Bestuur Juridische Aangelegenheden
Memo Aan
Datum
De leden van de raad
11 maart 2008
Van
Het college/Wethouder Van Domburg Onderwerp
Reactie van het college op het webcaminitiatief van de VVD-fractie
Bijlagen - Initiatiefvoorstel VVD - Relevante wettelijke bepalingen
De VVD-fractie heeft op 28 januari 2008 een initiatiefvoorstel ingediend om cameratoezicht met behulp van webcams mogelijk te maken. Als mogelijke gebruikers spreekt het initiatiefvoorstel van particulieren, verenigingen, corporaties en scholen. De VVD-fractie stelt het volgende voor: 1. Genoemde partijen in staat te stellen met behulp van webcams hun onroerend goed en gebouwen met behulp van een webcam op Internet te observeren, 2. de gemeente stelt gemeentelijke objecten (zoals een lantaarnpaal) beschikbaar om webcams aan te bevestigen. Volgens de notulen van de raadsvergadering van 28 januari 2008 doelt de initiatiefnemer vooral op school- en verenigingsgebouwen als mogelijke locaties waar webcamtoezicht ingesteld kan worden. In dit memo geeft het college een voorlopige reactie op het voorstel van de VVD-fractie. De indiener heeft verzocht expliciet aandacht te besteden aan de juridische aspecten. Het college honoreert dat verzoek in dit memo. Leesvervangende samenvatting De informatie in dit memo kan als volgt worden samengevat. 1. Indien er op een bepaalde openbare locatie sprake is van structurele overlast waardoor de openbare orde in gevaar is, en andere maatregelen dan camera- of webcamtoezicht onvoldoende soelaas bieden, dan kan conform de geldende regelgeving en met inachtneming van alle door de raad vastgestelde beoordelingscriteria worden overgegaan tot regulier cameratoezicht. Deze openbare locaties kunnen zowel gemeentelijk als particulier eigendom zijn. 2. Dergelijke locaties, anders dan die op de Mandelabrug, doen zich thans niet voor. 3. Het College vindt het ondersteunen van particulieren bij het op niet-openbare plaatsen (eigen terrein/in hun eigen gebouwen) aanbrengen van webcams geen taak van de gemeentelijke overheid. 4. Het college wijst de Raad op de diverse consequenties van het - van gemeentewege – ondersteunen van particulier webcamtoezicht op niet-openbare locaties. Regulier cameratoezicht Voor locaties waar sprake is van een aantoonbare en structurele verstoring van de openbare orde is het mogelijk cameratoezicht in te stellen. Artikel 151c van de Gemeentewet (Gem.wet) biedt daartoe de mogelijkheid. Op basis van dat artikel kan de raad de burgemeester de bevoegdheid verlenen voor een bepaalde openbare plaats en voor een bepaalde duur cameratoezicht in te stellen. In Zoetermeer heeft de raad die bevoegdheid bij verordening aan de burgemeester verleend (APV, artikel 2.9.1.) Na het horen van de raad kan de burgemeester besluiten tot het instellen van cameratoezicht.
