – de meeste welvaart biedt. Naar verwachting zijn de effecten op het vestigingsklimaat ernstiger. De welvaartsverliezen die in dit scenario voor gebruikers van de luchtvaart optreden, hangen samen met enkele beperkingen in piekuren en gedurende de nacht. Deze effecten zijn becijferd op een verlies van € 55 miljoen voor Nederlandse gebruikers in 2020. Het terugvallen van de netwerkkwaliteit zorgt ervoor dat veel bedrijven die intensief gebruik maken van de luchtvaart op de luchthaven Schiphol, genoodzaakt zijn te verhuizen naar luchthavenregio’s met een hogere netwerkkwaliteit. Dit veroorzaakt een forse werkloosheid in de omgeving van de luchthaven in een toch al kwakkelende economie. Het zal van de kwaliteit van het vestigingsklimaat en de veerkracht van de economie, in het bijzonder die van de regio, afhangen of deze beschikbare arbeidskracht bij andere, nieuwe activiteiten wordt ingezet. Dit – voor sommigen pijnlijke – transitieproces kan enkele tot vele jaren nemen. Verder treedt enige welvaartswinst op vanuit milieuperspectief. Er kan sprake zijn van relatief minder hinder in de omgeving van de luchthaven doordat de geluidsbelasting in dit scenario afneemt. Voorts kan een negatief effect van de slechtere netwerkkwaliteit uitgaan op het toerisme. Er zijn minder verbindingen die Nederland met het buitenland verbinden, waardoor toeristen minder gemakkelijk van en naar Nederland reizen. Tabel 8.3. Welvaartseffecten Mainport Schiphol in Regional Communities. Groep Nederlandse gebruikers

Effect 0/-

Toelichting Beperkt hogere vervoersprijzen.


0

Vraag en aanbod vrijwel in evenwicht.

Vestigingsklimaat

-

Verlies aan netwerkkwaliteit, met name nadelig voor hoofdkantoren, logistiek, agro-industrie en toerisme.

Overlast

+

De hinder van vliegtuigbewegingen zal verminderen.

Totaal voor Nederland

-

Per saldo kan het decimeren van de hubfunctie een negatief effect op de welvaart in Nederland hebben. Dit effect zal met name samenhangen met het verlies aan inkomen en werkgelegenheid in de omgeving van de luchthaven Schiphol. In dit scenario komt dit negatieve effect bovenop de toch al lage groei van de welvaart in Nederland. In Regional Communities is de toename van de welvaart in Europa gering.

47


9 Assessment van beleidsmaatregelen 9.1 Inleiding De analyse in dit hoofdstuk geeft een samenvatting van de (verwachte) effectiviteit en de robuustheid van mogelijke beleidsmaatregelen. Daarbij worden vier groepen van maatregelen beschouwd. Het betreffen benuttingsmaatregelen, maatregelen die de capaciteit vergroten, maatregelen die de overlast voor de omgeving verminderen en maatregelen die de ruimtelijke inrichting versterken. De maatregelen worden niet individueel besproken. Veel maatregelen hebben namelijk in meer of mindere mate hetzelfde effect. Individuele bespreking zou dan leiden tot herhalingen van beschreven effecten. Daar waar maatregelen een specifiek effect of aandachtspunt hebben, wordt wel op een maatregel ingegaan. Maatregelen zijn wel individueel geanalyseerd, waarbij gepoogd is om kwalitatief alle effecten op de hubfunctie en op de omgeving van de luchthaven in beeld te brengen. Enkele maatregelen konden met behulp van het ACCM-model meer kwantitatief geanalyseerd worden. In het navolgende zullen de resultaten daarvan kwantitatief geduid worden. Deze kwantificeringen hangen echter sterk af van de wijze waarop de maatregel in het model is ingevoerd. Voor een beschrijving daarvan wordt verwezen naar de rapportage van de ACCM-berekeningen.15 De kwantificeringen zoals hier samengevat moeten derhalve als een indicatie van de richting van de effecten beschouwd worden.

9.2 Betere benutting van de capaciteit Benuttingsmaatregelen zijn maatregelen die gericht zijn op een efficiënter gebruik van de fysieke en/of de milieucapaciteit op de luchthaven Schiphol. De fysieke capaciteit betreft het huidige vijfbanenstelsel; de milieucapaciteit wordt feitelijk vormgegeven door het geluidsstelsel (een combinatie van TVG en handhavingspunten). Naar de mate waarin meer vliegtuigbewegingen op het 5- banenstelsel binnen de geluidsruimte kunnen worden ingepast en de marktvraag daar ook behoefte aan heeft, is sprake van een hogere efficiëntie. Wel treedt er een verschuiving op tussen marktsegmenten (bijvoorbeeld van luchtvracht naar passagiers of van intercontinentaal naar continentaal), wat ook economische effecten met zich meebrengt. De volgende benuttingsmaatregelen worden beschouwd: • Het beprijzen van slots (‘slot trading’). • Het opleggen van algemene heffingen, zoals: - Een ‘ticket tax’. - BTW-heffing op luchtvaartdienstverlening. - Een kerosineheffing. • Het beprijzen van geluidsbelasting, zoals: - Start- en landingsgelden gedifferentieerd naar start- en landingsmomenten gedurende het etmaal. - Start- en landingsgelden gedifferentieerd naar technologieklassen van vliegtuigen. 15

SEO/RAND, Effecten van beleidsmaatregelen bij de groei van Schiphol tot 2020, Amsterdam/Leiden, april 2006.

49


• Het reguleren van de markt door onder meer: - Het weren van lawaaiige vliegtuigen. - Het aanscherpen van het nachtregime. - Het uitplaatsen van marktsegmenten. 9.2.1. De effecten van prijsmaatregelen en heffingen Consequenties voor de hubfunctie Prijsmaatregelen en heffingen hebben een kostprijsverhogend effect voor luchtvaartmaatschappijen, tenzij er – middels differentiatie – gekozen wordt voor een ‘budgetneutrale’ maatregel. In dat geval ontstaat er voor sommige segmenten een voordeel en voor andere een nadeel. Kostprijsverhoging hoeft nog niet te betekenen dat de prijzen voor gebruikers stijgen. Het kan namelijk zijn dat de luchtvaartsector ervoor kiest om de kostenstijgingen ten laste te brengen van het resultaat, bijvoorbeeld omdat er reeds hogere prijzen zijn vanwege een capaciteitstekort. Als dat gebeurt, komt de prijsmaatregel of de heffing in plaats van een schaarsteheffing en zullen er bij gebruikers nauwelijks effecten optreden. Wordt de prijsmaatregel of de heffing wel doorberekend in de prijzen, dan heeft dit gevolgen voor de omvang van de vraag van diverse marktsegmenten en voor de concurrentiepositie van de luchthaven Schiphol. De praktijk zal vaak een mix zijn van beide. Het prijsverhogende effect van een prijsmaatregel of een heffing zorgt ervoor dat sommige gebruikers afzien van luchtvervoer, wat leidt tot minder behoefte aan vliegtuigbewegingen. Met name in marktsegmenten met geringe marges zal dit optreden. In een situatie waarin er een tekort aan capaciteit is, zorgt dit voor een verlichting van dit tekort: de latente – vanwege het capaciteitstekort niet geaccommodeerde – vraag zal afnemen. Dat is met name het geval in scenario’s waarin de luchtvaart snel groeit en capaciteitstekorten optreden. Daar zal de ruimte die ontstaat, snel gevuld worden met andere en mogelijk ook meer vliegtuigbewegingen ten behoeve van marktsegmenten met hogere marges. Hierdoor zullen de effecten van prijsmaatregelen en heffingen op geluidsbelasting, slaapverstoring, luchtkwaliteit, broeikasgassen en externe veiligheid vrijwel nihil zijn, maar kan wel hoogwaardiger vervoer worden geaccommodeerd. Alleen in een situatie waarin er geen capaciteitstekort is, zal het aantal vliegtuigbewegingen af kunnen nemen en – als gevolg daarvan – een vermindering op kunnen treden ten aanzien van de genoemde aspecten van milieu, veiligheid en gezondheid. Een prijsmaatregel of een heffing kan de concurrentiepositie van de luchthaven Schiphol aantasten. Sommige groepen gebruikers zijn erg gevoelig voor prijsontwikkelingen en zullen zich snel wenden tot alternatieve mogelijkheden van luchtvaartmaatschappijen op andere luchthavens. Zo reageren niet-zakelijke OD-reizigers en transferpassagiers sterk op prijsverhogingen. Ook luchtvracht is gevoelig voor prijsveranderingen. Het gevolg hiervan kan zijn, dat op de luchthaven Schiphol met name transfer en luchtvracht, maar ook ‘low cost carriers’ en charters onevenredig worden getroffen. Alleen in een situatie met hoge groei en capaciteitstekort kan het verlies van deze marktsegmenten enigszins gecompenseerd worden doordat andere, hoogwaardiger componenten van de latente vraag geaccommodeerd kunnen worden. Met name de aantasting van de transfermarkt door prijsmaatregelen en heffingen is riskant. Home carriers hebben de transfermarkt nodig om veel

50


bestemmingen in hun netwerk aan te kunnen bieden. Dit geldt met name voor bestemmingen op andere continenten: het aandeel transferpassagiers op intercontinentale vluchten vanaf Amsterdam bedraagt gemiddeld 70 procent. Indien dus de maatregel leidt tot een substantiële daling van de transfer en de groei in de luchtvaart deze daling onvoldoende compenseert, ontstaat een aantasting van de netwerkkwaliteit op de luchthaven Schiphol met als gevolg dat de hubfunctie van deze luchthaven flink aan betekenis kan inboeten. In scenario’s waarin de groei van de luchtvaart de hiervoor geschetste negatieve vraageffecten onvoldoende kan compenseren (‘Strong Europe’ en Regional Communities), kunnen voor de luchthaven Schiphol ook negatieve bedrijfseconomische effecten optreden. Indien per saldo een daling van de vraag naar vliegtuigbewegingen ontstaat, kan de luchthaven gedwongen zijn om zijn kosten te verhalen op minder vliegtuigbewegingen. Dit kan leiden tot verhoging van tarieven die de hiervoor geschetste effecten van prijsverhoging verder kunnen versterken. Het uiteindelijke effect van een prijsmaatregel of een heffing hangt ook af van het bestaan van capaciteitstekorten op concurrerende luchthavens. Als er op deze luchthavens capaciteitstekorten optreden, zullen ook daar vanwege de optredende schaarste prijsverhogingen ontstaan. Als deze prijsverhogingen evenredig zijn met het prijsverhogende effect van de maatregel op de luchthaven Schiphol, kunnen de negatieve effecten op sommige marktsegmenten meevallen. Consequenties voor het vestigingsklimaat Prijsverhoging van luchtvaart en aantasting van de netwerkkwaliteit op de luchthaven Schiphol kunnen een negatieve uitwerking hebben op het vestigingsklimaat in Nederland, in het bijzonder in de omgeving rond de luchthaven. Met name de vestiging van hoofdkantoren van internationale ondernemingen, hoogwaardige zakelijke dienstverlening en logistieke bedrijvigheid kan – bij gelijkblijvende kwaliteit van andere aspecten van het vestigingsklimaat – onder druk komen te staan. In dit licht is de concurrentiepositie van de mainportregio ten opzichte van die van andere luchthavenregio’s in Noordwest Europa van belang. Naar de mate waarin de positie van de Schiphol-regio ongunstiger wordt én er op de andere luchthavens wel extra capaciteit voor meer vliegverkeer aanwezig is, zullen nieuwe vestigingen minder naar deze regio toe komen en zullen op termijn bestaande vestigingen verhuizing naar elders overwegen. Ook het toerisme kan onder druk komen te staan. Inkomend toerisme zal afnemen als door prijsmaatregelen en heffingen de relatieve prijs ten opzichte van andere bestemmingen ongunstiger wordt. Minder toeristen leidt tot minder bestedingen in de horeca en de culturele sector, met name in de regio Amsterdam. Dit zelfde geldt voor de congresmarkt. Uitgaand toerisme – de Nederlandse vakantieganger – zal geneigd zijn vliegmogelijkheden vanaf andere – regionale en buitenlandse – luchthavens te kiezen, mogelijk uitwijken naar andere modaliteiten, de vakantiebestemming aanpassen of zelfs van de reis afzien. De uiteindelijke keuzes gaan gepaard met positieve en negatieve effecten op economie en milieu.16

16

51

Een belangrijke factor is de prijselasticiteit van toeristisch vervoer.


