Lessen uit de privatisering van reïntegratiediensten:

Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam

Lessen uit de privatisering van reïntegratiediensten:

Onderzoek in opdracht van het ministerie van Economische Zaken

Inge Groot Lucy Kok Jeske van Seters Met advies van: Jules Theeuwes

Amsterdam, december 2002

Amsterdam, mei 2002 "Het doel der Stichting is het verrichten van economische onderzoekingen, zowel op het terrein der sociale economie als op dat der bedrijfseconomie, ten dienste van wetenschap en onderwijs, mede ten nutte van overheid en bedrijfsleven" (art. 2 der stichtingsakte)

SEO-rapport nr. 654, pub.nr 03ME02

Copyright © 2002 SEO Amsterdam. Behoudens de in of krachtens de Auteurswet 1912 gestelde uitzonderingen mag niets uit deze uitgave worden verveelvoudigd en/of openbaar

gemaakt op welke wijze dan ook zonder de voorafgaande schriftelijke toestemming van de Stichting voor Economisch Onderzoek te Amsterdam.

Inhoud 1

Inleiding en probleemstelling.............................................................................................................1 1.1 Inleiding.........................................................................................................................................1 1.2 Onderzoeksvraag........................................................................................................................2 1.3 Afbakening ...................................................................................................................................3 1.4 Onderzoeksopzet .......................................................................................................................4 1.5 Leeswijzer .....................................................................................................................................7

2

Theoretisch kader ..................................................................................................................................9 2.1 Inleiding.........................................................................................................................................9 2.2 Quasi-markten.............................................................................................................................9 2.3 Marktfalen...................................................................................................................................11 2.4 Overheidsfalen ..........................................................................................................................13

3

De markt voor reïntegratiediensten begin jaren negentig .......................................................15 3.1 Inleiding.......................................................................................................................................15 3.2 Het socialezekerheidsstelsel ..................................................................................................15 3.2.1 Bedrijfsverenigingen ..............................................................................................15 3.2.2 Gemeenten ...............................................................................................................17 3.2.3 Werkgevers ...............................................................................................................17 3.2.4 Publieke Arbeidsvoorziening..............................................................................18 3.2.5 Conclusie...................................................................................................................19 3.3 Publieke reïntegratie................................................................................................................20 3.3.1 Publieke reïntegratie ..............................................................................................20 3.3.2 Conclusie...................................................................................................................25

4

De markt voor reïntegratiediensten eind jaren negentig..........................................................27 4.1 Inleiding.......................................................................................................................................27 4.2 Veranderingen in de sociale zekerheid ..............................................................................27 4.2.1 van bedrijfsverenigingen naar uitvoeringsinstellingen ................................27 4.2.2 Gemeenten ...............................................................................................................30 4.2.3 werkgevers ................................................................................................................31 4.2.4 Publieke Arbeidsvoorziening..............................................................................34 4.2.5 Samenvattend...........................................................................................................36 4.3 De markt voor reïntegratiediensten....................................................................................37

4.3.1 4.3.2 4.3.3 4.3.4 4.3.5

Regulering................................................................................................................. 38 Structuur ................................................................................................................... 38 Gedrag....................................................................................................................... 41 Resultaat.................................................................................................................... 42 Conclusie .................................................................................................................. 44

5

De markt voor reïntegratiediensten 2002 .................................................................................... 47 5.1 Inleiding...................................................................................................................................... 47 5.2 Veranderingen in de sociale zekerheid.............................................................................. 47 5.2.1 Van uitvoeringsinstellingen naar UWV: wet SUWI.................................... 47 5.2.2 Gemeenten............................................................................................................... 51 5.2.3 Werkgevers............................................................................................................... 52 5.2.4 Van Arbeidsvoorziening naar Kliq................................................................... 53 5.2.5 Samenvattend .......................................................................................................... 54 5.3 De markt voor reïntegratiediensten ................................................................................... 55 5.3.1 Regulering................................................................................................................. 55 5.3.2 Structuur ................................................................................................................... 56 5.3.3 Gedrag....................................................................................................................... 60 5.3.4 Resultaat.................................................................................................................... 66 5.3.5 Conclusie .................................................................................................................. 70

6

De markt in de toekomst .................................................................................................................. 73 6.1 Inleiding...................................................................................................................................... 73 6.2 Veranderingen in de sociale zekerheid en de zorg ........................................................ 73 6.2.1 WAO op de schop: commissie Donner en reacties.................................... 73 6.2.2 Regeerakkoord ........................................................................................................ 75 6.2.3 Overige ontwikkelingen ....................................................................................... 76 6.2.4 Samenvattend .......................................................................................................... 77 6.3 De markt voor reïntegratiediensten ................................................................................... 78 6.3.1 Regulering................................................................................................................. 78 6.3.2 Structuur ................................................................................................................... 78 6.3.3 Gedrag....................................................................................................................... 80 6.3.4 Resultaat.................................................................................................................... 82 6.3.5 Conclusie .................................................................................................................. 83

7

Samenvatting en conclusies.............................................................................................................. 85 7.1 Inleiding...................................................................................................................................... 85

7.2 7.3

7.4

Analyse ontwikkeling ..............................................................................................................85 Succes- en faalfactoren ...........................................................................................................92 7.3.1 Succesfactoren.........................................................................................................92 7.3.2 Faalfactoren..............................................................................................................93 Conclusie.....................................................................................................................................97

1

Inleiding en probleemstelling

1.1 Inleiding Vanuit de politiek en in de media is er de laatste tijd veel aandacht geweest voor de negatieve gevolgen van marktwerking. De spoorwegen, de UMTS-veiling en de markt voor taxi’s zijn voorbeelden die aan deze beeldvorming hebben bijgedragen. Ook de introductie van een markt voor reïntegratiediensten droeg bij aan deze beeldvorming. Het Financieele Dagblad sprak in haar koppen over een ‘dikke mist die hangt over de resultaten van reïntegratie’ en de ‘reïntegratiejungle’ waar de reïntegratiebedrijven hun positie moeten vinden.1 Men ziet echter ook perspectief in de markt voor reïntegratiediensten en spreekt dan ook van ‘een booming business’.2 In box 1/1 is een aantal voorbeelden gegeven van koppen die de afgelopen jaren in kranten zijn verschenen en die het beeld over de markt voor reïntegratiediensten illustreren. Box 1/1

Publieke beeldvorming over de markt voor reïntegratiediensten

‘Vroeger moesten we zelf op zoek naar een baan, tegenwoordig zijn er reïntegratiebedrijven, die in opdracht van de overheid zorgen voor nieuwe arbeidsvreugde’, Financieele Dagblad 1 juli 2002 ‘Dikke mist hangt over de resultaten van reïntegratie’, Financieele Dagblad 1 juli 2002 ‘Veiling van werklozen geen succes’, Volkskrant 21 april 2001 ‘WAO-er blijkt opeens gat in de markt’, Volkskrant 17 juli 2001 ‘Reïntegratie van zieken en werklozen wordt booming business’, Financieele Dagblad, 15 juni 2000

Bij de directie marktwerking van het ministerie van Economische Zaken bestaat behoefte aan goed uitgewerkte voorbeelden van resultaten van marktwerkingsbeleid. Daarbij moet worden stil gestaan bij positieve en negatieve gevolgen en moeten mogelijke oplossingsrichtingen worden aangedragen. In dit rapport wordt de markt voor reïntegratiediensten besproken. In Paragraaf 2 van dit hoofdstuk wordt de onderzoeksvraag behandeld. Paragraaf 3 geeft antwoord op de vraag wat een reïntegratiedienst nu eigenlijk is. In Paragraaf 4 wordt de onderzoeksaanpak besproken. Paragraaf 5 geeft ten slotte een leeswijzer voor de rest van het rapport.

1 2

Financieele Dagblad van 1 juli 2002 resp. 29 juni 2001 Financieele Dagblad van 15 juni 2000

2

Hoofdstuk 1

1.2 Onderzoeksvraag De doelstelling van het onderzoek is als volgt geformuleerd: ‘Het leveren van economische inzichten en leerpunten voor onderbouwing van huidig en toekomstig beleid op het gebied van marktwerking’ Om deze doelstelling te bereiken moeten de volgende onderzoeksvragen worden beantwoord: 1.