Deze wet voorziet er niet in om private eigendommen te observeren. Het handhaven van de openbare orde is leidend uitgangspunt bij toepassing van artikel 151c Gem.wet. Het voorkomen van strafbare feiten die de rust en de orde kunnen verstoren kan ook een aanleiding zijn tot het instellen van cameratoezicht. Volgens de toelichting bij dat artikel kan de gemeente wel in samenwerking met particulieren cameratoezicht instellen t.b.v. van openbare plaatsen die in eigendom zijn van die particulieren. (Een voorbeeld van die openbare plaatsen zijn bedrijfsterreinen) Dan is artikel 151c Gem.wet wel van toepassing. Het betreft hier dan een samenwerkingsvorm die veel weg heeft van publiek-private samenwerking. Proportionaliteit en subsidiariteit Het instellen van cameratoezicht is daarnaast gebonden aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Dit laatste betekent dat er geen ander (beter) middel aanwezig is om het gestelde doel, in dit geval het handhaven van de openbare orde, te bereiken. De eis van proportionaliteit houdt in dat het middel niet een te zwaar middel mag zijn gezien het doel dat wordt beoogd te bereiken. De situatie in Zoetermeer In Zoetermeer is er één openbare locatie waar cameratoezicht wordt toegepast. Dat is de Mandelabrug. Momenteel worden de voorbereidingen getroffen voor de tweejaarlijkse evaluatie. Naar verwachting vindt in mei het veldonderzoek onder gebruikers van de Mandelabrug plaats. Zodra de gegevens zijn geanalyseerd wordt het eindrapport aan de raad aangeboden. In aanvulling op het instellen van cameratoezicht (in 2003) heeft de raad op 9 juli 2007 ingestemd met een aantal beoordelingscriteria (adviesnummer 070330) die gelden voor het gebruik van camera’s in de openbare ruimte. Dat zijn de volgende: Er moet sprake zijn van een feitelijk onveilige situatie in de openbare ruimte, af te leiden uit incidentcijfers waaruit blijkt dat zich op een bepaalde locatie met enige regelmaat onveilige situaties of wanordelijkheden voordoen. Er zijn reeds andere, minder vergaande maatregelen getroffen (zoals meer openbare verlichting en meer politiesurveillance), die echter niet afdoende hebben bijgedragen aan het bewaren en herstellen van de openbare orde (subsidiariteitsbeginsel). Bestaande problemen op de locatie zijn niet op een andere (minder ingrijpende) manier op te lossen. Cameratoezicht moet aantoonbaar noodzakelijk zijn bij de handhaving van de openbare orde (verwacht rendement cameratoezicht t.o.v. het gewenste resultaat) en aansluiten op het bredere pakket aan (eerder genomen) veiligheidsmaatregelen. Het nut van cameratoezicht in de betreffende situatie moet opwegen tegen de privacyproblemen die cameratoezicht in die specifieke situatie met zich meebrengt (proportionaliteitsbeginsel). Er moet sprake zijn van een maatschappelijk belang, dat het individueel belang van eventuele benadeelden overstijgt. Het doel van het cameratoezicht dient te liggen in het voorkomen en bestrijden van verstoringen van de openbare orde en van overlast, conform het bestaande privacyreglement Cameratoezicht Haaglanden. Het middel cameratoezicht dient selectief te worden toegepast. Het aantal camera’s, de duur van het toezicht, het aantal personen dat in beeld gebracht wordt en de tijdstippen waarop het middel wordt ingezet moeten goed worden afgewogen.
2