Differentiatie van tarieven en heffingen Differentiatie van tarieven en heffingen heeft in de eerste plaats een reallocatie effect. In het geval gestreefd wordt naar ‘budgetneutraliteit’, waarbij tarieven en heffingen per saldo worden gecompenseerd door bonussen, is het kostprijsverhogende effect over het geheel genomen gering. Er zal een verschuiving optreden van typen vervoer met door maatregelen relatief hoge kosten naar typen vervoer met door bonussen relatief geringe kosten. Een voorbeeld betreft de differentiatie die is gericht op de geluidsproductie door vliegtuigen of de vliegmomenten gedurende het etmaal. Hiermee wordt bevorderd dat vliegtuigbewegingen zoveel mogelijk met geluidsarme vliegtuigen plaats vinden of dat vliegtuigbewegingen geschieden op momenten (overdag) waarop ze de minste hinder veroorzaken. Dit betekent in eerste aanleg een positief effect op de geluidsoverlast en de omvang van slaapverstoring. Omdat geluidsarmere vliegtuigen over het algemeen ook nieuwe technologie op het gebied van schadelijke emissies en veiligheid in zich hebben, ontstaan ook positieve effecten op luchtkwaliteit, broeikasgassen en externe veiligheid. Deze effecten kunnen ook positief uitpakken op de gezondheid van mensen. In de tweede plaats kan differentiatie van tarieven gepaard gaan met een capaciteitseffect. Doordat vliegtuigen minder geluid produceren en doordat er vliegmomenten gekozen worden waarin de geluidsproductie minder zwaar doortelt in het beslag op de geluidscapaciteit (Totaal Volume Geluid), ontstaat er binnen de milieucapaciteit ruimte voor het accommoderen van meer vliegtuigbewegingen. Juist in scenario’s waarin sprake is van hoge groei en – mede daardoor – capaciteitstekort, zal deze extra capaciteit benut worden. Consequentie is wel dat een belangrijk deel van de positieve effecten van differentiatie op milieu en veiligheid grotendeels tenietgedaan worden. Het verplaatsen van één vlucht in de nacht naar een vlucht overdag biedt immers ruimte om overdag nog negen extra vluchten te accommoderen. Als deze extra ruimte volledig benut wordt, blijft het Totaal Volume Geluid gelijk. Alleen de gemiddelde geluidsbelasting per vliegbeweging zal afnemen. Ook is er kans dat de feitelijke 10-6-contour voor externe veiligheid opschuift naar gebieden buiten de in het Luchthavenindelingsbesluit vastgelegde 10-6-contour. Effecten gekwantificeerd Tabel 9.1 geeft een beeld van de effecten van een aantal benuttingsmaatregelen. Het betreft de effecten op het totaal aantal vliegtuigbewegingen dat geaccommodeerd kan worden, de effecten op het marktaandeel van het SkyTeam in het totaal aantal afgehandelde passagiers op de luchthaven Schiphol en de effecten op het aandeel transferpassagiers daarin. Tabel 9.1. Effecten van maatregelen op het totaal aantal vliegtuigbewegingen (mutaties in duizenden vliegtuig bewegingen ten opzichte van de referentie in 2020). Maatregel Beprijzen slots ‘slot trading’

Vliegbelasting ‘ticket tax’ in EU BTW-heffing binnen Europa Kerosineheffing Beprijzen geluid avond en nacht Beprijzen geluid naar vliegtuigklasse

Global Economy

‘Strong Europe’



121

4

79

1

-6

-22

-4

-28

-13

-50 *)

-30

-58

50

-65 *)

5

-60

51

-22

51

-15

53

2

42

-17

*) In ‘Strong Europe’ wordt aangenomen dat er BTW-heffing en kerosineheffing plaats vinden. De effecten in dit scenario stellen derhalve een verdere verhoging van deze heffingen voor. Bron: SEO/RAND 2006

52


Uit tabel 9.1 komt naar voren dat benuttingsmaatregelen uiteenlopende effecten hebben. Het beprijzen van slots leidt in alle scenario’s tot een toename van het aantal vliegtuigbewegingen. Bij capaciteitstekorten (Global Economy en Transatlantic Market) is de toename veel sterker, omdat in die scenario’s de druk om efficiënter met de capaciteit om te gaan hoog is; bij capaciteitsoverschotten (‘Strong Europe’ en Regional Communities) is die druk er niet, maar kan er in sommige piekuren een kleine efficiëntiewinst geboekt worden. Algemene heffingen, zoals een ‘ticket tax’, BTW-heffing of kerosineheffing, zorgen voor het terugdringen van de vraag. In scenario’s met capaciteitstekort (Global Economy en Transatlantic Market) is de terugval in het aantal vliegtuigbewegingen lager dan in scenario’s met capaciteitsoverschot (‘Strong Europe’ en Regional Communities). Dit komt doordat de vraaguitval in de hoge groeiscenario's gecompenseerd wordt door het bedienen van delen van de latente, eerder niet geaccommodeerde vraag. Beprijzen van geluid geeft alleen soelaas in de scenario’s met capaciteitstekort; in de andere scenario’s zorgen de hogere geluidstarieven alleen maar voor vraaguitval. Hogere tarieven voor marktsegmenten leiden met name in scenario’s met capaciteitsoverschot (‘Strong Europe’ en Regional Communities) tot vraaguitval. In scenario’s waar de geluidscapaciteit niet vol gevlogen wordt (‘Strong Europe’ en Regional Communities), leiden prijsmaatregelen en heffingen tot minder overlast. Er wordt minder gevlogen en er worden minder lawaaiige vliegtuigen ingezet. Bijgevolg is er ook minder uitstoot van schadelijke stoffen en zijn er minder externe veiligheidsrisico’s. Tabel 9.2. Effecten van maatregelen op het marktaandeel van het SkyTeam (mutaties in procentpunten ten opzichte van de referentie in 2020; tussen haakjes het effect op het aandeel transfer). Maatregel

Global Economy

‘Strong Europe’



Beprijzen slots ‘slot trading’

3,8 ( 5,0)

0,6 ( 0,7)

1,1 ( 2,5)

0,3 ( 0,3)


1,3 ( 1,8)

1,5 ( 1,4)

1,5 ( 1,9)

0,5 ( 0,3)

2,1 ( 3,0)

0,8 *) ( 1,5)*)

1,3 ( 2,3)

-1,2 (-0,6)

2,3 ( 2,4)

-1,8 *) (-2,7)*)

-0,4 ( 0,0)

-0,8 (-1,9)

0,5 ( 1,0)

-2,2 (-3,0)

-0,7 ( 0,2)

-0,7 (-1,0)

0,2 ( 0,4)

0,3 ( 1,2)

-1,0 (-0,8)

1,6 ( 2,0)


Tabel 9.2 schetst de effecten van de maatregelen op de positie van het SkyTeam. Over het algemeen werkt het opleggen van prijsmaatregelen of heffingen gunstig uit op het marktaandeel van het SkyTeam en op het aandeel transferreizigers. Alleen in scenario’s waarin geen capaciteitstekorten optreden (met name in Regional Communities) is er vaker een negatief effect waarneembaar. Sommige maatregelen, zoals slot trading en ticket tax lijken voor het SkyTeam in alle scenario’s gunstig uit te vallen. Het bevoordelen van SkyTeam door een hoger tarief voor niet-SkyTeam passagiers pakt vanzelfsprekend gunstig voor SkyTeam uit. Welvaartseffecten in beeld gebracht Uit tabel 9.3 komt naar voren dat maatregelen als slots beprijzen en beprijzen van geluid met name een positief welvaartseffect voor Nederlandse gebruikers opleveren als er sprake is van capaciteitstekort (in Global Economy en Transatlantic Market). In de andere scenario’s (‘Strong Europe’ en Regional

53


Communities) treedt een bescheiden positief welvaartseffect op die samenhangt met beperkte efficiëntiewinst gedurende piekuren. Meer algemene heffingen als een ticket tax, BTW-heffing en kerosineheffing zorgen voor een algeheel negatief effect op de welvaart van Nederlandse gebruikers. Daarbij dient echter wel bedacht te worden dat de opbrengst van deze heffingen door overheden worden aangewend hetgeen een positief welvaartseffect op nationaal niveau oplevert. Per saldo zal altijd een negatief effect ontstaan doordat een deel van de gebruikers niet meer zal vliegen. Het opleggen van hogere tarieven aan bepaalde marktsegmenten levert alleen in het geval van een hoger tarief voor transferpassagiers een positief welvaartseffect voor Nederlandse gebruikers: transferpassagiers zijn in de regel buitenlandse passagiers en de vrijvallende ruimte wordt benut voor meer OD-vervoer van Nederlandse gebruikers.

Tabel 9.3. Welvaartseffecten van maatregelen op Nederlandse gebruikers (€ mln. in 2020). Maatregel

Global Economy

Beprijzen slots ‘slot trading’


‘Strong Europe’



167

3

171

10

-66

-84

-45

-103

-717

-748 *)

-623

-565

-723

-731 *)

-641

-699

91

-23

132

-45

86

8

106

-26


Conclusie Onderstaande tabel 9.4 geeft een overzicht van de effectiviteit en robuustheid van maatregelen gericht op het invoeren van heffingen. Uit tabel 9.4 kunnen de volgende conclusies getrokken worden: • Slot trading is een robuuste maatregel, omdat ze een efficiëntere benutting van de capaciteit oplevert en een positief welvaartseffect genereert. • Algemene heffingen per ticket zijn niet robuust, omdat ze zorgen voor een negatief welvaartseffect. Dit kan gedeeltelijk gecompenseerd worden als de opbrengst van de heffing aan de maatschappij ten goede komt. • Prijsmaatregelen en heffingen zijn in principe een efficiënte wijze om doelstellingen (geluidsreductie, marktsegmenten) te bereiken. Alleen kunnen ze de concurrentiepositie van de luchthaven aantasten als het buitenland dergelijke maatregelen niet invoert en/of er op buitenlandse luchthavens minder capaciteitsknelpunten zijn. • Beprijzing van geluidsproductie is ofwel zinvol om de geluidscapaciteit beter te benutten, ofwel zinvol om de overlast te beperken. Er kan wel een negatief effect optreden voor de hubfunctie (luchtvracht, sommige ICA-verbindingen). • Hogere tarieven op marktsegmenten kunnen alleen robuust zijn als er specifieke doelstellingen zijn.

54


Tabel 9.4. Conclusies heffingen. Type maatregel Effectiviteit Slot trading

Slot trading is effectief in alle scenario's, omdat er een efficiënter gebruik van de capaciteit ontstaat. De overlast verandert niet.

Algemene heffingen per ticket

Deze heffingen beperken de vraag en kunnen zo capaciteitstekorten verlichten. Bij capaciteitsoverschot leidt vraagbeperking tot vermindering van de overlast.

Beprijzen geluid

Beprijzen van geluid is bij capaciteitstekorten effectief, maar leidt niet tot minder geluidsoverlast. Bij capaciteitsoverschotten werkt beprijzing van geluid vraagbeperkend en daardoor tot vermindering van de geluidsoverlast; de overcapaciteit neemt juist toe.

Neveneffecten / risico’s Slot trading

Slot trading verbetert de concurrentiepositie van de home carrier. Dit komt de netwerkkwaliteit en daarmee de vestigingsplaatsfunctie van de mainport ten goede.


Deze heffingen leiden tot een beperking van het aantal vliegtuigbewegingen. Dit komt de netwerkkwaliteit en daarmee de vestigingsplaatsfunctie van de mainport niet ten goede.

Beprijzen geluid

Bij capaciteitstekort zorgen deze maatregelen voor versterking van de netwerkkwaliteit en de hubfunctie. Dit leidt tot een positief effect op het vestigingsklimaat. Deze maatregelen treffen vooral luchtvracht en bepaalde ICAvluchten. Beide zijn van belang voor de hubfunctie, waardoor er per saldo toch een negatief effect kan ontstaan.

Robuustheid Slot trading

Slot trading is een robuuste maatregel, omdat in alle scenario’s een positief effect optreedt.


Deze heffingen zijn niet robuust, omdat in alle scenario’s een negatief effect optreedt en andere maatregelen effectiever zijn.

Beprijzen geluid

Het beprijzen van geluid is robuust om capaciteitstekort te verminderen of om overlast te verminderen.

9.2.2. Regulerende maatregelen Prijsmaatregelen, heffingen en de differentiatie daarvan zijn maatregelen die indirect via prijseffecten sturing proberen te geven aan de uitkomst van het marktproces. Benuttingsmaatregelen kunnen echter ook een direct regulerend karakter hebben. Het weren van bepaalde vliegtuigtypen, het aanscherpen van het nachtregime en het uitplaatsen van marktsegmenten zijn voorbeelden hiervan.