2.

3.

4. 5.

6. 7. 8. 9.

Hoe zag de markt eruit voor de doorvoering van het te onderzoeken marktwerkingsbeleid (mate van concurrentie, relevante regelgeving en zelfregulering, aantal en kenmerken van aanbieders en vragers, prijzen, kwaliteit en variëteit van het aanbod, consumentenbescherming etc.)? Welke aanleiding was er voor verandering in de marktordening (bijvoorbeeld overheidsfalen of veranderende publieke doelen)? Zijn er schattingen van het welvaartsverlies als gevolg van regulering? Hoe zijn de veranderingen in beleid tot stand gekomen, inclusief het politieke besluitvormingsproces eromheen (hoe zagen de voorstellen er in eerste instantie uit en hoe ziet het eindresultaat eruit, zijn er in het proces duidelijke publieke belangen gedefinieerd, en zo ja, welke impliciete publieke belangen spelen er eventueel een rol, welke argumenten voor en tegen werden in de discussie gebruikt)? Hierbij dient ook aandacht te worden geschonken aan de mate waarin tijdens dit proces politieke compromissen tot stand zijn gekomen. Wat waren de verwachte resultaten (door de overheid en door andere relevante betrokkenen) van de beleidsverandering? Hoe ziet de markt er nu uit? (Relevante regelgeving en zelfregulering, aantal en kenmerken van aanbieders en vragers, prijzen, kwaliteit en variëteit van het aanbod, eventuele effecten op toeleveranciers en afnemers, consumentenbescherming etc.) Kan het transitietraject worden beschreven dat is afgelegd, of nog wordt afgelegd na de invoering van het marktwerkingsbeleid? In hoeverre kunnen veranderingen in de marktsituatie aan het gevoerde beleid toegeschreven worden? In hoeverre zijn de verwachte uitkomsten gerealiseerd? Wat is de huidige publieke beeldvorming ten aanzien van de processen in de markt? Hangen deze samen met de bovengevonden constateringen of zijn andere redenen aan te voeren?


3

10. Hoe kan het beschreven proces en de uitkomsten ervan in economische termen geanalyseerd worden? Vragen 7 en 10 gebruiken de input van de andere vragen om tot een integrale analyse van het effect van marktwerking op de markt voor reïntegratiediensten te komen. Daarbij zullen de faalfactoren en successen worden genoemd. Dit kan vervolgens worden gebruikt als input voor nieuw beleid. In Figuur 1/1 zijn de vragen samengevat. Er is daarbij uitgegaan van een transitieproces dat heeft geleid van een markt in het verleden tot een markt nu (of in de toekomst als het transitieproces nog niet is afgerond). Het transitieproces zelf wordt beïnvloed door enerzijds het overheidsbeleid en anderzijds externe factoren (zoals de publieke beeldvorming). Figuur 1/1

Onderzoeksvragen samengevat in een analysekader Beleid vragen 2, 3 en 4

Markt toen vraag 1

Transitieproces vraag 6

Markt nu vragen 5 en 8

Externe factoren vraag 9

1.3 Afbakening Voor een goede beschrijving van de werking van de markt voor reïntegratiediensten, zal deze markt moeten worden gedefinieerd: wat zijn reïntegratiediensten? Om een beeld te geven van het grote scala aan diensten dat wordt aangeboden op de markt voor reïntegratiediensten zijn in Tabel 1/1 de belangrijkste vormen van reïntegratie samengevat.

4

Hoofdstuk 1

Tabel 1/1

Reïntegratiediensten

Soort diensten

Voorbeelden

Sociale activering/motivering en oriëntatie

Training sociale vaardigheden Training weerbaarheid

Her/om/bijscholing

Leer/werktraject Beroepsgerichte scholing

Arbeidsbemiddeling/(her)plaatsing

Beroepskeuzetest Sollicitatietraining Vacaturebemiddeling.

Medische hulpverlening

Wachtlijstbemiddeling Rugtraining Werkplekaanpassingen

Regie

Trajectbewaking Kwaliteitsbewaking Case-management

Bron: van Seters (2001)

Reïntegratiediensten zijn er op gericht om de afstand tot de arbeidsmarkt te verkleinen. Vraag en aanbod van arbeid komen niet overeen. Reïntegratie verkleint de mismatch tussen vraag en aanbod van arbeid door het aanbod te versterken en beter te laten aansluiten bij de vraag. Directe bemiddeling – wat de hoofdactiviteit van uitzendbureaus is – is geen reïntegratieactiviteit. Bemiddeling verkleint de intransparantie op de arbeidsmarkt: het maakt de match tussen vrager naar arbeid en aanbieder van arbeid eenvoudiger, maar verkleint niet het verschil dat er tussen vraag en aanbod is. 3 Diensten die gericht zijn op personen met een afstand tot de arbeidsmarkt, maar die niet gericht zijn op het toeleiden naar een arbeidsplaats worden ook niet als reïntegratiediensten beschouwd. Schuldhulpverlening is een voorbeeld van een dergelijke dienst.

1.4 Onderzoeksopzet Om rekening te houden met de steeds veranderende regelgeving omtrent de positie van de markt voor reïntegratiediensten en met de nog te verwachten veranderingen op deze markt is de markt op vier tijdstippen in kaart gebracht. Tevens is steeds het proces dat heeft geleid tot de nieuwe markt beschreven (rekening houdend met economische en beleidsmatige ontwikkeling). Ten eerste is de markt in kaart gebracht aan het begin van de jaren negentig. In die tijd werd er weinig aandacht besteed aan reïntegratie. De parlementaire enquête naar de uitvoering van de sociale zekerheid die in 1992 is uitgevoerd vormde

3

CPB (2000)


5

eigenlijk het startsein voor de ontwikkeling van de markt voor reïntegratiediensten. 4 Het tweede moment waarop de markt wordt bespreken is aan het einde van de jaren negentig. De werkgevers waren op dat moment al een aantal jaar verantwoordelijk voor de reïntegratie van werknemers. Arbo-diensten waren op de markt gekomen. Gemeenten en de uitvoeringsinstellingen (zoals Gak en Cadans) zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden en WAO-ers/WW-ers. Het derde moment waarop wij de markt voor reïntegratiediensten beschrijven is de markt zoals deze er nu uit ziet. Het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV) en gemeenten zijn publieke vragers. Daarnaast worden werkgevers steeds meer geprikkeld om zich op de markt voor reïntegratiediensten te begeven. Tot slot willen we onze verwachting uitspreken over de te verwachten ontwikkeling van de markt (hoe ziet deze er over vijf jaar uit). De markt voor reïntegratiediensten bestaat immers nog maar net. Zowel de aanbieders als de vragers moeten hun plek op de markt nog vinden. Om een uitspraak te doen over de effectiviteit van de introductie van marktwerking moeten ook de te verwachten ontwikkelingen worden meegenomen. Het onderzoek is uitgevoerd door middel van literatuurstudie en interviews. In bijlage 1 zijn de gesprekspartners genoemd. De literatuurstudie en de interviews hebben bijgedragen aan het beeld dat wij hebben gevormd van de ontwikkelingen op de markt voor reïntegratiediensten. Vervolgens is een economische analyse gemaakt van de marktwerkingsoperatie. Daarbij is gebruik gemaakt van het structuur-gedrag-resultaat paradigma, zie box 1/2. Ook zijn de politieke en beleidsmatige aspecten en de beeldvorming meegenomen. Deze analyse resulteert in een overzicht van enerzijds de faalfactoren en anderzijds de successen waar marktwerking op de markt voor reïntegratiediensten toe heeft geleid. De aard van het onderzoek impliceert dat met de kennis van nu wordt teruggekeken op de situatie in het verleden. Het idee is om juist te leren van het geen goed, danwel minder goed is gegaan. Dit wil niet zeggen dat op dat moment (met de kennis van dat moment) andere keuzes genomen hadden moeten worden: de gevolgen van de keuzes waren niet altijd te overzien. Wel kan in de toekomst van de gemaakte fouten worden geleerd.