Cameratoezicht en private partijen De Gemeentewet is in principe niet van toepassing op cameratoezicht op privaat terrein. Hiervoor geldt de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp). De Wbp lijkt zich er niet tegen te verzetten dat privépersonen webcams op hun terrein plaatsen om op deze wijze hun eigendommen te beveiligen.1 Daarbij moeten de private partijen voldoen aan de algemene regels die gelden voor het in acht nemen van de privacy van hun medeburgers. De rechter heeft uitgemaakt dat webcams geen inbreuk op de privacy vormen als de burgers niet herkenbaar in beeld zijn. De beelden zijn dan te onscherp om onderscheidenlijke fysieke kenmerken waar te nemen. Is dat het geval dan mag een webcam zelfs vanuit privéterrein op openbaar gebied worden gericht.2 (Er zijn nog niet veel uitspraken van rechterlijke instanties die ingaan op het gebruik van webcams als toezichthoudend medium.) In Europees verband is de Privacyrichtlijn 95/46/EG van belang. Het is op grond van deze richtlijn niet verboden dat natuurlijke personen beelden voor persoonlijk of huishoudelijk gebruik maken. Als voorbeeld daarvan worden opnames door webcams genoemd. Mochten burgers zich echter in hun privacy aangetast voelen, dan kunnen zij zich vanzelfsprekend wenden tot de rechter.3 Praktische, uitvoerings- en financiële vraagstukken In deze paragraaf wordt alleen ingegaan op de praktische, uitvoerings- en financiële vraagstukken. Dus: stel dat het juridisch mogelijk zou zijn zonder aan allerlei eisen te voldoen webcamtoezicht met medewerking van de gemeente toe te passen, dan volgen nu enige praktische overwegingen. Het aantal benodigde webcams is afhankelijk van het aantal scholen/verenigingen dat in aanmerking komt/wordt aangewezen. Zoetermeer heeft zo’n 80 schoolgebouwen. Als wordt besloten alle scholen met behulp van webcams te bewaken, betekent een ruwe schatting dat gemiddeld zo’n 10 webcams per gebouw nodig zijn. (Deze schatting is aan de lage kant. Ter vergelijking: op de Mandelabrug, een gebied kleiner dan een gemiddeld schoolgebouw, zijn 18 camera’s opgesteld) Het bewaken van alleen de ingang van een schoolgebouw heeft geen zin als het doel is te voorkomen dat aan het gehele schoolgebouw vernielingen worden aangebracht. Dat betekent dat in totaal minimaal 800 webcams nodig zijn. Bij een bedrag van zo’n 500 euro per webcam resulteert dat in een totaalbedrag van zo’n 400.000 euro. Daar komen nog de kosten voor exploitatie, onderhoud en vervanging bij. Op een viertal scholen in Zoetermeer heeft een pilot met particulier cameratoezicht plaatsgevonden. De ervaringen zijn niet positief. De pilot wees uit dat er te veel camera’s nodig zijn om het gehele gebouw te observeren. Er zijn te veel nissen en hoeken in de gebouwen waardoor het in de praktijk onmogelijk bleek te zijn alles te bewaken. Er waren nog andere bezwaren. Om cameratoezicht in de nachtelijke uren effectief te laten zijn was het nodig de 1 Zie de volgende jurisprudentie. Het betreft een door de rechtbank van Den Haag gewezen vonnis. In rechtsoverweging 1.12 citeert
de rechtbank een uitspraak van het College ter bescherming van de persoonsgegevens over webcams. Dat citaat van de Cbp luidt: De WBP is niet van toepassing op videocamera's die geen beeldopnamen vastleggen of op webcams die er op gericht zijn om beelden van openbare plaatsen weer te geven, zonder dat daarbij personen herkenbaar in beeld worden gebracht. Het feit dat de vervaardigde beelden live via internet worden uitgezonden verandert dit niet. (Rechtbank Den Haag, 24 maart 2004. KG 05/181) 2 Zie daarvoor de uitspraak van de rechtbank te Leeuwarden. Gedaagde had twee webcams geplaatst om zijn aan de overzijde van
de straat geparkeerde auto in de gaten te houden. Eiser wenste dat deze camera’s verwijderd zouden worden. Het argument daarvoor was een inbreuk op de privacy. De rechter honoreerde de eis niet. Zijn argument was dat de camera niet over een inzoomfunctie beschikte noch scherper gesteld kon worden. Het was daarom met deze webcams niet mogelijk mensen herkenbaar in beeld te krijgen. Kortom, de privacy was niet in het geding. (Rechtbank Leeuwarden, 10 november 2006. KG ZA 06-260) 3
A.H.C.M. Smeets, Camera’s in het publieke domein. Privacynormen voor het cameratoezicht op de openbare orde (Den Haag, 2004. CBP-publicatie) 22.
