Lokaal integraal veiligheidsbeleid:

Lokaal integraal veiligheidsbeleid: onderzoek naar een geïntegreerde aanpak Onderzoek i.o.v. FOD Binnenlandse Zaken Algemene Directie Veiligheid en Preventie 2009 - 2010

Onderzoeker: Tom Bauwens Promotor: Prof. dr. Els Enhus Copromotoren: Prof. dr. Paul Ponsaers & Prof. dr. Herwig Reynaert Met medewerking van: Jo Van Assche 1

Inhoudsopgave 1.Algemene Inleiding..................................................................................................................................3 1.1Inleiding..................................................................................................................................................3 1.2Maatschappelijke veranderingen............................................................................................................3 1.2.1Van een nachtwakersstaat naar de verzorgingsstaat.......................................................................................4 1.2.2De verzorgingsstaat in crisis..............................................................................................................................6 1.2.3Wijzigende rol van de overheid........................................................................................................................7 1.3Veiligheid als federaal beleidsthema.....................................................................................................12 1.3.1Van een politioneel preventiebeleid naar een federaal veiligheidsbeleid.....................................................12 1.3.2Het concept integrale veiligheid.....................................................................................................................14 1.4Aanzet voor een onderzoek naar een geïntegreerde aanpak.................................................................20 1.4.1Veiligheidsbeleidsplannencyclus.....................................................................................................................21 1.4.2Lokaal integraal veiligheidsplan......................................................................................................................23

2.Onderzoeksopzet...................................................................................................................................26 2.1Inleiding................................................................................................................................................26 2.2Vraagstelling.........................................................................................................................................26 2.3Doelstelling...........................................................................................................................................28 2.4Onderzoeksstrategie.............................................................................................................................28 2.4.1Onderzoeksmethode.......................................................................................................................................29 2.4.2Verwerking van de onderzoeksgegevens........................................................................................................32

3.Analyse Empirisch Onderzoek................................................................................................................34 3.1Inleiding................................................................................................................................................34 3.2De betekenis van veiligheid in de lokale besturen..................................................................................34 3.2.1De algemene beleidsprogramma’s.................................................................................................................34 3.2.2De burgemeester.............................................................................................................................................38 3.2.3Conclusie.........................................................................................................................................................41 3.3Relevante plannen & fondsen................................................................................................................42 3.3.1Lokale politie...................................................................................................................................................42 3.3.2Preventie.........................................................................................................................................................47 3.3.3Civiele veiligheid..............................................................................................................................................52 3.3.4Conclusie.........................................................................................................................................................53 3.4Afstemming & integratie in een lokaal integraal veiligheidsbeleid........................................................59 3.4.1Onderzoek naar een geïntegreerde aanpak...................................................................................................59 3.4.2Conclusie.........................................................................................................................................................62

4.Veiligheidsbeleid & Complexiteit...........................................................................................................64 4.1Inleiding................................................................................................................................................64 4.2Complexiteit als paradigmashift............................................................................................................64 4.2.1Beknopte voorstelling van het complexiteitsperspectief...............................................................................64 4.2.2Een lokaal bestuur als complex half-open sociaal systeem............................................................................70 4.3Beleidsaanbevelingen............................................................................................................................73 4.3.1Afstemming van de beleidscycli......................................................................................................................73 4.3.2Ondersteuning van de lokale actoren.............................................................................................................74

5.Algemeen Besluit...................................................................................................................................78

2

1. Algemene Inleiding 1.1 Inleiding Als we het woord containerbegrip zoals VAN DALE definiëren als een “begrip zonder afgebakende betekenis waar de gebruiker zelf nadere invulling aan kan geven”, moeten we vaststellen dat de titel van dit onderzoek meerdere van zulke begrippen herbergt. Vanaf wanneer spreek je immers over (on)veiligheid? Wat is de territoriale afbakening van een begrip als lokaal? Waar zit precies het verschil tussen integraal en geïntegreerd? En wat impliceert het voeren van beleid precies? De variëteit aan mogelijke invullingen van deze termen en concepten leidt tot spraakverwarring en conceptuele onduidelijkheid, wat meteen een eenduidige invulling ervan hypothekeert. Om te komen tot een duidelijke conceptualisering zullen we de verschillende gehanteerde concepten bespreken en situeren. We zullen immers zien dat de wijze waarop deze zich tot elkaar verhouden leidt tot de probleemstelling – de implementatieproblematiek van deze beleidsvisie – en daarmee ook de aanzet tot voorliggend onderzoek naar een geïntegreerde aanpak van een lokaal integraal veiligheidsbeleid.°

1.2 Maatschappelijke veranderingen Het woord veiligheid staat uiteraard centraal in dit onderzoek. Het gaat over een many possibilities word dat voor zeer uiteenlopende problemen gebruikt, waardoor het meteen ook een samenhang suggereert die er niet noodzakelijkerwijs is. Etymologisch gaat het woord veilig terug tot het Middelnederlandse woord ‘veil’, dat synoniem is voor trouw.1 Deze betekenis staat in schril contrast met haar hedendaagse negatieve connotatie. In het moderne Nederlands wordt het woord veiligheid immers eerder in relatie gebracht met de woorden risico of gevaar en associëren we het meteen met vormen van onveiligheid. VAN ZUIJLEN merkt op dat de etymologie van het nauw verwante begrip ‘zekerheid’ interessanter is. Haar Latijnse evenknie, securitas, werd immers reeds in het Romeinse Rijk gebruikt om uitdrukking te geven aan de bescherming van het leven en eigendom. Ook na de middeleeuwen bleef deze betekenis van belang, maar werd het aangevuld met de idee van de bescherming van de gemeenschap als geheel, waardoor het ook de buitenlandse veiligheid, het hedendaagse defensie, ging omvatten.2 1 2

R.W. VAN ZUIJLEN, Veiligheid als opdracht, WLP, 2008, p. 15 In het kader van dit onderzoek gaan we hier niet dieper op in. 3

1.2.1 Van een nachtwakersstaat naar de verzorgingsstaat Veiligheid, in haar brede betekenis, behoort sinds oudsher tot de centrale opdrachten van de staat. Om haar steeds uitbreidende beschermingstaken te kunnen uitoefenen, vergaarde de overheid heel wat bevoegdheden en een daarmee gepaard gaande aanzienlijke en potentiële machtspositie.i Vanuit de afwijzing van een ongeremde wilde vrijheid, zijn we bereid een overheid te tolereren die gekenmerkt wordt door een reeks ingebouwde mechanismen van machtsbeperking, maar die tegelijkertijd ook voldoende ruimte laat voor individuele vrijheid en zelfontplooiing.3 De rechtsbeschermende garanties, schatplichtig aan het 19e eeuwse klassieke strafrecht, moesten in de eerste plaats een rechtsbeschermende dam opwerpen tegen de excessen van het Ancien Régime en de willekeur van diens soevereine vorst. Binnenlandse veiligheid verkreeg een dubbele betekenis en kwam in het kader van de rechtsstaat te staan; de bescherming tegen medeburgers enerzijds én bescherming tegen de overheid anderzijds. 4 Het congres van Wenen legde de fundamenten voor het huidige Europa der Natiestaten. De toegenomen aandacht voor de rede, de wetenschap en de opkomende industrialisering leidden tot het Europa van de Moderniteit zoals we haar in de voorbije tweehonderd jaar hebben gekend. Onder invloed van het opkomende positivisme veranderde ook de traditionele visie op misdaad en straf. Een misdrijf wordt niet langer meer als een abstract ontologisch gegeven gezien, maar als het resultaat van een reeks factoren die deels buiten de delinquent liggen. Deze werd benaderd als een mens van vlees en bloed die, omwille van allerlei redenen, gedetermineerd is tot het plegen van criminaliteit. Het hoofddoel van het strafrecht was niet meer vergelding voor schuld, maar de bescherming van de maatschappij door algemene preventie.5 Onder dit sociaal verweer werd het strafrecht een beleidsinstrument dat kan worden aangewend om allerhande aspecten van de samenleving te reguleren. We kunnen deze verandering situeren in de context van de evolutie van de nachtwakersstaat naar de uitbouw van een Keynesiaanse welvaartsstaat. 6

3

4 5 6

P. PONSAERS, E. DEVROE & D. MEERT, “Kiezen voor een democratische politie. Wat is dat?” in Orde van de dag, Kluwer, maart 2006, 8 R.W. VAN ZUIJLEN, Veiligheid als opdracht, WLP, 2008, p. 15 C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht, strafprocesrecht & internationaal strafrecht, Maklu, 2006, 25-26 A. MEYNEN, “De economische en sociale politiek sinds de jaren vijftig” in E. W ITTE, J. CRAEYBECKX & A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België: van 1830 tot heden, Standaard uitgeverij, 2008, 307 4

Het positivistische uitgangspunt dat de maatschappij zich tegen gevaarlijke individuen diende te beschermen, heeft in de Tweede Wereldoorlog echter tot verschillende excessen geleid. Onder het mom van de bescherming van de maatschappij werden in regimes zoals Italië van MUSSOLINI en nazi-Duitsland de individuele vrijheden ernstig aangetast. 7 Vandaar dat in het zogenaamde nieuw sociaal verweer de rechten van de dader weer de bovenhand namen op de bescherming van de maatschappij. Criminaliteit was in deze naoorlogse periode slechts een marginaal fenomeen. Het geregistreerd criminaliteitspeil was laag, het ophelderingspercentage van de aangegeven misdrijven was hoog en er leefden nog geen onveiligheidsgevoelens onder de bevolking. 8 Onveiligheid werd door het establishment en door een belangrijk deel van de publieke opinie in de sfeer van de Koude Oorlog voornamelijk met het ‘rode gevaar’ geassocieerd, komende uit landen die zich communistisch of socialistisch noemden. 9 Volgens GARLAND worden Amerika en het Verenigd Koninkrijk in die periode gekenmerkt door onder andere een volledige tewerkstelling, stijgende lonen en een dichter wordende kloof tussen arm en rijk. 10 Ook onze samenleving werd in haar gouden jaren gekenmerkt door een Fordistisch model met de welvaartsstaat als sociaaleconomische uitkomst ervan.11 In deze opkomende verzorgingsstaat zien we de tussenkomst van de overheid op verschillende beleidsdomeinen toenemen. Naast de klassieke grondrechten vonden nu ook de sociale grondrechten ingang, die een verplichting voor de staat inhouden om een bepaalde zorg beschikbaar te stellen. Onveiligheid, in de zin van criminaliteit, beroerde in deze periode amper de politieke wereld en zou dan ook goed beheersbaar zijn door politie en justitie. 12

7

C. VAN DEN WYNGAERT, Strafrecht, strafprocesrecht & internationaal strafrecht, Maklu, 2006, 25-26 P. HEBBERECHT, “De laatmoderne crisis van de progressieve criminologie in Nederlandstalig België, in J. CHRISTIAENS, , E. ENHUS, , A. NUYTIENS, , S. SNACKEN, , P. VAN CALSTER, (eds.), Tussen kritiek en realisme, liber amicorum Christian Eliaerts, VUBpress, 2007, 196 9 P. HEBBERECHT, “De politieke dimensies van het paars-groene preventiebeleid” in P. GORIS & D. KAMINSKI (red.), Preventie en het paars-groene preventiebeleid, INC, 2003, 14 10 D. GARLAND, The culture of control: Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford University Press, 2001, 79-81 11 A. MEYNEN, “De economische en sociale politiek sinds de jaren vijftig” in E. W ITTE, J. CRAEYBECKX & A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België: van 1830 tot heden, Standaard uitgeverij, 2008, 307; J. BLOMMAERT, K. BEYENS, H. MEERT, S. HILLEWAERT, K. VERFAILLIE, K. STUYCK & A. DEWILDE , Grenzen aan de solidariteit. Formele en informele patronen van solidariteit in het domein van migratie, huisvesting en veiligheid, Reeks Actuele Problemen met betrekking tot de Sociale Cohesie i.o.v. het Federaal Wetenschapsbeleid, Academia Press, Gent, 2005, 27 12 Hoewel gewag maken van een monopolie voor de publieke politie in deze periode, trekken sommige auteurs deze stelling in twijfel (zie T. JONES & T. NEWBURN, “The transformation of policing? Understanding current trends in policing systems” in T. NEWBURN (ed.), Policing, key readings, Willan Publishing, 2004, 737 8

5

1.2.2 De verzorgingsstaat in crisis Ondanks de economische welvaart begonnen vanaf het midden van de jaren ’60 onvoorziene tegenkrachten op te duiken, bijvoorbeeld de non-conformistische levensstijl en radicalisering van jongeren, die een culturele crisis inleidden. De oliecrisis van 1973 leidde tot economische recessie en politieke instabiliteit, gevoed door toenemende communautaire spanningen. 13 De periode die daarop volgt werd gekenmerkt door ononderbroken en elkaar snel opvolgende veranderingen en hervormingen, een grote onrust en destabilisering, een onduidelijk toekomstperspectief en onvoorspelbaarheid op sociaal, economisch, politiek en sociaal vlak. Het is de overgang naar een post-Fordistisch model, waarin niet langer 'productie' maar handel, kennis en diensten centraal komen te staan.14 De positieve solidariteit van de verzorgingsstaat als bindmiddel voor de samenleving lijkt op de achtergrond te raken.15 Sommigen hebben het over de opkomst van een risicosamenleving, waarbij onder andere de zekerheden en leefpatronen van weleer uit de communities of fate verdwijnen. Onder invloed van de toenemende individualisering, het opkomende consumentisme en het wegvallen van de traditionele zingevingskaders evolueren we naar communities of choice, waar individuen keuzes kunnen maken en hun eigen identiteit kunnen opbouwen en vormgeven. Dit levert het individu weliswaar meer vrijheid, maar daarmee ook meer onzekerheid. 16 De uiterst verfijnde belofte en overtuiging dat – gegeven de wetenschappelijke ontdekkingen, de technische uitvindingen, de juiste vaardigheden en de gepaste inspanningen – volledige zekerheid bereikt kan worden, leidt volgens BAUMAN tot een intens doorvoelde en ongeneesbare ervaring van onzekerheid en wantrouwen ten aanzien van anderen.17 Hij omschrijft de laatste decennia als de vloeibare moderniteit, een toestand die volgens hem radicaal verschilt van het solide moderniteitsdenken 13

P. HEBBERECHT, “De laatmoderne crisis van de progressieve criminologie in Nederlandstalig België, in J. CHRISTIAENS, , E. ENHUS, , A. NUYTIENS, , S. SNACKEN, , P. VAN CALSTER, (eds.), Tussen kritiek en realisme, liber amicorum Christian Eliaerts, VUBpress, 2007, 197-198 14 J. BLOMMAERT, K. BEYENS, H. MEERT, S. HILLEWAERT, K. VERFAILLIE, K. STUYCK & A. DEWILDE , Grenzen aan de solidariteit. Formele en informele patronen van solidariteit in het domein van migratie, huisvesting en veiligheid , Reeks Actuele Problemen met betrekking tot de Sociale Cohesie i.o.v. het Federaal Wetenschapsbeleid, Academia Press, Gent, 2005, 28 15 E. DEVROE & D. REYNDERS, “Het veiligheidsprobleem als een maatschappelijk proces: naar een geïntegreerd veiligheidsbeleid”, in P. PONSAERS, (ed), Integraal veiligheidsbeleid 2005, Kluwer, 2005, 81 16 D. GARLAND, The culture of control: Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford University Press, 2001, 89 17

Z. BAUMAN, “Morele uitdagingen van het vloeibaar moderne leven”, in T. DAEMS & L. ROBERT, De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007, 9-10 6

en waar in diens schaduwzijde onveiligheid de centrale emotionele toestand is. 18 Hoewel BOUTELLIER deze postmoderne houding deelt en opmerkt dat het hedendaagse utopisch verlangen naar veiligheid het karakter heeft aangenomen van een samenlevingsproject 19, meent hij dat de analyse van BAUMAN te pessimistisch is. Om de huidige zijnswijze te duiden kiest hij liever voor het begrip vitaliteit; de bron van een proces dat mogelijkheden opent, nieuwe verhoudingen creëert en een nieuwe ordening mogelijk maakt. De schaduwzijde van de vloeibare toestand, een samenleving die enerzijds condities genereert voor normoverschrijdend gedrag en anderzijds een grote angst daarvoor genereert, moet onder ogen worden gezien maar mag niet verlammend werken. 20 Een veiligheidsbeleid kan immers ook met andere belangen rekening houden dan louter (persoonlijke) bescherming, met name rechtvaardigheid, sociale samenhang en vertrouwen. Volgens hem is het laveren tussen deze doelstellingen de echte uitdaging in deze vloeibare samenleving. 21 Dit brengt ons bij de rol van de overheid.

1.2.3 Wijzigende rol van de overheid Met de economische crisis vanaf de jaren '70 kwam de overheid immers voor financiële problemen te staan, wat de neoliberale roep om het bestuur te moderniseren en privatiseren deed toenemen. In tegenstelling tot de Verenigde Staten en Groot-Brittannië leidde de herstructureringsprocessen die deze evolutie met zich meebrengt in België niet tot een neoliberaal geïnspireerde radicale afbouw van de sociale verzorgingsstaat, maar tot een herstructurering ervan onder invloed van neoliberale voorschriften.22 Opkomst van New Public Management In moderne industriële samenlevingen was de overheidsorganisatie geïnspireerd ii door de bureaucratische idealen van WEBER. Hoewel het woord bureaucratie tegenwoordig synoniem staat voor inefficiëntie, logheid en onverschilligheid, is dat precies het tegengestelde van hetgeen wat deze Duitse socioloog voor ogen had. Een bureaucratische organisatie is volgens hem een 18

Merk op dat BAUMAN zelf het heeft over Unsicherheit. Zie Z. BAUMAN, In search of politics, Polity Press, Cambridge, 1999, 16 - 48 19 H. BOUTELLIER, Meer dan veilig: over bestuur, bescherming & burgerschap, uitgesproken op 7 april 2005 bij de aanvaarding van de leeropdracht Politie- en veiligheidsstudies, VU Amsterdam - SMVP, 2005, 5 20 H. BOUTELLIER, “Kristallen in vloeistof. Veiligheid in het werk van Zygmunt Bauman”, in T. DAEMS & L. ROBERT, De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007, 45 - 46 21 Ibid, 48 22 P. HEBBERECHT, “De laatmoderne crisis van de progressieve criminologie in Nederlandstalig België” in J. CHRISTIAENS, E. ENHUS, A. NUYTIENS, S. SNACKEN, P. VAN CALSTER (eds.), Criminologie: tussen kritiek en realisme, VUBpress, Brussel, 2007, 203 7

rationeel opgebouwde machine die afgestemd is op een bepaald doel dat, met het oog op effectiviteit en efficiëntie, wordt opgesplitst in taken en deeltaken die door specifieke, gespecialiseerde en meritocratisch verworven functies worden uitgevoerd in een hiërarchisch gestructureerde organisatie.23 De geleidelijke overgang in onze samenleving naar een post-Fordistisch model had natuurlijk ook een invloed op de overheidsorganisatie. Onder invloed van de zich ontwikkelende welvaartsstaat nam het aantal ambtenaren fors toe. Onder invloed van hun jarenlange ervaring en betrokkenheid bij de dienstverlening van de overheid – maar ook door een groeiende professionalisering – nam hun invloed en betekenis toe. Deze veranderingen worden gebundeld onder de term new public management, waarbij concepten en ideeën uit de private sector hun intrede doen en overheidsorganisaties meer resultaatgericht, ondernemend en kostenbewust moeten worden gemaakt, met daarbij de vraag welke taken deze overheid nog moet vervullen en welke beter door de markt, de burger of door onderlinge samenwerking zouden kunnen worden verzorgd. 24 In heel wat landen – en België is wat dat betreft geen uitzondering – werden daarop aanpassingen uitgevoerd aan de lokale bestuursinrichting. Dit lokale bestuursniveau werd vaak als de laagste trap in de overheidshiërarchie beschouwd, niet veel meer dan kerktorenpolitiek.25 Dit valt deels te verklaren omdat België eerder een zuidelijke bestuurstraditie kent, waarbij gemeenten een kleiner deel van de publieke dienstverlening voor hun rekening nemen en over minder handelingsvrijheid beschikken. De grondwet spreekt dan ook niet van gemeentelijke autonomie, maar houdt het bij de bepaling dat de gemeenteraden alles regelen wat van gemeentelijk belang is. 26 Hoewel deze gemeenteraad traditioneel de hoeksteen vormt van de lokale democratie, zien we dat er zich in de loop der jaren een dualistisch systeem heeft ontwikkeld, waarbij de raad het college controleert dat de hoofdlijnen bepaalt en de beleidsuitvoering opvolgt. 27 In de praktijk wordt de

23

S. DESMIDT & A. HEENE, Strategie en organisatie van publieke organisaties, Lannoo Uitgeverij, 2005, 38-39 C. DEVOS, De kleermakers en de keizer: inleiding tot politiek en politieke wetenschappen, Academia Press, 2006, 425-426 25 H. REYNAERT, “Inleiding” in H. REYNAERT (red.), De kerktorenpolitiek voorbij, Vanden Broele, 2007, 11-12 26 Art. 162, °2 Grondwet 27 T. BLOCK, K. DE CEUNINCK, H. REYNAERT, K. STEYVERS, T. VALCKE, L. VANDEN DAELE, & D. VERLET , “De lokale macht in Vlaanderen ontbloot” in C. DEVOS, & H. VOS, Over de dynamiek van de politiek: een kwarteeuw politieke machtsverschuivingen, Academia Press, Gent, 2007, 47 24

8

gemeenteraad vaak overschaduwd door het college van burgemeester en schepenen die zich met de dagelijkse leiding van de gemeente bezig houden.28 Het is vooral de figuur van de burgemeester die versterkt uit deze nieuwe lokale democratische verhoudingen lijkt te komen. Merk immers op dat de burgemeestersfunctie, die in België traditioneel gekenmerkt wordt door een dualiteit – hoofd van het lokaal bestuur enerzijds en vertegenwoordiger van de regering anderzijds – over de jaren heen sterk in het voordeel van de lokale component is geëvolueerd. Lokale bevoegdheden wonnen veld en plaatsten de burgemeester, als sleutelfiguur in de politieke instituties van het lokaal bestuur, in een spelverdelende positie. De burgemeester zit immers niet alleen het college van burgemeester en schepenen – en meestal ook de gemeenteraad – voor, hij of zij zorgt bovendien voor contacten met andere besturen en instellingen – zowel horizontaal als verticaal – en fungeert als politiek verantwoordelijke voor de gemeentelijke administratie. 29 We zullen later zien dat deze spilfunctie duidelijk naar voor komt op het vlak van het lokale veiligheidsbeleid. 30 Multi-level governance Het centraal-lokale keurslijf is echter niet het enige referentiekader. Zo is er de laatste jaren bijvoorbeeld een duidelijke opwaartse verschuiving van macht naar bovenstatelijke instellingen en organisaties. Aangezien supranationale integratie de transparantie en toegankelijkheid van de politieke besluitvorming heeft verminderd, wordt het democratisch vacuüm dat als gevolg hiervan ontstaat, verhaald op het lokale niveau.31 De mondialisering gaat met andere woorden paradoxaal genoeg gepaard met een toegenomen belang van de lokale opvoering ervan, waardoor ook het regionale én het lokale aan belang inwint. Als portmanteau wordt hiervoor de term glocalisering gebruikt.32 De versterking van het uitvoerend leiderschap is één van de elementen die kan gevat worden in de evolutie van government naar governance die in verschillende richtingen (‘multilevel’) de macht doen wegvloeien33, ten eerste in de richting van de uitvoerende component van het politieke bestuur, versterkt door een toegenomen partijpolitisering, ten tweede in de richting 28

Ibid, 23 Ibid, 53 – 54 30 Zie infra p. 23 31 A. VETTER & N. KERSTING (2003), aangehaald door K. STEYVERS, “Wat is lokale politiek” in H. R EYNAERT (red.), De kerktorenpolitiek voorbij, Vanden Broele, 2007, 37 32 L. BOUDRY, P. CABUS, E. CORIJN, F. DE RYNCK, C. KESTELOOT & A. LOECKX (red.), De eeuw van de stad: Over stadsrepublieken en rastersteden, Witboek I.o.v. Vlaams Minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur, Jeugd & Ambtenarenzaken, bevoegd voor Stedenbeleid, 88-89 33 Zie ook F. DE RYNCK & N. VALLET, “Stedelijke netwerksturing, bestuurlijk beleid van stadsbesturen” in De eeuw van de stad: voorstudies, 371 29

9

van een geprofessionaliseerde administratie, in de richting van de (georganiseerde) burger(gemeenschap) en ten derde in de richting van nieuwe organisatievormen in de publieke dienstverlening, gericht op het verbeteren van de effectiviteit en efficiëntie van het lokale bestuur.34 TERPSTRA & VAN KOUWENHOVEN merken op dat het begrip governance in vele gevallen nogal een normatieve lading heeft. Zelfregulering, publieke betrokkenheid en democratische vernieuwing zijn enkele van de centrale waarden die met het begrip governance worden gesymboliseerd en afgespiegeld tegenover de klassieke 'government', de bureaucratische35 (overheids-)organisatie.36 De opkomst ervan past in de bredere maatschappelijke veranderingen van de afgelopen tien tot twintig jaar, waarbij de problemen waarmee de overheid wordt geconfronteerd niet alleen complexer zijn geworden, maar de mogelijkheid van deze overheid om hiervoor oplossingen aan te dragen aanzienlijk onder druk is komen te staan. 37 In deze nieuwe setting zou de overheid minder moeten roeien en meer belang hechten aan het sturen: de koers bepalen, de richting bewaken en afwijkingen bijsturen. 38 Nagenoeg iedereen is er immers van overtuigd dat veiligheid een brede verantwoordelijkheid is voor alle participanten in de moderne samenleving, maar er bestaat echter veel meer onduidelijkheid over de invulling van dit inzicht. 39 In het federale België komt het lokale bestuursniveau daarbij in toenemende mate in de aandacht te staan. Opkomst van beleidsplanning als beleidsinstrument Sinds de jaren '90 worden de lokale overheden overstelpt met verwachtingen en verplichtingen om per domein of thema beleidsplannen op te maken en beleidsnota’s te produceren. Strategie en planning worden immers als een middel om, rekening houdend met maatschappelijke

34

T. BLOCK, K. DE CEUNINCK, H. REYNAERT, K. STEYVERS, T. VALCKE, L. VANDEN DAELE, & D. VERLET , “De lokale macht in Vlaanderen ontbloot” in C. DEVOS, & H. VOS, Over de dynamiek van de politiek: een kwarteeuw politieke machtsverschuivingen, Academia Press, Gent, 2007, 81; K. S TEYVERS, “Wat is lokale politiek” in H. R EYNAERT (red.), De kerktorenpolitiek voorbij, Vanden Broele, 2007, 38 35 Zie supra p. 7 36 J. TERPSTRA & R. VAN KOUWENHOVEN, Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg, Onderzoek i.o.v. Prgramma Politie en Wetenschap, Uitgeverij Kerckebosch, Zeist, 2004, 32 37 J. TERPSTRA & R. VAN KOUWENHOVEN, Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg, Onderzoek i.o.v. Prgramma Politie en Wetenschap, Uitgeverij Kerckebosch, Zeist, 2004, 32 38 OSBORNE & GAEBLER (1992) aangehaald in A. CRAWFORD, “Networked governance and the post-regulatory state?” in Theoretical criminology, 2006, afl. 10, 449-479 39 E. R. MULLER, “De toekomst van veiligheid en veiligheidszorg” in E.R MULLER, Veiligheid, Studies over inhoud, organisatie en maatregelen, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2004, 786 10

ontwikkelingen, rationeel met de toekomst om te gaan. 40 Deze instrumenten worden door het lokale niveau geïmplementeerd, hetzij omdat het een wettelijke verplichting is, hetzij om meer beleidsruimte of subsidies te verwerven.41 Op die manier zien zogenaamde besturingsarrangementen het licht. Zulke arrangementen kennen aparte wetgeving, bevoegdheden, procedures en gewoonten rond specifieke aspecten en worden vaak gekenmerkt door een eigen cultuur, een eigen denken en bepaalde manieren om naar problemen te kijken.42 Het leidt tot bepaalde organisatietypen, procedures en routines, waarbij de rollen van de actoren zijn bepaald, hun onderlinge verhoudingen en hiërarchische relaties vastliggen en vaste procedures zijn ingesteld. Vaak vallen zulke arrangementen samen met een bepaald beleidsdomein. Dit wordt immers aangemoedigd door bovenlokale sectorale beleidsplannen. Het voornaamste probleem met zulke sectorale plannen is dat ze naast elkaar bestaan, wat de verkokering versterkt en tot geslotenheid van het beleidscircuit leidt. 43 Deze verkokering wordt volgens DE RYNCK & SUYKENS versterkt door een toename van professionele ambtenaren in de lokale besturen. Volgens hen komen de verschillende specialismen op voor het eigen domein en bouwen daarbij, met hun schepen, een eigen koninkrijk uit in de gemeentelijke organisatie. Daarbij bestaat zelfs de mogelijkheid dat de plannen elkaar onderling gaan beconcurreren. Aangezien vele problemen een projecten programmatische aanpak vergen, integrerend vanuit de lokale problematiek in plaats van de bestaande specialisaties, is dit volgens hen een belangrijk probleem. 44 PAUWELS & VAN GOOL noemen dit fenomeen positiebias, het gevaar dat men zich gaat focussen op de onmiddellijke doelstellingen van de eigen dienst of beleidsdomein in plaats van de doelstellingen van de gehele organisatie. Slechts wanneer ambtenaren van verschillende departementen samen participeren aan een planningsproces, kan

40

S. MEIJLAERS, J. LEROY, B. KAESEMANS & F. QUANTEN, Beleidsplanning in lokale besturen, Pockets lokale besturen, VVSG, Politeia, 2007, 39 - 40 41 G. BOUCKAERT, E. WAYENBERG & W. VAN DOOREN, “Vermindering planlast lokale besturen” studie iov Vlaams Minister Binnenlands bestuur, stedenbeleid, wonen en inburgering, april 2006, 199 42 F. DE RYNCK & N. VALLET , “Stedelijke netwerksturing, bestuurlijk beleid van stadsbesturen” in De eeuw van de stad: voorstudies, 367 - 368 43 Ibid, 377 44 F. DE RYNCK & M. SUYKENS, “Bestuurlijke vernieuwing in de lokale besturen” in A. D ESMET, H. BAERT, M. BOUVERNE-DE BIE, L. VERBEKE (red.) Handboek samenlevingsopbouw Vlaanderen, Brugge, Die Keure, 2008, 178 11

deze een integratiemechanisme vormen.45 Het gaat over beleidsarrangementen die de verschillende lokale beleidsdomeinen overstijgen. We zullen zien dat het veiligheidsen preventiebeleid een soortgelijk bovenlokaal beleidsarrangement is, waarvan de lokale interpretatie en implementatie echter grote verschillen vertoont. Dit brengt ons bij de rol van veiligheid al beleidsthema.

