Maikel Lenssen Alex Overbeeke Sjaak Seen Corné de Swart. Begeleider J. D. Berghuijs

Maikel Lenssen Alex Overbeeke Sjaak Seen Corné de Swart Begeleider J. D. Berghuijs

GRIP op de informatievoorziening

Samenvatting De huidige rampbestrijdings- en crisisbeheersingsorganisatie kent een drielagenstructuur (operationeel, tactisch en strategisch niveau) en voert terug tot de veronderstelling dat kritieke beslissingen op het hoogste niveau worden genomen. De organisatiestructuur is overgenomen uit de krijgsmacht en aangepast aan de andere ‘vijand’. De structuur is echter ontwikkeld in een tijd waarin de communicatie via vaste telefoon- en faxverbindingen plaatsvond en computers, mobiele telefonie en moderne massamedia nog geen gemeengoed waren. Maar door de stormachtige ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie is de klassieke drielagenstructuur onder grote druk komen staan: in rapporten en evaluaties van diverse incidenten wordt geconstateerd dat de communicatie niet de hiërarchieke weg volgt en beslissingen op andere niveaus worden genomen. De media maken gebruik van uiterste geavanceerde communicatie- en beeldregistratietechnieken waardoor de officiële overheidsvoorlichting tijdens de acute fase van een incident achter de feiten aanholt. Bestuurders zien zich snel geconfronteerd met lastige vragen en zoeken naar alternatieve mogelijkheden om zo snel mogelijk de media-aandacht te kunnen bevredigen; en dat, terwijl de aan de kwaliteit van de verstrekte informatie gestelde eisen steeds hoger worden. Het onderzoeksverslag geeft een overzicht van de huidige invulling van de rampbestrijdings- en crisisbeheersingsorganisatie en aansluitend worden de innovaties op het gebied van de informatie- en communicatietechnologie en de maatschappelijke ontwikkelingen beschouwd. De beschouwing wordt ondersteund en onderbouwd door middel van casuïstiek en theoretische noties en per onderwerp afgesloten met een aantal subconclusies. In de analyse worden de subconclusies met elkaar gecombineerd hetgeen leidt tot enkele hoofdconclusies. Uiteraard besluiten we met enkele aanbevelingen ter verbetering van de kwaliteit van de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. De hoofdthema’s zijn: • Besluitvorming op operationeel niveau • Structuur van de rampbestrijdings- en crisisbeheersingsorganisatie • De aansturing (command and control) • Operationele informatievoorziening Besluitvorming op operationeel niveau Omdat de fysieke opschaling nooit gelijke tred kan houden met de urgentie tot handelen, moeten we accepteren dat in de acute fase van een incident strategische beslissingen worden genomen op het operationele niveau. Dit vergt echter een versterking van de professionaliteit van de operationeel leidinggevenden, maar ook de ontwikkeling van operationele vuistregels voor een verantwoorde mandatering van strategische beslissingen. Daarnaast moet de huidige moderne informatie- en communicatietechnologie worden ingezet om ‘collegiale consultancy’ met het strategisch niveau mogelijk te maken. Dit leidt tot een tempoversnelling in de beelden besluitvorming en bevordert een doortastend optreden. Structuur van de rampbestrijdings- en crisisbeheersingsorganisatie Door de mogelijkheden die de moderne ICT bieden, verloopt de informatievoorziening niet langer volgens de klassieke drielagenstructuur maar vindt er – met name in de acute fase en bij snel ontwikkelende, kortdurende incidenten – directe communicatie plaats tussen het operationele en het strategische niveau. De toegevoegde waarde van het tactische niveau komt nadrukkelijk naar voren bij langer lopende incidenten en rampen op het gebied van informatievoorziening, bijstand en aflossing, ondersteuning, etc. Nadere studie naar de inrichting van het tactische niveau als procesgerichte organisatie (gebaseerd op operatiën, informatie, planning, logistiek en ondersteuning) in plaats van disciplinegerichte organisatie is dan ook aan te bevelen. De aansturing (command and control) Ondanks de maatschappelijke tendens naar netwerkstructuren blijft een éénhoofdige leiding noodzakelijk voor de incidentenbestrijding. Echter niet vanuit een dominante discipline maar gebaseerd op procescoördinerende kerncompetenties. Dit betekent dus dat een medische ramp voor wat betreft de multidisciplinaire procescoördinatie niet onder leiding van de Regionaal Geneeskundig Functionaris hoeft te staan. Operationele informatievoorziening Eén van de belangrijkste pijlers voor een adequate en effectieve incidentbestrijding is de operationele informatievoorziening: de kwaliteit van de beelden besluitvorming wordt grotendeels bepaald door de kwaliteit

Pagina 2


van de beschikbare informatie. We constateren – in navolging van het ACIR-rapport – dat de operationele informatievoorziening slecht is georganiseerd, waardoor de media in de acute fase een monopoliepositie bezetten voor wat betreft de beeldvorming over de situatie en de effectiviteit van de incidentbestrijding bij bestuurders en burgers. Omdat de noodzaak tot transparantie is toegenomen (feiten kunnen niet langer worden achtergehouden, zelfs niet op de korte termijn) en de media in belangrijke mate bepalend zijn voor ‘het rapportcijfer van de overheid’ moet de operationele informatievoorziening op korte termijn sterk worden verbeterd. Enerzijds dient de informatievoorziening te worden verbeterd door de toevoeging van een informatiemanager op de drie niveaus, waardoor de informatiehuishouding wordt versneld en geoptimaliseerd. Anderzijds dient de beschikbare informatie via de moderne informatie- en communicatietechnieken worden verspreid onder de betrokken partijen. Hierbij gaat het dus om een multidisciplinair informatiesysteem dat ook op afstand kan worden geraadpleegd, zodat alle betrokken diensten, organisaties en functionarissen gelijktijdig en ‘in één oogopslag’ worden geïnformeerd. Het informatiesysteem stelt de sleutelfunctionarissen in staat locatieonafhankelijk een eerste beoordeling van de toestand te maken alvorens zich ter plaatse of naar een actiecentrum te begeven. Hiervoor is een netwerkstructuur (“Web-based”) nodig, waarbij de informatie zoveel mogelijk grafisch wordt weergegeven (“GIS-based”). Kritische succesfactoren om de operationele informatievoorziening te verbeteren zijn enerzijds eenheid, standaardisatie en aansluiting bij reguliere systemen én anderzijds voldoende kritische massa en tempo om de ontwikkelingen te kunnen realiseren. Het verbrokkelde staatsbestel zorgt er voor dat verantwoordelijkheden, bevoegdheden en financiële middelen over diverse partijen zijn verdeeld. Hierdoor wordt de organisatie en realisatie van een adequate, operationele informatievoorziening ernstig belemmerd. Eenheid en standaardisatie zijn noodzakelijk om informatiebestanden ‘aan elkaar te kunnen knopen’ en een actuele en adequate informatievoorziening te organiseren waardoor de benodigde gegevens op elk tijdstip snel en zonder overbodige ballast beschikbaar zijn. Zowel uit efficiency als effectiviteit dienen de informatiesystemen ook onder normale omstandigheden te worden gebruikt. Om deze ontwikkelingen met kracht en voortvarendheid ter hand te kunnen nemen, moet de informatievoorziening ten minste op het niveau van krachtige (veiligheids)regio’s worden georganiseerd om de noodzakelijke investeringen te kunnen doen en de ontwikkeling voldoende professioneel te kunnen invullen.

Pagina 3


SAMENVATTING ................................................................................................................................................ 2 1.

INLEIDING ............................................................................................................................................... 5 1.1 1.2 1.3 1.4

2.

Analyse van de probleemstelling.................................................................................................... 6 Wijze van onderzoek ........................................................................................................................ 6 Afbakening ......................................................................................................................................... 6 Leeswijzer .......................................................................................................................................... 7

BESCHOUWING .......................................................................................................................................... 8 2.1 Organisatie van de rampenbestrijding ........................................................................................... 8 2.1.1 De klassieke driedeling: operationeel, tactisch en strategisch ............................................................8

De coördinatieniveaus georganiseerd ........................................................................................................................9 De tijd-tempo-factoren, de prioriteiten en de informatiestromen.............................................................................10 2.1.2 Command and control en informatievoorziening ...............................................................................12 Informatiemanagement............................................................................................................................................13 Leiderschap en procesmanagement .........................................................................................................................14 2.1.3 Het ROT, afwijkende opschalingsvormen en een alternatieve organisatievorm ...........................15 Opschalen in het buitenland.....................................................................................................................................16

2.2 Vernieuwing in de informatietechnologie, ACIR en maatschappelijke ontwikkelingen ........ 18 2.2.1 Vernieuwingen in de informatie- en communicatietechnologie en maatschappelijke ontwikkelingen ..........................................................................................................................................................18 Democratisering/individualisering van mobiele communicatie, miniaturisering van informatiesystemen ..............19 Videoconferencing en sturen op afstand..................................................................................................................20 Operationele leiding op afstand ...............................................................................................................................21 De massa media.......................................................................................................................................................21 Historisch conservatisme of de consequentie van een verbrokkeld bestel? .............................................................22 2.2.2 Informatievoorziening organiseren (ACIR-rapport) ..........................................................................23

3.

ANALYSE.................................................................................................................................................... 27 3.1 Een kritische blik op de organisatie van de rampenbestrijding................................................ 27 3.1.1 Heeft de drielagenstructuur nog toekomst? .........................................................................................27 3.1.2 Hoe kunnen we flexibeler omgaan met het primaat van de besluitvorming? ................................28 3.2 Informatievoorziening onder de loep genomen .......................................................................... 29 3.2.1 De informatieorganisatie georganiseerd ..............................................................................................29 3.2.2 Zijn de media een geduchte concurrent? .............................................................................................30

4

CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN .................................................................................................. 31 4.1 4.2

Conclusies ....................................................................................................................................... 31 Aanbevelingen................................................................................................................................. 32

BIJLAGE 1: INTERVIEWS .............................................................................................................................. 34 BIJLAGE 2: AFKORTINGEN .......................................................................................................................... 35 LITERATUUROPGAVE ................................................................................................................................... 36

Pagina 4


1.

Inleiding

Rampenbestrijding in Nederland is lange tijd vooral gericht geweest op de bescherming van de bevolking tegen de gevolgen van oorlogsgeweld.1 Dit vloeide voort uit de ervaringen van de Tweede Wereldoorlog en de dreiging uit het oosten van het atoomwapen, de massale vergelding.2 Door verplichtingen in het kader van de Noord Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), zou in tijden van oorlog het Nederlandse leger optreden buiten het grondgebied van Nederland. Er zou derhalve op grote schaal voorzien moeten worden in de bescherming van de burgerbevolking in tijden van oorlog. Bovendien was het van strategisch belang om dan het maatschappelijk leven in Nederland in stand te houden, omdat Nederland als achterland van militaire operaties een essentiële rol vervulde. De rampenbestrijdingsorganisatie had dan ook een semi-militair karakter en was hierbij ingebed in de civiele verdediging, waarvoor de organisatie Bescherming Bevolking (BB)3 in het leven werd geroepen. Voordat de BB in actie kon komen, moest zij worden gemobiliseerd; alleen al daardoor was de BB eigenlijk niet zo geschikt voor de inzet bij vredesrampen. Na de treinramp in Harmelen4, maar meer nog na de ramp bij DSM in 19755, ontstond het besef dat er behoefte bestond aan een brandweerorganisatie die in groter verband zou kunnen optreden. In de Nota hulpverlening bij ongevallen en rampen uit 1975 werd dan ook in het kabinetsbeleid de behoefte gesignaleerd aan de totstandkoming van een sneller inzetbare rampenbestrijdingsorganisatie.6 In 1980 besloot de regering de BB op te heffen en de taken onder te brengen bij de reguliere hulpverleningsdiensten: politie, brandweer, ambulancediensten en het Rode Kruis. De regionale brandweer werd de kern van de nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie.7 Aanvankelijk werd voortgeborduurd op de concepten en het materieel van de BB, maar de uitrusting werd daarna drastisch gemoderniseerd. Geleidelijk verschoof het accent van het optreden in buitengewone omstandigheden naar ‘gewone rampen en zware ongevallen’: grote branden, explosies, vrijkomen van giftige wolken e.d. Nadat ons land vanaf begin jaren negentig door verschillende rampen was getroffen, ontstond het besef dat de organisatie van en de voorbereiding op de rampenbestrijding nog te wensen overliet. In het Project Versterking Brandweer (PVB) hebben gemeenten en het Rijk van 1995-2000 samengewerkt aan de versterking van de brandweer en rampenbestrijding.8 Het project richtte zich onder meer op versterking van de coördinerende rol van de regionale brandweer. Bij de organisatie van de rampenbestrijding en de operationele aansturing heeft men aansluiting gezocht bij de ‘best practices’ ontleend aan de handleidingen voor de militaire besluitvorming en bevelvoering zoals die gehanteerd werden aan de Hogere Krijgsschool. Door een intelligente ‘zoek en vervang’-operatie waarbij “de vijand” werd vervangen door “brand of ramp” had de rampenbestrijdingsorganisatie zijn eigen structuur voor command and control bestaande uit een hiërarchische drie lagenstructuur. De communicatie tussen de staven vond plaats door middel van telefoon- en faxverbindingen. Dat was dus in een periode dat computers nog grote kasten waren met buitengewoon kwetsbare elektronica en slechts enkele bevoorrechte personen toegang hadden tot deze technologie. De eerste Personal Computers met een geheugencapaciteit van 256 kB (1980) en een floppy kwamen langzaam beschikbaar tegen een prijs die het 4- à 5-voudige is van een huidige zeer geavanceerde PC met een geheugencapaciteit van 100 GB of meer. Nu – anno 2005 – spelen onze kinderen van drie of vier jaar “Robbie Konijn” op een multimedia-PC, vanaf een jaar of tien hebben ze een ‘prepaid mobieltje’ en vormen de oude rampen al lang niet meer de hoofdmoot van de bedreigingen en de uitdagingen van de hulpverlenende diensten. De klassieke rampen hebben plaats gemaakt voor moderne crises, met een andere vorm van dreiging, een andere/grotere impact en vooral een totaal andere 1

Zie uitgebreide bijlage 2 bij het rapport van de VNG-commissie Brouwer, Krachten bundelen voor veiligheid. Regionaal denken, lokaal doen; Den Haag, mei 2002. massive retaliation: de doctrine die leert dat agressie het best ontmoedigd kan worden, door de potentiële agressor te bedreigen met een totale vernietiging door nucleaire wapens. www.brittannica.com/eb/article?tocld=52987 (download 18 mei 2005) 3 Wet bescherming bevolking, 1952. (ingetrokken) 4 Op 8 januari 1962 botsten twee treinen bij Harmelen vrijwel frontaal op elkaar waarbij 93 doden en 152 gewonden vielen. 5 Na een periode van acht weken buiten bedrijf startten werknemers van DSM op 6 november 1975 de NAK II (een naftakraker) op, waarin ethyleen werd geproduceerd. Op 7 november 1975 ontplofte de naftakraker op het terrein van DSM in Beek. Op dat moment was het de grootste ramp in de industriële geschiedenis van Nederland: 14 doden en 104 gewonden. Duin, M. van; Van Rampen leren, een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit spoorwegongevallen, hotelbranden en industriële ongelukken; Den Haag, 1992; pag. 192 e.v. 6 www.zero-meridean.com/c_harmelend_080162.html (download 5 mei 2005): de rampenbestrijdingsorganisatie is in 1962 nog helemaal niet ingericht voor grootschalige incidenten in vredestijd. Er is wel een BB-organisatie, maar die is vooral bedoeld voor oorlogsomstandigheden. De brandweer is een strikt lokale organisatie, met in elk dorp een eigen alarmnummer. De ambulance is meestal bij de plaatselijke garage ondergebracht en de medische kennis van het ambulancepersoneel reikt niet verder dan een EHBO opleiding. 7 Zie ook Lenssen, M.H.G.M.; Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum. Met een touw kun je niet duwen; Den Haag, januari 2005; pag. 9 en 48 e.v. 8 Stuurgroep PVB, Eindrapportage Project Versterking Brandweer: Van project naar proces, november 1999. 2

Pagina 5


dynamiek. De media zijn anders georganiseerd en bedienen zich van moderne gedigitaliseerde communicatie- en beeldregistratietechniek. Een incident rolt binnen enkele minuten na het ontstaan via de televisie onze huiskamers in met live-beelden voorzien van achtergronden. De maatschappelijke ontwikkelingen gaan razendsnel en de evaluaties van en rapporten over recente incidenten leiden tot de vraag:

“In hoeverre beïnvloeden de nieuwe mogelijkheden van de moderne Informatie- en Communicatietechnologie ons traditionele Command and Control-systeem en de organisatie van de rampenbestrijding?”

1.1

Analyse van de probleemstelling

Voor de beantwoording van de probleemstelling is noodzakelijk eerst te beschrijven hoe we de sturing van de incidentbestrijding nu hebben georganiseerd. Aan de hand van de analyse van incidenten geven we inzicht in hoe de incidentbestrijding in de praktijk verloopt, welke knelpunten zich daarbij voordoen en welke lessen we daaruit kunnen trekken. Vervolgens zullen we kijken naar een aantal relevante maatschappelijke ontwikkelingen en inzoomen op de ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie. We zullen daarbij vooral bezien welke (technische) mogelijkheden er bestaan om gesignaleerde knelpunten tot een oplossing te brengen. Tot slot werpen we nog een blik in de toekomst om vast te stellen welke invloed de (potentiële) technologische mogelijkheden hebben op ons command and control-systeem. Samenvattend zijn de volgende deelvragen van belang: 1. Hoe hebben we de sturing van de incidentbestrijding nu georganiseerd en hoe functioneert de incidentbestrijding in de praktijk? 2. Wat zijn relevante maatschappelijke ontwikkelingen en vernieuwingen op het gebied van informatietechnologie? 3. Op welke wijze kan de rampenbestrijding en crisisbeheersing worden aangepast aan de eisen en vooral mogelijkheden van deze tijd? 1.2

Wijze van onderzoek

Aan hand van literatuurstudie van enkele incidenten in Nederland zijn wij nagegaan welke rol de informatievoorziening heeft gespeeld bij de bestrijding van het incident en welke gevolgen dit heeft gehad voor de traditionele command and control (aansturing). Tevens zijn interviews gehouden met deskundigen uit het veld van de rampenbestrijding, crisisbeheersing en de informatie- en communicatietechnologie. Op basis van enkele theoretische noties wordt de invloed van de informatie- en communicatietechnologie gekoppeld aan sturingsfilosofieën. Vervolgens wordt de traditionele hiërarchische sturingsfilosofie getoetst aan de theoretische kaders. Zo mogelijk wordt een voorstel gedaan voor aanpassing van de sturingsfilosofie. 1.3

Afbakening

Op basis van theoretische kaders en casuïstiek komt dit onderzoek tot een beschouwing over de ontwikkelingen op het gebied van Command and Control enerzijds en ICT anderzijds. De casuïstiek wordt gevormd door een aantal uitgebreide rapportages van incidenten. De omvang, aard en de variëteit van de gekozen incidenten alsmede de rapportages van deze casussen vormen – ondanks het beperkte aantal – een solide basis voor het verdere onderzoek. Om de leesbaarheid van dit onderzoeksverslag te bevorderen is ervoor gekozen om de lezer – daar waar nodig – voor verdere studie te verwijzen naar de geraadpleegde literatuur. Het abstractieniveau is van dien aard dat de scriptie afgesloten kon worden met een aantal richtinggevende conclusies en aanbevelingen. Voor een meer gedetailleerd onderzoeksresultaat is nader onderzoek vereist. Het onderzoek heeft zich beperkt tot de situatie binnen de eigen landsgrenzen en beoogt geen complete studie van de ontwikkelingen op internationaal vlak weer te geven. Op het vlak van Command and Control is de situatie in andere landen globaal bestudeerd. Omdat dit slechts illustratief bedoeld is, mag dit geenszins worden gezien als een uitputtend internationaal overzicht.