4

De parlementaire enquête in 1992 is volgens ons het startsein voor de ontwikkeling van een markt voor reïntegratiediensten. Op dat moment werd duidelijk dat het huidige socialezekerheidsstelsel niet goed functioneerde: er was nauwelijks aandacht voor activering van uitkeringsgerechtigden. Keuzes die voor 1992 zijn gemaakt hebben (bijvoorbeeld de keuze om Arbeidsvoorziening een tripartiet bestuur te geven) ook gevolgen voor de ontwikkeling van de markt voor reïntegratiediensten. Wij zullen deze keuzes, in verband met de leesbaar van het rapport, echter niet uitgebreid beargumenteren en beginnen het rapport met een beschrijving van het socialezekerheidsstelsel aan het begin van de jaren negentig.

6

Hoofdstuk 1

Box 1/2

Structuur-gedrag-resultaatparadigma

De werking van de markt wordt enerzijds bepaald door de structuur van deze markt en anderzijds door het gedrag van de spelers op de markt. Elementen die de structuur van een markt bepalen zijn het aantal vragers en aanbieders op de markt, de aanwezigheid van toetredingsbelemmeringen en de mate van productdifferentiatie. Bij veel aanbieders van een product is de concurrentie doorgaans groot. Dit leidt tot een prikkel om kostenefficiënt te werken en een lage prijs te vragen. Het consumentensurplus wordt daardoor vergroot. Toetredingsbelemmeringen beperken de concurrentie en daarmee de prikkel tot kostenefficiëntie. Voor productdifferentiatie geldt hetzelfde: des te meer differentiatie er is in de producten, des te minder concurrentie er is en des te meer mogelijkheden aanbieders hebben om het consumentensurplus naar zich toe te trekken. Anderzijds leidt productdifferentiatie tot vergroting van het consumentensurplus, doordat consumenten producten kunnen aanschaffen die beter aansluiten bij hun behoeften. Naast de structuur van de markt beïnvloed t ook het gedrag van de spelers op de markt het resultaat. Kartelvorming, integratie, marketingstrategieën zijn elementen die het gedrag van de spelers op de markt weergeven. Kartelvorming en integratie leiden tot een verminderd aantal aanbieders op de markt. Ook de intensiteit van de concurrentie beïnvloedt het uiteindelijke resultaat: wordt de concurrentie tot op het randje gevoerd (denk bijvoorbeeld aan de prijzenoorlogen in de luchtvaart) of laten de spelers elkaar met rust? Het overheidsbeleid heeft indirect gevolgen op het resultaat van de markt. Een sterk gereguleerde markt kan enerzijds de structuur van de markt beïnvloeden (werpt de overheid toetredingbelemmeringen op?) en anderzijds het gedrag van de spelers op de markt (worden de vragende partijen op de markt geprikkeld om vraag uit te oefenen?). Het resultaat van de werking van de markt kan worden onderzocht door te kijken naar de mate waarin omvang, prijzen en kwaliteit van de markt efficiënt zijn: doet het prijsmechanisme haar werk of faalt de markt? In Figuur 1/2 is het Structuur-Gedrag-Resultaat-paradigma schematisch weergegeven. Figuur 1/2 Het SGR-paradigma overheidsbeleid structuur

gedrag resultaat

Het structuur-gedrag-resultaatparadigma is een instrument dat gebruikt wordt om de markt op een gestructureerde manier te beschrijven. Door gebruik te maken van dit paradigma kunnen de markten op de diverse tijdstippen eenvoudig met elkaar worden vergeleken.


7

1.5 Leeswijzer Het rapport bestaat uit zeven hoofdstukken. In hoofdstuk twee is het theoretische kader geschetst. In het derde tot en met het zesde hoofdstuk wordt de markt op de diverse tijdstippen besproken: het begin van de jaren negentig (Hoofdstuk 3), het einde van de jaren negentig (Hoofdstuk 4), in 2002 (Hoofdstuk 5) en de markt in de toekomst (Hoofdstuk 6). In ieder hoofdstuk zullen ten eerste de veranderingen in het socialezekerheidsstelsel worden besproken. De vormgeving van de sociale zekerheid heeft immers direct gevolgen op de vraag naar reïntegratiediensten: is er bijvoorbeeld een publieke aanbieder? En wie is verantwoordelijk voor de reïntegratie (en is dus de vragende partij op de markt)? Vervolgens zal aan de hand van het SGR-paradigma worden beschreven hoe de markt er op het betreffende tijdstip uitzag (of na verwachting uit zal zien). In hoofdstuk zeven worden conclusies getrokken en worden succes- en faalfactoren van de introductie van marktwerking op de markt voor reïntegratiediensten beschreven. Een samenvatting van het onderzoek is separaat beschikbaar.

2

Theoretisch kader

2.1 Inleiding Marktwerking wordt gebruikt als een middel om de doelstellingen die de overheid zichzelf heeft gesteld beter te kunnen bereiken. Marktwerking kan bijvoorbeeld tot een grotere efficiëntie leiden, doordat aanbieders worden geprikkeld om hun producten tegen een goede prijs/kwaliteitsverhouding aan te bieden. Marktwerking is echter geen eenduidig begrip. Struijven e.a. (2002) stellen dat er sprake is van marktwerking als aan de volgende twee voorwaarden is voldaan: 1. er wordt concurrentie mogelijk gemaakt tussen aanbieders; 2. er is een grotere keuzevrijheid ontstaan voor de instantie of persoon die een beroep doet op diensten van de aanbieders. Marktwerking wordt doorgaans geïntroduceerd om de efficiëntie te vergroten. Concurrentie leidt volgens de economische theorie tot een grotere doelmatigheid: gegeven de kwaliteit wordt tegen de laagst mogelijke kosten geproduceerd. De aanbieders worden immers geprikkeld om zo goedkoop mogelijk (gegeven de kwaliteit) te produceren. Concurrentie draagt ook bij aan het verbeteren van de inzet van de schaarse middelen: worden deze middelen wel ingezet waar de behoefte aan deze middelen het grootst is? Bovendien prikkelt concurrentie de aanbieders om te innoveren. Op deze wijze kunnen zij een kostenvoordeel behalen en daardoor de winst vergroten. De overheid heeft marktwerking de laatste jaren regelmatig gebruikt als instrument om de werking van de markten te verbeteren. Publieke organisaties werden bijvoorbeeld geprivatiseerd. Dit leidde tot het ontstaan van nieuwe marktvormen, zoals de quasi-markt. In Paragraaf 2 wordt deze nieuwe marktvorm beschreven. De mate van succes van marktwerking zal afhangen van de wijze waarop de markt zal functioneren: is er sprake van marktfalen? In Paragraaf 3 wordt hierop ingegaan. Als de markt faalt, dan grijpt de overheid vaak in op de markt. Overheidsingrijpen leidt echter niet per definitie tot een betere efficiëntie. Ook de overheid kan falen (Paragraaf 4).

2.2 Quasi-markten Door privatisering van overheidsinstellingen zijn de laatste jaren nieuwe marktvormen ontstaan. De quasi-markt is daar een voorbeeld van. Een quasi-markt zie je bijvoorbeeld in

