Lubomír Grúň
Finanční právo a jeho systém
1
Obsah ÚVOD ................................................................................................................................. Finanční právo, jeho systém a místo v právním řádu ......................................................... Stručný náčrt historie finančního práva jako pedagogické discipliny ................................ Finančně právní instituty jako výraz ekonomizace finančního práva ................................. Rozpočtové právo................................................................................................................ Daňové právo ...................................................................................................................... Poplatkové právo................................................................................................................. Celní právo .......................................................................................................................... Měnové právo ..................................................................................................................... Devizové právo ................................................................................................................... Finanční trh a jeho právní úprava........................................................................................ Právní úprava finanční kontroly .......................................................................................... Věda finančního práva ........................................................................................................ Závěr ................................................................................................................................... Přehled nejdůleţitějších právních předpisů ......................................................................... ANGLICKO-ČESKÝ SLOVNÍK NĚKTERÝCH VYBRANÝCH POJMU .....................
2
ÚVOD
Problematika finančních vztahů, ekonomických závislostí, práv a povinností, které jsou zasazeny do právního rámce, byla a je předmětem pozorností a zájmu odborníků i veřejnosti. Finance jsou jednou ze základních ekonomických kategorií a představuje souhrn specifických peněţních vztahů; náplň tohoto pojmu se často chápe tradičně a interpretační prostředí tak zpětně predestinuje obsahovou stránku. Prostřednictvím financí a realizace jejich funkcí se zabezpečuje tvorba a především rozdělování společenského produktu a národního důchodu. Děje se tak především činností finančních orgánů a jiných subjektů. Aktivizovaní společenských subjektů motivovaných vlastními ekonomickými zájmy v společnosti dynamizuje statickou ekonomickou kategorii financí na dynamické finanční vztahy. Jejich obsahem je finanční činnost spočívající v realizaci peněţních operací; jsou jimi takové peněţní vztahy, které tvoří obsah pojmu finance. Finanční vztahy představují část peněţních vztahů
souvisejících
přímo
nebo
zprostředkovaně
s tvorbou,
rozdělováním
a pouţíváním peněţních fondů státu, obcí a jiných veřejnoprávních subjektů. Uplatněním distribučního aspektu soustavy ekonomických nástrojů rozdělování nebo peněţních vztahů rozdělování se tvoří peníze (peněţní vztahy), a to v těchto kategoriích: 1. ceny (cenové vztahy), 2. mzdy (mzdové vztahy), 3. finance (finanční vztahy). I z uvedeného opětovně rezultuje, ţe finanční vztahy jsou vţdy vztahy peněţními, ne všechny peněţní vztahy jsou ovšem finančními vztahy, případně ne kaţdý peněţní vztah je finančním vztahem. Peníze tedy nelze ztotoţňovat s financemi. Konstatování typu „nemáme na to finance“ je proto přinejméně nepřesné, ne-li zavádějící. Podmínkou vzniku finančních vztahů je, aby tady existoval: 1. věcný substrát, tedy peníze, 2. personální substrát, tedy finanční orgány,
3
3. organizační substrát, tedy soustava veřejných peněţních fondů. Ke vzniku a realizaci finančních vztahů dochází v podmínkách existující finanční
soustavy,
kterou
tvoří
soustava
finančně-ekonomických
kategorií
uplatňovaných v oblasti financí, jakoţ i systém finančních orgánů. Aby kterýkoli stát mohl plnit své funkce, musí mít na to potřebné zdroje. Je tedy nutno za tím účelem soustřeďovat peněţní prostředky získané z realizovaných produktů výroby a znovu je rozdělovat. Táto činnost probíhá především prostřednictvím peněţních fondů, kterými rozumíme účelovou formu soustřeďování, rozdělování a pouţívaní peněţních prostředků. Peněţní fondy se vytvářejí celou řadou způsobů. Můţe jít buď o rozdělování trţeb z realizace produkce a sluţeb v jednotlivých podnicích, můţe jít téţ o nenávratné rozdělování části peněţních důchodů státu, podniků, druţstev a jednotlivých podnikatelů; toto rozdělování můţe mít formu daní, poplatků, příspěvků či dotací. Další moţnosti, jak vytvářet peněţní fondy, je návratná úvěrová mobilizace části peněţních důchodů uvedených subjektů, která můţe mít formu vkladů právnických i fyzických osob v peněţních ústavech, formu zahraničního úvěru a pod. Peněţní fondy se vytvářejí i placením pojistného jednotlivými podnikatelskými subjekty i samotnými fyzickými osobami s tím, ţe pojistný fond má kombinovanou formu. V případě pojistné události, kdy je vyplácená pojistná suma, jde o formu návratnou; jestliţe k pojistné události nedojde, jde o formu nenávratnou. Peníze se soustřeďují a znovurozdělují i při operacích na finančních trzích, ať uţ jde o burzovní či mimoburzovní trh. Tato forma je formou nepřímou, specifickou, ale k finanční činnosti ji lze zařazovat, hlavně tehdy, je-li účastníkem těchto vztahů stát nebo veřejnoprávní subjekt. Základní funkcí jakékoliv ekonomiky je alokovat materiálové zdroje tak, aby bylo moţno vyrábět zboţí a poskytovat sluţby v společnosti ţádané. Ve většině ekonomik světa jsou to právě trhy, které jsou odpovědné za komplexní úlohu alokace zdrojů a poskytování výrobků a sluţeb. Nejdůleţitějším druhem peněţních fondů jsou státní centralizované peněţní fondy, ke kterým patří zejména státní rozpočet, státní účelové fondy, fond majetkového
4
a osobného pojištění a pod. Decentralizovaných fondů je celá řada a asi nejtypičtějšími z nich jsou rozpočty svazků územní samosprávy či fondy jednotlivých podniků. Soustřeďování peněţních prostředků do centralizovaných a decentralizovaných peněţních fondů a jejich opětovné rozdělování i kapitálové procesy v rámci finančního trhu pak tvoří finanční činnost státu. Finanční činnost velice úzce souvisí s realizací hrubého domácího produktu, s jeho rozdělováním i přerozdělováním v hodnotově materiální podobě, t. j. prostřednictvím peněz, které zde vystupují buď ve funkci oběţiva nebo platidla. K finanční činnosti v širším slova smyslu musíme ovšem zařazovat i takovou činnost, kdy přímo nedochází k tvorbě, rozdělování a pouţívání peněţních fondů a kdy peněţní prostředky vystupují jen ve formě měřítka hodnot. Patří sem například celá oblast finančního plánování, finanční vztahy v rámci účetní evidence, různé analýzy prostřednictvím finanční kontroly, mnoţství operací kapitálového charakteru a pod. Ačkoli
tedy
v těchto
případech
nejde
o přímý
vztah
k ústředním
nebo
decentralizovaným peněţním fondům, vţdy je moţno tento vztah nalézt alespoň nepřímo, zprostředkovaně. Vztah pojmů „finanční vztahy“ a „finanční činnost“ lze charakterizovat následně v těchto rovinách: a) při kaţdé finanční činnosti vznikají finanční vztahy, b) finanční činnost se vţdy váţe k realizaci pravomocí finančního orgánu, případně jiného subjektu. Realizace finančních vztahů se uskutečňuje v rámci, který je daný právním řádem státu. Dostáváme se tak k odpovědi na otázku: co dělá finanční vztahy závaznými a vynutitelnými? Odpověď číslo jedna zní: je to právo. Odpověď číslo dvě vyjadřuje zásadu „a maiori ad minus“ – je to finanční právo.
5
Finanční právo, jeho systém a místo v právním řádu
Finanční právo patří uţ celá desetiletí k významným vědeckým a pedagogickým disciplinám na vysokých školách právnického a ekonomického zaměření. Předmětem jeho úpravy je okruh společenských vztahů, kde jako objekt vystupují peníze nebo peněţní plnění a kde vzhledem k téměř obligatorní účasti státu jako jednoho ze subjektů existuje nerovnováha v postavení jednotlivých subjektů těchto vztahů. Takové vztahy vznikají především v důsledku finanční činnosti státu na všech úrovních. Finanční právo se uţ tradičně, zpravidla s ústavním, správním a trestním právem zařazuje do okruhu tzv. veřejného práva. Rozlišování na právo veřejné (ius publicum) a soukromé (ius privatum) znalo a pouţívalo uţ římské právo. Kritériem tohoto rozlišování byl dominantní zájem státu nebo soukromý zájem. Tento rozdíl v právu (právní dualizmus) se stal základem pro pozdější důslednější členění práva. Finanční právo patřilo vţdycky jednoznačně do sféry veřejného práva; polistopadový vývoj ovšem s sebou přinesl i vnesení některých prvků soukromně právní regulace. Táto skutečnost akcelerovala diskusi o potřebě přehodnocení dosavadního systému finančního práva. Finanční právo tvoří samostatné odvětví našeho právního řádu a je jedním z nástrojů uskutečňování finanční politiky státu. Obecně lze finanční politiku charakterizovat jako pouţiti finančních nástrojů, které stát – v zastoupení svých příslušných orgánů – pouţívá a uplatňuje ve finančních vztazích, resp. při prognozování a formulování cílů, které si vytýčil dosáhnout na tomto úseku společenského dění. Finanční politika je důleţitou součástí hospodářské politiky státu. Takto vnímaná finanční politika vytváří makroekonomický rámec pro realizaci mnoţiny finančních vztahů na niţších podsystémových úrovních daných hlavně administrativním členěním státu, systémem územní samosprávy a pod. Je determinantem rozhodujících mechanizmů fungování společnosti. Na druhé straně finanční právo, víc neţ mnohá jiná právní odvětví, odráţí reality daného politického uspořádání společnosti a v ní probíhajících procesů. Předmět finančního práva tvoří zvláštní okruh majetkových vztahů, které jsou
6
vyjádřené v penězích a které vznikají při soustřeďování peněţních prostředků do státních a jiných veřejných fondů, jako i v procesu jejich opětovného rozdělování a pouţívání. Tyto vztahy jsou vztahy finančními a týkají se soustavy státních a jiných veřejných peněţních fondů, práv a povinností fyzických a právnických osob ve vztahu k těmto fondům, pravidel nakládání s prostředky těchto fondů, jako i organizace a struktury finančních orgánů a ostatních spolupůsobících institucí. Všechny tyto vztahy ovšem ještě nemusí být vztahy finančními, i kdyţ jde o vztahy přímo nebo nepřímo peněţního charakteru. Finanční vztahy společensky relevantní jsou aţ takové, které jsou upravené právem – proto o nich dále hovoříme jako o finančně právních vztazích. Finanční právo upravuje společensko-ekonomické vztahy vznikající v souvislosti se soustřeďováním peněţních prostředků do státních a jiných veřejných fondů, jako i v souvislosti s hospodařením s takovými prostředky. Cílem je zde zabezpečení finanční stránky plnění úkolů a funkcí státu v dané etapě jeho vývoje. Finanční právo pak tvoří rozsáhlý, ucelený a vnitřně diferencovaný soubor finančně právních norem vyjádřených v celé řadě finančně právních předpisů. Jako odvětví veřejného práva je vnímáno ve většině evropských států. Toto vymezení finančního práva je ovšem nutno chápat v kontextu s charakteristikou finančně právních vztahů, protoţe některé formy finanční činnosti mohou být upravovány normami, které patří do jiných právních oborů. Jak jsme uţ uvedli a jako zdůrazníme dále, finančním právem jsou upravovány především ty vztahy, ve kterých stát vystupuje jako orgán moci či správy a které se přímo nebo alespoň zprostředkovaně
dotýkají
soustřeďování
peněţních
prostředků
do
ústředních
a decentralizovaných fondů a jejich rozdělování. Vztahy vznikající na smluvním základě jsou většinou upraveny normami jiných právních odvětví, zvláště pak práva občanského a obchodního, resp. hospodářského, i kdyţ ani toto tvrzení neplatí bez výjimek (např. problematika státních půjček a pod.). V starší literatuře se lze někdy setkat s názory, podle kterých finanční právo tvoří pouze zvláštní součást, resp. pododvětví některého z příbuzných odvětví práva – např. správního, státního, hospodářského a pod. Motivem pro tyto úvahy byla nejčastěji skutečnost, ţe mnohé instituty upravované normami finančního práva se někdy kryjí s obdobnými instituty zakotvenými v těchto příbuzných odvětvích našeho právního řádu. Specifičnost společenských vztahů upravovaných a regulovaných normami
7
finančního práva ovšem jednoznačně svědčí o tom, ţe finanční právo je skutečně samostatným odvětvím našeho právního řádu. Je samozřejmé, ţe zde existuje celá řada styčných bodů. Nejvíce se správním právem, coţ se projevuje hlavně při úpravě organizace a úloh finančních orgánů, které jsou současně i orgány státní správy, metod jejich práce, řízení před nimi. Některé takové otázky se upravily společně pro všechny státní orgány, včetně finančních orgánů a to normami správního práva. Finanční právo zde nastupuje aţ tehdy, kdyţ vznikne potřeba specifické úpravy, resp. odchylky. Příkladem můţe být např. právní úprava daňového a poplatkového řízení a pod. Mnoho styčných bodů má finanční právo i se státním právem, jehoţ základním pramenem je ústava a ústavní zákony. Tím, ţe se v nich řeší základní principy našeho právního řádu, určují se zde i základní principy fungování finanční činnosti státu hlavně v institucionálním vyjádření. Je zde ovšem i okruh kompetencí nejvyšších státních orgánů na úseku měny, státních rozpočtů, daní, poplatků, celníctva a bankovnictví. Zřetelně také vystupuje souvislost finančního práva s trestním právem, a to všude tam, kde jde o porušovaní norem finančního práva a sankce za takové porušování. Máme na mysli případy ukrácení státu nebo obce na daních nebo poplatcích, případy padělání a poškozovaní měny a zákonných platidel, porušování předpisů o oběhu zboţí ve styku s cizinou,
ohroţení
devizového
hospodářství
a pod.
Vztah
finančního
práva
k občanskému právu vyplývá zejména z existující právní úpravy peněţních sluţeb poskytovaných občanům, smluvního pojištění, ručení a pod. Pokud jde o vztah finančního práva k obchodnímu a hospodářskému právu, máme na mysli hlavně právní úpravu úvěrových, platebních a do jisté míry i pojistných vztahů, a hlavně promítnutí více institutů s finančním prvkem do ustanovení Obchodního zákoníku. Správa majetku státu, institut konkurzu a vyrovnání a v neposlední řadě i ţivnostenské podnikání, které patří do hospodářského práva, obsahují i celou řadu finančních prvků. A nakonec, je nutno vidět úzkou spojitost finančního práva i s mezinárodním právem, coţ je dáno tím, ţe některé finanční vztahy, hlavně pokud obsahují cizí prvek, jsou upravené mezistátními úmluvami. Tito smlouvy se po jejich transformaci do našeho právního řádu stávají současně i prameny finančního práva. Pod prameny finančního práva rozumíme všechny státem uznané formy práva, v kterých se vyskytují normy finančního práva jako pravidla chování subjektů na úseku finanční činnosti státu v nejširším významu. Jsou to především primární (prvotní)
8
normativní právní akty (ústava, ústavní zákony a zákony), odvozené (sekundární) normativní právní akty (nařízení vlády, vyhlášky a jiné obecně závazné právní předpisy) a mezistátní (mezinárodní) smlouvy (pokud obsahují normy finančního práva a byly vtěleny do našeho právního řádu). Do primárního okruhu pramenů práva patří uţ tradičně ústava; Ústava České republiky č. 1/1993 Sb. tvoří spolu s Listinou základních práv a svobod (č. 2/1993 Sb.) a některými dalšími ústavními zákony ústavní pořádek České republiky. Z něj vycházejí i základní ustanovení týkající se finančního práva. Např. v Listině základních práv a svobod v čl. 11 je uvedeno, ţe daně a poplatky lze ukládat jen na základě zákona. K primárním pramenům patří také více neţ 50 zákonů. Sekundární okruh pramenů finančního práva tvoří mnoţství prováděcích předpisů, především vyhlášek ministerstva financí a České národní banky. Terciální okruh pramenů finančního práva pozůstává především z celé řady dokumentů z oblasti mezinárodního práva veřejného. Jde o několik desítek smluv (např. na zamezení dvojího zdanění), dohod (např. platební dohody) a úmluv (především na úseku celnictví). Taktéţ mnohé multilaterální dohody mají převáţně finanční aspekt nebo v nich významně rezonují vybrané okruhy finanční problematiky (např. Dohoda o Mezinárodním
měnovém
fondu,
Dohoda
o Světové
obchodní
organizaci,
Středoevropská dohoda o volném obchodu a pod.). Podmínkou je jejich inkorporace do právního řádu České republiky. V důsledku členství České republiky v Evropské unii zde nabývá význam i evropská legislativa, především ve formě nařízení, směrnic a rozhodnutí. Finanční právo, tak jako mnohá další právní odvětví, je vnitřně diferencované. Není kodifikováno, ale se skládá z mnoţství právních norem původních i odvozených. Je to důsledek rozsáhlosti a mnohostrannosti společensko-ekonomických vztahů, které jsou předmětem právní úpravy v rámci norem finančního práva. Není tedy jednou provţdy daný jeho pevný systém; ten utváří teoretická fronta. Z tohoto pohledu, pokud máme na mysli systém finančního práva, rozumíme tím vnitřní diferenciaci finančního práva jako právního odvětví na ucelené soubory (skupiny) finančně právních norem, seskupené vzhledem k příbuznosti jejich obsahu a jimi upravovaných vztahů. Na problém systému finančního práva se lze dívat ze dvou hledisek. První
9
vychází z praxe obvyklé v ostatních právních odvětvích a znamená členění finančního práva na všeobecnou a zvláštní část. Do všeobecné části patří všeobecné poznatky o finančním právu, jeho předmětu, o finančně právních normách a finančně právních vztazích. Do zvláštní části pak patří tzv. pozitivní finanční právo, a to podle obsahové příbuznosti jednotlivých finančně právních norem. Pro naše účely ovšem upřednostníme druhé hledisko, při kterém se klade důraz na praktickou systematiku finančního práva. Vychází se zde proto především z příbuznosti, stejnorodosti a obsahové rámcové podmíněnosti finančně právních vztahů upravovaných příslušnými finančně právními normami. V závislosti od tohoto metodologického přístupu dochází pak k členění finančního práva na: -
rozpočtové právo, včetně právní úpravy finančního hospodaření státních podniků, organizačních sloţek (státu, obce) a příspěvkových organizací,
-
daňové právo,
-
poplatkové a celní právo,
-
měnové a devizové právo (včetně postavení centrální banky v její funkci emisního centra),
-
právní úpravu finančního trhu, jeho systému a subjektů,
-
právní úpravu finanční kontroly. Takto načrtnutý systém finančního práva vychází z tradičního a pedagogicky
osvědčeného
přístupu
a představuje
jeho
modifikaci
po
zohlednění
nových
společenských podmínek po roce 1990, resp. 1993. Dominuje i ve většině současných děl encyklopedického charakteru. Do uvedeného okruhu nepatří mezinárodní finanční právo, které v současnosti představuje spíše jen jakousi symbiózu finančního práva a mezinárodního veřejného práva. Lze ovšem očekávat postupný nárůst aktuálnosti norem evropského práva do té míry, ţe budou mít samostatný prostor v rámci pramenů kaţdého odvětví našeho právního řádu, teda i finančního práva. Při výkladě problematiky finančního práva nelze obejít oblast finančně právních norem. Normy finančního práva se svojí strukturou neodlišují od ostatních norem našeho právního řádu – pozůstávají z hypotézy, dispozice a sankce. Výjimkou jsou jen
10
normy daňového a poplatkového práva, které se zpravidla člení na ustanovení o subjektu, předmětu, základu a sazbě daně, resp. poplatku. Hypotéza norem finančního práva vyjadřuje konkrétní podmínky a předpoklady účasti jednotlivých subjektů na finanční činnosti státu, resp. obce. Vyjadřuje např. podmínky, za kterých se poţaduje placení daní a poplatků do příslušného rozpočtu, okruh jednotlivých druhů příjmů a důchodů, na které se váţe daňová povinnost, druhy úkonů, za které se poţaduje placení poplatků a pod. Vyjadřuje např. i podmínky, za kterých se poskytují finanční prostředky z rozpočtu nebo jiného peněţního fondu, podmínky přijímání vkladů, podmínky disponování s devizovými hodnotami při nakládání s nimi ve vztahu k cizině a pod. Dispozice formuluje konkrétní pravidlo chování subjektů finančně právních vztahů, t. j. jejich práva a povinnosti především ve vztahu k peněţním fondům. V daňově právních normách je obsahem dispozice daňová povinnost vyjádřená ve formě sazby, jakoţ i samotný způsob realizace daňové povinnosti. Dispozicí jsou i práva a povinnosti banky při poskytování úvěrů. Sankce vyjadřuje donucovací charakter finančně právních norem. Uplatňuje se vůči subjektům, které nesplnili, resp. porušily povinnosti vyplývající z dispozice příslušné finančně právní normy. Ve vztahu k fyzickým osobám se pak uplatní hlavně trestní, disciplinární nebo majetkové sankce. Normy finančního práva obsahují v omezeném rozsahu i specifické finančně právní sankce, a proto se většinou uplatňují podporná sankční opatření vyplývající hlavně z trestních a správních předpisů. V posledním období ovšem zaznamenáváme trend směrující k tomu, aby se ve větší míre neţ dosud formulovala v nově se koncipujících finančně právních předpisech i specifická sankční opatření. Týká se to hlavně celního a devizového práva. Za určitou zvláštnost finančně právních norem lze povaţovat, ţe některé finančně právní normy, hlavně takové, které upravují vztahy v oblasti státního rozpočtu, daní a poplatků, částečně i úvěru, stanovují specifické majetkové sankce, které se uplatňují v případech nesplnění povinností vyplývajících z příslušné dispozice. Není přitom rozhodující, zda současně dochází i k uplatnění dalších sankcí mimo oblast finančního práva. Takovými sankcemi jsou např. penále a pokuty za pozdní zaplacení daně nebo za nesplnění registrační povinnosti, zvýšení úrokové sazby při nedodrţení
11
úvěrových smluvně dohodnutých podmínek a pod. Další specifičností norem finančního práva jsou i nejrůznější stimulační opatření, jako např. úrokové bonifikace, právo na tvorbu některých fondů a pod. Mají za cíl zainteresovat především právnické osoby na včasném plnění povinností a na hospodárném nakládání s finančními prostředky. Lze si ovšem poloţit otázku, zda ve vztahu ke konstituující se vrstvě podnikatelů nejsou tato opatření přeţitkem, protoţe trend směruje k redukci účasti státu na vytváření příznivého podnikatelského klimatu a méně uţ k suplování případných nedostatků v podnikatelské aktivitě jednotlivých subjektů. V rámci výkladu k finančně právním normám se zmíníme i o jejich jednotlivých druzích. Protoţe finančně právní normy mají většinou imperativní charakter, jejich kogentní forma nepřipouští odchylky od vymezených oprávnění a povinností. S dispozitivními finančně právními normami se dnes setkáváme jen zřídka. Připomeneme zde hlavně finančně právní normy upravující problematiku rozpočtů obcí, kde se umoţňuje pouţití doplňkových příjmů podle vlastního uváţení na tvorbu nebo dotování blíţe nespecifikovaných fondů. Patří sem např. i finančně právní normy upravující místní poplatky, které jsou z hlediska jejich aplikace v jednotlivých obcích fakultativního charakteru. Imperativní charakter norem finančního práva vyjadřuje závazek nebo zákaz něco dělat. Podle toho lze normy finančního práva členit na: -
zavazující, t. j. takové, které zavazují subjekty finančně právních vztahů, aby splnily určité konkrétní povinnosti,
-
zakazující, t. j. takové, které zakotvují povinnost zdrţet se určitého jednání, které by bylo v rozporu se zásadami finanční činnosti státu. Normy finančního práva mají různou právní sílu podle toho, který orgán je
vydal. Nejvyšší sílu mají ústavní zákony a zákony, ostatní obecně závazné právní předpisy obsahují normy, které mají odvozený charakter. Realizace norem finančního práva nastává především činností finančních orgánů, které ve své kaţdodenní činnosti aplikují příslušné finančně právní normy. Děje se tak vydáváním finančně právních aktů. Finančně právní akt je právní forma, kterou se
12
uskutečňuje nařizovací a výkonná činnost finančních orgánů. Jím se zakládají, mění nebo ruší finančně právní vztahy. Má obdobné náleţitosti jako správní akty, od kterých se odlišuje jen svým obsahem, protoţe se týká finanční činnosti státu, resp. obce. Rovněţ jako jiné právní akty, i finančně právní akty se člení na individuální a normativní. Individuální finančně právní akty se vztahují jen na určitý individuální případ a v praxi jde hlavně o rozhodnutí finančního orgánu v určité konkrétní věci (např. daňový výměr, devizové povolení a pod.). Normativní finančně právní akty mají zpravidla charakter prováděcích předpisů. Obsahují obecně závazná pravidla chování vztahující se na skupinu případů téhoţ druhu a neurčeného počtu (např. vládní nařízení, usnesení vlády, směrnice ministerstva financí, obecní vyhlášky a pod.). Finančně právní vztahy vyjadřují práva a povinnosti subjektů především v souvislosti s realizací finanční činnosti státu. Vznikají na základě právní úpravy finanční činnosti státu, resp. obce, normami finančního práva. V některých případech ovšem mohou vzniknout i na základě dohody subjektů, v rámci ustanovení příslušných finančně právních norem. Jde hlavně o takové případy, kdyţ finančně právní normy zakotvují práva a povinnosti subjektů dispozitivní formou (např. při sdruţování prostředků podnikatelských subjektů za účelem společné investiční činnosti). Finančně právní vztahy vznikají v našich podmínkách nejčastěji mezi finančními orgány a ostatními subjekty. Jsou to takové společensko-ekonomické vztahy, které vznikají v procesu finanční činnosti státu, resp. obce, a v kterých jednotlivé subjekty vystupují jako nositelé práv a povinností ustanovených normami finančního práva. Základní prvky finančně právních vztahů jsou: 1. subjekt, 2. objekt, 3. obsah, 4. právní skutečnosti. Jedním ze subjektů finančně právních vztahů je stát, resp. obec. V zastoupení státu vystupuje ve finančně právních vztazích celá řada finančních orgánů, které organizují a přímo vykonávají finanční činnost v závislosti od okruhu svých oprávnění. Přímo jako samostatný subjekt můţe stát vystupovat v některých mezistátních
13
platebních, úvěrových a devizových vztazích. Objektem finančně právních vztahů jsou peníze nebo peněţní plnění, protoţe finančně právní vztahy se realizují za pomoci peněz, ať uţ přímo nebo zprostředkovaně. Obsahem finančně právních vztahů jsou určitá práva a povinnosti subjektů stanovené finančně právní normou. Pokud na jedné straně dochází k zakotvení určitých oprávnění, na druhé straně tomu odpovídá zakotvení příslušných povinností. Právní skutečnosti mají za následek vznik, změnu nebo zánik finančně právních vztahů – jsou to úkony a události. Jejich okruh je vymezen v jednotlivých druzích finančně právních norem. Z uvedeného opisu finančně právních vztahů lze vyvodit závěry týkající se charakteristických rysů těchto vztahů, které jsou jim společné. Jsou to tyto rysy: -
předmětem finančně právních vztahů jsou vţdy peníze, resp. peněţní plnění,
-
jedním ze subjektů je stát, resp. obec,
-
finančně právní vztahy mají majetkový aspekt, t. j. jsou vztahy ve své podstatě majetkovými. Součástí finančního práva jsou i finančně právní instituty. Rozumíme jimi
souhrn právních norem upravujících specifickou homogenní skupinu finančně právních vztahů. Základními finančně právními instituty jsou především měna, daň, poplatek, clo, úvěr, pojištění, státní rozpočet a pod. Většina těchto institutů vznikla transformací finančně ekonomických kategorií a pojmů do oblasti práva. Finančně právní normy lze proto povaţovat i za nástroj promítání ekonomických kategorií do oblasti finančního práva. Jde ovšem o syntetické, konkrétnější vymezení jednoho z okruhů právních institutů. Právní instituty jsou v nejobecnějším vyjádření souhrnem právních vztahů, jsou určitou formou nebo způsobem jejich organizace. Představují souhrn vzájemných vztahů mezi jejich subjekty v procesu celospolečenského vývoje, které jsou upravené právními normami a které se projevují v chování subjektů, k realizaci jejich práv a povinností. Finanční právo není jenom samostatným odvětvím našeho právního řádu, ale i pedagogickou a vědeckou disciplinou. Je předmětem zkoumání vědy o finančním právu. Její vznik souvisí se vznikem a rozvojem peněţního hospodářství státu,
14
s obdobím, v kterém se toto hospodářství rozvinulo do takové míry, ţe nabylo charakteru specifické činnosti státu. Zatím co finančně ekonomická věda zkoumá finanční činnost z celkových národohospodářských hledisek, věda o finančním právu se zabývá především nejrůznějšími aspekty právní regulace této činnosti. Lze ji charakterizovat jako souhrn zobecněných poznatků o působení finančně právních norem na společenský ţivot a hlavně hospodářský ţivot tak, jak se tyto poznatky utvářely v procesu postupného poznávání a zkoumání finančně právních norem v kaţdodenní praxi.