1.3 Veiligheid als federaal beleidsthema Een lokaal, integraal én geïntegreerd veiligheidsbeleid als federale beleidsoriëntatie komt natuurlijk niet uit het niets, maar bouwt verder op bestaande ideeën, structureren en praktijken. We zullen zien dat een integrale kijk op veiligheid in combinatie met een lokale, geïntegreerde aanpak helemaal niet zo revolutionair is, maar eerder het gevolg van een evolutie die vanaf het einde van de jaren '70 werd ingezet. In die periode hebben de marginaliserende sociale en culturele effecten van de economische crisis immers tot een stijging van geregistreerde criminaliteit en een toename van onveiligheidsgevoelens geleid. 46 Zich bewust van het belang van het veiligheidsthema voor haar legitimiteit, probeerde de overheid greep te krijgen op deze problemen.

1.3.1 Van een politioneel preventiebeleid naar een federaal veiligheidsbeleid De initiële reactie van de staat werd volgens M EYLEN gekenmerkt door criminaliseringsstrategieën, overdreven agressieve repliekenen en pleidooien voor een (nog) krachtiger optreden. 47 Het antwoord werd voornamelijk bij de politiediensten gezocht. De rijkswacht en enkele gemeentelijke politiekorpsen zijn de eerste publieke diensten die een specifiek beleid hebben ontwikkeld ten aanzien van deze maatschappelijke ontwikkelingen. Door het aanbieden van technopreventieve tips richtte men zich in eerste instantie tot potentiële slachtoffers van vermogensdelicten. 48 Het is echter net dit politieapparaat dat in de jaren '80, door blunders bij zaken van groot banditisme (de aanslagen van de CCC, de overvallen van de Bende van Nijvel, ... ) of ordehandhaving (het

45

T. PAUWELS & B. VAN GOOL, “Wij trekken onze plan wel. De impact van strategische planning op lokale beleidsstructuren en –culturen”, Rapport Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 22 46 D. GARLAND, “The limits of the sovereign state: strategies of crime control in contemporary society”, The British Journal of Criminology, vol 36, n°4, 446 47 A. MEYNEN, “De economische en sociale politiek sinds de jaren vijftig” in E. W ITTE, J. CRAEYBECKX & A. MEYNEN, Politieke Geschiedenis van België: van 1830 tot heden, Standaard uitgeverij, 2008, 332 48 P. HEBBERECHT, “De politieke dimensies van het paars-groene preventiebeleid” in P. GORIS & D. KAMINSKI (red.), Preventie en het paars-groene preventiebeleid, INC, 2003, 14 12

Heizeldrama), de legitimiteit van de overheid zwaar zou aantasten. 49 In deze bewogen periode zagen heel wat beleidsverklaringen en hervormingen het licht. Het ging aanvankelijk voornamelijk over maatregelen die een versterking van en betere samenwerking tussen de verschillende politiediensten beoogden in hun strijd tegen groot banditisme en terrorisme. Het rapport van het parlementair onderzoek naar de wijze waarop men deze fenomenen heeft aangepakt, sloot met forse kritiek een voor politie en justitie bijzonder woelig decennium af. 50 In de daaropvolgende regeringsverklaring van 5 juni 1990, het zogenaamde Pinksterplan, onderstreepte de regering dat het vertrouwen van de burger in de instellingen moest worden hersteld en werd het politioneel preventiebeleid naar een lokaal, bestuurlijk en geïntegreerd beleid geheroriënteerd.51 Het plan voorzag onder meer het installeren van een gemeentelijke preventieraad, het lanceren van lokale pilootprojecten en het organiseren van een lokaal vijfhoeksoverleg, waarbij het plaatselijk bestuurlijk en het justitieel beleid op elkaar kunnen worden afgestemd. De lokale overheden werden in het plan expliciet op het bredere veiligheidsthema aangesproken.52 Het is echter pas na de verkiezingsuitslag van 1991, waarbij het Vlaams Blok electoraal doorbrak met het veiligheidsen migrantenthema, dat criminaliteit, veiligheid en preventie publieke thema’s worden die voor het eerst belangrijke budgetten konden vrijmaken. In de regeringsverklaring van 1992 wordt de verkiezingsuitslag dan ook duidelijk verbonden aan een crisis van de instellingen. Met deze analyse als vertrekpunt sloot de regering een contract met de burger af dat een antwoord moest bieden op de grote maatschappelijke uitdagingen, waaronder veiligheid.53 Deze federale oriëntaties in het veiligheidsen preventiebeleid werden ondersteund door het afsluiten van veiligheidscontracten met de grootsteden en preventiecontracten met kleinere steden en gemeenten. Vanaf dan worden lokale 49

J. BLOMMAERT, K. BEYENS, H. MEERT, S. HILLEWAERT, K.VERFAILLIE, K. STUYCK, A. DEWILDE, Grenzen aan de solidariteit. Formele en informele patronen van solidariteit in het domein van migratie, huisvesting en veiligheid, Academia Press, 2005, 72 50 H. SWINNEN, J. HOSTE & M. DE GRUIJTER, Politique urbaine et sécurité en Belgique et aux Pays-Bas, Collection Recherches du PUCA, n° 170, 2006, 20 51 P. HEBBERECHT, “De politieke dimensies van het paars-groene preventiebeleid” in P. GORIS & D. KAMINSKI (red.), Preventie en het paars-groene preventiebeleid, INC, 2003, 14 52 De gemeenten zijn in ons staatsbestel sinds de Franse Revolutie bevoegd om politieverordeningen uit te vaardigen om de openbare orde te vrijwaren. Voor een kritische analyse, zie o.a. P. D E HERT & K. MEERSCHAUT, “Lettres persanes 10. De Belgische morele openbare orde beschermd. Vroeger was het vrijer”, Rechtsfilosofie & Rechtstheorie, n° 3, 2007, 95-103 53 J. BLOMMAERT, K. BEYENS, H. MEERT, S. HILLEWAERT, K.VERFAILLIE, K. STUYCK, A. DEWILDE, Grenzen aan de solidariteit. Formele en informele patronen van solidariteit in het domein van migratie, huisvesting en veiligheid, Academia Press, 2005, 76-77 13

overheden via deze contracten54 gestimuleerd en (vooral financieel) gemotiveerd om na te denken over een lokaal veiligheidsbeleid en projecten voor te stellen binnen het denkkader opgesteld door het federaal niveau: het waarborgen van de veiligheid en het herstellen van het vertrouwen van de burger in de overheid.

1.3.2 Het concept integrale veiligheid In het midden van de jaren '90 barstte de zaak Dutroux echter in alle hevigheid los. Het is een crisis die de katalysator vormde voor heel wat hervormingen. Niet alleen de geïntegreerde politie zag toen het licht, maar ook het concept integrale veiligheid deed haar intrede in de beleidsretoriek. Het gaat over een manier van denken die is overgewaaid uit Nederland. In 1993 werd daar een integrale veiligheidsrapportage georganiseerd die tot doel had om meer bestuurlijke aandacht te vragen voor veiligheidsproblemen, te komen tot een minder verkokerde aanpak en een betere samenwerking tussen alle betrokkenen. 55 In hun zoektocht naar de betekenis van integrale veiligheid, geven HEBBERECHT & CAZAUX in hun onderzoeksrapport een overzicht van de verschillende rapporteringen in Nederland, op basis waarvan ze onveiligheid definiëren als ‘(een kans op) een ongewenste verstoring van de situatie binnen een (deel van) sociaal systeem, die als bedreigend wordt ervaren en/of gepaard gaat met personele (morele, psychische) of materiële schade’. Daarin komen drie invalshoeken terug van het begrip onveiligheid, met name de feitelijke of objectieve onveiligheid; De subjectieve onveiligheid of onveiligheidsgevoelens & mogelijke onveiligheid of onveiligheidsrisico’s. Een integraal veiligheidsbeleid mag zich met andere woorden niet beperken tot de wettelijk gedefinieerde criminaliteit. Uit het inzicht dat veiligheidsproblemen ontstaan door een samenspel van diverse oorzaken, is de idee gegroeid dat ze met een combinatie van maatregelen moeten worden bestreden. Veiligheid bevorderen kan enkel door op een samenhangende manier in te spelen op zoveel mogelijk domeinen die een invloed hebben op het veiligheidsvraagstuk. Een veiligheidsbeleid handelt dan niet enkel incidenten af maar pakt ook achterliggende problemen aan. Het gaat over het tegelijk aanpakken van de verschillende 54

Dit contract-denken en tendens tot decentraliseren en responsabiliseren zien we in de jaren ‘90 ook tot uiting komen in andere beleidsdomeinen, zie supra p. 10 55 A. CACHET & A.B. RINGELING, “Integraal veiligheidsbeleid: goede bedoelingen en wat ervan terecht kwam” in E.R. MULLER (red), Veiligheid. Studies over inhoud, organisatie en maatregelen, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2004, 637 14

oorzaken en uitingsvormen van onveiligheid en dit op transversale wijze over diverse beleidsdomeinen. Een integrale benadering en een geïntegreerde aanpak staan centraal. 56 De concepten integraal en geïntegreerd zijn alomtegenwoordig, denk maar aan integrale jeugdhulpverlening,

geïntegreerd

bosbeheer,

integrale

kwaliteitszorg,

geïntegreerde

communicatie, integraal waterbeleid, geïntegreerd onderwijs, integraal erfgoedbeheer en geïntegreerd parkeerbeleid. Nochtans is het niets steeds duidelijk waar deze integrale of geïntegreerde visie op zulke concepten precies voor staat. Alvorens we stilstaan bij de betekenis van een geïntegreerd veiligheidsbeleid, maken we eerst het onderscheid tussen integraliteit in de breedte en in de diepte. In wat volgt zal immers blijken dat dit onderscheid nuances toelaat die anders verloren dreigen te gaan. Integraliteit in de breedte Het inzicht dat veiligheid meer behelst dan de loutere bestrijding van criminaliteit 57 kunnen we thuisbrengen in de invulling van integraliteit in de breedte. 58 In Nederland maakt men in dat verband bijvoorbeeld het onderscheid tussen sociale en fysieke onveiligheid. Met sociale onveiligheid doelt men op vormen van onveiligheid van menselijke oorsprong, waarbij mensen door andere mensen leed wordt aangedaan, los van de intentie van de veroorzaker of de intensiteit van het veroorzaakte leed. Fysieke onveiligheid doelt op de vormen van onveiligheid van niet-menselijke oorsprong, leed dat mensen wordt aangedaan door natuurrampen, ongevallen of epidemieën. Merk echter op dat ook andere indelingen in de omloop zijn. Zo heeft MEIJLAERS het over politionele, fysieke veiligheid, civiele en sociale veiligheid. 59 Om spraakverwarring te vermijden gaan we niet verder op deze indeling in. Het wijst vooral op het belang van een duidelijke conceptualisering van de gehanteerde begrippen. Een lastige bijzonderheid aan het begrip veiligheid is dat het niet alleen moet worden besproken in maatschappelijk relevante objectieve termen, maar ook in even maatschappelijk relevante subjectieve termen. 60 Veiligheid heeft met andere woorden een aparte emotionele lading, waardoor zowel sociale als fysieke 56

Ibid, 637-644 P. HEBBERECHT, Integrale Veiligheid, Tussentijds rapport van het onderzoeksproject i.o.v. het ministerie van Binnenlandse Zaken, UGent, 1996, 44-46 58 R. VAN DER WOUDEN, “Integraal veiligheidsbeleid tussen symboliek en bestuurlijke drukte” in Justitiële verkenningen, 1995 (5), 55 59 S. MEIJLAERS, Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten, VVSG-pocket, Politeia, 2006, 15-16 60 Y. BURUMA, De dreigingsspiraal: onbedoelde neveneffecten van misdaadbestrijding, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2005, 7 57

15

veiligheid zich veruiterlijken op een objectieve en een subjectieve wijze. 61 Hier vloeit de vaststelling uit voort dat het uitgangspunt van een veiligheidsbeleid een concreet (on)veiligheidsprobleem van de burger dient te zijn, los van de verschillen in inhoud dat aan de betekenis van veiligheid wordt gegeven. Los van het feit dat de burger veiligheid als een totaalproduct ziet 62 zullen er normatieve keuzes worden gemaakt omtrent de invulling van het begrip veiligheid. De wijze waarop een probleem wordt gedefinieerd krijgt immers vorm vanuit een bepaald mensen maatschappijbeeld en omvat immers vaak meteen ook een bepaalde oplossing. 63 Veiligheid heeft dan ook een nauwe relatie met de andere fundamentele principes van de democratische rechtsstaat, zoals privacy, rechtvaardigheid en vrijheid, waardoor het de vraag oproept in wat voor samenleving wij willen leven.64 Integraliteit in de diepte Wanneer we een voorkomend veiligheidsprobleem niet als een alleenstaand feit beschouwen, maar als deel van een breder oorzaak-gevolg proces, spreken we van integraliteit in de diepte. 65 Dit impliceert een allesomvattende aanpak die inspeelt op alle factoren die de veiligheid kunnen bevorderen of bedreigen. Deze rationele manier van denken werd overgenomen uit de geneeskundeiii om te worden toegepast in de criminologische context. Het ging aanvankelijk over louter over preventie, wat letterlijk het voorkomen van problemen betekent door van tevoren in te grijpen.iv Primaire preventie

De omstandigheden in de fysieke en sociale omgeving verbeteren, waardoor de gelegenheid tot het plegen van misdrijven of de verspreiding van criminaliteit wordt beperkt

Secundaire preventie

Gericht op het vroegtijdig identificeren van potentiële daders en omvat maatregelen waarmee zoveel mogelijk wordt voorkomen dat misdrijven worden gepleegd

Tertiaire preventie

Gericht op personen die misdrijven hebben gepleegd en omvat maatregelen om recidive te voorkomen

Tabel 1: Preventie, gebaseerd op het medische model

61

W. STOL, “Focus op integrale veiligheid” in W. STOL, J. RIJPMA, C. TIELENBURG, H. VEENHUYSEN & T. ABBAS (ed.) Basisboek Integrale Veiligheid, Uitgeverij Coutinho, Bossum, 2006, 38-41 62 R. VAN DER WOUDEN, “Integraal veiligheidsbeleid tussen symboliek en bestuurlijke drukte” in Justitiële verkenningen, 1995 (5), 53 63 J. MAESSCHALCK & A. RINGELING, “What goes up must come down? The career of ‘safety and security’ as a policy issue” in L. CACHET, S. De KIMPE, P. PONSAERS & A. RINGELING, Governance of security in the Netherlands & Belgium, Den Haag, Boom, 2008, 315 – 331, 318 64 H. BOUTELLIER, Inaugurale rede VU Amsterdam, 2005, 6 65 R. VAN DER WOUDEN, “Integraal veiligheidsbeleid tussen symboliek en bestuurlijke drukte” in Justitiële verkenningen, 1995 (5), 55 16

Een fundamenteel probleem met betrekking tot de definitie van (on)veiligheid komt hier aan de oppervlakte. Preventie vereist immers de classificatie van verschijnselen in gevaarlijk en onschuldig. Aangezien het plaatsvindt voor er effectief schadelijk gedrag is opgetreden, zal misclassificatie zich vaker voordoen dan bij het reageren achteraf op de feiten. Het gaat immers niet om ingetreden schadelijk gedrag, maar om de verwachtingen die worden gekoesterd omtrent de waarschijnlijkheid van dergelijk gedrag. De theorieën, op basis waarvan deze classificaties gebeuren, zijn echter nooit neutraal. 66 LEMAITRE merkt op dat het uitwerken van een ‘preventiebeleid’ zo vanzelfsprekend is geworden dat men zich niet al te veel zorgen meer maakt omtrent de invulling van dit begrip. Zeker wanneer het woord tegenover repressie wordt geplaatst lijkt alles gezegd te zijn geweest en kan er worden overgegaan naar de orde van de dag. 67 Volgens DECKLERCK wordt het concept preventie als toedekkend begrip gehanteerd voor het spanningsveld tussen een welzijnsgeoriënteerde benadering en een probleemgerichte invalshoek waar het zich bevindt.68 Op basis van dit onderscheid schuift hij de preventiepiramide naar voor als alternatief oriëntatiekader voor het veiligheidsbeleid.v Met de introductie van de bestuurlijke69 veiligheidsketen wordt een antwoord geboden op dit spanningsveld. De probleemgerichte focus van de schakel preventie wordt er immers erkend, waardoor de algemene welzijnsbevorderende maatregelen er uit gehaald kunnen worden om in de schakel ‘pro-actie’ terecht te komen.

66

H. VAN GUNSTEREN, Bouwen op burgers, Van Gennep, Amsterdam, 2008, 65 A. LEMAITRE, “Inleiding” in P. GORIS & D. KAMINSKI, Preventie en het paarsgroene veiligheidsbeleid, Congresboek naar aanleiding van de studiedag op 28 maart 2003, 7 68 J. DEKLERCK, “Onveiligheid integraal aanpakken: de preventiepiramide”, Tijdschrift voor Veiligheid, 2006 (5), 3, 19-37 69 Te onderscheiden van de strafrechtsketen, per definitie reactief van aard aangezien deze aanvat bij de registratie van een misdrijf en eindigt wanneer door de bevoegde autoriteit een eindbeslissing wordt genomen (Zie D. REYNDERS, “De strafrechtsketen: straffe keten?” in M. VANDERHALLEN, E. JASPAERT & G. VERVAEKE (eds.) De relatie in de strafrechtsketen tussen politie, parket, onderzoeksrechter & rechtbank, Cahier politiestudies 2009, afl. 3 nr. 12, 93.) Waar de burgemeester zich in de bestuurlijke keten op de spil bevindt is deze rol in de strafrechtelijke keten weggelegd voor het Parket (Zie E. DEVROE, “Het parket als spil in de strafrechtelijke keten” in E. DEVROE, K. BEYENS & E. ENHUS (red.) Zwart op wit? Duiding van cijfers over onveiligheid en strafrechtsbedeling in België, VUBpress, 2006, 187-202 67

17

Pro-actie

Het creëren van een positief sociaal klimaat om structurele oorzaken weg te nemen.

Preventie

Het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid of de gevolgen ervan beperken

Preparatie

De daadwerkelijke voorbereiding om prioritaire fenomenen door middel van actieplannen aan te pakken

Repressie

De reactie op en de bestrijding van inbreuken

Nazorg

De begeleiding van daders en slachtoffers om tot de normale toestand terug te keren en schadelijke gevolgen te vermijden

Tabel 2: Verschillende schakels van de bestuurlijke veiligheidsketen

We zagen dat strategische beleidsplanning haar opmars maakt in de overheidsorganisaties. 70 De toepassing van de managementconcepten op het gebied van de veiligheidszorg bleef dan ook niet uit. Zo werden de schakels van de bestuurlijke veiligheidsketen in een verbetergerichte beleidscyclus geplaatst, gebaseerd op de cirkel van DEMING of de PDCA-cirkel.71 De veiligheidsketen wordt aldus een cyclisch model, vanuit het inzicht dat er sprake is van een terugkomende cyclus, beginnende bij het plannen van maatregelen, over het uitvoeren en evalueren tot het bijstellen, wat op zijn beurt weer tot het ontwikkelen van nieuwe plannen leidt. 72 De realiteit is echter complexer. Het inzicht dat er ook dwarsverbanden kunnen worden gelegd tussen de verschillende schakels leidt ons tot het model van de veiligheidspentagram.

Afbeelding 1: Het veiligheidspentagram (LIEBREGTS, 2006)

70

Zie supra p. 10 J. LIEBREGTS, “De ketenbenadering” in W. STOL, J. RIJPMA, C. TIELENBURG, H. VEENHUYSEN & T. ABBAS (ed.) Basisboek Integrale Veiligheid, Uitgeverij Coutinho, Bossum, 2006, 61-62 72 S. DE KIMPE, “Zonder cyclus loopt het vierkant” in P. PONSAERS (ed), Lokaal integraal veiligheidsbeleid, Kluwer, Mechelen, 2005, 169-170 71

18

De maatregelen uit een bepaalde fase kunnen immers rechtstreekse gevolgen hebben voor een andere, maar ook indirect. Uit evaluaties op de verschillende schakels kan men namelijk ook iets leren over het verloop van de andere fases uit de veiligheidsketen. Hoewel deze benadering dynamischer is dan de voorgaande, zullen we zien dat in de Belgische federale kadernota integrale veiligheid uit 2004 desalniettemin enkele schakels worden overgeslagen om tot een vereenvoudigde bestuurlijke veiligheidsketen te komen, bestaande uit de schakels preventie, repressie en nazorg.73 Geïntegreerde aanpak Uit de invulling van de schakels van de veiligheidsketen vloeit de noodzaak tot samenwerking tussen de verschillende betrokken actoren voort, wat samenhangt met het inzicht dat een veiligheidsprobleem de geografische, bestuurlijk-administratieve of kennisspecifieke deelgebieden waarin het zich veruiterlijkt vaak overschrijdt en er dus nood is aan een multidisciplinaire aanpak door verschillende actoren op verschillende niveaus. In dat verband wordt gesproken van een geïntegreerde aanpak; veiligheid als een brede verantwoordelijkheid voor alle participanten in de moderne samenleving. Aangezien partners in functie van de geïdentificeerde problemen dienen te worden gezocht gaat het over een potentieel bijzonder ruim scala aan verschillende mogelijke partners. In Nederland pleiten TERPSTRA & KOUWENHOVEN in hun onderzoek naar lokale veiligheidsnetwerken voor een duidelijke aanwezigheid en betrokkenheid van de politie en lokale overheid. 74 Zij beschikken daarvoor immers over de noodzakelijke middelen, informatie, deskundigheid, kanalen en bevoegdheden. Daarnaast zagen we echter dat een veiligheidsbeleid ook belangrijke maatschappelijke en individuele waarden aanbelangt. Volgens hen is een vorm van publieke verantwoording en onafhankelijk toezicht van de politie en de lokale overheid voor het afwegen van zulke belangen noodzakelijk. Hoewel de evolutie van de overheid op het vlak van de veiligheidszorg vaak als een responsabiliseringsstrategie wordt beschreven, betekent dit volgens TERPSTRA & KOUWENHOVEN dus niet dat de overheid zich volledig moet terugtrekken. 75 De politie wordt

73

Zie infra p. 21 J. TERPSTRA & R. VAN KOUWENHOVEN, Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg, Onderzoek i.o.v. Programma Politie en Wetenschap, Uitgeverij Kerckebosch, Zeist, 2004, 291 75 Ibid, 290 74

19

als bevoorrechte partner naar voor geschoven en van de lokale overheid wordt verwacht dat zij coördinatie verzekert en de regierol opneemt.76 We zagen dat ook in België de federale overheid een toenemende belangstelling toont voor het lokale bestuursniveau.77 RAES merkt kritisch op dat de lokale democratie niet per definitie beter is, maar evenzogoed uitdrukking kan geven aan een egocratie, waarbij samenlevingsproblemen telkens weer op andere, wijken of buurten worden afgewenteld volgens het not in my backyardbeginsel. Volgens hem is het geen adequaat of eerlijk antwoord op de “postmoderne” overzichtelijkheid.78 Anderen menen daarentegen dat de focus op het lokale de democratische legitimiteit net ten goede komt. MEIJLAERS merkt op dat de lokale overheid het dichtst bij de bevolking staat en door haar relatieve kleinschaligheid het grote voordeel heeft dat ze zich het best rekenschap kan geven van de problemen van haar bevolking enerzijds, de behoeften en aanwezige middelen anderzijds. Ze kan daardoor een totaalbeleid- en product aanbieden en dit door een samenhangend veiligheidsbeleid te ontwikkelen waarbij de inspanningen van de verschillende actoren gezamenlijk de veiligheid waarborgen. 79

1.4 Aanzet voor een onderzoek naar een geïntegreerde aanpak Hoewel integrale veiligheid in 1999 als officiële beleidslijn werd gekozen in het federaal veiligheidsen detentieplan – waarmee men stelde dat het preventiebeleid evolueerde van programma naar schakel in de integrale veiligheidsketen 80 – lijkt men in het enthousiasme uit het oog verloren te hebben verloren dat de Belgische context de Nederlandse niet is. 81 Hoewel beide landen op het eerste zicht gelijke regels en instituties kennen, zijn er in de praktijk minstens evenveel verschillen.82 Zo drijft het vigerende uitgangspunt dat veiligheid gewaarborgd moet worden op basis van een gedeelde verantwoordelijkheid en allerhande vormen van samenwerking 76

C. VAN AMERONGEN, I. LASSCHE & E. ROES (red.), Regie op veiligheid effectief?, boek n.a.v. het gezamenlijk congres van het CCV & de Stichting SMVP, maart 2010, 86 77 Zie supra p. 9 78 K. RAES, “Hoe het veiligheidsdenken onveiligheid produceert door uitsluiting. Het postmoderne onbehagen van Zygmunt Bauman” in T. Daems & L. Robert, De schaduwzijde van de moderniteit, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2007, 58 79 S. MEIJLAERS, Bouwstenen voor veilige en leefbare gemeenten, VVSG-pocket, Politeia, 2006, 14 80 E. DEVROE & A. DORMAELS, “Van geïntegreerde preventie naar integrale veiligheid”, Orde van de dag, Kluwer, 2006, 35 81 H. SWINNEN, J. HOSTE & M. DE GUIJTER , Politique urbaine et sécurité en Belgique et aux Pays-Bas, Collection Recherches du PUCA, n° 170, 2006, 139 82 D.J. EPPINK, 1998 aangehaald in J. VAN OSTAAIJEN, “leren van Vlaanderen” in Justitiële verkenningen, afl. 3, 2010, 61 20

ons naar de andere bestuursniveaus, aangezien dit thema ook hen ipso facto aanbelangt. In tegenstelling tot het model van de Nederlandse gedecentraliseerde eenheidsstaat moet een ‘integraal’ en ‘geïntegreerd’ veiligheidsbeleid niet louter op het niveau van de nationale- en lokale overheden vorm krijgen, maar dient deze in de ingewikkelde federale staatsstructuur van België eveneens rekening te houden met het beleid van de gewesten en gemeenschappen. Zo merkt FRANSSEN bijvoorbeeld op dat thema’s zoals jeugddelinquentie zich op het snijpunt van de ideologisch-institutionele-budgettaire-gemeenschapsspanningen

en

tegenstellingen

in

de

Belgische politieke ruimte situeren.

1.4.1 Veiligheidsbeleidsplannencyclus Alvorens we op deze problematiek terugkomen, situeren we eerst de verschillende klassieke beleidsplannen en hun verhouding tot elkaar. Zo werd het integraal veiligheidsbeleid uitgewerkt in het federaal veiligheidsplan, dat meteen ook de blauwdruk en het ruimer beleidskader vormt voor de politieplannen van de geïntegreerde politie. In tweede instantie wordt een nationaal veiligheidsplan opgesteld dat het aandeel van de geïntegreerde politie in het federaal veiligheidsbeleid en de samenhang van het politieoptreden moet verzekeren. 83 In derde instantie wordt op gemeentelijk niveau idealiter een lokaal integraal veiligheidsplan opgemaakt waarin de belangrijkste prioriteiten en aandachtspunten inzake gemeentelijke veiligheid worden weergegeven, in afstemming met andere relevante actoren. In vierde en laatste instantie wordt op het niveau van de lokale politie een zonaal veiligheidsplan opgesteld, dat naast de kerntaken van de lokale politie ook hun bijdrage bevat in het integraal veiligheidsbeleid en rekening houdt met de prioritaire doelen en fenomenen uit voorgaande plannen.84 Een formele afstemming met andere beleidsplannen, zoals bijvoorbeeld de veiligheidsen preventiecontracten of het parketbeleid, kwam er evenwel niet. Merk bovendien op dat enkel het politionele luik van deze cyclus op wettelijke verplichtingen is gebaseerd. 85

83

P. PONSAERS & E. ENHUS, “Vademecum veiligheidsplannen ten behoeve van het opstellen van het nationaal veiligheidsplan en de zonale veiligheidsplannen” in Vademecum Politiezones, Brussel, Politeia, 2000, addendum 2, 17-20 84 Ibid, 18-19 85 De federale overheid noch de gemeente zijn aldus verplicht veiligheidsnota op te stellen. Sommigen pleiten ervoor deze verplichting in te voeren. Zie o.a. S. DE KIMPE, “Zonder cyclus loopt het vierkant” in P. PONSAERS (ed), Lokaal integraal veiligheidsbeleid, Kluwer, Mechelen, 2005, 190 21

Afbeelding 2: De beleidscyclus van de veiligheidsplannen in theorie

De federale kadernota van 2004 bevestigt nochtans de centrale rol van het concept integrale veiligheid, dat er wordt gedefinieerd als: “[…] het concept om criminaliteit, overlast en verkeersveiligheid in al hun aspecten in een zo breed mogelijke context te benaderen. De kerngedachte hierbij is de permanente aandacht voor zowel preventie, repressie als de opvolging van daders en slachtoffers.” 86

We zagen reeds dat preventie evolueert van programma naar een schakel in de bestuurlijke veiligheidsketen. Het verwezenlijken ervan veronderstelt een samenwerking die de verschillende bevoegdheidsniveaus overstijgt.87 Verder gaande op de roeibootmetafoor, wordt voor de functie van stuurman vaak naar de burgemeester gewezen.88 Op het lokaal niveau lijken het Belgische en het Nederlandse systeem op het eerste zicht al wat meer op elkaar. Net zoals in Nederland vervult de burgemeester in België immers een belangrijke rol in het gemeentelijk veiligheidsbeleid. De band met de lokale politiek is in België, waar de burgemeester meestal uit de gemeenteraad wordt gekozen als aanvoerder van 86

Federale Ministerraad, Kadernota Integrale Veiligheid, 30-31 maart 2004, 6 Voor een verdere uitwerking van deze begrippen, zie supra p. 14 e.v. 88 S. BLOCK, R. KERKAB & G. CEUPPENS, Naar een lokaal integraal veiligheidsbeleid, brochure FOD Binnenlandse Zaken, directie integrale veiligheid, s.l.n.d., 32 p. 87

22

de grootste politieke partij, echter groter dan deze in Nederland, waar deze los van de gemeenteraadsverkiezingen wordt benoemd. Dat maakt dat functie ook op een andere manier wordt ingevuld, ook op het gebied van veiligheid. 89 Ook de regiefunctie voor het voeren van een lokaal integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid die hem in de literatuur wordt toegeschoven zal met andere woorden verschillen vertonen.

1.4.2 Lokaal integraal veiligheidsplan Op vraag van de opdrachtgever focussen we ons in dit onderzoek op dit lokale veiligheidsbeleid. We zagen immers dat de regierol om een integrale benadering en geïntegreerde aanpak van veiligheidsproblemen te verwezenlijken bij de lokale gemeente wordt gelegd. Wanneer we ons baseren op de beleidscyclus van de veiligheidsplannen, is het uitgangspunt echter dat het federale veiligheidsplan de blauwdruk vormt van een overkoepelend integraal veiligheidsbeleid. Tegelijkertijd stellen we vast dat de afwezigheid hiervan de hele cyclus hypothekeert en verwarring zaait in de praktijk.