Pagina 6


Het onderzoek is erop gericht de onderlinge verbanden bloot te leggen en niet als een single issue onderzoek voor het respectievelijke vakgebieden Command and Control en ICT. Vooral op het vakgebied Command and Control lijkt de behoefte aan verder single issue onderzoek de moeite waard te zijn. 1.4

Leeswijzer

In dit inleidende hoofdstuk zijn de aanleiding, het onderwerp en de wijze van het onderzoek vastgelegd. In hoofdstuk 2 volgt een beschouwing, waarin op basis van casuïstiek, theoretische noties en interviewgegevens een twintigtal subconclusies geformuleerd zijn. Hierna zijn in het hoofdstuk 3 “Analyse” de subconclusies met elkaar gecombineerd met als doel de onderlinge verbanden en invloeden te accentueren en vervolgens een aantal centrale conclusies te trekken. Deze centrale conclusies zijn tenslotte voorzien van een aantal aanbevelingen gecondenseerd weergegeven in het laatste hoofdstuk. Via voetnoten is verwezen naar de bronnen die als basis hebben gediend voor het onderzoek. Dit geldt voor zowel de wetenschappelijke literatuur als voor interviewgegevens, casuïstiek en onderzoeksrapporten. De lijst van geïnterviewde personen is opgenomen als bijlage 1. Een groot aantal afkortingen komt voor in dit rapport; in bijlage 2 wordt de betekenis van de gebruikte afkortingen geëxpliceerd. Na de bijlagen is een overzicht van de gebruikte literatuur opgenomen.

Pagina 7


2. Beschouwing In dit hoofdstuk wordt vanuit de focus van de probleemstelling een visie gepresenteerd over de huidige organisatie van de rampenbestrijding en de maatschappelijke en technische ontwikkelingen op het gebied van ICT. Door iedere paragraaf met een aantal logische subconclusies af te sluiten vormt zich een basis die via hoofdstuk 3, de analyse, tot een aantal heldere conclusies in hoofdstuk 4 zal leiden. 2.1

Organisatie van de rampenbestrijding

2.1.1 De klassieke driedeling: operationeel, tactisch en strategisch De organisatie van de rampenbestrijding is opgebouwd uit drie lagen: het operationele niveau (plaats van het incident), het tactische niveau ((regionaal) operationeel team) en het strategische niveau (beleidsteam, rampenof veiligheidsstaf). Coördinatieniveaus: GRIP 1 tot en met GRIP 49 In de regel worden bij een melding eerst eenheden ter plaatse gestuurd en wordt er op basis van het ‘nader bericht’ verder opgeschaald. De meeste incidenten worden routinematig afgehandeld, waarbij elke dienst monodisciplinair (volgens eigen regels en procedures) werkt. Het incident is puur lokaal van aard met enkel een ad-hoc coördinatiebehoefte bij de diensten ter plaatse. Indien er een duidelijke behoefte bestaat aan multidisciplinaire coördinatie wordt er een Commando Plaats Incident (CoPI) of een Coördinatie Team Plaats Incident (CTPI) op het operationele niveau ingesteld, waarbij de nadruk ligt op het sturen van de operationele processen ter plaatse. We spreken dan van GRIP 1. Het incident is echter nog steeds lokaal van aard: het brongebied. Als blijkt dat een incident een duidelijke uitstraling heeft naar de omgeving, dus ook duidelijke effecten buiten de plaats van het incident heeft, wordt naast een CoPI ook een (Regionaal) Operationeel Team ((R)OT) en daarmee GRIP 2 ingesteld. Als het gasmeetplan10 in werking treedt, wordt automatisch GRIP 2 ingesteld omdat de effecten duidelijk een groter gebied bestrijken. Het ROT (het tactische niveau) zorgt voor het omgevingsmanagement en richt zich op de maatregelen die moeten worden getroffen voor het zogenoemde effectgebied. Dit houdt in dat het zorg draagt voor de coördinatie tussen de verschillende actiecentra en het bestrijden van maatschappelijke onrust door goede en eenduidige informatievoorziening aan bevolking en bestuurders. De maatregelen worden door de monodisciplinaire actiecentra van politie, brandweer, GHOR11, gemeente etc. uitgevoerd. Hierbij moet onder andere gedacht worden aan het organiseren van bijstand, aflossing en herbezetting alsmede het regelen van de verzorging. Heeft het incident naast het brongebied een omvangrijk effectgebied en zijn de gevolgen en de daarmee samenhangende maatregelen voor de samenleving ingrijpend12 , dan wordt het gemeentelijk beleidsteam (GBT) of de gemeentelijke veiligheidsstaf (GVS) bijeen geroepen ( het strategische niveau) en GRIP 3 ingesteld. De burgemeester geeft hiermee aan dat hij gebruik maakt van zijn bevoegdheden13 conform de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo) en van de Gemeentewet. GRIP 3 wordt daarom in werking gesteld door de burgemeester. In het risicovolle Rijnmondgebied wordt GRIP 3 automatisch ingesteld bij het activeren van de sirenes en/of een grootschalige evacuatie van de bevolking. Het gemeentelijk beleidsteam adviseert de burgemeester over het te voeren beleid bij de bestrijding. Het GBT draagt zorg voor de voorlichting aan de lokale bevolking en de eventuele inzet van beschikbaar gemeentelijk personeel en materieel.

9

GRIP staat voor Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure, waarin de verschillende niveaus van opschaling van de rampbestrijdingsorganisatie zijn gedefinieerd. In Leidraad Organisatiestructuur Opschaling Rampenbestrijding van juli 2003 is een GRIPregeling opgenomen, maar in het IOOV-advies van 2 juni 2004 wordt geconcludeerd dat er “duidelijke signalen zijn waaruit blijkt dat de beoogde uniformiteit met de GRIP-versie in de Leidraad niet zal worden bereikt”. 10 Bij een brand met grote rookontwikkeling of een ontsnapping van giftige stoffen worden door de brandweer meetploegen ingezet om de concentratie van schadelijke stoffen in de lucht te meten. Op basis van de meetresultaten wordt een afweging gemaakt of de bevolking door middel van de sirenes moeten worden gewaarschuwd om naar binnen te gaan, ramen en deuren te sluiten en af te stemmen op de rampenzender. 11 GHOR is de Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen. 12 Hierbij moet met name worden gedacht aan belangrijke ontwrichting van de samenleving, bijvoorbeeld door grootschalige evacuatie van burgers, langdurig schuilen in gebouwen in verband met vrijgekomen giftige stoffen en/of ernstige aantasting van de veiligheidsbeleving van burgers. In dergelijke gevallen is er direct sprake van een politiek/bestuurlijke impact. Hier dient overigens ook onder verstaan te worden: de ernstige vrees of inschatting voor het ontstaan van een incident. 13 Conform de Wet rampen en zware ongevallen (Wrzo), de artikelen 172, 175 en 176 van de Gemeentewet en eventueel het gemeentelijk crisisbeheersingsplan.

Pagina 8


Indien de effecten van een incident de gemeentegrens overschrijden, kunnen meerdere gemeentelijke beleidsteams betrokken zijn en kan worden opgeschaald naar een GRIP 4-situatie. Afstemming tussen de betrokken gemeenten is dan noodzakelijk. De bestuurlijke afstemming verloopt in een GRIP 4-situatie via de coördinerend burgemeester; hij stemt af met de burgemeesters die betrokken zijn bij het incident (bron- en effectgemeenten). De coördinerend burgemeester wordt bijgestaan door het Regionaal Beleidsteam (RBT) of de Regionale Veiligheidsstaf (RVS). Het basisprincipe van de GRIP-regeling is een model dat opschaalt van ‘beneden naar boven’. De coördinatieniveaus georganiseerd Omdat veel gemeenten kwantitatief en kwalitatief niet beschikken over voldoende functionarissen, worden in veel regio’s verschillende operationele en beleidsteams op een regionale schaal georganiseerd. In een groeiend aantal regio’s worden de coördinatieniveaus vastgelegd in een GRIP-regeling, die overigens per regio weer kan verschillen. Recent heeft de Raad van Regionaal Commandanten (RRC) echter de GRIP-regeling van de Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond een landelijke status gegeven. De klassieke driedeling tussen het strategische, tactische en operationele niveau voert terug tot de veronderstelling dat kritieke beslissingen op het hoogste niveau, dus het strategische niveau, genomen (moeten) worden. Op het strategische niveau komen kritieke besluiten tot stand, op het tactische niveau worden die besluiten in concrete actieplannen omgezet en op het operationele niveau voert men die actieplannen uit.14 Maar de werkelijkheid blijkt steeds minder in dit klassieke beeld te passen. Het succes van een strategische beslissing is in hoge mate afhankelijk van de wijze waarop die beslissing in effectieve operationele handelingen wordt omgezet.15 Daarnaast is de informatievoorziening vanuit het veld naar het tactische en strategische niveau van cruciaal belang voor de kwaliteit van de beslissingen die hier (moeten) worden genomen. Bovendien leert de praktijk dat kritieke beslissingen in feite op het operationele niveau worden genomen.16 In de literatuur over crisisbesluitvorming bestaat de bekende these dat in crisissituaties de (bestuurlijke) besluitvorming wordt gecentraliseerd. Verschillende empirische studies hebben echter aangetoond dat dit, zoals gezegd, in de praktijk meer uitzondering dan regel is. Veel vaker worden op de plaats van de ramp beslissingen genomen en spelen autoriteiten tijdens crises geen rol van betekenis.17 Er is dus eerder sprake van decentralisatie dan van centralisatie van de besluitvorming. “Als er onmiddellijk beslissingen genomen moeten worden, moet je dat niet bij bestuurders (strategisch niveau) neerleggen” is een regelmatig door Berghuijs18 gebruikte oneliner. Hij brengt daarmee wat prikkelend tot uitdrukking dat de preparatie zodanig moet zijn dat in de acute fase en nog voordat de staven operationeel zijn, gemandateerd de noodzakelijke strategische beslissingen genomen kunnen worden. Twee voorbeelden ter illustratie: Op woensdag 28 februari 1996 werd om 11.10 uur een brand gemeld in één van de opslagloodsen van het bedrijf CMI aan de Keilestraat in Rotterdam. In de loodsen lagen chemicaliën opgeslagen. De brand ontwikkelde zich snel tot een zeer grote, uitslaande brand, waardoor giftige rookwolken zich over een groot gebied verspreidden. De Officier van Dienst vroeg om 11.31 uur al om het gasmeetplan te starten en GRIP 2 af te kondigen. In een eerste overleg tussen brandweer en GGD werd op grond van de klachten vanuit de bevolking op voorhand besloten om de sirene op Heijplaat te activeren voordat de eerste metingen van de meetploegen binnen waren.19 Ook ten aanzien van de brand aan boord van de Friesland op 6 maart 2002 te Vlaardingen wordt in het onderzoeksrapport geconcludeerd “dat over het algemeen de organisaties betrokken bij de rampenbestrijding adequaat hebben opgetreden en verschillende beslissingscentra snel werden geactiveerd.” De beslissing om de sirenes af te laten gaan was strategisch van aard, maar werd door de leider CoPI op basis van een unaniem advies reeds genomen voordat bestuurlijk verantwoordelijken in beeld waren. Ook de beslissing om rijksweg A4 af te sluiten werd op het operationele niveau genomen.20 14 In de organisatie van de ordehandhaving en rampenbestrijding in het Verenigd Koninkrijk onderscheidt men bijvoorbeeld de “Gold-SilverBronze”-structuur (Pearce en Fortune, 1995). 15 “Het is beter een slechte beslissing goed uit te voeren, dan een goede beslissing slecht uit te voeren”. Opgetekend in het interview met de heer A. van Gils, gemeentesecretaris van de gemeente Enschede ten tijde van de vuurwerkramp en thans gemeentesecretaris van Rotterdam, op 16 maart 2005. 16 COT; Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen; 2001; pag. 52. 17 Van Duin; Van rampen leren; 1992; pag. 22 en pag. 266 t/m 268 18 De heer Berghuijs is Directeur Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond, Commandant Regionale Brandweer RotterdamRijnmond, Commandant Brandweer Rotterdam en tevens voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Rampenbestrijding. 19 Gemeente Rotterdam en het Crisis Onderzoek Team; CMI-Brand, 28 februari 1996. Een evaluatie van de gebeurtenissen; Rotterdam/Leiden; pag. 10. 20 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; De brand op het visserschip “De Friesland”, Een evaluatie van de gebeurtenissen op 6 maart 2002;

Pagina 9


Het ROT draagt zorg voor het omgevingsmanagement en richt zich op de maatregelen in het effectgebied. Zodra het ROT zich uitsluitend hierop richt, gaat het zich gedragen als CoPI-effectgebied; men vergeet dat het omgevingsmanagement niet alleen betrekking heeft op het waarschuwen van de bevolking, maar ook – en misschien wel vooral – het organiseren van de informatievoorziening naar allen die de informatie behoeven. Immers, onjuiste en onvolledige informatie maakt een adequate beelden besluitvorming lastig zoniet onmogelijk. Daar waar lokale bekendheid de sleutel kan zijn tot operationele effectiviteit, eist een succesvol crisismanagement op het tactische en strategische niveau een scherp inzicht in de publieke en politieke beleving van de situatie. De tijd-tempo-factoren, de prioriteiten en de informatiestromen Volgens de referentiekaders van het Project Versterking Brandweer21 gelden voor het Regionaal Operationeel Team (ROT) en het Gemeentelijk beleidsteam ( GBT) maximale opkomsttijden van respectievelijk 30 en 60 minuten. Deze tijden worden gerekend vanaf het moment van alarmering; omdat er op de meldkamer meestal prioriteit wordt gegeven aan het alarmering van eenheden, kunnen de opkomsttijden in de praktijk alleen al hierdoor fors oplopen. Daarnaast is er verschil tussen het aanwezig zijn van de betrokken personen en het operationeel zijn c.q. het functioneren als team. Bij de vuurwerkramp duurde het twee uur voordat de opbouw van de rampbestrijdingsorganisatie enigszins vorm had gekregen en bij het spoorketelwagenincident in Amersfoort22 had men circa drie uur nodig om de drie niveaus voldoende op te tuigen. Bij snel ontwikkelende incidenten loopt de opschaling van de rampbestrijdingsorganisatie volgens de klassieke driedeling al snel achter.23 Dit heeft er in veel regio’s al toe geleid dat bijvoorbeeld het activeren van de sirenes is gemandateerd aan de operationeel leidinggevenden (OvD, HOvD of CvD).24 Er is dan sprake van formele decentralisatie: op grond van crisiservaringen (leerprocessen) of uit strategische overwegingen kan worden besloten bepaalde taken en verantwoordelijkheden over te hevelen naar lagere organen. Hierbij speelt extreme tijdsdruk een sleutelrol.25 Het hiërarchische drielagenmodel gaat ook uit van een hiërarchische informatievoorziening. Het lagere echelon moet het hogere echelon voorzien van de vereiste gevalideerde informatie om aldaar besluiten te kunnen nemen. Hier doen zich enkele belangrijke aandachtspunten voor. Allereerst is de prioriteit van de operationeel leidinggevenden ter plaatse aanvankelijk primair gericht op het inzetten en ontplooien van de eenheden in het veld en niet op de operationele informatievoorziening naar het operationeel team. Dat wil zeggen dat het operationeel team zeker in aanvang slechts een geringe waarde kan toevoegen. Dit kan immers pas zodra relevante informatie beschikbaar is. Een tweede aandachtspunt is dat de operationele radioverbindingen veelal uitkomen in de meldkamer en de actiecentra en niet in het operationeel team, waardoor ook een ‘time-lack’ ontstaat en ook een gedifferentieerde (mondisciplinaire) beeldvorming waardoor een polycentrische aansturing kan ontstaan.26 Een derde aandachtspunt heeft betrekking op het gegeven dat de berichtgeving via de media (die direct en rechtstreeks is) altijd sneller verloopt dan de hiërarchische informatievoorziening. Wat de operationele commandanten en hun diensten ter plaatse doen, levert de strategische beslissers in het politieke centrum onmiddellijk prangende vragen op. Zodra de sirenes worden geactiveerd, worden de burgemeester en zijn staf direct bevraagd door de pers naar de risico’s voor de bevolking. Vragen die redelijkerwijs nog niet beantwoord kunnen worden, onder andere omdat de operationele informatie vaak nog niet beschikbaar is en een dergelijke beslissing vaak al wordt genomen op basis van visuele waarnemingen en klachten vanuit de bevolking en niet op basis van (een uitgebreide analyse van) meetresultaten. Om niet met ‘lege handen’ de pers te woord te staan, 21 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Brandweer en Rampenbestrijding; Referentiekaders Project Versterking Brandweer; Den Haag, 1996. 22 B&G Groep Beleidsonderzoek & -Advies bv; Het Ketelwagenincident. Rampbestrijding en crisiscommunicatie in Amersfoort. Evaluatie van het incident met de lekkende spoorketelwagen op 20 augustus 2002 te Amersfoort; Den Haag, 15 oktober 2002 23 Sommigen ervaren het tactische niveau als een lemen laag in plaats van het beoogde informatiefilter: paradoxaal genoeg leidt de hoge tijdsdruk tot een vertraging in de informatiesnelheid, waardoor het ROT/RCC als overbodig en zelfs hinderlijk wordt ervaren. Immers, met de huidige communicatiemiddelen kan vanuit het GBT rechtstreeks contact worden opgenomen met de eenheden in het veld. En dat gebeurt dus ook! 24 De afkortingen staan respectievelijk voor: Officier van dienst, Hoofdofficier van dienst en Commandant van dienst. 25 Hart, P. ’t et al.; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May 1993; pag. 22 en 23 26 Gemeente Rotterdam en het Crisis Onderzoek Team; CMI-Brand, 28 februari 1996. Een evaluatie van de gebeurtenissen; Rotterdam/Leiden, pag. 91 en 92: deze polycentrische aansturing is ook één van de belangrijke conclusies van de brand bij CMI. Naast de drie geïnstitutionaliseerde centra (CoPI, RegOT en VS) werd er in verschillende actiecentra van diensten en omliggende gemeenten beleid ontwikkeld en besluiten genomen.