15
Stručný náčrt historie finančního práva jako pedagogické discipliny
Vedle psaného práva se uplatňuje i právo obyčejové (zvykové) a také právní tradice. Proto součástí právnického studia je právní historie. Protoţe jestli máme správně chápat jednotlivé právní instituty, musíme vědět, jak vznikly, za jakých podmínek se vyvíjely a jak se v průběhu dějinných událostí měnily a zanikaly. Musíme také analogicky sledovat vznik a vývoj obdobných institutů, vzájemnou interakci jednotlivých právních odvětví a mnoho dalších faktorů, které v průběhu desetiletí nebo staletí přispěly k formování naši současnosti. Za nepoměrně jednodušších společenských poměrů a s nepatrným mnoţstvím zákonů (při porovnání se současnou praxí) dokázali římští právníci vytvořit právní soustavu, na které lze názorně sledovat pravidla a formy právnického myšlení aktuálně i dnes. Řím byl tedy první, který pochopil význam právní úpravy finančních vztahů; kde jinde hledat původ slov jako erár, fiskální a pod.? Raný středověk nepřinesl zvlášť významný vklad do rozvoje finančního práva, snad jen uvědomění si, ţe plná pokladna panovníka je nezřídka hlavní, ne-li jedinou podmínkou úspěšné státní expanze. Pozdější rozvoj peněţního hospodářství, rozvoj manufaktur, průmyslu a zahraničního obchodu vytvořily tlak na tvorbu dalších právních norem reagujících na změněné poměry. Uţ v 19. století se postupně finanční právo profilovalo nejen jako soubor právních předpisů, ale i jako pedagogická a vědecká disciplina. Právnické fakulty měly své posluchače i ve tehdejším Rakousku. V roku 1850 byla zavedena poprvé státní teoretická zkouška pro ty, kdo chtěli nastoupit do státní sluţby. Skládala se ze tří oddílů, z toho 1. oddíl (obecný) obsahoval kromě jiného finanční politiku; 2. oddíl obsahoval také zákonoznalectví finanční a správní. Studium po čase zůstalo definitivně rozděleno na dva oddíly oddělené státní zkouškou historicko-právní. K předmětům druhého oddílu patřila i finanční věda se zvláštním zřetelem k rakouskému finančnímu zákonodárství. V okruhu doporučovaných přednášek bylo i rakouské finanční právo. V rámci státní politické zkoušky (vedle judiciální a historicko-právní) byla také zavedena finanční věda se zvláštním zřetelem k rakouskému finančnímu zákonodárství.
16
Finanční právo můţeme uţ i z tohoto důvodu označit za klasické právní odvětví, vţdyť odedávna si právní znalosti např. ve věcech rozpočtu či daní vynucoval sám ţivot. Proto byla jeho výuka zabezpečovaná na školách univerzitního typu i v dalších obdobích, dokonce i v období pozdního feudalizmu, třebaţe o finančním právu v dnešním chápání lze hovořit aţ v souvislosti s rozvojem kameralistiky. Výuka finančního práva, nejednou v rámci jiných odvětví práva, však kulminovala aţ v časech expanze kapitalistických výrobních vztahů. Finanční právo patřilo uţ od vzniku Československé republiky k samozřejmým, ba základním elementům soustavy vyučovaných předmětů, i kdyţ zpočátku v rámci tzv. finanční vědy. Postupně se ovšem táto pedagogická disciplina od ní osamostatnila a finanční právo se přednášelo paralelně s vědou o financích. V návaznosti na tyto přednášky se rozvíjela i teorie finančního práva těţiskově zaměřená na rozpracování problematiky rozpočtového a daňového práva, především zásad sestavování státního rozpočtu, hospodaření s otevřenými úvěry, státního účetnictví a finanční kontroly. Samostatné přednášky finančního práva byly uţ rozvíjením jeho teorie, která se postupně konstituovala jako ucelený systémový komplex zevšeobecněných poznatků o působení a vyuţívání finančně právních norem a na jejich základě i finančně právních vztahů působících v hospodářském organizmu společnosti. Orientace vědeckého bádání souvisela přímo s potřebami pedagogického nasměrování a byla bezprostředně podmiňovaná vědeckou osobností pedagoga a jeho osobními vědeckými ambicemi a zaměřením. S výukou finančního práva v tomto období se spojují jména jako V. Funk, J. Drachovský, K. Engliš, C. Čechrák, A. Matura a někteří další. Finanční věda i věda o finanční právu byly aţ do vysokoškolské reformy v letech 1949-1950 povaţovány téměř jednoznačně za disciplinu základní, stěţejní. V důsledku poúnorových náhledů na existenci, postavení a funkci práva v proklamované lidovědemokratické a pak socialistické společnosti, vycházejících z principiálně vadných teorií a preferováním jen tzv. judiciálních předmětů, docházelo k oklešťování výuky mnoha „burţoazních“ pozitivně právních oborů a v případě finančního
práva
i
k jeho
přechodnému
úplnému
odbourání
z pedagogické
dokumentace. Některé jeho základní instituty se vyučovaly jen v rámci politické ekonomie. Tento anachronický stav ovšem mohl být objektivně jen přechodný. A proto
17
uţ v období let 1952-1953 došlo k znovuobnovení výuky finančního práva. Účelným se ukázalo být osvědčené spojení finančního práva a
finanční teorie v podobě
samostatného vstupního předmětu. V současné době se finanční právo vyučuje nejen na všech právnických fakultách, ale i na celé řadě vysokých škol ekonomického a manaţerského typu.
18
Finančně právní instituty jako výraz ekonomizace finančního práva
Ve finančním právu se setkáváme s celou řadou institutů, které jsou dvojího charakteru. Za prvé, jde o instituty, které jsou výsledkem zkoumání vědy o finančním právu, získaly prvotní legislativní podobu v normách finančního práva a tam se i uplatňují a pouţívají. Za druhé, jsou také instituty, které sice finanční právo pouţívá, jde ovšem o instituty svou povahou hybridní, které mají svůj původ v jiných odvětvích našeho právního řádu (např. v občanském nebo obchodním právu) a v podmínkách praktické aplikace norem finančního práva mají postavení tzv. sekundárních, resp. převzatých nebo také odvozených institutů. Většině institutů první nebo druhé skupiny je společné, ţe na jejich počátku stálo zkoumání finanční vědy – původně tedy jde o kategorie z oblasti ekonomických věd. Finančně právní normy tedy představují jeden z nástrojů jejich promítání do právního prostředí. Některé z finančně právních norem – v první řadě máme na mysli normy rozpočtové – mají pak v právním řádu zvláštní postavení. Finanční resp. rozpočtový zákon se musí totiţ v příslušných publikačních orgánech zabezpečujících obecnou platnost právních norem objevit kaţdoročně, i kdyby ţádný jiný právní předpis vrcholného zastupitelského sboru nebyl vydán. Tento charakter rozpočtových norem nevyplývá z nějaké jejich formální primárnosti, ale z toho, ţe státní rozpočet představuje principy, podle kterých ve stanoveném, převáţně ročním období, stát můţe odčerpat z vytvořeného ročního národního důchodu či společenského produktu částku potřebnou pro úhradu celospolečenských výdajů. Takové výdaje vyjadřují tedy v zásadě funkci státu, takţe bez jejich plnění by stát vlastně nemohl dlouhodobě existovat. Třebaţe ne všechny finančně právní normy mají uvedený výlučný charakter, lze o všech říci, ţe představují především promítání ekonomických kategorií do forem, systému a terminologie právní. Tato skutečnost ovšem není nějakou zvláštní, specifickou vlastností finančně právních norem. Všechny právní předpisy promítají vztahy, které vznikají na ekonomickém základě příslušné společnosti, do právní oblasti. Finančně právní
19
předpisy pak zahrnují určitou sféru hospodářských procesů, které jsou vyjadřovány v podobě hodnotové, t. j. peněţní; takové procesy jsou abstrahovány do příslušných ekonomických kategorií. Při tvorbě finančně právních předpisů je třeba vycházet z ústavně zakotvené podstaty našeho společenského a ekonomického zřízení. V ekonomické sféře vládní hospodářská politika aplikuje poznatky ekonomických věd podle cílů, kterých naše společnost míní ve svém rozvoji postupně dosahovat. Finančně právní normy, které patří k nástrojům hospodářské politiky, se musí tedy nevyhnutně opírat o politickoekonomické teoretické i praktické poznatky, protoţe hospodářská politika je především souhrnem opatření pro řízení a ovlivňování všestranného společenského rozvoje. S poznatky ekonomické vědy se tak zachází jako s hotovými produkty; povaţují se za obecně platné a uznávané. Tím je ovšem formálně negovaná povinnost uvádět původ převzatých pojmů, zároveň se však vytváří taková situace, ţe jejich obsah nemusí být jednotně chápán a vykládán. K tomu je potřebné poznamenat, ţe tento postup je při praktické normotvorbě většinou nevyhnutný, vzhledem k tomu, ţe metody řízení se soustavně zdokonalují podle získávaných poznatků a v této souvislosti se mění i náplň jednotlivých pojmů. Zmíněné nebezpečí různorodé aplikace finančně právních norem je do jisté míry paralyzováno institucionálně i tím, ţe orgány státní moci a správy mají kontrolovat a zabezpečovat jednotné uplatňovaní a provádění zákonodárních aktů. Co bylo řečeno o tvorbě finančně právních předpisů, platí podobně i pro všechny oblasti právních vztahů, kde rovněţ pouţívané pojmy podléhají obsahovým změnám podle toho, jako se o nich rozšiřují a prohlubují poznatky a informace. Kromě pouhého přijímání ekonomických kategorií jako obecně platných jsou praktikovány ještě další formy vzájemného spojení teoretických ekonomických konstrukcí a jejich právní úpravy. Je to hlavně metoda tzv. legálních definic a způsob pomocného vysvětlování právních pojmů přímo v příslušném právním předpise nebo v prováděcí normě. Naše zákony i ostatní obecně závazné předpisy se však uchylují k metodě legálních definic, t. j. k tomu, aby stanovily, jaký obsah mají mít některé obecné pojmy při aplikaci daného právního předpisu, spíše výjimečně. Je tomu tak hlavně tehdy, jestli se určitým způsobem definovaný obsah příslušného pojmu odlišuje od obecně uznávaného obsahu. Jako příklad takové zuţující právní definice lze uvést
20
například vymezení pojmu cenných papírů v zákoně č. 219/1995 Z. z. Devizový zákon. Určitou modifikací legálního definování pojmů je metoda bliţšího určování termínů pouţitých v právní normě, t. j. vymezování právních skutečností, skutkových podstat, prvků právních vztahů a pod. Takto legálně vymezené skutečnosti mají pouţití jen pro daný právní vztah, existují tedy jen jako pojmy právní, na rozdíl od skutečností existujících nezávisle na právním vztahu. Ve sféře finančního práva toto tvrzení platí například pro nástroje, kterými si stát zabezpečuje prostředky na úhradu celospolečenských potřeb, jako jsou daně, odvody nebo poplatky, pro určení jednotlivých institutů, jako např. měny, platidel a pod., a dále pro celou řadu jiných ekonomických skutečností, které existují většinou výlučně jen v právní sféře. Nejčastějším způsobem pro transformaci ekonomických pojmů do sféry finančního
práva
je
jejich
vysvětlování
a bliţší
vymezovaní
v prováděcích
vykonávacích předpisech k zákonným normám. Zásadní změny charakteru norem finančního práva a finančně právních institutů způsobily částečné osvobození finančního práva od ochranných křídel státního a správního práva. Nelze však nevidět úzkou spjatost finančního práva se státním a správním právem, avšak jistá spjatost existuje i s občanským právem, s hospodářským právem, pracovním právem a jinými odvětvími práva. Na základě nepochopení mnoha jeho charakteristických specifik bylo finanční právo přiřazováno do státního práva nebo do správního práva, jako jejich relativně autonomní součást. Taková nedorozumění vyplývala z nepostřehnutí zásadních změn, ke kterým došlo v této oblasti práva a to uţ i za socializmu. Finanční právo se stalo odvětvím práva lišícím se od jiných odvětví na základě kritérií týkajících se předmětu. V důsledku rozvoje nových ekonomických základů finanční právo vyţaduje jak od legislativy, tak i od praxe pouţívající toto právo, ale i od vědy finančního práva, znalosti nejen různých společenských a politických, ale také ekonomických předpokladů a účinků tohoto práva. Instituty finančního práva jsou zpravidla současně ekonomickými kategoriemi a finančně právní vztahy jsou současně ekonomickými vztahy. Vedle původních (originálních) finančně právních institutů, jakými jsou např. měna, rozpočet, daň a podobně, operuje finanční právo i s instituty
21
převzatými (sekundárními). Jde např. o pojištění, úvěr a mnohé další. Finanční systém tvoří sloţitý mechanizmus, jehoţ správné působení závisí od správného působení kaţdého jeho prvku. Chybné působení jednoho prvku vyvolává odezvu v působení jiných prvků. Právník musí poznat celý mechanizmus, postřehnout vzájemné souvislosti a závislosti existující mezi jednotlivými finančně právními instituty.
22
Rozpočtové právo
Vznik a vývoj státního rozpočtu bezprostředně souvisí s vývojem hospodářství státu a s jeho funkcemi. Přestoţe se s některými jeho prvky setkáváme jiţ v období centralizace státní moci na sklonku feudalizmu, o státním rozpočtu v jeho nynější právní podobě lze hovořit aţ od 19. století. Původním posláním státního rozpočtu bylo soustřeďovat finanční prostředky na úhradu výdajů nutných k zajištění činnosti státu a jeho orgánů. Podstatou koncepce tzv. klasického rozpočtu byl důraz na vyváţenost příjmů a výdajů – předpokládalo se, ţe rozpočtové příjmy se mají přizpůsobovat rozpočtovým výdajům. Představitelem této klasické školy byl především A. Smith (1723-1790). Koncem 19. století se původně úzce fiskální podoba státního rozpočtu začala měnit. Jestliţe doposud státní rozpočet vystupoval jako nástroj na soustřeďování hlavně daňových výnosů, nový teoretický směr začal orientovat praxi na národohospodářské pojímání státního rozpočtu. Znamenalo to, ţe vedle fiskální funkce se začala prosazovat i funkce alokační, t. j. státní rozpočet se začal chápat i jako nástroj ovlivňování rozmístnění výrobních zdrojů podle potřeb hospodářského rozvoje. Začala se uplatňovat i funkce distribuční, která spočívala v ovlivňování důchodové situace výrobní sféry i obyvatelstva. Z hlediska formálně-právního má státní rozpočet podobu normativního právního aktu nejvyššího zákonodárného orgánu. Tato právní stránka státního rozpočtu vyplývá z příslušných ustanovení ústavy nebo ústavního zákona. Zákon o státním rozpočtu v jeho slovní normativní časti vymezuje jednotlivé povinnosti a práva, avšak jen rámcově, a to v právních normách účelových. Stanoví se určitý ekonomický cíl, ne však uţ všechny podrobnosti jeho dosaţení. Tyto normy jen připomínají nebo předpokládají právní úpravu uskutečněnou jinými právními akty. Problematiku rozpočtových zdrojů (daní, poplatků a pod.) a některých rozpočtových výdajů upravují jiné obecně závazné právní předpisy. V nejširším pojetí lze rozpočet chápat jako číselnou sestavu a odhad pravděpodobných příjmů státu nebo jiného veřejněprávního subjektu na budoucí,
23
časově omezené období. Je to tedy finanční plán příjmů a výdajů, současně však i produkt historického vývoje společnosti a její ekonomiky. Jeho úvodní charakteristika znamenala vlastně i vymezení jeho prvotní funkce. Lze tedy říci, ţe rozpočet existuje současně ve třech jevových podobách: -
jako plán (příjmů a výdajů na určité, zpravidla roční období),
-
jako fond (místo, kde se tyto příjmy soustřeďují a odkud se následně dále redistribuují),
-
jako soustavu společenských vztahů, které vznikají v procesu jeho tvorby, realizace, závěrečného bilancování a průběţné kontroly. S potřebou určit zdroje a hlavně získat prostředky na nejdůleţitější výdaje státu
se musely vypořádat uţ nejstarší orientální útvary. Tyto starověké orientální státy postupně vytvářely stále členitější systém finanční administrativy, a to uţ v čase, kdy hospodářství mělo ještě naturální podobu. Se vznikem a rozšířením peněţního hospodářství se začala měnit i skladba státního rozpočtu. Vedle dávek spojených s půdou se objevuje i zdanění ostatních výdělečných činností. Značně členité bylo i státní finanční hospodaření starého Řecka a Říma. Finanční rozpočtové hospodaření řeckých států ovlivnilo i systém hospodaření státu v starověkem Římě. Zde můţeme hned od počátku zaznamenat tendenci upravovat jednotlivé instituty právními akty příslušných státních orgánů. Vývoj rozpočtu za feudalizmu lze rozdělit do tří etap. V prvním období byla právně normována oprávnění panovníka ukládat platební povinnosti obyvatelstvu, nejdříve formou přímých a později i nepřímých daní. Druhá fáze přinesla hlavě státu omezení v tom směru, ţe si musela napřed získat souhlas stavů na větší výdaje ze státní pokladny. Třetí etapa pak představuje stav, kdy výkonná moc státu získala oprávnění ukládat platební povinnosti a pouţívat jejich výnos na stanovené účely. Z tohoto principu vlastně vychází i rozpočtové hospodaření v současnosti. Pokud byl státní rozpočet jen výlučnou záleţitostí panovníka, byl jen jakousi sestavou moţných příjmů a očekávaných výdajů, hlavně na vedení války; zde byl vliv stavů poměrně malý. První státní rozpočet, který obsahoval výkaz příjmů a výdajů státu – v podmínkách rakouské monarchie - byl předloţen 22. 2. 1775 a byl koncipován
24
s přebytkem 520 000 zlatých. To však ještě nebyl takový státní rozpočet, jak ho známe dnes. Výkazy příjmů a výdajů byly jako státní záleţitost utajené. Prvý
státní
rozpočet
Rakouska
byl
uveřejněný
dne
28.
3.
1848
v „Ősterreichische – Kaiserliche privilegierte Wiener-Zeitung“ a obsahoval příjmy v sumě 155 805 000 a výdaje v sumě 155 722 000 zlatých. Neprojevil se však ještě jednotící princip a rozpočet nebyl ani dostatečně přehledný. Po vzniku Československé republiky, byl v prosinci 1918 přijatý zákon č. 95/1918 Sb. – zákon o rozpočtovém provizoriu, náš první rozpočtový předpis. Základním pramenem rozpočtového práva byly tedy i nadále především dosavadní rakouské předpisy, s určitými korekcemi hlavně na úseku obecních rozpočtů. V roce 1927 došlo k zásadnější reformě rozpočtové struktury a metodiky. V zásadě se přijalo dělení na řádný a mimořádný rozpočet. Základem bylo rozdělení rozpočtového elaborátu řádného rozpočtu na čtyři skupiny: vlastní státní správa, správa státních podniků, podíly na státních daních, dávkách a poplatcích a správa státního dluhu. V období tzv. druhé republiky (30. 4. 1938 aţ 14. 3. 1939) se státní rozpočet členil na tyto dílčí rozpočty: -
na společný rozpočet (vyhlášený v únoru 1939) pro celé území státu, zahrnující příjmy a výdaje společných státních orgánů a dluhy fondů. Mezi příjmy to byly např. výnos cel, monopolů, společných podniků a některých nepřímých daní;
-
na zemské rozpočty (t. j. Českých zemí, Slovenska), kam plynuly podíly na státních daních, dávkách a poplatcích. Určitá stagnace rozpočtovnictví byla v letech 1945 a 1946, kdy v roce 1945
nebyl státní rozpočet vůbec a projednán byl aţ rozpočet na rok 1946. V roce 1947 se začala uplatňovat nová kritéria přístupu k rozpočtovým výdajům a sice v rozlišování výdajů na provozní a investiční. Po roce 1948 opět došlo k změnám, které můţeme např. vidět v přímém spojení finančních plánů podniků s rozpočty národních výborů a rozpočty ministerstev v jednom státním rozpočtu. Pozdější federalizace našeho státu se projevila i v tom, ţe v roce 1971 byly přijaty zákony o rozpočtových pravidlech obou republik a došlo k celkové přestavbě rozpočtové soustavy. Soustavu státních centralizovaných peněţních fondů tvořily: státní rozpočty (federace, republik), státní účelové fondy, úvěrový fond, fond hotovostních peněţních prostředků, devizový fond
25
a fond majetkového a osobního pojištění. Listopad 1989 a hlavně pozdější vznik samostatných státních útvarů – Slovenské republiky a České republiky – znamenaly zásadní obrat v chápání nejen státního rozpočtu, ale i celé rozpočtové soustavy. Vznikly dva unitární státy a systém veřejných financí na čele se státním rozpočtem bylo potřebné zásadně přehodnotit, k čemuţ vedla například i příslušná ustanovení Ústavy Slovenské republiky. Následující roky dalšího vývoje právní úpravy rozpočtové problematiky se nesly v znamení postupné cizelace nově přijatých zákonů o rozpočtových pravidlech. Státní rozpočet i touto cestou postupně ztrácel své dosud paternalistické postavení; paralelně fungující systém hospodaření státních fondů na sebe převzal celou řadu finančních aktivit.
Došlo
k úpravám
na
úseku
finančního
hospodaření
rozpočtových
a příspěvkových organizací a v neposlední řadě i státních podniků. Narůstající význam neziskového sektoru a prohlubující se vazby k evropskému integrovanému prostoru se také odrazily na celkové koncepci právní úpravy rozpočtových vztahů. V tomto směru byl vývoj ve Slovenské republice a v České republice do značné míry konformní. Pod pojmem „rozpočtová soustava“ se někdy chápe jen soustava rozpočtových orgánů a institucí, které zabezpečují tvorbu, rozdělování a pouţití veřejných prostředků, a také kontrolují plnění veřejných rozpočtů. Podle jiné koncepce lze pod rozpočtovou soustavou rozumět soustavu veřejných rozpočtů a soustavu rozpočtových vztahů uvnitř rozpočtové soustavy, kde se jednotlivé rozpočty povaţují za články či prvky rozpočtové soustavy. Podle našeho názoru je zde ovšem zapotřebí diferencovat i pojmově. Rozpočtová soustava je uţším pojmem. V nejobecnějším vyjádření jde o soustavu veřejných rozpočtů v určitém čase a na určitém místě. Veřejnými rozpočty z hlediska většiny odborné veřejnosti jsou: státní rozpočet, rozpočty subjektů územní samosprávy a rozpočty státních účelových fondů. Rozpočtový systém je pojem širší; kromě uţ uvedené rozpočtové soustavy sem moţno zařadit především institucionální prvek fungování rozpočtů. Půjde tedy o vymezení úkolů celého okruhu právnických osob, kterým ze zákona vyplývá aktivní účast v kterékoli fázi rozpočtového procesu. Patří sem samozřejmě i problematika rozpočtové kontroly a jejího zabezpečení.