Afbeelding 3: Beleidscyclus van de veiligheidsplannen in de praktijk

89

Zie J. VAN OSTAAIJEN, “leren van Vlaanderen” in Justitiële verkenningen, afl. 3, 2010, 62-70 23

Zo werd bijvoorbeeld geopperd dat er uit het nationaal veiligheidsplan 90 een federale nota integrale veiligheid zal voortvloeien, wat haaks staat op de kerngedachte van de integrale veiligheidszorg.91 Het lokaal integraal veiligheidsplan krijgt bovendien een bijzonder grote betekenis, omdat het bestuurlijk tegengewicht moet bieden aan de verschillende politieplannen. Het kernidee van de integrale veiligheidszorg is echter dat onveiligheid niet louter en alleen wordt beïnvloed door het veiligheidsbeleid, maar dat het vertrekpunt van een lokale integrale veiligheidsbenadering een concreet veiligheidsprobleem is dat in een breder perspectief dient te worden geplaatst. Naast de bovenstaande plannen uit de veiligheidscyclus zijn er bovendien tal van andere plannen die bijdragen tot veilige stad of gemeente, maar die afkomstig zijn van verschillende bovenlokale overheden. Vaak zijn deze beleidsplannen gekoppeld aan één of andere vorm van subsidie. Bovenlokale fondsen creëren voor de stad of gemeente de mogelijkheid om allerlei (veiligheids-)problemen aan te pakken, maar elk fonds heeft daarbij zijn eigen beleidscyclus, voorwaarden, doelstellingen en criteria. Deze complexiteit leidt tot moeilijkheden inzake afstemming, wat de coherentie van het beleid dreigt te hypothekeren. 92 De Belgische staatsstructuur zorgt hierbij voor een uiterst ingewikkeld verhaal. Vanuit bestuurlijk oogpunt impliceert de integrale veiligheidszorg een integratie tussen de verschillende verticale beleidsniveaus, waardoor ook de gewesten en de gemeenschappen aan het integraal veiligheidsbeleid dienen te participeren en hun bijdrage leveren aan de verschillende schakels van de veiligheidsketen.93 Een integrale benadering impliceert daarnaast ook een horizontale afstemming tussen de verschillende beleidsdomeinen.

90

Merk echter op dat het nationaal veiligheidsplan, bij ontstentenis van een nieuwe kadernota, expliciet juridische prioriteiten stelt. Het dient dan ook minder als een louter politioneel plan te worden beschouwd. Zie D. DELARUE, G. CEUPPENS, “Integrale veiligheidsplanning… what’s next?” in A. DORMAELS & P. SCHARFF (eds.), Cahiers IV 5. Beleidsplannen: verheerlijkt en verwenst, Brussel, Politeia, 127-135 91 Zie supra p. 14 e.v. 92 W. BRUGGEMAN, “Overvloed aan plannen: coherentie in het beleid” in DORMAELS A., & SCHARFF P. (eds.), Cahiers IV Beleidsplannen: verheerlijkt en verwenst, Brussel, Politeia, 79 - 92 93 Zie S. CHRISTIAENSEN, “Integraal veiligheidsbeleid: de gemeenschappen en de gewesten uit de marge.” Panopticon, 2006, 3, 1-10 24

Afbeelding 4: Afstemming van verschillende beleidsdomeinen en beleidsniveaus

Een veiligheidsprobleem zal de geografische, bestuurlijk-administratieve of kennisspecifieke deelgebieden waarin het zich veruiterlijkt immers vaak overschrijden, waardoor de noodzaak ontstaan tot samenwerking met andere beleidsdomeinen. Maatregelen genomen op een bepaalde schakel in een bepaald beleidsdomein kunnen bovendien gevolgen hebben voor de andere schakels in deze bestuurlijke veiligheidsketting.94 De concrete invulling van dit concept en praktische realisatie is met andere woorden alles behalve een evidentie. Het is maar in een beperkt aantal steden dat men een integraal veiligheidsplan heeft ontwikkeld, waarbij de kwaliteit van deze documenten overigens sterk uiteen loopt. 95

94 95

Cf. het veiligheidspentagram, zie supra p. 18 W. BRUGGEMAN, “Overvloed aan plannen: coherentie in het beleid” in DORMAELS A., & SCHARFF P. (eds.), Cahiers IV Beleidsplannen: verheerlijkt en verwenst, Brussel, Politeia, 86; K. DE PAUW & A. HEENE, Op weg naar lokale integrale veiligheid?, Politeia, 2006, 18 25

2. Onderzoeksopzet 2.1 Inleiding We zagen hoe de idee van integrale veiligheid met een geïntegreerde aanpak het licht zag. Het gaat daarbij niet om een revolutie in het federale denken over veiligheid, maar over een geleidelijke evolutie van de federale beleidsvisie over veiligheid die kadert binnen bredere maatschappelijke veranderingen. Het lokale beleidsniveau komt daarbij in toenemende mate in de aandacht te staan, zo ook op het gebied van veiligheid. We moesten echter vaststellen dat de concrete invulling van deze beleidsvisie in de praktijk geen evidentie is. Daarbij werd de hypothese ontwikkeld dat de verschillende beleidsplannen en bovenlokale fondsen de lokale implementatie ervan in de weg staat.

2.2 Vraagstelling Het is deze afstemmingsproblematiek van plannen en bovenlokale fondsen waar de lokale besturen mee geconfronteerd worden in de zoektocht naar oplossingen voor concrete veiligheidsproblemen die in dit onderzoek centraal staat. Dat brengt ons bij de volgende drie onderzoeksvragen: 1. Welke thema’s worden in de lokale steden en gemeenten meegenomen in een lokale integrale veiligheidsbenadering? Gelet op de uitdrukkelijke wens van de opdrachtgever om in dit onderzoek bottom-up te werk te gaan, nemen we in onze eerste onderzoeksvraag de lokale reikwijdte van het begrip veiligheid onder de loep. We zagen reeds dat er geen consensus bestaat over de inhoud en de reikwijdte ervan, maar dat inherent aan de integrale gedachte de idee ligt dat dit op het lokale beleidsniveau dient te worden ontwikkeld op basis van concrete veiligheidsproblemen. Daarmee komt de nadruk te liggen op het meenemen van de specificiteit van de lokale context en de noodzaak aan scanning van de lokale situatie. De invulling ervan zal immers ook bepalen welke beleidsdomeinen, c.q. plannen en bovenlokale fondsen, in een overkoepelend lokaal integraal veiligheidsbeleid dienen te worden opgenomen om een geïntegreerde aanpak te verzekeren. Het lokaal democratische besluitvormingsproces zal hierbij als ingang dienen en leidraad functioneren. Vergeten we immers niet dat er een (democratisch) draagvlak moet bestaan voor de integratie van verschillende thema’s in de lokale integrale veiligheidsbenadering. 26

2. Welke plannen worden ter beschikking gesteld die betrekking hebben op deze thema’s en via welke kanalen verwerven zij fondsen die bijdragen aan een lokaal integraal veiligheidsbeleid? Nadat we te weten zijn gekomen welke thema’s de lokale overheid in een integrale veiligheidsbenadering wens op te nemen, onderzoeken we welke plannen relevant zijn voor de beleidsvoering en via welke kanalen er fondsen worden verworden voor projecten die bijdragen tot een lokaal integraal veiligheidsbeleid. Bovenlokaal zijn er immers heel wat projecten en fondsen die (kunnen) bijdragen aan het lokale veiligheidsbeleid van de steden of gemeenten. Het gaat daarbij echter niet alleen om financiële middelen, maar ook structurele ondersteuning en praktische begeleiding. Gezien de diversiteit aan lokale beleidsplannen en de dynamieken die ze elk hebben, is het vervolgens noodzakelijk inzicht te verwerven in hoe deze plannen zich ten opzichte van elkaar verhouden. 3. Hoe worden al deze plannen op elkaar afgestemd en is dit mogelijk binnen één lokaal integraal veiligheidsplan? We gaan tenslotte na hoe deze plannen op elkaar worden afgestemd, zowel formeel als in de dagelijkse praktijk, en of deze coördinatie gebeurt binnen een overkoepelend lokaal integraal veiligheidsbeleid. Op die manier onderzoeken we of deze afstemming mogelijk en haalbaar is binnen één lokaal integraal veiligheidsplan. Vergeten we echter niet dat een integraal veiligheidsplan geen doel is, maar de ambitie heeft een kaderend werkinstrument te zijn. 96 Net zoals het federaal veiligheidsplan de blauwdruk vormt voor een nationaal veiligheidsbeleid, wil het lokaal veiligheidsplan deze rol op stedelijk of gemeentelijk niveau vervullen. Het is duidelijk dat de insteek van ons onderzoek het lokaal bestuur vormt. Zij dienen immers het lokale veiligheidsbeleid te regisseren. Hoewel een lokale integrale veiligheidsbenadering hamert op de samenwerking tussen verschillende partners, blijft de eindverantwoordelijkheid van het lokale veiligheidsbeleid bij het gemeente- of stadsbestuur te liggen. Hoewel er bij de afstemming eigenlijk ook zou rekening moeten gehouden worden met de verschillende plannen van de partners waarmee zij samenwerken, overstijgt dit het doel van dit onderzoek. 97

96 97

Zie supra p. 21 Voor een verdere uitwerking, zie infra p. 70 e.v. 27

2.3 Doelstelling Door bottom-up te onderzoeken hoe de bestuurlijke lokale overheid omgaat met de veiligheidsproblemen waarmee zij wordt geconfronteerd en hoe zij zich organiseert in het uitwerken van oplossingen hiervoor, gebruik makend van allerlei bovenlokale fondsen en plannen, is het onze doelstelling een strategisch denkkader te ontwikkelen over lokale integrale veiligheid en de wijze waarop deze op het lokale niveau vorm krijgt in een geïntegreerde aanpak. Op basis van dit onderzoek willen we advies formuleren voor de federale overheid omtrent enerzijds de wijze waarop ze deze lokale besturen kan bijstaan in het ontwikkelen van manieren om oplossingen uit te werken voor hun lokale veiligheidsproblemen en anderzijds de mogelijkheden om dit vorm te geven in een overkoepelend lokaal integraal veiligheidsbeleid, al dan niet geformaliseerd in een lokaal integraal veiligheidsplan.

2.4 Onderzoeksstrategie Inherent aan de integrale veiligheidsgedachte ligt het inzicht dat een lokaal veiligheidsbeleid dient te worden ontwikkeld op basis van concrete veiligheidsproblemen die in ruimere context worden geplaatst.98 Omwille van de specificiteit van deze lokale context, dreigen we in de praktijk met verschillende visies op de invulling ervan te worden geconfronteerd, niet allerminst tussen steden en gemeenten, maar ook tussen de verschillende gewesten, de steden en gemeenten met en zonder veiligheidsen preventieplan, tussen steden en gemeenten van een andere socioeconomische type of net steden en gemeenten met een vergelijkbare typologie, maar er desalniettemin een andere visie op nahouden met betrekking tot de invulling van een lokaal veiligheidsbeleid. Het is deze contextgevoelige veiligheidsvisie die idealiter99 dient geëxpliciteerd te worden in een formeel goedgekeurde tekst, het lokaal integraal veiligheidsplan, die vervolgens als strategische leidraad kan fungeren voor de betrokken partners en dus mee zal bepalen welke plannen en bovenlokale fondsen in het veiligheidsbeleid dienen te worden meegenomen. Tot op heden hebben slechts weinig lokale besturen een dergelijke lokale kadernota ontwikkeld.

98

Zie supra p. 16 Kadernota Integrale Veiligheid 2004, p. 5

99

28

Merk echter op dat de afwezigheid van een lokaal integraal veiligheidsplan geenszins betekent dat deze gemeenten geen visie hebben over veiligheid. Het hebben van een veiligheidsdocument zegt immers weinig over de kwaliteit van het veiligheidsbeleid op gemeentelijk niveau. 100 Aangezien het de inhoud is die op elkaar die moet worden afgestemd, is een praktische afstemming tussen de verschillende beleidsplannen en cycli – wat nu ook al sporadisch gebeurt op projectniveau – belangrijker dan een formele gelijkschakeling. De juiste personen in de organisatie dienen aldus warm te worden gemaakt voor een integrale benadering van veiligheidsproblemen waar een geïntegreerde aanpak uit voortvloeit. De kern van het implementatieprobleem ligt volgens de onderzoeksgroep niet bij de formele afstemming tussen de verschillende beleidsplannen en fondsen waar men een beroep op kan doen om tot afstemming te komen, 101 maar op de formele én informele samenwerking tussen verschillende lokale actoren. 102 Voor de implementatie van een beleid, moet er immers een draagvlak bestaan.103 We volgen HEDEBOUW & KERBAB dan ook in hun stelling dat een integraal en geïntegreerd beleid eigenlijk: “(...) een gemeenschappelijk project [is] ter bestrijding van een bepaald fenomeen, geïdentificeerd als een prioriteit of aandachtspunt, gelijk op welk vlak van de veiligheid dit zich ook bevindt.” 104

2.4.1 Onderzoeksmethode Het proces waarop het lokale integrale veiligheidsbeleid vorm krijgt is het uitgangspunt in functie waarvan het onderzoek zal worden gevoerd; een onderzoek naar een geïntegreerde aanpak. Multiple gevalstudie Zo'n dynamisch proces dient bij voorkeur in haar lokale context te worden onderzocht. Vandaar dat we opteren voor de multiple gevalstudie. Deze kwalitatieve onderzoeksmethode laat het gebruik van verschillende dataverzamelingsmethoden toe, waardoor het een geschikte methode is om het onderwerp in de diepte benaderen en in zijn complexiteit vatten. Het gaat enerzijds over een documentanalyse en anderzijds semi-gestructureerde face-to-face interviews met 100

K. DE PAUW & A. HEENE, Op weg naar lokale integrale veiligheid?, Politeia, 2006, 61-62 Waarmee impliciet wordt uitgegaan van een rationeel besluitvormingsmodel, hoewel onderzoek in Vlaanderen aantoont dat lokale beleidsbesluitvorming doorgaans veelal een informele aangelegenheid is. Zie . PAUWELS & B. VAN GOOL, “Wij trekken onze plan wel”, rapport over de impact van strategische planning op lokale beleidsstructuren en –culturen, juli 2006, 78; K. DE PAUW & A. HEENE, Op weg naar lokale integrale veiligheid?, Politeia, 2006, 84, zie ook infra p. 64 e.v. 102 Zie ook: I. CARMEN, M. EASTON & B. PIETERS (eds.), Cahiers Intergrale Veiligheid – De actoren van het integraal veiligheidsbeleid, Politeia, Brussel, 2008, 107 p. 103 K. DE PAUW & A. HEENE, Op weg naar lokale integrale veiligheid?, Politeia, 2006, 82 104 S. HEDEBOUW & R. KERKAB, “Het script van een integraal veiligheidsbeleid” in W. BRUGGEMAN (ed) Cahiers Integrale Veiligheid - Regie, Politeia, Brussel, 2007, 23 101

29

bevoorrechte getuigen. Dit laat ons toe om niet alleen het structurele aspect van de afstemming van verschillende beleidsplannen te bestuderen, maar ook dieper in te gaan op het culturele aspect. Het inzicht dat elke afzonderlijke organisatie of dienst binnen het overheidsapparaat op de verschillende

beleidsniveaus

een

eigen

typische

cultuur

heeft,

noemden

we

beleidsarrangementen. Deze hebben vaak verstrekkende gevolgen voor de wijze van planning, beleidsorganisatie en uitvoering ervan binnen de eigen invloedssferen, waarmee rekening dient gehouden te worden bij de opmaak van een lokaal integraal veiligheidsbeleid. 105 Aangezien culturele en structurele aspecten deel uitmaken van dezelfde lokale realiteit, zullen deze in de analyse samen worden besproken. We kiezen ervoor om dit proces bij drie casussen als typerende gevallen te bestuderen. Het gaat over drie bestuurskundig afgebakende lokale besturen, elk afkomstig uit één van de drie gewesten. De drie casussen worden niet aselect gekozen, maar geselecteerd op basis van inhoudelijke en praktische gronden na een beknopt vooronderzoek. Zo kiezen we bewust geen voortrekkers op het gebied van integrale veiligheid, maar voor lokale besturen waar reeds aanwijzingen van een draagvlak voor een lokaal integraal veiligheidsbeleid aanwezig zijn. Het is immers niet onze bedoeling om de lokale overheden van de kwaliteiten van dit beleidsconcept te overtuigen – wat immers een top-down benadering zou zijn – maar bottom-up te leren van de wijze waarop deze momenteel tot stand komt. We kiezen expliciet voor gemeenten met een veiligheidsen preventieplan, omdat deze reeds over elementen beschikken die de invoering van een lokaal veiligheidsbeleid (kunnen) vergemakkelijken. Het gaat daarbij niet alleen over de extra budgettaire ruimte, ook over de aanwezigheid van een preventieambtenaar en een lokale veiligheidsdiagnostiek brengen hen in een bevoorrechte startpositie. Gelet op de hypothese die werd ontwikkeld betreffende de afstemmingsproblematiek van plannen en bovenlokale fondsen, kiezen we bewust voor drie lokale besturen die een beroep kunnen doen op een aantal belangrijke bovenlokale plannen en subsidiestromen, zodat we de afstemmingsmogelijkheden en -problemen in hun lokale context kunnen bestuderen. Lokale operationalisering van het thema veiligheid Uit de inleiding blijkt dat de concrete invulling van een lokaal integraal en geïntegreerd veiligheidsbeleid en de operationalisering van de verschillende concepten dat dit containerbegrip 105

K. DE PAUW & A. HEENE, Op weg naar lokale integrale veiligheid?, Politeia, 2006, 54 30

herbergt, geteisterd worden door conceptuele onduidelijkheid, wat overigens ook de eenduidige toepassing ervan in de praktijk hypothekeert. Overeenstemming over de inhoud is echter cruciaal wanneer er over het concept wordt gesproken of wanneer het wordt gebruikt. Ook in dit onderzoek dient erover te worden gewaakt dat er eensgezindheid bestaat over de invulling. Vandaar dat we steeds vertrekken van een duidelijke lokale visie, die ons leert welke thema’s en beleidsdomeinen er in het lokale veiligheidsbeleid worden betrokken en welke actoren er in het onderzoek dienen te worden meegenomen. We zagen immers dat de literatuur een heel brede visie op de betekenis van veiligheid suggereert. 106 Het uitwerken van een veiligheidsbeleid vraagt immers het maken van politieke keuzes en het bepalen van duidelijke prioriteiten waar een lokaal draagvlak voor bestaat, omdat dit het bestaan van de nodige beleidsruimte garandeert. De burgemeester vormt de ingang in onze gevalstudie, aangezien hij de eindverantwoordelijkheid draagt en zich op de spil van het veiligheidsbeleid bevindt, aangezien hij in de verschillende organen zetelt die een sleutelrol spelen. 107 Het gesprek wordt voorbereid aan de hand van het algemeen beleidsprogramma, zoals bepaald in de nieuwe gemeentewet. 108 Hoewel de gewesten sinds de regionalisering van de voogdijbevoegdheid over de lokale steden en gemeenten regelgeving kunnen ontwikkelen die de federale gemeentewet aanpast, wordt in het hele land een soort algemeen beleidsplan naar voor geschoven. 109 De inhoud ervan zal reeds de richting aangeven van de invulling van het veiligheidsbeleid in de betrokken case. We wensen echter de paperreality van zulke plannen te overstijgen. Ook dit is overigens een argument voor het gebruik van de gevalstudie als onderzoeksmethode. De gevalstudie is immers gericht op het doorgronden van een verschijnsel, in casu de lokale veiligheidszorg, ook vanuit de betekenissen die betrokkenen aan dat verschijnsel geven. Vandaar dat we op basis van de afgebakende thema’s lokale stakeholders in het onderzoek betrekken en ook andere interne documenten (de verslagen van de gemeenteraad, het schepencollege, stedelijke website, stedelijk organogram) of externe bronnen 106

HEBBERECHT & CAZAUX stellen volgende definitie voor: “Onveiligheid is (een kans op) een ongewenste verstoring van de situatie binnen (een deel van) een sociaal systeem, die als bedreigend wordt ervaren en/of gepaard gaat met personele of materiële schade”. Zie P. HEBBERECHT & G. CAZAUX, Integrale Veiligheid, tussentijds rapport van het onderzoek verricht in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken, 1996, 34 – 37; zie ook supra p. 14 107 H. REYNAERT & K. STEYVERS, “De politiehervorming en het lokaal bestuur: ‘closing the gap between democracy and efficiency’?” in P. PONSAERS (ed.), Lokaal integraal veiligheidsbeleid, Mechelen, Kluwer, 2005, 119 - 120 108 Art. 242bis Nieuwe Gemeentewet 109 Art. 146 Gemeentedecreet van het Vlaams Gemeentedecreet, Art. 242bis Nieuwe Gemeentewet zoals gewijzigd door de Ordonnantie van 5 maart 2009 voor het Brussels gewest & art. 1123 – 1127 van de Code de la Démocratie locale et de la Décentralisation van het Waals Gewest 31

(al dan niet wetenschappelijke artikels over de casus, krantenknipsel, persberichten) raadplegen. Vaak vormt dit interessante achtergrondinformatie om bepaalde keuzes te begrijpen en de topiclijsten op te stellen. Aangezien zulke informatie veelal wordt geschreven voor en door een bepaald doelpubliek, is het net de kracht van de gevalstudie om die verschillende bronnen naast elkaar te kunnen leggen om alsnog een genuanceerd, compleet en geldig beeld te krijgen.

2.4.2 Verwerking van de onderzoeksgegevens We kiezen ervoor om de onderzochte besturen niet bij naam te noemen en hun anonimiteit te garanderen. Bij de verwerking van de gegevens brengt dit bepaalde knelpunten met zich mee. Omdat we een case selecteren per gewest is het aan de hand van de verschillende bovenlokale structuren en organisaties relatief eenvoudig om te achterhalen uit welk gewest de desbetreffende case komt. Problematischer is echter de vaststelling dat ook elk lokaal bestuur gekenmerkt wordt door een eigen organisatie, voortvloeiend uit het gemeentelijk belang, dat haar een zekere mate van autonomie toekent. Het is dan ook niet denkbeeldig dat een bepaalde prioriteit, een bepaalde functieomschrijving of een de naam van een bepaald plan of organisatie uit de stad, de identiteit ervan prijsgeeft. Door het veiligheidsbeleid op gedetailleerde wijze te beschrijven, waarbij we niet rond bepaalde particulariteiten zouden heen kunnen, zetten we de nagestreefde anonimiteit van de onderzoekseenheden en -elementen met andere woorden op de helling. Tegelijkertijd is de onderzoeksgroep ervan overtuigd dat de context, in haar structurele én culturele dimensie, een belangrijke factor is om het veiligheidsbeleid waarlijk te begrijpen. Om hier aan tegemoet te komen is er voor gekozen om meteen de gegevens te verwerken in een transversale analyse, zonder de ruwe data per case voor te stellen. Gelet op onze doelstelling is het immers niet relevant om te kunnen traceren in welke casus men met een bepaald beleidsprobleem op deze of gene wijze is omgegaan. Hier hangt echter een methodologische kanttekening aan vast, aangezien we documenten als de topiclijsten, namen van gehanteerde interne bronnen en uiteindelijke beschrijving van de wijze waarop het veiligheidsbeleid in de betrokken casus vorm krijgt niet aan dit onderzoek zullen toevoegen. In de transversale analyse streven we er desalniettemin naar om ook de relevante context te betrekken, maar aangezien een vergaande, holistische beschrijving de voordelen van een transversale analyse opheft, zullen we in bepaalde mate moeten zondigen tegen het principe van de contextualiteit. Kwalitatief onderzoek is bovendien per definitie eerder interpretatief van aard, wat een zekere mate van variabiliteit met 32

zich meebrengt. Tijdens de fase van het empirisch onderzoek moeten constant keuzes worden gemaakt met gevolgen hebben voor het verdere verloop van het onderzoek. Fundamentele beslissingen, zoals de keuze van de dataverzamelingsmethode of de cases, worden daarom samen met een uitgebreide argumentatie aan het begeleidingscomité ter goedkeuring voorgelegd. Tijdens het veldwerk worden de resultaten en beslissingen per case teruggekoppeld naar de promotoren volgens de methode van peer-debriefing. Centraal staat daarbij de vraag of we de wijze waarop het veiligheidsbeleid in de betrokken stad vorm krijgt begrijpen. De onderzoeksvragen vormen daarbij de richtlijnen om na te gaan of we de noodzakelijke elementen hebben verzameld om hier geldige antwoorden op te kunnen formuleren en een betrouwbaar beeld te vormen van een geïntegreerde aanpak in het lokaal integraal veiligheidsbeleid. Op die manier moet het voorliggend onderzoek alsnog een geldig en betrouwbaar beeld van een geïntegreerde aanpak van een lokaal integraal veiligheidsbeleid verzekeren. Tenslotte benadrukken we nogmaals dat de betrokken lokale besturen worden benaderd als typerende gevallen. Voorliggend onderzoek heeft uitdrukkelijk niet als doel het veiligheidsbeleid in drie Belgische lokale besturen te beschrijven om op maat van deze specifieke gevallen gerichte beleidsaanbevelingen te formuleren. De studie van het huidige veiligheidsbeleid in de betrokken steden wordt daarentegen gezien als een instrument om tot inzichten te komen betreffende de manier waarop het veiligheidsbeleid op lokaal niveau vorm krijgt. Hoewel we geen generalisatie van de onderzoeksresultaten uit de betrokken casussen nastreven, zijn de geïdentificeerde processen, mechanismen en denkpatronen evenmin louter op de betrokken cases van toepassing. Deze dynamieken zijn illustratief en dus overdraagbaar naar andere lokale besturen in andere contexten. Het is op basis van deze inzichten dat uiteindelijk algemene beleidsaanbevelingen zullen worden geformuleerd.

33

3 . A n a lys e E m p i r i s c h O n d e r z o e k 3.1 Inleiding Zoals aangekondigd stellen we geen ruwe onderzoeksgegevens voor, maar verwerken deze meteen in een transversale analyse. Door de gegevens op deze manier te verwerken, structuren we ze niet per case, maar op basis van de thema's die uit de onderzoeksvragen voortvloeien. Gelet op onze doelstelling is het namelijk niet relevant om te weten hoe het veiligheidsbeleid in onze drie cases precies vorm krijgt. We zijn immers geïnteresseerd in de achterliggende dynamieken die de lokale keuze beïnvloedt om een bepaald plan of bovenlokaal fonds al dan niet in het lokale veiligheidsbeleid mee te nemen en met welke afstemmingsproblemen men daarbij wordt geconfronteerd. We argumenteerden reeds uitvoerig dat het voeren van een (veiligheids-)beleid geen neutrale of technische kwestie is, maar het maken van normatieve keuzes vereist. Voor de invulling ervan vertrekken we bottom-up en baseren ons op de op de conceptualisering van het thema in het algemeen beleidsplan enerzijds en de afbakening van het beleidsarrangement door de burgemeester anderzijds. Beide zijn immers co-constitutief voor de wijze waarop het lokale (veiligheids-)beleid vorm krijgt. Op basis van deze invulling worden de relevante plannen en fondsen besproken die in de cases worden meegenomen in het lokale veiligheidsbeleid. Tenslotte wordt de afstemming tussen deze plannen en bovenlokale fondsen besproken en onderzoeken we de mogelijkheid tot afstemming ervan binnen één overkoepelend lokaal integraal veiligheidsplan, waar enkele beleidsaanbevelingen uit voortvloeien.

3.2 De betekenis van veiligheid in de lokale besturen 3.2.1 De algemene beleidsprogramma’s We beginnen het onderzoek met het algemeen beleidsprogramma van de drie cases te bestuderen. Het gaat om een verplicht document dat door het college van burgemeester en schepenen wordt voorgelegd aan de gemeenteraad en die de richting van het beleid aangeeft. 110 Al gauw wordt echter duidelijk dat de invulling van dit document grote verschillen vertoont, die niet louter te verklaren zijn aan de hand van het verschil in regionale regelgeving. 110

Art. 242bis Nieuwe Gemeentewet, zie ook supra p. 30 34

Waar het in de ene case over een politiek document gaat dat de algemene krijtlijnen uitzet voor de lokale beleidslegislatuur, gaat het in de andere over een beleidsoverschrijdend document dat men heeft trachten te integreren in een strategische beleidscyclus. Bij de ene beperkt de oefening zich tot het begin van de legislatuur, bij de andere worden jaarlijks de realisaties opgenomen in een jaarverslag en in het midden van de legislatuur volgt een volledige evaluatie met stand van zaken van de verschillende prioriteiten en doelstellingen. Al deze verschillen hebben uiteraard gevolgen voor de inhoud van dit document en de strategische waarde ervan. De vaststelling dat men in de drie cases een hoofdstuk aan het thema veiligheid wijdt, illustreert dat het een thema is dat op de politieke agenda staat. Daaruit blijkt alvast dat de lokale overheden veiligheid als een belangrijke lokale opdracht beschouwen. 111 Hoewel veiligheid in de drie cases – ongeacht de vorm van het beleidsprogramma – in een apart hoofdstuk wordt beschreven, is het nergens een thema dat er exclusief ter sprake komt. Ook in andere hoofdstukken duikt het thema, al dan niet expliciet, op. In alle algemene beleidsprogramma's wordt dan ook gewezen op de verwevenheid van het thema met andere beleidsdomeinen. Daarbij introduceren twee cases het thema leefbaarheid. In de andere case heeft men het over openbare rust en dus bij uitbreiding openbare orde en overlast. Hoewel leefbaarheid in de tweede case als een ruimer begrip dan veiligheid wordt voorgesteld, impliceert het voor het concept veiligheid een reductie van de integraliteit in de breedte. Gelet op de specificiteit van de cases bespreken we in wat volgt beknopt de conceptualisering van veiligheid in de beleidsprogramma's van de verschillende cases. Eerste case In onze eerste case wordt in de inleiding van het hoofdstuk veiligheid expliciet verwezen naar de strijd tegen sociale uitsluiting en een streven naar bestaanszekerheid, waarbij de afwezigheid hiervan aldus expliciet als een veiligheidsproblematiek wordt gedefinieerd. 112 Deze verwijzing suggereert een ruime visie op veiligheid, maar merk op dat men echter geen woord rept over de zogenaamde civiele veiligheid. 111

Waar de eerste twee cases echter gewag maken van een recht op veiligheid, spreekt men in de laatste over de verplichting van de overheid om een veiligheidsbeleid te voeren. Dit is een niet onbelangrijke nuance. Waar de eerste cases immers expliciet het verwezenlijken van veiligheid nastreven, is men in de laatste veel genuanceerder. Een veiligere stad wordt er nagestreefd door het zoeken van een evenwicht tussen levendigheid en leefbaarheid. Ook in de academische wereld is er geen overeenstemming over de betekenis van een recht op veiligheid. Zie o.a. R.W. VAN ZUIJLEN, Veiligheid als opdracht, WLP, 2008, 93 e.v. 112 Merk op dat veiligheid ook in de andere cases als facet van andere beleidsdomeinen, zoals het sociaal beleid, wel degelijk aan bod komt. Enkel in de eerste case wordt dit sociaal beleid echter expliciet in het hoofdstuk veiligheid meegenomen. 35

Hoewel de prioritaire fenomenen en doelstellingen die vervolgens in het hoofdstuk worden voorgesteld nog in de lijn van de inleiding liggen, is dit echter nog bezwaarlijk het geval in het tussentijdse evaluatierapport in het midden van de legislatuur. Hoewel de inleiding van het lokaal algemeen beleidsprogramma laat uitschijnen dat haar prioriteiten vorm zouden krijgen door 'de betrokkenheid van verschillende diensten in een transversale werking', blijkt uit de tussentijdse balans dat de ruime definitie plaats heeft moeten maken voor gerealiseerde acties van de politie enerzijds en de genomen maatregelen met betrokkenheid van de preventiedienst anderzijds. Het gaat over thema's die zich voornamelijk op het beleidsveld ‘leefbaarheid’ bevinden. Van een transversale sectoroverschrijdende afstemming of coördinatie is nog maar weinig te merken. Algemeen Beleidsprogramma

•

Een nabijheidspolitie die de actie van de politiekrachten richt op het terrein en de rechtstreekse dienstverlening op de burger • De preventieve aanwezigheid in de wijken versterken • De associaties tussen de politie en de andere organismen versterken • De strijd tegen alle vormen van geweld uitbreiden • De strijd tegen inciviliteiten versterken • Doorgaan met de strijd tegen mensenhandel, tegen elke vorm van georganiseerde bedelarij en zwartwerk bestrijden • Alle hens aan dek tegen jeugdcriminaliteit • Strijden tegen verslavingen • De geïntegreerde bemiddelingsaanpak ontwikkelen en uitbreiden • Strijden voor veiligheid, een strijd voor de levenskwaliteit Balans in het midden van de legislatuur • Een proactieve en beter uitgeruste nabijheidspolitie • Versterkte aanwezigheid voor een dalende criminaliteit • Nieuwe middelen om de criminaliteit doeltreffend te bestrijden • Goed opgeleid en gemotiveerd preventiepersoneel • Versterkte preventie voor buurtveiligheid Tabel 3: prioriteiten en opvolging

Uit de beleidsplanning blijkt duidelijk dat het voornamelijk deze twee diensten zijn, politie enerzijds en preventie anderzijds, die inhoud geven aan het lokale veiligheidsbeleid in deze casus. Tweede case In tegenstelling tot de twee andere cases is het algemeen beleidsprogramma van de tweede case bijzonder uitgebreid. Dit weerspiegelt zich ook in het hoofdstuk veiligheid en de wijze waarop het begrip er wordt geconceptualiseerd. Het voeren van een veiligheidsbeleid wordt er voorgesteld als één van de kerntaken van de overheid, waarbij ‘het streven naar een veilige stad het zoeken naar een evenwicht impliceert tussen levendigheid en leefbaarheid’. Waar de burger daarbij een centrale rol toebedeelt krijgt, beperkt deze van het bestuur zich tot het ondersteunen, stimuleren 36

en meewerken aan een positief klimaat, waarbinnen de beleidsacties van de veiligheidskorpsen (sic) dienen vorm te krijgen. De eerste twee prioriteiten – waarbij de regierol overigens in de eerste plaats bij de politie lijkt te worden gelegd 113 – hebben betrekking op de wijze waarop het veiligheidsbeleid in de stad op algemene wijze vorm krijgt, namelijk op een projectmatige wijze met preventie als eerste schakel en betrokkenheid van de wijken, terwijl de laatste drie prioriteiten een visie schetsen over de belangrijkste actoren van het veiligheidsbeleid (sic), respectievelijk 'de dienst voor publieke veiligheid', de lokale politie en de brandweer. 1) 2) 3) 4) 5)

Projectwerking met preventie als eerste schakel Wijken betrekken bij het beleid Publieke veiligheid verder professionaliseren De lokale politie verder leiden van herstructurering naar finalisering Brandweer efficiënt inzetten en een degelijke brandpreventie organiseren.