Pagina 10


wordt derhalve – veelvuldig geheel buiten de drielagenstructuur – direct contact gezocht met de operationeel leidinggevende ter plaatse. Wellicht ontstaat de indruk dat het feit dat de informatiestromen niet de hiërarchieke weg volgen, een recente ontwikkeling is. Dit is slechts gedeeltelijk waar: al tijdens de collectieve acties van de boeren (1990) werd de ervaring opgedaan dat essentiële informatie eerder werd ontvangen via de operationele kanalen dan via de bestuurlijke lijnen (gemeente – provincie - rijk) hoewel dit laatste de formele lijn was. Bovendien werd met de operationele informatie niet alleen de feitelijke situatie geschetst, maar ook een beeld weergegeven van de te verwachten ontwikkelingen, de gevolgen en de mogelijke escalatievarianten, waardoor de informatie meerwaarde had boven de bestuurlijk verstrekte informatie.27 Soortgelijke ervaringen werden ook opgedaan tijdens de blokkades van binnenschippers en de demonstratieve actie van Noordzeevissers en tijdens Euro 2000, toen er door de Landelijke Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (LSGBO) van de politie een landelijk beeld kon worden gepresenteerd van de situatie voor, tijdens en na de voetbalwedstrijden in Nederland.28 De politie heeft de informatieproblematiek al eerder onderkend en heeft bij de ontwikkeling de staf Grootschalig en Bijzonder Optreden (GBO)29 ook een ‘informatieafdeling’ onder leiding van de Chef Informatie (CHIN) aan de operationele structuur toegevoegd.30 Naarmate de informatieafstand tussen het strategische beslissingscentrum en het ramp- of crisisterrein in beeld, geluid en onderlinge verbinding (satelliettelefoons, mobiele telefoons, faxen) afneemt, neemt de neiging, soms zelfs de (gevoelde) noodzaak, bij de politieke beslissers toe om zich ook met de operaties bezig te gaan houden.31 Bekend is het voorbeeld van de Bijlmerramp waarbij camera’s werden geïnstalleerd, waarvan de beelden in het beleidscentrum konden worden bekeken en het beleidsteam zich inhoudelijk met de berging ging bezighouden. Ook tijdens talloze bestuurlijke oefeningen wordt door bestuurders en beleidsteam – vooral bij gebrek aan echte bestuurlijke vraagstukken – de behoefte gevoeld om zich met de feitelijke incidentbestrijding te bemoeien. De gealarmeerde staven zoeken naar legitimatie van hun bestaan door zelfstandig informatie te verzamelen of acties in gang te zetten. Immers, “Een gealarmeerde staf gaat wat doen.”32 Subconclusie 1. In formele zin geldt in de opschaling van operationeel, tactisch naar strategisch niveau de aan de militaire organisatie ontleende drielagenstructuur. De praktijk laat zien dat beslissingen met een strategische impact vaak op het operationele niveau worden genomen, omdat een onmiddellijke actie noodzakelijk is. Subconclusie 2 Het ROT mag nadrukkelijk niet functioneren als een CoPI-effectgebied; daar waar lokale bekendheid de sleutel kan zijn tot operationele effectiviteit, eist succesvol crisismanagement op het tactische en strategische niveau een scherp inzicht in de publieke en politieke beleving van de situatie. Subconclusie 3 Het tempo waarin fysiek opgeschaald kan worden door de verschillende niveaus is niet congruent met het tempo waarop beslissingen met een strategische betekenis genomen moeten worden. De scherpe ordening in drie lagen werkt derhalve onvoldoende bij zich snel ontwikkelende incidenten en rampen. Subconclusie 4 Mede op basis van ervaringen in de praktijk is er door het mandateren van bevoegdheden met een strategische impact sprake van een “formele decentralisatie”.

27 Van 19 februari tot en met 9 maart 1990 voerden de boeren talloze grotere en kleinere acties in verband met de verlaging van de landbouwprijzen door de Europese landbouwministers. Door de informatie van de toenmalige Rijkspolitie te bundelen op het hoofdbureau in Driebergen ontstond een accuraat en nauwkeurig beeld van de akkerbouweracties (wegblokkades met landbouwtrekkers) en de mogelijke gevolgen hiervan. Uit interviews met de heren Berghuijs, destijds werkzaam op het ministerie van Binnenlandse Zaken, en Van Leest van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. 28 Uit: Lenssen, M.H.G.M.; Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum. Met een touw kun je niet duwen; 2005; pag. 9. 29 De staf Grootschalig en Bijzonder Optreden van de politie bestaat grofweg uit drie onderdelen onder leiding van de Chef Operatiën (CHOP), de Chef Informatie (CHIN) en de Chef Ondersteuning (CHON). 30 Uit het interview met de heer Dekker kan worden geconcludeerd dat de GBO-structuur vooral goed functioneert bij dreigende crises en evenementen, waarbij op voorhand veel relevante informatie kan worden verzameld en gewaardeerd. 31 COT; Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen; 2001; pag. 52 32 Deze uitspraak werd opgetekend tijdens het gesprek met de heer Berghuijs op 15 februari 2005. Hij verwees hierbij naar het Vopakincident: tijdens het incident heeft hij de burgemeester geadviseerd om geen GRIP-3 af te kondigen omdat er bestuurlijk niets te beslissen was.

Pagina 11


Subconclusie 5 De snelheid van de informatiehuishouding wordt negatief beïnvloed doordat leidinggevenden prioriteit geven aan het inzetten en ontplooien van eenheden en de operationele radioverbindingen niet in het ROT uitkomen. Dit laatste kan bovendien aanleiding geven tot polycentrische aansturing. De operationele informatievoorziening loopt hierdoor achter bij de berichtgeving door de media. Dit veroorzaakt druk op het drielagenmodel: het strategisch niveau zoekt informatie direct op het operationele niveau. Door de moderne informatie- en communicatietechnologie verwatert de scherpe scheiding in taken en rollen in de drielagenstructuur. Subconclusie 6 Doordat het strategisch niveau direct informatie kan halen bij functionarissen in het veld, voelen bestuurders de behoefte om operationeel te gaan sturen; een behoefte die wordt versterkt bij het ontbreken van echte bestuurlijke vraagstukken. De gealarmeerde staven zoeken naar legitimatie van hun bestaan door zelfstandig informatie te verzamelen of acties in gang te zetten. 2.1.2 Command and control en informatievoorziening Command and control draait om informatiemanagement: we hebben command and control nodig om het beelden besluitvormingsproces gestructureerd en gedisciplineerd te doorlopen, de uitvoering van de acties te initiëren en de voortgang te bewaken. Het formele command and control-system is gebaseerd op een strakke ordening van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden en een getrapte hiërarchische informatievoorziening. Bovendien geldt voor elk niveau dat gezien de ‘time-lack’ in de informatievoorziening elk niveau zijn eigen tijden ruimtedimensies heeft. Zoals in de vorige paragraaf is vastgesteld is de huidige command and control-structuur niet opgewassen tegen “snelle rampen” noch tegen het tempo van de informatievoorziening door publieke bronnen. Command and control komt van oorsprong uit de krijgsmacht, waarbij het binnen een krijgsmachtonderdeel (Landmacht, Marine of Luchtmacht) prima kon functioneren. Zodra er voor een operatie echter een multidisciplinair team moet worden samengesteld, blijkt de karakteristieke defensieaanpak minder geschikt te zijn. Eenhoofdige leiding suggereert immers concentratie en centralisatie van informatie en solistische besluitvorming. Uit onderzoek blijkt overigens dat de veel gestelde vraag over “wie hier de leiding heeft?” niet altijd even relevant is. Gebleken is namelijk dat het aansturen van de calamiteitenorganisatie met veel actoren niet gebeurt via het dagelijks gebruikte systeem van ‘command and control’33, maar dat het een proces is met zeer veel deelnemers. Quarantelli34 onderkent hierbij drie problemen: 1. Kennis-, informatie- en communicatieproblemen tussen organisaties onderling en tussen organisaties en de burgers: wie beschikt op welk moment over welke informatie? 2. Besluitvormingsproblemen doordat er geen bevoegde leidinggevenden (meer) zijn door overbelasting/uitval, conflicten over verantwoordelijkheden, taken, bevoegdheden en juridische aangelegenheden; 3. Afstemming tussen de betrokken diensten loopt niet goed. Er zijn onduidelijkheden in bevoegdheden en er ontstaan gespannen relaties doordat taken en ramp zich meestal nét iets anders voordoen dan oorspronkelijk gedacht had, dan wel als gevolg van de omvang en impact van de ramp. Toch is er ook op het operationele niveau een tendens naar centralisatie waarbij andere partijen worden buitengesloten. Er is een functionele hiërarchie, waarbij de informatieoverdracht plaatsvindt op een “need to know”-basis.35 Als we ons verder realiseren dat de aandacht van de operationele commandanten primair uitgaat naar het beoordelen van de situatie en vervolgens het aansturen van de eenheden, is het logisch dat zij, zoals gezegd, geen tijd hebben om bovenliggende staven uitgebreid te informeren. De ervaren tijdsdruk op de plaats incident maar ook de forse ‘span of control’36 leiden er toe dat het belang van de voor de hogere echelons noodzakelijke informatie vaak te beperkt wordt ingeschat. Hierdoor wordt het functioneren hiervan ernstig bemoeilijkt. 33

Voor de brandweer valt hier te denken aan de ingeslepen bevelvoerings- en besluitvormingsprocedure of eenhedenbevelvoeringsprocedure. Quarantelli E.L.; Planning for and managing of disasters: a summary of some research findings, background material for lectures on disaster planning and managing; Delaware 1999 35 Hart, P. ’t et al.; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May 1993; pag. 17 en 18 36 De OvD of HOvD is verantwoordelijk voor de inzet van de eigen eenheden en bovendien de coördinatie met de andere diensten. Voor de beeldvorming dient hij informatie in te winnen bij diverse personen (omstanders, bewoners, eigenaar, transporteur etc.) en informatie te verstrekken aan de pers. Hij is dus niet alleen een crisismanager, maar tevens informatiemanager en (in de chaotische beginfase van het incident) voorlichter. 34

Pagina 12


Informatiemanagement Om de beeldvorming snel en effectief te kunnen uitvoeren, is het noodzakelijk om over de juiste en actuele informatie van het evenement, het gebouw, de opgeslagen gevaarlijke stoffen, de omgeving etc. te beschikken. Momenteel zijn bevelvoerders nog veelal genoodzaakt om de informatie gedeeltelijk op te (laten) zoeken in brandkranenboeken, routekaarten, aanvalsplannen en dergelijke om ter plaatse alsnog een uitgebreide verkenning te moeten uitvoeren om de (beperkte) beeldvorming te completeren. Daarbij gaan we er voor het gemak maar van uit dat de documenten recent en geactualiseerd zijn; wanneer een organisatie echter over een grote hoeveelheid documenten beschikt, neemt de inspanning om de actualiteit te waarborgen exponentieel toe. In de praktijk betekent dit vaak dat de informatie achterhaald is, hetgeen de kwaliteit van de besluitvorming negatief beïnvloedt. Hierbij past wel de opmerking dat er beperkingen zijn aan de hoeveelheid informatie die het personeel van de eerst aankomende eenheden tot zich kan nemen en verwerken. Een eerste tankautospuit of surveillancewagen heeft normaliter een aanrijtijd van luttele minuten, waardoor de tijd om een informatiesysteem te raadplegen minimaal is. Als je tijdens het aanrijden bijvoorbeeld ook nog ademlucht moet omhangen en aansluiten, worden de mogelijkheden beperkt tot de meest essentiële informatie en aanwijzingen voor de meest verantwoorde wijze van optreden. Dit impliceert dat uitgebreidere informatie meer toepasselijk is voor de volgende eenheden waaronder de OvD. Daarnaast moeten we constateren dat veel van de benodigde operationele informatie slechts bij één van de hulpverlenende diensten beschikbaar is en niet bij de andere disciplines. Het verschil in informatieniveau vormt een bedreiging; immers, vaak – en zeker onder extreme tijdsdruk – wordt aangenomen dat anderen over dezelfde informatie beschikken en wordt daarom informatie niet uitgewisseld (“Hij zal dat ook wel weten en gezien hebben”).37 Vooral de brandweer is minder geneigd om inhoudelijke en feitelijke informatie door te geven; er heerst een cultuur van men “ziet het wel als men ter plaatse komt” en de inzet is dan een zaak van de eenheden ter plaatse. Zie hiervoor de evaluaties van het vliegtuigongeluk met de Dakota38 en de Vuurwerkramp in Enschede.39 Het is van belang dat alle hulpverleners gelijktijdig over dezelfde informatie kunnen beschikken om de kwaliteit van het beelden besluitvormingsproces te verbeteren. Naast technische mogelijkheden kan ook worden gedacht aan een multidisciplinaire verkenningsploeg die de omvang van de ramp of incident in beeld brengt, evenals de effecten en de voortgang van de bestrijding. De essentie is dat de vertegenwoordigers van de diverse disciplines over de eigen grenzen heen kijken en meer oog krijgen voor de belangen van de ander. Dit laatste vermindert bovendien de competentiegeschillen en bevordert de oplossing van belangentegenstellingen. Een mooi voorbeeld hiervan is het Londonse MAIAT-team: het Multi Agency Initial Assessment Team. In London hebben politie, brandweer en ambulancedienst het MAIAT-team ontwikkeld als antwoord op de terroristische dreiging. Dit multidisciplinaire team bestaat uit twee politie-, twee brandweer- en twee geneeskundig officieren die in één voertuig uitrukken op een melding. Het team is uitgerust en opgeleid om te werken met gaspakken en ademlucht (extended duration breathing apparatus) en uitgebreide, geavanceerde meet- en analyseapparatuur (“state of the art, best money can buy”). Interessant hierbij is overigens dat de leiding van de eenheid bij elk van de deelnemende diensten kan berusten. Hoewel de schaal van en de dreiging in London een aparte dimensie heeft, is het een voorbeeld van intensieve samenwerking en kruisbestuiving waar het gaat om kennis, ervaring, werkwijzen en prioriteiten.40

37

Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Brandweer, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Onderzoek brand garagebedrijf te Tilburg op 30 juni 1993; Den Haag, september 1993; pag. 10. Bij een brand in een garagebedrijf in Tilburg op 30 juni 1993 kwam een brandweerman om het leven doordat een gevel instortte. Vanaf de zijkant constateren een bevelvoerder en enkele ploegleden (van post Hasselt) dat de gevel “begint te wijken “ en “onderkennen het gevaar van eventueel bezwijken van deze muur”, maar men was er niet van op de hoogte dat “de ploeg van de hoofdpost (aan de voorzijde van het pand) ook aan deze gevaren blootstaat” Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding ACIR; “De Vrijblijvendheid Voorbij”. Op naar een effectieve multidisciplinaire informatievoorziening bij grootschalig gezamenlijk optreden in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat; Advies van de ACIR, uitgebracht aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; maart 2005; pag 11. In New York (VS) stond één van de torens na de aanslag van 11 september op instorten, wat werd gezien door een nabij vliegende politiehelikopter. Deze heeft vervolgens de lokale politie-eenheden gewaarschuwd. Helaas is de brandweer van deze observatie niet op de hoogte gesteld, waardoor de instorting voor hen volkomen onverwacht kwam. 38 Ministerie van Binnenlandse Zaken, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Dakota-incident Waddenzee 1996. Opschaling van de hulpverlening bij slachtoffers op zee; Den Haag, september 1997. 39 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Onderzoek vuurwerkramp Enschede, Algemene coördinatie van de bestrijding; pag. 36 t/m 40. 40 Lenssen, Maikel: Verslag Buitenlandstage Diverse instanties Verenigd Koninkrijk, 6 t/m 25 juni 2004; Den Haag, juni 2004; pag. 30

Pagina 13


Bij de brand bij het bedrijf Quest in Naarden is de indruk dat de eerste beeldvorming van het incident door de hulpverlenende diensten vooral gebaseerd is op het verleden en de bekendheid met het bedrijf.41 Alle betrokkenen die die dag actief zouden zijn, reageerden in de zin van “Problemen bij Quest, dat kon wel eens lastig worden”. Er was evenwel geen uitgewerkt aanvalsplan beschikbaar. Het grote aantal gevaarlijke stoffen deed het ergste vermoeden, hoewel de hoeveelheden van de stoffen zeer beperkt waren. Ook bij de vuurwerkramp in Enschede kwam het ontbreken van informatie pijnlijk naar voren: de brandweer ontbeerde niet alleen de adequate informatie over de vuurwerkopslag van S.E. Fireworks, maar beschikte evenmin over actuele gegevens over de opslag van gevaarlijke stoffen bij de Grolsch-brouwerij. Dit laatste heeft er onder meer toe bijgedragen dat er lange tijd onduidelijkheid bleef bestaan over de risico’s bij de brouwerij, hulpverleners op diverse initiatieven werden teruggetrokken terwijl het explosiegevaar al vrij snel na de fatale explosie bij de vuurwerkopslag was geëlimineerd door bedrijfsdeskundigen. Er zijn talloze voorbeelden zoals hierboven, waaruit blijkt dat de extreme tijdsdruk een volledige en complete beeldvorming onmogelijk maakt. Dit heeft als consequentie dat de kwaliteit van de ondernomen actie niet beter kan zijn dan de kwaliteit van het gevormde beeld. Natuurlijk kunnen en moeten we initiatieven ondernemen om de informatievoorziening te verbeteren, maar we moeten ook accepteren dat vrijwel nooit alle informatie 100% correct en volledig is en er dientengevolge dingen ‘fout gaan’.42 Dat verklaart ook waarom de theorie van de bevredigende oplossingen (satisficing) zo past bij crisismanagement.43 In het interview met de heer van Gils licht hij toe dat het strategisch niveau moet accepteren dat er door operationele eenheden beslissingen worden genomen op basis van hun professionele inschatting. Dat hierdoor direct kritische vragen aan bestuurders worden gesteld en deze – met de ‘benefit of hindsight’ – misschien zelfs tot de conclusie komen dat die beslissing overbodig of onjuist is, moet volgens Van Gils worden geaccepteerd. Voorwaarde hiervoor is wel, dat de hulpverlening verder wordt geprofessionaliseerd waardoor er meer vertrouwen in de operationele eenheden kan worden gesteld en de beslissingen ‘in the heat of the moment’ moeten worden gerespecteerd. Dit strookt met de bevindingen van Quarantelli, die stelt dat erkend moet worden dat er grenzen zijn aan wat nog beïnvloed kan worden op het moment dat een calamiteit of ramp zich voordoet. Veel moet al zijn herkend in de voorfase en zijn aangepast bijvoorbeeld via oefeningen, trainingen en simulaties.44 Bijsturen op het moment dat de calamiteit zich voordoet is slechts gedeeltelijk mogelijk. Veel 45 beslissingen zullen – vooral onder tijdsdruk – ' skill-based' en op elk niveau46 genomen worden genomen. Leiderschap en procesmanagement Een ander aspect van command and control betreft het leiderschap. Hierbij gaat enerzijds om een heldere taakafbakening en anderzijds om procesmanagement. Er is een heldere taakafbakening nodig met een eenduidige omschrijving van de rol en de bijbehorende bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Als deze ontbreken zullen informele leiders en situationeel leiderschap dominant zijn: “Bobo’s in the bush”. Maar optreden als leider van een multidisciplinair team gaat uit van een éénhoofdige leiding zonder daarbij in de verantwoordelijkheden van de leidinggevenden van de andere disciplines te treden. Dit impliceert dat de leider zich vooral op het proces

41 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement BV; De brand bij Quest international. Een evaluatie van de gebeurtenissen op 2 november 2002; Den Haag, 17 september 2003; pag. 28. Quest is geen onbekende in de regio. Het bedrijf heeft een lange historie in Naarden en is, onder andere namen, al meer dan 100 jaar gevestigd op die plaats. De ‘chemische Naarden’ was vroeger een begrip. In het (verre) verleden hebben zich verschillende calamiteiten op het bedrijfsterrein voorgedaan. 42 De heer Van Gils, gemeentesecretaris tijdens de vuurwerkramp in Enschede en thans gemeentesecretaris van Rotterdam: “We moeten maar eens afrekenen met de mythe dat een ramp te managen is en accepteren dat zaken fout gaan.” 43 De Amerikaanse wetenschapper Herb Simon stelde dat er in beslissingssituaties altijd sprake is van ‘bounded rationality’, waardoor slechts enkele van de aanwezige alternatieven worden onderzocht. Hiervan worden niet alle voor- en nadelen onderzocht, maar er vindt slechts een oppervlakkige, welhaast intuïtieve scan plaats. De factor tijd is hierbij een belangrijke begrenzer. Dit principe – dat een beslisser niet streeft naar het maximale en de beste oplossing, maar genoegen neemt met de ‘eerste de beste’ bevredigende oplossing – wordt satisficing genoemd. Dit in tegenstelling tot het optimaliseren van een oplossing. Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding; Veiligheidsrisico’s bij repressief brandweeroptreden, Nibra publicatiereeks, nr. 4; Arnhem, maart 1999; pag. 58. 44 Evenals Simon stelt de Amerikaan Gary Klein (“Recognition-primed decision making”) dat experts onder tijdsdruk zelden alternatieven vergelijken om tot de beste keus te komen. Op basis van hun situatie-inschatting maken zij een passende keuze. Door in oefeningen en training nadrukkelijk aandacht te besteden aan het herkennen van situaties kan de beelden besluitvorming worden verbeterd. Klein, Gary: Intuïtie in het werk; Utrecht, 2003 45 Volgens de theorie van Rasmussen (“Cognitive control of decision processes”) reageren beslissers vaak direct en bijna onbewust op de situatie; men beslist op basis van vaardigheid (skill-based). Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Brandweer en Rampenbestrijding; De risico’s van het vak?; Den Haag, maart 1999, pag. 49. 46 Quarantelli E.L.; Planning for and managing of disasters: a summary of some research findings, background material for lectures on disaster planning and managing; 1999.