Tabel 9.5. Effecten van maatregelen op het totaal aantal vliegtuigbewegingen (mutaties in duizenden vliegtuig bewegingen ten opzichte van de referentie in 2020). Maatregel Aanscherping nachtregime

Uitplaatsing marktsegmenten

Global Economy

‘Strong Europe’



102

-28

53

-10

6

-27

10

-34

Bron: SEO/RAND 2006

Het weren van lawaaiige vliegtuigen heeft vrijwel hetzelfde effect als het beprijzen van geluid (zie tabel 9.1). Er ontstaat meer ruimte voor vliegtuig bewegingen, waardoor onder meer het SkyTeam meer ruimte krijgt voor zijn huboperaties. Voorwaarde is wel dat het SkyTeam inderdaad investeert in moderne vliegtuigen. Nadeel van deze maatregel is dat de mogelijkheid wordt uitgesloten dat lawaaiige toestellen hoogwaardig vervoer verzorgen. Een prijsmaatregel of een heffing laat dat nog wel toe en is daarmee efficiënter.

55


Tabel 9.6. Effecten van maatregelen op het marktaandeel van het SkyTeam (mutaties in procentpunten ten opzichte van de referentie in 2020; tussen haakjes het effect op het aandeel transfer). Maatregel

Global Economy

‘Strong Europe’



Aanscherping nachtregime

2,6

( 2,2)

-0,7

(-2,3)

1,0

( 0,5)

0,7

( 0,0)


5,3

( 2,3)

7,8

( 3,1)

6,5

( 2,4)

9,5

( 1,4)

Bron: SEO/RAND 2006

Een aanscherping van het nachtregime zorgt bij capaciteitstekorten (in Global Economy en Transatlantic Market) voor fors meer vliegtuigbewegingen. Het verlies aan vliegmogelijkheden in de nacht geeft overdag veel mogelijkheden om bestaande latente vraag te accommoderen. Daardoor reageert ook het marktaandeel van het SkyTeam positief, zowel in totaal als in de transfermarkt. Dit veronderstelt wel dat het SkyTeam de dienstregeling overeenkomstig kan aanpassen. Bij capaciteitsoverschot (in ‘Strong Europe’ en Regional Communities) daalt het totaal aantal vliegtuigbewegingen, omdat er nauwelijks latente vraag is die met de vrijgekomen ruimte geaccommodeerd kan worden. Wel kan aanscherping van het nachtregime de luchtvrachtsector en de chartermarkt zwaar treffen, omdat deze marktsegmenten voor een deel van nachtvluchten afhankelijk zijn. Ook het weren van lawaaiige toestellen kan de luchtvrachtsector zwaar treffen voor zover luchtvaartmaatschappijen nog onvoldoende geïnvesteerd hebben in geluidsarme vliegtuigen. Toch wijzen modelberekeningen uit dat in een situatie van capaciteitstekort op de luchthaven de maatregelen positief voor deze marktsegmenten kunnen uitwerken. De extra ruimte die er overdag komt, stelt deze marktsegmenten in staat om andere, mogelijk hoogwaardiger, latente vraag te bedienen. In scenario’s met geringe groei en capaciteitsoverschot (‘Strong Europe’ en Regional Communities) gebeurt dat niet. Uitplaatsing van marktsegmenten naar andere luchthavens betekent dat er een substantiële capaciteit vrij komt voor de ‘hubfunctie’. Het SkyTeam krijgt veel meer mogelijkheden om zijn netwerk uit te breiden. Dit vertaalt zich in een relatief forse stijging van het marktaandeel, zowel in het totaal als in het transfervervoer. Wel moet rekening gehouden worden met het effect op de concurrentie. Er ontstaat in de nabijheid van Schiphol meer capaciteit voor concurrenten. Dit heeft een positief effect op het aantal verbindingen en het prijsniveau voor concurrenten, maar geeft wel extra concurrentie op het continentale netwerk van de home carrier, dat tevens belangrijk is voor de aan- en afvoer van transferreizigers. Uit tabel 9.7 blijkt dat er met name in situaties van capaciteitstekort (Global Economy en Transatlantic Market) positieve welvaartseffecten optreden. Alleen bij het wegvallen van de hubfunctie zullen de welvaartseffecten van de maatregelen negatief uitpakken. Tabel 9.7. Welvaartseffecten van maatregelen op Nederlandse gebruikers (€ mln. in 2020). Maatregel

Global Economy

‘Strong Europe’

Transatlantic Market Regional Communities

Aanscherping nachtregime

143

-86

96

-52


190

22

184

-3

Bron: SEO/RAND 2006

56


Conclusies Onderstaande tabel geeft de belangrijkste conclusies. Tabel 9.8 Conclusies regulerende maatregelen. Type maatregel Effectiviteit Weren lawaaiige vliegtuigen Nachtregime

Bij capaciteitstekort zijn deze maatregelen effectief om de benutting van de capaciteit te vergroten. Bij capaciteitsoverschot zijn ze niet effectief, omdat de overcapaciteit toeneemt. In dat geval zal wel de overlast afnemen (bij nachtregime met name gedurende de nacht).

Uitplaatsen marktsegmenten

Deze maatregel is effectief bij capaciteitstekort. Bij capaciteitsoverschot wordt de vrijkomende ruimte niet ten volle benut, waardoor er minder overlast kan zijn. In alle scenario’s krijgt de omgeving van de luchthaven die de uitgeplaatste marktsegmenten accommodeert, te maken met meer geluidsoverlast.

Neveneffecten / risico’s Weren lawaaiige vliegtuigen Nachtregime

Bij capaciteitstekort zorgt deze maatregel voor versterking van de netwerkkwaliteit en de hubfunctie en – mede daardoor – op het vestigingsklimaat. Luchtvracht, charters en bepaalde ICA-vluchten kunnen zwaar getroffen worden, alhoewel er mogelijkheden zijn om latente vraag te accommoderen. Het weren van lawaaiige vliegtuigen kan luchtvaartpolitieke consequenties hebben.

Uitplaatsen marktsegmenten

De hubfunctie van de luchthaven Schiphol wordt versterkt, waardoor ook het vestigingsklimaat verbetert. Er ontstaat ook een goed vestigingsklimaat nabij de luchthaven die de uitgeplaatste marktsegmenten accommodeert. Deze marktsegmenten kunnen gaan concurreren met carriers op de luchthaven Schiphol.

Robuustheid Weren lawaaiige vliegtuigen Nachtregime

Deze maatregelen zijn robuust om capaciteitstekort te verminderen of om overlast te verminderen. Bij capaciteitstekort zorgen de maatregelen voor ruimte voor meer vluchten; bij capaciteitsoverschot wordt de extra ruimte niet benut, maar wordt het totaal aantal vliegtuigbewegingen stiller.

Uitplaatsen segmenten

Deze maatregel is robuust bij capaciteitstekort op Schiphol, omdat ruimte ontstaat voor meer hub-relevant vliegverkeer. Wel ontstaat er meer overlast bij andere luchthavens, maar ontstaat ook meer economische groei in de omgeving.

Dit leidt tot de volgende conclusies: • Prijsmaatregelen en heffingen zijn in principe efficiënter dan regulering om doelstellingen te bereiken. Bij reguleringen wordt ook hoogwaardig vervoer geweerd, die bij heffingen nog wel uitgevoerd worden. Op termijn zal dit hoogwaardige vervoer geaccommodeerd worden in stillere vliegtuigen. • Het uitbreiden van het nachtregime en weren van lawaaiige vliegtuigen heeft veel effect op de geluidscapaciteit. Wel worden intercontinentale en vrachtvluchten zwaar getroffen, hetgeen negatief uitwerkt op het vestigingsklimaat. Ook wordt het risico dat de ‘home carrier’ de hubfunctie van de luchthaven opgeeft, vergroot. Het nachtregime kan voorts het chartervervoer negatief beïnvloeden. • Uitplaatsen is zinvol in de hoge groeiscenario’s om zo meer capaciteit te genereren. Dit verkleint tevens het risico dat de ‘home carrier’ de hubfunctie van de luchthaven opgeeft.

9.3 Uitbreiding van de capaciteit Bij uitbreiding van de capaciteit gaat het om uitbreiding van het banenstelsel, benutting van de (vergrote) capaciteit van andere luchthavens of verhoging van de grenswaarde voor het Totaal Volume Geluid. Uitbreiding van het banenstelsel verhoogt de piekuurcapaciteit en kan voorts bijdragen aan de betrouwbaarheid

57


van start- en landingsmogelijkheden. Benutting van de capaciteit van andere luchthavens betekent dat er capaciteit elders beschikbaar komt voor het afhandelen van het vliegverkeer van de luchthaven Schiphol. Dit laatste zou in combinatie kunnen met het uitplaatsen van marktsegmenten. Vergroting van de grenswaarde voor het Totaal Volume Geluid betekent een virtuele capaciteitsuitbreiding, omdat het ervoor zorgt dat meer vliegtuigbewegingen in het milieustelsel passen. Overigens wordt hier aangenomen dat uitbreiding van de capaciteit niet gepaard zal gaan met een verhoging van de (andere) grenswaarden voor schadelijke emissies en externe veiligheid in het milieustelsel op Schiphol. Wel zal binnen het stelsel een aanpassing van het stelsel van handhavingspunten nodig zijn, omdat er andere aan- en uitvliegroutes in het stelsel ingepast moeten worden. Hierdoor kan eveneens een capaciteitsvergrotend effect ontstaan. In tabel 9.9 worden de gekwantificeerde effecten van aanleg van een 6e baan en van verhoging van de grenswaarde voor Totaal Volume Geluid gepresenteerd. Deze effecten zijn berekend met het ACCM-model. De benutting van andere luchthavens is niet geanalyseerd met ACCM, maar de resultaten zullen overeenkomen met die van een uitbreiding van het banenstelsel. Tabel 9.9. Effecten van maatregelen op het totaal aantal vliegtuigbewegingen (mutaties in duizenden vliegtuig bewegingen ten opzichte van de referentie in 2020). Maatregel Aanleg 6e baan

Verhoging grenswaarde TVG

Global Economy

‘Strong Europe’



-1

9

2

0

132

0

87

0

Bron: SEO/RAND 2006

De effecten van de 6e baan lijken – ook in termen van welvaartseffect (zie tabel 9.11) – gering. In Regional Communities is er zelfs helemaal geen effect. Dit komt doordat er in dat scenario geen capaciteitstekorten optreden, noch fysiek, noch qua geluid. Uitbreiding van de capaciteit leidt dan alleen tot vergroting van de overcapaciteit. In ‘Strong Europe’ treden er (beperkt) knelpunten op gedurende de nacht die door een extra baan kunnen worden verlicht. Dit zorgt voor positieve effecten: er kunnen meer nachtvluchten worden geaccommodeerd zonder dat de grenswaarde voor Totaal Volume Geluid in zicht komt. Hierdoor kan een deel van het passagiersvervoer in de nacht plaatsvinden, waardoor meer ruimte voor vluchten overdag ontstaat. In totaal zorgt de 6e baan in dit scenario voor 9.000 extra vliegtuigbewegingen. In Transatlantic Market zorgt de extra capaciteit voor meer (transfer-) passagiers, doordat de extra ruimte een grotere operationele betrouwbaarheid voor de luchthaven betekent. Vanwege de ongewijzigde en volledig benutte geluidsrestricties gaat dit echter ten koste van de ruimte voor vrachtvluchten. Luchtvaartmaatschappijen zullen kiezen voor de voor hen profijtelijker vliegtuigbewegingen voor passagiers, omdat die bijdragen aan het instandhouden van hun netwerk. Per saldo neemt het aantal vluchten nauwelijks toe. In Global Economy zijn de geschetste effecten sterker. Daar resulteert per saldo zelfs een minieme vermindering van het aantal vliegtuigbewegingen. Bij de met ACCM berekende effecten van een 6e baan dient een kanttekening gemaakt te worden. Het model rekent met een geluidscapaciteit die wordt bepaald door de grenswaarde voor Totaal Volume Geluid. In het model wordt niet gerekend met het stelsel van handhavingspunten. Juist bij de aanleg van een