Tabel 4: Hoofdstrategische doelstellingen uit het algemeen beleidsprogramma mbt thema veiligheid

In het zogenaamde strategisch plan worden deze naar concrete strategische en operationele doelstellingen met tijdshorizon vertaald. Op een tussentijdse evaluatie halverwege de legislatuur wordt dit document integraal hernomen en de verwezenlijking van de doelstellingen nauwgezet opgevolgd. Uit het algemeen beleidsprogramma van deze case kunnen we besluiten dat men een brede visie op veiligheid en leefbaarheid, inclusief vormen van civiele onveiligheid, blijkt voor te staan. Derde case Van de drie cases zijn de prioritaire doelstellingen uit het algemeen beleidsprogramma van de derde case – zeker met betrekking tot het thema veiligheid – het minst duidelijk geformuleerd. Wat de vorm betreft, gaat het over een tekst met volzinnen dat de richting wil aangeven waar het bestuur met de stad naartoe wil. Van strategisch geformuleerde doelstellingen per beleidsthema is echter bezwaarlijk sprake. Merk dan ook op dat, in tegenstelling tot de andere cases, er geen tussentijdse balans publiek werd gemaakt van het algemeen beleidsplan. Wat de visie zelf betreft, doet de titel van het desbetreffende hoofdstuk, ‘het voorzetten van de acties op het gebied van veiligheid’, meteen vermoeden dat het bestuur best tevreden is met de wijze waarop het veiligheidsbeleid momenteel wordt georganiseerd.114 Opvallend is dat men voornamelijk naar 113

In de begeleidende tekst heeft men het over politionele projectwerking. Bij de tweede prioriteit stelt men dat de wijkinspecteur het eerste vaste aanspreekpunt is in de wijk en dan ook van alles door de stadsdiensten op de hoogte dient te worden gebracht, wat de belangrijke rol van de lokale politie in het stedelijke veiligheidsbeleid bevestigd. 114 Een stelling die later zal worden bevestigd door de burgemeester 37

acties en concepten van de politie verwijst, zelfs wanneer men het over civiele veiligheid heeft. 115 Preventie wordt dan ook in de eerste plaats politioneel opgevat: maatregelen die een bepaalde vorm van criminaliteit, of de angst ervoor, viseren. Als we terugbladeren in de algemene beleidsverklaring, lezen we dat veiligheid, netheid, milieu en ruimtelijke ordening deel uitmaken van het bredere begrip leefbaarheid, 'een beleidsterrein dat samenwerking en synergie vraagt tussen verschillende schepenen buiten de klassieke verstarde (administratieve) structuren', aldus het algemeen beleidsprogramma. Het is voornamelijk in deze context dat de stedelijke administratie, en in het bijzonder de preventiedienst, een belangrijke rol speelt. Ook in deze case blijkt uit het algemeen beleidsplan dat het lokale veiligheidsbeleid wordt gedragen door de politie enerzijds en de dienst preventie anderzijds, waardoor het thema veiligheid zich beperkt tot de directe leef- en woonomgeving van haar inwoners. Besluit Ondanks de pogingen van sommige cases om het algemeen beleidsplan in een strategische cyclus te implementeren, gaat het in de drie cases om een statisch document. Uit deze algemene beleidsprogramma’s leren we dat de beleidsintenties voor het lokaal bestuur vaak in ruime termen zijn geformuleerd. Hoewel de invulling ervan grote verschillen toont per case, stellen we vast dat in alle cases ook in andere hoofdstukken van het algemeen beleidsplan het thema veiligheid, al dan niet expliciet, naar voor komt. Dit bevestigt het transversale karakter van het thema, maar maakt meteen een eenduidige afbakening van het beleidsarrangement 'veiligheid' op lokaal niveau op basis van de algemene beleidsplanning, met inbegrip van de relevante plannen en fondsen, nog niet mogelijk. Daarvoor leggen we ons oor te luister bij de eindverantwoordelijke van het lokale veiligheidsbeleid, met name de burgemeester.

3.2.2 De burgemeester In lijn met de inzichten uit de algemene beleidsplanning bevestigen de burgemeesters uit onze drie lokale besturen dat veiligheid een belangrijk lokaal beleidsthema is. Ook hier merken we echter grote verschillen op als we de inhoud van hun veiligheidsdiscours van naderbij bestuderen. In één van de cases heeft de burgemeester het initiatief genomen om rond dit thema specifieke wijkvergaderingen te organiseren. Het is echter veelzeggend dat het brede thema veiligheid als 115

Het hoofdstuk wordt afgesloten met een verwijzing naar het thema civiele veiligheid. In één volzin verwoordt men er het voornemen om de brandweer veilig en efficiënt te laten werken door haar performant materiaal ter beschikking te stellen en nieuwe rekruten zo snel mogelijke in moderne en goed aangepaste lokalen te installeren. 38

gauw wordt versmald tot leefbaarheidsproblemen in de buurt. De tweede burgemeester bevestigt de lokale bezorgdheid over het thema, maar nuanceert desalniettemin het belang ervan in de beleidsvoering. Ook de derde burgemeester merkt op dat veiligheid een belangrijk thema is, maar wijst er op dat het belang ervan over de jaren heen is afgenomen. Daarbij haalt hij de resultaten van de veiligheidsmonitor erbij, die al aantal jaren een daling van de onveiligheidsgevoelens suggereren, om dit argument kracht bij te zetten. De burgemeester is dan ook zeer tevreden met de wijze waarop de problemen in de stad worden aangepakt. Dit leidt ons tot de vaststelling dat de visie op veiligheid van de burgemeesters niet los kan worden gezien van de lokale context en het veiligheidsbeleid van hun eigen stad. Vandaar dat we de visie van de burgemeester ook hier casegericht zullen voorstellen. Eerste case Zoals gezegd worden in de eerste case specifieke vergaderingen georganiseerd rond het thema veiligheid. Naast de mogelijkheid om vragen te stellen, stelt de burgemeester er het lokale veiligheidsbeleid voor. Het is echter veelzeggend dat hij dit doet aan de hand van de preventiedienst enerzijds en de lokale politiedienst anderzijds. De burgemeester heeft het daarbij over een 'functionele complementariteit (sic) tussen beiden, met een noodzakelijke betrokkenheid en engagement van andere partners'. We zagen reeds dat ook uit het algemeen beleidsplan – en meer bepaald haar tussentijdse evaluatie – blijkt dat het zwaartepunt van het lokale veiligheidsbeleid bij deze twee diensten ligt. De kernideeën uit het algemeen beleidsplan weerspiegelen zich dan ook in de wijze waarop de burgemeester over het lokale veiligheidsbeleid praat. Daarnaast suggereert het ook de wijze waarop de burgemeester zijn rol ziet: de overkoepelende schakel die door zijn gewicht in beide organisaties over een goede afstemming waakt. Het is illustratief dat, ondanks de aankondigen over een 'veiligheidsronde' van de burgemeester, men het op de slides én tijdens de vragenronde voornamelijk over het ruimere thema leefbaarheid in de wijk heeft, met als thema's overlast, verkeersproblemen en kleine criminaliteit. Tweede case Ook in de tweede case grijpt de burgemeester, al dan niet bewust, terug naar de conceptualisering van het lokale veiligheidsbeleid uit het algemeen beleidsplan. Hij heeft het over een breed spectrum van preventie tot repressie, wijst op de noodzaak van een projectgerichte aanpak en 39

benoemt de politie, brandweer en publieke veiligheidsdiensten als de centrale actoren. De burgemeester benadrukt dat veiligheid een belangrijk thema is, maar merkt op dat het geen doel op zich mag worden. Veiligheid is volgens hem één van de aspecten waarmee bijvoorbeeld bij huisvestingsprojecten rekening moet worden gehouden, maar niet het uitgangspunt mag zijn. We zagen dat in de algemene beleidsplanning het stedelijk beleid als het positieve klimaat werd geconceptualiseerd, waarbinnen het lokale veiligheidsbeleid vorm krijgt. Onderstaande uitspraak illustreert dit, maar toont meteen ook aan dat het veiligheidsbeleid voornamelijk als een politietaak wordt opgevat. “Ik denk dat veiligheid belangrijk is, maar dat het geen doel op zichzelf mag worden. (...) Een maatschappij moet zich nog kunnen ontplooien zonder dat je verplicht bent van achter elke hoek van de straat een camera te hangen. Ik ben allergisch aan de Big Brother stad. Ik sta soms zwaar onder druk om daarin mee te gaan, maar eigenlijk ben ik daar zeer ongelukkig mee. Ik geloof ik camera’s als ze heel doelgericht zijn, maar ik geloof niet in camera’s als alternatief voor blauw op straat. Ik wil goed en bekwaam blauw op straat (…).”116

Derde case Ook in de derde case is de link met het algemeen beleidsprogramma duidelijk aanwezig wanneer de burgemeester wijst op twee verschillende aspecten van veiligheid. Enerzijds heeft hij het over de civiele veiligheid, waarbij hij de brandweer en algemene noodplanning als voorbeelden geeft. Anderzijds heeft hij het over politionele veiligheid, waarbij hij wijst op zijn bevoegdheden op het vlak van de bestuurlijke politie. Wat het eerste betreft, laat de burgemeester verstaan dat het over een apart beleidsdomein gaat dat wel degelijk goed samenwerkt met andere beleidsdomeinen – zoals de politie – maar er afgezien van de noodplanning weinig structurele verbindingen mee heeft. Wat de politionele veiligheid betreft stipt de burgemeester aan dat het een specifieke beleidsoptie van hem is geweest om 'nauwe verbindingen te creëren met de stedelijke preventiedienst'. De lokale overheid draagt met haar preventiedienst op die manier bij aan het lokale veiligheidsbeleid en speelt dan ook een belangrijke rol in de lokale bestuurlijke afstemming ervan, maar neemt met andere woorden bezwaarlijk het voortouw ervan voor haar rekening. Besluit We kunnen besluiten dat, hoewel men in het algemeen beleidsplan voor transversale thema’s pleit die de traditionele beleidsdomeinen overstijgt, de burgemeesters voor de verwezenlijking ervan terugvallen op de traditionele actoren die binnen dit besturingsarrangement actief zijn. De

116

Burgemeester, 16 maart 2010 40

drie burgemeesters menen dan ook dat korte lijnen tussen deze actoren, samen te vatten tot de (administratieve) preventiefuncties enerzijds en de politie anderzijds, daarbij cruciaal zijn. Wat hun rol betreft lijken de burgemeesters voornamelijk in hun klassieke rol te berusten: het doorhakken van knopen, het nemen van beslissingen, verantwoorden van deze beleidskeuzes en het opvolgen van de hoofdlijnen ervan tijdens de uitvoeringsfase. Daarbij steunt men in grote mate op de medewerkers, niet allerminst de korpschef en diens beleidsmedewerker. Een van de burgemeesters vat dit als volgt samen: “Als burgemeester zijn wij de regisseur hé. Maar aan de andere kant moet ik er wel bijzeggen dat ik toch ook veel belang hecht aan de technische autonomie van de brandweer, de politie en de publieke veiligheidsambtenaar. Dus regisseur is toch veel gezegd... Coördinator vind ik eigenlijk iets beter als term. Coördinator, inspirator, stimulator, maar technisch toch de vakmensen op het terrein hun autonomie gunnen.”117

3.2.3 Conclusie We zagen dat de algemene beleidsplanningen aanvankelijk een zeer ruime definitie van veiligheid vooropstelden. We konden ons bovendien niet beperken tot het hoofdstuk veiligheid, aangezien het thema ook in andere hoofdstukken van de algemene beleidsplanning werd aangesneden. We legden daarom ons oor te luister bij de burgemeester om het thema af te bakenen. Dat de nadruk daardoor op het thema leefbaarheid en openbare orde komt te liggen, hoeft echter niet te verbazen. De lokale overheid denkt immers per definitie in de eerste plaats aan de directe woonen leefomgeving, een beleidsdomein dat zich tussen enerzijds een geïntegreerde strafrechtelijk beleid bevindt anderzijds het geïntegreerde stadsbeleid 118, waarbij de focus van de burgemeester op het snijpunt van deze beleidsvelden terecht komt en de bestuurlijke veiligheidsbril van de burgemeester in de eerste plaats naar deze leefbaarheid kijkt. Onderstaande figuur visualiseert deze bestuurlijke focus op leefbaarheid.119

117

Burgemeester, 16 maart 2010 T. VAN DEN BROECK & T. VERDUYN, “Het leven zoals het was: stadshuis’ Integrale veiligheidsbeleid in Antwerpen voor het Stadsplan Veilig” in Cahiers Integrale Veiligheid – Regie, 2007, 52 119 Gebaseerd op ibid, 53 118

41

Figuur 1: Beleidsvelden met focus op leefbaarheid

Dat de concrete invulling door de preventiediensten en de lokale politie gebeurt, hoeft evenmin te verbazen. Hoewel leefbaarheid immers ook andere beleidsdomeinen omvat, zoals de leefomgeving of openbare werken, blijkt de burgemeester in de eerste plaats binnen 'zijn' beleidsdomeinen te denken. Zowel politie, preventie als de brandweer behoren immers tot de klassieke bevoegdheidsdomeinen van de burgemeester. 120 Aangezien de algemene beleidsplanning een veruiterlijking is van het coalitieakkoord, dat het hele schepencollege omvat, komt dit minder tot uiting in dit document. Meer zelfs, in de drie cases maakt men gewag van een streven om zulke enge invulling te vermijden. We zullen later zien dat in de drie cases maatregelen werden genomen om de afstemming van het thema voornamelijk op operationeel niveau te stimuleren en ondersteunen. Dat brengt ons bij de relevante plannen en bovenlokale fondsen die in onze drie cases werden weerhouden om mee te nemen in het lokale veiligheidsbeleid.

3.3 Relevante plannen & fondsen 3.3.1 Lokale politie In de drie cases wordt de politie als prominente lokale partner van het lokale veiligheidsbeleid naar voor geschoven. Hun precieze rol kan echter niet los worden gezien van de lokale

120

Zie supra p. 23 42

specificiteit. Naar aanleiding van de politiehervorming zijn immers heel wat lokale korpsen, waaronder twee van onze cases, in een proces van schaalvergroting terecht gekomen. Waar in de eengemeentezone er nog steeds sprake is van een verstrengeling van het politiebeleid en het stedelijke beleid, zien we dat in de meergemeentezones de kaarten anders liggen. De burgemeesters moeten er hun individuele verantwoordelijkheid inzake bestuurlijke politie en het globale

veiligheidsbeleid

immers

met

elkaar

delen

in

het

politiecollege. 121 In

de

meergemeentezones beperkt de betrokkenheid van de stad zich in de eerste plaats tot de burgemeesters.122 Dat is ook een van de korpschefs niet ontgaan. Hij merkt op dat het lokale veiligheidsbeleid zich om deze reden niet kan beperken tot het zonale veiligheidsplan, aangezien deze volgens hem niet voldoende autoriteit heeft op het beleidsdomein van andere schepenen uit het college. Bovendien zijn de twee cases tevens de grootste gemeenten uit hun zone, waardoor de burgemeesters als voorzitter van het politiecollege 123 en c.q. de politieraad werden aangeduid. In die hoedanigheid blijken ze duidelijk op het politiebeleid te wegen. Zo wordt in de ene case gesproken over een bevoorrechte dialoog, terwijl men het in de ander over een doorslaggevend gewicht heeft. Aangezien de administratieve overheden zich aldus de facto in een ongelijke positie tegenover elkaar bevinden, zijn spanningen niet uit te sluiten. Beide korpschefs houden hier dan ook rekening mee in de wijze waarop het lokale politiebeleid vorm krijgt. We zullen verder zien dat hun aanpak echter verschillend is. In de andere case, die zich in een ééngemeentezone bevindt, zien we dat bepaalde schepenen expliciet bij het veiligheidsbeleid worden betrokken, zowel tijdens het tweewekelijkse veiligheidsoverleg met de korpschef als in de zonale veiligheidsraad. Volgens de burgemeester gaat het om een bewust keuze die het democratisch draagvlak van deze organen moet versterken. De verstrengeling van het stedelijk beleid met het politiebeleid blijkt ook duidelijk wanneer de burgemeester zijn korpschef naar voor schuift als de regisseur van het lokale veiligheidsbeleid. Dit betekent echter niet dat burgemeester niet betrokken is, maar hij rekent wel voornamelijk op de technische autonomie van zijn medewerkers om over de precieze invulling te waken. De korpschef 121

J. ACKAERT, “Stuurt de burgemeester de politie?” in CPS – Wie is de baas van de lokale politie?, 2007, nr. 1, 14 De democratische controle wordt weliswaar verzekerd door de politieraad, samengesteld uit leden van de gemeenteraden van de verschillende gemeenten die de gemeentezone vormen, maar in tegenstelling tot de gemeenteraad is de formele bevoegdheid van dit orgaan beperkt tot het beheer van de korps. 123 Merk op dat dit volgens art. 23 WGP niet per definitie zo hoeft te zijn. 122

43

stelt vast dat de politie jarenlang een dominante rol heeft gespeeld op het vlak van veiligheid, maar merkt in de afgelopen jaren heel wat veranderingen op. Volgens hem heeft de politiehervorming daar een grote bijdrage toe geleverd, aangezien deze de verantwoordelijkheid voor het voeren van een lokaal veiligheidsbeleid via de zonale veiligheidsraad en de zonale veiligheidsplannen expliciet bij de burgemeester heeft gelegd. Hij stelt tevreden vast dat de burgemeester uit zijn politiezone die rol ter harte heeft genomen. “Ik denk dat we nog geluk hebben dat [de burgemeester] een heel verstandige man is die de behoeften van het terrein kent (…) maar ik kan me best voorstellen dat in sommige steden dat echt heel moeilijk kan lopen hé. Want de verhouding korpschef en burgemeester is echt niet onbelangrijk in (…) wij werken tamelijk informeel en tamelijk open.”124

Wat de beleidsmedewerker daarop tegen de korpschef opmerkt is echter veelzeggend: “Dat is ook het grote geluk, dat u in een ééngemeentezone bent.” 125

De zonale veiligheidsraad In de zonale veiligheidsraad vindt overleg plaats tussen de gerechtelijke en de administratieve overheden met betrekking tot het beleid t.a.v. de lokale politie en is samengesteld uit de burgemeester(s) van de gemeente(n) uit de politiezone, de procureur des Konings, de korpschef van de lokale politie en de bestuurlijke directeur-coördinator van de federale politie of zijn afgevaardigde. In de drie cases maakt men echter van de mogelijkheid gebruik om ook deskundigen aan deze zonale veiligheidsraad toe te voegen. In sommige cases plaatsen ook deze toegevoegde leden hun handtekening onder het zonale veiligheidsplan. EERSTE CASE Voorzitter van het politiecollege Procureur des Konings Ondervoorzitter van het politiecollege Korpschef van de politiezone Directeur Coördinator

TWEEDE CASE Burgemeester-voorzitter Procureur des Konings Korpschef Directeur Coördinator Gerechtelijk Directeur Schepen voor financiën Schepen voor economie en werk

DERDE CASE Burgemeester-voorzitter Procureur des Konings Burgemeester Burgemeester Korpschef Gerechtelijk Directeur Preventieambtenaar Directeur Coördinator

Tabel 5: Leden van de Zonale Veiligheidsraad die hun handtekening plaatsen onder het ZVP

Hoewel dit uiteraard geen garantie is voor hun betrokkenheid tijdens het proces – merk immers op dat er in alle cases echter ook beleidsmedewerkers aanwezig die een belangrijke rol spelen in de voorbereiding, uitvoering en evaluatie van het zonaal veiligheidsplan – geeft het desalniettemin 124 125

Korpschef, 14 april 2010 Beleidsmedewerker, 14 april 2010 44

een idee van de wijze waarop men de rol van de zonale veiligheidsraad opvat. Het gaat immers over een duidelijke symbolische betekenis die men op deze wijze aan het document meegeeft. Wat de rol van de zonale veiligheidsraad in de praktijk betreft, wordt in de eerste case meteen de toon gezet wanneer men er aangeeft dat de bepaling van de prioritaire fenomenen en doelstellingen er vooral gekomen is in de voorbereidingen naar de zonale veiligheidsraad. De beleidsmedewerker legt uit hoe de prioritaire fenomenen en doelstellingen worden gekozen: “Dat gebeurt eerst en vooral op basis van een soort foto van wat er allemaal gebeurt in de stad, het aantal feiten, de impact ervan, de ernst, … en op basis daarvan worden heel wat mensen geconsulteerd. Niet alleen overheden, maar ook burgers. Dus de bevolking is de vorige keer bevraagd, de Dirco, andere diensten van de federale politie, enzovoort. En dat geeft eigenlijk de instroom op basis waarvan de prioriteiten worden opgesteld of de lijst van prioriteiten wordt opgesteld. Ik denk dat het weinig realistisch is om prioriteiten te kiezen die niet gedragen worden door de overheden die uiteindelijk moeten instaan voor het geld of het is absurd om prioriteiten te kiezen waar het parket het niet mee eens is, want je gaat dan werken voor niets. Dus in die zin… Er is een algemene consultatie, want er zijn factoren die meer meespelen dan anderen. Of instanties die zwaarder doorwegen dan anderen.” “We zijn eigenlijk op basis van het EFQM-model gaan kijken wie de mensen zijn die we moeten bevragen en die hebben we dan ook bevraagd en dan de topprioriteiten in een matrix gegoten. (…) Daar hebben we eigenlijk gewoon rekenkundig uit afgeleid wat onze prioriteiten zijn.” 126

In deze case windt men er met andere woorden geen doekjes om: de zonale veiligheidsraad is slechts het sluitstuk van een ruimer besluitvormingsproces en de formele bevestiging van het beleidsvoorbereidend werk dat reeds op voorhand is gebeurd. In de tweede case merkt de korpschef op dat de zonale veiligheidsraad er een formeel orgaan is geworden omdat de betrokken actoren volgens hem 'heel goed weten wat ze van elkaar willen'. De gelijkwaardigheid tussen alle partners uit de zonale veiligheidsraad is voor de korpschef een belangrijk uitgangspunt, maar hij merkt op dat dit in de praktijk niet altijd het geval is. Ook persoonlijkheidskenmerken spelen volgens hem een rol in het functioneren van deze veiligheidsraad. Hij onderstreept echter het belang ervan: “In wezen zouden we die niet nodig hebben, maar ik geloof er wel in (…) en ik ben er van overtuigd dat, als er minder goede persoonlijke contacten zijn of als er minder transparantie is, dan dwingt dat mensen tenminste om iets op papier te zetten of ergens achter te staan (…) ” 127

126 127

Beleidsmedewerker, 29 januari 2010 Korpschef, 1 april 2010 45

In de derde case geeft de politie aan dat de zonale veiligheidsraad eigenlijk niet de structuur is waarop men echt steunt. Net zoals in de twee andere cases geeft men aan dat er eigenlijk geen nood is aan zulke formele vergaderingen. Er is immers een goede verhouding tussen de administratieve en gerechtelijke overheden, waardoor de informele contacten voldoende zijn om de afstemming van het beleid te verzekeren. Het zonale veiligheidsplan Uit bovenstaande kunnen we afleiden dat het voornamelijk het zonale veiligheidsplan is – en in het bijzonder de officiële bekrachtiging ervan – dat in de drie cases een bijeenkomst van een officiële en formele vergadering van de zonale veiligheidsraad noodzaakt. Bijgevolg bieden deze officiële organen weinig meerwaarde om tot inzicht te komen in de wijze waarop het lokaal veiligheidsbeleid op strategisch niveau vorm krijgt. Het echte beleid krijgt immers vorm op operationeel niveau, waarvan bepaalde praktijken in plannen worden geformaliseerd en waarbij samenwerkingsverbanden worden geofficialiseerd. In de eerste case is dit uitgesproken het geval en verklaart het waarom de prioritaire fenomenen en doelstellingen in het zonale veiligheidsplan voor de buitenstaander out of the blue verschijnen. Hoewel ook over de wijze waarop men deze prioriteiten zal trachten na te streven geen woord wordt gerept, gaat het volgens de lokale politie desalniettemin over een doordacht document dat breed wordt gedragen. De uitwerking van de prioritaire fenomenen gebeurt in de niet-publieke actieplannen. Er wordt met andere woorden meteen van strategische doelstellingen naar operationele actieplannen op tactisch niveau overgeschakeld, waardoor het globale veiligheidsen politiebeleid van de zonale veiligheidsraad de facto wordt herleid tot een politiebeleid. In de andere twee cases gaat men echter op een meer pragmatische manier met het zonale veiligheidsplan om. Zo stelt de korpschef in de tweede case dat het niet louter een plan is voor de politie aangezien ook andere partijen – de burgemeester en het parket – zich er engageren om middelen ter beschikking te stellen of er een vervolgingsbeleid op af te stemmen. Volgens hem is het een instrument bij uitstek om middelen af te dwingen en om hun overheden te dwingen de engagementen te realiseren dat ze hebben aangegaan. Te weinig van zijn collega's maken van deze mogelijkheid gebruik, besluit de korpschef.

46

Ook in de derde case wil men vermijden dat het een statisch plan wordt dat ergens in een lade belandt. In tegenstelling tot de eerste case probeert men de doelstellingen zo helder mogelijk weer te geven, waarbij men afdaalt tot op het tactische niveau en een visie wordt ontwikkeld over wat men precies wil uitvoeren. Het document wordt dan ook gebruikt als leidraad en gids waar ze op steunen om hun acties en hun beleid te rechtvaardigen. Besluit In onze drie cases blijkt het verschil tussen één- en meergemeentezones heel wat verschillen te verklaren in de wijze waarop het lokaal stedelijk beleid en het politiebeleid zich tot elkaar verhouden. In de eengemeentezone wordt de administratieve overheid niet enkel door de burgemeester, maar tevens door twee schepenen vertegenwoordigd, waardoor het draagvlak de verschillende beleidsdomeinen kan overstijgen. In de andere cases wordt het democratisch draagvlak vernauwd tot de persoon van de burgemeester. Een korpschef merkt op dat het politionele veiligheidsbeleid precies om die reden het lokale bestuurlijke veiligheidsbeleid niet kan vervangen. In alle cases is de rol van de zonale veiligheidsraad in de praktijk echter beperkt en blijkt het om het formeel sluitstuk te gaan van een technisch besluitvormingsproces. De bekrachtiging van het zonale veiligheidsplan lijkt de belangrijkste reden lijkt te zijn waarom dit orgaan samenkomt. Net zoals de zonale veiligheidsraad blijkt het zonale veiligheidsplan in de eerste plaats een verplichte oefening te zijn. In de eerste case heeft dit tot gevolg dat het globale veiligheidsen preventiebeleid wordt herleid tot een louter politiebeleid. In de andere twee cases wil men niet louter de vrijblijvende inspirerende teksten uit de handleiding napraten, 128 maar het plan als een instrument aanwenden om engagementen bij haar overheden af te dwingen.