Pagina 14


richt en meer afstand neemt van de inhoud. Bij de invulling van deze rol kan gespecialiseerde inhoudelijke kennis, ervaring en betrokkenheid van de primair betrokken discipline zelfs nadelig werken.47 Dit vraagt wel om een professionalisering van de leidinggevenden van de operationele diensten: het leiden van een operatie is een vak en geen bijbaan. Bovendien is deze professionalisering nodig om bij bestuurders meer draagvlak te krijgen voor de mandatering van strategische beslissingen. Immers, om dit ook in de praktijk goed te kunnen uitvoeren is het noodzakelijk dat het optreden van de professionals in het veld wordt gerespecteerd. Bij de professionalisering zijn de kernbegrippen: specialiseren, gekoppeld aan een betere selectie op competenties zoals slagvaardigheid en stressbestendigheid, meer tijd om capabele mensen op te leiden en meer training op rolvaste uitoefening van de functie. Daarnaast kan bij langdurige crises een onderscheid worden gemaakt tussen de verschillende fasen: de chaotische fase, de stabilisatiefase, de projectorganisatie, de staande organisatie en ‘back to normal’. Elke fase kent zijn eigen dynamiek en participanten, waardoor het begrijpelijk is dat ook de leiderschapsstijl aangepast moet worden aan de fase waarin de crisis zich bevindt. Iemand kan een fantastische crisismanager zijn, maar in een projectorganisatie moeilijker tot zijn recht komen. Uit verschillende interviews concluderen wij dat een éénhoofdige leiding met eindverantwoordelijkheid noodzakelijk blijft. Hierbij speelt de competentie een belangrijke rol, echter niet vanuit het adagium “wie gaat er over?”, maar veel meer vanuit de gedachte “wie heeft er verstand van en beschikt over de juiste vaardigheden?”. Dit leidt tot de conclusie dat de leiding procesgericht wordt ingevuld. Subconclusie 7 We kunnen en moeten – onder andere door inzet van de moderne informatie- en communicatietechnologie – de kwaliteit van de informatievoorziening en daarmee de kwaliteit van de beelden besluitvorming verbeteren. Dit neemt niet weg dat er altijd ‘blinde vlekken’ zullen blijven bestaan: dit is inherent aan het optreden van operationele diensten onder extreme tijdsdruk. Subconclusie 8 Ter verbetering van de informatie-uitwisseling kan ook worden gedacht aan een multidisciplinaire verkenningsploeg die de omvang van de ramp of incident in beeld brengt, evenals de effecten en de voortgang van de bestrijding. De samenwerking zorgt ervoor dat de vertegenwoordigers van de diverse disciplines over de eigen grenzen heen kijken en meer oog krijgen voor de belangen van de ander. Dit laatste vermindert de competentiegeschillen en bevordert de oplossing van belangentegenstellingen. Subconclusie 9 Het strategisch niveau moet accepteren dat er door operationele eenheden beslissingen worden genomen op basis van hun professionele inschatting. Dat later blijkt dat die beslissing overbodig of onjuist is, moet worden geaccepteerd. Hiervoor is het wel noodzakelijk dat de hulpverlening verder wordt geprofessionaliseerd waardoor er meer vertrouwen in de operationele eenheden kan worden gesteld en er meer draagvlak is voor de genomen beslissingen. Subconclusie 10 Leiderschap bestaat uit een heldere taakafbakening, rolvaste uitvoering en procesmanagement. Daarnaast kunnen er tijdens een langdurige crisis of ramp verschillende fasen worden onderscheiden, waaraan de leiderschapsstijl als gevolg van de eigen dynamiek en omgeving van die fase wordt aangepast. Dit vraagt (wellicht) per fase een andere leider.Een éénhoofdige leiding met eindverantwoordelijkheid blijft vooralsnog noodzakelijk. Deze leidersrol moet echter worden ingevuld vanuit de gedachte “wie heeft er verstand van en beschikt over de juiste vaardigheden?” en een procesgerichte aansturing. 2.1.3 Het ROT, afwijkende opschalingsvormen en een alternatieve organisatievorm De klassieke opschalingsstructuur is dus: CoPI, ROT en GBT en eventueel een RBT. Toch is hierop een aantal varianten van toepassing. In deze oorspronkelijke setting worden in het ROT de maatregelen voor het effectgebied uitgewerkt. Met andere woorden: het ROT draagt zorg voor het bestrijden van maatschappelijke

47 Tijdens het college in het kader van de MCDM op 22 april 2005 heeft de Algemeen Commandant, de heer A. van de Wetering, tijdens de rellen in de Bossche Graafsewijk aangegeven dat het een voordeel kan zijn om de leider te betrekken uit een andere discipline om ‘tunnel vision’ te voorkomen.

Pagina 15


onrust door goede en eenduidige informatievoorziening aan bevolking en bestuurders. Daarnaast voert het ROT taken uit als het organiseren van bijstand, aflossing en herbezetting evenals het regelen van de verzorging. Wanneer er sprake is van een incident met grote maatschappelijke gevolgen zonder duidelijke aanwijsbare plaats incident (bijv. grootschalige, langdurige stroomstoring, een omvangrijke voedselvergiftiging of een langdurige uitval van het openbaar vervoer), kan een afzonderlijk ROT zonder CoPI worden ingesteld. Een ander fenomeen is de dreigende crisis.48 In dat geval kan de dreigingontwikkeling aanleiding geven tot een multidisciplinaire afstemming van de te nemen (voorzorgs-)maatregelen. Het Handboek Voorbereiding Rampenbestrijding gaat er daarbij nog van uit dat dit niet leidt tot een aanpassing van de organisatiestructuur, maar de ervaring leert dat er in dat soort gevallen een omgekeerde opschaling plaatsvindt: niet vanaf /CoPI, vervolgens een ROT en tot slot een GBT of RBT, maar eerst een GBT/RBT, dan een ROT en tot slot het operationele niveau. Er is dan dus sprake van een operationele planningsorganisatie. Eén van de voorbeelden hiervan is de dreiging met aanslagen op de infrastructuur in de Randstad op 26 en 27 september 2001: voor de hulpverleningsdiensten in de regio Rotterdam-Rijnmond leidde dit tot een onverwachte aanpassing van de sinds jaar en dag gehanteerde opschalingstructuur GRIP en de operationele leiding. Via het ANP te Rijswijk was een dreigbrief binnengekomen. In de brief werd vermeld dat met een bom in gestolen auto’s de Beneluxtunnel in de regio Rotterdam-Rijnmond en de Zeeburgertunnel te Amsterdam zouden worden opgeblazen49. Op basis van deze terroristische dreiging werd vanuit het gezag50 opgeschaald van ‘boven naar beneden’. De operationele leiding berustte bij de algemeen commandant van het Grootschalig en Bijzonder Optreden (GBO) van de politie en het ROT fungeerde als planningstaf. In deze planningsstaf waren ter ondersteuning van de politie en onder technisch voorzitterschap van de hoofdofficier van dienst van de brandweer, de brandweer, de geneeskundige eenheden en het gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam zich aan het voorbereiden als de crisis zou ontaarden in een daadwerkelijk incident (explosie met brand). Opvallend is overigens dat de klassieke drielagenstructuur wel (behoorlijk) goed functioneert bij langdurige crises: tijdens de MKZ-, Vogelpestcrisis en het hoogwater was er voldoende tijd om de staven te bemensen, de informatievoorziening op orde te brengen en de aansturing te organiseren. Door het ontbreken van de extreme tijdsdruk die karakteristiek is voor de snel ontwikkelde incidenten vormt de langzamere informatiehuishouding niet echt een probleem. Even zo opvallend is echter dat het systeem direct ‘kreunt in al zijn voegen’ zodra de situatie plotseling escaleert en er onmiddellijk een besluit moet worden genomen. Dit deed zich voor toen enkele dijken dreigden door te breken tijdens het hoogwater in 1995: het overlegcircuit van de CdK’s en de (coördinerend) burgemeesters – al dan niet met bemoeienis van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties – kwam onder druk te staan omdat het besluit om te evacueren (relatief) snel moest worden genomen en de informatie niet eenduidig was.51 Onder bepaalde omstandigheden wordt de drielagenstructuur dus al flexibeler toegepast. Bovendien hebben we gezien dat de scherpe scheiding in taken en rollen in de drielagenstructuur onder invloed van de moderne informatie- en communicatietechnologie verwatert. Daarbij staat met name de invulling van het tactisch niveau en dus van het ROT ter discussie: het operationele niveau zal altijd het uitvoerende werk blijven doen en de bestuurder neemt de beleidsbeslissingen. Voorop gesteld dat het tactische niveau nog een toegevoegde waarde heeft, is een heroriëntatie op de invulling van het ROT onvermijdelijk. Opschalen in het buitenland We hebben een quick scan van de rampbestrijdingsorganisaties in enkele andere landen gemaakt. In het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk wordt er op plaats incident uiteraard samengewerkt, maar de multidisciplinaire voorbereiding lijkt toch niet het Nederlandse niveau te benaderen, wellicht een enkel plaatselijk initiatief daargelaten (bijvoorbeeld London). Voor wat de operationele hulpverleningsdiensten betreft is in Nederland, Duitsland en België de positie van de brandweer vergelijkbaar: de brandweer speelt een prominente rol bij de rampenbestrijding, met name waar het gaat om de operationele leiding. Om over mogelijkheden te beschikken om bij grootschalige incidenten en rampen op te treden, is voor de brandweer voorzien in intergemeentelijke samenwerking. Deze is echter in de drie genoemde landen verschillend geregeld. De rol die in Nederland door de 48 We spreken van een dreigende ramp of crisis indien een incident wél vooraf is te voorzien of een eenvoudig incident alsnog tot een ramp dreigt uit te groeien. In dat geval kunnen wellicht preventieve maatregelen worden getroffen, is er meer tijd voor specifieke voorbereiding en zijn er mogelijkheden om de organisatie van de rampenbestrijding te organiseren zonder direct de uitvoerende eenheden te alarmeren. 49 Notitie aan burgemeester I.W. Opstelten gemeente Rotterdam, 23 oktober 2001. 50 De Driehoek bestaande uit de burgemeester, de hoofdofficier van Justitie en de korpschef van politie, in deze situatie aangevuld met de regionaal commandant brandweer en de regionaal geneeskundig functionaris. 51 COT Crisis Onderzoek Team; Evacuaties bij Hoog Water: zelfredzaamheid en overheidszorg; Leiden/Rotterdam, december 1995

Pagina 16


regionale brandweer wordt vervuld, kent geen equivalent in de genoemde buurlanden. In het bijzonder geldt dat voor de functie van het regionale coördinatiecentrum als centrum van de bestrijding van bovenlokale rampen, van waaruit de bestuurlijke en operationele leiding plaats kan vinden onder de verantwoordelijkheid van de burgemeester(s). Dit geldt ook voor de coördinerende taken die in de voorbereidende sfeer door de regionale brandweer worden verzorgd.52 In de Verenigde Staten en Canada wordt het Incident Command System53 toegepast; dit systeem kent een “Single Command”-versie dat vergelijkbaar is met het CoPI en een éénhoofdige leiding kent. De rol van “Incident Commander” wordt echter gekenmerkt door een centralisatie van informatie en een solistische besluitvorming. Daarnaast kent men het “Unified Command”, waarbij de teams multidisciplinair zijn samengesteld en gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor de vaststelling van de doelstellingen, de tactiek en de prioriteiten. Het Unified Command kent weliswaar ook een Incident Commander, maar deze fungeert meer als procesgerichte voorzitter. Interessant is verder dat het Unified Command procesmatig is onderverdeeld in vier secties: • Operations, waarin alle operationele eenheden die bij het incident betrokken zijn, zijn ondergebracht; dit betreft dus alle politie-, brandweer-, ambulance- en overige eenheden; • Planning, waarin de aflossing, bijstand, maar ook de informatievoorziening in al haar facetten (incl. verslaglegging) en evacuatie zijn ondergebracht; • Logistics, betreft de verzorging (eten, drinken, brandstof), technische ondersteuning (onderhoud), sanitaire voorzieningen en verbindingen; • Finance, waarin onder andere de naleving van de arbeidstijden en andere wettelijke regelingen worden gevolgd en de aangegane financiële verplichtingen worden vastgelegd. Alle secties zijn in beginsel multidisciplinair bemenst, waardoor de onderlinge samenwerking bijna natuurlijk verloopt. De Incident Commander wordt ondersteund door drie staffunctionarissen, de Information Officer, de Safety Officer en de Liaison Officer. De information officer is vergelijkbaar met de eerdergenoemde informatiemanager, maar bovendien is in dit systeem voorzien in een staffunctionaris voor het onderhouden van alle contacten met derden. Op deze wijze is er een “one point entry” gerealiseerd. Subconclusie 11 De huidige drielagenstructuur wordt al flexibeler toegepast: een ROT zonder CoPI en de omgekeerde opschaling. Wanneer er sprake is van een incident met grote maatschappelijke gevolgen zonder duidelijke aanwijsbare plaats incident, kan een ROT operationeel zijn zonder dat een CoPI wordt ingesteld. Bij een dreigende crisis vindt de opschaling van de rampbestrijdings- en crisisbeheersingsorganisatie van ‘boven naar beneden’ plaats in plaats van ‘van onder naar boven’ en fungeert het ROT als operationele planningsorganisatie. Subconclusie 12 Bij langdurige crises functioneert de klassieke drielagenstructuur goed door het ontbreken van de extreme tijdsdruk. Subconclusie 13 In de Verenigde Staten en Canada wordt gewerkt met het Incident Command System, dat procesmatig is onderverdeeld in vier secties: Operations, Planning, Logistics en Finance. Alle secties zijn in beginsel multidisciplinair samengesteld, waardoor de onderlinge samenwerking bijna natuurlijk verloopt.

52

Hertoghs, mr. M.W.J.A,, Rambach, dr. P.; Rampen op de grens; Een onderzoek naar de juridische aspecten van landsoverschrijdende samenwerking bij rampen en zware ongevallen in het grensgebied van Nederland met België respectievelijk met Duitsland; Maastricht, februari 1997; Pag. 627. 53 Fire Protection Publications, Oklahoma State University; Incident Command System, sixth Printing; Stillwater, Oklahoma, April 1996; pag. 16 t/m 42.

Pagina 17


2.2

Vernieuwing in de informatietechnologie, ACIR en maatschappelijke ontwikkelingen

2.2.1 Vernieuwingen in de informatie- en communicatietechnologie en maatschappelijke ontwikkelingen Vanaf de jaren ’80 van de vorige eeuw is de ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie in een stroomversnelling terechtgekomen. De eerste computers verschenen op de kantoren en de Personal Computer veroverde de huiskamers. In die periode gingen het vooral om ‘stand alone’-systemen en bij sommige bedrijven werden de computers in een netwerk opgenomen (eind jaren ‘80). Het was ook de periode dat men ook in het bedrijfsleven nog niet alom overtuigd was van het nut of de noodzaak van automatisering: het was toch in de ogen van velen een speeltje. Nadat de computers zowel in de zakelijke wereld als in de huishoudens gemeengoed waren geworden, deed het internet zijn intrede: het ‘world wide web’. Hierdoor werd het mogelijk om computers over de hele wereld met elkaar te laten communiceren. In de begindagen waren er weliswaar nog beperkingen ten aanzien van de grootte van de bestanden die konden worden verzonden, maar alras werden er programma’s ontwikkeld om bestanden te comprimeren (‘zippen’) en weer ‘uit te pakken’, waardoor de bestandsgrootte in steeds mindere mate een beperking opleverde. Aanvankelijk werden de computers door middel van modems verbonden met het internet, maar daarna volgen de ISDN-, ADSL-, kabelinternet- en breedbandverbindingen elkaar in hoog tempo op. Met de ontwikkeling van de techniek wordt er ook steeds meer wetenschappelijk onderzoek gedaan naar de mogelijkheden en onmogelijkheden alsmede de nieuwe ontwikkelingsmogelijkheden van de informatie- en communicatietechnologie. In de huidige theorie worden drie hoofdfuncties onderscheiden: 54 • Algoritmische functies: door de rekenkracht kunnen gestandaardiseerde taken beter worden uitgevoerd door computers dan door mensen; • Transparantie functies: de huidige informatie- en communicatietechnologie stelt mensen in staat om functioneel versplinterde informatie en databanken te koppelen; • Virtualiteitsfuncties: door de informatie- en communicatietechnologie verdwijnen de beperkingen van arbeidsdeling door plaats en tijd (of worden tenminste gereduceerd). Wat betekenen deze functies in de dagelijkse praktijk? Dat computers snel berekeningen kunnen uitvoeren behoeft vandaag de dag geen toelichting meer. Daarbij komt dat computers foutloos werken, voorop gesteld dat zowel de programmatuur als de gegevensinvoer correct zijn. De zwakke schakel bij het gebruik van de rekenkracht van computers ligt dus bij de mens. Met de komst van het internet heeft iedereen die toegang heeft tot het ‘world wide web’ een vrijwel onbeperkte toegang tot allerhande informatie. Dit effect wordt nog vergroot doordat er allerlei zoekprogramma’s zijn en worden ontwikkeld, waardoor je met het intoetsen van enkele kernbegrippen een zeer groot aantal bestanden over de hele wereld afzoekt naar informatie. Meestal levert een dergelijke virtuele zoektocht een immens aantal ‘hits’ op, waardoor er eerder sprake is van een overload dan een gebrek aan informatie. Het is de kunst om snel de resultaten te scannen op relevantie, een ervaring die snel groeit met een toenemend gebruik! En menig kind kan zijn ouders vertellen hoe welke informatie waar gevonden kan worden. Doordat iedereen toegang kan krijgen tot veel data en informatie, is het vrijwel onmogelijk om zaken of gebeurtenissen geheim te houden: je zou kunnen spreken van een democratisering van de informatievoorziening.55 Dit betekent ook dat steeds meer mensen zich een oordeel kunnen vormen over bepaalde vraagstukken en problemen: milieuactiegroepen kunnen via het internet informatie (onderzoeksresultaten) van universiteiten raadplegen en contact leggen met geestverwanten in de hele wereld.56 Ook de media maken ruimschoots gebruik van het internet en de automatisering om zich te informeren. Dit heeft bijvoorbeeld ook als consequentie dat de media – door een betere informatiepositie – sneller en lastigere vragen kunnen voorleggen aan de bestuurder. Impliciet betekent dit dat de noodzaak tot transparantie is toegenomen; zelfs op de korte termijn kunnen zaken niet ‘onder de pet’ worden gehouden.