58


6e baan is dat relevant, omdat een uitbreiding van het banenstelsel tevens een aanpassing vergt van het huidige stelsel van aan- en uitvliegroutes. De effecten van een dergelijke aanpassing kan het model derhalve niet kwantificeren. De effecten van de 6e baan zijn in het licht van het bovenstaande waarschijnlijk groter dan hier aangegeven. Een reëler beeld ontstaat als de effecten gecombineerd worden met de effecten van benuttingsmaatregelen, omdat het aanpassen van aan- en uitvliegroutes als zodanig gezien kan worden. In scenario’s met capaciteitstekorten (Global Economy en Transatlantic Market) zorgen benuttingsmaatregelen voor een vergroting van het aantal vliegtuigbewegingen binnen de geluidsgrenzen. Het is derhalve aannemelijk dat het uiteindelijke effect op het aantal vliegtuigbewegingen positiever zal zijn dan tabel 9.9 schetst. In het kader van het toenmalige Programma Ontwikkeling Nationale Luchthaven is onderzocht wat de effecten zijn van een uitbreiding van het banenstelsel.17 Afhankelijk van het scenario en de uitbreidingsvariant constateert het CPB een potentiële toename van 60.000 tot 260.000 vliegtuigbewegingen in 2020.18 Daarbij is echter geen rekening gehouden met het nu geldende milieustelsel, omdat dit pas in 2003 is ingevoerd. Tabel 9.10. Effecten van maatregelen op het marktaandeel van het SkyTeam (mutaties in procentpunten ten opzichte van de referentie in 2020; tussen haakjes het effect op het aandeel transfer). Maatregel

Global Economy

‘Strong Europe’



Aanleg 6e baan

-0,3 ( 0,0)

0,2 ( 0,6)

0,2 ( 0,3)

0,0 ( 0,0)


2,8 ( 3,9)

0,0 ( 0,0)

1,1 ( 2,5)

0,0 ( 0,0)

Bron: SEO/RAND 2006

De effecten van benutting van capaciteit op andere luchthavens zijn waarschijnlijk vergelijkbaar met de effecten van een 6e baan. Er ontstaat extra capaciteit op een andere luchthaven die een deel van het verkeer op Schiphol kan accommoderen. Daardoor ontstaat op de luchthaven Schiphol ruimte voor het verkeer van – onder andere – het SkyTeam. Ook bij deze maatregel is sprake van een de facto verruiming van de geluidscapaciteit: benutting van de capaciteit van andere luchthavens betekent feitelijk dat de milieucapaciteit van de desbetreffende luchthaven beschikbaar komt voor het Schiphol-verkeer. Zo bezien krijgt Schiphol, zonder de grenswaarde op de luchthaven Schiphol aan te passen, toch meer geluidsruimte. Verhoging van de grenswaarde voor Totaal Volume Geluid heeft alleen effect in scenario’s waarin capaciteitstekorten optreden (Global Economy en Transatlantic Market). De extra capaciteit verstevigt de positie van de ‘home carrier’ op de luchthaven. In andere scenario's (‘Strong Europe’ en Regional Communities) is het effect nihil.

17

Zie bijvoorbeeld: Ministerie van V&W, Toekomst van de nationale luchthaven, 1999.

18

CPB, Gevolgen van uitbreiding Schiphol, een kengetallen kosten-batenanalyse, Den Haag 2002. In deze studie zijn andere scenario’s gehanteerd: Global Competition, European Coordination en Divided Europe.

59


Tabel 9.11. Welvaartseffecten van maatregelen op Nederlandse gebruikers (€ mln. in 2020). Maatregel Aanleg 6e baan


Global Economy

‘Strong Europe’



-21

26

-10

0

214

0

185

0

Bron: SEO/RAND 2006

Tabel 9.11 schetst dat de aanleg van een 6e baan zorgt voor een negatief welvaartseffect voor gebruikers in de scenario’s Global Economy en Transatlantic Market. Gegeven de veronderstellingen in deze scenario’s is dat plausibel, omdat luchtvaartmaatschappijen eerder kiezen voor instandhouding van het netwerk met passagiersvervoer, dan voor het accommoderen van meer luchtvracht. Nederlandse gebruikers hebben hierbij het nakijken: weliswaar genieten passagiers van meer vluchtmogelijkheden, maar Nederlandse verladers moeten het juist met minder doen. Per saldo ontstaat een negatief welvaartseffect, omdat een deel van de passagiers (niet-Nederlandse) transferpassagiers zijn. Hun positieve welvaartseffect maakt geen onderdeel uit van het welvaartseffect voor Nederlandse gebruikers. Toch schetst tabel 9.11 een iets te negatief beeld. Zoals hiervoor uitgelegd, gaat aanleg van een 6e baan gepaard met wijzigingen in aan- en uitvliegroutes. Het effect hiervan is waarschijnlijk vergelijkbaar met dat van benuttingsmaatregelen, zodat positievere welvaartseffecten verwacht mogen worden. Zo berekent het CPB in de eerder genoemde studie wel degelijk positieve welvaartseffecten van uitbreiding van het banenstelsel.19 De welvaartseffecten van uitbreiding van het Totaal Volume Geluid zijn alleen in Global Economy en Transatlantic Market positief; in ‘Strong Europe’ en Regional Communities is het effect nihil. Het positieve welvaartseffect hangt vooral samen met meer reismogelijkheden voor Nederlandse gebruikers. Meer vliegtuigbewegingen door het invoeren van maatregelen leiden niet zonder meer tot een toename van de druk op de kwaliteit van de leefomgeving. Door het milieustelsel zullen omwonenden niet meer geluidsbelasting ervaren dan de grenswaarde. In scenario’s met capaciteitsoverschot zal zelfs vermindering van de totale overlast optreden. In ieder geval zal de overlast per vliegbeweging minder zijn. Het effect op andere aspecten van de leefomgeving laat zich minder goed duiden. Het aandeel van de luchtvaart in de luchtkwaliteit en de uitstoot van broeikasgassen zal afhangen van het scenario. Ditzelfde geldt voor de effecten van maatregelen op de gezondheid van mensen in de omgeving. Ook de externe veiligheidsrisico’s kunnen toenemen, doordat – binnen het maximale Totaal Risico Gewicht in het milieustelsel – de feitelijke 10-6-contour verschuift naar locaties buiten de in het Luchthavenindelingsbesluit vastgelegde 10-6-contour. De beschikbaarheid van meer capaciteit komt in beginsel – via het systeem van slotallocatie – ten goede aan alle marktsegmenten op de luchthaven Schiphol. Dit biedt onder meer de ‘home carriers’ de mogelijkheid om hun netwerk verder uit te bouwen met verbindingen naar nieuwe bestemmingen. Deze extra verbin19

Het CPB berekent – afhankelijk van de gekozen variant en het gekozen scenario – een netto contante waarde voor de periode 2002-2040 voor het welvaartseffect tussen € 0,2 en € 9,1 miljard. Het grootste deel hiervan komt terecht bij de Nederlandse gebruikers. Zie: Ministerie van VROM, EZ en V&W, Mainport Schiphol, beleidsinformatie, Achtergronddocument, Den Haag december 2005, p. 20.

60


dingen zullen mede gevuld worden met (nieuwe) transferpassagiers, waardoor het gehele netwerk van de ‘home carriers’ – en de ‘hubfunctie’ van de luchthaven – verder versterkt wordt. De modeluitkomsten geven hier ook blijk van, omdat het marktaandeel van het SkyTeam bij het toepassen van maatregelen toeneemt. De hieruit voortvloeiende bredere internationale bereikbaarheid kan weer een versterking betekenen van het vestigingsklimaat in de mainportregio. De uitbreiding van het netwerk kan met name een positief effect hebben op de luchtvrachtsector en het daarmee verbonden logistieke cluster in de omgeving. Uitbreiding van de capaciteit heeft voorts gevolgen voor de ruimtelijke inrichting. De implicaties verschillen echter met de te nemen maatregel. Zo zal uitbreiding van het banenstelsel op de luchthaven Schiphol leiden tot uitbreiding van het beperkingengebied in het Luchthavenindelingsbesluit. De extra baan zal immers gepaard gaan met additionele aan- en uitvliegroutes, waarvoor – gegeven de geldende geluids- en veiligheidsnormen – meer gebieden gevrijwaard moeten worden van gebruik. Hierdoor kunnen door de overheid in de ruimtelijke inrichting aangewezen locaties voor nieuwe woningbouw, bedrijventerreinen en kantorenparken in het geding komen. Dit kan met name de vestiging van bedrijvigheid die dicht bij de luchthaven gevestigd moet zijn vanwege hun logistieke processen (de zogenoemde ‘tweede linie’), ernstig bemoeilijken. Een variant op de benutting van capaciteit op andere luchthavens is de uitbreiding van de luchthaven Lelystad. De effecten daarvan zullen derhalve overeenkomen met die van deze benuttingsmaatregel. Bij deze variant zal echter een geheel nieuw stelsel van aan- en uitvliegroutes tezamen met een nieuw beperkingengebied gedefinieerd moeten worden. Gegeven de huidige ligging van luchthaven Lelystad zullen met name beoogde locaties voor woningbouw in Lelystad en aan de oostzijde van Almere in het geding zijn. Er zal ook ruimtelijke druk ontstaan doordat bedrijvigheid zich nabij de luchthaven wil vestigen. Voorts zal voor een goede ontwikkeling op Lelystad door de overheid geïnvesteerd moeten worden in een goede ontsluiting van de luchthaven. Conclusie Onderstaande tabel 9.12 geeft de belangrijkste conclusies met betrekking tot de effectiviteit en de robuustheid van de maatregel. De tabel leidt tot de volgende conclusies: • Capaciteitsvergroting heeft vooral zin als er sprake is van capaciteitstekort. Bij capaciteitsoverschot kan capaciteitsvergroting wel de betrouwbaarheid van de luchthaven vergroten. • De benutting van capaciteit op andere luchthavens heeft positieve gevolgen bij fysieke capaciteitstekorten op Schiphol. Dit heeft tevens positieve economische effecten in de desbetreffende regio, maar er zal ook sprake zijn van meer overlast.

61


Tabel 9.12. Conclusies capaciteitsuitbreiding. Type maatregel Effectiviteit 6e baan

Effectief bij capaciteitstekort. Ook effectief om de betrouwbaarheid te vergroten. Bij lage groei en overcapaciteit niet effectief. Mogelijk positief effect op geluidsoverlast door herschikking van aan- en uitvliegroutes.

Benutting capaciteit andere luchthavens

Effectief bij capaciteitstekort.


Effectief bij capaciteitstekort; niet effectief bij capaciteits overschot. Meer geluidsoverlast.

Neveneffecten / risico’s 6e baan

Extra ruimtebeslag, ook voor aan- en uitvliegroutes. Versterking hubfunctie en vestigingsklimaat.


Mogelijk overlast en ruimtelijke druk nabij andere luchthavens.


Meer klachten.

Robuustheid 6e baan

Robuust met name bij capaciteitstekorten in combinatie met betere benutting geluidsruimte, omdat er meer ruimte komt voor – onder meer – hub-relevant luchtverkeer.


Robuust met name bij capaciteitstekorten, omdat er meer ruimte komt voor – onder meer – hub-relevant luchtverkeer op Schiphol. Overlast is aandachtspunt.


Robuust bij capaciteitstekort, omdat er meer ruimte komt voor – onder meer – hub-relevant luchtverkeer. Consequentie is wel meer overlast. Niet robuust bij capaciteitsoverschot, omdat de extra ruimte niet benut zal worden.

9.4 Beperking van de overlast Tot nu toe zijn maatregelen besproken die zich primair richten op de capaciteit van de luchthaven Schiphol. Sommige maatregelen, zoals geluidsheffingen, richten zich tevens op beperking van de geluidsoverlast, maar hadden dat niet als primaire invalshoek. In deze paragraaf worden maatregelen bezien die zich wel primair richten op beperking van de overlast voor omwonenden. De volgende maatregelen worden in de analyse betrokken: • Optimalisering van aan- en uitvliegroutes • Geluidsisolatie van woningen De effecten van overlastbeperking komen met name ten goede aan de leefkwaliteit van omwonenden, nauwelijks aan de luchtvaartsector zelf. Minder hinder kan zich vertalen in minder slaapverstoring en – mede daardoor – een betere gezondheid van mensen. Er zijn niet of nauwelijks effecten op luchtkwaliteit, broeikasgassen en externe veiligheid. Deze maatregelen hebben geen (wezenlijke) invloed op de benutting van de capaciteit op de luchthaven, tenzij – zoals bij geluidsisolatie – de kosten van de maatregel op de luchtvaartsector worden verhaald. Dit laatste kan op grond van het motief om de externe kosten van het vliegverkeer te internaliseren in de prijzen van het luchtvervoer. Het effect is dan vergelijkbaar met het effect van het nemen van prijsmaatregelen of het opleggen van heffingen: minder vraag naar luchtvaart, waardoor – bij capaciteitstekort – er ruimte vrijkomt voor de resterende vraag. Overigens leert de ervaring met eerdere geluidsisolatieprojecten dat het prijsverhogende effect per ticket klein is.