3.3.2 Preventie Hoewel preventie in de drie cases de vorm aanneemt van een eigen besturingsarrangement, verschilt de wijze waarop het in de stedelijke organisatie is ingebed. In de drie gevallen speelt de organisatiegeschiedenis van het strategisch veiligheidsen preventieplan en de actoren die binnen dat plan aanwezig zijn, daarbij een belangrijke rol. Aangezien volgens de huidige voorschriften de prioriteiten uit het plan dienen voor te komen uit een lijst met fenomenen – evenals de 128

Directie van de relaties met de lokale politie, “Handleiding voor de opmaak van het Zonaal Veiligheidsplan 2009-2012”, 2007, 41 p. 47

desbetreffende strategische doelstellingen overigens – is het aan de gemeente zelf om de organisatorische maatregelen te nemen om de geplande resultaten te bereiken. 129 In elke case worden we dan ook met een andere beleidsconfiguratie geconfronteerd. Gelet op de specificiteit van de cases stellen we allereerst deze verschillende configuraties voor om vervolgens terug te komen tot de belangrijkste relevante beleidsplannen en fondsen die voor de invulling ervan worden ingezet. Case A: Preventie als klassiek stedelijk beleidsdomein In case A valt het beleidsarrangement preventie samen met het gelijknamige stedelijke beleidsdomein. Aan het hoofd van deze dienst staat de preventieambtenaar, die daardoor een belangrijke coördinerende rol speelt. De stedelijke preventiedienst behelst drie subsidiërende overheden, met name de federale overheidsdienst Binnenlandse Zaken met het strategisch veiligheidsen preventieplan, daarnaast de federale overheidsdienst Justitie met het convenant Alternatieve Gerechtelijke Maatregelen en tenslotte de regio met het Maatschappelijk Cohesieplan. Hoewel deze fondsen van verschillende politieke overheden afkomstig zijn, merkt de preventieambtenaar op dat de beleidsintenties van allen eigenlijk eenzelfde achterliggend doel heeft, met name de kwaliteit van het leven en de veiligheid op het lokale territorium verbeteren. Vertrekkend vanuit dit overkoepelend kader wordt de lokale situatie geanalyseerd en eventuele problemen of hiaten in de dienstverlening opgespoord. Indien er reeds partners op het desbetreffende domein aanwezig zijn, worden zij door de preventiedienst ondersteund en/of uitgenodigd om gezamenlijk acties te ontwikkelen. Wanneer nog niemand op het terrein aanwezig is, zal de dienst zelf initiatief nemen om maatregelen te nemen en projecten op te starten, waarvoor de beschikbare bovenlokale fondsen worden aangesproken. Vreemd genoeg laat de burgemeester, onder wiens politieke verantwoordelijkheid deze dienst valt, uitschijnen dat het regionale plan geen directe lijn heeft met het lokale preventiebeleid in het kader van veiligheid. Nochtans blijken beiden in de praktijk – ondanks verschillen in herkomst en doelstelling – wel degelijk deel uit te maken van eenzelfde beleid.

129

M.B. 15 januari 2007 betreffende de invoering van de strategische veiligheidsen preventieplannen, B.S., 30 maart 2007 48

“Ik zou zeggen dat [ze] geïntegreerd zijn in de zin dat de middelen die door beide subsidiërende overheden ter beschikking werden gesteld overkoepeld zijn – en dus verbonden – om toe te laten de doelstellingen die voorzien zijn in het strategisch veiligheidsen preventieplan en de fenomenen die er worden aangepakt en het regionale plan, met de domeinen die door de gemeentelijke overheid werden gekozen, samen te nemen. Concreet wil dat zeggen dat actoren van het Ministerie van Binnenlandse Zaken ingezet kunnen worden om bijkomend en occasioneel in projecten van de regio en dat de actoren gefinancierd door de regio het zelfde kunnen doen en dus kunnen werken op projecten die een connotatie hebben die eerder verbonden is met het ministerie van binnenlandse zaken.” 130

Het resultaat is volgens de preventieambtenaar een integrale en geïntegreerde aanpak die niet mogelijk zou zijn moest men zich tot het federale denkkader beperken. Case B: Preventie als stedelijke associatie Net als in de voorgaande case, worden de verschillende relevante bovenlokale fondsen ook in deze case in één organisatiestructuur verenigd. Het gaat daarbij over zowel regionale (buurt- & preventieplan, bijdrage i.h.k.v. GAS-wetgeving, …) als federale fondsen (Duurzame Stadscontract, Eurotop, … ), aangevuld met een budget uit de stadskas. In tegenstelling tot de voorgaande, heeft men er echter voor gekozen om deze los te koppelen van de stedelijke organisatie en onder te brengen in een gemeentelijke vereniging zonder winstoogmerk. Voor deze reorganisatie waren deze versnipperd over de verschillende traditionele beleidsdomeinen waardoor een efficiënt beheer volgens de betrokkenen niet mogelijk was. Waar de schepenen zich voornamelijk met hun bevoegdheidsterrein bezig houden, zo luidt het, laat deze structuur toe om de werking in een bredere visie te kaderen en meer flexibiliteit aan de dag te leggen met betrekking tot het beheer van mensen en middelen. De preventieambtenaar benadrukt dat er nauwe banden zijn met de democratische structuren die een traditioneel lokaal

bestuur kenmerken. Hoewel de vereniging dus een eigen

rechtspersoonlijkheid heeft, wordt de betrokkenheid met de stad verzekerd door de raad van bestuur, samengesteld uit het schepencollege plus een lid van de oppositie, en de algemene vergadering, waarop ook vertegenwoordigers van de gemeenteraad worden uitgenodigd. Er moet volgens de preventieambtenaar immers voldoende draagvlak bestaan bij de schepenen, enerzijds om de coördinerende functie van de burgemeester te respecteren en anderzijds om op de techniciteit van de medewerkers te vertrouwen die de programma’s beheren die verschillende bevoegdheidsterreinen overschrijden. Vandaar dat de burgemeester niet alleen indirect via de preventieambtenaar een belangrijke rol in de vereniging speelt, maar ook direct via zijn hoedanigheid van voorzitter van de raad van bestuur. 130

Preventieambtenaar, 9 juni 2010 49

Dit ruime draagvlak stimuleert de vereniging om zich in te schrijven in de principes van een integraal en geïntegreerd preventiebeleid (sic). Problemen wil men subsidiair aanpakken door de situatie grondig te analyseren. Indien externe partners beter geplaatst zijn om zich met een bepaald probleem bezig te houden, kan een samenwerking met hen worden aangegaan. Net als in de vorige case concentreert de vereniging zich dus voornamelijk op die terreinen waar anderen nog niet actief zijn. Volgens de preventieambtenaar is de slotsom van dit subsidiair beleid dat men er op alle velden van het preventiespectrum aanwezig is. Het gaat van toezichtstaken over sociale en pedagogische projecten tot bemiddelingsprojecten en het verstrekken van eerstelijns juridische informatie. Hoewel de subsidiërende instanties vaak verschillende verwachtingen hebben op het vlak van scanning, opvolging en evaluatie van hun begeleidende plannen, die bovendien niet zelden een andere beleidscyclus kennen, zien we in de praktijk desalniettemin een homogeen beleidsdomein ontstaan dat zich als dusdanig ook profileert door haar specificiteit ten aanzien van de andere, klassieke stedelijke departementen te benadrukken. Net zoals in de vorige case is de preventieambtenaar dan ook niet louter verantwoordelijk voor de uitvoering van de preventieprojecten in het kader van het strategische veiligheidsen preventieplan, maar staat deze als afgevaardigd bestuurder ook aan het hoofd van de vereniging en verzekert er het dagelijks beheer en de algemene coördinatie. Merk op dat de preventieambtenaar het enige personeelslid is dat door de stad werd aangeworven en dus ook in het stedelijk organogram terug te vinden is. 131 Naar eigen zeggen wordt op die manier de verbinding tussen de verenging en de stad verzekerd. De vereniging wordt beheert en gecontroleerd als zou het een klassiek stedelijk departement zijn. De preventieambtenaar laat zich dan ook ontvallen dat de preventiedienst het elfde, virtuele departement wordt genoemd. Case C: Versnipperde preventiemedewerkers In tegenstelling tot de twee voorgaande cases waar de preventieactoren in één overkoepelende structuur werden geïntegreerd – de ene binnen de klassieke administratie en de ander er buiten – stellen we in de laatste case vast dat de preventieactoren verspreid zijn over verschillende 131

Men heeft gekozen om haar in het departement ‘organisatie’ onder te brengen omdat deze het meest transversale is. Op papier zijn het departementshoofd en de stadssecretaris hierdoor haar hiërarchische oversten. In de praktijk werkt ze echter niet met haar hiërarchische directeur, maar rechtstreeks met de burgemeester en zijn kabinet. De preventieambtenaar geeft dan ook aan dat haar positie in de stedelijke administratie een loutere theoretische constructie is. Het overige personeel is door de vereniging aangenomen. Hoewel er dus geen statutair benoemden zijn, genieten ze van de zelfde voorwaarden als in de stad. 50

departementen en werkzaam zijn binnen verschillende diensten. De reden dat de installatie van het strategisch veiligheidsen preventieplan in deze case niet tot de creatie van een preventiedomein heeft geleid, heeft te maken met de verstrengeling van het politiebeleid en het stedelijke beleid. Deze heeft haar oorsprong in de historische dominantie van de lokale politie bij de ontwikkeling van preventie-initiatieven. Aanvankelijk werden deze vanuit de lokale politie ontwikkeld, maar al gauw kwamen projecten als straathoekwerk, drugspreventie of buurtwerking in het stedelijk organogram terecht. Het diensthoofd van de sociale preventie vat het fundamentele verschil met de 'politionele' preventie als volgt krachtig samen: “We zitten bij de welzijnsdienst omdat het uitgangspunt is dat onze mensen ook een invloed hebben op de veiligheid en niet omgekeerd.” 132

De sociale preventiedienst heeft immers een eigen werking, vormgegeven vanuit een eigen beleidsplan en een eigen visie, aangestuurd door een politiek rond welzijn. De stad heeft hiervoor een speciaal fonds voorzien van reguliere middelen en aangevuld met geld uit bovenlokale ad hoc subsidie om nieuwe sociale projecten te kunnen opstarten, terwijl ondertussen naar andere subsidies kan worden gezocht. Daarnaast beheert het diensthoofd ook het convenant ‘gerechtelijke alternatieve maatregelen’. De actoren die zich op situationele preventie concentreren, bleven echter bij de lokale politie actief. Zo is de preventieambtenaar diensthoofd van de ‘politionele preventiedienst’ en houdt zich, samen met een technopreventief adviseur, expliciet bezig met de preventie van criminaliteit. In de praktijk blijkt het voornamelijk over situationele preventie te gaan, het voorkomen van victimisatie. Het blijkt echter minder evident om de thema's leefbaarheid en overlast in deze organisatiestructuur te plaatsen. vi Deze medewerkers werden dan ook binnen het stedelijk organogram geplaatst, maar net als de preventieambtenaar hebben zij kantoor binnen het gebouw van de politie. Dat al deze functies verspreid zijn over verschillende departementen en diensten en dat sommigen zich fysiek in het gebouw van de politie bevinden, is volgens de burgemeester een bewust keuze, namelijk om ‘preventie en repressie dicht bij elkaar te brengen’. De politie en de stadsmedewerkers zelf blijken heel tevreden te zijn met dit beleid. Het biedt hen de mogelijkheid om goede informele contacten te hebben en informatie op een efficiënte manier met elkaar uit te wisselen.133 132

Diensthoofd ‘sociale preventie’, 26 maart 2010 51

Besluit In de drie cases blijkt het lokale bestuur haar rol voornamelijk in het preventiedomein op te vatten. De historische nadruk op dit beleidsdomein, gestimuleerd door de strategisch veiligheidsen preventieplannen, is hier niet vreemd aan. Het hoeft dan ook niet te verbazen dat men op deze structuren verder bouwt. Overigens worden deze structuren ook door andere bovenlokale plannen en fondsen beïnvloed. Aangezien echter ook persoonlijke relaties en (politieke) machtsverhoudingen een rol spelen, ontstaan verschillende unieke lokale beleidssettings. Uitspraken over hèt lokale veiligheids- of preventiebeleid zijn dan ook per se reductionistisch aangezien ze de lokale diversiteit onmogelijk in zijn geheel kunnen vatten.

3.3.3 Civiele veiligheid Naast de thema's politie en preventie, wijzen de burgemeesters ook op hun bevoegdheden inzake 'civiele veiligheid'.vii In een van de cases dreigt echter al gauw spraakverwarring wanneer dit thema wordt aangesneden. Civiele veiligheid lijkt er te worden opgesplitst in de brandweer enerzijds en de dienst publieke veiligheid anderzijds. De adviseur publieke veiligheid houdt zich in de eerste plaats bezig met het niet-politionele aspect van evenementenbeheer. Hoewel het een stedelijk dienst is die zich in het stedelijk organogram bevindt, krijgt ze een bureau in het politiecommissariaat, dicht bij de cel politioneel evenementenbeheer om een goede doorstroming van de informatie te garanderen. Omwille van de verwevenheid van de materie werd ook de adviseur leefbaarheid aan deze dienst toegevoegd. Beide adviseurs merken op dat ze werken rond concepten met een potentieel ontzettend ruime inhoud. Na een reorganisatie werd de taakafbakening van de publieke veiligheid dan ook beperkt tot noodplanning, risico-evenementen en volksgezondheid en gereduceerd tot een halftijdse betrekking. De andere halftijdse functie betreft een detachering naar de brandweer, waar de medewerker er als burger preventief advies verleent aan haar overheden met betrekking tot de brandveiligheid van gebouwen en plaatsen. viii De adviseur benadrukt dat beide halftijdse functies eigenlijk los staan van elkaar, maar merkt op 133

Hoewel de korpschef en diens beleidsmedewerker op de onafhankelijkheid van deze medewerkers hameren, lijkt dit bij sommigen voor verwarring te zorgen. Zo wordt de preventieambtenaar, aangenomen in het kader van het strategisch veiligheidsen preventieplan en diensthoofd van de politionele preventiedienst, naar eigen zeggen aangestuurd door een zuilverantwoordelijke commissaris en moet er dus verantwoording worden afgelegd aan de korpschef. Dit is echter niet het geval voor de andere medewerkers van de stad die werkzaam zijn in de gebouwen van de politie en hameren op hun autonomie. Zo stelt de adviseur publieke veiligheid dat het stadsbestuur, in het licht van een integrale benadering, ervoor gekozen heeft om haar dienst, die zich immers met niet-politionele aspecten van evenementen en manifestaties bezig houdt, fysiek in het zelfde gebouw te plaatsen als de dienst evenementenbeheer van de politie om de informatiedoorstroom tussen beide diensten te optimaliseren. Omwille van de verwevenheid van de materie werd ook de adviseur leefbaarheid bij deze dienst gevoegd. 52

dat er wel raakvlakken zijn. Zo maakt ze zich sterkt dat de controles op risicomanifestaties met betrekking tot de naleving van de veiligheidsvoorschriften, vaak gecoördineerd verlopen met de stedelijke administratie, politie en de brandweer. In de andere case maakt de burgemeester het onderscheid tussen civiele veiligheid – gespecificeerd als de brandweer en noodplanning enerzijds – en politionele veiligheid anderzijds. De burgemeester stelt dat deze heel wat van elkaar verschillen, maar wijst er op dat er desalniettemin vaak een goede samenwerking is die zich onder meer vertaald in de conceptualisering van de nood- en interventieplanning. Het gaat daarbij ovreigens niet louter over een samenwerking met de lokale politie, maar ook met heel wat andere beleidsdomeinen. In de regelgeving ter zake staat een multidisciplinaire aanpak inderdaad voorop. Noodsituaties moeten worden bekeken vanuit de opdrachten en mogelijkheden van de afzonderlijke 'disciplines'. Het doel is om te komen tot een effectieve en efficiënte rampenbestrijding met een doelgerichte samenwerking tussen de betrokken partners.134 We kunnen besluiten dat ook civiele veiligheid met het lokale veiligheidsbeleid wordt geassocieerd, maar het bezwaarlijk deel uitmaakt van een overkoepelend lokaal veiligheidsbeleid.

3.3.4 Conclusie In onderstaande tabel worden de verschillende relevante plannen en fondsen beknopt voorgesteld die in de drie cases op het moment van het onderzoek met het lokaal veiligheidsbeleid werden geassocieerd of relevant waren voor de betrokken actoren of diensten die meewerken aan de uitbouw van dit lokale veiligheidsbeleid. We kwamen immers ook andere plannen en bovenlokale fondsen tegen, onder meer een gemeentelijke ontwikkelingsplan, handelswijkcontract,

parketbeleidsplan,

drugsbeleidsplan,

cultuurbeleidsplan,

onderwijsbeleidsplan, jeugdbeleidsplan, gemeentelijk ruimtelijk structuurplan, ouderenbeleidsplan, sportbeleidsplan, stadscontract, stadsvernieuwingsproject, mobiliteitsplan, lichtbeleidsplan, startbanenproject,

intercommunale

bemiddelingsovereenkomst,

beleidsplan

kinderopvang,

milieubeleidsplan etc. Aangezien deze in de drie cases echter niet met het lokale veiligheidsbeleid werden geassocieerd, werden ze niet onderstaand overzicht weerhouden.

134

M.B. Van 26 oktober 2006 met betrekking tot de nood- en interventieplannen, B.S. 10 januari 2007 53

Strategisch Veiligheids- en Preventieplan Overheid Looptijd Doelgroep

Doel

Afstemming Geschiedenis

Toekomst Belangrijke bronnen

Federaal (FOD Binnenlandse Zaken) 4 jaar ( 1 januari 2007 – 31 december 2010) De opstelling van een lokale veiligheidsdiagnostiek en min. één van de volgende voorwaarden  Een bevolking hebben van meer dan 60 000 inwoners;  behoren tot de gemeenten die de hoogste criminaliteitsgraad per inwoner kennen;  behoren tot de gemeenten met het laagste gemiddeld inkomen per inwoner en die bovendien meer dan 10 000 inwoners tellen en een criminaliteitsgraad hebben die behoort tot het eerste nationaal kwartiel Uit een lijst van fenomenen dienen de gemeenten hun prioriteiten te kiezen en operationele doelstellingen voor te stellen om deze fenomenen en/of de onveiligheidsgevoelens die ermee gepaard gaan te voorkomen, aan het licht te brengen of te verminderen. Moet een maximale synergie met het zonale veiligheidsplan nastreven Gegroeid uit veiligheidscontracten en preventiecontracten met lokale steden en gemeenten. Pogingen tot het omvormen naar brede samenlevingscontracten zijn mislukt, waarna ze naar strategische plannen zijn geëvolueerd met meer beleidsruimte voor de lokale overheden. Onduidelijk, mogelijk een evolutie naar 'integrale veiligheid' • K.B. van 7 december 2006 betreffende de strategische veiligheidsen preventieplannen, B.S. 22 december 2006 • M.B. van 15 januari 2007 betreffende de invoering van de strategische veiligheidsen preventieplannen 2007 – 2010, B.S. 30 maart 2007

Contract duurzame stad Overheid Looptijd Doelgroep Doel

Afstemming Geschiedenis Toekomst Belangrijke bronnen

Federaal (POD Maatschappelijke integratie) 1 jaar De 17 steden die sinds 2005 op structurele ondersteuning kunnen rekenen De steden krijgen zelf de mogelijkheid om hun operationele doelstellingen te bepalen, maar deze moeten kaderen binnen een van de volgende strategische doelstellingen 1. De sociale cohesie van de probleemwijken bevorderen via initiatieven die hun identiteit, samenhang, interacties en toegankelijkheid versterken; 2. Bijdragen tot het verkleinen van de ecologische voetafdruk van de steden; 3. De uitstraling van en interactie tussen de steden bevorderen. Het contract wil complementair en suppletief zijn aan het beleid van andere overheden Tot en met 2008 ging het over twee types van contracten, stadscontracten enerzijds en huisvestingscontracten anderzijds, maar vanaf 2009 werden deze geïntegreerd in één geïntegreerd contract. 2009 werd voorgesteld als een overgangsjaar naar meerjarencontracten, maar in 2010 werden de bestaande contracten louter voor een jaar verlengd. • Wet van 17 juli 2000 die de voorwaarden bepaalt waaronder de plaatselijke overheden een financiële bijstand kunnen genieten van de Staat in het kader van het stedelijk beleid • http://www.grootstedenbeleid.be/nl/index.aspx

54

Convenant Gerechtelijke Alternatieve Maatregelen Overheid Cyclus Doelgroep Doel

Afstemming Geschiedenis Belangrijke bronnen

Federaal (FOD Justitie) Jaarlijks Alle gemeenten kunnen een aanvraag indienen In het kader van het Globaal Plan was de eerste doelstelling 'tewerkstelling'. Naast de persoon die instaat voor de omkadering, heeft deze overeenkomst tot doel om vier alternatieve gerechtelijke maatregelen te promoten. 1. Dienstverlening en de opleiding in het kader van de probatiewet; 2. Bemiddeling in strafzaken; 3. Alternatieve maatregelen ter vervanging van de voorlopige hechtenis; 4. Diversiemaatregelen voor minderjarigen. Toevoeging van de projecten aan het strategisch veiligheidsen preventieplan (indien aanwezig) Het convenant gerechtelijke alternatieve maatregelen is een verzelfstandiging van het voormalige luik justitie dat vroeger deel uitmaakte van het veiligheidscontract • K.B. van 12 augustus 1994 tot vaststelling van de voorwaarden waaronder de gemeenten een financiële hulp kunnen genieten voor de aanwerving van bijkomend burgerpersoneel belast met de begeleiding van alternatieve strafrechtelijke maatregelen, de criminaliteitspreventie en de opvang inzake drugverslaving, B.S. 16 september 1994 (Gewijzigd door K.B. 30 januari 2003, B.S. 13 maart 2003) • M.B. 12 september 1996, B.S. 29 november 1996

Stedenfonds Overheid Looptijd Doelgroep Doel

Afstemming

Geschiedenis

Belangrijke bronnen

Vlaamse Gemeenschap (departement Welzijn, Volksgezondheid & Gezin) 6 jaar (lokale legislatuur +1) Vlaamse groot- of regionale steden en de Vlaamse Gemeenschapscommissie De lokale besturen ondersteunen bij het voeren van een duurzaam stedenbeleid om de volgende doelstellingen te bereiken: • De leefbaarheid van de steden verhogen, zowel op stadsniveau als op wijkniveau • De dualisering tegengaan • De kwaliteit van het democratisch besturen verhogen. Het voeren van een integraal, inclusief en complementair beleid zijn grote krachtlijnen van het Vlaams Stedenfonds. Haar middelen kunnen ingezet worden als een extra impuls of het opvullen van leemtes, rekening houdend met instrumenten of middelen van andere overheden. De regierol van de steden wordt daarbij benadrukt. Ze hoeven niet alles zelf te doen, het komt er op aan om de geschikte partners te vinden. Gegroeid uit het Sociaal Impuls Fonds. Daarbij is een heroriëntatie merkbaar van de aanpak van armoede naar een op stedelijkheid gerichte aanpak. De lokale overheden hebben meer autonomie om de beschikbare middelen op projecten in te zetten, aangezien de prioritaire bediening van achtergestelde wijken wegvalt. • Decreet van 13 december 2002 tot vaststelling van de regels inzake de werking en de verdeling van het Vlaams Stedenfonds, B.S. 13 januari 2003 • Besluit van de Vlaamse regering van 17 januari 2003 tot uitvoering van het decreet van 13 december 2002 tot vaststelling van de regels inzake de werking en de verdeling van het Vlaamse Stedenfonds

55

Fonds in het kader van Europese topontmoetingen Overheid Cyclus Doelgroep Doel

Afstemming Geschiedenis

Belangrijke bronnen

Federaal (FOD Binnenlandse Zaken) Jaarlijks Gemeenten uit het Brussels Hoofdstedelijk Gewest De bestedingsmarge voor deze subsidies wordt zeer breed opgevat. Oorspronkelijk bedoeld om bijkomend preventiepersoneel aan te werven en de bijkomende uren van dit socio-preventief personeel in het kader van Europese toppen op te vangen, kunnen deze immers ook worden aangewend voor de functionerings- en financieringskosten die noodzakelijk zijn voor het verloop van projecten en acties135 die: 1. De levenskwaliteit en de veiligheid in de wijken handhaven; 2. Bijdragen tot de integratie en het samenleven van de burgers; 3. bijdragen om de criminaliteit, waarvan de Europese ambtenaren slachtoffer zijn, te beperken; 4. De gevolgen van het slachtofferschap beperken; 5. Bijdragen tot het bewaren van de openbare rust en meer bepaald de goede verstandhouding tussen de Belgische gemeenschap en de buitenlandse gemeenschap; 6. Bijdragen tot het verminderen van het onveiligheidsgevoel Strategisch veiligheidsen preventieplan Sinds 2003 kent de federale overheid een financiële tussenkomst toe aan de 19 gemeenten van het Brussels Hoofdstedelijk Gewest om de lasten die verbonden zijn aan de organisatie van Europese topontmoetingen in Brussel te dekken. In 2007 werd een nieuw Koninklijk besluit uitgevaardigd dat de richtlijnen inzake de toekenning, het gebruik en de evaluatieprocedure op een meer nauwkeurige wijze uitwerkt. • Wet van 10 augustus 2001 tot oprichting van een Fonds ter financiering van de internationale rol en de hoofdstedelijke functie van Brussel, B.S. 18 september 2001 • K.B. Van 6 december 2007 betreffende de overeenkomst inzake Europese toppen, B.S. 21 december 2007

Plaatselijk Preventie- en buurtplan Overheid Cyclus Doelgroep Doel Afstemming

Brussels Hoofdstedelijk Gewest (Bestuur Plaatselijke Besturen) Jaarlijks Gemeenten uit het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Acties inzake de preventie van onveiligheid, meer bepaald bemiddeling, bestrijding van schoolverzuim, straathoekwerk, zichtbare aanwezigheid op openbare plaatsen & de strijd tegen drugsverslaving Maximale afstemming dient te worden nagestreefd in het kader van een geïntegreerde preventiebeleid

135

Bovendien moeten deze acties zich richten op de volgende doelgroepen, wijken en geografische zones:de kwetsbare jongeren van de betrokken gemeenten; De inwoners van de wijken die grenzen aan de veiligheidsperimeter die werd ingesteld tijdens manifestaties die gepaard gaan met de Europese Toppen; De ambtenaren van de Europese instellingen en hun familie; De wijken die plaats bieden aan de instellingen van de Europese Unie, de Europese scholen en de woonwijken van hun ambtenaren; De grote verkeersaders (stations, metro,...); De wijken voor toerisme en vrije tijd & De horecasector. Ook de zes politiezones uit het Brussels Hoofdstedelijk Gewest kregen een financiële tegemoetkoming om de gepresteerde uren in het kader van deze Europese topontmoetingen te dekken, maar wij richten ons enkel tot de fondsen die aan de gemeenten ter beschikking werden gesteld. 56

Geschiedenis Toekomst Belangrijke bronnen

Samenvoeging van het Brussels veiligheidsen preventiecontract (sinds 2003) enerzijds en het veiligheidsplan (sinds 2006) anderzijds. Men streeft ernaar deze termijn op te trekken naar 4 jaar en deze gelijk te schakelen aan deze van de strategische veiligheidsen preventieplannen. • Regeerakkoord van 16 juli 2009 van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering • Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 20 mei 2010 tot toekenning van een algemene subsidie aan de Brusselse gemeenten in het kader van het Brusselse preventie- en buurtbeleid voor het jaar 2010, B.S. 15 juli 2010

Lokaal Sociaal Beleidsplan Overheid Looptijd Doelgroep Doel

Afstemming Toekomst Belangrijke bronnen

Vlaamse Gemeenschap (departement Welzijn, Volksgezondheid & Gezin) 6 jaar (lokale legislatuur +1) Steden en gemeenten uit het Vlaams Gewest & de Vlaamse Gemeenschapscommissie in het Brussels Hoofdstedelijk Gewest Het lokaal sociaal beleid omvat alle acties die lokale actoren en lokale besturen opzetten met het oog op het garanderen van de toegang van elke burger tot de economische, sociale en culturele rechten (art. 23 van de Grondwet) opdat eenieder in menselijke waardigheid kan leven. Voornamelijk gericht op andere regionale sectorale regelgeving De bedoeling is dat het kaderdecreet de planlast op termijn zal verminderen en netwerken en ervaringsuitwisselingen worden bevorderd. Een financiële ondersteuning wordt op termijn niet uitgesloten. • Decreet van 19 maart 2004 betreffende het lokaal sociaal beleid, B.S. 4 april 2004 • http://www4.vlaanderen.be/wvg/lokaalsociaalbeleid/

Maatschappelijk Cohesieplan Overheid Looptijd Doelgroep Doel

Waals Gewest / Franstalige gemeenschap136 6 jaar (lokale legislatuur +1) Steden en gemeenten uit het Waals gewest die de maatschappelijke cohesie willen verhogen op hun grondgebied (ze moeten immers 25% van de ontvangen subsidie zelf bijdragen) Maatschappelijke cohesie wordt omschreven als 'alle processen die bijdragen dat alle individuen en groepen van individuen gelijke kansen en voorwaarden krijgen, alsook een daadwerkelijke toegang tot de fundamentele rechten en het economisch, sociaal en cultureel welzijn, ongeacht de nationale of etnische oorsprong, de culturele, godsdienstige of filosofische overtuiging, het maatschappelijk statuut, het socio-economisch niveau, de leeftijd, de seksuele geaardheid, de gezondheid of een handicap. In dat kader worden twee doelstellingen van het plan naar voor geschoven: 1. De sociale ontwikkeling van de wijken 2. De strijd tegen bestaansonzekerheid, armoede en onveiligheid

136

In Brussel kent men een vergelijkbaar plan, dat in het Nederlands de naam 'gemeentelijk contract voor sociale samenhang' draagt (Decreet van 30 april 2008 met betrekking tot de sociale samenhang, B.S. 23 maart 2005) beheert door de Franstalige Gemeenschapscommissie, maar deze werd in onze cases niet expliciet meegenomen in de lokale veiligheidsbenadering. Hoewel 'sociale samenhang' en 'maatschappelijke cohesie' in het Frans als 'cohésion sociale' worden omschreven, heeft men het in Brussel over een contract, terwijl men in Wallonië over een plan spreekt. 57

Afstemming

Toekomst Geschiedenis Belangrijke bronnen

Samenwerking met andere partners wordt aangemoedigd. Zo kan de gemeente zelf slechts één of meerdere acties uit het plan uitvoeren wanneer er geen duidelijke partner voorhanden is. Bovendien kunnen ook bijkomende middelen worden toegekend om acties te steunen die door in een samenwerkingsverband opgenomen verenigingen worden gevoerd , zonder in de berekening van de 25% te worden meegenomen. De huidige plannen traden in 2009 in werking en lopen tot eind 2013. Vanaf dan zullen ze worden gelijkgeschakeld aan de lokale legislatuur. Opvolger van het plan voor buurtpreventie • Decreet van 6 november 2008 betreffende het plan voor maatschappelijke cohesie in de steden en gemeenten van Wallonië, B.S. 26 november 2008 • Decreet van 6 november 2008 betreffende het plan voor maatschappelijke cohesie in de steden en gemeenten van Wallonië voor wat betreft de aangelegenheden waarvan de uitoefening naar de Franstalige Gemeenschap is overgehevend , B.S. 26 november 2008 • Besluit van de Waalse Regering van 12 december 2008 tot uitvoering van het decreet van 6 november 2008 betreffende het plan voor maatschappelijke cohesie in de steden en gemeenten van Wallonië, B.S. 23 december 2008