10

Hoofdstuk 2

de zorg of in het onderwijs, waar op de markt zowel publieke als private partijen actief zijn en waar met behulp van marktwerking steeds meer concurrentie wordt ingevoerd. De markt voor reïntegratiediensten is ook een quasi-markt. Quasi-markten verschillen van gewone markten op grond van (één van) de volgende drie redenen: 5 1. Aanbieders zijn non-profitorganisaties die strijden om een contract, soms in concurrentie met profit-organisaties. Op de markt voor reïntegratiediensten concurreren een aantal non-profitorganisaties (gemeentelijke uitvoerders van de Wet Inschakeling Werkzoekenden (Wiw), SW-bedrijven en scholingsinstellingen) met private partijen. 2. Consumenten betalen geen prijs voor het goed. Reïntegratiediensten zijn gratis voor de consument. Consumenten kunnen zelfs worden gedwongen (op straffe van bijvoorbeeld een korting op de uitkering) om gebruik te maken van het product. 3. De consumenten kopen het goed niet zelf; agenten doen dat voor hen. De werkgever (voor werknemers), gemeente (voor bijstandsgerechtigden) of het UWV (voor WW-ers en WAO-ers) kopen reïntegratiediensten in voor hun werknemers respectievelijk cliënten. 6 Vanwege de structuur van de quasi-markt grijpt de overheid vaak in op deze markt door strikte spelregels op te leggen aan de marktpartijen. Door middel van bijvoorbeeld het creëren van de juiste incentives tracht de overheid het gedrag van de agenten (gemeente, UWV en werkgevers op de markt voor reïntegratiediensten) te beïnvloeden. Op de markt voor reïntegratiediensten is een beperkt aantal vragende partijen aanwezig. Economische theorie zegt dat dit de onderhandelingskracht van de vragende partijen ten opzichte van de aanbieders kan vergroten. Dit gaat echter (vooral bij quasi-markten) niet altijd op. Een vrager hoeft de macht die hij heeft niet altijd te gebruiken. Om de lieve vrede te bewaren met de aanbieder (waar intensief mee wordt samengewerkt) zal de onderhandeling niet tot op het bot worden gevoerd. De publieke vrager (het UWV bijvoorbeeld) heeft immers vaak geen directe prikkel om zo goedkoop mogelijk in te kopen. Het goed functioneren van de quasi-markt wordt ook belemmerd door de vele relaties die er zijn tussen de nieuw gecreëerde aanbieders en vragers. Vaak waren zij voor de marktwerkingoperatie collega’s. En een ‘ons kent ons’-mentaliteit zal leiden tot oneerlijke concurrentie (toetredingsbelemmeringen) met nieuwe toetreders op de markt. Een grote vrager heeft bovendien moeite om de belangen die hij behartigt ook daadwerkelijk goed te behartigen. Hoe weet de vrager immers wat de afzonderlijke cliënten zouden wensen?

5 6

Le Grand en Bartlett (1993) Er is geëxperimenteerd met het persoonlijke reïntegratiebudget. Dit budget betekent dat consumenten zelf reïntegratiediensten in kunnen kopen. Er wordt echter slechts op beperkte schaal gebruik gemaakt van dit budget.

Theoretisch kader

11

2.3 Marktfalen Op een goed functionerende markt zorgt het prijsmechanisme voor afstemming tussen vraag en aanbod. De aangeboden producten stemmen qua hoeveelheid, prijs en kwaliteit overeen met de behoefte van de consumenten. Echter, de meeste markten functioneren niet optimaal. Er is sprake van marktfalen. De overheid kan dan ingrijpen om de marktuitkomst te verbeteren. Daarbij zal een afweging moeten worden gemaakt tussen enerzijds de verbeterde werking van de markt door het verminderen van het marktfalen (bv. door toegenomen transparantie op de markt) en anderzijds de verstorende werking van het overheidsingrijpen. Stiglitz (1988) onderscheidt (oa.) de volgende vormen van marktfalen: 1. gebrek aan concurrentie; 2. free rider gedrag bij een publiek goed; 3. externe effecten; 4. informatie-asymmetrie; ad. 1 gebrek aan concurrentie Voor het goed werken van de ‘invisible hand’ is het nodig dat er voldoende competitie is op de markt. Het is echter niet nodig dat er veel spelers op de markt aanwezig zijn. Dreiging van toetreders op de markt zorgt ook voor concurrentie. De toetredingsdrempels moeten laag zijn op de markt. De transactiekosten mogen niet te hoog zijn. Hoge transactiekosten (bijvoorbeeld hoge kosten om mee te doen aan een aanbestedingsprocedure) belemmeren de toetreding tot de markt.7 ad. 2 free rider gedrag bij een publiek goed Publieke goederen worden gekenmerkt door twee eigenschappen. Ten eerste kost het niets om een extra individu van het goed gebruik te laten maken (het verdedigen van een land met een miljoen mensen kost net zo veel als het verdedigen van een land met een miljoen en een personen). Ten tweede is het lastig om individuen uit te sluiten van het gebruik van het goed. Door deze twee kenmerken van publieke goederen is het vaak moeilijk om consumenten te laten betalen voor het publieke goed (free rider gedrag kan optreden) en komt de markt niet tot stand. ad. 3. externe effecten In veel situaties heeft de actie van het ene individu invloed op een ander, terwijl de ander daar niet voor wordt gecompenseerd (bij negatieve externe effecten) of er niet voor betaalt (bij positieve externe effecten). Dit geldt ook op de markt voor reïntegratiediensten. De maatschappij heeft een groot belang bij deze diensten. Als een uitkeringsgerechtigde 7

Hoge transactiekosten zorgen er bovendien voor dat de markt niet efficiënt werkt.

12

Hoofdstuk 2

namelijk een baan vindt gaan de belastingen en premies omlaag. Met andere woorden, reïntegratiediensten hebben ‘positieve externe effecten’: niet alleen de gebruiker heeft er baat bij maar ook anderen. Als er sprake is van positieve externe effecten dan grijpt de overheid meestal in door het product te subsidiëren, waardoor de prijs laag kan blijven en het gebruik van het goed toeneemt. Voorbeelden zijn het initieel onderwijs en milieuvriendelijke investeringen. Reïntegratiediensten kennen zelfs een negatieve prijs doordat mensen door middel van sancties (korting op de uitkering) gedwongen kunnen worden om mee te werken aan reïntegratie. Dit duidt erop dat het gebruik van reïntegratiediensten zelfs als er een zeer lage prijs voor reïntegratiediensten wordt gevraagd lager is dan het maatschappelijk gewenste niveau: uitkeringsgerechtigden zijn in onvoldoende mate bereid om te investeren in hun eigen reïntegratie.8 ad. 4. informatie-asymmetrie Informatie-asymmetrie kan ertoe leiden dat de markt niet optimaal werkt. Door de aanwezigheid van verschil in informatie tussen vragers en aanbieders kan het bijvoorbeeld voorkomen dat bepaalde overeenkomsten niet worden gesloten, terwijl de vragende partij wel bereid is de prijs te betalen die de aanbieder wil ontvangen. Beide partijen moeten voldoende toegang hebben tot informatie. Dit leidt op de reïntegratiemarkt vaak tot complicaties: de aanbieders moeten zicht krijgen op hun kostprijs (dat hoefden ze in het verleden niet) om een goede prijs vast te kunnen stellen. De vragers moeten vooral de kwaliteit van de verschillende producten met elkaar kunnen vergelijken. Op de reïntegratiemarkt bestaat ook het gevaar van afroming. Afroming kan gebeuren dankzij informatie-asymmetrie: de aanbieder van de reïntegratiedienst heeft beter zicht op inspanningen die nodig zijn om een persoon te reïntegreren dan de opdrachtgever (het UWV of de gemeente). Het prijsmechanisme werkt vervolgens niet goed: voor klanten waarvoor veel inspanningen moeten worden verricht, ontvangt de aanbieder dezelfde prijs als voor klanten die met veel minder inspanningen al zijn geholpen. De opdrachtgever weet immers niet voor welke cliënt hij een lagere prijs kan vragen. Dit leidt tot afroming: de mensen met de kortste afstand tot de arbeidsmarkt worden als eerste geplaatst. Naast marktfalen noemt Stiglitz nog twee andere redenen waarom de overheid in zou kunnen grijpen op de markt. Ten eerste kan de overheid streven naar herverdeling van inkomen. De uitkomst die de markt genereert hoeft niet altijd de uitkomst te zijn die de overheid (of breder: de maatschappij) wenselijk vindt. Vanuit het herverdelingsoogpunt kan de overheid besluiten om in te grijpen op deze markt. Ten tweede kan de overheid consumptie van bepaalde goederen bevorderen waarvan ze denkt dat het wenselijk is als de

8

Kok (2002)

Theoretisch kader

13

consumptie van dergelijke goederen wordt vergroot (zogenaamde merit goods). Denk bijvoorbeeld aan cultuur of veiligheidsgordels in de auto.