62


Conclusies Bovenstaande leidt tot de volgende conclusies. • Het optimaliseren van aan- en uitvliegroutes is zinvol als dit niet leidt tot een lagere capaciteit. • Geluidsisolatie is effectief om de overlast te beperken. Doorberekening in prijzen heeft een beperkt effect op de concurrentiepositie. Tabel 9.13. Conclusies hinderbeperkende maatregelen. Type maatregel Effectiviteit Optimaliseren aan- en uitvliegroutes

Effectief om vermindering van de overlast te bewerkstelligen. Geen of miniem effect op de capaciteit.

Geluidsisolatie

Effectief om vermindering van de overlast te bewerkstelligen. Geen of miniem effect op de capaciteit.

Neveneffecten / risico’s Optimaliseren aan- en uitvliegroutes

Herschikking van geluids- en veiligheidszones in het beperkingengebied.

Geluidsisolatie

Beperkt effect op de concurrentiepositie van de luchthaven Schiphol door doorberekening in ticketprijzen.

Robuustheid Optimaliseren aan- en uitvliegroutes

Robuust om overlast te beperken, omdat vliegtuigbewegingen minder hinder veroorzaken. Niet robuust om capaciteit te vergroten, omdat er geen invloed is op de berekeningen in het milieustelsel.

Geluidsisolatie

Robuust om overlast te beperken, omdat vliegtuigbewegingen minder hinder veroorzaken. Niet robuust om concurrentie positie te versterken, omdat er een kostenverhogende werking van uit gaat.

9.5 Ruimtelijke inrichting Maatregelen op het gebied van de ruimtelijke inrichting zijn gericht op het vestigingsklimaat en de kwaliteit van de leefomgeving in de mainportregio. Het gaat daarbij met name om het reserveren van locaties voor woningbouw, bedrijventerreinen en kantorenparken in samenhang met de noodzakelijke ruimtelijke reserveringen voor capaciteitsuitbreidingen ten behoeve van de luchtvaart (uitbreiding luchthaventerrein inclusief banenstelsel en uitbreiding van het beperkingengebied). De effecten van de reserveringen ten behoeve van luchtvaart worden meegenomen in de beschouwing van de desbetreffende capaciteitsmaatregelen. Maatregelen op het gebied van de ruimtelijke inrichting betreffen onder meer: • Zuidas ontwikkeling. • Aanleg Werkstad A4. • Vasthouden ruimtelijke reservering uitbreiding banenstelsel. • Opheffen bouwverbod Hoofddorp West. • Opheffen bouwverbod Legmeerpolder. • Opheffen bouwverbod Noordwijkerhout. De effecten van maatregelen op het gebied van ruimtelijke inrichting laten zich vertalen in de vestiging van meer bedrijven en hun werknemers – en daarmee nieuwe consumenten – in en om de luchthaven Schiphol. Met name in een situatie van hoge groei (Global Economy en Transatlantic Market) zullen toplocaties als de Zuidas sneller dan nu ontwikkeld worden en zullen nieuwe locaties als Werkstad A4 goed bij de groeiende vraag naar extra ruimte kunnen aansluiten. De zich op deze locaties vestigende nieuwe bedrijvigheid en de daarmee verbonden consumenten zullen de economische dynamiek in de Noordvleugel-regio verder versterken, wat er toe kan bijdragen dat de regio

63


een motorfunctie kan blijven vervullen voor de nationale economie. Ook in een situatie van minieme groei kan dit het geval zijn. Waarschijnlijk zal in dat geval de overheid (rijk en/of regionale overheden) – naast algemeen beleid gericht op het vestigingsklimaat in Nederland – andere ‘pull’-factoren en voorwaarden moeten scheppen om nieuwe economische ontwikkelingen mogelijk te maken. Bij de vestiging van sommige typen bedrijvigheid kunnen nieuwe externe veiligheidsrisico’s en extra geluidsoverlast ontstaan. Bij lage groei (‘Strong Europe’ en met name Regional Communities) is er een risico dat ruimtelijke reserveringen onbenut blijven. Dit brengt ‘opportunity’ kosten met zich mee, omdat de locaties voor andere doeleinden benut hadden kunnen worden. De uitbreiding van de bedrijvigheid en het woonareaal in het gebied rondom de luchthaven Schiphol zorgt voorts voor een versterking van de marktpotentie voor de luchtvaart op Schiphol. Meer bedrijven en meer consumenten betekenen meer klanten voor de luchtvaartmaatschappijen op de luchthaven Schiphol en meer (internationale) bezoekers aan deze bedrijven en consumenten.20 In een situatie van capaciteitstekorten op de luchthaven kan dit prijsverhogend werken. Daarmee kunnen effecten optreden die vergelijkbaar zijn met die van het opleggen van heffingen. Een belangrijk aandachtspunt van de maatregelen gericht op de ruimtelijke inrichting betreft de leefkwaliteit in de omgeving. De ontwikkeling van nieuwe locaties zal gepaard gaan met meer mobiliteit: naast meer vraag naar luchtvaart zal ook meer woon-werkverkeer ontstaan. Positief effect hierbij kan zijn dat het werknemers betreft die nu dichter bij hun werk wonen en zo – nationaal gezien – minder mobiliteit vragen. Niettemin ontstaat meer druk op de beschikbare infrastructuur in de omgeving van de luchthaven en meer emissies van geluid en schadelijke stoffen. In combinatie met de emissies van bedrijvigheid en van de luchthaven Schiphol kunnen dan onaanvaardbare situaties ontstaan. Zo kan de luchtkwaliteit op sommige locaties de Europese normen overschrijden. Conclusies Bovenstaande leidt tot de volgende conclusies. Tabel 9.14. Conclusies ruimtelijke maatregelen. Type maatregel Effectiviteit Alle maatregelen

Effectief bij hoge groei; minder effectief bij lage groei wegens dreigend overschot.

Neveneffecten / risico’s Alle maatregelen

Indirect effect op hubfunctie door versterking van de vraag naar luchtvaart door zich vestigende bedrijven en mensen. Mogelijke druk op locaties door groei luchtvaart in termen van milieu en veiligheid. Reservering locaties kostbaar bij lage groei door mogelijk hoog oplopende ‘opportunity’ kosten.

Robuustheid Alle maatregelen

Robuust voor hubfunctie, omdat meer potentiële vraag naar luchtvaart ontstaat. Robuust voor vestigingsplaatsfunctie, omdat meer bedrijvigheid zich kan vestigen en meer werknemers dicht(er) bij hun werk kunnen wonen.

20

Als het bedrijven en werknemers betreft die sowieso tot de Catchment Area van de luchthaven behoorden, is het effect miniem.

64

Deze gebruikers zijn dan alleen dichter bij de luchthaven gevestigd.


Hieruit blijkt dat ruimtelijke maatregelen vooral zinvol zijn bij hoge groei: daar is veel vraag naar ruimte en moeten de diverse ruimtelijke behoeftes en ontwikkelingen goed op elkaar worden afgestemd. In deze scenario’s groeit de luchthaven ook sterk, waardoor er negatieve effecten zijn op de leefomgeving. Goede afwegingen zijn derhalve noodzakelijk. Bij een lage groei zal de vraag naar ruimte minder sterk groeien, maar gezien de autonome ruimteontwikkeling in het gebied nog steeds nopen tot een goede afstemming van ontwikkelingen.

9.6 Maatregelen bij vertrek home carrier In het Regional Communities-scenario is aangenomen dat het SkyTeam besluit om de primaire hubfunctie van Schiphol op te heffen en de huboperaties naar elders – bijvoorbeeld Parijs Charles de Gaulle – te verplaatsen. Dit besluit is ook in de andere scenario’s mogelijk. Toenemende concurrentie tussen allianties en tussen luchthavens kunnen het SkyTeam daartoe dwingen. Dit veronderstelt wel dat elders voldoende capaciteit is. In het voorgaande zijn maatregelen besproken die de hubfunctie kunnen versterken. Daarmee kan de overheid de kans op een dergelijk besluit verminderen, maar niet geheel voorkomen. De vraag is dan wat de overheid kan doen om de negatieve effecten van een dergelijk besluit te mitigeren. De overheid heeft de volgende mogelijkheden: • het aantrekken van andere carriers • het verbeteren van het vestigingsklimaat op andere aspecten ter compensatie Een verplaatsing van de huboperaties hoeft niet te betekenen dat SkyTeam geheel van de luchthaven Schiphol zal verdwijnen. De luchthaven zal grotendeels terugvallen op het bedienen van de ‘thuismarkt’: OD-vervoer eventueel via een grote ‘hub’ elders. Ook het SkyTeam zal deze markt willen blijven bedienen. De luchthaven zal niet kunnen voorkomen dat er een groot gat valt door het wegblijven van de transferpassagiers. De luchthaven Schiphol zal op de vrijvallende capaciteit reageren door te trachten andere carriers te interesseren voor vluchten van en naar Schiphol. Het is niet te verwachten dat carriers in een andere alliantie een ‘hub’ op Schiphol zullen opzetten: zowel Star Alliance als Oneworld hebben voldoende capaciteit op hun primaire en secundaire hubs (Frankfurt en München, respectievelijk Londen en Transatlantic Market). Bovendien zitten er in deze allianties home carriers met eigen luchthavens die eerder ontwikkeld zullen worden. Een andere optie is het aantrekken van niet alliantiegebonden carriers. Het valt te verwachten dat KLM die intercontinentale bestemmingen blijft bedienen die zonder veel transfer reizigers geopereerd kunnen worden. In een hoog groeiscenario zullen dat er nog vrij veel zijn; in een laag scenario valt het intercontinentale netwerk grotendeels weg. Via een actieve luchtvaartpolitiek kan getracht worden andere niet-alliantie gebonden carriers aan te trekken. Deze zullen echter alleen komen als er voldoende vraag is. Een transferproduct zullen deze carriers slechts in zeer beperkte mate kunnen opzetten.

65


Een actieve luchtvaartpolitiek zal dus slechts in beperkte mate het verlies van de hubfunctie kunnen compenseren. Het wegvallen van de hubfunctie zal waarschijnlijk gepaard gaan met een forse achteruitgang van de netwerkkwaliteit. De betekenis van netwerkkwaliteit als vestigingsplaatsfactor zal daarmee fors inboeten. Aantrekken van andere carriers biedt hiervoor maar beperkt een oplossing. Aldus ontstaat een negatief effect op het vestigingsklimaat, met name in de mainportregio. De overheid kan trachten het negatieve effect op het vestigingsklimaat te compenseren met verbeteringen op andere aspecten in het vestigingsklimaat. Dit heeft twee effecten. In de eerste plaats kan zich in de omgeving van Schiphol nieuwe bedrijvigheid vestigen die het verlies aan luchtvaartgebonden bedrijvigheid kan goedmaken. Hierdoor kan een transitie in de economische structuur bevorderd worden die het mogelijk maakt om de ‘motor’-functie van de regio voor de nationale economie te behouden. In hoge groeiscenario’s (Global Economy en Transatlantic Market) zal dit gemakkelijker zijn dan in lage groeiscenario's (‘Strong Europe’ en Regional Communities). In de tweede plaats zorgt het vestigen van nieuwe bedrijvigheid voor ondersteuning van de vraagpotentie naar (OD-) luchtvaart in de omgeving van de luchthaven Schiphol. Ook hier geldt dat bij hoge groei dit effect omvangrijker zal zijn dan bij lage groei. Conclusie Dit leidt tot de volgende conclusies. Tabel 9.15. Conclusies maatregelen vertrek home carrier. Type maatregel Effectiviteit Aantrekken andere carriers met actieve luchtvaartpolitiek

Beperkt effectief om de hubfunctie te herstellen.

Vestigingsklimaat versterken

Beperkt effectief om de kwaliteit van het vestigingsklimaat te behouden.

Neveneffecten / risico’s Aantrekken andere carriers

Mogelijk luchtvaartpolitieke consequenties. Mogelijk extra concurrentie voor de (resterende) home carriers.

Verbeteren vestigingsklimaat

Faciliteert herstructurering regionale economie. Ondersteunt de hubfunctie door versterking van de vraag naar luchtvaart.

Robuustheid Beide maatregelen

Robuust vanwege steun voor zowel hubfunctie als vestigingsklimaat.

