Machtsconcentratie in de handelsketens Verslag van Oxfam-Wereldwinkelsdebat op 17 mei 2013 (Vlaams Parlement, zaal Van Eyck)
1. Voorstelling van het panel Olivier De Schutter Olivier De Schutter werd in 2008 benoemd tot Speciale Rapporteur van de Verenigde Naties over het recht op voedsel. Als expert in sociaal en economisch recht, economische mondialisering en mensenrechten, zetelde hij van 2004 tot 2008 als secretaris-generaal van de Internationale Federatie voor mensenrechten (FIDH). Hij is professor in de rechten aan de Universiteit van Louvain-la-Neuve en aan het College of Europe (Natolin), gasthoogleraar aan Columbia University en lid van de Global Law School Faculty aan de Universiteit van New York. Bill Vorley Dr. Bill Vorley trad in 1999 toe tot het IIED’s Sustainable agriculture and Rural Livelihoodsprogramma. Eerder werkte hij in de Verenigde Staten bij het Institute for Agriculture and Trade Policy in Minnesota, het Leopold Centre for Sustainable Agriculture in Iowa en in internationale landbouwbedrijven, een onderwerp waarover hij uitgebreid heeft geschreven. Dr. Vorley coördineert ook de International Institute for Environment and Development’s (IIED) Sustainable Markets Group. Hij is bestuurslid van Sustain, de alliantie voor beter voedsel en betere landbouw en van Pesticide Action Network(UK). Arne Schollaert Dr. Arne Schollaert is doctor in de economie. In 2008 behaalde hij zijn doctoraat aan de Universiteit Gent met het onderwerp ‘Burgeroorlog en de oorzaken ervan’. Hij trad op als adviseur conflictbeoordeling en ontwikkeling voor de Wereldbank, de VN en verschillende multinationale ondernemingen en openbare organisaties. Hij was het hoofd van de studiedienst voor de Belgische socialisten tot 2012, toen hij begon te werken voor Oxfam-Wereldwinkels. Vandaag leidt hij de dienst Politiek en Zuid en het Partnerfonds van Oxfam-Wereldwinkels. Myriam Vander Stichele Myriam Vander Stichele is senior onderzoeker bij het SOMO (Centre for Research on Multinational Corporations) in Amsterdam en een Fellow van het Transnational Institute. Als historica met een master in internationale betrekkingen (Universiteit Cambridge), controleerde mevrouw Vander Stichele internationale handelsbesprekingen en overeenkomsten sinds 1990, zowel op mondiaal (Wereldhandelsorganisatie (WHO)/GATT) als op regionaal niveau, in het bijzonder de overeenkomsten van Lomé en Cotonou (EPA's). Ze was coördinator en adviseur over deze thematiek voor vele ngo’s en geeft lezingen over handel en duurzame ontwikkeling. Haar recenter onderzoek is gericht op de financiële, de voedings-en supermarktensector en de bedrijfsstrategieën en dienstenliberalisering hieraan gerelateerd. Vera Dua (moderator) Dr. Vera Dua is landbouwkundig ingenieur en doctor in de landbouwwetenschappen. Ze is een voormalig lid van het Belgische Parlement en voormalig Vlaams minister van Milieu en Landbouw voor de Belgische groene partij. Vandaag werkt ze als academisch adviseur voor het Centrum voor Duurzame Ontwikkeling van de Universiteit van Gent. Mevrouw Dua is lid van de raad van bestuur van Oxfam-Wereldwinkels.