54

Paalvast, R.C.; De meldkamer van de toekomst behoort tot het verleden; doctoraalscriptie; 1997 Uitspraak van de heer Berghuijs tijdens het begeleidingsgesprek op 19 april 2005. 56 Mul, Prof. Dr. J. de, Müller, Drs. E., Nusselder, Drs. A.; ICT DE BAAS? Informatietechnologie en de menselijke autonomie, Onderzoeksprogramma Internet en Openbaar Bestuur 2001; plaats en datum?: Tijdens de MKZ-crisis presenteerden zich, naast de overheidsinstanties, vele actiegroepen en organisaties alsmede honderden individuen onmiddellijk na de uitbraak op het Internet. Dit was ook het geval na de Vuurwerkramp in Enschede. 55

Pagina 18


De Belgische overheid heeft inmiddels een systeem ontwikkeld waarbij allerlei databanken aan elkaar worden gekoppeld.57 Verschillende overheidsinstellingen hebben – uitgaande van hun eigen mogelijkheden en wensen – datasystemen ontwikkeld en aangeschaft. Het is een illusie om op een dergelijke schaal de informatietechnologie en –voorziening te centraliseren: men heeft er voor gezorgd dat de systemen wel onderling informatie kunnen uitwisselen. En door de heldere systematiek wordt de privacy zelfs nog meer recht gedaan.58 In de praktijk kunnen we constateren dat veel informatie die noodzakelijk is voor een effectieve incidentbestrijding bij de (gemeentelijke) overheid beschikbaar is te maken. Denk hierbij aan de vastgoedbestanden, de dossiers van bouwen woningtoezicht en de milieudienst. Maar ondanks deze beschikbaarheid bij de overheid is deze informatie niet à la minuut toegankelijk voor de operationele diensten.59 Tijdens de acute fase van het incident is de informatieorganisatie van hulpverleningsdiensten slecht georganiseerd, hetgeen – zoals eerder beschreven – inherent is aan het optreden onder extreme tijdsdruk en vooralsnog geaccepteerd moet worden. Democratisering/individualisering van mobiele communicatie, miniaturisering van informatiesystemen Een ander belangrijk fenomeen is de democratisering en individualisering van de mobiele telecommunicatie. Vroeger lag het primaat van de mobiele communicatie bij het leger en de operationele diensten (die hadden verbindingsmiddelen in de auto’s). In de eerste helft van de jaren ’90 treedt er een verschuiving op in de markt van de mobiele communicatie en wordt vooral de consumentenmarkt dominant. Niet alleen de bestuurders, bedrijfsdirecteuren en notabelen beschikken over een mobiele telefoon, maar nagenoeg iedereen, zelfs kinderen in groep 5 en 6 hebben een ‘mobieltje’. Dankzij de uitgebreide geheugencapaciteit kunnen alle vrienden, bekenden en werkrelaties met alle relevante telefoonnummers op ieder moment worden gebeld. Dit betekent voor de operationele diensten dat ten tijde van incident er rechtstreekse contacten tussen allerlei personen kunnen maar ook zullen plaatsvinden: de burgemeester die in zijn GSM het telefoonnummer van de OvD opzoekt en hem belt met de vraag om een situatieoverzicht, maar ook de brandweerofficier die zijn politiecollega snel even via de mobiele telefoon informeert. De nieuwe generatie mobiele telefoons is al voorzien van allerlei andere functionaliteiten, zoals een fototoestel en MP3-speler. De nieuwe UMTS-techniek60 en de ingebouwde camera’s in de nieuwe generatie GSM-toestellen maken het mogelijk om foto’s en zelfs filmpjes direct te versturen. De mogelijkheden om de beeldvorming te verbeteren en te versnellen nemen hierdoor geweldig toe: een meldkamer of OvD kan zich op afstand al een beeld vormen van de omvang en de aard van het incident. Dit gegeven gecombineerd met een telefoontoestel waarin een groot aantal personen is voorgeprogrammeerd zorgt voor een snelle verspreiding van informatie en opent de mogelijkheid om direct deskundig advies etc. in te roepen. Tegelijk moet onderkent worden dat door de gemakkelijke bereikbaarheid en de diversiteit aan contacten die worden onderhouden, sleutelfunctionarissen op essentiële momenten voor hun hiërarchische bazen onbereikbaar zijn. Door gebrek aan ‘verbindingsdiscipline’ ontstaat dus tegelijk een “bereikbaarheidsparadox”. Een andere bijkomstigheid is dat beelden direct vanuit het epicentrum van het incident een vertekend beeld kunnen geven, zeker wanneer de beelden niet door ervaren functionarissen op hun merites worden beoordeeld. Indien de beelden ‘ongecensureerd’ aan de bestuurders worden getoond, ontstaat het risico dat zij – vooral bij gebrek aan de echte bestuurlijke vraagstukken – operationeel gaan sturen. Vergelijk de situatie in de crisisstaf ten tijde van de Bijlmerramp: op basis van de beelden werden door de crisisstaf opdrachten aan het veld verstrekt. Huidige ontwikkelingen zijn iPAQ en BlackBerry61, een nieuwe generatie ‘handheld computers’, zeg maar een doorontwikkeling van de Personal Digital Assistant (PDA met Word, Excel, Outlook etc.). Hiermee is heel veel informatie in zakformaat beschikbaar en kunnen bovendien mobiel berichten verzonden en ontvangen worden. Ook hier is natuurlijk een fotocamera ingebouwd en is het apparaat voorzien van zeer snelle ‘interfaces’ om grote hoeveelheden data uit te wisselen met de Desktop-computer: je kunt het eigenlijk geen telefoon meer noemen. Daarmee wordt het ‘meezeulen’ van ‘zware en logge’ laptops overbodig. 57

De Kruispuntbank van de Sociale Zekerheid. Zie www.belgendoenhetbeter.nl Opgetekend tijdens het college (19 november 2004) van en in een interview (8 maart 2005) met de heer Arre Zuurmond in het kader van de leergang Master of Crisis and Disaster Management. Professor Zuurmond is bijzonder hoogleraar “ICT en de toekomst van het openbaar bestuur” aan het departement Bestuurskunde van de Universiteit Leiden en oprichter en partner van Zenc, een toonaangevend onderzoeks- en adviesbureau op het gebied van ICT, Overheid en Innovatie. Hij spreekt in dit verband over ontkoppeld koppelen: de gegevens worden volledig geanonimiseerd zodat deze nooit te herleiden zijn tot een persoon. 59 Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding ACIR; “De Vrijblijvendheid Voorbij”. Op naar een effectieve multidisciplinaire informatievoorziening bij grootschalig gezamenlijk optreden in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat; pag. 21. 60 UMTS is de derde generatie mobiele datatechnologie en de opvolger van het GSM-netwerk. De overdrachtsnelheid neemt daarmee toe van 9,6 kB/s tot 2 MB/s, waardoor ook grote bestanden mobiel kunnen worden verzonden. 61 iPAQ en BlackBerry zijn merknamen van respectievelijk Hewlett Packard en Research In Motion Limited. 58

Pagina 19


Hierbij past wel de kritische kanttekening dat deze mogelijkheden ook nieuwe valkuilen introduceren. Bij de intrede van de GSM hebben we al geconstateerd dat hierdoor een ongecontroleerde informatiestroom op gang is gekomen; met de nieuwe mogelijkheden zal dit verder toenemen. Bovendien is bij diverse evaluaties inmiddels gebleken dat door het gebruik van mobiele telefoons het lastiger is geworden om de ‘chain of events’ te reconstrueren omdat de gesprekken niet worden gelogd.62 Dit kan met name bij cruciale beslissingen problematisch zijn omdat feitelijk niet bewezen kan worden welke opdracht of informatie is gegeven. Er wordt – bijvoorbeeld in geval van een strafrechtelijk onderzoek – al gebruik gemaakt van de mogelijkheid om via de provider de locatie van een GSM-toestel op een bepaald tijdstip te bepalen. Technisch is het ongetwijfeld ook mogelijk om gesprekken (van bepaalde mobiele telefoons onder specifieke omstandigheden) te registreren, maar dit is op dit moment nog niet georganiseerd. Videoconferencing en sturen op afstand Moderne communicatiemiddelen maakten ‘videoconferencing’ mogelijk, waardoor met name werknemers van internationale bedrijven voor hun ‘meetings’ minder afhankelijk werden van tijdrovende en kostbare intercontinentale vliegreizen met verblijf in prijzige hotels. Kon aanvankelijk door PTT/KPN slechts een vergaderschakeling worden gerealiseerd waarbij meerdere personen aan de telefonische vergadering konden deelnemen, nu is het vrij gebruikelijk om videoconferencing breder in te zetten. En als we kijken naar het thuisgebruik, zien we dat veel multimedia-computers zijn voorzien van een ‘webcam’ zodat we onze gesprekspartner kunnen zien. Zo kan oma in Rotterdam haar kleinkind op Bonaire via de computer feliciteren met de verjaardag en daarbij de blijde kinderlach aanschouwen. Ook is er op deze wijze een alternatief te realiseren voor het aloude telefoongesprek: het (internationale) telefoongesprek wordt via de PC gevoerd. Dit soort mogelijkheden vermindert de noodzaak om fysiek op een bepaalde plaats aanwezig te zijn. Senior operators en supervisors kunnen vanaf hun laptop inloggen op de server van het bedrijf en vanaf vrijwel elke plek op aarde ingrijpen op een bedrijfsproces. En hoewel het wenselijk is om zoveel mogelijk kennis in computergeheugens te stoppen, kan de virtualiteitsfunctie al worden benut om de specialistische kennis die toch nog in iemands hoofd zit aan te boren. Denk hierbij aan een befaamd hersenchirurg in Zuid-Afrika die via computertechnieken vanuit zijn eigen universiteitsziekenhuis assisteert bij de operatie of deze zelf uitvoert bij een patiënt in bijvoorbeeld Noorwegen of een patiënt die voorzien wordt van een apparaat (‘holder’) waarmee hij bij klachten zijn hartritme direct kan doorsturen naar de cardioloog in het ziekenhuis. Een ander voorbeeld is het raadplegen van de vermaarde Amerikaanse tankbrandspecialist Dwight Williams omdat de rimseal-brand63 zich heeft kunnen uitbreiden en een grootschalige inzet moet worden gepleegd. De relevante informatie (voorzien van tekeningen en beeldmateriaal) kunnen eenvoudig via de elektronische snelweg worden uitgewisseld. Er worden momenteel initiatieven ontwikkeld om door middel van de nieuwe informatie- en communicatietechnologie bij te dragen aan een versnelling van de informatievoorziening. Eén van de voorzichtige ontwikkelingen is Multiteam, een geïntegreerd multidisciplinair informatiesysteem dat gebruikt wordt tijdens de incidentenbestrijding door de hulpverleningsdiensten en de veiligheidsstaven (rampenstaven, gemeentelijke beleidsteams) in de provincies Zuid-Holland en Utrecht. Ook het Havenbedrijf Rotterdam doet onderzoek naar een ondersteunend computersysteem ten behoeve van (de informatievoorziening tijdens) de incidentbestrijding.64 In dit verband kunnen ook Viking (opvolger van Poldevac, een informatiesysteem voor ondersteuning bij de besluitvorming tijdens hoogwaterincidenten), Infraweb (de opvolger van het informatieuitwisselingssysteem Aquabell van Rijkswaterstaat) en ISIS (een informatie-uitwisselingssysteem op basis van een kaartplot ten behoeve van het ministerie van Defensie) als voorbeelden worden genoemd. Ten behoeve van de basiseenheden zijn en worden diverse ontwikkelingen uitgetest en geïmplementeerd in de vorm van mobiele data terminals (MDT). Bij de politie zijn surveillancevoertuigen al op ruime schaal voorzien van MDT’s zodat agenten tijdens hun werkzaamheden databestanden kunnen raadplegen zonder tussenkomst van de meldkamer; denk hierbij aan het natrekken van kenteken- en persoonlijkheidsgegevens. Bij de brandweerkorpsen van onder andere Den Haag en Rotterdam worden momenteel proeven genomen met 62

Ten behoeve van evaluatie en verantwoording achteraf (bijvoorbeeld bij klachten of claims) worden alle operationele gesprekken (via telefoon en mobilofoon) opgenomen. Vroeger gebeurde dit op een grote bandrecorder en tegenwoordig op digitale recorders. De opnamen zijn voorzien van een tijdsregistratie. Dit wordt ‘loggen’ genoemd. Gesprekken tussen mobiele telefoons onderling – en dus buiten het meldkamerdomein om – worden (nog niet) gelogd. 63 Grote olieopslagtanks zijn voorzien van een drijvend dak waarbij een rubber of kunststof slab de afdichting vormt tussen tankdak en – wand, de rimseal. Indien een rimseal-brand tijdig kan worden geblust, is de bestrijding relatief simpel. Wanneer deze brand niet snel onder controle wordt gebracht, neemt de kans op een volledige tankbrand toe. In dat volgt een uiterst langdurige en complexe brandbestrijding waarmee slechts weinigen echt ervaring hebben opgedaan. 64 Opgetekend tijdens het interview op 21 februari met de heer D. van Gent van de Divisie Havenmeester.

Pagina 20


computersystemen op de tankautospuit ter vervanging van de eindeloze hoeveelheid boeken en mappen met objectinformatie. Deze ontwikkeling zal zich ongetwijfeld verder doorzetten, al dan niet als gevolg van het ACIR-rapport.65 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Remkes heeft overigens het voornemen uitgesproken om nog voor het zomerreces te komen met een Kabinetsstandpunt ten aanzien van het advies van de ACIR. In systemen als Multiteam kunnen alle betrokken (operationele) spelers hun specifieke informatie invoegen en invoeren, waardoor bijvoorbeeld bij alle disciplines direct een beeld krijgen van de omvang van het gevarengebied zodra de Chemisch Adviseur zijn gasmal op de digitale kaart heeft geprojecteerd. Wanneer de politie de afzettingen en verkeersopstoppingen aan de kaart toevoegt, ontstaat onmiddellijk een overzicht van de beschikbare aan- en afvoerroutes. Operationele leiding op afstand Op dit moment is het nog zo dat operationeel leidinggevenden worden gealarmeerd om een incident te bestrijden en zich vervolgens - veelal in een voertuig met optische en akoestische signalen – door het drukke verkeer heen worstelen om zich óf naar plaats incident óf naar het ROT en GBT te gaan. Hierdoor zijn sleutelfunctionarissen gedurende de initiële cruciale periode niet of verminderd bereikbaar en aanspreekbaar om de noodzakelijk processen op te starten en besluiten te nemen. Deze reactie is kenmerkend voor operationele diensten, maar ook de niet-operationele diensten zien zich genoodzaakt zo te reageren: om over de benodigde informatie te kunnen beschikken, moeten ze immers naar de meldkamer, het ROT of het GBT. Door toepassingen zoals Multiteam neemt de noodzaak voor dergelijk reactief gedrag af: voor sleutelfunctionarissen van de hogere staven (het ROT en GBT) bestaat de mogelijkheid om op de verblijflocatie in te loggen op het systeem en zich eerst een beeld te vormen van het incident, de eerste essentiële beslissingen te nemen en elementaire opdrachten te verstrekken. Pas dan wordt in relatieve rust de rit naar de betreffende staf ondernomen en zo voorkomen dat de functionaris in de cruciale fase niet of verminderd bereikbaar is in verband met de rit door de stad met optische en geluidssignalen.66 Bovendien kunnen met dergelijke systemen snel veel mensen tegelijk worden geïnformeerd door voorbereide verzendgroepen te gebruiken en de informatie per e-mail te verspreiden. Hiermee kan ook een belangrijke ontlasting van de meldkamer in de initiële fase worden gerealiseerd. Men kan immers zelf rechtstreeks de beschikbare informatie – veelal gevisualiseerd op digitale kaarten en plattegronden – raadplegen. Daarnaast kunnen door een technische koppeling met het UMTS-netwerk alle personen met een mobiele telefoon in het gevarengebied door middel van een SMS-bericht worden gewaarschuwd.67 De massa media Eén van de belangrijke maatschappelijke ontwikkelingen – naast de razendsnelle ontwikkeling en inburgering van de informatie- en communicatietechnologie – zijn de moderne massamedia: zij zijn zo snel ter plaatse dat er per definitie nog geen compleet beeld van de gebeurtenissen kan zijn68, hoewel – onder andere of misschien zelfs met name bij bestuurders – de indruk kan ontstaan of worden gewekt dat de media een volledig overzicht presenteren. De ontwikkelingen van nieuwe communicatiemiddelen (computers, mobiele telefoons, internet, satellietverbindingen, e.d.) zorgen voor een zeer snelle interactievere en meer gedecentraliseerde informatievergaring en presentatie en dus beeldvorming bij het publiek. Hierdoor wordt ook de officiële overheidsvoorlichting steeds meer onder druk geplaatst. ‘Crises are no longer private’, zo stelt de Amerikaanse public relations deskundige Barton in een studie over crises in het bedrijfsleven (1993). In het openbaar bestuur zijn zij dat nooit echt geweest, maar ook daar geldt dat crisismanagement zich tegenwoordig sterker dan voorheen voltrekt voor het front van de camera’s en microfoons. De massamedia hebben het functioneren van gezagsdragers en overheidsdiensten in stresssituaties zichtbaarder gemaakt. Media zijn niet meer weg te denken uit de publieksvoorlichting, de democratische controle, de politiek–bestuurlijke verantwoording en leerprocessen na afloop van een crisis. 65

Aanleiding voor het onderzoek is geweest dat onderzoeken van IOOV bevestigden dat fouten bij rampenbestrijding terug te leiden zijn tot lacunes in de informatievoorziening. Er is onnodig grote kans op slachtoffers en teveel materiele schade. (pag. 11 van het ACIR-rapport). De OvD van de brandweer moet direct met de eerste eenheden uitrukken om sturing te kunnen geven aan de verkenning en de inzet van eenheden en om de coördinatie met de andere hulpverleningsdiensten te organiseren. Ook voor de leden van het CoPI geldt dat zij vrijwel direct uitrukken, omdat het informatiesysteem op dat moment nog geen of beperkte incidentinformatie kan genereren. Wel kan het systeem door de CoPI-leden kort worden geraadpleegd voor de object- en omgevingsinformatie. 67 In de regio Rotterdam-Rijnmond is in 2005 een SMS-alameringssysteem opgezet. Zie www.alarmbericht.nl. 68 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; Crises 2003: leerpunten uit de praktijk, 7 juli 2004; pag. 112. De steeds snellere vergaring en verspreiding van nieuws (vooral beeldmateriaal) heeft de bekende gouden regel uit de crisiscommunicatie dat de eerste 24 uur bepalend zijn voor de crisis veranderd in de eerste 24 minuten. 66