26
Rozpočtovou soustavu v současnosti tvoří: -
státní rozpočet,
-
rozpočty státních fondů,
-
rozpočty obcí a krajů jako svazků územní samosprávy. Jestliţe vycházíme z nutnosti zařadit do rozpočtového systému jednotlivé
instituce, které mají významný vliv a ve většině případů i determinující postavení v rozpočtové problematice, črtá se následná struktura: 1. ministerstvo financí, 2. státní pokladna, 3. centrální banka, 4. nejvyšší kontrolní úřad, 5. úřad vlády. Tento základní model lze s určitými korekcemi aplikovat v podmínkách České republiky i Slovenské republiky. Těchto pět institucí tvoří základ realizačního uspořádání rozpočtové soustavy a tak ji dotváří na rozpočtový systém. V nejširším vyjádření do rozpočtového systému patří i souhrn metod a pracovních postupů, jakoţ i všechny ostatní nástroje, které uvedené instituce pouţívají. Při přípravě, sestavování, projednávaní a schvalování a hlavně při plnění státního rozpočtu se vychází z určitých principů, podle kterých se řídí procesní i obsahová stránka tohoto politicko-ekonomického aktu. Nazýváme je rozpočtové zásady a v nejobecnějším vyjádření je moţno charakterizovat jako historicky ověřené a praxí prověřené poznatky a poţadavky, kterých uplatňování je důleţitou podmínkou řádného fungování státního rozpočtu. Tyto rozpočtové zásady se přiměřeně uplatňují i v oblasti místních rozpočtů. I přes zásadní změny v naší společnosti v období posledních let můţeme stále hovořit o zásadě plánovitosti. Rozpočet není jen určitá soustava společenských vztahů nebo fond, ale i plán nebo program. S technikou rozpočtového plánování souvisí pouţívání finančních ukazatelů. 27
Zásada vyrovnanosti rozpočtu v zúţeném pojetí představuje poţadavek zachování rovnováhy při koncipovaní příjmové i výdajové časti rozpočtu. V širším pojetí jde jednak o procesní stránku, tedy sestavování rozpočtu, jednak o obsahovou stránku, protoţe jde i o vzájemný poměr mezi jednotlivými články rozpočtu. Nelze si ji představit jako dogmatický poţadavek na absolutní číselnou shodu rozpočtových příjmů a výdajů, kterou v praxi ani není moţné dosáhnout. I určitá přebytkovost hospodaření rozpočtu není porušením této zásady. Zásada jednotnosti znamená, ţe všechny příjmy a výdaje státu nebo obce v určitém rozpočtovém období mají být shrnuty do jednoho rozpočtu, případně ţe všechny rozpočtové příjmy a výdaje se realizují prostřednictvím jednoho platebního a zúčtovacího centra a jsou zachycené a vykazované jedním evidenčním systémem. Zásada neúčelovosti příjmů a účelovosti výdajů vyţaduje, aby se všechny rozpočtové příjmy soustřeďovaly na společném účtu bez předcházejícího určení jejich pouţiti a naopak, aby bylo zakotveno účelové určení výdajů. Zásada včasnosti vyjadřuje poţadavek, aby rozpočet byl schválen ještě před začátkem rozpočtového období. Jestliţe se tak nestane, hovoříme o rozpočtovém provizoriu, čímţ rozumíme způsob hospodaření státu nebo obce v čase od začátku rozpočtového období do dodatečného schválení rozpočtu na toto období. Zásada veřejnosti rozpočtu spočívá v tom, ţe občané mají mít moţnost seznámit se s obsahem rozpočtových dokumentů a s průběhem rozpočtového hospodaření, případně i vlastní iniciativou ovlivňovat koncepci jednotlivých rozpočtových poloţek a jejich realizaci. Z tohoto hlediska je zřejmé, ţe širší moţnosti uplatnění této zásady se črtají v případě místních rozpočtů. Kromě toho některé prameny uvádějí taky zásadu úplnosti (rozpočet má být úplný,
má
tedy
obsahovat
všechny
poţadované
příjmy
a výdaje),
zásadu
specializovanosti (je vyjádřená existencí rozpočtové klasifikace), zásadu pravdivosti (rozpočet má odpovídat skutečným poměrům) a celou řadu dalších. Pak se však jiţ tradičně hovoří spíše o poţadovaných vlastnostech rozpočtu. S tvorbou a uplatňováním státního rozpočtu, a rovněţ i ostatních článků tvořících rozpočtovou soustavu, je spojen široký okruh prací. Jde o tzv. rozpočtové práce, kterých obsahem je sestavování návrhu rozpočtu, jeho projednání a schvalování,
28
plnění a nakonec jeho uzavírání formou sestavení a schválení závěrečného účtu. Všechny tyto rozpočtové práce na sebe časově navazují a tvoří uzavřený cyklus, který se nazývá rozpočtový proces. Z pohledu finančního práva jde o právně stanovený postup státních orgánů, organizací a obcí, jejich oprávnění a povinnosti při sestavování, schvalování a plnění státního rozpočtu, resp. dalších rozpočtů, jakoţ i při sestavování a schvalování závěrečných účtů. Rozpočtový
proces
se
povaţuje
za
specifický
druh
normotvorného
(legislativního) procesu. V jeho rámci se připravuje a schvaluje nejen státní rozpočet a státní závěrečný účet, ale i zákon o státním rozpočtu. Nejde ani o typický rozhodovací proces. Na jeho průběh se vztahují nejen normy rozpočtového práva, ale i obecné předpisy o normotvorbě (legislativa) a do určité míry i předpisy o jednacím řádu zákonodárného orgánu a zastupitelských orgánů. Zvláštnost rozpočtového procesu se projevuje i v tom, ţe se kaţdý rok opakuje, ţe prochází stále stejnými fázemi a trvá zpravidla více neţ 2 roky, ţe zahrnuje nejen přípravu a schválení státního rozpočtu a ostatních rozpočtů, ale i jejich plnění. Právní úprava rozpočtového procesu se opírá především o ustanovení zákona o rozpočtových pravidlech. Podrobnou úpravu obsahují pak prováděcí předpisy vydané ministerstvem financí. Rozpočtový proces se člení podle druhu rozpočtových prací a jejich časové následnosti na tyto etapy: 1) sestavování a schvalování rozpočtů, 2) plnění rozpočtů a hospodaření s rozpočtovými prostředky, 3) sestavování a schvalování závěrečných účtů. Součástí všech těchto etap rozpočtových prací je i rozpočtová kontrola, která se uskutečňuje hlavně v průběhu plnění rozpočtů a sestavování závěrečných účtů. Z časového hlediska spadá rozpočtový proces do tří kalendářních (rozpočtových) let. První etapa (sestavování) se uskutečňuje uţ v předcházejícím rozpočtovém roce, druhá etapa (plnění) v běţném roce a poslední etapa (závěrečný účet) v následujícím rozpočtovém roce. To znamená, ţe v kaţdém rozpočtovém roce probíhají souběţně rozpočtové práce na plnění rozpočtu, na sestavování závěrečného účtu za předcházející
29
rok a na sestavování nového rozpočtu. Po organizační a metodické stránce řídí rozpočtový proces tradičně ministerstvo financí. Sestavování a schvalování rozpočtů zahrnuje přípravné práce, vypracování návrhu rozpočtu a jeho schválení. Plnění (realizace) rozpočtu znamená způsob, jakým jednotlivé orgány a organizace uskutečňují a v praxi realizují úkoly obsaţené v rozpočtu, a to tak v jeho příjmové, jako i v jeho výdajové časti. Podstata spočívá v zajišťování včasného a správného odvodu všech druhů rozpočtových příjmů a v plynulém a hospodárném čerpání rozpočtových výdajů. Poslední etapou rozpočtového procesu je zhodnocení výsledků rozpočtového hospodaření a sestavení závěrečného účtu. Závěrečný účet obsahuje celkové výsledky plnění rozpočtu a hospodaření s rozpočtovými prostředky. Sestavuje se – pokud jde o státní rozpočet – na úrovni ústředních státních orgánů, jakoţ i orgánů, které spravují státní účelové fondy. Státní závěrečný účet je konečným výkazem o výsledcích hospodaření podle státního rozpočtu za uplynulý rozpočtový rok. Pozůstává zpravidla z číselných údajů, ze zprávy o plnění státního rozpočtu a z příloh. Přílohou státního závěrečného účtu jsou i závěrečné účty státních fondů. Z postavení a funkcí státního rozpočtu při realizaci hospodářské politiky státu vyplývá potřeba právně upravit vztahy, které souvisí s vytvářením a uplatňováním státního rozpočtu a dalších prvků rozpočtové soustavy. Účelem takové úpravy je stanovit organizaci rozpočtové soustavy a její principy, určit práva a povinnosti příslušných státních orgánů v této oblasti a dát těmto právům a povinnostem právní závaznost.
Právní
úprava
těchto
otázek
je
předmětem
specifické
skupiny
finančněprávních norem, kterých souhrn se označuje jako rozpočtové právo. V uţším smyslu jej moţno chápat jako soubor právních norem, které upravují rozpočtovou soustavu, rozpočtový proces, jakoţ i výšku příjmů a výdajů jednotlivých rozpočtů. Komplexní úprava rozpočtových vztahů je obsaţena v zákoně č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech ve znění pozdějších předpisů. Zde se státní rozpočet
30
vymezuje jako ekonomický a právní institut, ve kterém se koncentruje originální pravomoc státu nad zdroji vytvořenými na její území a který vyjadřuje samostatnost České republiky při rozhodování o pouţití těchto zdrojů. Podle tohoto zákona obsahem státního rozpočtu jsou hlavně a) příjmy a výdaje v členění podle rozpočtových kapitol, b) rozpočtové vztahy k právnickým osobám a fyzickým osobám, c) rozpočtové rezervy a účelové prostředky státního rozpočtu, d) minimální výška rozpočtového přebytku nebo maximální výška rozpočtového schodku. Vymezuje se zde dále okruh příjmů a výdajů státního rozpočtu a definuje pojem rozpočtového provizoria. V samostatné časti je upraven rozpočtový proces, včetně procesu tvorby státního závěrečního účtu. Kontrolu rozpočtového hospodaření svěřuje zákon vládě a ministerstvu financí. Zákon obsahuje také rozpočtová opatření, zásady vzniku a hospodaření státních fondů a problematiku rozpočtového hospodaření obcí a vyšších územních celků. Samostatně je upraveno hospodaření organizačních sloţek státu a obcí, a také příspěvkových organizací; dále hospodaření s prostředky Evropských společenství prostřednictvím Národního fondu, dále systém finančního vyrovnávání a sankce za porušení rozpočtové discipliny. Důleţitým pramenem rozpočtového práva je i zákon č. 128/2000 Sb. obecní zřízení ve znění pozdějších předpisů i zákon č. 6/1993 Sb. o České národní bance a zákon č. 250/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů. Pramenem rozpočtového práva je také kaţdoročně schvalovaný zákon o státním rozpočtu na příslušný rozpočtový rok. Struktura a obsah takového zákona jsou v zásadě ustálené. Zákon jako takový je poměrně stručný. Kromě textové přílohy obsahuje i tabulkové přílohy o členění příjmů a výdajů podle stanovených kritérií. V našem výkladu o finančním právu a jeho institutech se objevily některé klíčové pojmy z oblasti rozpočtového práva, které se někdy také označují jako instituty finančního práva rozpočtového. Na prvním místě lze uvést závěrečný účet. Je to závěrečný dokument rozpočtového procesu, kterým se uzavírá rozpočtové hospodaření za uplynulé
31
rozpočtové období. Specifické postavení má státní závěrečný účet, který schvaluje poslanecká sněmovna usnesením; jeho samostatnou přílohou jsou závěrečné účty státních fondů, vybrané údaje o hospodaření obcí a vyšších územních celků a o státních zárukách za bankovní úvěry poskytnuté podnikatelům. Závěrečný účet svého hospodaření schvaluje i obecní zastupitelstvo. Dále je to rozpočtový proces jako právně upravený postup při sestavovaní, schvalování, plnění, bilancování a kontrole rozpočtu. Můţeme jej chápat i jako legislativní proces sui generis. Jde o nepřetrţitý cyklus rozpočtových prací, který začíná vypracováním pracovního návrhu rozpočtu a končí schválením závěrečného účtu. Státní finanční aktiva jsou prostředky vytvořené z výsledků rozpočtového hospodaření v předchozím období a z dalších finančních operací. Státní finanční pasiva jsou závazky státu z minulých let, které jsou jedním z kritérií míry zadluţenosti. Státní fond je právnická osoba zřízená zvláštním zákonem na financování vybraného okruhu určených úkolů. Správu státního fondu vykonává příslušné ministerstvo, které je jeho zřizovatelem. Státní fond je upraven zákonem. Rozpočtová klasifikace je závazná metoda třídění, resp. členění rozpočtových příjmů a výdajů podle stanovených kritérií. Vydává ji ve formě opatření nebo vyhlášky ministerstvo financí, zpravidla na období dvou nebo tří let. Rozpočtová opatření představují souhrn moţností právně stanoveného postupu při zjištění některých nedostatků v rozpočtovém hospodaření; mají vést k jejich odstranění. Patří sem např. vázání rozpočtových prostředků, povolené překročení limitu výdajů nebo přesun rozpočtových prostředků. Rozpočtová pravidla mají podobu zákonné úpravy postavení státního rozpočtu a ostatních veřejných rozpočtů, pravidel rozpočtového hospodaření, rozpočtového procesu, rozpočtových sankcí a dalších skutečností. Jejich existenci někdy předpokládá i ústava (např. ve Slovenské republice). Rozpočtová kapitola je přímý subjekt finančních vztahů ke státnímu rozpočtu. Rozpočtovou kapitolou je rozpočet ministerstva nebo jiného ústředního orgánu státní správy, rozpočet jiné právnické osoby, které zákon o rozpočtových pravidlech přiznává postavení rozpočtové kapitoly, rozpočet krajského úřadu a pod.
32
Rozpočtová disciplina znamená takové nakládání s rozpočtovými prostředky, které je v souladu s obecně závaznými právními předpisy a s účelovým určením pouţití těchto prostředků v daném časovém rámci. Její porušení je sankciovatelné. Programové rozpočtování je systém přípravy a realizace státního rozpočtu formou alokace výdajů do programových struktur (programů) s cílem zlepšit rozpočtový rozhodovací proces, zvýšit odpovědnost správců rozpočtových kapitol za účelné a transparentní vynakládaní prostředků a vypracovat takový systém rozpočtu, který bude transparentní pro veřejnost a který umoţní posoudit účel a výsledný efekt vynakládání veřejných zdrojů. Je zaloţen na plánování úkolů a aktivit vlády v návaznosti na priority státu a disponibilní zdroje.
33
Daňové právo
Daň je významný finančněprávní institut, který je třeba posuzovat a zkoumat z hlediska jeho historického vývoje. Ve své podstatě představuje nucené odnětí části národního důchodu, jakoţ i osobních důchodů na zabezpečení veřejních potřeb. Platí to hlavně v podmínkách trţního hospodářství, kde daně tvoří hlavní zdroj příjmů státu, jeho materiální základnu nevyhnutnou na úhradu státních výdajů. Přes tuto skutečnost se jak v minulosti, tak i v současnosti setkáváme s různým vymezením pojmu daň. Význam daní je zvýrazněn i tím, ţe na účely zabezpečení jejich závaznosti a vynutitelnosti byly a jsou upraveny právní formou. Daň je tedy nejen ekonomickofinanční, ale i právní institut. Zde moţno hledat i jedno z prvotních východisek existence více definicí pojmu daň. Vymezení pojmu daň způsobovalo vţdy určité těţkosti, hlavně v souvislosti s neposkytnutím ekvivalence, protoţe ta při daních prakticky neexistuje. Z hlediska uvedené krystalizace a profilace pojmu daň lze konstatovat, ţe daň jako právní a ekonomický institut lze vymezit těmito charakteristickými znaky: a) daň je vţdy určité peněţní plnění (platba); daň ve formě zvláštních sluţeb nebo naturálních plnění v podmínkách
hospodaření vyspělého státu se v současnosti
neuplatňuje; b) daň je peněţní plnění mocensky ukládané státem určitým povinným subjektům; je moţno ji uloţit jen na základě obecně závazného právního předpisu; c) výše daňového zatíţení musí být předem určená v příslušném právním předpise; bude tedy věcí plátce daně, aby v případech, kdy to bude moţné, zváţil, zda bude stimulovat vznik hospodářské skutečnosti, která zakládá vznik daňové povinnosti, a to hlavně z hlediska únosnosti předpokládaného daňového břemene; d) při jednotlivých daních jsou předem určeny termíny jejich splatnosti; jde o významný znak jak ve vztahu k plátci daně (zabezpečení plynulosti placení daně), tak i ve vztahu ke státnímu rozpočtu nebo rozpočtu obce (rovnoměrné rozdělení rozpočtových příjmů v průběhu rozpočtového období);
34
e) daň je zpravidla opakující se peněţní plnění (kromě daní vybíraných jednorázově, které se však svou povahou blíţí poplatkům), f) daň se vybírá na úhradu veřejných, hlavně státních potřeb; s povinnosti placení daně se nespojuje adekvátnost určitého konkrétního úkonu nebo jednání ze strany státu, ale obecná potřeba úhrady nákladů jeho činnosti. Charakteristickým rysem daní je skutečnost, ţe splnění daňové povinnosti nezakládá nárok na ţádné konkrétní plnění ze strany státu nebo jiného příjemce daňových plateb. V tom jsou daně neekvivalentní, na rozdíl od dalších druhů veřejných plateb, resp. příjmů, kterými jsou poplatky a clo. Realizováním daňověprávního vztahu tedy nevzniká daňovému subjektu konkrétní nárok na určitou protihodnotu plnění, i kdyţ se výnos z daní vrací společnosti jako celku ve formě různých opatření směřujících ke zvyšování jejího blahobytu. Návratnost daní není tedy podmíněna obsahem daňověprávního vztahu, ale výrazem funkcí, které jsou vlastní danému typu státu v určitém stádiu jeho vývoje. Po syntéze uvedených názorů lze tedy dospět k závěru, ţe daň je povinná, zákonem stanovená platba, vybíraná státem, obcemi nebo jinými veřejněprávními subjekty na úhradu veřejných potřeb, a to v předem určené výši a s předem určeným termínem splatnosti. Představuje transfer finančních prostředků od soukromého k veřejnému sektoru. Po více neţ dvousetleté monetizaci veřejného i soukromého sektoru můţe tedy přinejmenším překvapit názor připouštějící naturální plnění daňové povinnosti. Daně jsou produktem politiky a představují jeden z nejdůleţitějších nástrojů řízení hospodářství státu. Existence daní souvisí s vyuţíváním všech funkcí, které v současné společnosti stát zajišťuje a které se promítají do vyuţívaní těchto funkcí ve veřejných financích. Daně jsou tedy důleţitým nástrojem fiskální politiky státu. Tyto funkce spolu navzájem úzce souvisí. Na prvním místě moţno uvést alokační funkci. Jde o tradiční a jednu z nejstarších funkcí státu. V minulosti hlavně šlo o zabezpečení hlavních mocenských struktur státu z hlediska jejich financování. V současnosti alokační funkce státu a veřejných financí souvisí se zabezpečováním tzv. veřejných statků. Tyto nelze v rozhodující míře zabezpečovat a poskytovat prostřednictvím trţního mechanizmu.
35
To znamená, ţe stát, resp. orgány územní samosprávy alokují finanční prostředky získané především z výnosů daní do soustavy veřejných rozpočtů, kde jsou určeny na zabezpečení veřejných statků (obrana, justice a pod.). Znamená to také, i kdyţ ne doslova, ţe daň (a někdy celé veřejné finance) nastupují tehdy, kdyţ selhává trh. V souvislosti s alokační funkci se někdy uvádí i akumulační funkce. Vychází se přitom ze skutečnosti, ţe daně tvoří podstatnou část příjmů státního rozpočtu a rozpočtů obcí. Prostřednictvím daní, ale i poplatků a dalších druhů peněţních plateb, se odčerpává část důchodů právnických osob a fyzických osob do soustavy veřejných peněţních fondů. Akumulační funkce je někdy jen jiným označením fiskální funkce, lze ji však do jisté míry ztotoţnit i s alokační funkcí. Podle některých autorů je ovšem fiskální funkce obsaţena ve funkci alokační, redistribuční a stabilizační. V literatuře se často uvádí i redistribuční funkce. Jde o vyuţití daní k redistribuci disponibilních zdrojů v zájmu jejich lepšího vyuţití. Podstatou je umoţnit, aby to byly hlavně daně, které plní významnou úlohu při ovlivňování rozsahu a struktury výroby a spotřeby. Míra a způsob redistribuce mohou být v jednotlivých zemích rozdílné, především v závislosti na intenzitě státních zásahů do hospodářského a společenského dění. Redistribuční funkce tedy vyjadřuje skutečnost, ţe daně jsou významným nástrojem při rozdělování disponibilních peněţních prostředků v zájmu jejich účelnějšího vyuţití. Podstatou této funkce je umoţnit, aby daně, případně jiné povinné peněţní platby měly aktivní účast na ovlivňování rozsahu a struktury výroby. U občanů se naplňování této funkce chápe v souvislosti s regulováním výše zdanění podle charakteru příjmového zdroje. V této souvislosti nelze opomenout ani určitý psychologický moment. Rozdělení důchodů a bohatství totiţ lidé obvykle nepovaţují za spravedlivé. Úlohou daní jako součásti veřejných financí je přesunout část důchodů a bohatství směrem od bohatších subjektů k chudším. Ani zde se však prakticky nesetkáme s pozitivním hodnocením stávajícího daňového systému. Není zde moţno opomenout ani stabilizační funkci. Tato funkce se začala uplatňovat v souvislosti s hospodářskou krizí začátkem třicátých let minulého století.
36
Prostřednictvím výdajů rozpočtu na vládní nákupy zboţí a sluţeb, ale i na investice, lze stimulovat nedostatečnou agregátní poptávku. V daňové oblasti ovšem nabyla své nynější podoby a rozměry v sedmdesátých a osmdesátých letech minulého století, po přehodnocení vysokého daňového zatíţení, které se ukázalo být destabilizujícím faktorem rozvoje ekonomiky. Jejím smyslem je ponechat ekonomickým subjektům více finančních zdrojů k investování. Při širším výkladu jde o vyjádření skutečnosti, ţe daně svým působením na celkovou poptávku mohou tlumit cyklické výkyvy v ekonomice. Je charakteristické, ţe právě v souvislosti s diskusí o ţádoucím působení fiskální politiky se o této funkci daní vedou trvalé spory. Sociální funkce vychází z potřeby určit a odlišit výši daně podle rodinných a sociálních poměrů. Znamená téţ uvědomění si často výrazného vlivu daňového zatíţení na sociální postavení jednotlivců, rodin a celých sociálních skupin. Kriteriální funkce představuje označení pro co nejefektivnější vyuţití výrobních prostředků. Daňová povinnost je přímo závislá na předem určených kritériích. Například při dani z pozemků to můţe být průměrná výnosovost, kterou lze dosáhnout. Na druhé straně ovšem daň můţe být úspěšně pouţita jako kritérium hodnocení úspěšnosti ekonomické aktivity daného subjektu; efektivitu tohoto kritéria však sniţuje systém daňových úlev a výjimek, je-li příliš rozsáhlý. Ve starověku sehrávaly daně jako zdroj příjmu panovníka, později státní pokladny, většinou druhořadé postavení. Hlavním zdrojem příjmů byla válečná kořist a výnosy z vlastního majetku. Daňové zásahy do hospodářství byly převáţně odrazem jednorázových a nepravidelně vznikajících státních, především válečných potřeb. Hlavní výdajové poloţky byly zaměřeny na vojsko, veřejné stavby a na správu. Daně měly charakter nepravidelných příleţitostních plateb, zpočátku hlavně naturální povahy. Úměrně s tím, jako se rozvíjely zboţní a peněţní vztahy, měnila se i struktura a význam veřejných financí. Války uţ nevedly armády sloţené z feudálních pánů, rytířů a nevycvičených poddaných, ale vznikly armády profesionálních vojáků (lancknechtů); jejich udrţování si ovšem vyţadovalo velké mnoţství peněţních prostředků. Platí to i o válečném námořnictvu. Se vznikem centralistické formy státu rostly i výdaje na vytváření a udrţování administrativního a justičního aparátu.
37
Za těchto okolností se zvyšoval význam daní jako hlavního zdroje státních příjmů. Daně se stále více monetizovaly. V dalším vývoji začal státní finanční mechanismus postupně fungovat na bázi existence pravidelných, periodických příjmů. Daně tak nabyly charakter trvalého, pravidelného zdroje státní pokladny a začala se formovat ucelená finanční a daňová politika. Prohlubování ochranářské funkce státu bylo spojeno se stále vyššími nároky na státní příjmy. Hlavními zdroji krytí výdajů se vedle příjmů z majetku a podniků staly příjmy z daní, dále poplatky a cla. Novým zdrojem příjmů v 19. století se staly tzv. státní monopoly (akcízy), které měly právně zabezpečenou výlučnost výroby a prodeje lihu, soli, tabáku a pod. V období po druhé světové válce se v zemích s trţní ekonomikou daňová politika intenzivně vyuţívala jako důleţitý nástroj makroekonomické regulace. Po uvědomění si moţností daní a v návaznosti na postupné změny chápání úlohy státu v hospodářství v sedmdesátých letech minulého století se následně nato v osmdesátých letech ve většině vyspělých zemí začaly připravovat a realizovat daňové reformy. Daňový systém a daňová soustava jsou frekventovanými pojmy pouţívanými při výkladu daňové problematiky, někdy však dochází k jejich zaměňování. V zájmu srozumitelnějšího objasnění rozdílu mezi těmito pojmy, vysvětlíme jejich obsah v opačném poradí, neţ jak jsou uvedeny v nadpise této kapitoly. Daňová soustava představuje souhrn daní vybíraných v určitém státě v určitém čase. Z právního hlediska to jsou jednotlivé daně upravené v daňových zákonech. K faktorům podmiňujícím členitost daňové soustavy patří hlavně: -
velikost státu,
-
organizační členění státu (zda jde o stát unitární nebo sloţený),
-
forma a intenzita zapojení státu do mezinárodních integračních procesů. Daňový systém je širším pojmem. V zjednodušeném vyjádření jím třeba
rozumět: a) soustavu daní,
38
b) právně, organizačně a technicky konstituovaný systém institucí, které zabezpečují správu daní, jejich vyměřování, vymáhání a kontrolu, c) systém nástrojů, metod a pracovních postupů, které tyto instituce uplatňují ve vztahu k daňovým subjektům, případně vůči dalším osobám. Na tvorbě a uspořádání daňového systému se zákonitě podílejí i některé další faktory neţ ty, které podmiňují podobu daňové soustavy. K dlouhodobým faktorům patří hlavně demografické, technologické a ekologické změny; krátkodobým faktorem je například změna politického vnímání některých funkcí daní a veřejných financí vůbec jako následek výsledku voleb. Kaţdá daňová soustava je tvořena větším počtem daní, které se, i kdyţ ve svém souhrnu mají vytvářet harmonický a účelně sladěný celek, přece jen svou povahou a podstatou navzájem odlišují. Při jejich podrobnějším zkoumání však lze konstatovat, ţe některé z nich mají určité společné znaky, které daňové teorii i praxi umoţňují systémovou orientaci. Při jejich zkoumání dospějeme k závěru, ţe sice existuje určitá nejednotnost terminologie daňové teorie a daňové legislativy, tato skutečnost však nebrání tomu, aby bylo moţno daně členit podle určených společných pojmových znaků (kritérií); hovoříme pak o daňové klasifikaci. Nejčastěji se uplatňuje členění z hlediska daňově-technického na daně přímé a nepřímé. Přímá daň se poţaduje od osob, které ji podle zákonodárce mají snášet tak, ţe se přímo dotkne jejich ekonomické kvality, postavení nebo trţní způsobilosti. Nepřímé daně jsou ty, které se vybírají od osoby, která má moţnost – někdy i povinnost – přenést toto daňové břemeno na další osobu. Daňová způsobilost jako kritérium má za následek členění daní na proporcionální a progresivní. Proporcionální daň se vyměřuje z daňového základu pevnou sazbou. O progresivní dani hovoříme tehdy, kdyţ míra daňového zatíţení roste spolu s daňovým základem. Daňové zásady lze chápat jako pravidla, podle kterých se spravují jednotlivé daně a daňový systém jako celek. Vycházejí z podstaty a zájmů národního hospodářství (na jedné straně) a fyzických a právnických osob (na druhé straně). Jejich uplatňování má podpořit dosaţení očekávaného účinku jednotlivých daní. Je třeba je odlišovat od zásad daňového řízení.