1
2. Kader van dit debat: machtsconcentratie in handelsketens Arne Schollaert De basis van onze analyse is eenvoudig: sommige van de mechanismen in de markt maken het vandaag moeilijk voor landen in het Zuiden om zich te ontwikkelen. Een van de marktfalingen is machtsconcentratie. Nochtans is dit niet onvermijdelijk. Overheden kunnen tussenkomen om machtsconcentratie op een markt te vermijden. Er zijn hiervan goede voorbeelden te vinden op EUniveau. Binnen de eigen grenzen bijvoorbeeld, weert de Europese Unie dergelijke machtsconcentratie. Onze campagne heeft twee brede doelstellingen. Ten eerste willen we het probleem uitleggen zodat zelfs een 12-jarige het begrijpt. Daarvoor gebruiken we onder meer het filmpje van www.allekaartenoptafel.be. Ten tweede willen we het bewustzijn over dit probleem vergroten op het niveau van de politiek, zodat beleidsmakers zich erom bekommeren en zich erover uitspreken. Dat is ons hoofddoel. Deze campagne draait dus niet om cijfers of ‘naming and shaming’. We hebben er expliciet voor gekozen om er niet zomaar enkele bedrijven uit te pikken en die te beschuldigen, want we geloven dat grote bedrijven spelers zijn die opereren binnen een bestaand kader. In essentie moet dat kader aangepast worden. Bedrijven moeten nieuwe spelregels opgelegd krijgen. Myriam Vander Stichele Het is heel belangrijk dat dit onderwerp op de agenda komt. De meeste politici weten niet wat er aan het gebeuren is in de markt. Dat heeft ook te maken met het feit dat het heel moeilijk en duur is om er gegevens over te verkrijgen. Machtsconcentratie is niet alleen een probleem op het niveau van handelaars. Vandaag ligt de echte macht in de waardeketen op het niveau van de supermarkten. In feite is de machtsconcentratie van de supermarkten een logisch gevolg van de machtsconcentratie op het niveau van de handelaars. Het is een soort van vicieuze cirkel. Supermarkten concurreren ook onderling. En als reactie op de macht van de supermarkten, willen andere spelers in de waardeketen zich ook sterker opstellen in de keten. Deze machtsconcentratie – met plantages bij het begin van de toeleveringsketen – heeft een enorme impact omdat kleine boeren meestal uitgesloten worden van deze geconcentreerde ketens. Vele vrijhandelsakkoorden zijn gebaseerd op de idee dat een vrije markt goederen en diensten op de best mogelijke manier zal verdelen. Maar als de vrijhandelsprincipes niet gecombineerd worden met een goed concurrentiebeleid, dan werkt de markt niet. Op dit moment bestaat er gewoon geen internationaal concurrentiebeleid dat kleine boeren beschermt. Op EU-niveau is dit er wel, maar ook de EU treedt alleen op als er misbruik gerapporteerd wordt. En niemand durft misbruik te signaleren uit angst om de toegang tot bepaalde ketens te verliezen. Wie bepaalt de prijzen? De prijzen worden gezet op derivatenmarkten, maar die financiële markten zijn ook geconcentreerd. Besluit: grote spelers (handelaars en supermarkten) bepalen de voorwaarden en misbruiken hun marktmacht. Olivier De Schutter Eerste vaststelling: de instrumenten die de economie ons biedt, volstaan niet om de echte landbouwmarkten te analyseren. Prijsinformatie is niet altijd beschikbaar, boeren leven vaak geïsoleerd, hebben geen opslagfaciliteiten en moeten hun oogst dus verkopen aan tussenhandelaars. Boeren hebben ook geen toegang tot kredieten, enzovoort. Wat we leren uit economiehandboeken volstaat niet om die problemen te analyseren en geeft niet altijd een realistisch beeld over machtsrelaties. We hebben absoluut casestudy’s nodig om de analyse realistischer te maken. Tweede vaststelling: de analyse bekijkt de toevoerketen alleen stroomafwaarts – vertrekkend van de kleinschalige boeren - maar zou ook de stroomopwaartse richting in rekening moeten brengen. We
2