Pagina 21


Reeds voor de nazorgfase zoeken de media vaak afwijkingen en conflicterende zaken en bepalen daarmee de agenda. De waan van de dag domineert weer, dus de verkoopcijfers regeren: overeenstemming en routine verkopen niet, dus worden conflictsituaties en onregelmatigheden uitvergroot en benadrukt. Quarantelli verwoordt dit als een behoefte aan informatie vanuit: ‘not does dog bite man, but does man bite dog’. Dit leidt tot het inzicht dat bestuurders en hulpverleningsdiensten zich terdege (en beter) moeten voorbereiden op crisiscommunicatie. Bij elk crisis is het belang van effectieve publiciteit en voorlichting essentieel. In een samenleving die enerzijds kwetsbaarder is geworden en waarin anderzijds – met name door de rol en de betekenis van de media – het optreden van de overheid in tijden van crises en rampen erg zichtbaar gemaakt wordt, is snelle, adequate en vertrouwenwekkende voorlichting en communicatie één van de cruciale componenten geworden. Daarbij gaat het zowel om de inhoud van de informatievoorziening als om de wijze waarop de informatie wordt verstrekt. Om eenheid in beleid en woordvoering (‘tone of voice’) te bereiken is het zeer belangrijk dat eenieder zich bewust is van het feit dat de (ongewenste) uitstralingseffecten veel omvangrijker of anders zijn dan in de normale dagelijkse praktijk. Een ander belangrijk doel is het winnen en behouden van het publiek vertrouwen. Met deze zogeheten strategie van ‘managing public confidence’69 is ervaring opgedaan in de aanloop naar de millenniumwisseling, het EK 2000 en de chartale omwisseling van de Euro.70 Twee uitspraken in dit verband: “Never forget the facts are important, but it' s the opinion of the facts that causes comment.”71 “Trust follows from being just and from being informed, knowing that even bad news can be told and accepted for what it is, information to be acted upon.”72 Historisch conservatisme of de consequentie van een verbrokkeld bestel? Tot slot willen we even stilstaan bij de behoudende c.q. conservatieve cultuur binnen de brandweerorganisatie. In het voorgaande is gesproken over allerlei innovatieve ontwikkelingen op het gebied van informatie- en communicatietechnologie. Terwijl politie en ambulancedienst in toenemende mate gebruik maken van de technologische mogelijkheden, lijkt de brandweer te berusten in het heden (en misschien wel het verleden). Terwijl de politie al enkele jaren gebruik maakt van mobiele data terminals in de voertuigen en ambulances op weg naar het ziekenhuis de status van de patiënt – inclusief de uitlezing van de mobiele hartmonitor – via radioof telefoonverbindingen doorzenden naar de “spoedeisende hulp”, doet de brandweer de eerste voorzichtige stappen met de moderne technologische snufjes: een GPS-gestuurde laptop met objectinformatie: “kalter Kaffee”. De maatschappij om ons heen verandert, onder andere onder invloed van de nieuwe technieken. Als de brandweer een rol van betekenis wil blijven spelen, zal ze mee moeten in de vaart der volkeren. Dit betekent kritisch kijken naar bedrijfsprocessen en de mogelijkheden van de nieuwe techniek. De uitspraak “We doen het al jaren zo, dus waarom zouden we het nu anders doen” heeft de uiterste houdbaarheidsdatum overschreden; “we moeten door, en dus vooruit!”73 We passen ons aan aan het tijdsgewricht waarin we onze vakantie niet meer boeken tijdens een bezoek aan het reisbureau, maar via het internet. De traditionele reisbureaus hebben het moeilijk en hun medewerkers verliezen de leuke verkenningsreisjes omdat de benodigde informatie veel eenvoudiger en goedkoper via de elektronische snelweg kan worden verkregen. In dat tijdsbeeld past niet meer dat de cabine van de TS uitpuilt van de mappen en boekwerken met beperkte informatie, waarvan bovendien de actualiteit niet altijd is gewaarborgd.

69 Tijdens de buitenlandstage is tijdens een tabletop exercise van de “Strategic Command Course” op de National CBRN-school van de politie in Winterbourne Gunner, Verenigd Koninkrijk, dit als één van de vijf topprioriteiten van het “Gold Level” aangemerkt: “Inform public and maintain public confidence”. 70 Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.G. de Vries; Voortgangsrapportage crisisbeheersing door de overheid op Rijksniveau, brief van minister K.G. de Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, NCC2002/58347 d.d. 19 februari 2002. 71 Anonymus. Helaas hebben we niet kunnen achterhalen van wie deze uitspraak oorspronkelijk afkomstig is. 72 Patrick Hudson in The hearts and minds project: understanding HSE culture. 73 Vrij naar een liedje uit de theatershow “Alles of nooit” van Youp van ’t Hek: “Ik sta er niet te lang bij stil, daarvoor gaat alles veel te snel. Maar daar ben ik hier niet voor: We moeten door, we moeten door!”

Pagina 22


We moeten door en dus vooruit: ICT biedt kansen! De brandweer zal bereid moeten zijn om mee te veranderen met de maatschappelijke ontwikkelingen, want stilstand is immers achteruitgang. Toch moeten we ons afvragen of het bovenstaande alleen een cultureel bepaald fenomeen is of dat ons verbrokkelde bestel hier mede debet aan is. Immers, kenmerk van de besluitvorming in de regio’s is dat ‘iedereen er wel een beetje over gaat’ waardoor het zeer lastig en taai is om de noodzakelijke financiële middelen vrij te maken! Een voorbeeld ter illustratie: toen de regio’s in Zuid-Holland gezamenlijk een multidisciplinair informatiesysteem74 wilden ontwikkelen ten behoeve van de incidentenbestrijding, verstrekte het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een subsidie. Deze subsidie werd echter in vijf gelijke bedragen aan de deelnemende regio’s overgemaakt. Vervolgens heeft het een jaar geduurd voordat alle algemene besturen een besluit hadden genomen om het ontvangen bedrag aan één regio ter beschikking te stellen zodat deze namens de vijf regio’s als opdrachtgever kon fungeren. Op het eerste gezicht lijkt de huidige context voor de brandweer niet de meest geschikte om tot innoverende ontwikkelingen te komen: er moet voldoende kritische massa en tempo georganiseerd worden om de noodzakelijke investeringen te kunnen doen. In de volgende paragraaf komen we hier nog op terug. Subconclusie 14 Door de ontwikkelingen in de informatie- en communicatietechnologie heeft een democratisering van de informatievoorziening plaatsgevonden: iedereen die toegang heeft tot het internet heeft vrijwel onbeperkte toegang tot allerhande informatie. Ervaring en veelvuldig gebruik zorgen voor een snelle scan op relevantie. De media hebben hierdoor een betere informatiepositie. Hierdoor is de noodzaak tot transparantie toegenomen; feiten kunnen niet langer worden verdoezeld of verzwegen, zelfs niet op de korte termijn. Subconclusie 15 De informatie- en communicatietechnologie heeft een individualisering van de mobiele communicatie tot gevolg. Door de huidige technieken is de realtime informatie-uitwisseling zowel horizontaal als verticaal eenvoudig mogelijk. Voor de negatieve gevolgen (ontbreken van logging, ongecontroleerde informatiestroom) zijn technisch weliswaar oplossingen voorhanden, maar deze worden nog niet toegepast. ICT-ontwikkelingen (webcam, videoconferencing, Multiteam) verminderen de noodzaak om fysiek op een bepaalde plaats aanwezig te zijn om informatie te verzamelen, te delen of om acties te initiëren. Subconclusie 16 De moderne massamedia zijn vrijwel direct aanwezig op plaats incident, waardoor al snel een beeld van de situatie wordt gegeven; bij bestuurders en burgers kan de indruk ontstaan dat deze weergave van de situatie volledig is en feitelijk. Tijdens de acute fase van het incident is de informatieorganisatie van hulpverleningsdiensten slecht georganiseerd. Dit is inherent aan het optreden onder extreme tijdsdruk en moet geaccepteerd worden. Daardoor is de huidige operationele informatievoorziening nog niet in staat tegenwicht te bieden aan de berichtgeving in de media. Subconclusie 17 Het optreden van de overheid in tijden van crises en rampen wordt – met name door de rol en de betekenis van de (massa)media – erg zichtbaar gemaakt, waardoor voorlichting en communicatie vitale en cruciale componenten in de rampenbestrijding en crisisbeheersing zijn geworden. Een belangrijk doel is het winnen en behouden van het publiek vertrouwen. Subconclusie 18 De brandweer is relatief behoudend c.q. conservatief: indien niet een meer innovatieve koers wordt gevaren, loopt zij de kans om de aansluiting met de andere hulpverlenende diensten te verliezen. De brandweer zal bereid moeten zijn om op basis van de nieuwe inzichten en technologieën haar werkprocessen kritisch tegen het licht te houden. Het aanpakken van het verbrokkelde bestel is daarbij overigens wel een randvoorwaarde om voldoende kritische massa en tempo te kunnen organiseren voor de noodzakelijke investeringen. 2.2.2 Informatievoorziening organiseren (ACIR-rapport) In veel evaluatierapporten worden de problemen met de informatievoorzieningen gesignaleerd en het functioneren van de rampbestrijdingsorganisatie in meer of minder pregnante bewoordingen ter discussie 74 Het gaat hier om IMI, het Informatiesysteem Multidisciplinaire Incidentenbestrijding, dat door de samenvoeging met het project Telebrains dat in de provincie Utrecht werd ontwikkeld, heeft geleid tot de ontwikkeling van Multiteam.

Pagina 23


gesteld. Maar ondanks al deze rapporten zijn er nog geen belangrijke wijzigingen in de systematiek aangebracht, noch in de structuur noch in de wijze waarop de informatievoorziening is georganiseerd. Dit vormde voor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aanleiding om op 5 maart 2004 de Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding (ACIR) te installeren met de opdracht om een plan te maken om de informatievoorziening in de rampenbestrijding te verbeteren.75 De ACIR is van mening dat een goede informatievoorziening ten behoeve van de rampenbestrijding haar oorsprong vindt in goede informatievoorziening in de reguliere situatie. Immers, de grens tussen een crisis, een incident en een ramp is niet scherp te trekken. Ook professor Zuurmond stelt dat het belangrijk is om de informatievoorziening te organiseren vanuit de dagelijkse behoefte en gebruik en het primaire proces als uitgangspunt te hanteren: “Er moet geen apart systeem voor crisisbeheersing komen, maar dit moet een extra module zijn op bestaande en gebruikte systemen”.76 Het gaat uiteindelijk om grootschalig gezamenlijk optreden door de betrokken ketenpartners. ACIR concludeert in het rapport dat de benodigde informatie tijdens incidenten en rampen niet (in een bruikbare vorm) beschikbaar en toegankelijk is voor de hulpverlenende diensten. Tevens wordt geconstateerd dat de informatie onvoldoende onderling wordt uitgewisseld, zowel tussen de verschillende overheidsinstellingen als tussen en binnen de hulpverlenende diensten zelf. De informatie wordt onvoldoende structureel verzameld, gevalideerd en bruikbaar gemaakt voor de incidentbestrijding. Conclusies die ook in de vorige paragrafen aan de hand van cases zijn getrokken. Hoewel het enthousiaste betoog over de zegeningen van de technische ontwikkelingen doet vermoeden dat het hierbij ‘slechts’ om een technisch probleem gaat, is niets minder waar. Het gaat om een palet van oorzaken. Zo wordt er onvoldoende gestuurd op eenheid; eenheid van begrippen, taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden maar ook de ‘compatability’ van de systemen. Dit wordt mede veroorzaakt door de wijze waarop Nederland is ingericht. Nederland is een gedecentraliseerde eenheidsstaat, waarin de autonome decentrale eenheden gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor die eenheid en dus ook voor de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing. Omdat in ons land een diepgeworteld wantrouwen tegen machtsconcentraties bestaat, is het politiek bestuurlijke landschap ingericht op het spreiden van macht en het verdelen van verantwoordelijkheden, waardoor de voor ons staatsbestel karakteristieke ‘checks and balances’ zijn ingebouwd. Anders gezegd: Nederland kent drie bestuurslagen waarbij een cultuur van overleg noodzakelijk is om diepgaande conflicten te vermijden. Deze bestuursstructuur en – cultuur is ook van invloed op de wijze waarop crisisbeheersing en besluitvorming in Nederland plaatsvindt. Naast veel voordelen is een nadeel hiervan dat dit een verbrokkeld staatsbestel oplevert. De lokale autonomie is voor bepaalde aspecten te dominant en rampenbestrijding heeft in veel gemeenten geen prioriteit, waardoor dit onder meer heeft geleid tot verschillen in en onvoldoende kwaliteit van de informatievoorziening. Vaak prevaleert de behoefte om zelf de controle te houden over de informatievoorziening. Daarbij constateert ACIR dat er veelal onvoldoende professioneel niveau is om informatievoorziening te garanderen (zowel inhoudelijk / organisatorisch / operationeel) en bovendien de informatiebehoefte niet voldoende en niet eenduidig in kaart is gebracht. Door de complexiteit van de organisatie van de rampenbestrijding is er veel onduidelijkheid ten aanzien van de rollen, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden. Als de eigen rol en de rol van de ander niet helder zijn, blijft onduidelijk wie welke informatie nodig heeft; dit is wel een essentiële randvoorwaarde! Verder is er sprake van eilandautomatisering: er is geen uitwisseling van informatie tussen en ook niet binnen de vier operationele disciplines.77 Hoewel informatie van derden van groot belang kan zijn voor het verkrijgen van een beeld van de situatie, zijn er geen koppelingen gemaakt en/of mogelijk. En dat terwijl een totaaloverzicht van de situatie/toestand van groot belang is voor de (kwaliteit van de) besluitvorming (zoals reeds gesteld in paragraaf 2.1.2). Er vindt een voortdurende competitie plaats: tussen gemeenten, provincies en het ministerie van BZK, tussen de verschillende ministeries en tussen de hulpverleningsdiensten per discipline en onderling. Deze strijd gaat over de verdeling van bevoegdheden en de financiële middelen. Door de afwezigheid van besluitkracht (doorzettingsmacht, doorzettingskracht) kan men bij bestaande belangentegenstellingen en de vele 75 Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding ACIR; “De Vrijblijvendheid Voorbij”. Op naar een effectieve multidisciplinaire informatievoorziening bij grootschalig gezamenlijk optreden in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat; Advies van de ACIR, uitgebracht aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; maart 2005 76 Interview met professor Arre Zuurmond op 8 maart 2005. 77 Naast de traditionele operationele disciplines als politie, brandweer en GHOR wordt de gemeente tegenwoordig ook als operationele dienst beschouwd.

Pagina 24


nevengeschikte besturen moeilijk tot eenheid komen. Omdat rampen en grootschalige incidenten zich zelden voordoen, wordt de noodzaak tot afstemming en samenwerking met betrekking tot de informatievoorziening en de onderlinge afhankelijkheid hierbij niet direct gevoeld, terwijl nu juist deze informatievoorziening in hoge mate bepalend is voor het adequaat kunnen optreden van de operationele diensten én bestuurders. Hoe beter de informatievoorziening is georganiseerd, des te sneller en beter een bestuurder (de burgemeester) aan de media uitleg kan geven over de situatie. Het is vooral dit optreden dat ‘het rapportcijfer’ van de overheid in het algemeen en dat van de bestuurder in het bijzonder bepaalt. Op landelijk niveau is volgens de ACIR een afstemmingsorgaan nodig dat de diverse bijdragen coördineert en daar één beleidslijn van maakt (eenduidige besluitvorming). Indien er in het afstemmingsorgaan geen besluitvorming plaatsvindt, dient de centrale overheid deze beslissing te nemen. Deze dient er tevens op toe te zien dat decentrale eenheden zich aan de gezamenlijke afspraken en besluiten houden. Deze kwaliteitseisen zijn dan bepalend voor de inrichting en omvang van de betrokken organisaties. Informatievoorziening is dus geen puur technische kwestie, maar heeft veeleer een oorzaak in de bestuurlijk/financiële en organisatorische context. Technische oplossingen kunnen op zichzelf derhalve geen significante verbetering van de informatievoorziening opleveren, maar dienen een afgeleide te zijn van deze aspecten. Technische oplossingen kunnen NIET worden gebruikt om bestuurlijke knelpunten op te lossen. Een probleem is de lange doorlooptijd van grootschalige ICT projecten. Vergelijk het met C2000: het eerste concept dateerde uit medio jaren ’90 en de techniek achter C2000 is al weer (bijna) achterhaald. Daarnaast zijn de afschrijvingstermijnen die worden gehanteerd funest om de technologische ontwikkelingen te kunnen volgen. De oorzaak hiervan ligt volgens professor Zuurmond in de heersende boekhoudermentaliteit.78 De werkelijke macht ligt bij degene die over de financiën gaan en dat is meestal niet de professional die “op straat” het werk moet doen. Zijn advies is om meer te denken in modules dan in complete systemen. Deze modules kunnen dan relatief goedkoop vervangen worden. Dit modulaire denken gaat van tankautospuit tot ICT-systeem. De hiërarchische wijze waarop de rampenbestrijdingsorganisatie is ingericht leidt tot problemen met informatieuitwisseling. Ook blijkt de organisatie van het grootschalig optreden in de praktijk dermate complex te zijn dat onduidelijkheid bestaat over elkaars taken, waardoor het bijzonder lastig wordt de eigen informatiebehoefte en zeker de informatiebehoefte van de andere hulpverleningspartners in te schatten. ACIR beveelt aan om te beginnen met de definiëring van de informatiebehoefte. Op rijksniveau dient het initiatief hiertoe genomen te worden, waarna de bepaling van de behoefte uiteraard bottom-up, vanuit de decentrale eenheden georganiseerd moet worden. Samenvattend kunnen we stellen dat voor de organisatie van een adequate operationele informatievoorzieningen de kritische succesfactoren enerzijds worden gevormd door ‘eenheid en standaardisatie’ en anderzijds door voldoende kritische massa en tempo om de noodzakelijke investeringen te kunnen doen. Subconclusie 19 Het spreiden van macht, het verdelen van verantwoordelijkheden en het inbouwen van de voor ons staatsbestel karakteristieke ‘checks and balances’ leiden tot een verbrokkeld staatsbestel. De ACIR adviseert om de wettelijke taken en doelstellingen in het kader van rampenbestrijding en crisisbeheersing opnieuw vanuit een integraal perspectief en vanuit de processen – eenduidig en onderling samenhangend – te herdefiniëren. Voor de korte termijn biedt dit echter geen soelaas om de informatievoorziening te verbeteren. Subconclusie 20 ACIR concludeert dat de informatievoorziening landelijk moet worden geüniformeerd ten behoeve van zowel de reguliere als de grootschalige incidentbestrijding, waarbij het informatiemanagement bestuurlijk en operationeel ten minste op regionaal niveau moeten worden geborgd. Het rapport gaat er vanuit dat een coördinerende rol wordt neergelegd bij krachtige (veiligheids)regio’s met voldoende doorzettingsmacht en –kracht. De decentrale overheidsorganisaties blijven – als beheerders van de beschikbare informatie –een belangrijke rol spelen bij de informatievoorziening. Bovendien adviseert ACIR de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om een stok achter de deur te organiseren om besluitvorming af te dwingen, indien eenduidigheid achterwege blijft. Eenheid en standaardisatie zijn noodzakelijk voor een adequate operationele informatievoorziening. Subconclusie 21 78

Zie ook het voorbeeld in de vorige paragraaf over de financiering van IMI.

Pagina 25


Om de korte termijn de informatievoorziening effectief en efficiënt te kunnen organiseren is een goed overzicht van en inzicht in de taken, rollen, bevoegdheden en verantwoordelijkheden noodzakelijk. Immers, als er onduidelijkheid bestaat over elkaars taken, wordt het bijzonder lastig de eigen informatiebehoefte en zeker de informatiebehoefte van de andere hulpverleningspartners in te schatten. Subconclusie 22 Grootschalige projecten zoals bijvoorbeeld C2000 sterven in schoonheid: de lange doorlooptijden, de enorme financieringen (als gevolg van totale systeemvervangingen) en de beslissingsbevoegdheid op het nietoperationele niveau zorgen dat de haalbaarheid van dergelijke projecten buitengewoon moeizaam is. En wanneer het dan toch tot uitvoering komt, blijkt de implementatie geen gelijke tred te kunnen houden met de voortschrijdende ontwikkelingen. Er moet dus voldoende kritische massa en tempo worden georganiseerd om de noodzakelijke investeringen te kunnen doen.