Gemeentelijk Algemeen Nood- en Interventieplan Overheid Doelgroep Doel

Afstemming

Geschiedenis Belangrijke bronnen

Federaal (FOD Binnenlandse Zaken & FOD Volksgezondheid, Veiligheid van de voedselketen en Leefmilieu) Alle steden en gemeenten Het Gemeentelijk Algemeen Nood- en Interventieplan moet de coördinatie verzekeren tussen de burgemeester en de verschillende disciplines of hulporganisaties. Het is een beleidsinstrument dat bedoeld is om een snelle inzet van beschikbare hulpverleningsmiddelen mogelijk te maken, een optimale coördinatie van die middelen te realiseren en de gevolgen van een noodsituatie daardoor te beperken. Het bevat enerzijds algemene inlichtingen over de gemeente, een inventaris van de risico's en een lijst met inzetbare middelen en anderzijds concrete procedures en multidisciplinaire werkafspraken. Naast het Algemeen Nood- en Interventieplan (ANIP) regelen de monodisciplinaire interventieplannen de interventiemodaliteiten van de verschillende disciplines. (Hulpverleningsorganisaties; Medische, sanitaire & psychosociale hulpverlening; Politie; Logistieke steun & Informatie). De bepalingen van het ANIP kunnen worden aangevuld met bijzondere nood- en interventieplannen (BNIP). Oorspronkelijk de rampenplannen voor hulpverlening (wet van 31 december 1963) • K.B. van 16 februari 2006 betreffende de nood- en interventieplannen, B.S. 15 maart 2006 • M.B. Van 26 oktober 2006 met betrekking tot de nood- en interventieplannen, B.S. 10 januari 2007 • http://www.crisis.ibz.be/index.php

Brussels wijkcontract Overheid Looptijd

Brussels Hoofdstedelijk Gewest Project voor 4 jaar (+ evt. 2 jaar) 58

Doelgroep Doel

Geschiedenis

Belangrijke bronnen

Steden en gemeenten uit het Brussel Hoofdstedelijk Gewest Het gaat over een herwaarderingsprogramma voor de meest kwetsbare wijken en buurten. Het programma bestaat uit verschillende projecten, vijf types van tussenkomst: • De renovatie van bestaande woningen en de bouw van nieuwe woningen; • de renovatie of de aanleg van ruimten voorbehouden aan ambachtelijke of industriële activiteiten, aangevuld met een huisvestingsprojecten; • de herinrichting van de openbare ruimten; • de creatie of de versterking van wijkinfrastructuren en - voorzieningen, of ze nu van socio-culturele, sportieve of andere aard zijn; • de oprichting van sociale en participatieve activiteiten tijdens de duur van het wijkcontract. Aanvankelijk contracten die toelieten om de herwaarderingsgebieden uit het gewestelijk ontwikkelingsplan voor vier jaar uit te breiden. Later werden deze wijkcontracten aangevuld met vastgoedoperaties die in publiek private samenwerking konden worden uitgevoerd. In de loop der jaren heeft het sociale luik zich meer en meer gemanifesteerd, waardoor de probleemgebieden werden uitgebreid en ook socio-economische integratie en de ontwikkeling van sociale cohesie gingen omvatten. • Ordonnantie van 28 januari 2010 houdende organisatie van de stedelijke herwaardering, B.S. 3 februari 2010 • Besluit van de Brusselse Hoofdstedelijke Regering van 27 mei 2010 tot uitvoering van de ordonnantie van 28 januari 2010 houdende organisatie van de stedelijke herwaardering, B.S. 15 juli 2010 • http://www.wijken.irisnet.be/

3.4 Afstemming & integratie in een lokaal integraal veiligheidsbeleid 3.4.1 Onderzoek naar een geïntegreerde aanpak We zagen dat de lokale overheid zich een belangrijke plaats toe-eigent op het vlak van veiligheid. Bovendien suggereren de algemene beleidsplannen dat het over een transversaal thema gaat, aangezien het thema veiligheid zich niet tot het desbetreffende hoofdstuk beperkt, maar ook wordt aangeraakt in verschillende andere hoofdstukken. Een verdere afbakening drong zich op, waarvoor we te rade gingen bij de burgemeester. Daarbij bleek dat de lokale veiligheidsthematiek al gauw wordt opgesplitst aan de hand van de bestuurlijke organisatiestructuur en de actoren die daarbinnen werkzaam zijn. Laten we de civiele veiligheid buiten beschouwing, komt daarbij al gauw de klassieke dichotomie van preventie en repressie aan de oppervlakte waarbij, al dan niet impliciet, de stedelijke preventiediensten zich met het eerste aspect zou bezig houden en de lokale politie zich met het laatste.137

137

Zie supra p. 41 59

Hoewel bij monde van de burgemeesters wordt gepleit voor een functionele complementariteit, een evenwicht en een nauwe samenwerking tussen 'repressie en preventie', gaat het volgens ons niet om deze termen en hun (pejoratieve?) connotatie maar om de diensten die dit beleid verzorgen. Men valt met andere woorden terug op het klassieke beeld waarbij de politie de repressie verzorgt en gespiegeld wordt aan de stedelijke preventiediensten. Hoewel dit beeld niet strookt met de complexe dagelijkse realiteit – op operationeel niveau is men overigens veel genuanceerder – lijkt het wel de wijze te zijn waarop men op strategisch niveau in de drie cases over de materie denkt. In alle gevallen zouden we het lokale veiligheidsbeleid, met uitsluiting van de civiele veiligheid, dan ook als de integratie van de twee protagonisten, preventie en politie, kunnen zien. Geïntegreerd lokaal strategisch veiligheidsbeleid Naast het lokale politiebeleid is er in de stedelijke organisatie van de drie cases immers sprake van een duidelijk afgebakend beleidsarrangement preventie, waarbij het strategisch veiligheidsen preventieplan een belangrijke rol speelt. 138 In twee cases kan het als het beleidsplan van een sectoraal beleidsdomein preventie worden opgevat, terwijl het plan in de andere case meerdere beleidsdomeinen overkoepeld. Dit lokaal bestuur maakt niet toevallig deel uit van een ééngemeentezone, waarbij de lokale politie onder invloed van de toenmalige korpschef een belangrijke rol heeft gespeeld in het lokale veiligheidsbeleid. Dit bracht bepaalde spanningen met zich mee – tussen een probleemgerichte benadering enerzijds en een welzijnsverhogende benadering anderzijds – die dan ook bepalend zijn geweest voor de huidige beleidsconfiguratie: een vergaande verstrengeling tussen beiden, zowel op strategisch als op operationeel niveau. We zagen reeds dat de betrokken medewerkers zijn zeer tevreden met dit beleid, omdat het hen de mogelijkheid biedt om goede informele contacten met elkaar te onderhouden. In de twee andere cases, beiden meergemeentezones, bleek dit echter niet zo vanzelfsprekend. In de ene case stipt de burgemeester immers aan dat het een expliciete beleidsoptie van hem was om de preventiediensten en de politie nauwer met elkaar te laten samenwerken. In tegenstelling tot de voorgaande case is het resultaat niet dat men er fysiek bij elkaar zit, maar samenwerkt in multidisciplinaire werkgroepen, enerzijds op basis van prioritaire thema’s en anderzijds op basis van territoriale buurten, dat vorm krijgt in een specifiek project. ix De burgemeester is tevreden 138

Zie supra p. 42 e.v. 60

met deze organisatie, maar wijst er op dat hij 'een zekere autoriteit' heeft moeten tonen om deze samenwerking op te starten, omdat de verschillende partners er aanvankelijk geen meerwaarde in zagen. Dat de preventieambtenaar formeel werd toegevoegd aan de zonale veiligheidsraad en het plan mede ondertekend is dan ook symbolisch voor deze dynamiek. Hoewel er duidelijk probleemen themagericht wordt samengewerkt, is er echter bezwaarlijk sprake van een strategisch afstemming tussen het stedelijke preventiebeleid en het zonale veiligheidsbeleid. Deze beperkt zich voornamelijk tot het uitwisselen van algemene informatie voor analyses. Ook in de andere case beperkt de strategische afstemming zich tot de uitwisseling van algemene gegevens. De preventieambtenaar, die sinds kort op de zonale veiligheidsraad wordt uitgenodigd, lijkt wat sceptisch tegenover een al te vergaande samenwerking te staan. De preventieambtenaar bevestigt dat er minder argwaan en een betere samenwerking is tussen de lokale politie en de stedelijke preventiedienst dan in het verleden, maar verkiest eerder een terughoudende opstelling, zeker voor materies die betrekking hebben op de handhaving van de openbare orde. In bovenstaande twee gevallen zien we dat de preventiedienst zich als het ware in het midden van dit spanningsveld tussen een welzijnsverhogende en een probleemgerichte benadering heeft gevestigd. Hoewel de acties en maatregelen duidelijk probleemgericht zijn, tracht men vanuit een welzijnsverhogende insteek te werken. In beide cases werden dan ook de eigen waarden en uitgangspunten geëxpliciteerd in de vorm van een charter of een deontologische code. In de andere case daarentegen, waar de preventieactoren verstrengeld zijn met de diensten waar ze het nauwst mee samenhangen, blijkt dit niet nodig. Zo lijkt het feit dat de sociale preventiedienst onder het departement welzijn ressorteert – en daarmee onder de auspiciën van een schepen van welzijn – voldoende om de eigenheid ervan te kunnen bewaren. Probleemgerichte operationele samenwerking als dagelijkse beleidspraktijk De verhoudingen tussen de politie en de preventiediensten kunnen natuurlijk niet louter tot spanningen worden gereduceerd. In alle cases maakt men immers gewag van een positieve evolutie op het vlak van de verhouding tussen de stedelijke diensten en de politie. Iedereen is het er over eens dat verschillende werkingskaders worden aanvaard, maar preventiediensten zijn er desalniettemin voor beducht om voor de kar van de politie te worden gespannen. Een preventieambtenaar merkt op dat het succes van multidisciplinaire projecten in de samenwerking schuilt en alle betrokken partners cruciaal zijn, maar dat de politie graag 'met de pluimen gaat 61

lopen'. Deze opmerking is illustratief voor de onderstromen die ook deel uit maken van de dagelijkse realiteit en die de wijze waarop het veiligheidsbeleid vorm krijgt mee beïnvloeden. Hoewel de focus in de retoriek voornamelijk op preventie en politie ligt, bevestigen de betrokkenen dat het beeld in de praktijk veel genuanceerder is dan deze dichotomie doet vermoeden. Op operationeel niveau wordt in alle cases inderdaad frequent samengewerkt naar aanleiding van specifieke acties of projecten. Deze samenwerking gaat vaak verder dan louter de politie en stedelijke preventiedienst, ook andere diensten, actoren en organisaties – onafhankelijk van de sector of het beleidsdomein waarin ze actief zijn – worden daarbij betrokken. Actoren en diensten uit allerhande plannen en bovenlokale fondsen kunnen worden ingezet in de uitbouw van het lokale veiligheids- of preventiebeleid en dragen daardoor impliciet bij tot een veilige en leefbare stad, zonder daarvoor formeel te zijn ingeschakeld in een overkoepelend lokaal veiligheidsbeleid. Projectgerichte samenwerking hoeft met andere woorden niet noodzakelijk een weerslag te hebben op het strategisch niveau. De formele strategische afstemming van de plannen vormt hierdoor dan ook geen bezwaar voor een projectgerichte ad hoc samenwerking. Het wijst op het belang van de dynamische interacties tussen deze actoren, ongeacht de bovenlokale beleidsplannen die hun doelstelling bepalen of de fondsen die hun bestaan überhaupt mogelijk maken.

3.4.2 Conclusie Dit brengt ons bij de kern van het onderzoek met haar achterliggende hypothese dat een afstemmingsproblematiek de implementatie van een lokaal integraal veiligheidsbeleid in de weg staat.139 We zagen dat preventie als bestuurlijk beleidsdomein niet vanuit een intrinsieke lokale behoefte in het kader van het gemeentelijk belang werd ontwikkeld, maar ontstaan is onder invloed van de centrale overheid, die sinds de jaren '90 de lokale overheden financieel stimuleren om na te denken over projecten in het kader van een ‘geïntegreerde bestuurlijke preventie van de criminaliteit op lokaal niveau’. 140 Hoewel sinds de kadernota uit 2004 dit preventieluik expliciet als een onderdeel van de bestuurlijke veiligheidsketen wordt beschouwd, 141 blijkt uit onze cases dat ze 139

Zie supra p. 20 e.v. C. TANGE, “succes en mislukking van politiële preventie” in P. GORIS & D. KAMINISKI, Preventie & het paarsgroene veiligheidsbeleid, congresboek n.a.v. de studiedag van het INC op 28 maart 2003, 98 141 E. DEVROE & A. DORMAELS, “Van geïntegreerde preventie naar integrale veiligheid” in E. DEVROE & A. DORMAELS (eds.), Orde van de dag: lokaal integraal preventiebeleid: van programma naar schakel, Kluwer, 2006, afl. 35, 3 140

62

een diepe indruk heeft nagelaten op het lokale niveau en de basis vormt voor verschillende lokale beleidsconfiguraties die op de middelen én actoren uit de veiligheidsen preventiecontracten verder bouwen. Of een bovenlokaal fonds of plan al dan niet in het lokale beleidsarrangement wordt opgenomen en de wijze waarop vervolgens de afstemming gebeurt, is dan ook afhankelijk van de lokale configuratie. Het is binnen deze configuraties dat actief naar fondsen wordt gezocht. Het vertrekpunt is met andere woorden de lokale organisatie en niet de bovenlokale fondsen. De geïdentificeerde bovenlokale plannen en fondsen uit het voorgaande hoofdstuk worden voornamelijk ingezet in het teken van een lokale beleidsarrangement en de specifieke configuratie waarbinnen deze vorm krijgt. Hieruit vloeit voort dat het probleem niet zozeer zit in de vertaling van de bovenlokale verwachtingen naar de lokale praktijk – of de implementatie van de externe beleidscyclus in de bestaande configuratie – maar dat de vertaalslag eerder omgekeerd lijkt plaats te vinden. Een van de respondenten verwoordt het als volgt: “Een stad heeft haar problemen en werkt daaraan (...) maar je moet [de verschillende bevoegdheden] goed van elkaar afscheiden en goed weten wat je in het één en in het ander steekt. Je moet een koorddanser zijn, hé.”142

142

Adviseur Welzijn, 26 maart 2010 63

4 . Ve i l i g h e i d s b e l e i d & C o m p l ex i te i t 4.1 Inleiding Op vraag van de opdrachtgever stellen wij een alternatief strategisch denkkader voor om te begrijpen hoe het lokale veiligheidsbeleid in dit complex beleidslandschap vorm krijgt en hoe de federale overheid het uitbouwen van een veiligheidsbeleid bij deze lokale overheden kan stimuleren en ondersteunen, rekening houdend met hun specificiteit.

4.2 Complexiteit als paradigmashift 4.2.1 Beknopte voorstelling van het complexiteitsperspectief We doen daarvoor beroep op de inzichten van de complexiteitstheorie, die verder bouwt met elementen uit de chaostheorie, complexe adaptieve systemen en dissipatieve structuren. 143 MARION merkt op dat het niet zo ongewoon is dat de sociale wetenschappen zich laten inspireren op inzichten uit de natuurwetenschappen, denken we maar aan de sociale fysica, het sociaal darwinisme of de open systeemtheorie.144 Als we deze theorieën echter van wat dichterbij bestuderen moeten we vaststellen dat men er voornamelijk steunt op inzichten uit de klassieke natuurkunde. Die is gebaseerd op de klassieke mechanica, waarbij men vertrekt vanuit een zogenaamde 'clockwork universe'-idee dat uitgaat van een absolute tijd en ruimte en waarbij waarnemingen op een objectieve wijze gebeuren en problemen door rationele deductie kunnen worden uiteengerafeld, geanalyseerd en verklaard aan de hand van de elementen waaruit ze is samengesteld. Het achterliggende idee van dit Newtoniaans denken – de wereld krijgt vorm door een functionele, lineaire relaties tussen variabelen – is nog steeds prominent aanwezig in sociaal onderzoek en in ons alledaagse denken. 145 Het impliceert immers voorspelbaarheid, controle (cf. 'meten is weten') en maakt het coördineren van complexe processen beheersbaar door het invoeren van gerichte planning en coördinatiestructuren. 143

In werkelijkheid gaat het niet over één homogene denkrichting, maar is er eerder sprake van een aantal richtingen die als 'complexiteitswetenschappen' kunnen worden omschreven. Voor een beknopt overzicht, zie P. VAN CALSTER, Georganiseerde criminaliteit als emergent fenomeen van complexe wisselwerkingsprocessen, Proefschrift voorgelegd tot het behalen van graad van doctor in de criminologische wetenschappen, Vrije Universiteit Brussel, 2004, 500 p. 144 E. CORIJN, “Je kan je ogen niet geloven: wetenschap!” in K. BEYENS, J. GOETHALS, P. PONSAERS & G. VERVAEKE, Criminologie in Actie, Politeia, Brussel, 2002, 21-43; R. MARION, “Complexity in Organizations: A Paradigm Shift,” in Studies in Fuzziness and Soft Computing: Chaos, Nonlinearity, Complexity, Springer Berlin / Heidelberg, vol. 206, 2006, 248 145 R. MARION, “Complexity in Organizations: A Paradigm Shift,” in Studies in Fuzziness and Soft Computing: Chaos, Nonlinearity, Complexity, Springer Berlin / Heidelberg, vol. 206, 2006, 250 64

Ook heel wat organisatiemodellen vertrekken vanuit dit wereldbeeld. Het gaat niet alleen over het bureaucratisch model van WEBER.146 Ook haar opvolgers – waarbij de ideeën desalniettemin in schril contrast staan met deze uit de traditionele hiërarchische centrale organisatiestructuur – blijven grotendeels op een rationele, reductionistische top-down benadering steunen. 147 Het maken van beleid is er een cyclisch proces dat uit verschillende opeenvolgende fasen bestaat. 148 Deze literatuur neemt vaak de vorm aan van een receptenboek, gebaseerd op een stappenplan van omgevingsanalyse tot evaluatie. Het werkveld wordt verengd tot planning en monitoring, zonder al te veel in te gaan op de problematiek van de implementatie ervan. 149 Aangezien het echter net deze implementatieproblematiek is die de aanleiding vormt voor dit onderzoek, dringt een andere benadering zich op. Aangespoord door de opdrachtgever om bottom-up te werken, baseren we ons op de inzichten van de moderne natuurkunde. Niet alleen wetenschapsfilosofen stonden immers sceptisch tegenover de idee van pure waarneming, ook de inzichten zelf zijn gewijzigd.150 Zo toonde EINSTEIN aan dat er geen vaste, absolute tijd bestaat die onafhankelijk is van het systeem naar waar het verwijst. Net zoals ruimte is tijd een dynamisch gegeven, waardoor de positie van de waarnemer belangrijk wordt. Hier vloeit uit voort dat natuurwetten niet universeel zijn, maar historisch. HEISENBERG wees dan weer op de beperktheden van de waarneming zelf. Kennis is per definitie contextueel en lokaal. 151 Deze inzichten zette de deur open voor de zogenaamde 'complexity turn'.152 Het vocabularium van de complexity turn Het woord complex is etymologisch afkomstig van het Latijnse woord complexus, wat zoveel betekent als samengevouwen, verstrengeld of omhelzend. Een systeem is complex wanneer het

146

Zie supra p. 7 D. GILLING, “Partnership and crime prevention” 734 – 756, in N. TILLEY (ed) Handbook of Crime prevention and community safety, Willan Publishing, 2005, 749 148 S. DE KIMPE, “Zonder cyclus loopt het vierkant” in P. PONSAERS (ed.), Integraal veiligheidsbeleid 2005¸Kluwer, Mechelen, 169 – 194 149 F. DE RYNCK & N. VALLET , “Stedelijke netwerksturing, bestuurlijk beleid van stadsbesturen” in De eeuw van de stad: voorstudies, 379 150 E. CORIJN, “Je kan je ogen niet geloven: wetenschap!” in K. BEYENS, J. GOETHALS, P. PONSAERS & G. VERVAEKE, Criminologie in Actie, Politeia, Brussel, 2002, 32 151 “Complexity specifies knowledge as local but not as relative. It always understands knowledge as socially constructed but not as reified.” D. BYRNE, “Complexity, configurations and cases”, Theory, culture & society, 2005, vol 22, 99 152 J. URRY, “The complexity turn” in theory, culture & society, 2005, 22, 5, 1-14 147

65

gaat om twee of meer delen die met elkaar verbonden zijn. 153 Complexiteit bevindt zich tussen orde en wanorde (chaos). Bij orde gaat het over homogene systemen die gekenmerkt worden door voorspelbaarheid en een lineaire causaliteit, terwijl chaos voor totale onvoorspelbaarheid en ongrijpbaarheid staat.154 We kunnen dit voorstellen aan de hand van onderstaand (vereenvoudigd) schema.

Figuur 2: Complexiteit: tussen orde & chaos

Hoewel sociale systemen zich niet vanuit rationele, lineaire verbanden laten analyseren, verklaren en voorspellen, bevinden ze zich evenmin in totale anarchie. In tegenstelling tot chaotische systemen zijn complexe systemen immers adaptief. Ze passen hun gedrag en structuren aan de omgeving aan. Ze bezitten daarbij enerzijds voldoende chaos om dynamisch te zijn (informatie verwerken en onvoorspelbare uitkomsten creëren) maar anderzijds ook voldoende stabiliteit om informatie te produceren en te ontwikkelen.155 Een systeem onderscheidt zich van haar omgeving aan de hand van haar systeemgrenzen. Bij gesloten systemen zijn deze grenzen niet doorlaatbaar en vindt er dus geen uitwisseling of interactie plaats met de omgeving. Aan het andere extreme uiteinde van het continuüm bevinden zich de open systemen, waarbij een totaal doorlaatbare systeemgrens wordt verondersteld, waardoor ze echter niet meer van haar omgeving te onderscheiden is. In de sociale werkelijkheid 153

Later heeft het ook de betekenis van moeilijk gekregen, aangezien systemen of problemen met veel onderling afhankelijke componenten moeilijk te analyseren, begrijpen of op te lossen zijn. Hoe meer elementen met elkaar kunnen intrageren, hoe complexer en onvoorspelbaarder het systeem inderdaad wordt. Zie F. HEYLIGHEN, Complexiteit & Evolutie, cursusnota’s, Centrum Leo Apostel, Vrije Universiteit Brussel, 2008 – 2009, 61; H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 57 & 65 154 H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 41 155 R. MARION, Complexity in Organizations: A Paradigm Shift, Studies in Fuzziness and Soft Computing: Chaos, Nonlinearity, Complexity, Springer Berlin / Heidelberg, vol. 206, 2006, 247-269, 249 66

bevinden we ons in de wereld van de halfopen systemen. 156 De evolutie van een dergelijk systeem is een samenspel tussen het gedrag van zijn actoren en de beperkingen van de omgeving waarin deze zich bevinden. Het gaat niet over éénrichtingsverkeer, waarbij het sociale systeem zich aan zijn omgeving aanpast, aangezien het systeem tegelijkertijd zelf ook haar omgeving beïnvloedt. Tussen oorzaak en gevolg zit dan ook een complex proces van dynamische interacties, waarbij de oorzaak in de relatie ligt tussen betrokken systemen. Zulke interactieve dynamieken spelen zich af op elk niveau van een systeem. Nauw daarbij verwant is het inzicht dat eigenschappen van de samenstellende delen betekenis krijgen in samenhang met andere en door betekenisvolle interacties ertussen. Het geheel is dan ook meer en anders dan de som van de samenstellende delen. 157 Dit fenomeen wordt emergence genoemd; eigenschappen van een geheel die niet herleidbaar zijn tot de eigenschappen van de delen. Dit heeft vergaande implicaties voor (sociale) systemen. Interacties vinden immers plaats op alle niveaus van een organisatie. Ze zijn een bron van creativiteit, kennis, beweging en houdingen. Omwille van de interactieve dynamieken die deze veroorzaken, leiden ze tot onvoorspelbare uitkomsten en beïnvloeden alle (sociale) functies in een organisatie. Elke combinatie van elementen zal per definitie een emergente, unieke synthese vertonen. 158 Complexe adaptieve systemen die zich ‘op de rand van de chaos’ bevinden, vertonen merkwaardige zelforganiserende eigenschappen. Ze zijn in staat zichzelf in stand te houden en te coördineren door ketens van dynamische interacties. 159 Adaptatie is er meestal niet zozeer op gericht op het installeren van interne veranderingen in het systeem. Systemen zijn immers in se conservatief en streven zelfbehoud na, waardoor ze de gevolgen van externe veranderingen in de eerste plaats trachten te dempen. Ze zullen evolueren naar de aangrenzende toestand met de hoogste fitness, de mate waarin een systeem kwalitatief intern stabiel is enerzijds terwijl het anderzijds het best is aangepast aan haar externe omgeving. 160 Slechts op bepaalde punten wordt

156

H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 30 Ibid, 64 158 R. MARION, Complexity in Organizations: A Paradigm Shift, Studies in Fuzziness and Soft Computing: Chaos, Nonlinearity, Complexity, Springer Berlin / Heidelberg, vol. 206, 2006, 256 159 H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 79 160 F. HEYLIGHEN, Complexiteit & Evolutie, cursusnota’s, Centrum Leo Apostel, Vrije Universiteit Brussel, 2008 – 2009, 61; H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 139 157

67

de identiteit van het systeem gewijzigd, om het voor het overgrote deel te kunnen handhaven. 161 Merk op dat de aangrenzende fitness niet meteen de meest 'ideaal theoretisch denkbare' is, maar wel diegene die vertrekkend van de specifieke situatie in de betrokken case het best bereikbaar is zonder al te ingrijpende reorganisaties.x Nut van het complexiteitsperspectief voor dit onderzoek De bovenstaande ideeën lijken een bijzonder onaantrekkelijk uitgangspunt om een beleid op te ontwikkelen. Omdat we onvoldoende controle of greep lijken te hebben op niet-lineaire processen, zijn we immers geneigd deze processen te vereenvoudigen en lineair voor te stellen, zodat we tenminste het gevoel hebben om greep te hebben op de situatie. Volgens ROOSE getuigt het echter van intellectuele eerlijkheid om deze (schijn)zekerheid op te geven en haar bewust in te ruilen voor erkende onzekerheid.162 Complexiteit biedt hiervoor een interessant kader en laat ons toe om de werkelijkheid op een andere wijze te benaderen waardoor gaan we nieuwe dingen kunnen 'zien', die daarvoor – bewust of onbewust – in de schaduw bleven staan. 163 Het zou echter te kort door de bocht zijn om te besluiten dat een hiërarchische top-down coördinatie nutteloos is. 164 Een sociaal systeem is immers samengesteld uit actoren die, in tegenstelling tot bijvoorbeeld vogels of mieren, niet gestuurd worden door genetische predisposities, maar over verschillende handelingsstrategieën bezitten die hen toestaat uiteenlopen keuzes te maken 165 en abstracte waarden, zoals veiligheid en rechtvaardigheid, na te streven. Hoewel onderstaande tabel van M ARION beide perspectieven aan elkaar spiegelt, sluit het ene perspectief volgens ons het andere dus niet uit maar zijn ze complementair aan elkaar.

161

H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 89 Ibid, 71 163 R. MARION, “Complexity in Organizations: A Paradigm Shift,” in Studies in Fuzziness and Soft Computing: Chaos, Nonlinearity, Complexity, Springer Berlin / Heidelberg, vol. 206, 2006, 249 164 Ibid, 256 165 A. SWIDLER, “Culture in action: symbols & strategies”, American Sociological Review, Vol. 51, No. 2. 1986, pp. 273-286 162

68

Figuur 3: Rationeel paradigma versus complexiteit (MARION, 2006)

In de realiteit dient in sociale systemen dus een evenwicht te worden gevonden tussen dynamische bottom-up interacties enerzijds en externe druk door top-down coördinatie anderzijds.166 Aangezien dynamische bottom-up complexiteit tot stand komt in interactie met formele en hiërarchische top-down structuren, is er met andere woorden een constante interactie waardoor beide invalshoeken in de praktijk een toegevoegde waarde hebben.