gebruiken vaak het algemene beeld van een zandloper. Maar Bunge moet ook met Dreyfus concurreren om Nestlé te mogen bevoorraden. Als die concurrentie er niet was, zou het voor Bunge gemakkelijker zijn om een betere overeenkomst te sluiten met de boeren. De moeilijkste situatie doet zich voor bij een combinatie van een monopsonie met stroomopwaartse concurrentie. Soms kan een bepaalde graad van verticale integratie beter zijn. Derde vaststelling: wat een koper betaalt aan de boer hangt niet alleen af van wat hij wil krijgen van die boer. De prijs heeft ook te maken met ‘virtuele concurrentie’: een gebrek aan mogelijkheden om te verkopen die ontstaat door een gebrek aan infrastructuur. De sleutel tot gezonde handelsrelaties is publieke infrastructuur die niet in handen van de koper is. Besluit: de analyse is niet empirisch genoeg. Economische instrumenten hebben vaak de neiging om de complexiteit van de realiteit te negeren omdat die niet in een model te vatten valt. Bill Vorley Ik juich de focus op concentratie en machtsongelijkheid in de keten toe. Ik ben het eens met de bezorgdheid over marktmacht en de macht van de koper. Er kan veel geld verdiend worden met landbouw, maar het is moeilijk voor boeren vast te houden aan of een rechtmatig deel te krijgen van de gecreëerde waarde. Supermarkten zijn heel machtig. In een sterk geconcentreerde markt kunnen supermarkten hun leveranciers dwingen de boeren voor hen uit te buiten. Als gevolg daarvan krijgen de boeren maar een klein deel van de toegevoegde waarde. Landbouw is big business en heel winstgevend, maar producenten en arbeiders worden misbruikt door de sterke concentratie op deze markten. Anderzijds is het ook belangrijk te beseffen dat niet alleen de boeren hierbij verliezen, maar ook vele ontwikkelingslanden. Transfer pricing is ook een groot probleem: sommige landen krijgen de taksen niet die ze zouden moeten krijgen (bv. het conflict tussen Argentinië en enkele grote bedrijven). Maar een concurrentiebeleid is de verkeerde manier om dat aan te pakken, want dat beleid bekijkt de situatie alleen vanuit het standpunt van de consument, niet dat van de producent. De fairtradebeweging heeft zelf te lang gebruik gemaakt van marktconcentratie en het echte probleem niet aangepakt. Daarom juich ik echt toe dat er nu een politieke wind waait door de fairtradebeweging. Nog een algemene opmerking: pas op met veralgemeningen! We hebben correcte cijfers en feiten nodig. Daarvoor moeten we ook de kartels op een regionaal en lokaal niveau onderzoeken.
3
3. Mogelijke oplossingen Arne Schollaert Oxfam-Wereldwinkels werkt aan casestudy’s en zal deze opnemen in haar dossier. Dat is net een van onze sterktes: we werken in de dagelijkse realiteit van boeren. Onze analyse vertrok van deze realiteit, toen een van onze medewerkers geconfronteerd werd met de dagelijkse problemen waarmee cacaoboeren in Ivoorkust kampen. Oxfam-Wereldwinkels’ rol is bewustmaking, we hebben een duidelijke boodschap nodig. We geloven dat de regulering van de internationale handel tot welvaartsgroei kan leiden. Toch lijkt de Wereldhandelsorganisatie niet die richting uit te gaan. Daarom willen we aan overheden vragen om in te grijpen op de internationale markten, en we hebben het publiek nodig om hen dit te vragen. Het publiek kan door te stemmen zijn keuze duidelijk maken. Er moet een tegenmacht komen in het Zuiden. Daarom zal Oxfam-Wereldwinkels werken aan betere publieke infrastructuur. Een ander idee is de mogelijkheid van veilingen waarbij alle spelers op een transparante manier samengebracht worden. Daarover is onderzoek nodig. Het veilingsysteem werd uitgeprobeerd op de Tanzaniaanse koffiemarkt, maar mislukte. De machtsbalans veranderen, kan ook door een coöperatieve structuur voor boeren op te zetten, want dat is ook een manier om risico’s te delen. Ten slotte zijn we van plan om inkomensdiversificatie te promoten. Besluit: Oxfam-Wereldwinkels heeft twee hoofddoelen. Ten eerste, het bewustzijn over deze problematiek vergroten bij het publiek hier bij ons. En ten tweede, het leven van boeren verbeteren. Olivier De Schutter Het is heel belangrijk om het probleem van machtsconcentratie op de agenda te zetten. In alle internationale vergaderingen waaraan ik deelneem, wordt er nooit met een woord gerept over macht. Het is dus absoluut van levensbelang om hieraan te werken. Ik heb vroeger antitrustwetten bepleit, maar nu vind ik dat niet meer de juiste weg. Ik geloof niet sterk meer in dat soort wetgeving. Al te vaak worden concurrentiewetten alleen in het belang van de consument ontwikkeld. Bovendien zijn ze meestal moeilijk afdwingbaar. Ik betwijfel het idee dat een eerlijke prijs een prijs is die tot stand komt in een markt met perfecte concurrentie. Een eerlijke prijs zou