Pagina 26


3. Analyse De subconclusies uit het vorige hoofdstuk vormen de basis voor de analyse in dit hoofdstuk. Subconclusies vanuit de command and control-hoek worden in verband gebracht met de subconclusies die voortvloeien uit de informatie en communicatietechnologie. Voorbereidend op de conclusies in hoofdstuk 4 worden waar mogelijk oplossingsrichtingen aangedragen. 3.1

Een kritische blik op de organisatie van de rampenbestrijding

3.1.1 Heeft de drielagenstructuur nog toekomst? Uit de casuïstiek kunnen we concluderen dat de klassieke driedeling in de rampenbestrijdingsorganisatie niet voldoet bij snel ontwikkelende incidenten, waarbij vooral de te trage opschaling in het oog springt. Hiervoor zijn in hoofdstuk 2 al enige voorbeelden aangehaald. In dit verband pleiten zowel de heer Berghuijs als de heer Van Gils voor een flexibelere opschaling van de verschillende niveaus en daarenboven het flexibeler organiseren van het primaat van de besluitvorming. Ook in het evaluatierapport van de brand aan boord van De Friesland wordt geconstateerd dat er flexibeler moet worden omgegaan met de procedures en regelingen: er is een verschil tussen de formele operationaliteit (iedereen aanwezig) en de feitelijke operationaliteit (overzicht van de situatie) van het ROT. Een ander voorbeeld in deze casus is het alarmeren van de Veiligheidsstaf vooruitlopend op het noodzakelijke overleg tussen de betrokken burgemeesters; als er besloten wordt tot een verdere opschaling, dan zijn de benodigde functionarissen alvast onderweg. Verder wordt in het rapport nadrukkelijk ingegaan op de rol van de mobiele telefoon en het feit dat “vrijwel alle bepalende gesprekken via ‘mobieltjes’ zijn gevoerd”. Dit aspect wordt nog versterkt door de ontwikkeling van klassieke rampen naar moderne crisisbeheersing: doordat bij de moderne crises – naast de traditionele operationele diensten – steeds vaker en meer private spelers betrokken zijn, neemt het gebruik van geprivilegieerde verbindingsmiddelen af, waardoor in toenemende mate maatwerk noodzakelijk is.79 Op basis van allerlei rapporten kunnen enkele constateringen worden gedaan: • Nieuwe technieken (GSM, satelliettelevisie e.d.) zijn een gegeven • Overload aan informatie, gebrek aan gevalideerde informatie; beide komen tijdens een (grootschalig) incident voor80 • Eerst heerst er chaos • Er gaan dingen fout Bij langdurende incidenten zien we dat de klassieke drielagenstructuur op zich prima kan voldoen tot het moment dat zich er een plotselinge escalatie voordoet en er onmiddellijk een beslissing moet worden genomen. Dit zegt iets over de informatiestromen en de verspreidingssnelheid.81 Eerder hebben we al gezien dat operationele commandanten zich in eerste aanleg primair richten op het aansturen van de eenheden en de hulpverlening, waardoor de informatievoorziening naar bovenliggende staven, maar ook naar andere hulpverlenende diensten te wensen overlaat. Hierdoor komt het functioneren van de drielagenstructuur bij zich snel ontwikkelende incidenten in het geding. Dit betekent samenvattend dat de drielagenstructuur in beginsel nog steeds waardevol is, mits we de randvoorwaarden goed invullen om de structuur tot zijn recht te laten komen. Een essentieel onderdeel daarbij is de snelheid van de informatievoorziening voor de verschillende staven. Immers, alleen op basis van adequate informatie kunnen ze invulling geven aan hun rol. Om de informatiehuishouding vanaf de plaats van het incident beter te organiseren, dient aan het CoPI een ervaren informatiemanager toegevoegd te worden, vergelijkbaar met de sectie 2 Inlichtingen zoals die bij Defensie en in de vroege dagen van de opbouw van de rampenbestrijding werd gehanteerd. Zo’n informatiemanager heeft enkel tot taak om – net als een persverslaggever – informatie te verzamelen, te ordenen en de informatie vervolgens onder alle belanghebbenden82 te verspreiden. Als een soort ‘operationele verslaggever’ verzorgt hij realtime informatie: hij verzamelt, checkt en verspreidt de gegevens realtime aan 79

Zie het voorbeeld van de terroristische dreiging in hoofdstuk 2. Quarantelli E.L.; Planning for and managing of disasters: a summary of some research findings, background material for lectures on disaster planning and managing; 1999: Tijdens de chaotische fase is er een gebrek aan informatie; de aanwezige informatie is per definitie onvolledig, soms ‘gekleurd’ of zelfs onjuist én er zijn veel en vaak onduidelijke deelnemers en partijen bij ernstige en omvangrijke calamiteiten. 81 Professor Zuurmond noemt alle vormen van documentatie en informatie op papier een poging tot obstructie, omdat papier moeilijk te verschuiven is. Opgetekend tijdens het college op 19 november 2004 in het kader van de leergang MCDM. 82 Hierbij moet niet alleen aan de deelnemers van het CTPI/CoPI worden gedacht, maar vooral ook aan de meldkamer, het ROT/RCC, de Commandant van Dienst etc. 80

Pagina 27


iedereen die een informatiebehoefte heeft. Hiervoor is een netwerkstructuur83 noodzakelijk, zoals bijvoorbeeld Multiteam: hierdoor kan iedereen vrijwel realtime over alle verzamelde en benodigde informatie beschikken. De informatievoorziening is een vitaal en cruciaal onderdeel van de incidentbestrijding! De politie heeft dit al eerder onderkend en heeft daarom in de staf GBO een informatiemanager opgenomen: de chef informatie (CHIN) Voorwaarde is dat er ook op de andere niveaus een informatiemanager wordt gerealiseerd die de aangeboden informatie in ontvangst neemt en valideert.84 Ten aanzien van de informatievoorziening in het ROT is de validatie van de informatie essentieel: de informatie voor het GBT wordt gefilterd en gezeefd en het voorkomt dat besluiten worden gebaseerd op geruchten en andere zachte informatie. De situatierapporten aan het GBT moeten slechts de essentie van het incident bevatten (ontdaan van de operationele ballast) en bij voorkeur zijn voorzien van concrete vragen en problemen (met inbegrip van de voorgestelde oplossingsrichtingen en de bijbehorende consequenties) waarover men zich moet buigen. Voorts is het van belang de drielagenstructuur langs de lat te leggen van de moderne mogelijkheden vóór en behoeften aan de hulpverlening. Dit zal de basis vormen voor de broodnodige renovatie van de rampenbestrijdingsorganisatie. Vanuit het reeds eerder geciteerde ACIR rapport wordt geadviseerd de taken en doelstellingen voor de crisisbeheersing vanuit een integraal perspectief en procesmatig te herdefiniëren. 3.1.2 Hoe kunnen we flexibeler omgaan met het primaat van de besluitvorming? In het vorige hoofdstuk hebben we al gezien dat het operationele niveau handelt naar bevind van zaken omdat de situatie onmiddellijk handelen noodzakelijk maakt. In onze beleving moet dit gestimuleerd worden, waarbij heldere mandaten (op basis van te ontwikkelen operationele vuistregels) en het professionaliseren van het optreden van de operationele diensten belangrijke pijlers zijn. Hierdoor zal enerzijds het vertrouwen en draagvlak vanuit het strategisch niveau voor het handelen door de veldeenheden toenemen en anderzijds geaccepteerd (moeten) worden dat sommige acties of beslissingen – met de ‘benefit of hindsight’ – misschien overbodig of onjuist waren. Daarbij kan een (regionaal) Commandant van Dienst nog een intermediaire rol vervullen als vertegenwoordiger van het strategisch niveau. Door de huidige communicatietechnieken is het in de meeste gevallen eenvoudig om even overleg te plegen alvorens ingrijpende maatregelen te nemen: een vorm van ‘collegiale consultancy’.85 Met het bovenstaande – al dan niet in combinatie met de nieuwe technologie – kan de indruk ontstaan dat we de drielagenstructuur niet meer nodig hebben. Vooralsnog zijn wij er van overtuigd dat er een rol is weggelegd voor een ROT, zij het dat het ROT in die situatie nadrukkelijk niet mag functioneren als een CoPI-effectgebied! Omgevingsmanagement is in onze visie vooral ook het zorgdragen voor het bestrijden van maatschappelijke onrust door goede en eenduidige informatievoorziening aan bevolking en bestuurders. De rol (en daarmee de toegevoegde waarde) gaat verschuiven als gevolg van de nieuwe informatietechnologie. Daar waar lokale bekendheid de sleutel kan zijn tot operationele effectiviteit, eist succesvol crisismanagement op het tactische en strategische niveau een scherp inzicht in de publieke en politieke beleving van de situatie. Voor de leider van het ROT geldt dat hij gevoel moet hebben voor de operationele processen (operationeel inzicht), maar zich moet kunnen verplaatsen in de denkwereld van de bestuurder (gevoel voor politiek/bestuurlijke verhoudingen): een lastige combinatie, die een veelheid aan kennis en vaardigheden vereist. Dit maakt een strenge selectie op basis van competenties noodzakelijk. Daarnaast vervult een ROT een aantal rollen waaronder het geven van de operationele leiding aan de aan de crisisbestrijding deelnemende diensten door de coördinatie van de werkzaamheden van de betreffende actiecentra, informatie verzamelen en verspreiden (waaronder ook het uitvoeren van het gasmeetplan), het organiseren van bijstand en aflossing, verzorging en ondersteuning. Het organiseren van bijstand, aflossing en herbezetting alsmede het regelen van de verzorging zijn taken die op het operationele niveau naar onze mening niet kunnen worden belegd: het CoPI richt zich op het gecoördineerd bestrijden van het incident. Evenmin zijn dit taken die tot het strategisch niveau kunnen worden gerekend, waardoor het ROT, zeker bij langer lopende incidenten, een rol van betekenis moet spelen. Dit neemt echter niet weg dat het functioneren van het ROT in zijn huidige context nader bezien kan worden. Nu bestaat het ROT uit vertegenwoordigers van met name de operationele diensten, aangevuld naar de lokale 83

Voor de verspreiding wordt gebruik gemaakt van het internet (“Web-based”) en de informatie zoveel mogelijk grafisch weergegeven op plattegronden en kaarten (“GIS-based”). 84 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid; IOOV-advies inzake uniforme GRIPniveaus; Den Haag, 2 juni 2004; pag. 2: Elk GRIP-niveau moet voorzien in het informatiemanagement om dit niveau snel te communiceren en snel te kunnen beoordelen of het gekozen niveau het juiste is. 85 Deze term wordt door de heer Berghuijs vaak gebruikt om aan te geven dat hij graag bereid is om over complexe zaken even van gedachten te wisselen.

Pagina 28


omstandigheden met bijvoorbeeld Leider Meetplanorganisatie, gemeente, Havendienst etc. en georganiseerd in monodisciplinaire secties (brandweer, politie etc). Daarnaast zijn de monodisciplinair georganiseerde actiecentra actief. Deze werkwijze werkt verkokering in de hand: elke dienst en organisatie zoekt binnen de eigen mogelijkheden naar oplossingen, waarbij niet vanzelfsprekend over de eigen grenzen wordt gekeken. Het verdient aanbeveling – mede tegen de achtergrond van de bevindingen ten aanzien van de toegevoerde waarde van een informatiemanager, nadere studie te doen naar een meer procesgerichte opbouw van het ROT langs de volgende hoofdprocessen: operatiën, informatie, ondersteuning en deze procesgerichte teams te voorzien van een multidisciplinaire samenstelling. 3.2

Informatievoorziening onder de loep genomen

3.2.1 De informatieorganisatie georganiseerd Bijzondere aandacht willen we geven aan de informatievoorziening. Tijdens het initiële deel van de acute fase van het incident is de informatieorganisatie van hulpverleningsdiensten slecht georganiseerd, hetgeen – zoals eerder beschreven – inherent is aan het optreden onder extreme tijdsdruk en geaccepteerd moet worden. Na de initiële inzet en in de stabilisatiefase moet de informatievoorziening georganiseerd worden waarbij de verificatie en de veredeling van informatie centraal staan (“clearing room”). Hierbij zijn de reguliere informatiebestanden die bij de overheid in gebruik zijn van groot belang: zij bieden houvast in de hectiek van de incidentbestrijding. Daarvoor is het wel noodzakelijk om de ontsluiting beter te organiseren (eventueel met een vertaalslag), zodat er op elk moment over de actuele en juiste informatie kan worden beschikt.86 Het valideren en verifiëren van de informatie is eveneens bittere noodzaak; voorbeelden in het vorige hoofdstuk spreken tot de verbeelding. Hierbij gaat het simpelweg om het verzamelen van alle relevante informatie en het checken en vergelijken hiervan (“Van wie komt het? Is het geautoriseerde informatie? Is ze consistent met informatie uit andere bronnen?”). Het checken op authenticiteit voorkomt ‘broodje aap-verhalen’ en vormt een zeef/filter voor de informatie die (uiteindelijk) naar het strategisch niveau wordt doorgeleid, uiteraard vergezeld van de dilemma’s en vraagstukken, voorzien van oplossingsrichtingen met de bijbehorende consequenties! Om de vergaarde en gevalideerde informatie realtime te kunnen verspreiden naar alle belanghebbenden is een netwerkstructuur nodig zoals bijvoorbeeld Multiteam. Multiteam zal dan wel een instrument moeten zijn in het dagelijks gebruik en bij rampen en crisis een module van het informatiesysteem. Bij de ontwikkeling van ICToplossingen voor de operationele diensten is het van belang om vooral gebruik te maken van de transparantiefuncties87 en bestaande systemen aan elkaar te koppelen. Tevens wordt alom aandacht gevraagd voor de gebruiksvriendelijkheid van het systeem: het is niet zinvol om een systeem te ontwikkelen alleen voor grootschalige incidentbestrijding. Het Landelijk Meetnet Nucleaire Incidenten en het Nationaal Noodnet zijn voorbeelden van systemen die niet dagelijks worden gebruikt waardoor het gebruik bij een ramp (die in de meeste regio’s één keer per 20 jaar voorkomt) onbekend is of de werkvaardige staat allang niet meer is gecontroleerd. De heer Van Gils pleit dan ook voor het gebruik van reguliere bestanden (Gemeentelijke Basisadministratie, vastgoedbestanden, digitale dossiers inclusief tekeningen van bouwen woningtoezicht en milieudienst e.d.). Hiervoor moet de informatie beter bereikbaar worden gemaakt, eventueel met een ‘vertaalslag’ om de bruikbaarheid te vergroten, onder crisisomstandigheden. Door de informatiesystemen te gebruiken vanaf de basiseenheden van hulpverlenende diensten ontstaat ervaring en routine in de toepassing en is het rendement aanzienlijk hoger. Een uniformeringslag op landelijk niveau van de informatievoorziening is in dit kader onontbeerlijk voor de uitwisselbaarheid van gegevens. Een analyse van de informatiebehoefte vooraf bij de hulpverleningsdiensten komt ten goede aan de bruikbaarheid van de gegevens. Een waarschuwing is hier echter op zijn plaats: ICT-oplossingen kunnen een belangrijke bijdrage vormen bij het organiseren van een betere informatievoorziening, maar daarvoor is het wel cruciaal dat de essentiële informatie in het systeem wordt ingevoerd. Uit de evaluaties van het vliegtuigongeluk met de Dakota88 en de Vuurwerkramp in Enschede kan worden geconcludeerd dat binnen de brandweer een cultuur heerst dat men “ziet het wel als men ter plaatse komt” en de inzet is dan een zaak van de eenheden ter plaatse. De operationele informatievoorziening verloopt bij de politie en ambulancedienst beduidend beter; onder andere omdat meer inhoudelijke en feitelijke informatie wordt doorgegeven.89 86

Opgetekend tijdens het interview op 16 maart 2005 met de heer A. van Gils. Transparantiefunctie: een van de hoofdfuncties van ICT zoals de huidige theorie deze onderscheidt en die betekent dat de huidige informatie- en communicatietechnologie mensen in staat stelt om functioneel versplinterde informatie en databanken te koppelen: zie §2.2.1. 88 Ministerie van Binnenlandse Zaken, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Dakota-incident Waddenzee 1996. Opschaling van de hulpverlening bij slachtoffers op zee; Den Haag, september 1997. 89 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Onderzoek vuurwerkramp Enschede, Algemene coördinatie van de bestrijding; pag. 36 t/m 40. 87

Pagina 29


In het voorgaande zijn zowel organisatorische als technologische mogelijkheden om de organisatie van de rampenbestrijding en crisisbeheersing te verbeteren de revue gepasseerd, maar alles staat of valt met de bereidheid (van met name de brandweer) om te veranderen. Maar is er een keuze? Stilstand is immers achteruitgang! 3.2.2 Zijn de media een geduchte concurrent? Dankzij de ontwikkelingen in de ICT maken de media gebruik van de meest geavanceerde beeldregistratie- en communicatieapparatuur. Bovendien zijn de massamedia zijn snel ter plaatse bij een incident en beginnen direct met de berichtgeving. Omdat de media zo snel ter plaatse zijn, kan er per definitie nog geen compleet beeld van de gebeurtenissen zijn. Desondanks kan – onder andere of misschien zelfs met name bij bestuurders – de indruk ontstaan of worden gewekt dat de media een volledig overzicht en feitenrelaas presenteren. Omdat de informatievoorziening tijdens de acute fase van het incident slecht is georganiseerd, kan de overheid in dat stadium nog geen compleet en correct overzicht van de gebeurtenissen presenteren. Dit kan worden verklaard omdat de media zich geheel kunnen concentreren op de berichtgeving, terwijl de hulpverleningsdiensten in de acute fase zich primair (moeten) richten op het inzetten en ontplooien van eenheden. De achterstand van de operationele informatievoorziening ten opzichte van de media is een logische consequentie van het verschil in primaire taak en dient geaccepteerd te worden. Momenteel is het dus nog niet mogelijk om voldoende tegengewicht te bieden aan de berichtgeving in de media. Dit neemt niet weg dat door het verschil in informatiepositie de officiële overheidsvoorlichting steeds sneller en steeds meer onder druk wordt geplaatst. We hebben gezien dat strategische beslissers onmiddellijk met prangende vragen worden geconfronteerd naar aanleiding van de strategische beslissingen die door de operationele commandanten in het veld zijn genomen. Om het berichtenverkeer enigszins te kunnen stroomlijnen, is het absoluut noodzakelijk om de informatiehuishouding te versnellen. Gedeeltelijk door de invulling van informatiemanagers op alle niveaus en gedeeltelijk door de inzet van moderne technieken: gebruik maken van netwerkstructuren (“Web-based”) en vooral gebaseerd op grafische weergave van de informatie (“GIS-based”) omdat hiermee sneller de essentie kan worden overgebracht (“Plaatjes zeggen meer dan duizend letters”). Een belangrijk onderdeel van de informatievoorziening is daarom de ‘media-watching’. Door de nieuwsberichten structureel te volgen en te analyseren, beschikt de overheid over het beeld dat de burger van het incident en de bestrijding krijgt door de media. Hierop kan in de voorlichting aan media en burgers worden geanticipeerd door onjuistheden snel en systematisch te corrigeren, feitelijkheden naar buiten te brengen en in te springen op de (informatie)behoeften van de burger. Hierdoor is het mogelijk om enigszins invloed uit te oefenen op de beeldvorming van de burger en daarmee het vertrouwen van de burger te winnen en te behouden: dit is bepalend voor het rapportcijfer van de overheid in het algemeen en de bestuurder – als boegbeeld en politiek verantwoordelijke – in het bijzonder.