Beleid gericht op een goed vestigingsklimaat in algemene zin lijkt een goede garantie om de hubfunctie te behouden, dan wel bij vertrek van de hubfunctie nieuwe bedrijvigheid aan te trekken. In het eerste geval leidt het beleid tot versterking van de vraag naar luchtvaart door zich vestigende bedrijven. In het tweede geval maakt het een transitieproces in de economie mogelijk die de ‘motorfunctie’ van de Schiphol-regio kan behouden. Niettemin kan niet voorkomen worden dat de transitie langdurig en voor sommigen pijnlijk zal zijn.

66


10 Samenvatting en conclusies 10.1 Scenario Policy Assessment Vele ontwikkelingen komen op de luchtvaart af. Ze bieden kansen, maar ook bedreigingen. De ontwikkelingen kunnen forse positieve en negatieve implicaties hebben op de netwerkkwaliteit van de luchthaven Schiphol en daarmee op de ‘motorfunctie’ van de Schiphol-regio voor de nationale economie. Om die reden verkent dit rapport vier vergezichten en mogelijke beleidsopties voor mainport Schiphol omstreeks 2020. Het doel van de Scenario Policy Assessment is om mogelijke situaties in de toekomst voor de luchthaven Schiphol en zijn omgeving te verkennen. Op basis van deze scenario’s is verkend welke beleidsinitiatieven genomen kunnen worden om de functie van mainport Schiphol als knooppunt in het luchtvaartnetwerk en als sterke economische regio met een aantrekkelijk vestigingsklimaat te behouden en zo mogelijk te versterken. Daarbij wordt ook een ‘krimp’scenario bezien, waarbij de luchthaven niet langer als ‘hub’ kan fungeren. De Scenario Policy Assessment is uitgevoerd door de Werkgroep Scenario Analyse van het interdepartementale Project Mainport Schiphol. De Werkgroep heeft bij de uitwerking van de scenario’s verschillende deskundige partijen geraadpleegd, waaronder de planbureaus. Bij de methodiek van de scenario analyse is zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de analyses van de planbureaus in het kader van het project Welvaart en Leefomgeving (WLO). Deze analyses richten zich op een uitwerking van de vier eerder door het Centraal Planbureau ontwikkelde ‘vergezichten’ voor Nederland. Binnenkort zullen de planbureaus deze zogenoemde ‘WLO-scenario's’ publiceren. De gevolgde methodiek is dat scenario’s voor de luchthaven Schiphol en de omliggende omgeving zijn uitgewerkt op basis van de vier door het CPB geformuleerde vergezichten voor 2020. Dit is gedaan door aan de dimensies ‘internationaal – nationaal’ en ‘publiek – privaat’ in deze vergezichten twee fundamentele onzekerheden voor de luchtvaart op Schiphol toe te voegen: de ontwikkeling van de wereldwijde vraag naar luchtvaart en de mate waarin Schiphol daarin blijft functioneren als een grote hub-luchthaven. Vervolgens is bezien wat de effecten zijn van mogelijke beleidsopties. De analyses zijn deels kwantitatief en deels kwalitatief. Met name het in kaart brengen van de effecten van ontwikkelingen op de hubfunctie van mainport Schiphol zijn kwantitatief in kaart gebracht met behulp van het Airport Catchment area Competition Model (ACCM). Dit model benadert de werking van de luchtvaartmarkt op de luchthaven Schiphol bij het huidige beleid (vijfbanenstelsel, milieustelsel en slotallocatie op basis van ‘grandfathering rights’). Effecten van ontwikkelingen op de vestigingsplaatsfunctie van mainport Schiphol zijn meer kwalitatief in beeld gebracht. Daarbij is geput uit bestaande rapportages. In de navolgende paragrafen worden de resultaten van de Scenario Policy Assessment samengevat.

67


10.2 Externe krachten sterk bepalend voor de toekomst De toekomst van de mainport, de luchthaven Schiphol en de Schiphol-regio, laat zich lastig voorspellen, omdat mondiale ontwikkelingen en veranderingen in de wereldwijde luchtvaart ongewis zijn. De ontwikkelingen bieden kansen, maar ook bedreigingen. De vier scenario’s verkennen deze ontwikkelingen en beschrijven denkbare toekomstbeelden in een speelveld dat enkele fundamentele onzekerheden omspant. De werkelijke toekomst zal zich vermoedelijk ergens in dit speelveld positioneren. De Nederlandse overheid kan met name de uit de internationale omgeving op de luchtvaart afkomende onzekerheden nauwelijks beïnvloeden. De hubfunctie De vier scenario’s leren ons dat er bij het huidige beleid in alle omstandigheden een toekomst denkbaar is met een luchthaven van enige omvang met een grote ‘home carrier’. Zelfs in een situatie van lage groei en decimering van de hubfunctie zullen er in 2020 meer passagiers van de luchthaven gebruik maken dan in 2003. Ook luchtvracht zal in dergelijke omstandigheden een groter tonnage omvatten dan in 2003. Bij hoge groei laat de scenario analyse zien dat de luchthaven al omstreeks 2008-2010 zal kampen met ernstige knelpunten in de beschikbare capaciteit. Door lagere groei in recente jaren lijkt het waarschijnlijk dat knelpunten zich niet voor 2010 voordoen.21 De optredende schaarste zorgt voor prijsstijgingen. Dit heeft een sterk negatief effect op de transfermarkt en de luchtvrachtmarkt, maar de luchtvaartmaatschappijen zullen Schiphol zien als een hoogwaardige OD-markt met – vanwege de prijsstijgingen door schaarste – veel winstpotentie. De ‘home carrier’ zal zowel van het capaciteitstekort als van de concurrentie veel last hebben met name doordat het wegblijven van veel transferpassagiers de winstgevendheid van het (intercontinentale) netwerk onder druk zet. Bij lage groei en zeker bij decimering van de hubfunctie (het ‘krimpscenario’) zullen er tot en met 2020 geen capaciteitsknelpunten ontstaan. Toch geven modelberekeningen aan dat een grote ‘home carrier’ de belangrijkste aanbieder op de luchthaven Schiphol kan blijven, ook als een groot deel van de transfer niet meer op Schiphol geaccommodeerd wordt. De marktpotentie op de luchthaven Schiphol voor met name OD-verkeer blijft zelfs bij geringe groei van de luchtvaart voldoende aantrekkelijk om een ‘home carrier’ aan de luchthaven te binden. Niettemin kunnen bedrijfseconomische beslissingen anders uitpakken, omdat de rentabiliteit van met name intercontinentale vluchten door het wegblijven van transfer uiterst kwetsbaar wordt. De modelberekeningen laten voorts zien dat ook luchtvracht in een krimpscenario nog kan groeien. Wel is in deze situatie de intercontinentale netwerkkwaliteit sterk verslechterd, waardoor het internationale vestigingsklimaat van Nederland op dit punt minder aantrekkelijk zal zijn. Het bovenstaande betreft conclusies die zijn gebaseerd op modeluitkomsten. Het gebruikte model kent echter beperkingen. Zo rekent het model niet met het stelsel van handhavingspunten. Ook worden de gevolgen voor emissies, externe veiligheid en ruimtelijke inrichting niet in het model meegenomen. Het model kan voorts niet goed overweg met belangrijke, discontinue bedrijfs21

Omdat in 2004 en 2005 de groei van de luchtvaart lager is dan in de hoge groeiscenario’s aangenomen, zal de grens van de geluidscapaciteit minstens twee jaar opschuiven.

68


strategische beslissingen, in het bijzonder die van Schiphol en het SkyTeam. Zo is denkbaar dat SkyTeam moet besluiten om nagenoeg de hele huboperatie van Schiphol te verhuizen naar elders (Parijs Charles de Gaulle), indien de groeimogelijkheden op Schiphol onvoldoende zijn en elders capaciteit beschikbaar is. De ervaringen met Brussel en Zürich leren dat marktpotentie alleen niet genoeg is, omdat netwerkkwaliteit ook afhankelijk is van schaalvoordelen die met transfer bereikt kunnen worden. De vestigingsplaatsfunctie Drie van de vier scenario’s leren ons dat de regio waarin de luchthaven gelegen is, sterk kan blijven. De luchthaven kan daarin een centrale rol blijven vervullen, omdat zelfs bij geringe groei de luchthaven in termen van het volume aan afgehandelde passagiers en vracht groter zal zijn dan nu. Daarmee kan de luchthaven voldoende aantrekkelijk blijven om de aanwezigheid van ‘luchtvaartintensieve’ bedrijvigheid – momenteel één van de pijlers van de regionale economie – in de regio te behouden. Dit geldt ook voor de luchtvrachtsector en de daarmee verbonden logistieke en (agro-) industriële bedrijvigheid. De scenario’s met relatief hoge groei laten zien dat de vestigingsplaatsfunctie van de luchthaven voor de regio betekenisvol zal blijven. De netwerkkwaliteit kan – behoudens bedrijfsstrategische beslissingen van de ‘home carriers’ in samenhang met optredende capaciteitstekorten – hoog blijven en daarmee een kwalitatief hoogwaardige internationale bereikbaarheid van Nederland in het algemeen en de regio in het bijzonder in stand houden. Mits ook andere aspecten van het vestigingsklimaat van voldoende kwaliteit blijven en nieuwe bedrijvigheid en werknemers zich in de regio kunnen en willen vestigen kan de regio zijn ‘motorfunctie’ voor de nationale economie behouden. In scenario’s met relatief lage groei is het voorgaande minder vanzelfsprekend. Als de netwerkkwaliteit en daarmee de hubfunctie van de luchthaven behouden blijft, kan de regio blijven bouwen op de vestigingsplaatsfunctie van de luchthaven voor de regionale economie. Problemen zullen dan vooral voortkomen uit de geringe groei van de economie. Als dat niet het geval is, boet de betekenis van de internationale bereikbaarheid als vestigingsplaatsfactor ernstig in. Dit zal repercussies hebben op de aanwezigheid van ‘luchtvaartintensieve’ bedrijvigheid in de regio: hoogwaardige zakelijke dienstverlening (waaronder hoofdkantoren van internationale ondernemingen), logistieke dienstverlening (waaronder Europese distributiecentra) en toerisme kunnen genoodzaakt zijn zich te vestigen in luchthavenregio’s met een hogere netwerkkwaliteit. Dit veroorzaakt – mede door de lage groei – veel werkloosheid met name in de regio rondom de luchthaven. Het zal van de kwaliteit van andere aspecten in het vestigingsklimaat en de veerkracht van de economie afhangen of andere, nieuwe activiteiten in de plaats kunnen treden van vertrokken bedrijvigheid. Dit vergt een voor sommigen pijnlijke transitie die enkele tot vele jaren kan duren. De invloed van de overheid De ontwikkelingen waaraan de luchthaven Schiphol en zijn ‘home carriers’ bloot staan, zijn mondiaal en kunnen nauwelijks door de Nederlandse overheid beïnvloed worden. Het gaat hierbij om cruciale ontwikkelingen als de mondiale vraag naar luchtvaart, ontwikkeling van het ‘hub & spoke’- netwerk, internationale alliantievorming en mondiaal milieubeleid. Dit wordt nog eens versterkt doordat steeds meer nationale bevoegdheden worden overgeheveld naar inter-