gebaseerd moeten zijn op de noden van mensen. Er kunnen positieve resultaten geboekt worden door te werken aan de onderhandelingsmacht van de boeren. John Kenneth Galbraith had het in de jaren 50 al over het ontwikkelen van ‘countervailing power’ of tegenmacht: als het niet mogelijk is om kartels te breken, dan moet je boeren sterker maken. Naast het opzetten van coöperaties, kan dit ook door andere afzetkanalen te zoeken en lokale markten te ontwikkelen. Eerlijke handel kan een belangrijke rol spelen via overheidsaanbestedingen. De eerlijke prijzen die betaald worden via zulke contracten leggen extra druk op private kopers om ook de hogere prijzen te betalen die de overheid betaalt. Twee zaken werden nog niet vermeld: - De regulering van contractgebonden landbouw (wat is een eerlijk contract?). Er is heel wat scepticisme tegenover contractgebonden landbouw, hoewel elke boer een moord zou begaan om een contract te krijgen – terwijl boeren tegelijkertijd bang zijn voor contracten, uit angst voor misbruiken. Daarom is er wetgeving nodig die bepaalt wanneer een contract eerlijk is. - Stimuleer boeren ook om op te klimmen in de waardeketen, bv. door zelf hun oogst te verwerken.
4
Myriam Vander Stichele Om beter aan bewustmaking te doen, moet je weten wat er gebeurt in de markt. We hebben een duidelijk beeld nodig van elke keten, wat er gebeurt binnen die keten en wie er de macht heeft. Maar het is heel moeilijk om cijfers en gegevens te verzamelen. Politici hebben ze niet, academici ook niet. Toch is informatie een sleutel tot de oplossing. UNCTAD werkte hier vroeger aan, maar Reagan slaagde erin de bewuste afdeling te sluiten. Ik pleit voor een lijst van misbruiken op internationaal niveau: bijhouden wat fout gaat. Zo is Carrefour bijvoorbeeld beboet voor misbruiken in Thailand. Het is ook van groot belang om de politieke macht van bedrijven bloot te leggen. Cargill neemt bijvoorbeeld deel aan handelsonderhandelingen en schrijft zelfs wetsvoorstellen. De lobbymacht van sommige bedrijven is enorm. Er moet een mechanisme komen voor de opsplitsing van bedrijven. We moeten blijven discussiëren over een concurrentiebeleid op internationaal niveau. In handelsovereenkomsten is er nu alleen een concurrentiebeleid op nationaal niveau. Na de VN-top van Doha was er de politieke wil om dit aan te pakken, maar sindsdien is die weer geslonken. Nochtans blijft de nood bestaan. Het is heel moeilijk, maar nodig. Oxfam-Wereldwinkels mag dit niet laten vallen om praktische redenen: het is de wortel van het probleem. We moeten ervoor zorgen dat oneerlijke praktijken bestraft worden. Regels moeten ook afdwingbaar gemaakt worden. Bill Vorley Er lijkt eensgezindheid in het panel over de oplossingen om binnen geconcentreerde markten te werken en om deze marktconcentratie aan te pakken. Het gaat duidelijk over het beleid, niet over de keuze van de individuele consument. Dit discours is momenteel heel actueel. Eerlijkheid staat opnieuw op de agenda. Oxfam-Wereldwinkels komt hiermee op het goede moment. In het Verenigd Koninkrijk hebben we sinds enkele maanden een Groceries Code Adjudicator: Die kan supermarkten die zich niet volgens de gedragscode gedragen benoemen en beboeten. Maar het echte probleem is dat de meeste misbruiken legaal zijn, zelfs binnen de gedragscode. Het openbare beleid kan veel doen om boeren meer macht te geven. Maar de meerderheid van de kleinschalige boeren zijn niet economisch georganiseerd binnen de markt. Het is dus heel belangrijk om verschillende afzetmarkten te ondersteunen, als alternatieven voor de gesloten internationale ketens, zoals straatverkopers en veilingen. Landen hebben de verantwoordelijkheid om te werken aan deze herstructurering en het stimuleren van alternatieve markten. Markten reguleren is vandaag enigszins uit de mode, maar het is nodig. Ik zeg niet dat we terug moeten naar grondstoffenakkoorden, maar er zijn enkele goede voorbeelden van marktregulering die prijsvolatiliteit kunnen verminderen. We zien bijvoorbeeld een nieuwe generatie staatsmarketinginitiatieven (bv. Cocobod Ghana). Graanreserves kunnen ook ingezet worden. We hebben ruimere marktregulering nodig. Dat beïnvloedt de hele sector, niet alleen een enkele boer binnen zijn eigen keten (hetzij met Fairtrade, UTZ Certified, …).