Pagina 30


4 Conclusies en aanbevelingen 4.1

Conclusies

Een aantal subconclusies uit hoofdstuk 2 is in het voorgaande hoofdstuk met elkaar in verband gebracht. Deze analyse leidt in dit hoofdstuk tot een aantal centrale conclusies die puntsgewijs aan de orde komen. Conclusie 1 De rampbestrijdingsorganisatie is gebaseerd op een klassieke drielagenstructuur (operationeel, tactisch en strategisch niveau). Met name bij snel ontwikkelende incidenten stellen we vast dat op operationeel niveau onder extreme tijdsdruk strategische beslissingen worden genomen. Conclusie 2 Omdat het tempo waarin fysiek kan worden opgeschaald door de verschillende niveaus niet congruent is met ontwikkelingssnelheid van het incident, loopt de operationele informatievoorziening achter bij de berichtgeving door de media. De media zijn anders georganiseerd en bedienen zich van uiterst moderne gedigitaliseerde communicatie- en beeldregistratietechnieken. Daarbij komt dat door de ontwikkelingen in de ICT een democratisering van de informatievoorziening heeft plaatsgevonden, waardoor de noodzaak tot transparantie is toegenomen en feiten – zelfs niet op de korte termijn – kunnen worden verzwegen. Conclusie 3 Bestuurders worden veel sneller dan voorheen geconfronteerd met lastige vragen, al dan niet veroorzaakt door strategische beslissingen die op het operationele niveau zijn genomen. Hierdoor neemt de druk op bestuurders toe om snel over een situatieoverzicht te beschikken en de media van adequate antwoorden te kunnen voorzien: de media bepalen immers grotendeels het rapportcijfer van het overheidsoptreden. Dit heeft tot gevolg dat de informatiestromen niet langer de hiërarchieke weg volgen. Het tactisch (en in mindere mate het strategisch) niveau ontplooit zich bij snel ontwikkelende en kortdurende incidenten niet volledig en komt daarmee niet tot zijn recht. Conclusie 4 Vastgesteld wordt dat het klassieke drielagenmodel nog steeds waardevol is, mits de structuur flexibel wordt toegepast en de randvoorwaarden voor een goede taakuitvoering worden ingevuld. Dit betekent allereerst dat de informatiehuishouding op orde moet worden gebracht en versneld. Dit vergt een organisatorische invulling van een informatiemanager op operationeel, tactisch en strategisch niveau alsmede een technische netwerkstructuur zoals bijvoorbeeld Multiteam om de beschikbare informatie eenduidig en snel naar alle belanghebbenden te kunnen verspreiden. Conclusie 5 Door moderne ICT-toepassingen is de fysieke aanwezigheid niet langer noodzakelijk en kan ook de tijd voordat een staf operationeel is worden gereduceerd omdat van elke locatie kan worden ingelogd. Hierdoor ontstaat als het ware een ‘virtuele staf’. Pas nadat men kennis heeft genomen van de informatie en de eerste acties heeft uitgezet, vertrekken de sleutelfunctionarissen van de hogere staven naar het ROT of GBT. Conclusie 6 De positie en de taken van het ROT zijn aan renovatie toe en moeten nog eens kritisch worden beschouwd: het ROT is nadrukkelijk geen CoPI-effectgebied! Dit vergt enerzijds een heldere taakafbakening en anderzijds een rolvaste taakuitoefening. In onze visie bestaat het takenpakket van het ROT uit de informatievoorziening (clearing room: verzamelen, valideren en verspreiden), planning, logistiek en ondersteuning. Wij denken dat het Incident Command System aanknopingspunten biedt voor een heroriëntatie op de taakinvulling van het ROT, vooral waar het de procesgerichte en multidisciplinaire invulling van de actiecentra betreft. Conclusie 7 Een verbrokkeld staatsbestel, waarin doorzettingskracht en doorzettingsmacht voor besluitvorming over de informatievoorziening onvoldoende verankerd wordt, verhindert een gezonde ontwikkeling van de informatievoorziening ten behoeve van de hulpverlening.

Pagina 31


4.2

Aanbevelingen

Aanbeveling 1: een reëel verwachtingspatroon betrachten Het verdient aanbeveling om te accepteren dat in de hectiek van de initiële fase van een incident: • op het operationele niveau onder extreme tijdsdruk strategische beslissingen moeten worden genomen en • dat de opschaling nooit gelijke tred kan houden met de urgentie tot handelen Aanbeveling 2: professionaliseren en mandateren Het verdient aanbeveling om de operationele diensten en hun leidinggevenden verder te professionaliseren. Een verantwoorde mandatering wordt mogelijk door operationele vuistregels te ontwikkelen voor strategische beslissingen. Mobiele communicatieapparatuur (in beeld en geluid) faciliteert in hoge mate het raadplegen van representanten van het strategische niveau (collegiale consultancy). Aanbeveling 3: flexibiliteit inbouwen Het verdient aanbeveling om in de organisatie van de besluitvorming flexibiliteit in te bouwen. Aanbeveling 4: multidisciplinaire afstemming operationeel optreden Het verdient aanbeveling om de multidisciplinaire beelden besluitvorming verder te integreren. Hierbij wordt gedacht aan een multidisciplinair (ook op afstand raadpleegbaar) informatiesysteem zodat alle betrokken diensten en organisaties gelijktijdig en ‘in één oogopslag’ geïnformeerd kunnen worden. Leidinggevenden van de hogere staven zijn in staat een eerste BvT (beoordeling van de toestand) te maken voordat ze ‘op reis gaan’ naar het ROT of GBT. Ook kan worden gedacht aan een multidisciplinair verkenningsteam op plaats incident en een procesgerichte en multidisciplinaire invulling van de actiecentra in het ROT. Naast een verbetering van de informatievoorziening, gaan de vertegenwoordigers van de disciplines hierdoor over de eigen grenzen heen kijken en krijgen meer oog voor de belangen van de ander. Dit laatste vermindert bovendien de competentiegeschillen en bevordert de oplossing van belangentegenstellingen. Aanbeveling 5: de informatievoorziening organiseren Het verdient aanbeveling om binnen de rampenbestrijdings- en crisisbeheersingsorganisatie de informatievoorziening separaat te benoemen en te beleggen, zodat een informatieafdeling ontstaat die vergelijkbaar is met de informatieafdeling in het GBO en de sectie 2 in de militaire organisatie. Hiertoe dient aan het CoPI, ROT en GBT een informatiemanager te worden toegevoegd. De informatiemanager heeft enkel tot taak om informatie te verzamelen, te ordenen, te checken en de informatie vervolgens realtime onder alle belanghebbenden te verspreiden. Door ICT-toepassingen wordt het tempo van informatievoorziening aan de hogere echelons verhoogd. Media-watching is bij rampen en crises specifiek op te nemen als taak van de informatieorganisatie op het tactische niveau (ROT). De informatievoorziening is één van de vitale en cruciale pijlers van de incidentbestrijding en daarmee een hoofdtaak van het ROT (gevalideerde en veredelde informatie: clearing room). Aanbeveling 6: op ‘normale’ systemen aansluiten. Het verdient aanbeveling ICT-technologie voor de rampenbestrijding en crisisbeheersing te integreren en aan te laten sluiten vanuit de dagelijkse praktijk. Aanbeveling 7: klassieke structuren moderniseren De werking van de drielagenstructuur verdient voor wat betreft de inrichting nadere aandacht. In de acute fase kan door ICT toepassingen snel verbinding tot stand komen tussen het strategische en operationele niveau. Het raadplegen van het strategische niveau voor het nemen van urgente beslissingen en collegiale consultancy leiden tot tempoversnelling en een doortastend optreden. De toegevoegde waarde van het tactische niveau komt nadrukkelijk naar voren bij langer lopende incidenten en rampen op het gebied van bijstand en aflossing, ondersteuning, informatievoorziening, bevolkingszorg etc.Nadere studie naar de inrichting van het tactische niveau als procesgerichte organisatie (gericht op operatiën, planning, logistiek, informatie) in plaats van d huidige disciplinegerichte inrichting is dan ook aan te bevelen. Aanbeveling 8: concentreren van leiding vanuit het proces In onze visie blijft een éénhoofdige leiding met eindverantwoordelijkheid noodzakelijk, echter niet vanuit de dominante discipline maar gebaseerd op procescoördinerende kerncompetenties; een medische ramp hoeft voor wat betreft de multidisciplinaire procescoördinatie dus niet onder leiding te staan van de Regionaal Geneeskundig Functionaris. Verkokerd crisismanagement door operationeel optreden vanuit een enkele discipline dient plaats te maken voor procesgericht optreden ontdaan van alle vormen van tunnelvisie.

Pagina 32


Aanbeveling 9: doorzettingsmacht mobiliseren Het verdient aanbeveling om de opbouw en verbetering van de informatievoorziening met kracht ter hand te nemen. Op korte termijn gaat het om organisatorische maatregelen zoals het invoeren van een informatiemanager op alle niveaus van de rampenbestrijdings- en crisisbeheersingsorganisatie. Maar daarnaast zijn bestuurlijk/financiële maatregelen noodzakelijk zoals het opzetten van een landelijk operationeel informatienetwerk dat door koppelingen met de reguliere (overheids)automatiseringsnetwerken wordt opgebouwd(zie het ACIR-rapport) en het maken van bindende afspraken op het gebied van eenheid en standaardisatie. Het organiseren van voldoende kritische massa en tempo om de noodzakelijke investeringen (tijdig) te kunnen doen is hierbij cruciaal!

Pagina 33


Bijlage 1: Interviews K. Arbuthnot J.D. Berghuijs

E.J. van der Horst D.G. van Gent P.H.A. van Gils A. Zuurmond

G. Bretschneider M.J. Dekker

Deputy Chief Fire Officer West Yorkshire Fire & Rescue Service en landelijk projectleider National Coordination Centre Directeur Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond, Commandant Regionale Brandweer Rotterdam-Rijnmond, Commandant Brandweer Rotterdam en tevens voorzitter van de Nederlandse Vereniging voor Brandweer en Rampenbestrijding Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, hoofd Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum sectorcoördinator crisisbeheersing/veiligheidscoördinator, Divisie Havenmeester, sector crisisbeheersing, gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam N.V. gemeentesecretaris Rotterdam, tijdens de vuurwerkramp gemeentesecretaris van Enschede in mei 2000 Bijzonder hoogleraar “ICT en de toekomst van het openbaar bestuur” aan het departement Bestuurskunde van de Universiteit Leiden en oprichter en partner van Zenc, een toonaangevend onderzoeks- en adviesbureau op het gebied van ICT, Overheid en Innovatie. Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre. NATO-OTAN, Brussels, Belgium Politie Rotterdam-Rijnmond, hoofd Bureau Crisis- en Conflictbeheersing van de afdeling Executieve Ondersteuning

Pagina 34


Bijlage 2: Afkortingen

ACIR ADSL BB BvT BZK C2000 CHIN CHON CHOP CoPI COT CTPI CvD DSM GBO GBT GGD GHOR GPS GRIP GSM GVS HOvD HSE culture ICT IOOV ISDN ISIS LSGBO MAIAT MCDM MDT MKZ NAVO OvD PC PDA PTT PVB RBT RCC RegOT ROT RRC RVS SMS TS UMTS Wrzo

Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding Asymmetric Digital Subscriber Line Bescherming Bevolking Beoordeling van de Toestand Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties Landelijk digitaal netwerk voor mobiele communicatie Chef Informatie Chef Ondersteuning Chef Operatiën Commando Plaats Incident Crisis Onderzoek Team Coördinatie Team Plaats Incident Commandant van Dienst De Staatsmijnen Grootschalig en Bijzonder Optreden Gemeentelijk Beleidsteam Gemeentelijke Gezondheidsdienst Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen Global Positioning System Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdingsprocedure Groupe Spéciale Mobile Gemeentelijke Veiligheidsstaf Hoofdofficier van Dienst Health, Safety and Environmental culture Informatie- en Communicatietechnologie Inspectie Openbare Orde en Veiligheid Integrated Services Digital Network Integrated Staff Information System Landelijke Staf Grootschalig en Bijzonder Optreden Multi Agency Initial Assessment Team Master of Crisis and Disaster Management Mobiele Data Terminal Mond- en klauwzeer Noord Atlantische Verdragsorganisatie Officier van Dienst Personal Computer Personal Digital Assistent Posterijen Telegraaf en Telefoon Project Versterking Brandweer Regionaal Beleidsteam Regionaal Coördinatie Centrum Regionaal Operationeel Team Regionaal Operationeel Team Raad van Regionale Commandanten Regionale veiligheidsstaf Short Message Service Tankautospuit Universal Mobile Telecommunication System Wet Rampen en Zware Ongevallen

Pagina 35


Literatuuropgave Adviescommissie Coördinatie ICT Rampenbestrijding ACIR; “De Vrijblijvendheid Voorbij”. Op naar een effectieve multidisciplinaire informatievoorziening bij grootschalig gezamenlijk optreden in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat; Advies van de ACIR, uitgebracht aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; maart 2005 Berghuijs, J.D.; De toekomst van de rampenbestrijding en het risicomanagement, Een evaluerende rapportage naar aanleiding van de vuurwerkramp in Enschede op 13 mei 2000; Enschede, oktober 2000 Bruijn J.A: de, Heuvelhof E.F. ten; Management in netwerken; Delft, 1999 Bruijn J.A: de, Heuvelhof E.F. ten, Veld R. in ‘t; Procesmanagement, Over procesontwerp en besluitvorming; Schoonhoven, 2002 Bovens, M.A.P., Hart, P. ‘t, Twist, M.J.W. van en Rosenthal, U.; Openbaar Bestuur, Beleid, organisatie en politiek; Alphen aan den Rijn, 2001 B&G Groep Beleidsonderzoek & -Advies bv; Het Ketelwagenincident. Rampbestrijding en crisiscommunicatie in Amersfoort. Evaluatie van het incident met de lekkende spoorketelwagen op 20 augustus 2002 te Amersfoort; Den Haag, 15 oktober 2002 COT; Crisis. Oorzaken, gevolgen, kansen; Alphen aan den Rijn, 2001 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement BV; De brand bij Quest international. Een evaluatie van de gebeurtenissen op 2 november 2002; Den Haag, 17 september 2003 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; De brand op het visserschip “De Friesland”, Een evaluatie van de gebeurtenissen op 6 maart 2002; Den Haag, 22 januari 2002 COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement; Crises 2003: leerpunten uit de praktijk, Den Haag, 7 juli 2004 COT Crisis Onderzoek Team; Evacuaties bij Hoog Water: zelfredzaamheid en overheidszorg; Leiden/Rotterdam, december 1995 Duin, M. van; Van Rampen leren, een vergelijkend onderzoek naar de lessen uit spoorwegongevallen, hotelbranden en industriële ongelukken; Den Haag, 1992 Fire Protection Publications, Oklahoma State University; Incident Command System, sixth Printing; Stillwater, Oklahoma, April 1996 Gemeente Rotterdam en het Crisis Onderzoek Team; CMI-Brand, 28 februari 1996. Een evaluatie van de gebeurtenissen; Rotterdam/Leiden. Hart, P. ‘t, Rosenthal, U. en Kouzmin, A.; Crisis Decision Making; The Centralization Thesis Revisited; in Administration & Society, Vol. 25 No. 1, May 1993 Hertoghs, mr. M.W.J.A,, Rambach, dr. P.; Rampen op de grens; Een onderzoek naar de juridische aspecten van landsoverschrijdende samenwerking bij rampen en zware ongevallen in het grensgebied van Nederland met België respectievelijk met Duitsland; Maastricht, februari 1997 Klein, G.: Intuïtie in het werk; Utrecht, 2003. http://www.britannica.com http://www.nato.int http://www.cia.gov/cia/publications/factbook/index.html Lenssen, Maikel: Verslag Buitenlandstage Diverse instanties Verenigd Koninkrijk, 6 t/m 25 juni 2004; Den Haag, juni 2004

Pagina 36


Lenssen, M.H.G.M.; Het Landelijk Operationeel Coördinatiecentrum. Met een touw kun je niet duwen; Den Haag, januari 2005. Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, K.G. de Vries; Voortgangsrapportage crisisbeheersing door de overheid op Rijksniveau, brief van minister K.G. de Vries van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten Generaal, NCC2002/58347 d.d. 19 februari 2002 Ministerie van Binnenlandse Zaken, Directie Brandweer, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Onderzoek brand garagebedrijf te Tilburg op 30 juni 1993; Den Haag, september 1993 Ministerie van Binnenlandse Zaken, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Dakota-incident Waddenzee 1996. Opschaling van de hulpverlening bij slachtoffers op zee; Den Haag, september 1997. Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties; Gecoördineerde Regionale Incidentenbestrijdings Procedure; Den Haag, juli 2003 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Brandweer en Rampenbestrijding; De risico’s van het vak?; Den Haag, maart 1999 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Directie Brandweer en Rampenbestrijding; Referentiekaders Project Versterking Brandweer; Den Haag, 1996 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Melding en opschaling, informatie en communicatie bij acute rampen; Over onderschatting van ‘groot opschalen’, interregionaal en interdisciplinair samenwerken, het ontbreken van informatiemanagement en één meld- en opschalingscentrum; Den Haag, september 2001 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Onderzoek vuurwerkramp Enschede, Algemene coördinatie van de bestrijding; Den Haag, januari 2001 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Inspectie Brandweerzorg en Rampenbestrijding; Onderzoek vuurwerkramp Enschede, Onderzoek naar het brandweeroptreden tot en met de fatale explosie; Den Haag, januari 2001 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Inspectie Openbare Orde en Veiligheid; IOOV-advies inzake uniforme GRIP-niveaus; Den Haag, 2 juni 2004 Mul, Prof. Dr. J. de, Müller, Drs. E., Nusselder, Drs. A.: ICT DE BAAS? Informatietechnologie en de menselijke autonomie, Onderzoeksprogramma Internet en Openbaar Bestuur 2001; 2001 Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA); Adjunct-hoofdbrandmeester Organisatie; Arnhem, augustus 2002 Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA); Adjunct-hoofdbrandmeester Repressie; Arnhem, augustus 2001 Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding; Veiligheidsrisico’s bij repressief brandweeroptreden, Nibra publicatiereeks, nr. 4; Arnhem, maart 1999 Nederlands Instituut voor Geneeskundige Hulpverlening bij Rampen (niGHR) en Nederlands Instituut voor Brandweer en Rampenbestrijding (NIBRA); Basisleerstof GHOR; 2002 Paalvast, R.C.; De meldkamer van de toekomst behoort tot het verleden; doctoraalscriptie; 1997 Quarantelli E.L.; Planning for and managing of disasters: a summary of some research findings, background material for lectures on disaster planning and managing; Delaware 1999; Regionale Hulpverleningsdienst Rotterdam-Rijnmond; GRIP-regeling 3.0; Rotterdam, 29 december 2004

Pagina 37


Staatsecretaris van Binnenlandse Zaken (en Koninkrijksrelaties) en de minister van Justitie; Wet rampen en zware ongevallen; Den Haag, 30 januari 1985; http://wetten.overheid.nl/cgi-bin/ , download 3 november 2004 VNG-commissie Brouwer; Krachten bundelen voor veiligheid. Regionaal denken, lokaal doen. Een strategische visie uit gemeentelijk perspectief op de zorg voor brandweer, geneeskundige hulpverlening en rampenbestrijding in de kabinetsperiode 2002-2006; Den Haag, mei 2002

Pagina 38

Maikel Lenssen Alex Overbeeke Sjaak Seen Corné de Swart. Begeleider J. D. Berghuijs

Recommend Documents