39
Moderní daňová teorie formuluje dva základní daňové principy: spravedlnost a efektivnost. Spravedlnost je spojena s redistribuční funkcí a je zaloţena na principu prospěchu nebo na principu platební schopnosti. Poţadavek efektivnosti znamená, ţe výnos daní má být vyšší neţ náklady na daňovou administrativu. V období bezprostředně po vzniku Československé republiky vláda přistoupila k nejnutnějším úpravám recipovaného daňového zákonodárství, podle okamţitých potřeb nového státu. V roce 1922 hospodářství zaznamenalo náhlý pokles konjunktury. Na zmírnění tohoto stavu, který se naštěstí ukázal jako dočasný, byl v roce 1924 vydán zákon o mimořádných úlevách při placení daní. Několika právními předpisy, hlavně v letech 1923 a 1924, byly vytvořeny podmínky pro stimulování podnikatelské aktivity v oblasti stavebnictví prostřednictvím daňových úlev (šlo hlavně o osvobození od domovní daně). Následovala daňová reforma v roce 1927 (týkala se především přímých daní) a po hektickém období let 1936 – 1948 se v souladu s nastupující socialistickou orientací naší společnosti přikročilo začátkem 50. let minulého století k reformním zásahům do daňového systému. Přechod z plánovaného na trţní hospodářství si vyţadoval uskutečnit zásadní reformu existujícího daňového systému, který se po roce 1990 ukázal být v tehdejší podobě neudrţitelný. V tomto směru a duchu tedy probíhaly v letech 1990 aţ 1992 práce na další daňové reformě. Dosavadní československá daňová soustava se tedy jako celek dostala do rozporu se zaměřením reformního procesu a s rozvojem trţního mechanizmu, a proto ji bylo třeba zásadně reformovat. Cílem reformy tedy bylo změnit nejen daňovou soustavu, ale v širším pojímání i celý daňový systém. Struktura nové daňové soustavy měla být následná: A. přímé daně, a to: 1. daně důchodové, 2. daně majetkové B. nepřímé daně, a to:
40
1. všeobecná spotřební daň, 2. selektivní spotřební daně. Výsledkem daňové reformy pak byl zákon č. 212/1992 Sb., o soustavě daní; jednotlivé daňové zákony v tom čase ještě nemohly reagovat na novou realitu změny státoprávního uspořádání. Daň jako právní kategorie (a rovněţ i poplatek) pozůstává z několika konstrukčních prvků, které jsou vyjádřeny v příslušném zákoně upravujícím tu-kterou daň, resp. poplatek. Právní zakotvení těchto obsahových prvků je předpokladem vzniku, trvání i zániku daňověprávního vztahu. Tyto obsahové prvky lze proto současně označit i jako základní náleţitosti daňověprávního vztahu. Mezi základní prvky daně (poplatku) patří: a) subjekt daně, b) předmět daně, c) základ daně, d) sazba daně. Kromě těchto základních prvků daňové (poplatkové) zákony obsahují i další prvky, které jsou také potřebné pro náleţité vyjádření, resp. hlavně pro realizaci daňových nebo poplatkových povinností. Jde především o takové prvky, jak např. osvobození od daně, daňová úleva, zdaňovací období, splatnost daně, nezdanitelné minimum, minimální daň, daňové sankce a pod. Subjektem daně (také daňovým subjektem) je ten, komu ukládá zákon daňovou povinnost, t. j. povinnost snášet daňové břemeno. Na označení takového subjektu se pouţívá termín poplatník daně, kterým je zpravidla fyzická nebo právnická osoba, která má příjmy nebo majetek podléhající dani, nebo která vykonává činnost, se kterou zákon spojuje daňovou povinnost. Při poplatkové povinnosti se takový subjekt označuje stejným termínem. Subjektem daně podle dosavadní i nové právní úpravy je také plátce daně, kterého je třeba odlišovat od poplatníka daně. Plátcem daně je fyzická nebo právnická osoba, která je na základě ustanovení zákona povinna daň vypočítat, vybrat (srazit)
41
a odvést do určité lhůty příslušnému správci daně. Plátce daně je za jistých okolností zavázán snášet daň ze svého, jestliţe nevybral, resp. nesrazil daň vůbec, nebo pokud ji vybral (srazil) v nesprávné výši. Tento subjekt daně se vyskytuje tak při nepřímých daních, jako i při přímých daních placených sráţkovým způsobem (např. při daních z příjmů, pokud jde o tzv. zvláštní sazbu). V případě, ţe poplatník daně stanovenou daň zaplatit nemůţe nebo tak odmítá učinit, ukládá stát tuto povinnost daňovému ručiteli. Jako předmět daně se označuje skutečnost, se kterou zákon spojuje daňovou povinnost. Touto skutečností můţe být příjem, důchod, výnos z majetku, majetek, ale i vykonávání určité činnosti (např. výroba a prodej určitých výrobků, poskytování sluţeb, pouţívání motorového vozidla na podnikání a pod.). Podle předmětu daně se nejčastěji označují i jednotlivé druhy daní (daň z příjmů, daň z nemovitostí, dřívější důchodová daň a pod.). Základ daně je kvantitativním parametrem pro určení výše daňové povinnosti. Je jím buď peněţní suma, nebo jiný ukazatel, ze kterého se vychází při vyměření daně, můţe však jít tak o reálný, ale i o fiktivní daňový základ. Je to veličina stavu (k určitému dni) nebo průběhu (za určité období). Základ daně je v určitém smysle konkretizací předmětu daně, jeho kvantitativním vyjádřením. Rozdíl mezi nimi lze vyjádřit i v tom smyslu, ţe předmětem daně je to, na co se daň ukládá, zatímco základem daně je to, z čeho se daň vyměřuje. Sazba daně je algoritmus, číselné měřítko, pomocí kterého se vypočítává výše konkrétní daně. Teorie i praxe zná různé druhy těchto měřítek. Pokud jde o jejich členění, nejčastěji se uvádějí dva druhy základních daňových sazeb: 1. pevná sazba 2. pohyblivá sazba. Pevná (též prostá) sazba je taková, při které se daň určuje pevnou sumou, a to zpravidla bez přihlédnutí k výši daňového základu. V naší daňové soustavě se vyskytuje určitá varianta této sazby například při spotřebních daních, kterých výše je určovaná pevnou sumou za měrnou jednotku, nebo také při dani z nemovitosti. Pevná sazba se nejčastěji uplatňuje při poplatcích. Pohyblivá sazba je závislá na daňovém základu a vyjadřuje určitý podíl tohoto
42
základu. V naši daňové praxi se uplatňují tyto druhy pohyblivých sazeb: 1. lineární (proporcionální) sazba, t. j. z různého základu stejné procento daně (uplatňuje se například při dani z příjmů a také při poplatcích), 2. vzestupná (progresivní) sazba, t. j. čím vyšší daňový základ, tím vyšší daňové zatíţení (po určitý čas se uplatňovala se při některých nových daních, například při dani z příjmů fyzických osob nebo při dani z převodu nemovitostí). Vzestupná, čili progresivní sazba se v praxi uplatňuje ve dvou podobách, a to jako progresivně-stupňovitá sazba a progresivně-plynulá sazba. Při uplatnění progresivně-stupňovité sazby se daňový základ rozčleňuje podle výše do více stupňů a v kaţdém stupni se daň určuje stejnou pevnou sumou nebo stejným procentem. Při přechodu z jednoho stupně do druhého se daň zvyšuje velmi příkře. Naproti tomu progresivně-plynulá sazba se vyznačuje tím, ţe je přepočtena tak, aby zvyšování daňového zatíţení probíhalo plynule, bez skoků. Dosahuje se to kombinací pevné sumy i určitého procenta na vyjádření výše daně v rámci jednotlivých stupňů daňového základu. Sestupná (degresívní) sazba, t. j. čím vyšší daňový základ, tím niţší daňové zatíţení, se v naší daňové soustavě nevyskytuje. Dalšími konstrukčními prvky daně jsou prvky nebo náleţitosti fakultativního charakteru. Jsou to ustanovení o osvobození od daně (t. j. vynětí z daňové povinnosti), které se můţe vztahovat na určitý okruh daňového předmětu (věcné osvobození) nebo na určitou skupinu subjektů daně (osobní osvobození). Jiným prvkem velmi blízkým osvobození od daně je úleva (sleva) na dani, která se také uplatňuje v konstrukci téměř kaţdé daně. Úleva na dani můţe být vyjádřena odpočtem od daňového základu, sníţením daňové sazby, resp. sníţením nebo prominutím daně. Zdaňovacím obdobím se rozumí časový úsek, za který se vyměřuje příslušná daň. V naší daňové soustavě se uplatňuje v zásadě roční a při některých daních (např. při spotřebních daních) měsíční zdaňovací období. Splatnost daně vyjadřuje hraniční lhůtu, do které má subjekt daně povinnost daň zaplatit. Můţe jít o jednu lhůtu, nebo při vyšších sumách daňové povinnosti o více lhůt, t. j. o placení ve splátkách nebo o placení formou zálohy (akontace) s následným
43
doúčtováním. Nezdanitelným minimem se rozumí suma (daňový základ), ze které se daň nevyměřuje. Vyskytuje se hlavně při daních z příjmů. Příkladem nezdanitelného minima je suma stanovená za poplatníka daně ročně při dani z příjmů fyzických osob. Minimální (také negativní) daň je daňová povinnost, která se uplatňuje vůči těm poplatníkům daně, kteří za zdaňovací období nevykázali zisk, resp. přebytek příjmů nad výdaji (náklady). Určuje se z tzv. minimálního daňového základu, kterým můţe být určité procento z úhrnu výdajů, resp. nákladů na mzdy. Vyskytuje se při dani z příjmů především podnikatelských subjektů. Minimální daň je třeba odlišovat od minimální výše daně, která se určuje u některých daních jako dolní hranice daně, a to z administrativně-technických důvodů. Jako příklad moţno uvést sumu u daně z převodu nemovitostí. Daňové sankce jsou formou finančního postihu za nesplnění peněţních (platebních) i nepeněţních povinností uloţených daňovými zákony. Tvoří je penále, pokuty a zvýšení daně o určité procento, nejnověji i úrok z omeškání. Daňovým právem se nazývá ta část finančněprávních norem, které upravují hmotnou, ale i procesní stránku daňové soustavy. Jsou to jednak normy upravující jednotlivé druhy daní, jejich subjekt, předmět, základ, sazbu a pod., jednak normy upravující pracovní postup při vyměření, placení a vymáhání daní, jakoţ i při jejich správě. Daňové právo tedy představuje okruh právních norem, které upravují a) jednotlivé daně a b) daňové vztahy. Daňové právo moţno vnímat jako a) regulativ specifického druhu peněţních vztahů, b) soubor daňověprávních norem, c) ucelenou vědeckou disciplinu, d) dílčí pedagogickou disciplinu,
44
e) pododvětví finančního práva. Východiskovým právním pramenem upravujícím naši daňovou soustavu jako celek se stal zákon FZ č. 212/1992 Zb. o soustavě daní. Dalšími právními prameny daňového práva jsou zákony, kterými se upravují jednotlivé daně. Formou zákona je upraveno i procesní daňové právo, jakoţ i soustava finančních orgánů zabezpečujících správu daní a poplatků. Jde o zákon č. 337/1992 Sb. o správě daní a poplatků ve znění pozdějších předpisů. Institucionální prvek daňového systému je vyjádřen v zákoně především o územních finančních orgánech č. 31/1990 Sb., ale i v zákoně o obcích /obecní zřízení/ (č. 128/2000 Sb.). Samostatným okruhem pramenů daňového práva jsou i dokumenty z oblasti mezinárodního práva, a to: -
smlouvy o zamezení dvojího zdanění,
-
smlouvy o zabránění daňovému úniku v oboru daní z příjmů a z majetku. Daňovou soustavu České republiky v současnosti tvoří téměř 20 daní. Při jejich
členění se uplatňují tři kriteria daňové klasifikace. Podle předmětu zdanění jsou to daně důchodové, daně majetkové a daně ze spotřeby. Podle rozpočtového určení daňového výnosu a osoby správce daně, jde o daně státní a místní. Nakonec, podle moţnosti přesunu daňového břemene na jinou osobu naše daňová soustava obsahuje daně přímé a nepřímé. Důchodovými daněmi jsou daně z příjmů fyzických osob a právnických osob. Obě tyto daně jsou upraveny v jednom zákoně č. 586/1992 Sb. o daních z příjmů ve znění pozdějších předpisů. Jejich výnos představuje zpravidla největší podíl ze všech daňových příjmů. Subjekty daní z příjmů jsou jednak fyzické osoby a jednak právnické osoby. Podle toho, zda jde o daňové tuzemce nebo cizince, rozsah jejich daňové povinnosti je odlišný. Kritériem této tzv. daňové příslušnosti je trvalý nebo dlouhodobý pobyt
45
(fyzické osoby), resp. sídlo (právnické osoby). Předmět daně je upraven rozdílně pro fyzické osoby a pro právnické osoby. V prvním případě dochází k jeho rozdělení na pět samostatných skupin, ve druhém případě jde obecně o výnosy z celé činnosti a nakládání se vším majetkem, pokud zákon nestanovuje jinak. Návazně na to je rozdílná i koncepce určení základu daně. U fyzických osob zákon rozeznává celkový základ, dílčí základ a samostatný základ daně. U právnických osob je jím ve většině případů hospodářský výsledek v podobě zisku. U fyzických osob je dále moţno uplatnit větší rozsah tzv. odpočitatelných poloţek v procesu redukování brutto základu na netto základ daně. Zásadní rozdíl byl v daňové sazbě. U fyzických osob šlo o daňové sazby typologicky sazby progresivní, pásmové a od stanovené sumy kombinované (pevná suma plus určité procento ze sumy převyšující spodní hranici daňového pásma). Byly uvedeny v tabulce sazeb v textu zákona. Naproti tomu u právnických osob byly sazby lineární a zakotvené přímo v paragrafovém textu. Současný trend však směřoval k zavedení jednotné sazby i pro fyzické osoby. K nejdůleţitějším ustanovením právní úpravy zdaňování příjmů patří ustanovení obsahující demonstrativní výpočet daňových výdajů (nákladů), ustanovení upravující problematiku daňových odpisů a ustanovení obsahující podrobnosti o vybírání a placení daní. Majetkovými daněmi se zdaňují některé reálné hodnoty, které představují pevnou veličinu (stav) v dané době (resp. k určitému okamţiku). Rozlišujeme přitom daně placené pravidelně (např. z nemovitostí) a nepravidelně (např. z převodu nemovitostí). Majetkové daně se staly na dlouhá léta ve většině zemí rozhodujícím daňovým příjmem hlavně municipálních rozpočtů (t. j. rozpočtů měst a obcí). Jsou jednou z nejrozšířenějších forem přímého zdanění, přestoţe na rozdíl od minulých století nepředstavují objemově nejvýznamnější zdroj veřejných rozpočtů. Zákon č. 212/1992 Sb., o soustavě daní byl výsledkem dvouletých prací na přestavbě našeho daňového systému. S účinností od 1. ledna 1993 zakotvil v našem
46
právním řádu tyto majetkové daně: 1. daň z pozemků, 2. daň ze staveb, 3. daň z dědictví, 4. daň z darování, 5. daň z převodu nemovitostí, 6. silniční daň. Uvedené majetkové daně představují vyjádření tří základních typů majetkového zdanění podle předmětu. Jde o zdanění -
majetku,
-
nabytí majetku,
-
pouţívání majetku. Typickými daněmi z majetku (při kterých stačí jeho existence) jsou daň
z pozemků a daň ze staveb a jednotek – obě tyto daně se souhrnně označují jako daň z nemovitostí. Kromě toho daň z nemovitostí patří mezi daně reálné, tedy povinnost platit tuto daň vzniká na základě vlastnického nebo uţivatelského vztahu bez ohledu na to, zda vlastník nebo uţivatel vytváří nebo vytvořil dostatečný důchod (příjem) na úhradu této daně. Základem daně je cena nebo výměra, resp. rozloha předmětu daně. Správcem daně z nemovitosti je obec, v jejímţ územním obvodu se nemovitost nachází. Platitelé daně jsou povinni v zákonné lhůtě oznamovat správci daně všechny skutečnosti rozhodující pro vznik nebo zánik daňové povinnosti. Daň z převodu nemovitostí, daň dědická a daň darovací byly nahrazeny společnou daní z nabytí nemovitého majetku. Tato daň je zase typickým příkladem majetkových daní, kde předmětem je změna právního stavu, tedy nabytí majetku. Daň z dědictví byla donedávna určitým způsobem hybridním příkladem předcházejících dvou konstrukcí. Charakteristickým rysem těchto daní byla jednorázovost jejich placení. Tím se konstrukčně přibliţují poplatkům. Nakonec je to silniční daň, která zastupuje v naší daňové soustavě skupinu daní,
47
které postihují určitý způsob nakládání s majetkem bez změny jeho vlastníka. Platitelem daně je drţitel vozidla, případně jiná osoba stanovená v zákoně. Je to daň postihující především uţívání silničního motorového vozidla na podnikání nebo v souvislosti s podnikáním. Daňová sazba diferencuje mezi osobním a uţitkovým vozidlem. Třetí skupinou, samostatnou větví naší daňové soustavy jsou daně ze spotřeby. Patří do kategorie nepřímých daní. Mezi daněmi ze spotřeby rozlišujeme dvě základní skupiny: -
daně všeobecné, čili daně z prodejů (obratů),
-
daně selektivní, čili vlastní spotřební daně (akcízy). Všechny tyto daně se ukládají nepřímo na prodeje (obraty) výrobců
a obchodníků s tím, ţe ti daň připočítají k ceně, čímţ ji přesunou na konečného spotřebitele. Přijetí zákona o dani z přidané hodnoty spolu s přijetím zákona o spotřebních daních v roce 1992 znamenalo obrat v celkové koncepci fiskální politiky státu, který znamenal potvrzení přesunu části daňového zatíţení do sféry nepřímých daní. Jde o celosvětový trend odlehčení zdanění podnikatelských subjektů s cílem stimulovat rozvoj podnikání. Daň z přidané hodnoty je svou podstatou nepřímou daní, kterou je zdaňován veškerý prodej zboţí a sluţeb v kaţdé fázi jejich výroby a distribuce. Do státního rozpočtu
je
odváděna
postupně
především
prostřednictvím
podnikatelů
zaregistrovaných jako plátci daně v pravidelných termínech za zdaňovací období. Ve skutečnosti ovšem zatěţuje jen konečného spotřebitele. Zákon umoţňuje, aby podnikatelé, i kdyţ nesplňují podmínky pro povinnou registraci plátců daně, se mohli zaregistrovat na vlastní ţádost. V některých případech to můţe být i pro drobného podnikatele výhodné. Jde hlavně o ty případy, kdy své zboţí dodává plátci daně. Zdaňována je všechna veřejná i soukromá spotřeba, vlastní spotřeba podnikatelů a spotřeba jemu blízkých osob. Zdaňován je také všechen dovoz zboţí a sluţeb, a to ve stejné výši, jaká platí pro tuzemsko. Vývoz naopak zdaňován není.
48
Daň z přidané hodnoty nezatěţuje ani majetek a ani důchod plátce daně. Na rozdíl od daně z obratu se vybírá postupně a po částech jen z té hodnoty, která byla v příslušné fázi přidaná (tzv. přidaná hodnota) k ceně nakoupeného zboţí či sluţby. Plátce daně pouţije jako základ pro výpočet daně cenu zboţí nebo sluţby, za kterou ji skutečně prodá kupujícímu, ale bez daně. Zároveň mu vzniká nárok na odpočet daně, kterou zaplatil svým dodavatelům při nákupu zboţí a sluţeb, které sám pouţil pro své podnikání. Vzniklé saldo daně, t. j. rozdíl daně na výstupu a vstupu, je plátce daně povinen odvést do státního rozpočtu. Nutným komponentem nepřímých daní ve všech trţních ekonomikách jsou jiţ tradičně selektivní spotřební daně. Jejich cílem je vytvořit samostatný příjmový kanál zabezpečující potřebnou saturaci státního rozpočtu. Vedle fiskální motivace je jejich zavedení často spojeno se spotřebitelsky prohibitivními účinky. Lze jimi prosazovat i další společensky ţádoucí efekty. Při výběru okruhu výrobků, které měly podléhat spotřebním daním, se přihlíţelo především na fiskální zájmy státu, jako je to všude ve světě běţné, jakoţ i na to, ţe je třeba určit, při kterých výrobcích je účelné a ţádoucí regulovat jejich spotřebu společensky ţádoucím směrem. V současnosti jsou předmětem zdanění tyto vybrané výrobky: -
víno a meziprodukty,
-
pivo,
-
líh,
-
tabákové výrobky,
-
minerální oleje. Všechny daňové subjekty jsou z hlediska legislativy upravující spotřební daně
daňovými dlužníky. V zemích EU se totiţ namísto pojmu plátce daně pouţívá pojem daňový dluţník. Je jím vţdy kaţdá osoba, která má v daném momentu zboţí v drţbě nebo v daném momentu nese odpovědnost za nezdaněný předmět daně. Nezdaněným předmětem daně je buď zboţí nacházející se v reţimu pozastavení daně nebo zboţí uvedené do daňového volného oběhu, při kterém se uplatnilo osvobození od daně nebo zboţí, které nebylo do daňového volného oběhu uvedeno v souladu s předpisy.
49
Takovým předmětem daně můţe být např. i zboţí, pro které nejsou příslušnou směrnicí v případě minerálních olejů stanovené sazby daně, jestliţe se takové zboţí pouţije jako pohonná látka nebo jako palivo. Daňový dluţník bez ohledu na své postavení má pak povinnost zaplatit daň. V daňovém právu jako pododvětví finančního práva se setkáváme s pojmy, které se někdy také označují jako finančněprávní instituty. Obdobně jako tomu bylo v případě rozpočtové problematiky, i v tomto případě povaţujeme za účelné alespoň stručně objasnit některé z těchto pojmů, které podle našeho názoru mají postavení subinstitutů daňového práva v rámci finančního práva. Správce
daně
se
jako
subinstitut
vyskytuje
především
v procesních
ustanoveních daňového práva. Je to především stát (v nejširším pojetí) zastoupený svými finančními (daňovými) orgány. Těmi jsou v některých případech i celní úřady. Správcem daně můţe být i obec, jestliţe jde o místní daně. Postavení správce daně vymezují jeho oprávnění, především oprávnění registrovat daňové subjekty, vyměřovat, vymáhat a inkasovat daně a uskutečňovat daňovou kontrolu. Souhrn těchto oprávnění vymezuje další subinstitut, kterým je správa daní. Daňové řízení je právně upravený postup finančních orgánů (finanční úřady, obce) na jedné straně a povinných fyzických a právnických osob na straně druhé, jehoţ účelem je zjistit existenci a výši daňové povinnosti daň vyměřit a následně zaplatit. Součástí můţe být i daňové exekuční (vymáhácí) řízení nebo uplatnění opravných prostředků. Právní úprava daňového řízení je obsaţena v zákoně č. 208/2009 Sb., daňový řád, kompetenční otázky pak řeší zákon o Finanční správě České republiky. Příslušenství daně, někdy také daňové příslušenství, se váţe k institutu daně jako platební povinnosti. V konkrétním vyjádření jde o sumy, které v jednotlivých případech zvyšují původní (netto) sumu daňové povinnosti. Jsou to především daňové sankce (zvýšení daně, penále, pokuta), dále úroky a náklady daňového řízení. Odvolání se v daňovém právu vnímá především jako jeden z institutů daňového řízení. Je to řádný opravný prostředek proti rozhodnutí správce daně. Je vyjádřením zásady dvouinstančnosti daňového řízení. O odvolání rozhodne nadřízený orgán, případně i správce daně, který napadnuté rozhodnutí vydal, jestliţe mu v plném rozsahu vyhoví.
50
Také obnova řízení je důleţitý subinstitut daňového práva. Je to mimořádný opravný prostředek, kterým se neúspěšný účastník daňového řízení můţe dovolávat svých práv po uplynutí pravoplatnosti rozhodnutí finančního orgánu. Důvody pro povolení obnovy řízení stanovuje taxativně zákon o správě daní a poplatků. Dvojí zdanění znamená zdanění příjmů ze stejného zdroje u více platitelů daně. Také můţe jít o současné zdanění stejného příjmu téţe osoby ve státě zdroje a ve státě bydliště nebo sídla. Negativní účinky dvojího zdanění na mezinárodní ekonomické vztahy se ve značné míře negují uplatňováním bilaterálních smluv na zamezení dvojího zdanění. Daňové
přiznání
patří
k nejdůleţitějším
daňověprávním
subinstitutům.
Představuje právně zakotvenou povinnost oznámit v stanoveném čase a předepsaným způsobem finančním orgánům všechny skutečnosti důleţité pro vyměření daně. V materiálním vyjádření jde o úřední tiskopis vyplněný daňovým subjektem (plátce daně, platitel), ve kterém oznamuje správci daně předepsané údaje, hlavně o svých příjmech (výnosech), výdajích (nákladech) a pod. Je specifickým druhem podání. Zákon o správě daní a poplatků upravuje i některé specifické druhy daňového přiznání – opravné a dodatečné.
51
Poplatkové právo
Poplatky jsou další skupinou veřejněprávních příjmů a finanční věda se při jejich definování jiţ před téměř sto lety ustálila na konstatování, ţe jde o „veřejné dávky, které stát (a také samosprávní svazky) ukládá jednotlivcům takovým způsobem a v míře autoritativně stanovené jako zvláštní příspěvky na úhradu nákladů institucí, jejichţ úkony tito jednotlivci vyvolali.“ Poplatky patří k historicky nejstarším druhům státních příjmů; při jejich zavedení se zpravidla nenaráţelo na větší odpor povinných subjektů, protoţe stát za tyto platby poskytoval (propůjčoval) různé druhy hlavně hospodářských protisluţeb. Šlo o oprávnění hospodářské povahy (např. pouţívat cesty, prodávat sůl, vařit pivo a pod.), za úkony státních orgánů, za propůjčování čestných titulů a pod. Po vzniku Československé republiky v roce 1918 nedošlo k radikální výměně dosavadních rakousko-uherských, resp. rakouských právních předpisů za nové - nebylo to ani dost dobře moţné. To platí i o poplatkových právních předpisech. V soustavě poplatků, které nový stát převzal, tvořily základ soudní, správní a obecné poplatky jako poplatky trvalého charakteru. Poplatkový zákon z roku 1850 v znění novel zůstal zachován. V pozdějších letech došlo k jeho dílčím úpravám. Konsolidaci a sjednocení poplatkové agendy přinesl zákon č. 32/1946 Sb. z. a n. o sjednocení a úpravě některých poplatkových předpisů. V letech 1950 a 1951 došlo k zásadní přestavbě poplatkového práva. Odstranily se především různé druhy drobných poplatků a dávek, které svou mnohostranností ztěţovaly vybavování záleţitostí občanů a na druhé straně vyţadovaly značnou administrativu. Současná poplatková soustava je při porovnání s daňovou soustavou jednodušší a méně členitá. Rozlišovací kritérium vychází z určení osoby správce (vybíratele) poplatků a ze směřování toku poplatkových příjmů do jednoho z veřejných rozpočtů jako jeho příjem. Podle zákona o správních poplatcích z roku 2004 předmětem správních poplatků jsou úkony a řízení správních orgánů, které jsou uvedeny v sazebníku správních 52
poplatků. Sazebník obsahuje více neţ 160 poloţek a tvoří přílohu tohoto zákona. Poplatníkem je fyzická osoba nebo právnická osoba, která dala podnět na úkon nebo řízení nebo v jejímţ zájmu byl úkon proveden, jestliţe tento zákon nestanovuje jinak. Podrobnosti týkající se osvobození od placení správních poplatků upravují prováděcí vyhlášky ministerstva financí. Zákon o soudních poplatcích z roku 1991 konstatuje, ţe předmětem zpoplatnění podle tohoto zákona jsou úkony nebo řízení soudů a správy soudů, uvedené v sazebníku soudních poplatků. I v tomto případě je sazebník přílohou zákona. Poplatníkem můţe být: navrhovatel, účastník smíru, účastník vypořádání bezpodílového spoluvlastnictví manţelů, dluţník v konkursním nebo vyrovnacím řízení nebo dědic. Můţe jím být i ten, kdo podal odvolání nebo dovolání, případně ten, kdo podal opravný prostředek proti rozhodnutí správního orgánu a v řízení nebyl úspěšný. Místní poplatky upravuje zákon z roku 1990 o místních poplatcích. Obsahuje výčet těch poplatků, které můţe obec vybírat tehdy, jestliţe tak rozhodne zastupitelský orgán obce formou obecně závazné vyhlášky obce. Okruh místních poplatků je poměrně široký: poplatek za uţívaní veřejného prostranství, z ubytovací kapacity, za lázeňský nebo rekreační pobyt, ze psů, ze vstupného, za povolení vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst měst a částí měst, za provozovaný výherní hrací přístroj, za provozování sběru, přepravy, třídění, vyuţívání a odstraňováni komunálních odpadů a poplatek za zhodnocení stavebního pozemku moţností jeho připojení na stavbu vodovodu nebo kanalizace. V současnosti je ovšem okruh poplatků širší neţ jak to vyplývá z uvedeného základního schématu. Uplatňují se i mnohé poplatky, které konstrukčně představují určitý hybridní model. Jsou to především tzv. ekologické poplatky (poplatek za ukládání odpadů a poplatek za znečišťování ovzduší), dále puncovní poplatky vybírané za úkony Puncovního úřadu a koncesionářské poplatky zpoplatňující vlastnictví rozhlasového nebo televizního přijímače. Mimo poplatkové soustavy pak stojí celá řada peněţních plateb, které se sice označují jako poplatky, chybějí jim ovšem některé jejich základní atributy. Jde hlavně o dálniční poplatky a poplatky představující specifický sankční nástroj za nesplnění povinnosti zpravidla peněţní povahy. Poplatkový systém se opírá především o několik právních předpisů procesního
53
charakteru. Je to především zákon č. 208/2009 Sb., daňový řád, který nahradil předešlý zákon č. 337/1992 Sb. o správě daní a poplatků v znění pozdějších předpisů. K pramenům kompetenčního charakteru patří především zákon o Finanční správě České republiky a zákon č. 128/2000 Sb. o obcích (obecní zřízení) ve znění pozdějších předpisů. Některé podobnosti ohledně placení a promíjení placení upravují vyhlášky ministerstva financí.