5
4. Over fair trade Bill Vorley Fair trade moet verder kijken dan het label. Eerlijkheid en rechtvaardigheid staan centraal. Het is tijd om het beleid te veranderen. Fairtradecertificering is geen oplossing voor machtsconcentratie, ze gedijt net goed in een sterk geconcentreerde markt. Het is veel gemakkelijker om duurzaamheidscriteria te implementeren als je er maar enkele spelers van hoeft te overtuigen. Als een sector overschakelt, lijkt dat een succes voor het Fairtradelabel, maar in werkelijkheid benadrukt het alleen het probleem van machtsconcentratie. Pas ervoor op dat jullie niet alleen focussen op de prijsproblematiek, maar stel empowerment centraal in jullie werk. Fair trade gaat niet alleen over prijzen, maar ook over capaciteitsopbouw en empowerment, het versterken van kleinschalige producenten. Dat is een veel moeilijkere boodschap, maar het is de enige juiste. Alleen door fairtradeproducten te kopen zullen we de machtsconcentratie de wereld niet uit helpen. Daarvoor moet het beleid aangepakt worden. Jullie politieke boodschap is veel belangrijker dan de verkoopscijfers. Keer terug naar jullie roots! Myriam Vander Stichele Je hebt beide nodig. In crisistijden dalen de prijzen. Het blijft belangrijk om te signaleren dat de boeren te weinig betaald krijgen voor hun goederen. De lage prijs is bovendien een van de redenen waardoor de macht zich concentreert: hoe lager de prijzen, hoe groter een marktaandeel kan worden. Maar ik ben het zeker eens met jullie politieke boodschap. Na de financiële crisis was er een momentum voor meer regulering. Maar niet in de handel. De EU legt de klemtoon op vrijhandel. Er liggen allerlei vrijhandelsakkoorden op tafel. Maar in werkelijkheid zijn er geen vrije markten, alleen geconcentreerde markten. De fairtradebeweging moet werken aan rechtvaardigheid (en inkomen). De boodschap zou kunnen zijn: “De vrije markt die jullie gecreëerd hebben, is helemaal geen vrije markt.” Het beleid is totaal niet afgestemd op de realiteit. Europa vindt ook geen goede manier om om te gaan met producenten uit het Zuiden. Olivier De Schutter Ik moedig de fairtradebeweging aan om in vijf richtingen te denken: - Pas op dat je niet ‘overspecialiseert’: boeren mogen zich niet gaan specialiseren in teelten die niet duurzaam zijn voor henzelf en hun familie, alleen maar om te kunnen meedraaien in het fairtradesysteem. Want dan bestaat de kans dat dat voedsel lokaal duurder wordt en de boeren het zich niet meer kunnen veroorloven (bv. quinoa). Boeren moeten ook voor de lokale markt blijven produceren. - Zorg ervoor dat boeren kunnen opklimmen in de waardeketen. Dat is iets wat de fairtradebeweging meer en meer doet, via de fairtradepremie. Maar het bestaande model kent zijn grenzen. - De verschuiving van de oorspronkelijke bedoeling van de fairtradebeweging (kleinschalige boeren organiseren in coöperaties) naar een context van plantages maakt het moeilijk om te monitoren hoe de situatie echt is. De manier waarop Fairtrade International plantages monitort is bovendien bedenkelijk. Dat is een groot probleem voor de communicatie van de fairtradebeweging, het maakt de communicatie verwarrend. Welke boodschap geeft de fairtradebeweging mee door te kiezen voor grootschalige landbouw? - Wat met eerlijke handel van andere certificeringsorganisaties dan Fairtrade International? Momenteel bestaat er een jungle aan labels, die totaal niet overzichtelijk is voor consumenten. Die chaos zou aangepakt moeten worden. Het is Oxfams taak om ervoor te zorgen dat de consument niet misleid wordt door al die labels. Misschien moeten we de labels gaan labelen?