2.4 Overheidsfalen Als de markt faalt, dan grijpt de overheid vaak in op de markt. Zij verwacht dat de welvaart wordt verhoogd dankzij haar ingrijpen. Echter, uitschakeling van het marktmechanisme leidt niet per definitie tot een verhoging van de welvaart bij een falende markt. Ook de overheid kan falen.9 Er zijn diverse redenen waarom de overheid niet in staat is de haar gestelde doelen te verwezenlijken: 10 1. beperkte beschikbaarheid informatie; 2. beperkte controle over de reactie van de private markt; 3. beperkte controle over de bureaucratie; 4. beperkingen opgelegd door het politieke proces; 5. neveneffecten van beleidsmaatregelen. ad. 1 beperkte beschikbaarheid informatie Veel acties die de overheid onderneemt zijn complex. Het is daardoor moeilijk om te overzien wat de gevolgen van dergelijke acties zijn. De overheid liet het bijvoorbeeld toe dat publieke uitvoeringsinstellingen private partijen op gingen richten. Dit leidde echter tot allerlei niet verwachte (schijn van) belangenverstrengeling. ad. 2 beperkte controle over de reactie van de private markt De overheid heeft slechts een beperkte controle over de gevolgen van de acties die zij heeft ondernomen. Met het introduceren van prikkels voor werkgevers tracht zij bijvoorbeeld hun gedrag te veranderen. De overheid moet vervolgens hopen dat werkgevers het gewenste gedrag uitoefenen. Introductie van marktwerking leidt ook tot een beperking van de controlemogelijkheden van de overheid: waar de overheid in het verleden de afzonderlijke zetten van de spelers kon bepalen, kan zij na de introductie van marktwerking slechts voorwaarden scheppen die eraan kunnen bijdragen dat de gewenste zetten worden uitgevoerd.

9 10

In de economische literatuur wordt dit overheidsfalen genoemd. Stiglitz (1988) noemt de eerste vier kenmerken van overheidsfalen.

14

Hoofdstuk 2

ad. 3 beperkte controle over de bureaucratie De overheid besteedt de uitvoering van weten regelgeving vaak uit aan derden. Denk bijvoorbeeld aan het UWV dat de werknemersverzekeringen uitvoert. Maar hoe kan de overheid garanderen dat deze derden daadwerkelijk doen wat zij wil dat ze doen en niet verzanden in bureaucratie, bijvoorbeeld? 11 ad. 4 beperkingen opgelegd door het politieke proces Kiezen tussen mogelijke acties die de overheid kan ondernemen is een politiek proces. Een kleine groep mensen neemt beslissingen die velen aangaan. Hoe weten de kamerleden dat zij de beslissing nemen die de personen die zij vertegenwoordigen hadden gewenst? En hoe maken zij keuzen uit conflicterende belangen? ad. 5 neveneffecten van beleidsmaatregelen Beleidsmaatregelen kunnen ongewenste neveneffecten hebben. De huursubsidie leidt bijvoorbeeld tot het vergroten van de armoedeval.

11

Principal-agentproblemen spelen. Een principal-agentprobleem treedt op als de principaal (het Rijk) opdracht geeft tot uitvoering van een taak aan een agent (het UWV). Vanwege informatieasymmetrie zal de agent niet altijd precies doen wat de principaal wil. De principaal weet immers niet of het slechte werk dat de agent levert te wijten valt aan pech of aan zijn eigen gedrag. Een goede bekostigingsrelatie kan bijdragen aan het verminderen van de principaal-agentproblemen.

3

De markt voor reïntegratiediensten begin jaren negentig

3.1 Inleiding De invoering van marktwerking in de sociale zekerheid ging niet zonder slag of stoot. De discussie over marktwerking is gestart met de parlementaire enquêtecommissie naar de uitvoering van de sociale zekerheid in 1992, onder leiding van de heer F. Buurmeyer. Daarom beginnen wij de analyse van de ontwikkelingen op de markt voor reïntegratiediensten aan het begin van de jaren negentig, net voor de installatie van de parlementaire enquêtecommissie. In Paragraaf 2 wordt beschreven hoe het socialezekerheidsstelsel vorm was gegeven aan het begin van de jaren negentig. 12 Reïntegratie is immers een onderdeel van het sociale zekerheidstelsel en onder andere bedoeld om de druk op de sociale zekerheid te verminderen door de uitstroom uit de sociale zekerheid te bevorderen (door reïntegratie van uitkeringsgerechtigden) en de instroom in de sociale zekerheid te beperken (door reïntegratie van zieke werknemers). De vormgeving van het sociale zekerheidstelsel heeft daarmee direct gevolgen op de markt voor reïntegratiediensten. Immers, als de toegang tot de sociale zekerheid zeer eenvoudig is, dan is de prikkel om zieke werknemers te reïntegreren niet groot. De vraag naar reïntegratiediensten zal daarmee klein zijn. In Paragraaf 3 wordt vervolgens een beschrijving van de markt gegeven: ‘wat zijn de belangrijkste spelers?’ en ‘hoe gedragen zij zich?’ zijn vragen waarop een antwoord wordt gegeven.

3.2 Het socialezekerheidsstelsel 3.2.1 Bedrijfsverenigingen Begin jaren negentig werd de uitvoering van de werknemersverzekeringen geregeld door (sectorale) bedrijfsverenigingen. Uitkeringsverzorging, inning van de premies en bevorderen van reïntegratie waren hun taken. Een bedrijfsvereniging bestond uit werknemers- en werkgeververtegenwoordigers. Er waren negentien sectorale bedrijfsverenigingen. Veel bedrijfsverenigingen besteedden de administratie uit aan een administratiekantoor. Met

12

Het begin van de jaren negentig definiëren wij als de jaren 1990-1992 (net voor de parlementaire enquête). Wij hebben geprobeerd zo veel mogelijk cijfers te verzamelen over deze periode. Indien dat niet is gelukt zijn soms cijfers over 1993 opgenomen.

16

Hoofdstuk 3

dertien klanten was het Gemeenschappelijk Administratiekantoor (GAK) de grootste. Twee bedrijfsverenigingen hadden de administratie opgedragen aan het Gezamenlijk Uitvoeringsorgaan (GUO). De overige bedrijfsverenigingen (waaronder de bedrijfsvereniging voor de zorg en voor de bouw) hielden de administratie in eigen hand. De Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD) hielp de bedrijfsverenigingen bij de uitvoering van de WAO. De keuringen voor de WAO, het bepalen van de mate van arbeidsongeschiktheid en de bemiddeling en reïntegratie van arbeidsgehandicapten behoorden tot het takenpakket van de GMD. Parlementaire enquête uitvoering sociale zekerheid13

In maart 1992 bracht de Algemene Rekenkamer een rapport uit over het toezicht van de sociale verzekeringsraad. De belangrijkste conclusie was dat dit toezicht op bepaalde punten niet strookte met het doel van de wetgever. Naar aanleiding van dit rapport hebben enkele kamerfracties gevraagd om nader onderzoek. Dit verzoek resulteerde uiteindelijk in de installatie van een parlementaire enquêtecommissie onder leiding van de heer Buurmeijer. Box 3/1 Parlementaire enquêtecommissie over reïntegratie ‘De ziektewet kent, evenals de WW, een beperkte uitkeringsduur. In beide wetten is daarmee de garantie van doorstroming ingebouwd. Maar het is geenszins gezegd dat doorstroming resulteert in een toetreding tot de arbeidsmarkt en daarmee uittreding uit de sociale zekerheid. De ziektewet is het voorportaal van de WAO en de bijstandswet volgt op de Werkloosheidswet. Een te beperkte doorstroom vanuit Ziektewet en WW naar de arbeidsmarkt leidt dus tot een verlegging van de druk naar WAO en ABW. Hiermee wordt duidelijk welk belang er is gelegen in de uitstroomelementen van Ziektewet en WW. In het onderzoek van de commissie is gebleken dat dit gegeven in de uitvoeringsorganisatie wordt erkend. Toch heeft de organisatie zich hier niet op ingesteld.’ ‘Voor een effectief uittredingsbeleid zijn de uitvoeringsorganisaties mede afhankelijk van derden. Maar vooral de samenwerking met de Arbeidsvoorziening verloopt uiterst moeizaam. ... Ook de samenwerking tussen Arbeidsvoorziening en de GMD haperde ... De bemiddelingstaak voor gehandicapten werd overgedragen aan de GMD. Maar de GMD mocht geen gebruik maken van het vacaturebestand.’ ‘In de wetgeving is weliswaar rekening gehouden met het belang van doorstroming naar de arbeidsmarkt, maar het is overdreven om te stellen dat de uitstroomelementen een prominente plaats innemen’ ‘Aan verzuimbegeleiding werd door de bedrijfsverenigingen slechts incidenteel aandacht besteed. ... Een effectief controlebeleid [voor de AAW/WAO] is dus jarenlang niet gevoerd.’