54
Celní právo
Clo je historicky jedním z nejstarších finančněprávních institutů. Dnešní podobu ovšem cla dostala aţ v novověku. V historickém vývoji se postupně měnily jednotlivé funkce cla. Vedle funkce fiskální, která je výrazem zájmu státu soustředit tímto způsobem do své dispozice určité mnoţství peněţních prostředků, clo jiţ delší dobu plnilo i regulační, kontrolní a statistickou funkci. Ještě stále bylo moţné mluvit i o negociační funkci, coţ souvisí s přihlíţením k reciprocitě ve vztazích mezi státy při poskytování celních úlev a jiných výhod. S funkcí cla se do určité míry překrývají předpokládané účinky cla na jednotlivé hospodářské sféry. Většina odborníků je v zásadě konformní v těchto účincích cla: účinek na státní příjmy, účinek na spotřebu, protekcionistický účinek, redistribuční účinek, konkurenční účinek, důchodový účinek, účinek na platební bilanci, účinek na měnový kurz. Původ cla je, jak je obecně známo, fiskální. Clo se vyvinulo z obchodních a dopravních plateb, které měly zpravidla formu dávek vybíraných za pouţívání cest, mostů, přístavů a trţišť a za ochranu zboţí kupců. Feudální roztříštěnost území a desítky různých poplatků a jiných plateb vybíraných nejen na hranicích, ale i na více místech uvnitř země, se postupně staly překáţkou rozvoje obchodu a vytváření národního trhu. Zavádění jednotných cel jako důleţitého příjmu státu bylo dlouhodobým procesem, který byl úzce spjat s rozvojem nového typu výrobních a vlastnických vztahů. Vznik cla se obvykle dává do souvislosti s dávkami, které se vybíraly za zřizování a ochranu komunikací. Na rozdíl od mýta, které vybírali hlavně vlastníci soukromých pozemků, na nichţ se nacházely obchodní cesty, mosty a pod. a základem kterého byla cena za pouţití určité cesty nebo mostu, případně brodu na přepravu zboţí, základem na vyměření cla státem byl druh, mnoţství a cena zboţí, které procházelo přes hranici. S institutem cla se setkáváme jiţ ve starověku. Na pevně určených místech (na hranicích, ulicích) se vybíral hraniční poplatek za procházející osobu a provezené 55
zboţí (clo) nebo poplatek za pouţití cest (mýto); svou funkcí se tyto platby přibliţovaly institutu nepřímé daně. V čase rozmáhající se feudální roztříštěnosti se ve Franské říši vyvinulo vlastně dvojí clo. Jedno vybíral panovník, případně s jeho souhlasem i jiné osoby a druhé v podstatě představovalo nový vývojový stupeň mýta. Šlo o poplatky za vozy, povozy nebo lodě. Clo v dnešním pojímání lze zaznamenat aţ později, a to ve Velké Británii v období anglické burţoazní revoluce v polovině 17. století. V ostatních evropských zemích nastoupil vývoj vedoucí k zavedení jednotných cel přibliţně od druhé poloviny 18. století do poloviny 19. století. Ve Francii se zavedla jednotná cla po Velké francouzské revoluci v roce 1790. Postupným vývojem ztrácela fiskální funkce cla své výjimečné a dominantní postavení, začala ustupovat do úzadí a současně se posílil význam institutu cla jako obchodně-politického nástroje, jednoho z důleţitých nástrojů obchodní politiky státu. Zákonem č. 97 z 20. únoru 1919 bylo pak vyhlášeno území Československé republiky za samostatné celní území a schváleny další změny. V květnu 1921 byl zaveden nový systém celních přiráţek podle francouzského vzoru, jejichţ hlavním účelem nebylo pouze prohloubení fiskální funkce cla, ale spíše ochrana domácí výroby. Táto úprava ovšem jiţ spadá do druhého období poválečného vývoje cla v ČSR, v kterém dochází hlavně po roce 1922 ke stabilizaci obchodní politiky. Po osvobození naší vlasti v roce 1945 dochází kromě jiného i na úseku cla k podstatným změnám oproti předešlému tzv. pomnichovskému období. Jiţ v roce 1945 bylo dekretem prezidenta republiky celní právo sjednoceno. Tímto dekretem bylo území republiky znovu vyhlášeno za jednotné celní území. Dekretem bylo dále stanoveno, ţe na tomto celním území platí výhradně celní právo platné před dnem 29. září 1939, to znamená, ţe se prodlouţila platnost zákona č. 114/1927 Sb. a obecného celního sazebníku z předmnichovské republiky. Důleţitým faktorem byla institucionalizace mezinárodních obchodních vztahů. V roce 1946 došlo k prosazení a uplatnění praktických opatření ulehčujících
56
mezinárodní obchod. Na konferenci v Ţenevě o clech a obchodu (General Agreement on Tariffs and Trade – GATT) bylo Československo povaţováno za zakládajícího člena. Po roce 1948 došlo k přestavbě celé ekonomiky včetně zahraničního obchodu hlavně cestou znárodnění výrobní sféry a obchodu. Uvedené změny byly zakotveny i v právních normách, hlavně v zákoně č. 119/1948 Sb. o státní organizaci státního obchodu a mezinárodního zasílatelství. Tímto zákonem se zahraniční obchod stal odvětvím, ze kterého bylo bezezbytku vyloučeno soukromé podnikání a byl vyhlášen monopol státu v zahraničním obchodě. Hlavním charakteristickým rysem celního práva jako pododvětví finančního práva po dobu více neţ 50 let mimořádný rozsah právně upravené matérie a počet právních předpisů – od Ústavy přes celní zákon a mnoţství vykonávacích předpisů aţ po více neţ čtyřicet mezistátních smluv, dohod a dohovorů, zpravidla bilaterálních, které řeší mnohé stránky fungování mezinárodního obchodu a pohybu tovaru přes celní hranici. Nejdůleţitějším celněprávním předpisem je celní zákon č. 13/1993 Sb. ve znění pozdějších předpisů. Do samostatného okruhu pramenů celního práva patří několik zákonů se specifickým zaměřením na vybrané oblasti celní problematiky, zvláště na ochranná opatření při dovozu (např. zákon č. 63/2000 Sb. o ochraně před dovozem subvencovaných výrobků). Nejširší okruh pramenů celního práva však obvykle tvoří bilaterální mezinárodní smlouvy, dohody a úmluvy, např. obchodní dohody, dohody o vzájemné spolupráci celních orgánů, smlouvy o zřízení společných celních přechodů a pod. Tato problematika se v roce 2004 po vstupu České republiky do Evropské unie výrazně zjednodušila. Po výkladu rozpočtu a daně jako nosných institutů finančního práva povaţujeme za potřebné zařadit a objasnit v koncentrované podobě několik vybraných pojmů, které lze zařadit mezi subinstituty celního práva. Na prvním místě je to celnictví. Starší literatura encyklopedického charakteru definuje celnictví jako soubor všech zásad, které se vztahují na ukládání a vybírání cla. Současně definuje celnictví i jako součást státní finanční správy. Obecně však pod celnictvím rozumíme komplex následujících prvků:
57
-
celní soustava, t. j. jednotlivé druhy cla vybíraného v určité době na určitém místě (v určitém státě),
-
celní systém, t. j. organizačně uspořádaný a vnitřně členěný systém institucí, které na základě zákona zabezpečují řádné vyměřování a vybírání cla a s ním souvisejících peněţních plateb,
-
systém nástrojů, metod a pracovních postupů, které jednotlivé sloţky celního systému pouţívají v kaţdodenní praxi při aplikování příslušných norem celních předpisů. Celnictví tedy představuje souhrn činností a opatření s povahou výkonu státní
správy zaměřených na otázky spjaté s propouštěním zboţí přes státní hranici, která je současně i celní hranicí. Zahrnuje hlavně vlastní rozhodování o propuštění zboţí do navrhovaného celního reţimu, vyměřování a vybírání cla, daní a poplatků při dovozu (výjimečně při vývozu nebo tranzitu), výkon celního dohledu, řízení o celních přestupcích a celních deliktech a pod. Úkoly v oblasti celnictví vykonávají příslušné celní orgány. Celní politika představuje další důleţitý subinstitut celního práva. Jde o souhrn obecných principů, norem, nástrojů, zásad a opatření, které stát pouţívá na zabezpečení svých zájmů v hospodářských vztazích s ostatními státy, především v oblasti mezinárodní výměny zboţí. Je součástí obchodní politiky státu a širších integračních seskupení (např. Evropské unie). Celní hodnota patří k vysoce frekventovaným pojmům celního práva. Je to hodnota hlavně dováţeného zboţí, která je podle celních předpisů dovozní země základem pro vyměření cla. Celní zákon zpravidla obsahuje více způsobů výpočtu celní hodnoty zboţí, jakoţ i metodu převodu zjištěné sumy v cizí měně na domácí měnu, jestliţe nejde o případ, ţe země vývozu a země dovozu patři do jedné měnové soustavy. Celní hranice je pomyslná čára ohraničující celní území, které tak odděluje od celní ciziny. Často je totoţná se státní hranicí. Celní kontrola se uplatňuje ve všech stadiích celního řízení. Představuje výkon té funkce celní správy, kterou se zabezpečuje ochrana národně hospodářských a jiných celospolečenských zájmů při dovozu a vývozu zboţí. Spočívá v stanovení okruhu
58
oprávnění příslušníků celní správy a metod jejich práce -
při zjišťovaní a identifikaci dováţeného a vyváţeného zboţí,
-
při identifikaci osoby dovozce a vývozce,
-
při zjišťovaní, zda v daném případě nejde o dovoz, vývoz nebo jiný způsob nakládání se zboţím v rozporu s celními předpisy. Celní řízení představuje souhrn úkonů nutných na celní projednání zboţí.
Postup jeho účastníků je závazně upraven celními předpisy. Výsledkem celního řízení je rozhodnutí celního orgánu: a) zda se zboţí propustí do celního reţimu, b) zda dovozce nebo vývozce musí zaplatit clo a v jaké sumě. Při tzv. neobchodním dovozu zboţí v rámci turistického styku postup celních orgánů zpravidla není formalizován. Začíná se podáním celního prohlášení (jestliţe zákon neustanovuje jinak) a končí rozhodnutím v celním řízení. Většina autorů mu přiznává povahu správního řízení. Celní správa znamená obecný název nebo označení pro soustavu orgánů státní správy, které zabezpečují vykonávání celní politiky a plnění ostatních úloh v oblasti celnictví. Celní unie vyjadřuje spojení dvou nebo více celních území do jednoho celního území tak, ţe nejméně dva státy mezi sebou zruší celní povinnosti a navenek vytvoří jednotné celní území se společnými celními sazbami při dovozu z třetích nečlenských států. Celní dohled znamená výkon oprávnění celních orgánů sledovat pohyb zboţí přes státní hranici a nakládání s ním. Jde o souhrn úkonů a opatření, kterými se zabezpečuje dodrţování celních předpisů. Je součástí celní kontroly. Celní režim představuje: a) právní vztah, který vznikl v důsledku rozhodnutí celních orgánů v celním řízení, b) právně definovaný způsob nakládání se zboţím na základě rozhodnutí celního orgánu, včetně případných omezení prodeje, vývozu a pod. Celní území je území ohraničené celní hranicí, pro které platí jednotné celní předpisy. Je zpravidla totoţné s územím státu a člení se na celní vnitrozemí a celní pohraniční pásmo. Význam některých institutů a subinstitutů celního práva je umocněn hlavně
59
skutečností, ţe v jednotlivých případech dochází k aplikaci příslušných norem celního práva při současném uplatnění daňových předpisů.
60
Měnové právo
Vlastní měnou se jiţ po několik tisíciletí identifikuje státní útvar. Měna je také specifickým ukazatelem stavu hospodářství na určitém území a v určité době. Všude ve světě lidé jiţ dávno zjistili, jak se jimi vytvořené hodnoty upevňovaly nebo naopak ztrácely, a to nejen v důsledku válečných událostí či ţivelných katastrof, ale i podle toho, v jakém stavu byla měna v jejich zemi. V zájmu lepšího pochopení problematiky bude vhodné soustředit se především na vývoj peněz jako materiálního výrazu existence měny a měnové soustavy v příslušné zemi či regionu. Peníze nemají za sebou příliš dlouhý vývoj, jestliţe toto konstatování chápeme z hlediska souhrnných dějin lidstva. Trvalo určitou dobu, neţ se našly takové předměty, které byly schopny zastávat funkci všeobecného ekvivalentu a stát se tak prostředkem míry hodnot a akumulace. Jestliţe se obyčejná zboţová výměna uskutečňovala jiţ odpradávna, k všeobecnému ekvivalentu se lidé dopracovali aţ později. Je třeba zde oddělit pouţívání kovu jako všeobecného ekvivalentu, a pouţívání peněz v podobě kousku kovu jiţ s určitými náleţitostmi. Toto druhé období zaznamenáváme historicky mnohem později. První mince na našem území byly keltského původu – v českých zemích hlavně zlaté, na území dnešního Slovenska spíše stříbrné. Vzorem byly samozřejmě mince římské. České mincovnictví za Boleslava I. a hlavně za Václava II. začátkem 14. století patřilo k nejvyspělejším v Evropě a tzv. praţské groše se pouţívaly jako platidlo i v Německu a Rakousku (na Ukrajině slovo „groše“ znamenalo obecně tolik jako peníze). Zánik českého mincovnictví urychlil vývoj po r. 1620 a jeho definitivní konec znamenala tereziánská měnová reforma z r. 1750. V čase panování Marie Terezie byly zavedeny kreditní papírové peníze, k čemuţ vedl narůstající státní dluh rakouského mocnářství. V r. 1762 byly dány do oběhu první bankovky (Bankozetteln) jako vnitřní měna rakouské říše. Zahraniční platby se uskutečňovaly v konvenční stříbrné měně. Tyto „bankocetle“, jako se jim lidově říkalo, platily do r. 1811, kdy je nahradily tzv. šajny (Einlösungscheine) a anticipační poukázky (Anticipationsscheine). Ty pak spolu tvořily tzv. vídeňskou měnu (Wiener Währung), která se stala v letech 1813 – 1816 skutečnou měnou v Rakousku.
61
V rakousko-uherské monarchii vzrostly jiţ na začátku první světové války v roce 1914 finanční potřeby státu natolik, ţe je nemohla pokrýt ani Rakousko-uherská banka, ani ostatní banky rakousko-uherského mocnářství. Vláda nutně potřebovala peníze na vedení války. Ze stanov Rakousko-uherské banky se proto na základě císařského nařízení vypustila ustanovení, která bránila vydávání nekrytého oběţiva. Později se začaly drobné mince razit z méně hodnotné směsi. Otevřela se tak cesta k inflaci, coţ mělo postupně katastrofální důsledky na kurz rakouské koruny. Zlaté a stříbrné mince zmizely z oběhu a staly se předmětem tezaurace a spekulace. Řešení naléhavých měnových a finančních problémů spojených po r. 1918 se vznikem samostatného československého státu mělo prioritu před definitivním systémovým uspořádáním jiných oblastí společenského a politického ţivota. Naléhavěji neţ definitivní institucionalizace státní a hlavně finanční správy se ukázaly tyto úkoly: uskutečnit odloučení peněţního oběhu od rakousko-uherské měny, dokončit měnovou reformu a zabezpečit finanční rovnováhu nového státu. Ke stabilizaci měnové situace po vzniku Československé republiky přispěla hlavně tato opatření: -
vypsání státní vnitřní půjčky ve zlatě, stříbře a ve valutách v únoru 1919,
-
okolkování bankovek v březnu 1919,
-
zřízení Bankovního úřadu ministerstva financí v březnu 1919 oprávněného plnit funkci cedulové banky,
-
vydání
zákonů
o ochraně
měny
a oběhu
zákonných
platidel,
o zavedení
československé koruny jako měnové jednotky a o zaloţení Národní banky československé jako akciové společnosti. Národní banka československá byla autonomním emisním orgánem, řídila devizové hospodářství a v rámci úvěrové emisní činnosti poskytovala krátkodobé úvěry obchodním bankám. Zvláště významné bylo postavení ministerstva financí, kde se od roku 1918 prakticky soustřeďoval celý hospodářský ţivot. Při správě státních financí rozhodovalo o podmínkách dovozu a vývozu, o přijímání zahraničních úvěrů, o nostrifikaci cizích podniků, ale hlavně o úpravě poměrů v měnové oblasti. V tom čase ještě nebyla zřízena
62
cedulová banka. V roce 1926 se uskutečnil první krok k provázanosti čs. koruny na zlato – novelou bankovního zákona z roku 1920 se s účinností od 1. dubna 1926 zřídila Národní banka československá jako cedulová banka. Jedním z pilířů úspěšné politiky Národní banky československé bylo účinné působení na chování komerčních bank. Je také důleţité si připomenout, ţe přes vzájemné zainteresovanosti a spojitosti zájmů nebyla naše cedulová banka jako centrální banka zataţena do skupinových, dílčích zájmů a byla vţdy neutrální měnovou institucí. Po skončení 2. světové války bylo zapotřebí obnovit měnovou stabilitu. Od 1. 11. 1945 došlo tak k obnově čs. koruny jako jednotné měny na celém území Československa. Relace čs. koruny byla stanovena vůči cizině na 50 Kčs za 1 US dolar. Tento poměr se ohlásil Mezinárodnímu měnovému fondu, který byl zaloţen v červenci 1944 v Bretton Woods v USA a kterého jsme byli členy. Vedle toho se Československo stalo i členem Mezinárodní banky pro obnovu a rozvoj (Světová banka). Změna politických a společenských poměrů v roce 1948 přinesla zákonitě i reflexi do našeho peněţnictví. K 1. 6. 1953 se uskutečnila měnová reforma při uplatnění těchto zásad: -
vyhlášení zákonného zlatého obsahu čs. koruny ve výši 0,123426 gr. zlata,
-
výměna peněz a přepočítání vkladů obyvatelstva v poměru od 5 : 1 do 50 : 1,
-
anulování starých vkladů, pojistek a státních cenných papírů, vázaných v roce 1945,
-
zrušení přídělového hospodářství. Období začátku 50. let se vyznačovalo i dalšími zásadními změnami v právním
řádu. Vytvářely se nové instituce, hlavně podle sovětského vzoru. V širším komplexu měnových a souvisejících opatření vzpomeneme především zaloţení Státní banky československé jako emisního centra, dále jiţ zmíněnou monopolizaci zahraničního obchodu a taktéţ uzákonění státního devizového monopolu. Výsledkem nového státoprávního uspořádání po 1. lednu 1993 na bázi předcházející československé federace byl vznik České republiky a Slovenské
63
republiky; skutečnost, ţe vlastní měna patří k neodmyslitelným atributům většiny státních útvarů, vedla v roce 1993 ke vzniku měny nového státu – české koruny. Emisní bankou v České republice je Česká národní banka. Začala svou činnost v lednu 1993 na základě zákona č. 6/1993 Sb., o České národní bance. Tento obecně závazný právní předpis je základním uvozovacím předpisem měnového práva; nejen proto, protoţe obsahuje východisko právní úpravy měny, ale i proto, protoţe vymezuje působnost České národní banky jako jediné instituce zodpovídající za českou měnu. Toto její postavení je umocněno i Ústavou České republiky. Česká národní banka není jen emisní, ale především ústřední bankou. Proto musí plnit tyto základní funkce: -
jako emisní (cedulová) banka,
-
jako banka usměrňující a koordinující činnost komerčních bank,
-
jako banka státu, resp. vlády,
-
jako instituce zabezpečující správu měnových rezerv,
-
jako instituce vykonávající bankovní dohled. Na zabezpečení úspěšného plnění těchto funkcí je nutno, aby byla právně
i fakticky zabezpečená nezávislost ústřední banky v čtyřech základních směrech: -
za prvé, musí být nezávislá institucionálně, coţ znamená, ţe by neměla být zavázána automaticky uskutečňovat příkazy vlády nebo jiné právnické osoby,
-
za druhé, musí být nezávislá operačně, tedy být dostatečně vybavená kompetencemi a jinými nástroji realizace měnové politiky,
-
za třetí, musí být nezávislá personálně, coţ je třeba chápat tak, ţe členové jejích orgánů by neměli být členy vlády, poslanci parlamentu, členy správních rád komerčních bank a pod.,
-
za čtvrté, musí být nezávislá finančně, co lze zabezpečit tím, ţe ústřední banka bude mít svůj kapitál, svůj rozpočet a své fondy. Podle uvedeného zákona hlavním úkolem České národní banky je udrţení
cenové stability (vnitřní hodnoty měny). Za tím účelem Česká národní banka:
64
-
určuje měnovou politiku,
-
vydává bankovky a mince,
-
řídí peněţní oběh, koordinuje platební styk a zúčtování bank a dbá o plynulost a hospodárnost na tomto úseku,
-
vykonává dozor nad bankovní činností v rozsahu upraveném tímto zákonem a dbá o bezpečné fungování a účelný rozvoj bankovního systému,
-
vykonává další činnosti podle tohoto zákona. Hlavní úlohou banky je zajištění cenové stability. K tomu slouţí i oprávnění na
úseku měnové politiky. Základním cílem měnové politiky je udrţování peněţní rovnováhy a stability měny – jinak řečeno, zajištění stabilní kupní síly měnové jednotky. Měnová stabilita je relativní pojem, který vyjadřuje tendenci k neměnnosti hodnoty peněţní jednotky. Jestliţe chápeme měnovou politiku v širším rámci národohospodářské politiky, pak je třeba vidět, ţe měnová politika se neorientuje jen na předmět měny a její emisi izolovaně, ale stává se i jedním z nástrojů řízení národního hospodářství. Z tohoto hlediska lze pak v jednotlivých případech mluvit o restriktivní nebo expanzivní měnové politice. Při realizaci měnové politiky uplatňuje ústřední banka při přímých, adresných nástrojích (pravidla likvidity, úvěrové kontingenty, povinné vklady a pod.) i celou řadu nástrojů nepřímých. Jsou to především: -
diskontní sazba, která jako specifický nástroj úrokové politiky centrální banky vůči ostatním bankám se uplatňuje jen jako určitý základ či východisko, ze kterého jsou odvozeny další úrokové sazby (v současnosti se přechází na tzv. referenční sazbu);
-
povinné minimální rezervy, které jsou komerční banky povinny dodrţovat ve vztahu k vkladům; centrální banka můţe poţadovat, aby banky měly na účtu v centrální bance uloţenou jí určenou část svých zdrojů, které se zpravidla úročí;
-
operace na volném trhu, pod kterými si lze představit hlavně nákup nebo prodej především krátkodobých státních cenných papírů centrální bankou na kapitálovém trhu;
65
-
lombardní úvěr, který poskytuje centrální banka komerčním bankám proti zástavě cenných papírů za účelem zvýšení nabídky peněz;
-
reeskont směnek, při kterém se prostřednictvím eskontu směnek jiţ předtím eskontovaných komerční bankou zvyšuje úvěrová kapacita těchto bank;
-
intervence devizového kurzu, které představují systém přímých nebo nepřímých zásahů centrální banky nebo jí pověřené instituce do vývoje devizového kurzu. K dalším nástrojům měnové politiky ústřední banky patří i konverze (promptní
nákupy nebo prodej zahraniční měny za tuzemskou nebo jinou menu) a swapy (kombinace promptních a devizových operací), které však mají charakter spíše přímých operací. Důleţitou součástí měnového práva je vymezení okruhu zákonných platidel, jeţ je kaţdá osoba povinna přijímat za úhradu ceny zboţí nebo sluţeb; jejich odmítání bez zákonného důvodu je trestné. Zákonnými penězi v České republice jsou: bankovky, oběţné mince, v regulovaném reţimu pak i pamětní mince. Měnové předpisy obsahují také pravidla oběhu zákonných peněz, jejich přijímání a nakládání s nimi, pravidla o výměně opotřebovaných za nové, jakoţ i jejich ochranu. Do měnového práva patří i problematika platebního styku, který je komplexně upraven v zákoně č. 284/2009 Sb.
66
Devizové právo
K nakládání se zahraničními platidly a platebními prostředky docházelo jiţ odedávna. Prvotní formy právní úpravy vztahů, které přitom vznikaly, se však aţ začátkem dvacátého století rozvinuly do té míry, ţe bylo moţno hovořit o novém, relativně samostatném odvětví nebo pododvětví práva – o devizovém právu. Předmětem jeho úpravy bylo hlavně nakládání se zahraničními platidly a zahraničními platebními prostředky, s některými drahými kovy a s tuzemskými platidly především ve vztahu k cizině. Protoţe lze tyto hodnoty pouţít jako nástroj vyrovnávání peněţních závazků vůči zahraničí, nebyla manipulace s nimi chápaná jen jako soukromá záleţitost fyzických nebo právnických osob, ale vţdycky se chápala jako věc celé společnosti. Stát si prostřednictvím devizových předpisů zabezpečil vysoký stupeň ingerence při uskutečňování devizověprávních vztahů. Devizové právo se tak stalo jedním z důleţitých nástrojů zabezpečení platební schopnosti vůči zahraničí a v konečném důsledku i nástrojem na ochranu tuzemské měny. Prakticky všechny země v snaze zabezpečit ochranu své měny a domácího hospodářství před neţádoucími vnějšími i vnitřními zásahy zakotvily ve svých devizových předpisech mnohá devizová omezení při nakládání s uvedenými hodnotami. V závislosti na ekonomické a politické situaci si takto kaţdý stát určoval optimální stupeň liberalizace – nebo restrikce – v disponování s těmito devizovými hodnotami. Devizové předpisy se staly součástí právních řádů většiny zemí v jejich prvotní formě aţ koncem první světové války; jako zásadní mezník, od kterého lze odvíjet vývojovou linii devizového práva a devizového hospodářství, však lze označit aţ rok 1919. V dalších letech se devizové právo stalo pevnou součástí i našeho právního řádu a devizové
hospodářství
součástí
hospodářského
systému.