166

R. MARION, Complexity in Organizations: A Paradigm Shift, Studies in Fuzziness and Soft Computing: Chaos, Nonlinearity, Complexity, Springer Berlin / Heidelberg, vol. 206, 2006, 260 69

4.2.2 Een lokaal bestuur als complex half-open sociaal systeem We beschouwen een lokaal bestuur als een contextueel ingebed half-open sociaal systeem. Een lokaal bestuur is immers niet louter onderhevig is aan de externe omgeving, maar beïnvloedt deze tegelijkertijd zelf. Hoewel een systeem slechts kan begrepen worden in haar volledige complexiteit, is een reductie hiervan onvermijdelijk.167 Hoewel er per definitie ook interacties zijn met andere systemen (justitie, private sector, welzijnssector, …) hebben we besloten deze niet rechtstreeks in het onderzoek te betrekken. We beperken ons tot een bepaald framework, het systeem ‘stad’, en zullen de onderzoeksvragen vanuit dit standpunt te benaderen. We moeten echter benadrukken dat ook systemen en elementen die niet in het onderzoek werden meegenomen deel uit maken van de context die het sociaal systeem beïnvloedt. “(…) the argument is that our frameworks are all compromised to some extent; dealing with complexity is a little messy.” 168

Op basis van onze probleemstelling werd de hypothese ontwikkeld dat een strategische afstemming van plannen en bovenlokale fondsen de implementatie van een lokaal integraal veiligheidsbeleid in de weg staat. 169 Op basis van deze redenering beperkten we ons tot bovenste echelons van de formele systeemhiërarchie binnen een lokaal bestuur, het stedelijke organogram. Hoewel deze een duidelijke hiërarchie poneert en lineaire machtsrelaties vooronderstelt, is dit in de praktijk echter niet noodzakelijk het geval. In tegenstelling tot de klassieke bureaucratische systemen wordt macht in complexe organisaties geleidelijk aan vervangen door inhoudelijk gelegitimeerde invloed. Kennis en het beschikken over informatie zijn daarbij bijzonder belangrijk. Daarmee wordt macht echter ook ongrijpbaarder, implicieter en minder nauwkeurig te situeren. 170 In onze drie cases is het dan ook niet altijd mogelijk om op basis van het organogram of de functiebeschrijving de werkelijke invloed van een bepaalde actor op het lokale beleid in te schatten. Illustratief is de invloed van de beleidsmedewerkers, die zich vaak op een sleutelpositie bevinden en over heel wat kennis én informatie beschikken. Op die manier vormen zij een onzichtbaar centrum van macht binnen de stedelijke organisatie. 167

P. CILLIERS, “Complexity, deconstruction & relativism” in Theory Culture & Society, 2005, vol 22 (5), 258 “P. CILLIERS, “Complexity, deconstruction & relativism” in Theory Culture & Society, 2005, vol 22 (5), 261 169 Zie supra p. 170 H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 89; F. HEYLIGHEN, Complexiteit & Evolutie, cursusnota’s, Centrum Leo Apostel, Vrije Universiteit Brussel, 2008 – 2009, 154 – 155 168

70

Voor het democratisch verkozen politiek bestuur van onze cases speelt uiteraard ook nog een andere vorm van macht mee, met name de versterking van de eigen profilering en de electorale scoringsdrang binnen de 'eigen' beleidsdomeinen. Zeker in besturen die nog functioneren volgens het zogenaamde schepenmodel kan dit leiden tot een 'silo-denken'. 171 Veelzeggend is de evolutie in één van de cases naar een externe organisatie die de bevoegdheidsdomeinen van de verschillende schepenen overstijgt. Aangezien de preventieambtenaar in deze beleidsconfiguratie door het kabinet van de burgemeester wordt aangestuurd, zien we dat bevoegdheden desalniettemin een cruciale rol blijven spelen. De Belgische burgemeester is immers de primus inter pares van het schepencollege en daarmee ook, in tegenstelling tot Nederland, een lokaal verkozen politiek mandataris.172 Profilering op de eigen bevoegdheidsdomeinen valt met andere woorden niet a priori uit te sluiten en kan de vernauwing van het lokale veiligheidsbeleid verklaren.173 Vertrekkende vanuit de idee dat de burgemeester zich op de spil bevindt van het lokale veiligheidsbeleid, hebben we ons desalniettemin op zijn of haar afbakening van het beleidsdomein gebaseerd. Daarbij merkten we al gauw dat het lokale veiligheidsbeleid een eigen subsysteem vormt met een eigen logica, structuur en cultuur. Eerder hebben we dit beleidsarrangementen genoemd en merkten daarbij op dat deze niet noodzakelijk samenvallen met een afgebakend beleidsdomein in het stedelijk organogram. 174 Ook in onze cases zien we dat veiligheid zich op verschillende manieren als beleidsarrangement veruiterlijkt en grote verschillen vertoont die afhankelijk zijn van de lokale specificiteit. In plaats van deze verschillen te negeren of weg te redeneren, door bijvoorbeeld met anonieme wiskundige gemiddelden te werken, worden deze in de complexiteitsbenadering net centraal geplaatst. Uit de cases blijkt duidelijk dat in het verleden gemaakte keuzes invloed hebben op de wijze waarop het huidige beleid vorm krijgt. Zo is preventie bijvoorbeeld nog steeds het centrale bestuurlijke beleidsdomein dat, samen met het politiebeleid, het lokale veiligheidsbeleid vorm 171

T. BLOCK, K. DE CEUNINCK, H. REYNAERT, K. STEYVERS, T. VALCKE, L. VANDEN DAELE, & D. VERLET, “De lokale macht in Vlaanderen ontbloot” in C. DEVOS, & H. VOS, Over de dynamiek van de politiek: een kwarteeuw politieke machtsverschuivingen, Academia Press, Gent, 2007, 60 172 Zie ook supra p. 38 e.v. 173 Zie supra p. 41 174 Zie supra p. 10 71

geeft. Dit fenomeen wordt padafhankelijkheid genoemd. Door het jarenlang stimuleren van preventieprojecten is de lokale kennis en expertise ervan dan ook toegenomen. Dit bemoeilijkt echter de overstap naar een nieuwe visie en methodiek. Lock-in loert al gauw om de hoek, waarbij de adaptieve bewegingsvrijheid door uit het verleden gemaakte keuzes wordt beperkt.175 We zagen inderdaad dat men in het discours het nog steeds over de dichotomie preventie en repressie heeft en zich in sommige gevallen men zich nog steeds rond deze uitgangspunten organiseert of zich op dit spanningsveld lijkt te nestelen.176 Mede omwille van de inherente vaagheid van de nieuwe beleidslijn is het niet vanzelfsprekend om te over te stappen naar het bredere thema veiligheid, van preventieprogramma naar schakel in de keten. Een duidelijke bovenlokale visie die de richting aangeeft is met andere woorden noodzakelijk, zodat de structuren binnen hun specificiteit in deze richting kunnen evolueren, rekening

houdend

met

de

huidige

diverse

lokale

beleidsstrategieën.

Vanuit

een

complexiteitsperspectief is immers ook tijd een belangrijke dimensie van verandering. 177 Het is bijgevolg onmogelijk is om in algemene woorden te verklaren waarom een bepaald plan of fonds al dan niet in deze veiligheidsbenadering wordt meegenomen of wat precies de lijm is tussen de relevante plannen en bovenlokale fondsen in het lokale veiligheidsbeleid. De uitbouw van dit beleid wordt immers beïnvloed door de omgeving, zowel lokaal als bovenlokaal, waar de stad als half-open sociaal systeem zich in bevindt. In creatieve dynamische interacties zal het systeem op de verwachtingen en voorwaarden van deze omgeving reageren. Deze interne interacties en externe invloeden hebben emergente eigenschappen tot gevolg. Een systeem heeft dan ook niet alleen een unieke padgeschiedenis, maar is bovendien constant in beweging. Samenwerking, plannen, overeenkomsten en bovenlokale fondsen zijn allemaal middelen om een bepaald doel te bereiken, maar nooit het doel op zich. Ze krijgen in dat opzicht meer aandacht dan ze eigenlijk verdienen.178 Hoewel beleidsplanning de actoren toelaten de waan van de dag te overstijgen, wordt er te weinig aandacht besteed aan de diverse lokale beleidsconfiguraties en de concrete invulling van de doelstellingen of de implementatie van de taken die er uit voortvloeien. 175

Zie H. Roose, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 98 Zie supra p. 52 177 Zie supra p. 65; D. BYRNE, Complexity theory and the social sciences: an introduction, London, Routledge, 1998, 14 178 Zie D. GILLING, “Partnership and crime prevention”, in N. T ILLEY (ed) Handbook of Crime prevention and community safety, Willan Publishing, 2005, 753 176

72

4.3 Beleidsaanbevelingen179 We pleiten ervoor om de lokale diversiteit van de beleidsconfiguraties te aanvaarden, zodat ze mee kan worden genomen in het maken van een realistisch beleid ter ondersteuning van de lokale overheden. Aangezien het immers gaat over complexe half-open sociale systemen, zullen deze unieke, emergente eigenschappen vertonen die slechts binnen de lokale context begrijpbaar zijn. Deze context is bijgevolg geen passieve container waarin beleid vorm krijgt. 180 Ze is constitutief voor de structuur, de cultuur en dus ook voor de nadere invulling ervan in de praktijk. Ook op het vlak van de omgeving, in het bijzonder de bovenlokale plannen en fondsen, dient dan ook met deze complexiteit rekening te worden gehouden.

4.3.1 Afstemming van de beleidscycli Een gelijkschakeling van de beleidscycli kan inderdaad de strategische afstemming in de lokale besturen, waar ze binnen een bepaalde beleidsconfiguratie vorm krijgen, vergemakkelijken. In se blijft het natuurlijk een lokale beleidskeuze om de verschillende plannen – met al dan niet een vergelijkbare cyclus – binnen één beleid te integreren. Het gaat immers niet over een louter technische kwestie, maar om een politieke beslissing die een normatieve stellingname impliceert en waarvan de keuze bovendien wordt beïnvloed door de unieke padgeschiedenis van het desbetreffende lokale bestuur. Met het beheer van het veiligheidsen preventieplan heeft de federale overheid een belangrijk instrument in handen om de richting van het lokale veiligheidsbeleid te beïnvloeden. Vandaar dat er ook op dit beleidsniveau over de afstemming met andere bovenlokale plannen of fondsen moet worden nagedacht. De huidige regelgeving voorziet reeds in de afstemming met het zonale veiligheidsplan. Aangezien de lokale politie in dat kader al heel wat knowhow heeft, is de kans niet onwaarschijnlijk dat zij met deze formule een belangrijke rol zal spelen in de conceptualisering van het plan. Gelet op de wens om een bestuurlijk lokaal veiligheidsbeleid uit te werken, lijkt dit een verenging van het lokale veiligheidsbeleid tot gevolg te hebben aangezien de balans in de richting van een 'probleemgerichte' benadering dreigt over te hellen. Met de afstemming op het politiebeleid komt ook een ander probleem aan het oppervlak. Aangezien slechts 102 steden en 179

De onderzoeksploeg wenst de leden van het begeleidingscomité te bedanken voor hun gewaardeerde inbreng voor de uitwerking van deze beleidsaanbevelingen. 180 G. HUGHES & A. EDWARDS, “Crime prevention in context” in N. T ILLEY (ed), Handbook of crime prevention and community safety, Willan Publishing, 2005, 14 – 35 73

gemeenten een dergelijk plan hebben, betekent dit dat maar liefst 487 gemeenten niet van een dergelijke financiële ondersteuning kunnen genieten, noch van de ‘gratis’ veiligheidsmonitor die deze met zich meebrengt. 181 In meergemeentenzones dreigt dit bovendien de bevoorrechte relatie van 'contractgemeenten' met de lokale politie te bevestigen, waarmee de kloof tussen de 'haves' en de 'have-nots' wordt bestendigd. Aangezien de federale overheid wenst in te spelen op de noden van de lokale overheden, biedt een afstemming van de termijn met de lokale beleidslegislatuur zich aan, met name 6 jaar. Ook verschillende regionale plannen en fondsen hebben zich in deze beleidscyclus ingeschreven. Hiermee wordt de centrale rol van het lokale bestuur immers bevestigd en biedt ze mogelijkheden tot integratie van de federale beleidsplanning in de lokale strategische bestuurlijke beleidscyclus. Bij de uitwerking van de lokale beleidsvisie en overkoepelende strategische prioriteiten in het algemeen beleidsplan biedt de federale overheid meteen een oriënterend denkkader over het beleidsarrangement 'veiligheid' aan. Gelet op de stabiliteit van de lokale beleidscyclus lijkt dit de beste manier om een duurzaam lokaal bestuurlijk veiligheidsbeleid te garanderen.

4.3.2 Ondersteuning van de lokale actoren Het is echter duidelijk dat een louter technisch/structurele ingreep geen soelaas kan brengen. Ook met de receptie en interacties van deze plannen binnen het lokale bestuur moet worden rekening gehouden. Zo zagen we bijvoorbeeld dat in één case het strategische veiligheidsen preventieplan op vergaande wijze met het lokale politie- en stadsbeleid is verstrengeld, terwijl deze in de andere cases als een sectoraal beleidsplan kan worden gezien. Dit is ook het geval met andere plannen. Zo wordt in de ene case het beleidsarrangement preventie versterkt met een divers aantal plannen en bovenlokale fondsen, terwijl men in een andere case een strikte scheiding lijkt te verkiezen. In plaats van deze lokale specificiteit te negeren, dient er rekening te worden gehouden met deze lokale complexiteit. Bij voorkeur dus ook bij het uitwerken van een opvolger voor de strategische veiligheidsen preventieplannen, die op duidelijke wijze de algemene bakens zou kunnen uitzetten, zonder echter de lokale creativiteit voor de uitvoering ervan te fnuiken. 182

181

K. VAN ALTERT, I. VERWEE & E. ENHUS, “Exit de veiligheidsmonitor?” in S. DE KIMPE & A. COLLIER (eds.) Cahiers IV – De integrale veiligheidstoolbox: klaar voor gebruik?, Politeia, Brussel, 2009, 24 - 2 182 Dit is eveneens het centrale uitgangspunt van acht Vlaamse centrumsteden die in een gezamenlijke nota hun verwachtingen ten aanzien van de toekomstige strategische veiligheidsen preventieplannen formuleren in de ongepubliceerde nota “Over de kapstok en het maatpak” 74

Men is in de cases dan ook vragende partij voor een meer structureel-ondersteunende rol van de federale overheid. Momenteel wordt haar rol gereduceerd tot het verstrekken van subsidies en het voeren van administratieve controles op de plannen. Wil de federale overheid werkelijk ten dienste staan van het lokale veiligheidsbeleid, dan zal zij zich op een andere wijze naar de lokale overheden toe moeten profileren en afstappen van haar bureaucratisch keurslijf. Het huidige delokalisatieproject, waarbij lokale adviseurs op het niveau van de provincies gaan werken, is wat dat betreft een stap in de goede richting. CHRISTIAENSEN meent dat het provinciebestuur zelf heel wat kan betekenen in het ondersteunen van de lokale beleidsniveaus, maar merkt daarbij op dat het evenwel niet de bedoeling kan zijn dat integrale veiligheid wordt opgedrongen. 183 Volgens ons geldt dit ook voor de creatie van een functie “integrale veiligheidscoördinator”. Deze kan wel degelijk als bestuurlijk tegengewicht fungeren van de korpschef door machtsprocessen te kanaliseren, een integrale visie binnen het lokale bestuur te stimuleren en hiervoor een ruim maatschappelijk draagvlak tot stand te brengen. 184 Evenmin als een integrale visie op veiligheid, kan dit ruime mandaat echter bezwaarlijk aan het lokale bestuur worden opgedrongen. Visitatiecommissies Om met respect voor de diverse lokale beleidsconfiguraties aan de verschillende verwachtingen tegemoet te komen, schuiven we de methodiek van visitaties naar voor. We laten ons daarvoor inspireren door de bestaande praktijken in het onderwijs, de gezondheidszorg en het Vlaams Stedenfonds.185 In het algemeen is een visitatiecommissie een groep van externe experts die, in het kader van kwaliteitsbewaking, de lokale setting bezoekt. Dit bezoek wordt voorbereid aan de hand van een voorafgaand zelfevaluatierapport en op basis van gesprekken en documenten komen de leden van de commissie uiteindelijk collegiaal tot een eindrapport over de lokale situatie, dat in het onderwijs een voorwaarde vormt voor het ontvangen van een accreditatie van de desbetreffende opleiding. In wat volgt zetten wij enkele algemene bakens en principes uit op basis van de inzichten uit onze cases waar een visitatiecommissie in het kader van het federale veiligheidsbeleid rekening mee dient te houden. 183

S. CHRISTIAENSEN, “Provinciale dynamiek voor lokaal integraal veiligheidsbeleid,”, Panopticon, 2010, 42 - 46 Zie o.a. S. CHRISTIAENSEN, “Proces richting integraal veiligheidsbeleid binnen een stedelijk-bestuurlijke context”, Panopticon, 2008, 5, 59 e.v.; E. DE MUYNCK, “Integraal veiligheidsbeleid”, presentatie op het colloquium integrale veiligheid, 21 mei 2010; X. “Over de kapstok en het maatpak” ongepubliceerde nota van de preventieambtenaren uit acht Vlaamse centrumsteden over de toekomst van de strategische veiligheidsen preventieplannen, 2010 185 F. DE RYNCK & P. TOPS, Visitatie Stedenfonds: Leren van en over steden, Rapport van de visitatiecommissie 2005, December 2005, 105 p. 184

75

Het is essentieel dat een visitatiecommissie vanuit een duidelijk geëxpliciteerde visie vertrekt. Vanuit een complexiteitsperspectief wordt de algemene coördinatie immers bewaakt door de visie en de missie. Vanuit een 'integraal' veiligheidsstandpunt, in de breedte én de diepte, 186 krijgt deze visie idealiter vorm op basis van een gedegen interdepartementaal én intergouvernementeel overleg. Aangezien dit een heterogene visievorming stimuleert, en daarmee ook anticipeert op de interacties die daaruit voortvloeien, blijkt het belang van de creatie van een dergelijke nota ook uit het ontwikkelde theoretisch kader. Een dergelijke visie schetst niet alleen de richting voor het globale veiligheidsbeleid, maar zet tevens een dynamiek op gang op langere termijn, die bijvoorbeeld tot een onderlat van de 'lokale integrale veiligheidszorg' kan leiden. Omdat het de algemene verwachtingen naar de lokale besturen toe schetst, fungeert deze nota eveneens als een referentiekader voor de lokale overheden. We stellen echter voor dat deze in overleg met de lokale overheden wordt opgesteld. Ze kan vervolgens verder worden uitgewerkt in een aantal ruim omschreven algemene thema's op basis waarvan de lokale besturen een voorafgaandelijke zelfevaluatie uitvoeren en waar men voor de invulling kan rekenen op de permanente ondersteuning van de (gedecentraliseerde) lokale adviseur. Het zelfevaluatierapport laat de visitatiecommissie niet enkel toe om het terreinbezoek grondig voor te bereiden, maar kan tevens als uitstekende leidraad functioneren voor de samenstelling van de visitatiecommissie. Naast enkele vaste leden stellen we immers voor om de keuze van een aantal experts te laten variëren in functie van de lokale beleidsconfiguratie van het desbetreffende lokale bestuur. Hierdoor kan de commissie ten volle inspelen op de lokale specificiteit en de bijzondere noden die daaruit voortvloeien. Het is duidelijk dat het eigenlijke terreinbezoek zich niet tot deze sleutelfiguren beperkt, maar tevens de ruimte laat om met medewerkers uit verschillende domeinen en niveaus van de lokale administratie te praten. Het organiseren van thematische panelgesprekken, zoals in het Vlaams Stedenbeleid, is één van de mogelijkheden om de betrokkenheid van verschillende partners in de visitatie te verzekeren. Cruciaal is dat communicatie steeds het uitgangspunt is van deze visitaties. Communicatie impliceert immers het uitwisselen van informatie. Enerzijds stelt het de federale overheid in staat om te ervaren hoe haar visie naar de lokale beleidspraktijk wordt vertaald, om op basis daarvan de 186

Zie supra p. 15 & 16 76

lokale besturen op accurate wijze te kunnen ondersteunen, terwijl het anderzijds ook de lokale besturen in staat stelt hun problemen voor te leggen, bedenkingen te formuleren, maar ook te leren uit de externe inzichten. In het kader van de openbaarheid van bestuur, lijkt het ons tenslotte aangewezen om de samenvattingen van de visitaties publiek toegankelijk te maken zodat burgers, verenigingen en organisaties van deze oriëntaties kennis kunnen nemen. Ten slotte willen we nog wijzen op enkele pertinente valkuilen die dienen te worden ontweken bij de ontwikkeling van deze visitatiecommissies. Hoewel we op de hoede moeten zijn voor het introduceren van nieuwe containerbegrippen, zoals kwaliteit, 187 dienen de gehanteerde concepten evenwel ruim genoeg te zijn, zodat de invulling ervan met respect voor de lokale specificiteit kan gebeuren en in dialoog met de visitatiecommissies. Nauw daarmee verbonden is de valkuil om de verantwoordelijkheid voor de lokale organisatie en opvolging van deze visitaties aan een specifieke functie, zoals de interne evaluator, toe te schrijven. We zagen immers dat de concrete invulling ervan in de lokale besturen in uiteenlopende richtingen is geëvolueerd. Een heroriëntatie van de formele functiebeschrijving zal niet noodzakelijk meteen tot een andere beleidspraktijk leiden. Een evolutie in deze richting kan weliswaar worden gestimuleerd, maar dient met andere woorden voldoende tijd te krijgen om zich te ontwikkelen. 188 Vandaar dat we ook voorstellen om de visitaties in de lokale besturen tot één maal per (lokale) beleidscyclus te beperken. Ook de grondige voorbereiding die aan een visitatie voorafgaat mag immers niet worden onderschat. Een laatste valkuil heeft te maken met de consequenties van de visitaties. Er dient volgens ons omzichtig te worden omgesprongen met het koppelen van formele gevolgen aan de inhoud van het einddocument van de visitatie. Dit leidt immers al gauw de aandacht af van het globale doel ten voordele van enge evaluatiecriteria. Er dient constant gebalanceerd te worden op de dunne lijn tussen controle en vertrouwen.189

187

Voor een kritische bespreking van het concept kwaliteit, zie H. Roose, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 157 e.v. 188 D. BYRNE, Complexity theory and the social sciences: an introduction, London, Routledge, 1998, 14 189 H. BOUTELLIER, “Nodale Orde.” In H. BOUTELLIER & R. VAN STEDEN, Veiligheid & burgerschap in een netwerksamenleving, Den Haag, Boom Juridische Uitgevers, 2008, 167 - 168 77

5. Algemeen Besluit De bredere maatschappelijke veranderingen waar onze samenleving in de afgelopen decennia mee werd geconfronteerd, heeft ook een invloed gehad op het denken over veiligheid. Zo waren de jaren '80 bijzonder woelige tijden voor politie en justitie. Geconfronteerd met legitimiteitsproblemen groeide het inzicht dat zij niet alleen in staat zijn om het veiligheidsbeleid vorm te geven. Een nieuwe beleidsfocus drong zich op. De aanzet daartoe werd gegeven met het Pinksterplan, waarbij het preventiebeleid naar een lokaal, bestuurlijk en geïntegreerd beleid werd geheroriënteerd, onder de regie en leiding van de burgemeester. Deze federale oriëntaties in het veiligheidsen preventiebeleid werden ondersteund door het afsluiten van veiligheidsen preventiecontracten met steden en gemeenten. Dit contract-denken en tendens tot decentraliseren en responsabiliseren van allerlei betrokken actoren, zien we in de jaren '90 ook tot uiting komen in andere beleidsdomeinen. Onder invloed van neoliberale tendensen die aansporen op een transparantere en efficiëntere overheid, deden in deze periode immers de inzichten van het new public management hun intrede in de overheidsorganisaties. Planning wordt daarbij als de manier bij uitstek gezien om in te spelen op de maatschappelijke ontwikkelingen en rationeel met de toekomst om te gaan. Op het einde van de jaren '90 koos de federale regering voor integrale veiligheid als officiële beleidslijn. Daarbij ligt de focus niet langer louter op de preventie van criminaliteit, maar verschuift deze naar allerlei veiligheidsproblemen. Men beperkt zich niet alleen tot een reactie op de uitingsvorm, maar wil bovendien ook de achterliggende oorzaken aanpakken. Preventie evolueerde als het ware van programma naar schakel in de bestuurlijke veiligheidsketen. Vanuit het inzicht dat een veiligheidsprobleem de geografische, bestuurlijk-administratieve of kennisspecifieke deelgebieden waarin het zich veruiterlijkt vaak overschrijdt, vloeit de noodzaak van een multidisciplinaire aanpak voort. De concrete invulling van dit concept is echter minder vanzelfsprekend. De integrale veiligheidszorg impliceert namelijk een integratie tussen de verschillende beleidsdomeinen en -niveaus, maar de Belgische staatsstructuur zorgt hierbij echter voor een uiterst ingewikkeld verhaal. Er wordt voornamelijk naar het lokale niveau gekeken, en in het bijzonder naar de burgemeester, om de diverse partners en projecten in functie van de lokale noden op elkaar af te stemmen. Hoewel verschillende sectorale beleidsplannen en bovenlokale fondsen voor de stad of gemeente de mogelijkheid creëren om allerlei problemen aan te pakken, 78

hebben deze elk hun eigen beleidscyclus, voorwaarden, doelstellingen en criteria. Deze diversiteit leidt tot moeilijkheden inzake afstemming, wat de coherentie van het beleid dreigt te hypothekeren en de implementatie van een integrale visie op veiligheid te verhinderen. Het is deze afstemmingsproblematiek, waar de lokale besturen mee geconfronteerd worden in de zoektocht naar oplossingen voor concrete veiligheidsproblemen, die in dit onderzoek centraal staat. Vanuit de vraag van de opdrachtgever om bottom-up te werken, hebben we in drie lokale besturen

onderzocht

(1)

welke

thema's

er

worden

meegenomen

in

een

lokale

veiligheidsbenadering, (2) welke plannen er ter beschikking worden gesteld die betrekking hebben op deze thema's en via welke kanalen zij er fondsen verwerven die bijdragen aan een lokaal integraal veiligheidsbeleid en ten slotte (3) hoe deze plannen en bovenlokale fondsen op elkaar worden afgestemd. Daaruit blijkt meteen dat de lokale besturen het veiligheidsbeleid als een belangrijke lokale opdracht beschouwen. Het is een thema dat in de lokale algemene beleidsplanning een apart hoofdstuk krijgt en vaak als één van de prioritaire thema's naar voor wordt geschoven. Hoewel de invulling en waarde van dit algemeen beleidsdocument grote verschillen vertoont, lijkt veiligheid over het algemeen naar voor te worden geschoven als een transversaal thema, waaruit vervolgens zeer brede beleidsintenties voortvloeien. We doen dan ook beroep op de burgemeester, door de literatuur als regisseur naar voor geschoven, om het beleidsdomein af te bakenen. In de drie cases wordt al gauw duidelijk dat de focus daarbij verschuift van een brede theoretische veiligheidsvisie naar de leefbaarheidsproblemen in de directe woonen leefomgeving van de burgers. Hoewel deze per definitie betrekking heeft op heel wat andere beleidsdomeinen, worden deze echter niet met het lokale veiligheidsbeleid geassocieerd. Voor de invulling daarvan valt men terug op de traditionele actoren en diensten die op dit terrein actief zijn, met name de politie, de preventie(dienst) en de brandweer/verantwoordelijke civiele veiligheid. De burgemeester zelf lijkt voornamelijk in zijn klassieke rol te berusten: de grote lijnen uitzetten, knopen doorhakken, beleidskeuzes verantwoorden en de uitvoering ervan opvolgen. Voor de uitwerking van het veiligheidsbeleid steunt hij in belangrijke mate op zijn medewerkers, waarbij de korpschef enerzijds en het diensthoofd van de lokale preventiedienst anderzijds al gauw naar voor worden geschoven. 79

In onze cases zijn het dan ook deze twee protagonisten die het lokale veiligheidsbeleid vorm geven. Wat het politiebeleid betreft blijkt het verschil tussen één- en meergemeentenzones heel wat verschillen in samenwerking te verklaren, maar de rol van de officiële organen is in alle gevallen echter beperkt: de zonale veiligheidsraad wordt gereduceerd tot de formele bekrachtiging van een technisch voorbereid proces. Hoewel het zonaal veiligheidsplan in twee cases door de politie desalniettemin als instrument naar voor wordt geschoven om bepaalde engagementen van haar partners af te dwingen, primeren informele contacten en goede persoonlijke relaties over het algemeen op deze formele structuren en neergeschreven afspraken. Het lokale bestuur zelf blijkt zich voornamelijk in het preventiedomein een rol toe te schrijven. Aangezien de uitbouw ervan jarenlang door de strategische veiligheidsen preventieplannen werd gestimuleerd hoeft dit niet te verbazen. De keuze om een bepaald plan of bovenlokaal fonds al dan niet aan te wenden in het kader van het veiligheidsbeleid is echter een autonome beleidskeuze van de lokale overheid. Op die manier ontstaan uiteenlopende lokale beleidsconfiguraties, waarbinnen diverse actoren uit diverse plannen diverse functies uitoefenen. De drie lokale besturen die in dit onderzoek werden betrokken zijn goede illustraties van deze dynamiek. We hebben beknopt besproken welke bovenlokale fondsen er in onze cases werden gehanteerd en hoe de interne afstemming van de relevante beleidsplannen precies plaatsvindt. Hoewel het wel degelijk wat kunst en vliegwerk vraagt om aan de uiteenlopende bovenlokale verwachtingen te voldoen, blijkt dit echter niet noodzakelijk de implementatie van een lokaal integraal veiligheidsbeleid in de weg te staan. Men vertrekt immers vanuit de lokale problemen en de administratieve diensten van wie verwacht wordt om hier een oplossing voor te formuleren, en dus

niet vanuit

de

bovenlokale

fondsen. Aangezien

het binnen bestaande

lokale

beleidsconfiguraties is dat men op zoek gaat naar bovenlokale fondsen, lijkt de vertaalslag met andere woorden eerder omgekeerd plaats te vinden. Het is dan ook belangrijk om in te zien dat met drie andere cases de lijst van geïdentificeerde plannen en bovenlokale fondsen er heel anders had kunnen uitzien. Ten slotte hebben we een strategisch denkkader ontwikkeld om de specificiteit van onze cases te overstijgen, de vaststellingen te verklaren en gedragen beleidsaanbevelingen te formuleren omtrent enerzijds de wijze waarop de federale overheid de lokale besturen kan bijstaan in het 80

ontwikkelen van manieren om oplossingen uit te werken voor hun lokale veiligheidsproblemen en anderzijds de mogelijkheden om dit vorm te geven in een overkoepelend lokaal integraal veiligheidsbeleid. We deden dit vanuit het complexiteitsperspectief, een interdisciplinaire denken over de realiteit in termen van complexe systemen met emergente eigenschappen en transformatieve mogelijkheden. We menen immers dat het cruciaal is om de lokale diversiteit en contextgebonden complexiteit niet weg te redeneren, maar te aanvaarden zodat ze kan worden meegenomen in het maken van een beleid. Complexiteit biedt o.i. een interessant denkkader om met deze, per definitie, onzekere situatie om te gaan. We argumenteren immers dat we een lokaal bestuur kunnen beschouwen als een 'contextueel ingebed half-open sociaal systeem'. Daardoor verschuift de aandacht van de formele structuren naar de dynamische interacties tussen subsystemen en de relaties tussen de actoren die de lokale specificiteit constant vorm geven en in stand houden. Bureaucratische macht wordt er vervangen door inhoudelijk gelegitimeerde invloed en kennis wordt de centrale bouwsteen van de toekomst van een organisatie. Op basis van deze inzichten is het duidelijk dat de afstemming van bovenlokale plannen en fondsen slechts een deel van het verhaal is. Het blijft immers een lokale beleidskeuze om deze al dan niet in een lokaal veiligheidsbeleid te integreren. Vandaar dat het belangrijker is om de specificiteit van de lokale situatie te erkennen en rechtstreeks in te spelen op de diverse verwachtingen van de lokale actoren. Het is daarbij essentieel om vanuit een helder geformuleerde visie te vertrekken, zonder daarbij echter de lokale creativiteit in de kiem te smoren. De bakens die deze visienota uitzet kan de richting van het globale veiligheidsbeleid aanwijzen en de ontwikkeling van nieuwe lokale initiatieven stimuleren. Het is immers in interactie dat in lokale beleidsconfiguraties interessante en unieke dynamieken kunnen ontstaan. Het doel moet zijn om deze te stimuleren, ondersteunen en hieruit te leren, niet om deze af te remmen met bureaucratische eisen en administratieve verwachtingen. We schuiven dan ook contextgevoelige visitatiecommissies naar voor om in te spelen op deze veeleisende verwachtingen, aangezien deze kunnen worden samengesteld op basis van de lokale specificiteit en plaatsvinden in een sfeer van open dialoog en wederzijdse communicatie. Voor integrale veiligheid is immers geen universeel recept voor handen, het dient samen met de lokale overheden te worden samengesteld. 81