Bron: Parlementaire enquête Uitvoeringsorgaan sociale verzekeringen (1993)

De resultaten van de parlementaire enquête waren schokkend. Bedrijfsverenigingen fungeerden met name als uitkeringsfabriek en deden nauwelijks iets aan de reïntegratie van werklozen en arbeidsgehandicapten. De weten regelgeving was ook niet ingesteld op de bevordering van reïntegratie (zie box 3/1). Voor zowel werknemers als werkgevers was de WAO een aantrekkelijke afvloeiingsregeling, omdat het de werkgever geen kosten opleverde 13

Parlementaire enquête Uitvoeringsorgaan sociale verzekeringen (1993)


17

(zoals wel het geval is bij bijvoorbeeld vervroegde uittredingsconstructies) en het voor werknemers een relatief hoge uitkering tot aan de pensioengerechtigde leeftijd betekende (in tegenstelling tot de bijstand, waarvan de uitkeringshoogte een stuk lager lag, of de WW, die slechts voor beperkte duur gold). De instroom in de WAO was aanmerkelijk hoger dan noodzakelijk en de uitstroom uit de sociale zekerheid was laag.

3.2.2 Gemeenten Gemeenten voeren de Algemene Bijstandswet uit. Uitstroombevordering is geleidelijk een belangrijker plaats in de werkzaamheden van de gemeenten gaan innemen en er zijn vormen van samenwerking met het arbeidsbureau tot stand gebracht. Deze samenwerking verliep echter niet vlekkeloos. 14 Bijstandsontvangers met een afstand tot de arbeidsmarkt konden zich dankzij het samenwerkingsverband kwalificeren voor de arbeidsmarkt. Zij werden bijvoorbeeld omgeschoold of namen deel aan een sollicitatietraining. Gemeenten kochten hier nog nauwelijks externe diensten voor in. In ongeveer de helft van de gevallen lag de uitvoering van de op arbeid en scholing gerichte diensten bij een aparte afdeling of een publieke organisatie waarmee de gemeente een samenwerkingsverband had. Bij de overige gemeenten was de contactambtenaar bij de sociale dienst belast met de bevordering van reïntegratie. Slechts in zeer beperkte mate was bij gemeenten informatie beschikbaar over de effectiviteit van de uitstroominspanningen van gemeenten. 15 Voor gemeenten bestond er geen financiële prikkel om bijstandsgerechtigden uit de bijstand of gesubsidieerde arbeid naar een reguliere baan te reïntegreren. Integendeel zelfs, hoe minder bijstandsgerechtigden en gesubsidieerde banen, hoe minder geld gemeenten van het rijk kregen. 16 Mede hierdoor werd er door gemeenten (nog) geen zeer actief reïntegratiebeleid gevoerd. Een aantal gemeenten begint echter schoorvoetend met reïntegratie. Dit wordt vooral ingegeven door politieke wil en door ambitie van de betrokken ambtenaren. Tekenend voor het beperkte belang dat aan reïntegratie wordt gehecht is ook het feit dat aan de gesubsidieerde arbeid, de banenpool, geen uitstroomdoelstelling is gekoppeld.

3.2.3 Werkgevers Als in 1990 een werkgever met een ziekteverzuimgeval werd geconfronteerd, hoefde hij het loon niet door te betalen. De ziektewet bepaalde dat deze loonkosten betaald werden door 14 15 16

Bouma (1994) Onderzoekscommissie toepassing ABW (1993a, b) en interviews gemeenten van Seters et al (2002), Mallee (2000) en interviews gemeenten

18

Hoofdstuk 3

de sociale fondsen. Bij voortdurend verzuim kon de zieke werknemer de WAO instromen, wat de werkgever evenmin extra kosten opleverden. De WAO had dan ook een aanzuigende werking. Dit was merkbaar in de WAO-cijfers. Het lukte de publieke sector in de jaren ‘80 niet om de stijging van het aantal WAO-ers een halt toe te brengen. Werkgevers waren niet actief bezig met het terugdringen van ziekteverzuim en kochten dan ook over het algemeen geen reïntegratiediensten in.

3.2.4 Publieke Arbeidsvoorziening Voor de samenleving als geheel is het welvaartsverhogend als het beroep dat op de sociale zekerheid wordt gedaan wordt beperkt. De belasting en sociale premies die worden geheven om de sociale zekerheid te financieren kunnen dan worden verlaagd. Individuele uitkeringsgerechtigden kunnen te maken hebben met de armoedeval: de inkomsten uit de uitkering zijn hoger dan de inkomsten die worden behaald uit werk. Uitstroom uit de uitkering brengt echter besparingen voor anderen met zich mee (de sociale premies en belastingen kunnen worden verlaagd). Reïntegratie is een dienst die positieve externe effecten met zich mee brengt. Producten met positieve externe effecten worden vaak gesubsidieerd (denk bijvoorbeeld aan subsidies op milieuvriendelijke producten). De overheid probeerde de uitstroom uit de uitkering te vergemakkelijken. Arbeidsvoorziening, de publieke bemiddelaar op de arbeidsmarkt, hielp werkzoekenden met het vinden van een baan. De producten die Arbeidsvoorziening aanbood (onder meer scholing) waren gratis. Werkzoekenden konden door gebruik te maken van de producten van Arbeidsvoorziening hun kansen op een baan vergroten. Op deze wijze wordt geprobeerd om de druk op de sociale zekerheid te beperken. Arbeidsvoorziening wilde enerzijds de match tussen vraag en aanbod verbeteren door de markt transparanter te maken en anderzijds de mismatch tussen vraag en aanbod op de arbeidsmarkt verkleinen door bijvoorbeeld werkzoekenden om of bij te scholen. De nadruk van de dienstverlening van Arbeidsvoorziening lag echter op het vergroten van de transparantie van de arbeidsmarkt (de bemiddelingsrol).17 Per 1 januari 1991 viel de publieke arbeidsvoorziening niet meer onder het exclusieve bestuur van de rijksoverheid: Arbeidsvoorziening werd een gedeelde verantwoordelijkheid van overheid, werkgeversverenigingen en vakbonden. De reorganisatie van Arbeidsvoorziening werd (mede) doorgevoerd om meer samenwerking tot stand te brengen

17

jaarverslagen Arbeidsvoorziening


19

tussen Rijk, gemeenten, werkgeversverenigingen en vakbonden. Al deze partijen spelen immers een rol bij de reïntegratie van werkzoekenden. De Gemeenschappelijke Medische Dienst is een andere publieke aanbieder van reïntegratiediensten. Zij ziet al aan het begin van de jaren tachtig reïntegratie van arbeidsgehandicapten als haar belangrijkste taak. Het duurde tot 1986 voordat de GMD deze taak ook formeel mag uitvoeren. Tegelijkertijd kreeg de GMD een deel van het scholingsbudget van de arbeidsbureaus om de reïntegratietaak daadwerkelijk serieus te kunnen nemen. Begin jaren negentig kon de GMD ook beschikken over loonkostensubsidies om werkgevers over de streep te trekken arbeidsgehandicapten in dienst te nemen of te houden.18

3.2.5 Conclusie Werkgevers, werknemers en de overheid hebben een gedeelde verantwoordelijk in de uitvoering van de sociale zekerheid. De sectorale uitvoering geeft het belang dat wordt gehecht aan werkgevers en werknemers weer. De aandacht van de uitvoerende partijen in de sociale zekerheid richt zich met name op de rechtmatigheid van de te verstrekken uitkering. Om de positieve externe effecten van reïntegratie te benutten zijn er publieke aanbieders van reïntegratiediensten: Arbeidsvoorziening en de GMD. Naast reïntegratie hebben deze aanbieders echter andere taken die hogere prioriteit hebben. Activering is een onderbelicht element in de uitvoering van de sociale zekerheid. 19 De vormgeving van de sociale zekerheid is schematisch weergegeven is Figuur 3/1. Figuur 3/1 Cliënt

Uitvoering

Reïntegratie

18 19

Uitvoering sociale zekerheid ZW

WAO

Bedrijfsverenigingen

GMD

WW

Abw

Niet-uitkerings gerechtigden

Gemeenten

Arbeidsvoorziening

Bulder (1995) zie bijvoorbeeld de resultaten van de parlementaire enquêtecommissie, de bemiddelingstaak van Arbeidsvoorziening en de geringe aandacht voor reïntegratie bij gemeenten.