3
schoolgebouwen tijdens de pilot te verlichten. Dat was gezien het feit dat de schoolgebouwen in de woonwijken liggen onaanvaardbaar. Ook is gebleken dat vandalen de camera’s snel wisten te vinden om ze daarna te vernielen. Op grond van die ervaringen is besloten het cameratoezicht niet te continueren. Over de technische aspecten valt zo op het eerste gezicht nog niet veel te zeggen. Vragen die opdoemen zijn de volgende. Is het mogelijk voldoende gemeentelijke objecten te vinden om de webcams aan te bevestigen? Is het überhaupt technisch mogelijk de webcams aan bijvoorbeeld lantaarnpalen te bevestigen? Hoe wordt de stroomtoevoer geregeld? Hoe wordt de verbinding met het internet zo efficiënt mogelijk gelegd? Voor het beantwoorden van deze en andere technische vragen is nader onderzoek noodzakelijk. Ook is het verstandig na te gaan of er behoefte bestaat aan een protocol waarin wordt vastgelegd hoe met meldingen van incidenten om te gaan. Welke stappen worden door wie ondernomen nadat incidenten bij een schoolgebouw op internet zijn gesignaleerd? De politie heeft aangegeven geen rol voor zichzelf te zien weggelegd als het gaat om het uitlezen en beheren van de webcambeelden, anders dan het cameratoezicht op grond van de gemeentewet. Dat is naar de mening van de politie een taak voor de burgers en ondernemers zelf. Conclusie Openbare locaties De huidige praktijk geeft geen aanleiding tot meer camera- of webcamtoezicht op openbare locaties over te gaan. Sinds juli 2007, waarin deze beleidslijn door de Raad is vastgesteld4, is er in dat opzicht niets veranderd. Overigens: indien blijkt dat ten aanzien van een bepaalde locatie aan alle criteria wordt voldaan dan ligt het naar de mening van het college veel meer voor de hand om over te gaan tot regulier cameratoezicht. De voordelen daarvan zijn groter dan bij implementatie van particulier webcamtoezicht. In geval van regulier cameratoezicht kijkt de politie de beelden 24 uur per dag, zeven dagen per week uit. Mocht er sprake zijn van een criminele activiteit dan kan de politie aan de hand van de beelden direct optreden. De praktijk van het huidige cameratoezicht wijst uit dat dit ook gebeurt. In geval van webcamtoezicht is signalering van een strafbaar feit afhankelijk van de burgers die zich op het internet bevinden en juist die site bezoeken waarop de beelden worden weergegeven. Van particulieren kan niet worden geëist dat zij objecten continu observeren. Regulier cameratoezicht is voor de handhaving van de openbare orde en het bevorderen van de veiligheid een veel geschikter middel dan particulier webcamtoezicht. Niet-openbare locaties Het College vindt het ondersteunen van particulieren bij het op niet-openbare plaatsen (eigen terrein/in hun eigen gebouwen) aanbrengen van webcams geen taak van de gemeentelijke overheid. Het staat de private partijen vrij om binnen de grenzen van de wet webcams te plaatsen. Het is niet aan de gemeente om te bepalen of dit nodig is. De raad kan besluiten particuliere initiatieven tot plaatsing van webcams op niet-openbare plaatsen te ondersteunen, bijvoorbeeld door het verstrekken van een financiële bijdrage aan particulieren. Hierboven is aangegeven dat daaraan vele haken en ogen kleven, onder andere betreffende de effectiviteit. Er rijzen uitvoeringsvraagstukken. Wat te doen als de vraag naar gemeentelijke ondersteuning heel groot is? Dat zou betekenen dat het noodzakelijk is 4 De raad heeft op 9 juli 2007 besloten het cameratoezicht bij gebrek aan ‘toepasselijke locaties’ niet uit te breiden.
4
beoordelings- en toewijzingscriteria op te stellen. De kans op onvrede bij die partij, wiens verzoek aan de hand van die beoordelings-/toewijzingscriteria niet wordt ingewilligd, zal groot zijn. (“Is de veiligheid van school X belangrijker dan de veiligheid van mijn school?”)