° Eindnoten I

ii

iii

iv

v

WEBER meent dat de staat slechts kan worden omschreven in termen de specifieke middelen waarover hij beschikt, namelijk het gebruik van fysiek geweld. Hoewel het gebruik van dwangmiddelen aldus kenmerkend is voor een staat, en bij uitbreiding voor de politiefunctie, constateert hij echter dat het niet haar enige middel is, laat staan de ‘normale’ gang van zaken. In deze definiëring van de staat gaat een wereld schuil van morele dilemma’s en vraagstukken die hoge eisen stellen aan de politieke leiders. Het is echter duidelijk dat het gaat om een complexe opdracht die gekenmerkt wordt door spanningen tussen de chaos van een te vergaande individualisering enerzijds en de totalitaire verleiding waar elke orde, macht, aan bloot gesteld is anderzijds. DE HERT & GUTWIRTH merken op dat de eindtermen van zulke democratisch rechtsstatelijk project echter paradoxaal zijn. Het doel is immers een maatschappelijke orde in het leven roepen die individuele vrijheid mogelijk maakt: eenheid (orde) én verscheidenheid (vrijheid) dienen te worden gerealiseerd. Om het de overheid mogelijk te maken deze taak te realiseren riep zij de politie in het leven, een institutie die beschikt over het monopolie van legaal geweld om de overheid in een burgerlijke democratie bij te staan in haar streven naar de realisatie van optimale rechten en vrijheden van haar burgers. (Zie J. TERPSTRA, De maatschappelijke opdracht van de politie, Boom Juridische Uitgevers, 2010, 29; P. DE HERT & S. GUTWIRTH, “Veiligheid & grondrechten. Het belang van een evenwichtige privacypolitiek” in E.R. MULLER (ed.) Veiligheid: Studies over inhoud, organisatie & maatregelen, Alphen aan den Rijn, Kluwer, 2004, 595-596; P. PONSAERS, E. DEVROE & D. MEERT, “Kiezen voor een democratische politie. Wat is dat?” in Orde van de dag, Kluwer, maart 2006, 8) Haar ideeën hebben onze overheidsorganisatie lang gedomineerd, maar aangezien de politisering van onze ambtenarij bij aanwerving en bevordering echter lange tijd een belangrijk kenmerk van het openbaar bestuur van ons land was, is het duidelijk dat onze administratie in realiteit nooit een 'echte' bureaucratie was. De rechtspositie en het statuut van ambtenaren, dat bescherming, perspectief op langere termijn en zekerheid van een goed pensioen biedt, moet dan ook worden gezien als een mechanisme om beïnvloedbaarheid en afhankelijkheid te voorkomen, zodat ze – conform het bureaucratisch ideaal – hun werk onpartijdig en onafhankelijk in de naam van het algemeen belang kunnen uitvoeren. (Zie C. DEVOS, De kleermakers en de keizer: inleiding tot politiek en politieke wetenschappen, Academia Press, 2006, 422-424) In de geneeskunde gaat het bij primaire preventie om de ziekteverwekkende omstandigheden in de omgeving of het milieu vast te stellen en weg te nemen, terwijl secundaire preventie gericht is op het identificeren van bepaalde risicogroepen met de bedoeling om hen tegen ziekte te beschermen of te voorkomen dat hun toestand verslechtert. Tertiaire preventie is tenslotte gericht op personen met gevorderde ziekteverschijnselen met als doel te voorkomen dat zij daardoor blijvend schade ondervinden of zelfs komen te overlijden. (Zie W. DE HAAN, “Sociaal beleid als structurele criminaliteitspreventie” in E. LISSENBERG, S. VAN RULLER en R. VAN SWAANINGEN, Tegen de regels IV, Ars Aequi Libri, Nijmegen, 2001, p 312) Over de relatie welzijn en veiligheid is al heel wat inkt gevloeid. Een positieve lezing ziet de uitbreiding van het veiligheidsdomein als een positieve evolutie naar een brede kijk op de problematiek waarbij men ook aandacht heeft voor de maatschappelijke en/of structurele oorzaken ervan door vanuit een maximaal aantal invalshoeken samen te werken. Bij een negatieve lezing, duikt al gauw het spook van de instrumentalisering op, waarbij de druk stelselmatig zou worden verhoogd om het aanbod sterker in dienst te stellen van de strijd tegen onveiligheid. GORIS pleit bijvoorbeeld voor een conflictmodel dat de veronderstelling verwerpt dat er consensus heerst over wat onder een veilige buurt dient te worden begrepen. In samenwerking is er volgens hem aandacht voor complementariteit en gemeenschappelijkheid, maar ook voor verschil door respect voor eenieders opdracht en finaliteit. Dit vormt de basis voor een ‘sociaal rechtvaardige veiligheidszorg’. Anderen stellen zich vragen bij dit scherpe onderscheid en zien eerder een vloeiende lijn tussen de zuivere hulpverlening aan de cliënt enerzijds en de zuivere repressie anderzijds, waarbij alle professionele actoren zich rond het midden tussen deze twee polen bewegen. Dat deze dichter bij elkaar komen te liggen is volgens hem niet per definitie een slechte evolutie, vanuit de vaststelling dat ook een verschuiving naar een van beide polen onwenselijk zou zijn. ( Zie o.a. H. BOUTELLIER & B. VAN STOKKEM, “Consumptie van veiligheid: van verzorgingsstaat tot veiligheidsstaat” in Justitiële verkenningen, 1995, 5, 96-111; P. GORIS, “Integrale veiligheidszorg als paradepaard van het paars-groene veiligheidsbeleid. Op weg naar een meer duale of democratische samenleving?” in Preventie en het paarsgroene veiligheidsbeleid, 2003, 51 – 58; D. GELDOF, “Welzijn in dienst van veiligheid?” in Alert, 2006, afl. 32, nr. 1, 12-24; R. VAN SWAANINGEN, “Veiligheid, leefbaarheid en sociale rechtvaardigheid” 23-29, in Orde van de Dag ‘beter voorkomen dan beveiligen’, 2002, 26-29) De preventiepiramde vertrekt vanuit het inzicht dat preventie zich op de breuklijn tussen curatie en welzijn bevindt. In tegenstelling tot de bestuurlijke veiligheidsketen is hun model verticaal geörienteerd, waardoor de vorm en opbouw een gelaagd, hiërarchische piramidevormige structuur uitdrukt. De niveaus verschillen van elkaar in de mate van de graad van probleemgerichtheid, wat daarmee ook het basiscriterium vormt voor

de indeling van preventiemaatregelen in verschillende niveaus en het uitgangspunt voor het ordenen en oriënteren van preventiemaatregelen. Een integraal veiligheidsbeleid bereiken is maar mogelijk door aandacht te hebben voor alle niveaus van de preventiepiramide.

Door te denken in termen van de preventiepiramide wordt het verschil tussen integraliteit in de breedte en de diepte op een natuurlijke manier overstegen. In plaats van een onveiligheidsprobleem centraal te stellen, in al zijn ambiguïteit, wordt het verhogen van de leefbaarheid het doel én het kader waarbinnen men met een specifiek probleem wordt geconfronteerd en waartegenover men de genomen maatregelen op basis van hun probleemgerichtheid kan plaatsen. Als we bovendien de piramide op een verticale manier indelen, zien we dat de preventiepiramide ook een geïntegreerde manier om naar onveiligheid te kijken bevat. Zo moet enerzijds op alle niveaus aan attitudevorming worden gewerkt. Het gaat daarbij over het uitwisselen van inzichten en informatie die anderen kunnen aanzetten tot een andere houding. Anderzijds moet ook aandacht worden besteed aan structurele maatregelen. Deze maken bepaalde zaken mogelijk of onmogelijk door in de omgeving in te grijpen. Het gaat over de context met organisatorische en technische maatregelen. DECLERCK benadrukt de complementariteit en voortdurende wisselwerking tussen beiden. (Zie J. DEKLERCK, “Reflecties voor een fundamentele preventie”, in P. GORIS & D. KAMINSKI, Preventie en het paarsgroene veiligheidsbeleid, Congresboek naar aanleiding van de studiedag op 28 maart 2003, 33-58; J. DEKLERCK, “Onveiligheid integraal aanpakken: de preventiepiramide”, Tijdschrift voor Veiligheid, 2006 (5), 3, 19 - 37) vi De adviseur leerbaarheid & publieke veiligheid geven aan dat de concepten waarrond ze werken een potentieel bijzonder ruime inhoud hebben, en kregen na verloop van tijd heel wat andere taken op hun bord. Een herdefiniëring van de werking drong zich op en leidde tot een reorganisatie van de diensten en functies. Wat de adviseur publieke veiligheid betreft, werd deze halftijds gedetacheerd naar de brandweer, waar ze als burger preventief advies verleent aan haar overheden met betrekking tot de brandveiligheid van gebouwen en plaatsen. Haar andere halftijdse functie als adviseur publieke veiligheid concentreert zich nu rond drie thema’s: noodplanning, risico-evenementen en volksgezondheid. De adviseur publieke veiligheid benadrukt dat beide halftijdse functies eigenlijk los staan van elkaar, maar merkt op dat er wel raakvlakken zijn. Zo maakt ze zich sterkt dat de controles op risicomanifestaties met betrekking tot de naleving van de veiligheidsvoorschriften, vaak gecoördineerd verlopen met de stedelijke administratie, politie en de brandweer. Ook de functie-invulling van de adviseur leefbaarheid is sinds 2008 grondig gewijzigd. Ze werd immers aangewezen als halftijds sanctionerend ambtenaar van de stad in het kader van de wet op de gemeentelijke administratieve sancties. Hierdoor was haar functie in het kader van het strategisch veiligheidsen preventieplan echter niet langer verenigbaar met haar bevoegdheden in het kader van de GASwetgeving. Daarop werd besloten om een horecacoach aan te werven die zich bezig houdt met het formuleren van opmerkingen en suggesties naar het stadsbestuur toe, informeert horeca uitbaters en inwoners over de lokale reglementering & wetgeving en sensibiliseert rond geluidshinder, alcohol, drugs en afval. Deze laatste wordt dan ook betoelaagd in het kader van het strategisch veiligheidsen preventieplan. vii Deze materie werd in 2007 hervormd. Men vertrok daarbij vanuit het principe van de snelste adequate hulpverlening, dat elke burger recht heeft op eenzelfde basisbescherming tegen een gelijke bijdrageplicht én dat een schaalvergroting noodzakelijk was. In afwachting van de verdere uitvoering van deze kaderwet kunnen gemeenten operationele prezones inrichten. (http://www.civieleveiligheid.be/CivieleVeiligheid/HervormingvandeCivieleVeiligheid/) viiiMerkt op dat ze ook ingaat op vragen van burgers met betrekking tot veiligheid, maar dat ze deze dienst omwille van tijdsgebrek - niet op grote schaal kan aanbieden. Ze merkt op dat ze het initiatief van waarnemend minister TURTELBOOM toejuicht, die in haar Nationaal Brandpreventieplan een lans breekt voor brandpreventieadvies voor private woningen, maar dat daar ook middelen tegenover moeten staan. Haar oorspronkelijke takenpakket als adviseur publieke veiligheid is door deze detachering een halftijdse functie

geworden, beperkt tot de niet-politionele aspecten van evenementenbeheer enerzijds en het opvolgen en actualiseren van de Algemene Nood- en Interventieplanning anderzijds. De adviseur publieke veiligheid benadrukt dat beide functies eigenlijk los staan van elkaar, maar merkt op dat er wel raakvlakken zijn. Zo maakt ze zich sterkt dat de controles op risicomanifestaties met betrekking tot de naleving van de veiligheidsvoorschriften, vaak gecoördineerd verlopen met de stedelijke administratie, politie en de brandweer. Wat de financiering van haar functie betreft, pleit ze - naar analogie met de strategisch veiligheidsen preventieplannen - voor structurele ondersteuning van een dienst voor publieke veiligheid, zodat deze zich ook met dienstverlening naar de burger, zoals het verlenen van brandpreventieadvies, kan bezig houden. Naast reguliere middelen van de stad, heeft ze immers momenteel geen weet van het bestaan van bovenlokale subsidiestromen die waar ze beroep op zou kunnen doen. ix Het centrale uitgangspunt in dit project, waarbij de burgemeester overigens een belangrijke rol heeft gespeeld, is dat de verschillende diensten vooreerst de krachten moeten bundelen daar waar het nodig is. Merk op dat ook andere stedelijke diensten bij dit project worden betrokken. Aangezien de stad buurten kent van verschillende socio-economische types is een aanpak op maat van de wijk immers belangrijk. Of een bepaalde buurt al dan niet in het project dient te worden opgenomen, wordt beslist in een pilootcomité, samengesteld uit de burgemeester en de politie. Op het moment van schrijven zijn er elf zulke buurten. De actoren zitten er op regelmatige basis rond de tafel, waarbij een van de actoren de coördinatie verzekerd. Buurten blijven echter niet noodzakelijk voor altijd in dit project. Het pilootcomité kan beslissen om het project in bepaalde buurten stop te zetten. De burgemeester wijst erop dat deze overgang niet te bruusk hoeft te gebeuren: een buurt kan immers eerst een tijdje op ‘stand-by’ worden gezet, waarbij men waakzaam blijft maar niet meer prominent aan de problemen werkt. Wanneer deze echter opnieuw de kop op steken kan men snel terug aan het werk gaan. x Een fitheidslandschap is een interessant concept om deze evolutie te begrijpen. Het stelt de vrijwel oneindige ruimte voor waarin elke denkbare mogelijkheid, elke denkbare organisatievorm of structuur is opgenomen op een bepaald moment en in een bepaalde context. Het spreekt vanzelf dat het over een bijzonder complex beeld gaat van een dynamisch landschap. H EYLIGHEN legt de dynamieken in het landschap uit aan de hand van onderstaand schema.

Als metafoor gebruikt hij hiervoor een bergketen. [Merk op dat dit in tegenspraak is met de gangbare voorstelling van een fitnesslandschap, maar desalniettemin intuïtiever is aangezien de voorkeur van een systeem naar beneden is. ] Hoe hoger een systeem zich op de top bevindt, des te minder de mate van fitness. We zagen dat een systeem een fitte toestand verkiest boven een minder fitte en dus evolueert naar de aangrenzende toestand met de hoogste mate van fitness. (In het schema rol de bal naar het dal, bijvoorbeeld van punt X naar punt A). Het kan daarbij niet zomaar over een aangrenzende toestand heen springen om zich naar een verder afgelegen toestand te begeven, zelfs als deze nog fitter is. Het is echter belangrijk om in te zien dat het de dynamiek van het systeem zelf is die het landschap vorm geeft. Onder invloed van de omgeving is deze voortdurend in beweging waardoor het fitnesslandschap steeds wijzigt. Een systeem blijft niet eeuwig in een bepaalde dal / bepaalde toestand. Perioden van crisis kunnen bovendien de nodige energie mobiliseren om een sprong over een bergkam te maken, bijvoorbeeld van toestand B naar toestand A. Dit verklaart waarom wetenschappelijke idealen of theoretische concepten nooit in zijn geheel in de lokale organisatie kan worden geïmplementeerd. Enkel een crisis kan een organisatie voldoende punch of momentum geven om de verschillende mogelijkheden te exploreren wat – eventueel via een aantal minder succesvolle tussenstappen – vaak resulteert in een toename van fitheid. Bovendien is het duidelijk dat het onmogelijk is om een systeemconfiguratie te definiëren die zich op het hoogste fitheidsniveau situeert. ( Zie H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 89, 107, 114-115; . HEYLIGHEN, Complexiteit & Evolutie, cursusnota’s, Centrum Leo Apostel, Vrije Universiteit Brussel, 2008 – 2009, 61; H. ROOSE, Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 116 – 119; P. VAN CALSTER, Georganiseerde criminaliteit als emergent fenomeen van complexe wisselwerkingsprocessen, Proefschrift voorgelegd tot het behalen van graad van doctor in de criminologische wetenschappen, Vrije Universiteit Brussel, 2004, 266 – 271)

Bibliografie BAUMAN, Z., “Morele uitdagingen van het vloeibaar moderne leven”, in DAEMS, T. & ROBERT, L., De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007, 9 – 22, 232 p. BLOCK, S., KERKAB R. & CEUPPENS, G. Naar een lokaal integraal veiligheidsbeleid, brochure FOD Binnenlandse Zaken, directie integrale veiligheid, s.l.n.d., 32 p. BLOCK, T., DE CEUNINCK, K., REYNAERT, H., STEYVERS, K., VALCKE, T., VANDEN DAELE, L. & VERLET, D., “De lokale macht in Vlaanderen ontbloot” in DEVOS, C. & VOS, H., Over de dynamiek van de politiek: een kwarteeuw politieke machtsverschuivingen, Academia Press, Gent, 2007, 21 – 92 BLOMMAERT, J., BEYENS, K. MEERT, H., HILLEWAERT, S., VERFAILLIE, K. STUYCK, K & DEWILDE , A., Grenzen aan de solidariteit. Formele en informele patronen van solidariteit in het domein van migratie, huisvesting en veiligheid, Reeks Actuele Problemen met betrekking tot de Sociale Cohesie i.o.v. het Federaal Wetenschapsbeleid, Academia Press, Gent, 2005, 230 p. BOUCKAERT, G., WAYENBERG E. & VAN DOOREN, W. “Vermindering planlast lokale besturen” studie iov Vlaams Minister Binnenlands bestuur, stedenbeleid, wonen en inburgering, april 2006, 245 p. BOUDRY, L., CABUS, P., CORIJN, E., DE RYNCK, F., KESTELOOT, C. & LOECKX, A. (red.), De eeuw van de stad: Over stadsrepublieken en rastersteden, Witboek I.o.v. Vlaams Minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Cultuur, Jeugd & Ambtenarenzaken, bevoegd voor Stedenbeleid, 238 p. BOUTELLIER, H., “Kristallen in vloeistof. Veiligheid in het werk van Zygmunt Bauman”, in DAEMS, T. & ROBERT, L.,De schaduwzijde van de vloeibare moderniteit, Boom Juridische uitgevers, Den Haag, 2007, 37-4, 232 p. BOUTELLIER, H., Meer dan veilig: over bestuur, bescherming & burgerschap, uitgesproken op 7 april 2005 bij de aanvaarding van de leeropdracht Politie- en veiligheidsstudies, aan de VU Amsterdam vanwege de SMVP, 2005, 41 p. BRUGGEMAN, W., “Overvloed aan plannen: coherentie in het beleid” in DORMAELS A., & SCHARFF P. (eds.), Cahiers IV - Beleidsplannen: verheerlijkt en verwenst, Brussel, Politeia, 79 - 92 BURR, V., Social constructionism, Routledge, 2009, 229 p. BURUMA, Y., De dreigingsspiraal: onbedoelde neveneffecten van misdaadbestrijding, Boom Juridische Uitgevers, Den Haag, 2005, 152 p. BYRNE, D., “Complexity, configurations and cases”, Theory, culture & society, 2005, vol 22, 95-111 BYRNE, D., Complexity theory and the social sciences, London, Routledge, 1998, 206 p. CACHET A. & RINGELING, A., “Integraal veiligheidsbeleid: goede bedoelingen en wat ervan terecht kwam” in MULLER, E.R. (red), Veiligheid. Studies over inhoud, organisatie en maatregelen, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2004, 637-644 CARMEN, I., EASTON, M. & PIETERS, B. (eds.), Cahiers Intergrale Veiligheid – De actoren van het integraal veiligheidsbeleid, Politeia, Brussel, 2008, 107 p. CHRISTIAENSEN, S., “Integraal veiligheidsbeleid: de gemeenschappen en de gewesten uit de marge.” Panopticon, 2006, 3, 1-10 CHRISTIAENSEN, S., “Proces richting integraal veiligheidsbeleid binnen een stedelijk-bestuurlijke context”, Panopticon, 2008, 5, 47 – 67 CHRISTIAENSEN, S., “Provinciale dynamiek voor lokaal integraal veiligheidsbeleid,”, Panopticon, 2010, 42 - 46

CILLIERS, P., “Complexity, deconstruction & relativism” in Theory Culture & Society, 2005, vol 22 (5), 259 CORIJN, E., “Je kan je ogen niet geloven: wetenschap!” in BEYENS, K., GOETHALS, J., PONSAERS P. & VERVAEKE , G., Criminologie in Actie, Politeia, Brussel, 2002, 21-43 CRAWFORD, A., “Networked governance and the post-regulatory state?” in Theoretical criminology, 2006, afl. 10, 449-479 DE KIMPE, S., “Zonder cyclus loopt het vierkant” in P. PONSAERS (ed), Lokaal integraal veiligheidsbeleid, Kluwer, Mechelen, 2005, 169-170 DE MUYNCK, E., “Integraal veiligheidsbeleid”, presentatie op het colloquium integrale veiligheid, 21 mei 2010; DE PAUW K. & HEENE, A. Op weg naar lokale integrale veiligheid?, Politeia, 2006, 135 p. DE RYNCK, F. & SUYKENS, M., “Bestuurlijke vernieuwing in de lokale besturen” in D ESMET, A., BAERT, H., BOUVERNE-DE BIE, M., VERBEKE, L. (red.) Handboek samenlevingsopbouw Vlaanderen, Brugge, Die Keure, 2008, 178 DE RYNCK, F. & TOPS, P., Visitatie Stedenfonds: Leren van en over steden, Rapport van de visitatiecommissie 2005, December 2005, 105 p. DE RYNCK, F. & VALLET, N., “Stedelijke netwerksturing, bestuurlijk beleid van stadsbesturen” in De eeuw van de stad: voorstudies, 365- 392, 479 p. DEKLERCK, J., “Reflecties voor een fundamentele preventie”, in GORIS, P. & KAMINSKI, D., Preventie en het paarsgroene veiligheidsbeleid, Congresboek naar aanleiding van de studiedag op 28 maart 2003, 33-58 DEKLERCK, J., “Onveiligheid integraal aanpakken: de preventiepiramide”, Tijdschrift voor Veiligheid, 2006 (5), 3, 19 - 37 DELARUE, D. & CEUPPENS, G., “Integrale veiligheidsplanning… what’s next?” in DORMAELS A., & SCHARFF P. (eds.), Cahiers IV - Beleidsplannen: verheerlijkt en verwenst, Brussel, Politeia, 127-139 DESMIDT, S. & HEENE, A., Strategie en organisatie van publieke organisaties, Lannoo Uitgeverij, 2005, 312 p. DEVOS, C. , De kleermakers en de keizer: inleiding tot politiek en politieke wetenschappen, Academia Press, 2006, 582 p. DEVROE, E. “Het parket als spil in de strafrechtelijke keten” in D EVROE, E., BEYENS, K. & ENHUS E. (red.) Zwart op wit? Duiding van cijfers over onveiligheid en strafrechtsbedeling in België, VUBpress, 2006, 187-202, 441 p. DEVROE, E. & REYNDERS, D., “Het veiligheidsprobleem als een maatschappelijk proces: naar een geïntegreerd veiligheidsbeleid”, in PONSAERS, P. (ed), Integraal veiligheidsbeleid 2005, Kluwer, 2005, 81 – 108, 479 p. ELIAERTS, C., DE NAUW, A & SNACKEN, S., Onderzoeksrapport bouwstenen voor een geïntegreerde criminele politiek, DWTC, 2001, 123 p. GARLAND, D. The culture of control: Crime and Social Order in Contemporary Society, Oxford University Press, 2001, 307 p. GARLAND, D., “The limits of the sovereign state: strategies of crime control in contemporary society”, The British Journal of Criminology, vol 36., n°4, 445 – 471 GILLING, D., “Partnership and crime prevention” in T ILLEY, N. (ed), Handbook of crime prevention and community safety, Willan Publishing, 2005, 734 – 756

HEBBERECHT, P., “De politieke dimensies van het paars-groene preventiebeleid” in GORIS, P. & KAMINSKI, D. (red.), Preventie en het paars-groene preventiebeleid, INC, 2003, 11-31 HEBBERECHT, P., “De laatmoderne crisis van de progressieve criminologie in Nederlandstalig België, in CHRISTIAENS, J. , ENHUS, E., NUYTIENS, A., SNACKEN, S. & VAN CALSTER, P. (eds.), Tussen kritiek en realisme, liber amicorum Christian Eliaerts, VUBpress, 2007, 196 HEBBERECHT, P., Integrale Veiligheid, Tussentijds rapport van het onderzoeksproject i.o.v. het ministerie van Binnenlandse Zaken, UGent, 1996, 44-46 HEDEBOUW, S. & KERKAB, R. “Het script van een integraal veiligheidsbeleid” in BRUGGEMAN, W., (ed) Cahiers Integrale Veiligheid - Regie, Politeia, Brussel, 2007, 21 - 33 HEYLIGHEN, F., Complexiteit & Evolutie, cursusnota’s, Centrum Leo Apostel, Vrije Universiteit Brussel, 2008 – 2009, 176 p. HUGHES G. & EDWARDS, A., “Crime prevention in context” in TILLEY, N., (ed.), Handbook of crime prevention and community safety, Willan Publishing, 2005, 14 – 35 JONES, T. & T. NEWBURN, T., “The transformation of policing? Understanding current trends in policing systems” in NEWBURN, T. (ed.), Policing, key readings, Willan Publishing, 2004, 733-750, 834 p. LEMAITRE, A., “Inleiding” in GORIS, P. & KAMINSKI, D., Preventie en het paarsgroene veiligheidsbeleid, Congresboek naar aanleiding van de studiedag op 28 maart 2003, 7-10, 243 p. LIEBREGTS, J. “De ketenbenadering” in STOL, W., RIJPMA, J., TIELENBURG, C., VEENHUYSEN, H. & ABBAS, T. (ed.) Basisboek Integrale Veiligheid, Uitgeverij Coutinho, Bossum, 2006, 60 – 70 MAESSCHALCK, J. & RINGELING, A., “What goes up must come down? The career of ‘safety and security’ as a policy issue” in CACHET, L., De KIMPE, S., PONSAERS, P. & RINGELING, A., Governance of security in the Netherlands & Belgium, Den Haag, Boom, 2008, 315 – 331 MARION, R., “Complexity in Organizations: A Paradigm Shift,” in Studies in Fuzziness and Soft Computing: Chaos, Nonlinearity, Complexity, Springer Berlin / Heidelberg, vol. 206, 2006, 248 MATTHEWS, R., “Beyond ‘So what?’ criminology” in Theoretical Criminology, 2009, 13, 354 MEIJLAERS, S., LEROY, J., KAESEMANS, B. & QUANTEN, F., Beleidsplanning in lokale besturen, Pockets lokale besturen, VVSG, Politeia, 2007, 158 p. MELOSSI, D., Controlling crime, controlling society, Polity, 2008, 251 p. MEYNEN, A., “De economische en sociale politiek sinds de jaren vijftig” in W ITTE, E., CRAEYBECKX J. & MEYNEN, A., Politieke Geschiedenis van België: van 1830 tot heden, Standaard uitgeverij, 2008, 584p. MULLER, E.R., “De toekomst van veiligheid en veiligheidszorg” in MULLER, E.R. (ed.),Veiligheid, Studies over inhoud, organisatie en maatregelen, Kluwer, Alphen aan den Rijn, 2004, 779 - 790 PAUWELS, T. & VAN GOOL, B., “Wij trekken onze plan wel. De impact van strategische planning op lokale beleidsstructuren en –culturen”, Rapport Steunpunt Bestuurlijke Organisatie Vlaanderen, 22 PONSAERS P. & ENHUS, E., “Vademecum veiligheidsplannen ten behoeve van het opstellen van het nationaal veiligheidsplan en de zonale veiligheidsplannen” in Vademecum Politiezones, Brussel, Politeia, 2000, addendum 2, 108 p. PONSAERS, P., DEVROE, E., & MEERT, D., “Kiezen voor een democratische politie. Wat is dat?” in Orde van de dag, Kluwer, maart 2006, 7-14 REYNAERT, H., “Inleiding” in REYNAERT, H., (red.), De kerktorenpolitiek voorbij, Vanden Broele, 2007, 260 p.

REYNDERS, D., “De strafrechtsketen: straffe keten?” in VANDERHALLEN, M., JASPAERT, E. & VERVAEKE, G. (eds.) De relatie in de strafrechtsketen tussen politie, parket, onderzoeksrechter & rechtbank, Cahier politiestudies 2009, afl. 3 nr. 12, 93-107 ROOSE, H., Managen van een netwerkorganisatie, Garant Publishers, 2005, 187 p. STEYVERS, K., “Wat is lokale politiek” in REYNAERT, H., (red.), De kerktorenpolitiek voorbij, Vanden Broele, 2007, 260 p. STOL, W., “Focus op integrale veiligheid” in STOL, W., RIJPMA, J., TIELENBURG, C., VEENHUYSEN, H. & ABBAS T. (ed.), Basisboek Integrale Veiligheid, Uitgeverij Coutinho, Bossum, 2006, 38-41 SWIDLER, A., “Culture in action: symbols & strategies”, American Sociological Review, Vol. 51, No. 2. 1986, 273-286 SWINNEN, H., HOSTE, J. & DE GRUIJTER, M., Politique urbaine et sécurité en Belgique et aux Pays-Bas, Collection Recherches du PUCA, n° 170, 2006, 168 p. TANGE, C., “succes en mislukking van politiële preventie” in GORIS, P. & KAMINSKI, D., Preventie & het paarsgroene veiligheidsbeleid, congresboek n.a.v. de studiedag van het INC op 28 maart 2003, 97 – 111, 243 p. TERPSTRA, J. & VAN KOUWENHOVEN, R., Samenwerking en netwerken in de lokale veiligheidszorg, Onderzoek i.o.v. Prgramma Politie en Wetenschap, Uitgeverij Kerckebosch, Zeist, 2004, 303 p. URRY, J., “Complexity” in Theory, Culture and Society, 2006, 23, 111 - 115 URRY, J., “The complexity turn” in theory, culture & society, 2005, 22, 5, 1 - 14 VAN ALTERT, K., VERWEE, I. & ENHUS, E., “Exit de veiligheidsmonitor?” in DE KIMPE S. & COLLIER A. (eds.) Cahiers IV – De integrale veiligheidstoolbox: klaar voor gebruik?, Politeia, Brussel, 2009 17–36, 217 p. VAN AMERONGEN, C., LASSCHE, I. & ROES, E. (red.), Regie op veiligheid effectief?, boek n.a.v. het gezamenlijk congres van het CCV & de Stichting SMVP, maart 2010, 86 p. VAN DEN BROECK T. & VERDUYN, T. “Het leven zoals het was: stadshuis’ Integrale veiligheidsbeleid in Antwerpen voor het Stadsplan Veilig” in Cahiers Integrale Veiligheid – Regie, 2007, 49-80 VAN DEN WYNGAERT, C., Strafrecht, strafprocesrecht & internationaal strafrecht, Maklu, 2006, 1324 p. VAN DER WOUDEN, R., “Integraal veiligheidsbeleid tussen symboliek en bestuurlijke drukte” in Justitiële verkenningen, 1995 (5), 49 - 62 VAN GUNSTEREN, H., Bouwen op burgers, Van Gennep, Amsterdam, 2008, 126 p. VAN OSTAAIJEN, J., “leren van Vlaanderen” in Justitiële verkenningen, afl. 3, 2010, 61-72 VAN ZUIJLEN, R.W., Veiligheid als opdracht, WLP, 2008, 213 p. VERVAEKE, G & PLEYSIER, S., “De vlag dekt niet altijd de lading: op zoek naar de definitie van het concept veiligheid” in ENHUS, E., PONSAERS, P., HUTSEBAUT F. & VAN OUTRIVE, L. (eds.), De politiehervoming, Centrum voor politiestudies, uitgeverij Politeia, Brussel, 2001, 47-60, 216 p. WILLEKENS, P., “Beter één vogel in de hand dan tien in de lucht: integrale veiligheid”, in DEVROE, E. & DORMAELS A. (eds.), Orde van de dag, Kluwer, September 2006, afl. 35, 9-16 X. “Over de kapstok en het maatpak” ongepubliceerde nota van de preventieambtenaren uit acht Vlaamse centrumsteden over de toekomst van de strategische veiligheidsen preventieplannen, 2010, 5 p.

Lokaal integraal veiligheidsbeleid:

Recommend Documents