20

Hoofdstuk 3

3.3 Publieke reïntegratie Aan het begin van de jaren negentig is er nog geen markt voor reïntegratiediensten. Omdat er nog geen markt voor reïntegratiediensten is, kan het structuur-gedrag-resultaatparadigma nog niet worden toegepast: er is immers geen markt die kan worden beschreven. Publieke diensten worden doorgaans op twee kenmerken geëvalueerd. Ten eerste wordt onderzocht of publieke partijen aan de aan hen opgelegde doelstellingen voldoen. Dit is de effectiviteit van de dienstverlening. Het tweede, en meest belangrijke criterium, is de efficiëntie van hun dienstverlening: verlenen de publieke partijen hun diensten wel tegen de zo laag mogelijke kosten? Is de prijs-kwaliteitverhouding van de dienstverlening wel goed? In Paragraaf 3.3.1 wordt beschreven welke taken de publieke partijen uitvoerden en wordt onderzocht of zij dit wel effectief en efficiënt deden. Paragraaf 3.3.2 concludeert.

3.3.1 Publieke reïntegratie Publieke reïntegratie

Aan het begin van de jaren negentig stond reïntegratie nog in de kinderschoenen. De markt voor reïntegratiediensten bestond nog niet. Reïntegratiediensten werden verricht door twee publieke partijen. De Gemeenschappelijke Medische Dienst was verantwoordelijk voor de reïntegratie van arbeidsgehandicapten en voerde reïntegratietrajecten uit voor deze groep. 20 Arbeidsvoorziening bood aan werkzoekenden die moeilijk werk konden vinden diverse producten aan, zoals scholing, arbeidsinpassing, individuele trajectbemiddeling en een sollicitatieclub. Arbeidsgeschikte individuen (bijvoorbeeld herintredende vrouwen) maakten gebruik van de diensten van Arbeidsvoorziening. De kosten van de publieke dienstverlening kwamen in het geheel voor de rekening van de overheid. De individuen hoefden geen prijs te betalen om gebruik te kunnen maken van de diensten die Arbeidsvoorziening aanbood. 21 Effectiviteit

Arbeidsvoorziening legde zichzelf doelstellingen op. Uit Tabel 3/1 is zichtbaar dat Arbeidsvoorziening haar taakstelling voor sommige groepen net niet heeft gehaald en voor andere groepen wel. Met name in 1990 is de taakstelling voor vrouwen ruim gehaald. Opgemerkt moet worden dat de plaatsingscijfers afhangen van de conjunctuur: in een slechte conjunctuur zijn er weinig vacatures, wat het moeilijk maakt om mensen te plaatsen. In tijden van hoogconjunctuur zijn er daarentegen weinig werkzoekenden, wat ook de plaatsing bemoeilijkt: de kans dat een werkloze met het juiste profiel wordt gevonden is kleiner als er niet zo veel werklozen zijn. In periodes tussen hoog- en laagconjunctuur zal het 20 21

Bulder (1995) jaarverslagen Arbeidsvoorziening


21

het eenvoudigste zijn om vacatures te vervullen. Daarnaast speelde de reorganisatie van Arbeidsvoorziening een rol in deze jaren. De effectiviteitcijfers zouden (neerwaarts) kunnen zijn beïnvloed door de reorganisatieperikelen bij Arbeidsvoorziening. Tabel 3/1

Taakstelling Arbeidsvoorziening 1990 en 1991

Doelgroep

1990

1991

Taakstelling

Realisatie

Taakstelling

Realisatie

vacatures vervuld met langdurig werklozen

36.400

34.200

41.602

31.529

vacatures vervuld met etnische minderheden

10.000

9.500

10.742

11.595

vacatures vervuld met vrouwen

30.400

44.000

45.599

44.303

Bron: jaarverslagen Arbeidsvoorziening; sommige personen kunnen onder meerdere groepen vallen.

Met de inspanningen die Arbeidsvoorziening verrichtte om werkzoekenden en arbeidsgehandicapten weer aan de slag te krijgen was ongeveer een half miljard euro gemoeid. 22 De GMD kon aanspraak maken op een beperkt deel van het budget van Arbeidsvoorziening: in 1991 ca. 8 miljoen euro. 23 Daarvoor konden arbeidsgehandicapten worden om- of bijgeschoold. Efficiëntie

Naast effectiviteit (worden de gestelde doelstellingen gehaald) is efficiëntie van de dienstverlening een manier waarop kan worden gemeten of de publieke dienstverlening goed werkt: staan de kosten in verhouding tot de geleverde kwaliteit? Wordt het product wel aan de juiste mensen aangeboden? En probeert de publieke organisatie haar producten en productieprocessen te vernieuwen zodat betere producten kunnen worden aangeboden? Tabel 3/2

Kosten per eenheid resultaat Arbeidsvoorziening in 1993

Instrument

Kosten per eenheid resultaat

Trajectbemiddeling (motivatie en oriëntatiegesprekken)

ca. 1000 euro

Scholing Arbeidsinpassing

ca. 2800 euro ca. 6700 euro

Bron: De Koning e.a. (1995), p. 225

Aan de door Arbeidsvoorziening aangeboden producten hangen verschillende kostenlabels. In Tabel 3/2 zijn de kosten per product weergegeven. De kosten van een reïntegratieinstrument verschillen aanzienlijk per instrument.

22 23

van Seters et al (2002) Bulder (1995)

22

Hoofdstuk 3

Arbeidsvoorziening tracht mensen aan een baan te helpen met hun dienstverlening. Zij leveren een kwalitatief goed product als het reïntegratie-instrument dat zij gebruiken ook daadwerkelijk mensen helpt met het vinden van een baan. Een maat voor de kwaliteit van het product is bij deze definitie van kwaliteit de bruto- en netto-effectiviteit van het product. Bruto-effectiviteit kijkt naar plaatsingspercentages: hoeveel mensen zijn aan het werk gekomen? In Tabel 3/3 is zichtbaar dat begin jaren negentig meer dan 50% van de mensen die gebruik heeft gemaakt van een instrument van Arbeidsvoorziening een baan heeft gevonden. Tabel 3/3

Reïntegratieactiviteiten van Arbeidsvoorziening in 1991 aantal toepassingen

aantal baanvinders

bruto-effectiviteit

scholing

168.000

101.000

60%

plaatsingsbevordering24 werkervaring

11.000 12.000

10.000 4.000

91% 33%

Bron: De Koning e.a. (1995), p. 114. Voor andere jaren aan het begin van de jaren negentig gelden soortgelijke percentages.

De beste maat voor de kwaliteit van reïntegratie is echter niet het bruto-effect, maar het netto-effect. Het is immers goed mogelijk dat degene die scholing heeft gevolgd ook zonder deze scholing een baan had gevonden. Dit is het zogenaamde deadweight loss van het reïntegratie-instrument.25 Bovendien kan het zijn dat er sprake is van verdringing. Mensen die door Arbeidsvoorziening worden gereïntegreerd kunnen op banen terechtkomen waar anders anderen hadden kunnen werken. De werkloosheid wordt daardoor dus niet verminderd; er treedt alleen een verandering op in de groepen die werkloos zijn.26 De kanttekening moet worden gemaakt dat het bijzonder lastig is om de netto-effecitiviteit van maatregelen te bepalen. Verschillen in bijvoorbeeld motivatie en sociale vaardigheden spelen een rol bij de kans om een baan te vinden. Dergelijke factoren zijn vaak moeilijk te meten, waardoor het lastig is om groepen die gebruik hebben gemaakt van het instrumentarium van Arbeidsvoorziening te vergelijken met groepen die daar geen gebruik van hebben gemaakt. Er moeten geavanceerde econometrische technieken worden gebruikt. Er zijn daarom niet veel netto-effectiviteitstudies uitgevoerd.

24

25 26

De Kader-Regeling Arbeidsinpassing is een voorbeeld van een instrument dat onder plaatsingsbevordering valt. Met deze regeling kunnen werkgevers subsidie krijgen bij het in dienst nemen van een langdurig werkloze. Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001) Verdringing kan mogelijk leiden tot een verandering van langdurende naar kortdurende werkloosheid.