69


nationale gremia als de Europese Unie en ICAO. Dit betekent dat de rol van de Nederlandse overheid steeds meer een voorwaardenscheppende wordt en steeds minder een sturende. Middels het bijdragen aan afspraken in de internationale omgeving kan de Nederlandse overheid zorgen voor een goed ‘level playing field’. Dit geldt overigens niet alleen voor internationaal luchtvaartbeleid, maar ook voor andere beleidsthema’s zoals internationale handel en klimaateffecten die mede van belang zijn voor de luchtvaart. De voorwaardenscheppende rol komt voorts tot uitdrukking in de wijze waarop invulling gegeven wordt aan de inpassing van de luchthaven in zijn omgeving. Het huidige beleid ten aanzien van de hubfunctie legt een grote verantwoordelijkheid bij de luchtvaartsector om de behoefte aan luchtvaart binnen gestelde grenzen van milieu en veiligheid te accommoderen. Er kan echter een situatie ontstaan waarin capaciteitsuitbreiding onvermijdelijk wordt. Alhoewel de luchtvaartsector zelf de benodigde investeringen moet plegen, zal de overheid moeten zorgen voor een zorgvuldige ruimtelijke inpassing en goede randvoorwaarden voor milieu en veiligheid in de directe omgeving. Overigens kan de overheid wel veel doen om het functioneren van de luchtvaart op de luchthaven Schiphol zo efficiënt mogelijk te laten verlopen. Stroomlijning van de werkzaamheden van overheidsdiensten met de logistieke processen van passagiers en luchtvracht op de luchthaven versterken de concurrentiepositie van de luchthaven Schiphol. Het huidige beleid ten aanzien van de vestigingsplaatsfunctie bestaat momenteel uit meer algemene maatregelen om het vestigingsklimaat in Nederland sterk te houden. Het gaat daarbij om onder meer ondernemerschap, belastingklimaat, opleidingsniveau, arbeidsklimaat en bereikbaarheid. Het vestigingsklimaat is een gedeelde verantwoordelijkheid van de nationale overheid en de regionale en lokale overheden. Naar de mate waarin dit beleid succesvol is, zullen meer bedrijven zich in Nederland vestigen. Indien zij de nabijheid van een grote luchthaven belangrijk vinden, zullen zij zich in of nabij de Schiphol-regio vestigen. In een situatie waarin het SkyTeam besluit huboperaties te verhuizen naar Parijs Charles de Gaulle zal aanvullend beleid nodig zijn. Vertrek van de hubfunctie zal waarschijnlijk ernstige effecten hebben op inkomen en werkgelegenheid, met name in de mainportregio. Er zal een mogelijk langdurige en voor sommigen pijnlijke transitie moeten plaatsvinden in de regionale economische structuur om zo de ‘motorfunctie’ van de Schiphol-regio voor de nationale economie opnieuw te waarborgen. In de eerste plaats moet de overheid middels een gericht actieprogramma het bestaande, meer algemene beleid ter versterking van het vestigingsklimaat in Nederland intensiveren. Dit actieprogramma moet het benodigde transitieproces bespoedigen. In de tweede plaats kan de overheid Schiphol met een actieve luchtvaartpolitiek ondersteunen bij de acquisitie van maatschappijen die de vrijvallende marktpotentie op de luchthaven Schiphol zouden willen benutten. Het is echter niet waarschijnlijk dat met dit beleid de hubfunctie volledig zal herstellen.

10.3 Betere benutting biedt kansen Welvaartsverlies capaciteitstekort omvangrijk Het huidige beleid geeft de luchtvaartsector zelf veel mogelijkheden om de beschikbare capaciteit beter te benutten en zo meer vliegtuigbewegingen

70


binnen de huidige fysieke en milieucapaciteit te accommoderen. Naar de mate waarin het capaciteitstekort groter wordt, zal de sector meer maatregelen moeten nemen. De luchtvaartmaatschappijen zullen daarbij in eerste instantie kiezen voor prijsverhogingen, omdat de spanning tussen vraag en aanbod hen kansen biedt om de winstgevendheid te verhogen. Dit heeft tot gevolg dat gebruikers van de luchtvaart een hogere prijs moeten betalen, waardoor sommigen afzien van hun reis of goedkopere reismogelijkheden via andere luchthavens zullen benutten. Er blijft daardoor vooral hoogwaardig luchtvervoer over. Modelberekeningen laten zien dat het welvaartsverlies voor Nederlandse gebruikers in het jaar 2020, afhankelijk van het scenario, ligt tussen € 55 miljoen en € 500 miljoen. Daar kunnen nog andere welvaartsverliezen bij komen, bijvoorbeeld door verlies aan kwaliteit van het vestigingsklimaat. De winstgevendheid zal luchtvaartmaatschappijen aanzetten tot het aanbieden van meer vliegverbindingen. De luchthaven zal worden gevraagd om binnen de huidige fysieke en milieucapaciteit meer vliegmogelijkheden te creëren. De luchthaven kan hierop reageren door in het huidige milieustelsel vliegen met lawaaiige toestellen en tijdens overlastgevoelige periodes (avond, nacht) te ontmoedigen. De luchthaven kan dit doen door hogere luchthavengelden op te leggen en/of deze nadrukkelijker te differentiëren naar milieukarakteristieken. De luchtvaartmaatschappijen zullen de hogere tarieven of de hogere kosten van nieuwere vliegtuigen bij voldoende internationale concurrentie niet volledig doorberekenen aan de gebruikers. Hun prijzen bevatten al een hogere winstmarge vanwege de optredende schaarste, zodat de maatschappijen een en ander ten laste van deze winstmarge zullen brengen. Zo bezien wordt een deel van de door schaarste optredende prijsstijging afgeroomd door de luchthaven. Hierbij zij wel aangetekend dat internationale regelgeving het verhogen van luchthavengelden in de weg kan staan: internationale afspraken leggen op dat luchthavengelden ‘kostengeoriënteerd’ moeten zijn, waardoor bijvoorbeeld een geluidstoeslag lastig kan zijn. Budgetneutrale tariefdifferentiatie kan hier oplossingen bieden. In dat geval verschuiven de schaarstewinsten naar luchtvaartmaatschappijen die in geluidsreductie geïnvesteerd hebben. Ook kunnen mededingingsautoriteiten beperkingen opleggen aan de verhoging van lucht havengelden, omdat sprake kan zijn van monopoliede prijsvorming. De luchthaven zou ook meer regulerend op kunnen treden door bepaalde typen vliegtuigen te verbieden of zelf een nachtregime op te leggen. Als private partij zal de luchthaven daar pas toe overgaan, als het verlies aan omzet door de maatregel wordt gecompenseerd door meer omzet door de effecten van de maatregel. Een aangescherpt nachtregime zal minder omzet in de nacht betekenen, maar kan leiden tot substantieel meer omzet overdag vanwege de gecreëerde extra milieuruimte. Zolang er echter geen noodzaak (lees: capaciteitstekort) is, zal de luchthaven dergelijke maatregelen niet nemen. De bewegingsvrijheid van de luchthaven Schiphol is voorts afhankelijk van de situatie op andere luchthavens in Noordwest-Europa. Als deze luchthavens niet te kampen hebben met capaciteitstekorten, dan heeft de luchtvaartsector weinig ruimte om tarieven te verhogen. Er is dan een risico dat verkeer zich zal verplaatsen. Modelberekeningen laten zien dat de bovenstaande mechanismen vooral ten koste gaan van de luchtvracht en het transferverkeer. Hoewel dit vanuit econo-

71


misch perspectief een optimaal mechanisme is, versterkt dit wel de kans dat SkyTeam besluit de hubfunctie over te hevelen naar een andere luchthaven. Beide marktsegmenten zijn voor SkyTeam essentiële aanvullingen voor de rentabiliteit van verbindingen in hun netwerk voor passagiersvervoer. ‘Slot trading’ zeer effectief In modelberekeningen is ‘slot trading’ gesimuleerd door te veronderstellen dat bij capaciteitstekorten luchtvaartmaatschappijen bereid zijn een prijs te betalen voor slots die binnen de capaciteitsgrenzen vallen. Dit betekent dat het huidige systeem van slotallocatie middels ‘grandfathering rights’ wordt vervangen door een systeem waarin maatschappijen slots kunnen kopen (‘slot trading’).22 In feite ontstaat dan een volledig door de markt geoptimaliseerde benutting van de capaciteit. De berekeningen wijzen uit dat dit leidt tot welvaartswinst bij Nederlandse gebruikers. Weliswaar betalen deze gebruikers een hogere prijs, maar dit wordt meer dan gecompenseerd door de reistijdwinst die een efficiëntere netwerkkwaliteit op de luchthaven biedt. Bovendien komt de ruimte door efficiency-verbetering vooral ten goede aan zowel het OD- als het transfervervoer van de ‘home carrier’ en aan de luchtvrachtsector. Aldus versterkt de maatregel de hubfunctie en de vestigingsplaatsfunctie van de mainport. Niettemin is voorzichtigheid geboden, ook als er op andere luchthavens in Noordwest-Europa eveneens ‘slot trading’ plaatsvindt. Als er op de luchthaven Schiphol relatief grotere capaciteitstekorten zijn dan op andere luchthavens kan dit leiden tot relatief dure slots op de luchthaven Schiphol. Het gevolg is dat luchtvaart op de luchthaven Schiphol relatief duur wordt en verkeer kan uitwijken naar andere luchthavens. Met name de ‘home carriers’ zullen hier last van hebben, omdat hun netwerk sterk op Schiphol georiënteerd is. Dit kan voorts negatief uitpakken voor het vestigingsklimaat, met name in de regio rondom Schiphol, omdat ten opzichte van andere luchthavenregio’s de omgeving van Schiphol te kampen heeft met relatief dure bereikbaarheid door de lucht. Benutting vooral effectief bij (dreigend) capaciteitstekort Modelberekeningen met andere benuttingsmaatregelen dan slot trading laten zien dat benuttingsmaatregelen een goede sturing kunnen geven en zo capaciteitstekorten kunnen uitstellen. De door de maatregelen gecreëerde extra ruimte zal echter snel worden opgevuld doordat maatschappijen kans zien om meer latente vraag te accommoderen binnen de grenzen van het milieustelsel. Bij capaciteitsoverschotten hebben benuttingsmaatregelen eerder een contraproductief effect, al leiden ze wel tot een afname van de overlast. Het meest effectief voor de hubfunctie zijn maatregelen die – bij capaciteitstekort – nacht- en avondvluchten duurder maken en die lawaaiige vliegtuigen duurder maken. Beide maatregelen zorgen voor meer ruimte voor de hubfunctie. Ook de luchtvrachtsector zal hier positief op reageren. Weliswaar heeft deze sector veel last van met name de dure nacht, maar ook deze sector kan door overdag te vliegen andere latente vraag accommoderen. De maatregelen geven dan ook een positief welvaartseffect voor Nederlandse gebruikers. Indien er geen capaciteitstekort is, vertonen de modeluitkomsten juist een negatief resultaat. Nederlandse gebruikers moeten dan meer betalen. 22

Slot trading’ kan op verschillende manieren. Zo wordt onderscheid gemaakt tussen ‘primary trading’ dat neerkomt op het veilen van slots, en ‘secondary trading’ waarin maatschappijen verkregen slots onderling kunnen verhandelen. Voor de economische effecten maakt de uiteindelijke vorm niet veel uit.

72


Bij het doorvoeren van benuttingsmaatregelen dient beseft te worden dat ze tot gevolg hebben dat meer vliegtuigbewegingen binnen het milieustelsel geaccommodeerd kunnen worden. In dat geval zal de totale overlast niet dalen. De burger krijgt – afhankelijk van de maatregel – frequenter (stillere) vliegtuigen over zich heen. De gemiddelde geluidhinder per vliegbeweging zal namelijk wel dalen. Bij capaciteitsoverschot zal de totale overlast dalen, omdat de extra ruimte niet benut zal worden. In de modelberekeningen zijn bij hoge groei van de luchtvaart tot en met 2020 gegeven het huidige beleid de geluidsgrenzen het meest beperkend. Naar de mate waarin benuttingsmaatregelen meer vliegtuigbewegingen mogelijk maken binnen de geluidsruimte zullen ook de grenswaarden in het milieustelsel voor schadelijke emissies van vliegtuigen en voor Totaal Risico Gewicht in beeld komen. Dit betekent voorts dat de feitelijke 10-6-contour, de huidige, algemene norm voor externe veiligheid, buiten de in het Luchthavenindelingsbesluit vastgelegde 10-6-contour kan komen te liggen. Dit heeft gevolgen voor de ruimtelijke inrichting in de Schiphol-regio. Ook zullen de emissies van broeikasgassen gegenereerd door de luchthaven Schiphol toenemen. Overheidsingrijpen beperkt effectief De luchtvaartsector zal pas benuttingsmaatregelen treffen als er echt capaciteitstekorten optreden. Uit concurrentieoverwegingen zal dit niet eerder geschieden, omdat de maatregelen een ongunstiger prijsstelling met zich meebrengen waardoor men in potentie verkeer misloopt. Uit modelberekeningen blijkt dat dit vanuit de optiek van economische welvaart ook het meest efficiënt is. Voor de overheid kunnen er maatschappelijke overwegingen zijn om zelf benuttingsmaatregelen op te leggen. Overwegingen kunnen bijvoorbeeld liggen in de sfeer van het beperken van de overlast of het corrigeren van marktfalen. In het laatste geval kan dit betrekking hebben op het afromen van schaarsteheffingen in de luchtvaartsector. De luchtvaartsector zal de opbrengst van de schaarsteheffingen toevoegen aan de winst, terwijl de overheid de opbrengst maatschappelijk kan aanwenden. Ook kunnen meer algemene maatregelen als ticket-, BTW- en kerosineheffing overwogen worden. Deze maatregelen hebben een vraagbeperkend karakter, die in geval van capaciteitstekorten eveneens de benutting ten goede komen. Het heffen van belasting op vluchten binnen Europa door alle landen, hetzij in de vorm van een (Europese) ticket tax, hetzij in de vorm van BTW, zorgt overigens bij capaciteitstekorten voor meer ruimte voor transfervervoer. Een dergelijke heffing zorgt dus voor versterking van de hubfunctie van de ‘home carrier’, ondanks een daling van het Europese OD-vervoer.