Voor technische vragen kunt u zich wenden tot: Marcel Janssen
[email protected]
5
Relevante wettelijke bepalingen Gemeentewet Artikel 151c 1.
De raad kan bij verordening de burgemeester de bevoegdheid verlenen om, indien dat in het belang van de handhaving van de openbare orde noodzakelijk is, te besluiten tot plaatsing van vaste camera’ s voor een bepaalde duur ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn. De burgemeester bepaalt de duur van de plaatsing en wijst de openbare plaats of plaatsen aan, met inachtneming van hetgeen daaromtrent in de verordening is bepaald.
2.
De burgemeester stelt, na overleg met de officier van justitie in het overleg, bedoeld in artikel 14 van de Politiewet 1993, de periode vast waarin in het belang van de handhaving van de openbare orde daadwerkelijk gebruik van de camera’ s plaatsvindt en de met de camera’ s gemaakte beelden in elk geval rechtstreeks worden bekeken.
3.
De burgemeester bedient zich bij de uitvoering van het in het eerste lid bedoelde besluit van de onder zijn gezag staande politie.
4.
De aanwezigheid van camera’ s als bedoeld in het eerste lid is op duidelijke wijze kenbaar voor een ieder die de desbetreffende openbare plaats betreedt.
5.
Met de camera’ s worden uitsluitend beelden gemaakt van een openbare plaats als bedoeld in artikel 1 van de Wet openbare manifestaties en andere bij verordening aan te wijzen plaatsen die voor een ieder toegankelijk zijn.
6.
De met de camera’ s gemaakte beelden mogen in het belang van de handhaving van de openbare orde worden vastgelegd en gedurende ten hoogste vier weken worden bewaard.
7.
De vastgelegde beelden, bedoeld in het zesde lid, vormen een tijdelijk register in de zin van de Wet politieregisters. Met inachtneming van artikel 13, zevende
6
lid, van de Wet politieregisters kunnen uit dat register gegevens worden verstrekt ten behoeve van de opsporing van een gepleegd strafbaar feit. 8.
Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden met het oog op de goede uitvoering van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, regels gesteld omtrent: a.
de vaste camera’ s en andere technische hulpmiddelen benodigd voor het toezicht, bedoeld in het eerste lid, en de wijze waarop deze hulpmiddelen worden aangebracht;
b.
de personen belast met of anderszins direct betrokken bij de uitvoering van het toezicht; en
c.
de ruimten waarin de waarneming of verwerking van door het toezicht vastgelegde beelden plaatsvindt.
APV Zoetermeer Afdeling 9 Cameratoezicht op openbare plaatsen Artikel 2.9.1 Cameratoezicht op openbare plaatsen 1. De burgemeester kan overeenkomstig artikel 151c van de Gemeentewet besluiten tot plaatsing van vaste camera’s voor een bepaalde duur ten behoeve van het toezicht op een openbare plaats. 2. De burgemeester heeft de bevoegdheid als bedoeld in het eerste lid eveneens ten aanzien van andere voor een ieder toegankelijke plaatsen. 3. Alvorens de burgemeester besluit tot plaatsing van camera’s op specifieke plaatsen, hoort hij hierover de gemeenteraad. APV toelichting (...) omvat het begrip openbare plaats, zeer in het algemeen, de plaatsen ‘waar men komt en gaat’. In eerste instantie gaat het hierbij om ‘de straat’ of ‘de weg’ in de ruime zin des woords, ofwel de wegen die voor eenieder vrij toegankelijk zijn. Maar het begrip [openbare weg] omvat nog een aantal andere plaatsen die een met de weg vergelijkbare functie vervullen en daarom als het ‘verlengde’ van de weg kunnen worden aangemerkt. In de wetsgeschiedenis staan als voorbeelden vermeld: openbare plantsoenen, speelweiden, parken en de voor eenieder vrij toegankelijke gedeelten van overdekte passages, winkelgalerijen, stationshallen en vliegvelden.
7