Jeho
vývoj
byl
neodmyslitelně spjat s vývojem na úseku měnového hospodářství státu, a proto je pochopitelné, ţe světová hospodářská krize v letech 1929-1933 poznamenala retardačně i tehdejší, do jistého okamţiku reálné koncepce přechodu tuzemské měny na její plnou směnitelnost. Dalším takovým faktorem byla druhá světová válka; pokud jde o porovnání podmínek v Protektorátu Čechy a Morava a na Slovensku, i přes nesporně specifické postavení Slovenské republiky v letech 1939 aţ 1945 nelze toto období její
67
válečné státnosti hodnotit černobíle jako období stabilního hospodářského vývoje nepoznačeného celou řadou objektivních, hlavně vnějších faktorů. Květen 1945 neznamenal jen skončení druhé světové války v Evropě, ale i začátek kvalitativně nové etapy hlavně pro do té doby válkou poznamenané státy. Bylo zapotřebí především obnovit hospodářskou stabilitu, a to v podmínkách probíhající krystalizace mocenských poměrů. To bylo, samozřejmě, moţné jen s aktivním přispěním legislativy. V obnoveném Československu především přestaly platit dosavadní německé a téměř všechny slovenské právní předpisy. Dále bylo rozhodnuto ponechat na určitou dobu v platnosti některé právní předpisy z let 1918 aţ 1939 všude tam, kde se to povaţovalo za účelné. Co se týče devizového hospodářství, stav našeho právního řádu byl v roce 1945 značně neuspokojivý. V Československu platilo v té době celkem 38 různých devizových předpisů. Následující rok 1946 však přinesl v tomto směru kvalitativní posun. Od tohoto roku budeme teď dále odvíjet nit dalšího téměř šedesátiletého vývoje devizového práva na našem území. Zastavíme se vţdy u těch událostí, které měly zásadnější význam z hlediska právní úpravy devizových vztahů vznikajících na úseku devizového hospodářství. V dubnu 1946 byl schválen zákon č. 92/1946 Sb. o vázaném devizovém hospodářství. Vzhledem k tomu, ţe šlo – jak je to zřejmé jiţ z nadpisu tohoto zákona – o právní předpis přechodného období, neznamenal ţádný zásadní obrat v chápání dosavadní koncepce právní úpravy devizové matérie. V zájmu ochrany československé měny a zabezpečení plynulého a nerušeného platebního styku se zahraničím ukládal subjektům devizověprávních vztahů některá omezení při nakládaní s hodnotami podrobenými devizovému reţimu. Obsahoval ovšem i celou řadu devizověprávních institutů, z nichţ mnohé v sobě nesly zárodky později zavedeného a uplatňovaného principu státního devizového monopolu. Při formulování zásadní otázky devizové příslušnosti, t. j. zda určitý subjekt je třeba povaţovat z hlediska devizového zákona za devizového tuzemce nebo devizového cizozemce, došlo k zakotvení principu domicilu. Státní příslušnost zde tedy nebyla určujícím kritériem – tím se stalo místo bydliště nebo pobytu vázané na minimální
68
jednoroční lhůtu (fyzické osoby), případně sídlo nebo místo správy (právnické osoby). Určení okruhu hodnot podléhajících devizovým omezením zakotvil zákonodárce následně: -
platidla, včetně cizozemských, t. j. valuty a devizy,
-
drahé kovy (ve stavu nezpracovaném, mince a medaile),
-
cenné papíry, včetně cizozemských. Dále zákonodárce vymezil pojem devizových bank jako peněţních ústavů
a peněţních podniků, které ministerstvo financí po dohodě s Národní bankou a po vyjádření zájmových korporací určilo vyhláškou v Úředním listě. Povinnost devizových tuzemců nechat si do tuzemska uhradit své pohledávky vůči cizině ihned po jejich splatnosti byla vyjádřena v ustanovení § 7 zákona. Druhou povinností devizových tuzemců byla odvodová povinnost, která spočívala v tom, ţe devizoví tuzemci byli povinni odvést Národní bance do 10 dní po nabytí devizové hodnoty. V té době šlo o významný nástroj při soustřeďování likvidních devizových hodnot za účelem zlepšování devizové bilance státu; odvodová povinnost se stala základem pro pozdější nabídkovou povinnost. Podle tohoto zákona patřilo Národní bance vést devizovou evidenci všech hodnot, které byly předmětem devizového reţimu. Šlo jmenovitě o pohledávky devizových tuzemců vůči devizovým cizozemcům, cizozemské cenné papíry patřící devizovým tuzemcům, tuzemská platidla a tuzemské cenné papíry uloţené pro devizového tuzemce v cizině, jiné majetkové hodnoty a majetková práva v cizině patřící devizovým tuzemcům, závazky devizových tuzemců vůči devizovým cizozemcům, tuzemské majetkové hodnoty a majetková práva patřící devizovým cizozemcům, jakoţ i změny týkající se těchto hodnot a závazků. Na povolení Národní banky byly podle tohoto zákona vázány platby do ciziny a platby ve prospěch devizových cizozemců, jakoţ i nakládání s devizovými hodnotami ve vztahu k cizině, t. j. jejich dovoz, vývoz a převoz a jejich nabývání. Souhlas Národní banky byl také potřebný i k nakládání s pohledávkami vůči devizovým cizozemcům, s pohledávkami
devizových
cizozemců
vůči
devizovým
tuzemcům,
jakoţ
i s pohledávkami mezi devizovými tuzemci ve prospěch třetích osob – devizových
69
cizozemců. Příslušné ustanovení zákona pak upravovalo podmínky nakládání s některými hodnotami podrobenými devizovému reţimu při jejich dovozu, vývozu, nabývání a drţbě. Došlo zde k vymezení té kategorie hodnot, která v pozdějších právních úpravách byla označována jako devizové prostředky. Na základě zákona o vázaném devizovém hospodářství byla Národní banka oprávněna udělovat individuální devizové povolení na úkony, při kterých bylo takové povolení podmínkou jejich realizace. V kompetenci Národní banky bylo i udělování úlev obecného charakteru. Ty byly vyhlašovány ministrem financí formou opatření ve Sbírce zákonů a nařízení, nebo v Úředním listě. Po únoru 1948 se stala novou realitou socialistická orientace Československa. Upevnění mocenských pozic nové garnitury se samozřejmě nemohlo obejít bez vyuţití právních nástrojů. Výsledky práce tehdejší legislativy začaly ve zvýšené míře odráţet trend zvyšování úlohy státu ve všech oblastech hospodářského a politického dění. Jedním z hesel dne se stala monopolizace. Monopolní postavení státu v oblasti zahraničního obchodu zakotvené v roce 1948 by nebylo úplné a nemohlo by plnit všechny očekávané funkce, jestliţe by uskutečňování platebních a úvěrových operací jako podmínky nebo výsledku mezistátní výměny zboţí bylo v rukou jiných orgánů neţ těch, které stát pověřil hospodařením se zahraničními platidly a zahraničními platebními prostředky. Řešení se dostavilo v podobě zákona č. 107/1953 Sb. o devizovém hospodářství. Při jeho koncipovaní (či spíše při výběru moţné alternativy) zvítězila sovětská koncepce a vyuţily se ve značné míře i dosavadní sovětské zkušenosti. Zákon vycházel z principů vyjádřených
v Ústavě
9.
května
z roku
1948.
Byl
budován
na
existenci
celospolečenského vlastnictví. Jeho určujícím rysem ovšem bylo, ţe do našeho právního řádu vnesl a zakotvil, a to i v institucionální podobě, princip státního devizového monopolu. Šlo o logické vyvrcholení procesu začlenění devizového hospodářství a jeho právní úpravy do široce pojímané soustavy vnějších ekonomických vztahů. Prvním náznakem budoucích změn v devizovém hospodářství se stal zákon č. 117/1965 Sb. o Státní bance československé, který upevnil její postavení i v oblasti devizového hospodářství. Šlo hlavně o oprávnění Státní banky československé
70
spravovat zlaté a devizové prostředky státu a bankovní devizový fond, obchodovat s drahými kovy a zahraničními platebními prostředky a hlavně určovat poměr československé koruny k cizím měnám, čímţ se prolomilo dosavadní postavení vlády na tomto úseku. Tendence na
úseku devizového hospodářství na přelomu šedesátých
a sedmdesátých let byly tenkrát značně disproporční – na jedné straně se uvaţovalo o zavedení systému devizové zainteresovanosti podniků zahraničního obchodu, na druhé straně narůstaly tlaky (v kontextu se srpnem 1968 a Poučením z krizového vývoje ve straně a společnosti šlo hlavně o tlaky politické) na zvýšení úlohy devizového plánu. Výsledkem bylo přijetí zákona č. 142/1970 Sb. o devizovém hospodářství a návazně na to vydání prováděcí vyhlášky č. 143/1970 Sb. Nejzávaţnější změnou při porovnání s předchozí právní úpravou bylo promítnutí federalizace státoprávního uspořádaní i do soustavy devizových orgánů, kterými byly Federální ministerstvo financí, ministerstva financí republik a Státní banka československá. Období druhé poloviny let sedmdesátých a hlavně léta osmdesátá lze hodnotit – z pohledu devizového hospodářství a účinnosti jeho právní úpravy – jako vcelku konsolidované, coţ se kromě jiného projevilo pouze jednou novelizací zákona o devizovém hospodářství za téměř dvacet let jeho účinnosti. Nová celospolečenská realita se začala rýsovat jiţ v roce 1987, ale aţ po listopadu 1989 našla nutně svůj odraz i v oblasti devizového hospodářství. I přes některé doznívající názory se skončilo období uplatňování principu státního devizového monopolu. Dne 1. ledna 1990 nabyl účinnosti zákon č. 162/1989 Sb. Devizový zákon, jakoţ i prováděcí vyhláška č. 169/1989 Sb. I přes příznivější podmínky zainteresování subjektů na výsledcích jejich hospodaření a na převodech peněţních prostředků do tuzemska ovšem tato právní úprava nevytvořila dostatečný prostor k tomu, aby došlo k radikálnímu odstranění doposud uplatňovaných metod a nástrojů charakteristických pro monopolní postavení státu v devizové oblasti. Jiţ v roce 1990 došlo k novelizaci devizového zákona a jeho prováděcí vyhlášky, bylo ovšem zřejmé, ţe přechodné období bude kratší neţ se původně očekávalo a ţe katalyzátorem rychlejších přeměn nemůţe být tento devizový zákon.
71
Začaly se tedy přípravné práce na vydání nového devizového zákona. Základní právní úpravou na úseku devizového hospodářství se s účinností od 1. ledna 1991 stal zákon č. 528/1990 Sb. Devizový zákon. K němu v roce 1992 přibyla prováděcí vyhláška č. 303/1992 Sb. Tento devizový zákon a hlavně jeho novela č. 228/1992 Sb. znamenaly výraznější posun na cestě k efektivnějšímu zapojení devizového práva do procesu aktivizace finančních a hospodářských vztahů při jejich současném přebudovávání na bázi uplatnění trţních principů. Zakotvila se vnitřní směnitelnost tuzemské měny, dále se zredukoval počet devizových orgánů a jejich povolovací agenda. V roce 1995 byl schválen devizový zákon č. 219/1995 Sb. a prováděcí vyhláška č. 261/1995 Sb. Na Slovensku se tak stalo o něco později – dne 20. září 1995 Národní rada Slovenské republiky schválila nový devizový zákon. Byl uveřejněn v Sbírce zákonů pod č. 202/1995 Z. z. Návazně na to vydaly Ministerstvo financí Slovenské republiky a Národní banka Slovenska jeho prováděcí vyhlášku č. 203/1995 Z. z. Nový devizový zákon byl skutečně „nový“, a to nejen svou strukturou a koncepcí, ale i mnoha systémovými zásahy do celé řady tradičních devizověprávních institutů. Protoţe jde o platnou právní úpravu a tedy i naše poslední zastavení, budeme nyní na základních náleţitostech devizověprávních vztahů demonstrovat některé nejdůleţitější charakteristické rysy tohoto zákona, hlavně ty, které znamenají oproti předcházející právní úpravě kvalitativní a kvantitativní posun. Předmětem devizověprávních vztahů je především nakládání s devizovými, případně jinými hodnotami. Donedávna pojem „devizové hodnoty“ znamenal syntézu těchto pojmů: devizové prostředky, zlato, zahraniční cenné papíry, zahraniční platební dokumenty, vkladné kníţky znějící na cizí měnu a vkladové listy znějící na cizí měnu. Současná právní úprava zakotvuje devizové hodnoty v tomto členění: peněţní prostředky v cizí měně, zahraniční cenné papíry a finanční deriváty. Zákonodárce tedy opustil pouţívání tradičních pojmů „valuty“, „devizy“ a „devizové prostředky“; zlato jiţ není předmětem devizové regulace. Pokud jde o subjekty devizověprávních vztahů, došlo v devizovém zákoně k celé řadě zásahů oproti dosavadní právní úpravě. Zavedlo se označování osob podle jejich devizové příslušnosti jako tuzemců a cizozemců namísto po dlouhá léta
72
pouţívaných pojmů „devizový tuzemec“ a „devizový cizozemec“. I přesto, ţe devizový zákon nabyl účinnost jiţ 1. října 1995, lze najít i v některých novějších předpisech původní označení. Devizovými orgány jsou nadále ministerstvo financí a Česká národní banka; z okruhu devizových orgánů se na Slovensku vypustilo např. Ministerstvo hospodářství Slovenské republiky. Tuto změnu lze kvitovat, stejně jako nový způsob vymezení kompetence obou devizových orgánů. Ministerstvo financí vykonává svou působnost především v rozpočtové sféře, Česká národní banka pak v ostatních případech. Jde především o činnost povolovací a kontrolní. Zvýraznilo se postavení celních orgánů a obnovil se institut devizového místa, pravda, v nové podobě. Devizové předpisy se vţdy vyznačovaly převahou omezení nad oprávněními. Platný devizový zákon tuto bilanci, s přihlédnutím k zakotvení právních předpokladů vyššího stupně směnitelnosti tuzemské měny, vyrovnává. Navíc, netradičně uvádí práva tuzemců a cizozemců před jejich povinnostmi. Základní povinnosti tuzemců jiţ také ztratily svou dlouholetou podobu; v současné době lze hovořit o povinnosti oznamovací a o okruhu některých dalších povinností. Zachovala se moţnost (oprávnění) devizových orgánů řešit devizovým povolením v stanovených případech některé situace, kdyţ se určitý úkon nebo jednání subjektů váţe na takové povolení. Vyčlenil se však specifický druh devizového povolení, a to devizová licence, kterou lze udělit devizovému místu k obchodování s devizovými hodnotami a k poskytování peněţních sluţeb. K výraznému uvolnění došlo i v oblasti nabývání nemovitostí cizozemci v tuzemsku. Jako poslední z dalších charakteristických rysů platné devizověprávní úpravy lze připomenout zásadní změnu v oblasti sankčních ustanovení. Vedle devizových přestupků zakotvil zákonodárce i institut devizových deliktů; vzorem zde byl nepochybně celní zákon č. 13/1993 Sb. Vytvořila se tak samostatná kategorie postihu za porušení devizových předpisů, kterou lze uplatnit jen ve vztahu k právnickým osobám. Současný devizový zákon se sice připravoval pod heslem směnitelnosti tuzemské měny, neobsahuje však ţádné samostatné ustanovení, které by řešilo čistě tento problém. Předpoklady přechodu tuzemské měny na vyšší stupeň směnitelnosti však vytváří na mnoha místech – všude tam, kde se uvolňuje povolovací reţim ve
73
vztahu k tuzemcům i k cizozemcům, kde se umoţňuje podmíněný oběh tuzemské měny i v zahraničí a pod. Zavedení společné evropské měny (euro) nepochybně přispělo k urychlení transformace českého i slovenského devizového hospodářství, k „evropské“ profilaci devizového práva, problematika plné směnitelnosti české měny jiţ není na pořadu dne.
74
Finanční trh a jeho právní úprava
Finanční trh představuje mechanismus, v němţ se setkává nabídka a poptávka po penězích, resp. kapitálu; jehoţ výsledkem je cena, za kterou se peníze, resp. kapitál realizují. V podmínkách vnitřní ekonomiky je touto cenou úrok, v podmínkách vnější ekonomiky devizový kurz. Existence finančního trhu je podmíněna existencí trţního prostředí – takového prostředí, kde výrobní faktory (práce, půda, kapitál, informace a pod.), výsledky produkce (zboţí a sluţby), stejně jako univerzální ekvivalent (peníze) jsou předmětem trţních vztahů, a to současně. Jestliţe je ovšem např. zboţí realizováno trţními principy a výrobní faktory jsou přidělovány administrativně v podmínkách omezených funkcí peněz, nejsou vytvořeny předpoklady pro ţádoucí fungování finančního trhu, který se v těchto podmínkách stává okrajovou záleţitostí. Finanční trh je součástí trţního mechanismu. Jeho vznik, rozvoj a aktivní vyuţívání svědčí o vysoké intenzifikaci vyuţití peněţních a kapitálových zdrojů. Trţní ekonomiky musí tedy zákonitě kromě trhu zboţí, sluţeb a trhu práce vyuţívat i finanční trh. Skutečný trh zboţí a sluţeb, spotřebních předmětů a výrobních prostředků předpokládá adekvátní pohyb peněz, peněţních zdrojů a současně i pohyb jejich ceny. Předpokládá i redistribuci dostupných finančních zdrojů na smluvním principu. Stejně jako na trhu zboţí a sluţeb, i na finančním trhu se soustřeďuje nabídka a poptávka peněz a kapitálu, vytváří se jejich cena, za kterou jsou subjekty finančního trhu ochotné vykonávat finanční operace. Ve vyspělých trţních ekonomikách finanční trh odráţí prosperitu nebo naopak neúspěšnost hospodářského vývoje jednotlivých podniků, odborů, odvětví i národní ekonomiky jako celku. Je citlivým barometrem mezinárodně ekonomických i mezinárodně politických procesů a jeho význam ustavičně narůstá. V současných podmínkách internacionalizace hospodářského ţivota a nerovnoměrného ekonomického rozvoje umoţňuje příliv zahraničního kapitálu, vyuţívání přírodního bohatství a zdrojů pracovních sil, usnadňuje přístup k laciným a nevyuţitým výrobním činitelům, coţ nakonec vede k růstu efektivnosti výroby.
75
Na finančním trhu se soustřeďuje nabídka a poptávka po finančních nástrojích – peněţním kapitálu, platebních prostředcích, cenných papírech, předkupních právech, warrantech, derivátech, valutách, devizách, drahých kovech, pojistné ochraně a pod. Toto
soustředění
se
uskutečňuje
převáţně
prostřednictvím
finančních
zprostředkovatelů, kteří zabezpečují vzájemné spojení všech ekonomických subjektů, kteří na finančním trhu vystupují, ať jde o orgány veřejného sektoru, podnikatelský sektor, obyvatelstvo nebo mezinárodní či nadnárodní instituce. Výsledkem setkání nabídky a poptávky po nástrojích finančního trhu jsou ceny, které nabývají formy úroku, kurzu cenných papírů (akcií, obligací), ceny opcí, předkupních práv, valutového a devizového kurzu, pojistného atd. Vycházíme-li z předchozích úvah, finanční trh je moţno definovat jako trh, na kterém finanční zprostředkovatelé prostřednictvím finančních nástrojů zajišťují pohyb krátkodobého, střednědobého a dlouhodobého kapitálu mezi jednotlivými ekonomickými subjekty v národním i mezinárodním měřítku. Tato definice finančního trhu zdůrazňuje tři základní aspekty či kategorie: a) systém finančních nástrojů, b) systém finančních institucí a c) mechanizmus, který zabezpečuje transformaci peněţních přebytků jednoho sektoru ekonomiky na financování potřeb deficitního sektoru ekonomiky. Mechanismus finančního trhu představuje systém metod, nástrojů a opatření, prostřednictvím kterých se zajišťuje přesun peněţních prostředků z přebytkového sektoru ekonomiky do deficitního sektoru ekonomiky. Podstatnou sloţku mechanismu finančního trhu tvoří trţní metody, které zajišťují setkávání agregované nabídky a poptávky po jednotlivých finančních nástrojích, výsledkem čeho jsou relativně objektivní a rovnováţné ceny finančních nástrojů a finančních sluţeb. Součástí tohoto mechanismu jsou i regulativní prvky státu, jehoţ úkolem je prostřednictvím zákonů a nařízení určit pravidla na fungování finančního trhu a státním (nebo jinak organizovaným) dozorem zajistit ochranu investorů.
76
Finanční trh není jednolitým trhem. Lze ho členit z různých hledisek, která zdůrazňují některé jeho základní rysy. Kaţdé členění finančního trhu je vţdy do jisté míry zjednodušené, nemůţe obsáhnout finanční trh v celé jeho sloţitosti, návaznosti a vzájemném prolínaní všech jeho součástí. Nejčastějším kriteriem členění finančního trhu je členění z časového hlediska a z hlediska účelu pouţití finančních prostředků, které se na něm získávají. Podle těchto hledisek se finanční trh člení na peněţní a kapitálový trh. V rámci finančního trhu lze vyčlenit následující segmenty, které mají také svou vlastní sloţitou strukturu: -
peněţní trh,
-
kapitálový trh,
-
devizový trh,
-
trh drahých kovů,
-
pojistný trh. Peněţní trh představuje mechanizmus střetu nabídky a poptávky po penězích,
resp. krátkodobém kapitálu, jehoţ výsledkem je úrok. Základným motivem fungování peněţního trhu je uspokojování finančních potřeb v oblasti krátkodobých úvěrů. Charakteristickými institucemi peněţního trhu jsou obchodní banky, centrální banka
jako
specifická
instituce
s makroekonomickým
posláním,
firmy,
stát
a domácnosti. Mezi těmito institucemi se uskutečňují vzájemné vztahy, naplňující peněţní trh. K charakteristickým patří vztahy mezibankovní a úvěrování běţných potřeb firem a státu. Nástroji peněţního trhu jsou převáţně krátkodobé cenné papíry (obchodní směnky, pokladní poukázky, depozitní certifikáty a pod.). Vzhledem ke krátkodobosti peněţního trhu je jeho významnou charakteristikou likvidita, tedy schopnost dluţníka v dané době a v poţadované částce splatit věřiteli dluh v závislosti na podmínkách smlouvy. Kapitálový trh představuje mechanizmus setkání nabídky a poptávky po penězích, resp. dlouhodobém kapitálu, jehoţ výsledkem je cena dlouhodobého kapitálu – úrok. Základním motivem fungování kapitálového trhu je efektivní rozdělení
77
dlouhodobých zdrojů v souladu se zájmy vlastníků. Charakteristickým rysem kapitálového vývoje trhu je jeho členění na primární a sekundární. Primární trh umoţňuje prodej emitovaného cenného papíru prvonabyvateli na zabezpečení jeho dlouhodobých potřeb. Institucemi primárního trhu jsou pojišťovny, investiční a hypotekární banky, spořitelny, investiční fondy a pod., firmy, veřejné orgány státu a domácnosti. Důleţitým předpokladem optimálního fungování finančního trhu obecně je rozvinutí sekundárního trhu, na kterém se obchoduje s jiţ emitovanými a jiţ nejméně jednou prodanými cennými papíry. Cena na tomto trhu není reprezentovaná jen úrokem, ale je ovlivněna i výnosem obchodovaného cenného papíru. Význam sekundárního trhu spočívá v pruţnosti změny drţitele aktiv, v racionálním umístění volného kapitálu podle kritéria efektivnosti. Klasickou institucí sekundárního trhu je burza cenných papírů, který po převratných změnách v 70. a 80. letech minulého století není reprezentován jen peněţní burzou, ale i burzami financial futures a financial options. Cenné papíry neregistrované na burze jsou předmětem trhu neregistrovaných cenných papírů. Celkově se kapitálovému trhu přisuzuje i funkce redistributora rizika v podnikatelském prostředí. Devizový trh představuje mechanismus setkání nabídky a poptávky po devizách, jehoţ výsledkem je devizový kurz, za který jsou devizy realizované. Lze říci, ţe je sjednocením peněţního a kapitálového trhu v mezinárodním měřítku. Specifickou a dynamicky se rozvíjející formou mezinárodního peněţního trhu jsou euroměnové trhy – trhy peněz, které jsou předmětem koupě a prodeje mimo území, na kterém představují národní měnu. Vznikem společné evropské měny euro se aktivity stále rozšířily. Institucemi devizového trhu jsou významná bankovní centra (New York, Londýn, Frankfurt, Tokio a pod.), stejně jako burzovní, ale i specializované devizové burzy (LIFFE, Frankfurter Devisenbörse a pod.). Devizový trh je ze všech forem finančního trhu předmětem nejintenzivnější centrální regulace. Specifickou součástí devizového trhu je mezinárodní trh drahých kovů, především zlata, kde za nejdůleţitější se povaţuje trh v Londýně. Trh drahých kovů je spojen s prodejem a nákupem zlata, stříbra a jiných drahých kovů. Účastníky obchodu jsou hlavně banky a specializované finanční instituce. Pojistný trh představuje poslední sloţku finančního trhu, na kterém jsou pojistné sluţby specifickým zboţím.
78
V současnosti mohou ekonomické subjekty vstoupit na finanční a hlavně peněţní trh prostřednictvím finančních institucí. Hlavní finanční instituce vystupují jako finanční zprostředkovatelé. Jsou to: 1. Depozitní instituce 2. Finanční společnosti 3. Ostatní finanční instituce. Depozitní instituce získávají podstatnou část svých zdrojů z vkladových účtů, které pak aktivně vyuţívají hlavně na poskytování úvěrů. Nejvýznamnějšími depozitními institucemi jsou bankovní instituce. Banky jsou depozitními finančními institucemi, které uskutečňují finanční zprostředkovatelské sluţby na komerční bázi. Komerční banky jako finanční zprostředkovatelé si na finančním (peněţním) trhu půjčují krátkodobé zdroje ve formě vkladů a úvěrů od přebytkových subjektů a následně je dále půjčují skupině ekonomických subjektů, které přicházejí na finanční trh s cílem získat potřebné finanční zdroje. Touto činností se sleduje především dosaţení zisku vyplývajícího z existence rozdílu mezi vyšší sazbou poskytovaných půjček a sazbou, kterou naopak platí za vypůjčené zdroje. Kromě úvěrových obchodů banky aktivně uskutečňují i investiční obchody, kde v rámci investičního bankovnictví nakupují krátkodobé cenné papíry, hlavně státní pokladní poukázky, a obchodují s nimi na vlastní účet i na účet klientů. Podstatou činnosti bankovních subjektů na finančním (peněţním) trhu je tedy kombinování aktivních a pasivních obchodů. Kromě toho banky uskutečňují i celou řadu dalších činností, které zařazujeme do třetí skupiny tzv. neutrálních obchodů. Patří sem např. zřizování a vedení účtů, zprostředkování platebního styku, poradenská činnost, pronájem bezpečnostních schránek, obchodování s nemovitostmi a pod. Vedle depozitních institucí vystupují na finančním (peněţním) trhu také finanční společnosti a ostatní finanční instituce. V prvním případě jde o instituce, které získávají prostředky prodejem komerčních papírů a tyto prostředky následně poskytují podnikům a občanům ve formě spotřebitelských úvěrů a na úvěrování krátkodobých provozních potřeb podniků. Ve druhém případě jde hlavně o faktoringové a forfaitingové společnosti, finanční makléře a dealery cenných papírů.