10.4 Uitbreiding capaciteit alleen met meer milieuruimte Modelberekeningen met maatregelen die gericht zijn op uitbreiding van de fysieke capaciteit van de luchthaven Schiphol wijzen uit dat zonder een betere benutting of uitbreiding van het milieustelsel (meer geluidsruimte) een dergelijke uitbreiding weinig zinvol is. Bezien is wat de effecten zijn van uitbreiding van het banenstelsel op de luchthaven Schiphol en van het gebruik maken van de capaciteit op andere (regionale) luchthavens om een deel van de luchtvaart op Schiphol aldaar af te handelen.

73


Uitbreiding banenstelsel Uitbreiding van het banenstelsel op de luchthaven Schiphol met een 6e baan heeft volgens modelberekeningen vrijwel geen effect. Alleen in het Strong Europe-scenario treedt een wezenlijk positief effect op, omdat de uitbreiding van de capaciteit in dit scenario de betrouwbaarheid van de luchthaven vergroot en zo leidt tot meer vliegmogelijkheden voor met name luchtvracht. Dit leidt tot een positief welvaartseffect voor Nederlandse gebruikers. Enige nuancering van de modeluitkomsten is op zijn plaats. Het model rekent alleen met het Totaal Volume Geluid als geluidsgrens, niet met geluidsgrenzen in het stelsel van handhavingspunten. Daarmee kan het model de effecten van een met een 6e baan gepaard gaande aanpassing van aan- en uitvliegroutes niet meenemen. In het kader van het Programma Ontwikkeling Nationale Luchthaven is destijds het effect van capaciteitsuitbreiding onderzocht. Zo heeft het CPB geconstateerd dat uitbreiding van het banenstelsel wel degelijk tot extra capaciteit zal leiden. Aan bovengenoemde maatregel hangt wel een ‘prijskaartje’ in termen van ruimtelijke inrichting. Voor de extra baan en de daarbij behorende aan- en uitvliegroutes moeten ruimtelijke reserveringen worden gemaakt voor de baan zelf en voor de nieuwe beperkingengebieden die ontstaan. Het voor andere doeleinden onbenut laten van deze locaties brengt maatschappelijke kosten met zich mee. Dit zijn niet alleen de kosten van de grond, maar ook de ‘opportunity’kosten die ontstaan doordat de grond niet voor andere doeleinden gebruikt kan worden. In scenario’s waarin zich voor 2020 geen wezenlijk capaciteitsprobleem voordoet, kunnen deze kosten omvangrijk worden. Ook de kwaliteit van de leefomgeving wordt beïnvloed. Doordat meer aan- en uitvliegroutes aan het bestaande stelsel van routes moeten worden toegevoegd, zal de overlast – die door het milieustelsel niet verder kan toenemen – meer gespreid worden. Langs de nieuwe routes zullen nieuwe gehinderden ontstaan, terwijl langs de oude routes het aantal gehinderden kan afnemen. De totale overlast zal bij capaciteitstekort gelijk blijven, omdat de extra ruimte voor vliegtuigbewegingen zal worden benut. Bij capaciteitsoverschot kan de totale overlast verminderen. Gebruik andere luchthavens: de optie Lelystad Accommoderen van een deel van het luchtverkeer voor de luchthaven Schiphol op andere luchthavens is in het model beschouwd door te bezien wat de effecten zijn van uitplaatsing naar een vergroot Lelystad. De berekeningen laten zien dat dit zeker ruimte biedt aan de ‘home carrier’ en andere ‘full service’maatschappijen. Ook de luchtvracht sector zal profiteren. Dit komt doordat het overgehevelde verkeer geen beslag meer legt op de milieucapaciteit op de luchthaven Schiphol en de vrijkomende ruimte ten goede komt aan de genoemde marktsegmenten. In feite betekent deze maatregel dus tevens uitbreiding van de geluidsruimte, omdat het overgehevelde luchtverkeer een nieuwe geluidsruimte bij Lelystad benut. Ook deze maatregel betekent een belasting voor de ruimtelijke inrichting. Voor een uitbreiding van de luchthaven Lelystad dienen er in Flevoland omvangrijke ruimtelijke reserveringen gedaan te worden. Dit betreft niet alleen reserveringen voor de grotere luchthaven, maar ook het vrijhouden van locaties vanwege de geluidsoverlast en de externe veiligheid langs aan- en uitvliegroutes. Dit betekent bijvoorbeeld dat de bouwopgaven voor Lelystad en met name ten

74


oosten van Almere in het gedrang kunnen komen. Bovendien moet rekening gehouden worden met een goede ontsluiting van de luchthaven, wat ook ruimtebeslag voor nieuwe infrastructuur impliceert. Voorts betekent een en ander een aantasting van de kwaliteit van de leefomgeving in Flevoland. De luchthaven zorgt voor een nieuwe groep gehinderden in Flevoland. Bovendien kan de luchtvaart op Lelystad zorgen voor aantasting van de vele natuurontwikkeling, zoals de Oostvaardersplassen, in Flevoland. De impact van een uitbreiding van de luchthaven Lelystad op de ruimtelijke inrichting en de kwaliteit van de leefomgeving kan groter zijn dan die van een uitbreiding van het banenstelsel op de luchthaven Schiphol met een 6e baan. Bij de 6e baan gaat het om aanvullingen op het huidige beperkingengebied, waardoor het aantal extra gehinderden beperkt gehouden kan worden. Ontwikkeling van Lelystad vergt een geheel nieuw beperkingengebied met een geheel nieuw stelsel van aan- en uitvliegroutes, waardoor een geheel nieuwe groep van gehinderden ontstaat. De omvang van deze groep kan echter kleiner zijn dan het aantal extra gehinderden bij een 6e baan, omdat het gebied rond Lelystad een geringere bevolkingsdichtheid heeft. Aan de maatregel ‘Lelystad’ kleeft voorts nog het risico dat de beoogde marktsegmenten (‘low cost carriers’ en charters) de overheveling naar Lelystad niet zullen volgen. Noch Schiphol, noch de overheid kan dit wezenlijk beïnvloeden. Dit risico treedt met name op bij geringe groei van de luchtvaart. De instelling van een luchthavensysteem kan dit risico niet wezenlijk ondervangen, omdat luchtvaartmaatschappijen uiteindelijk zelf beslissen welke luchthaven men in zijn netwerk wil opnemen. De optie Lelystad leert dat het benutten van capaciteit op andere luchthavens de capaciteitsproblematiek op de luchthaven Schiphol kan verlichten. Hierdoor kan er ruimte ontstaan voor de afhandeling van meer niet-hub-gebonden luchtverkeer (charters, LCC’s en laagwaardige luchtvracht). Alvorens Lelystad uit te bouwen lijkt het goed om tevens de mogelijkheden op andere regionale luchthavens in Nederland (en ons omringende landen) te verkennen. Daaraan zitten echter wel consequenties vanuit ruimtelijk perspectief onder meer door de (extra) overlast van vliegtuigen. Met de beoogde decentralisatie van bevoegdheden van het rijk naar de provincies zullen de belangen van ruimte voor luchtvaart en ruimte voor bebouwing rond deze luchthavens door de provincies tegen elkaar worden afgewogen binnen de door het rijk gestelde randvoorwaarden voor milieu en veiligheid.

10.5 Beperking overlast is op zich effectief Maatregelen gericht op het uitsluitend verminderen van de overlast (aanpassen aan- en uitvliegroutes, meer geluidsisolatie van woningen) zijn op korte termijn effectief, omdat ze bijdragen aan de kwaliteit van de leefomgeving. Op langere termijn wordt dit effect mogelijk tenietgedaan door de groei van het aantal vliegtuigbewegingen. Vanuit het perspectief van internalisering van externe kosten (‘de vervuiler betaalt’) is doorberekening van de kosten van maatregelen die de overlast verminderen (waaronder geluidsisolatie) een juiste benadering. Deze kosten zorgen echter voor een geringe beperking van de vraag, omdat de doorvertaling

75


van deze kosten in prijzen leidt tot een geringe verhoging van deze prijzen. Een invoering van dergelijke maatregelen op internationaal niveau verdient de voorkeur om zo het level playing field in stand te houden. Maatregelen zouden zich ook kunnen richten op het delen van milieuwinst tussen de luchtvaartsector en de omwonenden. Dit kan bijvoorbeeld door de milieuwinst van de aanschaf van een geluidsarm vliegtuig voor de helft te gebruiken voor een verlaging van de grenswaarde voor geluid. De facto betekent een dergelijke maatregel een beperking van de milieucapaciteit. In scenario’s waarin geen capaciteitstekort optreedt, leidt de maatregel uitsluitend tot positieve effecten op de kwaliteit van de leefomgeving. Is er wel sprake van capaciteitstekort, dan ontstaan forse negatieve welvaartseffecten voor Nederlandse gebruikers: een beperkte reductie van de grenswaarde voor Totaal Volume Geluid (-0,63 à -0,74 dB(A)) zorgt voor € 250 tot € 275 miljoen economisch welvaartsverlies. Schattingen van de welvaartseffecten van milieumaatregelen zijn becijferd op € 30 tot € 60 miljoen. Op grond hiervan lijken dit type maatregelen minder effectief.

10.6 Ruimtelijk reserveren is effectief, maar kostbaar Het reserveren van locaties voor hetzij uitbreiding van het luchthavenareaal, hetzij de bouw van woningen en de aanleg van bedrijventerreinen en kantorenparken in de Schiphol-regio versterkt de mainport potentie van Schiphol. Reserveringen voor uitbreiding van het luchthavenareaal maken op termijn de uitbreiding van de luchthaven mogelijk, wat – mits ook het milieustelsel daarvoor ruimte biedt – gepaard kan gaan met omvangrijke welvaartseffecten voor Nederlandse gebruikers. Reserveringen voor woningbouw, bedrijventerreinen en kantorenparken maken het mogelijk om de vestiging van nieuwe bedrijvigheid en hun werknemers te accommoderen, zodat nog meer economische dynamiek in de regio mogelijk is. Zeker in een scenario met omvangrijke groei is dit van groot belang voor de motorfunctie van de Schiphol-regio voor de nationale economie. Bovendien zorgt de vestiging van meer bedrijvigheid en meer consumenten in de regio voor een grotere vraagpotentie voor de luchtvaart op de luchthaven Schiphol. Aan de ruimtelijke reserveringen voor de vestiging van nieuwe (luchtvaart-) activiteiten zit ook een keerzijde. Vestiging van nieuwe activiteiten kan in de toekomst leiden tot meer druk op de kwaliteit van de leefomgeving in de Schiphol-regio. Nieuwe activiteiten kunnen zorgen voor nieuwe uitstoot van schadelijke emissies. Daarnaast brengt nieuwe woningbouw en bedrijvigheid extra mobiliteit in dit gebied met zich mee, waar – naast congestie – eveneens schadelijke emissies uit voort kunnen komen. Het milieustelsel biedt daarvoor overigens goede waarborgen. Niettemin kan de uitbreiding van de luchthaven en de additionele luchtvaart zorgen voor meer externe veiligheidsrisico’s (met name groepsrisico en een uitschuivende feitelijke 10-6-contour). Voorts is van belang dat het reserveren van ruimte maatschappelijke kosten veroorzaken. Deze kosten betreffen niet alleen de kosten van de grond zelf, maar ook de ‘opportunity’ kosten voor het niet kunnen gebruiken van de grond voor andere doeleinden. Zeker als de reservering lang aangehouden moet worden, kunnen deze kosten omvangrijk worden en uiteindelijk de verwachte maatschappelijke opbrengsten van de bestemming van de locatie overstijgen.

76


Dit is mogelijk het geval in de lage groeiscenario's (‘Strong Europe’ en Regional Communities).

77


Colofon Mei 2006 Vier vergezichten op Schiphol is een uitgave van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Directoraat-Generaal Transport en Luchtvaart, project Mainport Schiphol

78

Vormgeving:

Mijs + Van der Wal

Bestelnummer:

ISBN 90 369 19630

Informatie:

Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Afdeling publieksvoorlichting

Telefoon:

070 351 7086


Mainport Schiphol. Vier vergezichten op Schiphol

Recommend Documents