6
-
Moedig reorganisaties van het voedselsysteem aan. Fair trade zou moeten gaan over meer rechtvaardigheid in lange waardeketens. We zouden een duidelijk onderscheid moeten maken tussen tropische grondstoffen en andere. De fairtradebeweging kan haar kennis inzetten om lokale markten uit te bouwen.
Arne Schollaert Oxfam-Wereldwinkels is een bewustmakingsorganisatie. Het gaat ons niet over meer of minder verkopen. We verkopen in de eerste plaats een politieke boodschap. Wij zijn geen pleitbezorger voor labels, maar voor een ander handelssysteem. Het gebrek aan macht van de producenten maakt de prijzen oneerlijk. Olivier De Schutter Een belangrijk punt dat ik wil maken is dat oneerlijke prijzen niet alleen te maken hebben met een gebrek aan concurrentie. Zelfs als we een perfecte markt hadden, zou die niet duurzaam zijn. Overheidsinmenging om de concurrentie te vergroten volstaat niet. Ik geloof niet in het concept van een ‘level playing field’. Arne Schollaert Absolute concurrentie is niet per se wat we willen. Het gaat ons over situaties waarbij boeren maar één speler hebben aan wie ze kunnen verkopen. Dat is onrechtvaardig. Het gaat ons over machtsrelaties. Myriam Vander Stichele De prijszetting alleen aan de markt overlaten is geen garantie op een goed inkomen voor iedereen. Jullie moeten ervoor oppassen dat jullie boodschap niet verkeerd begrepen wordt. Arne Schollaert Feiten en cijfers moeten van academici komen. Een organisatie zoals Oxfam-Wereldwinkels sensibiliseert over de feiten die er zijn.
7
5. Vragen uit het publiek Bjorn Feys (Oxfam-Wereldwinkel Mechelen) Kan je niet beter praten over ‘faire markten’ in plaats van ‘vrije markten’, om de boodschap te verduidelijken? Joris Rossie (Algemeen Directeur Oxfam-Wereldwinkels): Als ik een journalist was en ik zette deze titel boven een artikel: “’Fair trade staat sterk in supermarkten’ is een contradictio in terminis”, hoe zou u daarop reageren? Myriam Vander Stichele: Ik zou deze titel nooit kiezen. Het zwakt de boodschap af voor de consument. Bill Vorley: Je moet de mensen aanspreken met dingen die ze kennen. Het Fairtradelabel heeft veel gerealiseerd door de minimumprijs voorop te stellen (deze werkt als een buffer voor prijsvolatiliteit). Je titel zou moeten zijn: “De fairtradebeweging gaat politiek”. Ze keert terug naar haar roots. Ze heeft de beide kanten van fair trade herontdekt: politiek en de keuze die de consument maakt. Arne Schollaert: Oxfam-Wereldwinkels heeft 8.000 vrijwilligers in haar winkels, wij verhogen het bewustzijn via de mensen die producten kopen in onze winkels. Luc Vankrunkelsven: Het probleem is niet Noord versus Zuid, maar een conflict tussen twee landbouwmodellen. Oxfam-Wereldwinkels moet daar rekening mee houden. Olivier De Schutter: Het is geen eenvoudige boodschap die de fairtradebeweging ons geeft. Het is niet altijd even duidelijk waar fair trade voor staat. Mijn visie is dat de twee modellen naast elkaar kunnen bestaan. Brazilië doet het bijvoorbeeld best goed op dat vlak. Toch is er geen pasklaar antwoord, en dat maakt de vraag zo belangrijk. Fair trade moet focussen op kleinschalige boeren en op het principe dat de markten de boeren ten goede moeten komen. Arne Schollaert: Oxfam-Wereldwinkels behandelt niet het probleem van voedselkilometers, maar dat van internationale handelsrelaties.
8