79
Na pojistný trh vstupují subjekty, které sledují své specifické cíle a zájmy. Jejich činnost je všude ve světě regulovaná státem, často v mnohem větší míře neţ na jiných segmentech finančního trhu. Na pojistném trhu působí: -
pojišťovací subjekty (komerční pojišťovny, veřejněprávní pojišťovny, jiné pojišťovací instituce),
-
pojišťované subjekty (podnikatelé, obyvatelstvo, instituce),
-
pojišťovací zprostředkovatelé (makléři, dealeři). Na pojistném trhu se podniká se sluţbami pojistné ochrany. V konkrétním
vyjádření jde o jiţ uvedené pojistné produkty jako zboţí sui generis. Otázka aktivizace finančního trhu a jeho mechanizmu v našich podmínkách se vynořila jiţ v prvních měsících roku 1990 a postupně dostávala konkrétní rysy. První vlaštovkou byla kupónová privatizace, která zainteresovala nejširší vrstvy obyvatelstva; i přes mnohé otevřené otázky jí nelze upřít určitý – i kdyţ kampaňovitý – výchovný význam. Mnozí se poprvé seznámili s obsahem pojmů jako akcie, dividenda, dluhopis a pod. Později v gesci ministerstva financí a za účasti centrální banky vznikly takové instituce, jako burza cenných papírů nebo Komise pro cenné papíry, na Slovensku např. Úřad pro finanční trh. Další vývoj však vedl ke zrušení těchto specializovaných institucí a dohled se soustředil v centrální bance. Právní aspekty existence finančního trhu jsou přítomny především: -
v zakotvení jednotlivých institucí a jejich kompetencí (zákon o České národní bance, zákon o podnikání na kapitálovém trhu, zákon o pojišťovnictví a pod.),
-
v zakotvení právního postavení subjektů, které mohou vstupovat na některý ze segmentů finančního trhu (např. zákon o bankách),
-
v zakotvení nástrojů, které má stát k dispozici v zájmu udrţení vlivu v oblasti finančního trhu (např. devizový zákon),
-
v neposlední řadě pak v právním ošetření jednotlivých nástrojů a produktů, které jsou předmětem obchodování na finančním trhu (např. Občanský zákoník nebo zákon o dluhopisech).
80
Právní úprava finanční kontroly
Obecně se finanční kontrola povaţuje za jednu ze záruk dodrţování zákonnosti a finanční discipliny v oblasti finančních vztahů. Finanční kontrolu chápeme jako činnost příslušných státních a jiných orgánů, obsahem které je porovnávání daného stavu v jednotlivých oblastech finančních vztahů se stavem, který předpokládají platné finančněprávní předpisy v zájmu zjištění příčin, proč se daný stav nekryje s předpokládaným stavem a stanovení opatření na odstranění takového nesouladu. Za určitou formu kontroly lze povaţovat i státní dozor, jímţ ve smyslu obecného pojetí rozumíme aktivitu, jejíţ podstatou je pozorování určité činnosti nebo určitého stavu, na které navazuje hodnocení, popřípadě téţ aplikace prostředků směřujících k zajištění účelu sledovaného dozorčí činností. Finanční kontrolu a dozor v České republice uskutečňují tyto orgány: vláda jako nejvyšší orgán výkonné moci, Nejvyšší kontrolní úřad, Úřad vlády, ministerstvo financí, finanční úřady, finanční a jiné orgány územních samosprávných celků, celní orgány, devizové orgány, správy finanční kontroly. Významné postavení má i Česká národní banka, není ji však moţno klasifikovat jako orgán veřejné správy. Obdobně lze nahlíţet i na postavení obou komor České národní rady. Finanční kontrolu můţeme členit z různých hledisek. Zpravidla se však člení podle úseků, resp. oblastí finančních vztahů, na kterých se kontrola vykonává.
81
Rozpočtová kontrola Pod rozpočtovou kontrolou rozumíme kontrolu tvorby, rozdělování a pouţívání veřejných rozpočtů, t. j. státního rozpočtu, rozpočtů státních účelových fondů a rozpočtů územních samospráv. Důleţitou sloţkou plnění rozpočtu je jeho ustavičná kontrola. Při této kontrole je hlavním pomocným nástrojem účetní evidence. Účetnictvím se zachytávají pohyby peněz podle rozpočtové skladby. Na podkladě účetních výkazů lze sledovat plnění rozpočtu, objevovat rozpory v plnění. Ty se projeví v rozdílu mezi učiněným výdajem a rozpočtovanou částkou, kdyţ bylo rozpočtem rezervováno, připraveno více, neţ bylo skutečně na splnění úloh potřebné. V příjmech se zase rozpory projeví tím, ţe bylo rozpočtováno málo, kdyţ se ukáţe, ţe při větším úsilí by se daly docílit větší příjmy, hlavně z hospodářské činnosti. Plnění rozpočtu je proces, který si vyţaduje stálé sledování nejen kaţdého právního odůvodnění výdaje, t. j. právního titulu, ale i stálé sledování rytmu hospodářského ţivota a u obcí hospodářského ţivota na území spravovaném obcí. Ministerstvu financí, které při kontrole plnění rozpočtu má zvýšené povinnosti, se někdy ještě samostatně oznamuje uvolnění rozpočtových prostředků u velkých poloţek, uvolnění peněz na celé čtvrtletí nebo jen na kaţdý měsíc. Účetní záznamy o všech pohybech peněz umoţňují, aby kaţdý rozpočtový referent na ministerstvu financí vedl v paměti čerpání rozpočtových poloţek bez zřetele na to, ţe pohyb peněz zachytává účtárna ministerstva financí i účtárna centrálních úřadů ve své vlastní evidenci, přičemţ podrobnost účetních záznamů není stejná. Státní závěrečný účet sestavovaný ministerstvem financí, projednávaný a schvalovaný vládou a předkládaný České národní radě představuje kromě závěrečné bilance i určitou výslednici, konečnou kontrolu plnění rozpočtu. Po projednání v parlamentních výborech se schvaluje na plenárním zasedání formou usnesení, přestoţe státní rozpočet byl schválen zákonem. Schválením státního závěrečného účtu vláda dostává absolutorium za hospodaření v roce, za který se účet předloţil. Pro rozpočtovou kontrolu je charakteristické to, ţe se vztahuje na celý rozpočtový proces.
82
Pokud jde o státní rozpočet (jakoţ i pro rozpočty státních účelových fondů), rozpočtovou kontrolu uskutečňuje Česká národní rada, vláda, ministerstvo financí, jednotlivé finanční orgány a jako nezávislý kontrolní orgán Nejvyšší kontrolní úřad. Česká národní rada je orgánem vrcholní rozpočtové kontroly. Podle Ústavy patří do její působnosti i prověřování plnění státního rozpočtu a schvalování státního závěrečného účtu, který lze povaţovat za významný kontrolní nástroj zákonodárného orgánu o výsledcích rozpočtového hospodaření. Kontrolní působnost národní rady v rozpočtové oblasti se realizuje jednak prostřednictvím jejích výborů a samotných poslanců při projednání návrhu státního rozpočtu, ale i zpráv o plnění státního rozpočtu, které předkládá vláda. Působnost vlády v oblasti rozpočtové kontroly je dána Ústavou, podle níţ vláda rozhoduje ve sboru o návrhu státního rozpočtu i závěrečného účtu, ale především zákonem č. 218/2000 Sb. o rozpočtových pravidlech ve znění pozdějších předpisů. Vláda kontroluje hospodaření s prostředky státního rozpočtu a současně odpovídá Poslanecké sněmovně za hospodaření s rozpočtovými prostředky a podává jí čtvrtletně správu o plnění státního rozpočtu. Kontrolní působnost ministerstva financí v rozpočtové sféře je daná především zákonem o rozpočtových pravidlech. V jeho intencích ministerstvo financí průběţně hodnotí plnění státního rozpočtu a rozpočtů státních účelových fondů, přičemţ správy o výsledcích předkládá vládě. Kromě toho ministerstvo vykonává kontrolu hospodaření s prostředky státního rozpočtu v ústředních orgánech a ve státních fondech. Finanční orgány kontrolují na základě zákona o rozpočtových pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky státního rozpočtu v organizačních sloţkách a v příspěvkových organizacích, jakoţ i čerpání a vyuţití prostředků státního rozpočtu poskytnutých obcím a ostatním právnickým nebo fyzickým osobám. Jejich postavení upravuje zákon o územních finančních orgánech. Důleţité místo v uskutečňování rozpočtové kontroly patří Nejvyššímu kontrolnímu úřadu. Podle Ústavy jde o nezávislý orgán vykonávající kontrolu hospodaření s rozpočtovými prostředky, se státním majetkem, majetkovými právy a pohledávkami státu. Působnost, organizace tohoto úřadu a další otázky jsou upraveny v zákoně č. 166/1993 Sb. o Nejvyšším kontrolním úřadu.
83
V oblasti rozpočtové kontroly úřad kromě hospodaření s prostředky státního rozpočtu kontrolně působí i tím, ţe vypracovává stanovisko k návrhu státního rozpočtu (na poţádání Poslanecké sněmovny) a k návrhu státního závěrečného účtu. Kontrolní působení úřadu je velice široké. Směřuje vůči vládě (pokud jde o rozhodnutí vlády o hospodaření s prostředky státního rozpočtu), ministerstvům a ostatním ústředním orgánům a jim podřízeným subjektům, dále vůči fondům, obcím, veřejněprávním institucím, právnickým a fyzickým osobám, pokud hospodaří s prostředky státního rozpočtu. Na základě zákona č. 320/2001 Sb. o finanční kontrole ve veřejné správě působí v oblasti rozpočtové kontroly i Úřad vlády, který je oprávněn kontrolovat hospodaření s těmi prostředky státního rozpočtu, které jsou určené na výkon státní správy. Ve vztahu k rozpočtům obcí vykonávají rozpočtovou kontrolu orgány obcí a měst; především je to obecné zastupitelství, které podle zákona o obecním zřízení kontroluje čerpání rozpočtu, schvaluje závěrečný účet, a také hlavní kontrolor, který vypracovává i stanoviska k návrhu finančního plánu (rozpočtu) obce a závěrečného účtu. Daňová kontrola Uskutečňují ji podle zákona finanční úřady a částečně i Nejvyšší kontrolní úřad, který je oprávněn kontrolovat způsob vyměřování a vymáhání daní, odvodů, poplatků a pokut, které jsou příjmem státního rozpočtu. Ve vztahu k daním a poplatkům plynoucích do rozpočtů obcí vykonávají daňovou kontrolu obce, které jsou správci daně z nemovitostí a místních poplatků. Rozšíření agendy celní správy o správu spotřebních daní nepřímo zakládá i vznik jejího kontrolního oprávnění. Celní kontrola Celní kontrolu upravuje zákon č. 13/1993 Sb. Celní zákon ve znění pozdějších předpisů. Můţeme ji vymezit jako vykonávání jednotlivých úkonů celními orgány v rámci celního dohledu (například prověřování existence a pravosti dokladů a listin, kontrolu účetních dokladů a jiných záznamů, kontrolu dopravních prostředků, kontrolu zavazadel a jiného zboţí atd. Celní kontrolu uskutečňují celní úřady, které jsou výkonnými orgány celní
84
správy. Celní úřady vykonávají celní kontrolu při dovozu, vývozu a převozu zboţí, pátrají po zboţí, které uniklo celní kontrole, a v rámci celní kontroly plní i další úkoly, například kontrolu včasného a řádného placení cla, kontrolu dovozu a vývozu devizových hodnot, tuzemské měny a jiných hodnot znějících na tuzemskou měnu a pod. Rozsah této činnosti je však po přijetí České republiky do EU při porovnání s předcházejícím stavem zanedbatelný a proto se těţiště celní kontroly nachází v současnosti s oblasti daňové kontroly, a to pokud jde o daň z přidané hodnoty při dovozu a selektivní spotřební daně. Bankovní kontrola Uskutečňuje ji Česká národní banka. Zmocnění k tomu ji poskytuje zákon č. 6/1993 Sb. o České národní bance ve znění pozdějších předpisů a také zákon o bankách. Bankovní kontrolu uskutečňuje banka v rámci bankovního dohledu; podle zákona o bankách jsou předmětem této kontroly nejen banky a pobočky zahraničních bank, ale i některé nebankovní subjekty. Česká národní banka má přitom postavení správního úřadu a řídí se i některými dalšími předpisy (např. zákon č. 552/1991 Sb. o státní kontrole ve znění pozdějších předpisů). Česká národní banka vykonává dále doplňkový dozor nad bankami a jinými osobami ve finančních konglomerátech podle zákona č. 377/2005 Sb. o finančních konglomerátech. Devizová kontrola. Další formy finanční kontroly Devizovou kontrolu podle zákona č. 219/1995 Sb. Devizový zákon ve znění pozdějších předpisů uskutečňují devizové orgány, t. j. Česká národní banka a ministerstvo financí. V rámci devizové kontroly devizové orgány sledují, zda a jak jsou plněny povinnosti stanovené devizovým zákonem a upřesněné prováděcími předpisy. Podle zákona č. 15/1998 Sb. vykonává státní dozor v oblasti kapitálového trhu Česká národní banka – legislativně i obsahově jde však o dohled. České národní banka vykonává dohled i nad oblastí komerčního pojišťovnictví - ministerstvo financí pak vůči ostatním subjektům poskytujícím pojišťovací sluţby. Finanční kontrola ve veřejné správě se uskutečňuje na základě zákona o finanční
85
kontrole ve veřejné správě, který stanoví zásady řízení a organizace kontroly a základní pravidla pro její provádění. Tuto kontrolu uskutečňuje ministerstvo financí, dále pak územní finanční orgány a v okruhu své pravomoci územní samosprávné celky. Zákon zavedl i institut vnitřní kontroly. Současným trendem v oblasti finanční kontroly je její přiblíţení k standardům a metodám Evropské unie. Základný legislativní rámec v rámci práva Evropské unie v oblasti finanční kontroly a ochrany před podvody a jiným protiprávním jednáním představují články č. 10 a 280 Smlouvy o Evropském společenství – Amsterodamské znění. Článek 10 stanovuje, ţe členské státy přijmou všechna potřebná opatření obecné nebo zvláštní povahy, aby zabezpečily plnění závazků vyplývajících z této smlouvy nebo z opatření přijatých orgány Společenství.
86
Věda finančního práva
Finanční právo není jen samostatným odvětvím našeho právního řádu, ale i pedagogickou a vědeckou disciplinou. Je předmětem zkoumání vědy o finančním právu. Její vznik souvisí se vznikem a rozvojem peněţního hospodářství státu, s obdobím, v kterém se toto hospodářství rozvinulo do té míry, ţe nabylo charakter zvláštní činnosti státu. Zatím co finančně-ekonomická věda zkoumá finanční činnost z celkových národohospodářských hledisek, věda o finančním právu se zabývá především nejrůznějšími aspekty právní regulace této činnosti. Souhrn znalostí o působení právních norem na společenský vývoj představuje právní vědu. Právní věda zkoumá působení kaţdé právní normy, její praktickou aplikaci a sleduje, zda byl dosáhnutý účinek zamýšleného vydáním příslušné právní normy. Zkoumá tedy nejen souhrn právních norem jako celek, ale taky její jednotlivé části. Právní věda zkoumá právní skutečnosti, popisuje je, rozebírá, třídí a vyvozuje obecné závěry. Věda o finančním právu se zabývá studiem právních norem upravujících finanční vztahy. Vědu o finančním právu lze charakterizovat jako souhrn obecných poznatků o působení finančně právních norem v praxi. Předmět vědy o finančním právu lze odvodit od samotného předmětu finančního práva. Věda o finančním právu je podmíněna existencí finančního práva, protoţe zkoumá ty právní normy, které upravují finanční vztahy, teda normy finančně právní. Hlavním úlohou vědy o finančním právu je 1. sledovat, hodnotit a zevšeobecňovat výsledky působení jednotlivých finančně právních norem v praxi, a to hlavně z hlediska, zda byl příslušnou normou dosaţeny předpokládaný účinek a do jaké míry, 2. zkoumat, do jaké míry odpovídá existující systém finančně právních norem současným potřebám ekonomické základny a vůbec celkovým zásadám finanční politiky státu, 3. sledovat formy a metody právní regulace finanční činnosti v ostatních státech
87
a vyuţívat je při teoretickém rozpracovaní jednotlivých otázek našeho finančního práva. Věda o finančním právu ovšem není jedinou vědnou disciplínou, která se zabývá zkoumáním finanční činnosti a financemi vůbec. Velmi blízká vědě o finanční právu je finanční věda. I kdyţ jsou si tyto dvě vědní discipliny velice blízké, nelze je z přísně logického a terminologického hlediska ztotoţňovat. Zatím co věda o finančním právu je vědou právní, je finanční věda vědou ekonomickou. Ekonoma při zkoumání financí a finanční činnosti zajímá hlavně její obsah, teda ekonomická stránka, zatímco právníka spíše její forma, teda právní stránka. Z tohoto faktu ovšem nevyplývá, ţe by právník při zkoumání formy, tedy právních hledisek, měl zapomínat na stránku ekonomickou a naopak. Při dnešním rozvoji vědy je dokonce nutná úzká spjatost obou disciplin. Věda o finančním právu musí vţdy vycházet z ekonomické základny, z finanční vědy. Naopak, finanční věda by měla zkoumat také některé aspekty organizačně-právní, ve kterých se obsahová stránka financí realizuje. Dnešní názory víceméně vycházejí z uvedené teze a chápou finanční vědu komplexně, tedy jako ucelený systém poznatků o financích a finanční činnosti státu. Toto pojetí finanční vědy akcentuje úzké spojení obsahu a formy, teda ekonomie a práva při řešení finanční problematiky státu. Věda finančního práva musí těţit nejen z výsledků finanční vědy, ale také z výsledků jiných vědních oborů, hlavně ekonomie, všeobecné teorie práva, sociologie a pod. Táto skutečnost vyplývá z nutnosti zkoumání norem finančního práva, z aspektů společensko-ekonomických podmínek, ze kterých tyto normy vycházejí a ve světle jejich společenských, politických a ekonomických základů a účinků. Věda finančního práva ovšem musí být v úzké spojitosti i s jinými disciplinami, jako vědou státního práva, správní vědou a pod. Je to tak především proto, ţe analýza mnoha norem finančního práva není myslitelná bez vyuţití výsledků jiných právních věd. Totéţ moţno říci také o vědě mezinárodního práva, pokud jde například o normy mezinárodního finančního práva atd. Současný vývoj finančního práva staví před vědu finančního práva zvláštní úkoly. Tato věda musí především usilovat o popis a systemizaci zkoumaných finančně
88
právních institutů a pak o jejich analýzu. Tato analýza se však nemůţe omezit výlučně na formální dogmatické zkoumání norem finančního práva. Vědu finančního práva by to úplně izolovalo od praxe, od ţivota. Normativní materiál nutno konfrontovat se společenskou realitou. Je potřebná analýza finančně právních institutů z hlediska nových společensko-hospodářských podmínek a nových základů finančního práva, ve světle příčinných souvislostí a zákonitostí vyskytujících se ve finanční činnosti. Při zkoumaní finančně právních otázek věda finančního práva musí vyuţívat výsledky finanční vědy. Jestli např. finanční věda při zkoumání ekonomiky finančních jevů – nezávisle na té či oné jejich úpravě v různých státech či obdobích – zjistí, ţe lokace rozpočtových přebytků v bankách napomáhá stabilitě úvěrového systému a zmenšuje riziko otřesení trţní rovnováhy, která vţdy spočívá potencionálně v úvěrových metodách redistribuce, pak věda finančního práva při zkoumání norem finančního práva se nemůţe spokojit jen se zjištěním daného stavu. Věda finančního práva musí zaujmout stanovisko ke všem těmto zjištěním z hlediska výsledků finanční vědy, které se týkají významu rozpočtových přebytků jako nástroje zabezpečovaní trhové rovnováhy. Věda finančního práva ovšem musí těţit nejen z výsledků finanční vědy, ale i z výsledků jiných vědných oborů, hlavně politické ekonomie, sociologie, psychologie, politických věd. Vyplývá to z nutnosti zkoumání norem finančního práva z hlediska společensko-hospodářských podmínek, ze kterých tyto normy vyrůstají, a ve světle jejich společenských, politických a ekonomických základů a účinků. Nutná je také těsná spjatost vědy finančního práva s jinými právními disciplínami, a to z mnohých důvodů. Především proto, ţe analýza norem finančního práva není myslitelná bez vyuţití výsledků jiných právních věd. Například hodnocení norem rozpočtového práva z hlediska realizace politických funkcí rozpočtu není moţné bez vyuţití zjištění, ke kterým dospěla věda státního práva. Finančně právní analýza můţe zase obohatit výsledky vědy státního práva tím, ţe objasní obsah a rozsah oprávnění a povinností orgánů státní moci a správy v oblasti finančního hospodaření. Nutno také připomenout, ţe existuje řada právních norem, které by bylo těţké bezezbytku zařadit do jednoho odvětví práva. Například finanční trestní právo je příkladem souboru právních norem na pomezí práva finančního a práva trestního.
89
Lze proto konstatovat, ţe i přes stále hlubší specializaci řady vědních disciplin, dnes není moţné seriózní vědecký výzkum vykonávat bez jeho integrace, tedy bez vzájemného vyuţívaní poznatků dalších všeobecných i specializovaných právních a ekonomických oborů. Jen multidisciplinární přístup můţe v tomto směru přinést ţádoucí výsledky.
90
Závěr
Právní řád kaţdé společnosti je odrazem změn, které v ní probíhají. Společnost na evoluční cestě vývoje produkuje právní normy v umírněném rozsahu, které navíc i svým obsahem představují převáţně konzervaci dosaţeného a event. precizaci některých institutů, procesních ustanovení a pod. Společnost v revolučním stádiu vývoje se zase vyznačuje určitým hekticismem i pokud jde o tvorbu práva; cesta skoků plodí častější omyly a jejich uvědomění si zase přináší reakci v podobě desítek novelizací, jedna instituce nahrazuje druhou, časté jsou přesuny kompetencí, přičemţ nezřídka dochází ke zdánlivě paradoxní situaci – totiţ, ţe po několika letech se zjistí, ţe v mnoha směrech došlo vlastně k návratu do původního stavu nebo ještě více dozadu. To platí v plném rozsahu i pro finanční právo. Ba dokonce více neţ v plném rozsahu, protoţe závaţnější společenské změny postihují v první řadě ty časti právního řádu, které vyjadřují dosavadní názor vedoucích síl společnosti na systém finančního zabezpečení potřeb státu a jeho vrcholných institucí. Výraznější společenské přeměny se na úseku finančního práva projevují revolučněji neţ jinde, protoţe se tak děje dvoufázově: -
za prvé, po změnách ve vedení státu, v systému jeho zabezpečovací a výkonné moci zákonitě dochází i k přizpůsobení finančního systému této situaci, coţ má, samozřejmě, dopad nejen na nové adresáty, ale – vzhledem k úloze peněz – prakticky ve vztahu ke všem sloţkám a vrstvám společnosti,
-
za druhé, samotné tyto vyvolané změny ve finančním systému a následně i v celém finančním hospodářství z hlediska makro- i mikroekonomického dostávají závaznou podobu jejich promítnutím do finančně právních norem, coţ samo o sobě je vţdy a všude vlastní, menší anebo větší, revolucí. Protoţe rok 1989 znamenal i změnu společensko-ekonomické orientace státu,
začaly se postupně v jednotlivých finančně právních úpravách promítat mnohé momenty, z kterých značnou část moţno z hlediska následujících měsíců a let označit jako přetrvávající trendy. Především, a to na prvním místě, došlo k zrovnoprávnění všech forem
91
vlastnictví. Tento faktor se stal trvale přítomný ve všech dalších právních úpravách. Spolu s oslabením nebo přímo popřením některých tradičně socialistických finančně právních institutů a kategorií došlo k rehabilitaci těch institutů a kategorií, které měly místo v našem právním řádu do začátku 50. let a které po určité inovaci byly uznané jako způsobilé zaujmout opět místo v našem finančním systému v obnovené právní podobě. Příklon k hodnotám vlastním ve
vyspělých, hlavně západoevropských
demokraciích, přinesl i potřebu sladění či harmonizace našeho práva s právním řádem krajin Evropského společenství. To platilo a platí, samozřejmě, i o finančním právu. Spolu s tím souvisí i potřeba reagovat na institucionální změny v oblasti mezinárodní dělby práce a v mezinárodním společenství vůbec. Ukázalo se jako nutné budovat faktické i právní podmínky zapojení do nových organizačních struktur. Právní vyjádření dostalo i obnovení některých mezinárodně finančních vazeb, především pokud jde o členství země v Mezinárodním měnovém fondu. Samostatným momentem podmiňujícím v mnohém další vývoj finanční legislativy byla změna státoprávního uspořádání, v důsledku které vznikla Česká republika jako samostatný stát. Ve vztahu k poţadavkům Evropských společenství v předvstupovém období bylo
upraveno
nakládání
s prostředky
poskytovanými
České
republice
z předvstupových fondů a prostředků určených na spolufinancovaní společných programů ze státního rozpočtu na základě mezinárodních smluv uzavřených do dne vstupu České republiky do Evropských společenství a ze strukturálních fondů a Kohézního fondu a prostředků určených na spolufinancovaní společných programů ze státního rozpočtu na základě mezinárodních smluv uzavřených po dni vstupu České republiky do Evropských společenství. Po vstupu České republiky do Evropské unie v roce 2004 se prostředky poskytnuté z Evropských společenství zařadily do příjmů státního rozpočtu a současně se k nim přiřadily potřebné výdaje za účelem jejich efektivního sledování, kontroly, hodnocení a vykazování v souladu se zauţívanými postupy v členských státech Evropských společenství.
92
Zavedení víceletého rozpočtování je novým přístupem v rozpočtování výdajů státního rozpočtu, které vycházejíc ze střednědobého finančního výhledu umoţní přípravu víceletého rozpočtu nejméně na dva následující rozpočtové roky po roku, na který je předkládán návrh státního rozpočtu. Vláda předloţením víceletého rozpočtu parlamentu přiblíţí svůj záměr ve financovaní úloh státu i na následující roky. K základům ekonomické integrace v rámci hospodářské a měnové unie (HMU) patří jednotná měna a proces koordinace hospodářských politik. Fiskální politika je ponechána částečně v kompetenci jednotlivých členských zemí HMU. Vznik nadměrných rozpočtových deficitů je omezen ustanoveními Smlouvy o zaloţení ES a tzv. Paktem stability a růstu. Česká republika po vstupu do EU pravidelně dokumentuje směřování ekonomiky
směrem
k plnění
maastrichtských
konvergenčních
kritérií
v tzv.
Konvergenčním programu. Jde o tato kritéria: Kritérium cenové stability poţaduje, aby členský stát vykazoval dlouhodobě udrţitelnou cenovou stabilitu a průměrnou míru inflace, sledovanou během jednoho roku před šetřením, která nepřekračuje o více neţ 1,5 % průměrnou míru inflace tří členských států EU, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti cenové stability. Kritérium dlouhodobých úrokových sazeb poţaduje, aby průměrná dlouhodobá nominální úroková sazba členského státu EU v průběhu jednoho roku před šetřením nepřekračovala o více neţ 2 % průměrnou úrokovou sazbu tří členských států, které dosáhly nejlepších výsledků v oblasti cenové stability. Kritérium veřejného deficitu poţaduje, aby poměr plánovaného nebo skutečného schodku veřejných financí k hrubému domácímu produktu nepřekročil 3 %, kromě případů, kdy: -
buď poměr podstatně poklesl, nebo se neustále sniţoval, aţ dosáhl úrovně blíţící se referenční hodnotě,
-
anebo překročení referenční hodnoty bylo pouze výjimečné a dočasné a zároveň poměr zůstává blízko k referenční hodnotě. Kritérium hrubého veřejného dluhu znamená, ţe by poměr veřejného vládního
dluhu k hrubému domácímu produktu neměl překročit 60 %, kromě případů, kdy se
93
poměr dostatečně sniţuje a blíţí se uspokojivým tempem k referenční hodnotě. Kritérium stability kurzu měny a účasti v evropském kurzovním mechanismu znamená dodrţovat normální rozpětí v mechanismu alespoň po období dvou let. Vyhodnocení míry konvergence nutné pro vstup do eurozóny se provádí podle procedury specifikované ve Smlouvě o zaloţení ES. Konečné rozhodnutí je přijímáno po standardní proceduře vrcholným setkáním členských států EU. Společným rysem všech pododvětví finančního práva, který zřetelně vystupuje do popředí uţ několik let, jsou neustále nové vstupy do platné právní úpravy. Mám na mysli desítky často mikroskopických novelizací, které uţ ve svém celkovém rozsahu dávno překročily hranici, za kterou nastupuje jejich další působení jako faktoru nestability a nepřehlednosti právního řádu. Je to problém dlouholetý, často skloňovaný (ujalo se ţurnalistické označení „salámová metoda“), ale v kaţdém případě dosud neřešený. Je nutno ovšem spravedlivě konstatovat, ţe nejde o specifikum posledního desetiletí. Uţ dávněji se ozývaly hlasy, které upozorňovaly na tento jev, i kdyţ neměl zdaleka ty rozměry jako v současnosti. Snad jednou z příčin je – vedle nedostatku koordinace, resortizmu a politikaření vůbec – samotná podstata, charakter finančních vztahů. Stabilitě finančního práva by jistě prospělo, kdyby vţdy pro určitou finanční činnost homogenního charakteru byla vydaná norma komplexní povahy. Mohlo by jít tak o pět – šest dílčích kodifikací vybraných pododvětví finančního práva. Na závěr se ještě chceme zmínit o současném a hlavně předpokládaném vývoji finančního práva jako vědecké a pedagogické discipliny. Významné postavení finančního práva jako samostatného odvětví našeho právního řádu dnes nezpochybňuje nikdo; tlak kaţdodenní praxe je evidentní. Potřeby na jedné straně a moţnosti na druhé straně jsou ovšem uţ teď v diametrálním rozporu. Není naší úlohou ani posláním této statě se jimi zabývat. Perspektiva finančního práva je v jeho kvalitativním a kvantitativním přebudovaní. Zde se črtají dvě cesty a koncepce: -
první,
která
vede
k vytvoření
samostatného
a samostatného finančního práva procesního,
94
finančního
práva
hmotného
-
druhá, která směruje k vytvoření finančního práva jako souboru právních předpisů upravujících finanční hospodaření státu a jiných veřejně právních subjektů, dále daňového práva, v rámci kterého by byla zahrnutá i problematika poplatkového a celního práva, a nakonec i práva bankovnictví a peněţnictví, kde by bylo moţné uvaţovat i o zahrnutí pojišťovacích subjektů. Nelze ovšem vyloučit ani třetí či čtvrtou cestu. Bouřlivá současnost nic
nepotvrzuje ani nic nevylučuje. Snad i v tom je její šarm a snad i něco jako příslib pro další rozvoj a zkvalitnění finančního práva. Peníze, majetek a všechno, co je s nimi spjaté, patřilo vţdy do středu zájmu kaţdého a všech bez rozdílu. To se nemohlo neodrazit ani v procesu tvorby a následné aplikace právních předpisů upravujících tuto citlivou problematiku. Trojúhelník „politika – ekonomika – právo“ byl povýšen na nejdůleţitější útvar společenské geometrie. I zde pramení jedna z příčin zvláštního postavení finančního práva a jeho institutů v rámci právního řádu.
95
Přehled nejdůležitějších právních předpisů
Zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích Zákon č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích Zákon č. 21/1992 Sb., o bankách Zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů Zákon č. 591/1992 Sb., o cenných papírech Zákon č. 6/1993 Sb., o České národní bance Zákon č. 13/1993 Sb., celní zákon Zákon č. 166/1993 Sb., o Nejvyšším kontrolním úřadu Zákon č. 58/1995 Sb., o pojišťování a financování vývozu se státní podporou Zákon č. 87/1995 Sb., o spořitelních a úvěrních druţstvech Zákon č. 219/1995 Sb., devizový zákon Zákon č. 77/1997 Sb., o státním podniku Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení) Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů Zákon č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě Zákon č. 353/2003 Sb., o spotřebních daních Zákon č. 37/2004 Sb., o pojistné smlouvě Zákon č. 38/2004 Sb., o pojišťovacích zprostředkovatelích a samostatných likvidátorech pojistných událostí Zákon č. 185/2004 Sb., o Celní správě České republiky
96
Zákon č. 189/2004 Sb., o kolektivním investování Zákon č. 190/2004 Sb., o dluhopisech Zákon č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty Zákon č. 256/2004 Sb., o podnikání na kapitálovém trhu Zákon č. 634/2004 Sb., o správních poplatcích Zákon č. 377/2005 Sb., o finančních konglomerátech Zákon č. 284/2009 Sb., o platebním styku Zákon č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví
97
ANGLICKO-ČESKÝ POJMŮ
SLOVNÍK
NĚKTERÝCH
VYBRANÝCH
A Accountant
účetní
Accounting
účetnictví
Accounting standards
zásady a normy účetní evidence
Accrued taxes and interest
ještě nepouţitá suma zaplacení daní a úroku
Accumulated earnings tax
daň z výdělku přesahujícího obchodní poţadavky firmy
Accumulated profit tax
akumulovaná daň ze zisku; druh daňové pokuty
Administrative assessment
úřední výměr (daně)
(Assessment
made
by
the
určená
na
tax (Výměr daňové správy v případě, ţe
administration when the taxpayer has not daňový
poplatník
neposkytl
ţádné
supplied any information, or when his informace, nebo jestli se informace information appears to be wrong)
zdají být nesprávné)
Admission temporaire
volné propuštění zboţí podléhajícího clu za účelem jeho zpracovávání na export
Agricultural land tax
zemědělská daň z pozemků
Agricultural payroll tax
zemědělská daň z objemu mezd
Agricultural profit tax
zemědělská daň ze zisku
Amusement tax
daň ze zábavy (vyjádřená procentem z vybraného vstupného)
Appeal
odvolání
Arms´ length principle
princip „stejného metru”
(Adjustment of transfer princes between (úprava převodních cen mezi dvěma related neterprises to what would be usual spříbuzněnými podniky na ceny, které
98
between unrelated entrerprises)
by byly obvyklé mezi nespříbuznými podniky)
Artist´ tax
daň z příjmů z literární a umělecké činnosti
Assessment
výměr; daňový odhad
(Act of computing the tax due. Document (Akt výpočtu daně, která se má zaplatit. showing this calculation. For property tax Doklad uvádějící tento výpočet. U daně the act of estimating the market value)
z nemovitostí akt odhadu trţní hodnoty)
Assets
aktiva; sloţky ekonomických zdrojů, kterými podnik disponuje. Podle účetní a právní terminologie označení levé strany bilance (rozvahy) firem, která vyjadřuje stav jmění. Člení se podle ekonomického určení nebo podle likvidity poloţek do dílčích skupin. Představují celý majetek firmy (společnosti). V bankovnictví souhrn všech pohledávek (včetně hotovosti), movitého a nemovitého majetku v bilanci banky.
ATM (Automatic Teller Machine)
bankomat. Elektronicko-mechanické zařízení, které umoţňuje osobám bez osobního styku s pracovníkem banky disponovat s prostředky na svém účtu a také přístup k jiným sluţbám. Oprávněná osoba komunikuje se zařízením zpravidla prostřednictvím platební karty.
Avoidance
vyhýbání se (placení daní)
(Avoidance of taxation within the limits of (Vyhýbání se zdanění v mezích zákona, the law, but against the intention of the ale proti jeho záměrům. Nazývá se také: law. Also called tax planning)
daňové plánování)
B Back taxes
minulé nepřiznané daně
(Taxes realted to nondeclared activities in (Daně vztahující se na v minulosti
99
the past)
nepřiznané činnosti)
Bailiffs court
konfiskační soud
(Specialised court of law hearing cases of (specializovaný soud, který řeší případy siezure)
konfiskace)
barter
angloamerické označení pro druh výměnného obchodu, v rámci kterého se platí zboţím bez pouţití peněz jako všeobecného prostředku směny nebo vzájemným započtením závazků. Mechanizmus zúčtování vzájemných pohledávek se blíţí clearingu. Vyskytuje se hlavně v zahraničním obchodě.
Basis
základ (daně)
Biased
podjatý
(Partial, unfair)
(Stranný, nespravedlivý)
Black economy
„černé hospodářství”, ekonomika”
(not paying taxes)
„černá
(neplacení daní) Bookkeeping
účetnictví, vedení účetních knih
Budget
rozpočet
C Capital gain
rozšíření kapitálu, nárůst kapitálu
Capital gains tax
daň z kapitálových zisků
Capital income
příjem z kapitálu majetku)
(interest, dividends, etc.)
(z
kapitálového
(úroky, dividendy atd.) Capital stock tax
daň z kmenové akcie
Capitation tax
daň z hlavy
Cash flow
tok peněz, peněţní tok. Důleţitý ukazatel vyuţívaný ve finanční analýze k posouzení finanční struktury, resp.
100
výnosovosti podniku. Základními sloţkami jsou: čistý zisk a odpisy. Průběh kapitálových výdajů vynaloţených na investice a hotovostních prostředků investicí vyprodukovaných za určitou dobu. Central price setting
centrální určování cen
Centrally planned economy
centrálně plánované hospodářství
Certified accountant
autorizovaný účetní, účetní znalec
Chain store tax
progresivní daň; poplatek za licenci
Citizens´ income tax
daň z příjmů obyvatelstva (u nás do 31. 12. 1992)
Classified taxation
klasifikované zdanění; rozdílné sazby pro jednotlivé skupiny nemovitostí
Clearing
forma platebního styku, při které si peněţní ústavy vyrovnávají své vzájemné pohledávky a závazky z platebního styku jejich klientů, přičemţ se hotovostními nebo bezhotovostními penězi hradí jen saldo. Pouţívá se i v mezinárodním obchodě při vyrovnávání závazků z vývozu a dovozu. Vychází z principu pravidelného zúčtování formou kompenzace.
Common currency
společná měna
Commuter tax
daň z příjmu za docházení do místa (obce) zaměstnání
Company
společnost
(Business enterprise where the owners (podnik, jehoţ majitelé mají omezenou have a limited economic responsibility. hospodářskou
odpovědnost;
E.g., an enterprise owned by shareholders)
podnik ve vlastnictví akcionářů)
Company register
podnikový registr
Complain
stíţnost
např.
(More or less the same as appeal. Appeal (Víceméně totéţ co odvolání. Odvolání
101
realtes more to a court decision. Complain se vztahuje spíš na rozhodnutí soudu a relates more to aby decision by the tax stíţnost spíš na rozhodnutí daňové administration)
správy)
Compliance
podvolení se (daním)
(The taxpaxers cooperation and payment (Daňoví poplatníci spolupracují a platí of the tax)
daně)
Consumption tax
daň z prodeje případně sluţeb
Cooperative payroll tax
daň z objemu mezd druţstevníků
Corporation tax
daň společností, korporací
(Tax on legal entities where the possible (Daň owners
have
responsibility.
a See
limited
spotřebního
právnických
osob,
zboţí,
kterých
economic majitelé mají omezenou hospodářskou
company
and odpovědnost.
Viz
společnost
a
corporation. Not the same as the proposed korporace. Je jiná jako v ČR daň enterprise tax)
z příjmu podniků a společností)
Counterclaim
protinárok
Courts of law
soudy
Credit for tax on prior transfer
úvěr na daň z předchozích převodů
Custom union
celní unie, Druhý stupeň ekonomické integrace. Představuje spojení dvou nebo více celních území do jednoho celního území tak, ţe nejméně dva státy mezi sebou zruší celní povinnosti a navenek vytvoří jednotné celní území se společnými celními sazbami při dovozu z třetích nečlenských států. Základem celní unie v rámci Evropské unie je vedle odstranění fiskálních překáţek vnitřního obchodu (cla a dávky s rovnocenným účinkem) jednotný celní tarif, jehoţ sazby se uplatňují na zboţí dováţené ze třetích států.
Customs
cla
Customs duties
celní poplatky
102
D Deadline
termín (splatnosti)
Deduction
odpočet, částka
(Substraction of an amount from the odečitatelná ze základu pro výpočet taxable amount)
daně
Default
nezaplacení, neplnění závazku nebo toho, co je vyţadováno zákonem. Selhání v urovnání finančního závazku v den jeho splatnosti.
Deferred tax
odloţená daň
Degressive tax
degresívní daň
Deposits
vklady
Depreciation
odpis, amortizace
(The total cost of an investment cannot be (Celkové náklady na investice se deducted
as
business
expense,
but nemohou odečíst jako podnikatelské
instaed.a certain percentage of the cost can výdaje. Místo toho se můţe ročně be deducted annually)
odepisovat
určité
procento
těchto
nákladů) Direct tax
přímá daň
Discriminating duty
diferenční poplatek
Discriminating taxation
degresívní zdanění; také zdanění ve prospěch určitých domácích průmyslových odvětví
Dividend
dividenda
(Annual payment made from corporations (Částka vyplácená ročně korporacemi to the shareholders. The size of the akcionářů.
O
velikosti
dividendy
dividend is decided by the general meeting rozhoduje valná hromada akcionářů. of the share- holders and is usually Obvykle závisí na zisku korporace) dependent on the profit of the corporation)
103
Doomage power
oprávnění správce daně na vlastní určení základu daně
Double taxation
dvojí zdanění
Duty
clo; daň při dovozu nebo vývozu zboţí
E EC
ES
(European Community)
(Evropské společenství; do roku 1992 „EHS“)
Efficiency
účinnost
(See efficient. Also taxes which do not (viz účinný. Také daně, které nenarušují disturbe
the
efficient
allocation
of účinné
economic resources)
zdrojů)
Efficient
účinný
rozmístění
ekonomických
(Maximum result with a minimum of (Maximální výsledek při minimálním effort or costs)
úsilí nebo nákladech)
Employee
zaměstnanec
(Person being employed) Employer
zaměstnavatel
Enterprise
podnik
(Any type of business operation whether it (Jakýkoli typ podnikatelské činnosti, is personally owned of a separate legal zda v osobním vlastnictví nebo jako entity)
právní subjekt)
Enterprise income tax
daň z příjmů podniků a společností
Enterprise number
identifikační číslo podniku (IČO)
Equity
zde: spravedlnost
ERM 2
Od roku 1999 nástupce ERM 1, v němţ zánikem ECU odpadl měnový koš ECU
104
a nová společná měna euro se stala kotvou pro ostatní měny zúčastněné v ERM 2. Estate tax
daň z převodu majetku
EURIBOR
od roku 1999 evropská referenční sazba mezibankovního měnového trhu, která nahradila národní referenční sazby účastnických států měnové unie.
Euro
od roku 1999 jednotná měna těch členských států EU, které splnily podmínky pro vstup do třetí etapy hospodářské a měnové unie. Od roku 2002 zavedena i v hotovostní podobě.
Evasion
daňový únik
(Illegal evasion of the taxation)
(Nezákonný únik před zdaněním) (také vyhýbání se daním)
Excess profits tax
daň z nadměrných zisků
Excise duties
spotřební daně
Exemption
osvobození od daně, vynětí (nezdaněné)
(not taxed) Exchange rate
devizový kurs
F Family house
rodinný dům
Fase
daňové přiznání (starší název)
Fiduciary return
přiznání k dani z příjmu připravené správcem pozůstalosti
Final tax
konečná daň
(The
tax
cannot
be
changed
after (při vybrání daně ji nelze změnit. Opak
collection. As opposed ti preliminary tax)
předběţné daně)
Flat tax rate
paušální sazba daně
105
Foreign income
zahraniční příjem
Fringe benefit
výhody poskytovány zaměstnavatelem (Income or benefit other than money. E.g. zaměstnanci (nepeněţní příjem nebo výhody, např. free housing or car) bezplatné ubytování nebo auto)
G General property tax
všeobecná daň z majetku
General salex tax
všeobecná daň z obratu
Gift tax
daň z darování
Global income tax system
systém globální daně z příjmu
(This expression has two meanings:
(Tento výraz má dva významy:
All
types
of
domestic
income
are Všechny typy domácích příjmů se
combined and taxed by one progressive zkombinují rate
schedule.
Opposite
a
zdaní
podle
jedné
of.schedular progresivní sazby. Opak systému daně
income tax system.
z příjmu podle různých sazebníků.
Income both from domestic sources and Zkombinuje se a společně se zdaní from abroad are combined and taxed příjem together. In this report meaning 1 is used)
z domácích
i
zahraničních
zdrojů. Ve správě se pouţívá první význam)
Graded tax
stupňovaná zdanění)
Graduated tax
progresivní daň (odstupňovaná)
Gross income
hrubý příjem
Gross receipts tax
daň z hrubého příjmu
H Head tax
106
daň z hlavy
daň
(forma
místního
Hereditament
dědictví
Hidden tax
skrytá daň (v ceně zboţí a sluţeb)
Homebanking
historicky nejstarší sluţba nabízející aktivní prvky přímého bankovnictví za pomoci osobního počítače napojeného na bankovní systém. Lze jej uskutečňovat po pevné lince nebo přes internet přes jeden konkrétní počítač; podmínkou je předcházející instalace příslušného software.
Hot money
horké peníze; spekulativní kapitál přemísťovaný podle potřeby na jeho krátkodobé umístnění s cílem získat finanční výhodu z vyuţití proměnlivosti úrokových sazeb.
House tax
domová daň
I Identity number
identifikační číslo daňového poplatníka
IMF (International Monetary Fund)
MMF (Mezinárodní měnový fond)
Immovable property
nemovitý majetek
(Land and buildings)
(pozemek a budovy)
Import duty
dovozní clo
Impost
také: dovozní clo
Income distribution
rozdělení příjmů
Income tax
daň z příjmu
Incorporation
inkorporace
(The
change
of
a
privately
owned (proměna
podniku
enterprise into a corporation)
vlastnictví na korporaci)
Indirect tax
nepřímá daň
Inheritance and gift tax
daň z dědictví a darování
107
v soukromém
Inheritance tax
dědická daň
Insurance
pojištění
Interest
úrok
Interest expense
výdaje (náklady) na úroky
Invoice
účet;faktura
J Joint return
společné daňové přiznání
Joint taxation of family members
společné zdanění rodinných příslušníků
(The incomes of all family members are (příjmy
všech
členů
rodiny
se
combined and taxed)
zkombinují a zdaní společně)
Joint venture
podnik se zahraniční kapitálovou účastí
L Land tax
pozemková daň
Legal and administrative fees
správní, soudní a notářské poplatky
Legal entity
právnická osoba
Levy execution
uvalit exekuci
(Ask the bailiffs court a permission to (poţádat konfiskační soud o povolení seize the property belonging to the zabavit majetek daňového poplatníka taxpayer) License tax
daň z licence
Limited company
společnost s ručením omezeným
Local financial office
místní/okresní finanční správa
Local tax office
místní daňový úřad
Local taxes
místní daně
Loop hole
„hluchá místa”, „zadní vrátka”
108
(Situation - not forseen when the law was (Situace written - in which taxation can be avoided)
–
v čase
tvorby
zákona
nepředpokládaná, ve které je moţné vyhnout se zdanění)
Luxury tax
daň z přepychu
M Marginal tax rate
mezní, hraniční daňová sazba
Marjolin´s memorandum
politická deklarace z roku 1962 vyzývající k fixaci směnných kursů šesti států EHS a k zavedení úzkých fluktuačních pásem pro tyto měny.
Market economy
trţní hospodářství
Market interest
trţní úroková sazba
(The rate of interest that will have to be (sazba
úroku,
která
se
platí
paid for a commercial loan)
z obchodních půjček
Ministry of Agriculture
ministerstvo zemědělství
Ministry of Finance (také Treasury)
ministerstvo financí
Ministry of Taxation
ministerstvo daní
Money Comitee
měnový výbor; v letech 1964-1998 instituce ES pro sledování hospodářského, měnového a rozpočtového vývoje, sloţená ze zástupců ministerstva financí a centrální banky všech členských států a ze dvou zástupců Komise ES. Od 1. ledna 1999 byl nahrazen Hospodářským a finančním výborem.
Mortgage
hypotéka
Municipality
městský nebo obecní úřad
(Local government)
(místní správa)
N
109
Non – taxable income
nezdanitelný příjem
Notary
notář
not paying taxes
neplacení daní
NYSE
New York Stock Exchange. Newyorská burza s cennými papíry. Patří k nejdůleţitějším článkům světového finančního trhu.
O Occupation tax
daň z podnikání
OECD (Organisation for Economic Organizace pro Cooperation and Development) spolupráci a rozvoj
hospodářskou
Opting out
princip výjimky poskytované členskému státu, který se nechce připojit k ostatním členským státům v určité oblasti měnové spolupráce v rámci Společenství. Tento princip dovoluje, aby skupina členských států, která si přeje uskutečňovat v určité oblasti uţší spolupráci, vytvořila intenzivnější integraci k naplňování příslušných cílů. Na druhé straně ty členské státy, které si nepřejí provádět takové integrační kroky, nejsou povinny se této uţší spolupráce účastnit. Nezúčastněné státy však ani nemohou tuto specifickou formu integrace blokovat.
Overdue tax
opoţděná, jiţ dávno splacená daň
(Amount of tax form which the deadline of (částka daně, které termín splatnosti jiţ payment is passed)
uplynul)
Overcharge, overpayment
přeplatek
P Payment
110
platba
Payroll taxes
daně z objemu mezd (předtím: odvody z objemu mezd)
Personal agricultural tax
zemědělská daň občanů
Personal allowance
částka odpočitatelná na osobu
(Deduction
in
the
taxable
income (částka odpočitatelná ze zdanitelného
dependent on the personal circumstances příjmu podle osobní situace daňového of the taxpayer)
poplatníka)
Personal identification number
osobné identifikační číslo
Personal income tax
osobná daň z příjmu
(Income tax on business profits from (daň z podnikatelského zisku podniků personally owned enterprises and all other v osobním vlastnictví a ze všech typů types of personal income)
osobného příjmu)
Personal wage tax
daň ze mzdy
Profit
zisk
Profit tax from cooperatives (service and důchodová daň production) Profit tax from state owned enterprises
daň ze zisku státních podniků (předtím: odvod ze zisku státních podniků)
Profit taxes
daně ze zisku (předtím: odvody z zisku)
Progressive tax
progresivní daň
Property
majetek
(mainly: Immovable property = Land and (hlavně: nemovitý majetek – pozemky a buildings)
budovy)
Property tax
daň z majetku (z nemovitostí)
Purchase tax
spotřební daň
R Rating
111
standardizovaný způsob posouzení rizik a bonity emitenta a jím emitovaných cenných papírů. Pouţívá se hodnocení
od AAA (nejlepší) (nejslabší). Real estate tax
daň z nemovitostí
Regional tax office
daňové ředitelství
Register
registr, soupis
Regressive tax
regresivní daň
Ring fence
kruhový plot
(Theoretical enclosure established by tax (Teoretická legislation around certain transactions)
vytvoří
závora,
daňová
aţ
po
CCC
„plot”,
který
legislativa
kolem
některých transakcí) Road tax
silniční daň
Royalty
tantiéma, podíl ze zisku
(rent dependent of profit)
(renta závislá na zisku)
Run
situace, kdyţ v určitém krátkém časovém období vybírají vkladatelé z banky své vklady z důvodu pochybností o další likviditě banky. Někdy se tímto způsobem insolvence banky ještě prohloubí.
S Sales tax
daň z prodeje (z obratu) (také spotřební daň)
Seizure
zabavení, konfiskace
(Take possession of)
(majetku)
Self-employed proffesional
osoba samostatně výdělečně činná
Severance tax
následná daň
Shares
podíly, akce
Schedular income tax system
systém daně z příjmu podle různých (Different types of income are taxed sazebníků (Různé typy příjmu se zdaňují samostatně. Opak systému
112
separately. Opposite of global income tax globální daně z příjmu) system) Single European Act
Akt o jednotné Evropě (podepsán v únoru 1986)
Single family house
„jednorodinný” dům
Social security contribution
příspěvek na sociální zabezpečení
Specific tax
specifická daň (základem je mnoţství zboţí v měrných jednotkách)
Stamp tax (stamp duty)
druh nepřímé daně vybírané prodejem a nalepením kolků; kolkovné
Stock transfer tax
daň z převodu akcií
Surtax
daň z vyšších příjmů
Swap
devizová operace, při které banka obvykle kupuje na promptní dodání volné devizy, které potřebuje na úhradu do ciziny, za jiné volné devizy nebo za zlato. Současně uzavírá termínový obchod, kde koupené devizy opět prodává.
T Tax ad valorem
hodnotová daň; nepřímá daň vyjádřená jako část ceny zboţí
Tax administration
daňová správa; správa daní
Tax and price index
daňový a cenový index
Tax assesment
daňový výměr
Tax assessor
daňový odhadce
Tax avoidance
minimalizace daňové povinnosti (v mezích zákona). Nelegální forma daňového úniku. Znamená takové jednání daňového subjektu, které je v rozporu s právními předpisy a vede k úplnému nebo částečnému zatajení
113
příjmů. Můţe jít přitom o formu daňové defraudace nebo daňové malverzace. Tax base
základ daně, daňový základ
(E.g. taxable income, taxable market value (např. zdanitelný příjem, zdanitelná of propeties)
trţní hodnota nemovitostí)
Tax burden
daňové břemeno; celková výše daní v poměru k důchodu
Tax credit
daňový dobropis
Tax deduction
daňový odpočet
Tax deposit
záloha na daň
Tax design
návrh daně, projekt daně
(Same as main principles)
(totéţ jako hlavní zásady)
Tax enforcement
vymáhání daní
(Measures to ensure that the taxes are (opatření, kterých cílem je zajistit paid)
zaplacení daní
Tax evasion
Jde o formu daňového úniku v rámci platné legislativy vyhýbáním se daňové povinnosti obcházením zákona, ne však jeho porušením.
Tax exemption
daňové osvobození
Tax free
nezdaněný; činnost osvobozené od daně
Tax holiday
daňové prázdniny
(A period of exemption from taxation)
(období osvobození od zdanění)
Tax home
daňový domicil
Tax imposing
vyměření daně, uloţení daně
Tax installments
splátky daně
Tax lease
daňový pronájem
Tax levy
daňový odvod
Tax liability
daňový dluh
114
nebo
produkt
Tax rate
sazba daně; daňová sazba
Tax rebate
daňová úleva
Tax reform
daňová reforma
Tax relief
daňová úleva
Tax return
daňové přiznání
Tax transfer
odvod daně
Tax yield
daňový výnos
Taxable
zdanitelný
Taxation
zdanění
Taxation, incidence of
daňový důsledek; konečný z uplatnění daňového břemene
Taxpayer
daňový poplatník
Taxpayers Charter
charta daňových poplatníků
Turnover tax
daň z obratu
efekt
U Underground economy
neviditelná „šedá“ ekonomika
(Part of the economy not paying taxes. (část hospodářství, která neplatí daně. Same as black economy)
Totéţ jako černé hospodářství.)
Undistributed profit tax
daň z nerozděleného zisku
Unitary tax
jednotná daň
Use tax
všeobecná uţivatelská daň
V value – added tax (VAT)
daň z přidané hodnoty
value added
přidaná hodnota
115
W Windfall profits tax
daň z neočekávaných (neplánovaných) příjmů nebo zisků
Witholding tax
daň placená sráţkou
(Also called „Pay-As-You-Earn“, PAYE, (Nazývá se také „plať-kdyţ-vyděláš”, or „Tax at Source“)
116
nebo „zdaňuj u zdroje”)