23

De Koning e.a. (1995) hebben in hun evaluatie-onderzoek wel de netto-effectiviteit van het instrumentarium dat Arbeidsvoorziening ter beschikking heeft geïnventariseerd. De Koning concludeert dat de netto-effectiviteit van het reïntegratie-instrumentarium aanmerkelijk verbeterd kon worden als Arbeidsvoorziening haar instrumenten selectiever toepast. Begin jaren negentig kregen veel mensen met een relatief goede baankans een (scholings)traject aangeboden. Als gevolg daarvan is de overall netto-effectiviteit van het Arbeidsvoorzieningsbeleid beperkt.27 De grote inzet van reïntegratiediensten werd veroorzaakt doordat men voornamelijk kijkt naar de bruto-effectiviteit: hoeveel mensen vinden na bijscholing een baan? Dat veel mensen zonder bijscholing ook een baan hadden gevonden was een element waar Arbeidsvoorziening onvoldoende rekening mee hield (en ook niet op werd afgerekend). De producten die Arbeidsvoorziening aanbood droegen in beperkte mate bij aan het vergroten van de kans op een baan. Arbeidsvoorzieningsinstrumenten waren met name relevant om werkloosheid te verplaatsen van de ene groep naar de andere groep mensen (er was dus sprake van verdringing), terwijl Arbeidsvoorziening mede tot doel had om werkloosheid te bestrijden. 28 Hoewel de kwaliteit van de scholingsinstituten zelf goed kan zijn, droeg scholing nauwelijks bij aan het vergroten van de kans op een baan.29 Voor de inspanningen die de GMD verrichte zijn alleen bruto-effectiviteitcijfers bekend. De GMD verrichtte begin jaren negentig voor ca. 100.000 arbeidsgehandicapten per jaar reïntegratie- en bemiddelingsactiviteiten. Voor ongeveer 50% van de arbeidsgehandicapten leidde dit tot een terugkeer naar het werk, zie Tabel 3/4. Tabel 3/4

Resultaten bemiddelings- en reïntegratie-inspanningen van de GMD 1990

1991

1992

1993

Geen werk Terug naar de eigen werkgever

49.043 21.751

48.925 24.978

50.441 26.878

54.734 28.468

Naar een nieuwe werkgever Als zelfstandige

12.935 7.628

14.639 8.238

14.265 9.237

12.655 9.565

In WSW-verband30 Totaal

1.644 93.001

1.944 98.724

1.786 102.607

2.754 108.176

Bron: Bulder (1995), p. 108, aantal bemiddelingen per jaar

27 28 29 30

De Koning et. al. (1995), p. 192 van Gestel (1995) zie ook CPB (2000) Een WSW-verband is een dienstverband op een sociale werkplaats. Dit is een vorm van beschermde arbeid voor de zwaksten in de samenleving.

24

Hoofdstuk 3

Naast het efficiënt inzetten van de middelen speelt ook de vraag of de middelen wel voor de juiste personen zijn ingezet: worden de personen gereïntegreerd die er de meeste behoefte aan hebben? Arbeidsvoorziening richtte haar beleid daarom op specifieke doelgroepen: langdurig werklozen, vrouwen en allochtonen. Daarnaast krijgen jongeren extra aandacht. De werkloosheid was aan het begin van de jaren negentig relatief hoog onder deze groepen. 31 De verwachting was daarom dat reïntegratieactiviteiten voor deze groepen het meest nodig zijn en het meest zullen bijdragen aan de verhoging van de totale welvaart. Kan deze hypothese worden bevestigd? Werkloosheid bestaat uit twee componenten: een instroom- en een duurcomponent. Een hoge instroom van werklozen gecombineerd met een korte werkloosheidsduur kan een zelfde werkloosheidspercentage opleveren als een lage instroom van werklozen gecombineerd met een lange werkloosheidsduur. De hoge werkloosheid onder jongeren en vrouwen aan het begin van de jaren negentig kenmerkte zich door een hoge instroom en een lage werkloosheidsduur. Allochtonen daarentegen werden relatief vaak werkloos en als ze werkloos zijn duurde de werkloosheid ook relatief lang. Ouderen, langdurig werklozen, allochtonen en lager opgeleiden hadden de minste kans om weer aan het werk te komen.32 Het lijkt plausibel dat juist deze groepen reïntegratieactiviteiten het meeste nodig hebben. Jongeren hebben goede kansen om aan een baan te komen. Bovendien is de netto-effectiviteit voor reïntegratiemaatregelen voor jongeren laag. Dit wordt voor het grootste deel veroorzaakt door het feit dat de kans om een baan te vinden voor jongeren relatief hoog is. De arbeidsmarkt is prima in staat om schoolverlaters op te nemen. 33 Het beeld aan het begin van de jaren negentig was echter dat er veel aandacht moest zijn voor het bestrijden van werkloosheid onder jongeren. De nettoeffectiviteit van reïntegratie werd waarschijnlijk vergroot als de aandacht zich minder had gericht op reïntegratie vrouwen en jongeren en meer had gericht op reïntegratie van ouderen en laag-opgeleiden.34 Uit de economische theorie volgt dat publieke partijen slechts een beperkte prikkel hebben om te innoveren en daarmee het reïntegratie-instrumentarium te verbeteren en vernieuwen (de omvang van de prikkel is afhankelijk van de budgetteringssystematiek). Er wordt aan het begin van de jaren negentig op kleine schaal geëxperimenteerd met nieuwe reïntegratietechnieken, bijvoorbeeld reïntegratie door het opdoen van werkervaring.

31 32 33 34

Zie jaarverslagen Arbeidsvoorziening en de Koning e.a. (1995) De Koning et. al (1995) De Koning et. al (1995) De Koning et al (1995), p. 198-200


25

3.3.2 Conclusie De markt voor reïntegratiediensten staat nog in de kinderschoenen aan het begin van de jaren negentig. De vraag kwam vooral van individuele werkzoekenden die zich via het arbeidsbureau lieten om- of bijscholen. De grote publieke aanbieders op de markt voor reïntegratiediensten hadden naast reïntegratie andere taken die meer prioriteit kregen. Reïntegratiediensten werden aangeboden door publieke partijen. De overheid had echter slechts een beperkte controle over hetgeen Arbeidsvoorziening en de GMD deden. 35 Bovendien was er geen prikkel (vanwege gebrek aan concurrentie) om kostenefficiënt te werken en te investeren in nieuwe producten. De netto-effectiviteit van het Arbeidsvoorzieningsbeleid was beperkt.. Dit werd veroorzaakt doordat Arbeidsvoorziening alleen keek naar het aantal mensen dat een baan vond. Op de vraag of zij wellicht ook zonder reïntegratie aan het werk waren gekomen gaf Arbeidsvoorziening geen antwoord. Daar werd Arbeidsvoorziening ook niet op afgerekend. In Tabel 3/6 is de markt voor reïntegratiediensten zoals deze er aan het begin van de jaren negentig uitzag weergegeven. Tabel 3/6 Structuur vragers aanbieders

Resultaat effectiviteit efficiëntie

De markt voor reïntegratiediensten aan het begin van de jaren negentig36 cliënten publieke partijen: Arbeidsvoorziening en de Gemeenschappelijke Medische Dienst (GMD)

omvang van de markt is ca. 500 miljoen euro; de aan zichzelf gestelde doelstellingen zijn bijna allemaal gehaald de kosten voor een traject liggen tussen de 1000 en 6700 euro, afhankelijk van de ingezette instrumenten; netto-effectiviteit van de reïntegratiediensten kon aanmerkelijk worden verbeterd; beperkte prikkel tot innovatie

35 36

zie Paragraaf 2.4 Er is helaas weinig cijfermateriaal bekend over de prestaties van Arbeidsvoorziening. Nettoeffectiviteitsmetingen vereisen geavanceerde technieken en zijn mede daarom in zeer beperkte mate uitgevoerd.

4

De markt voor reïntegratiediensten eind jaren negentig

4.1 Inleiding De overheid trok conclusies uit de parlementaire enquête: het socialezekerheidsstelsel moest op de schop. Er moest meer aandacht komen voor reïntegratie. De instroom in de sociale zekerheid moest worden beperkt door werkgevers financieel te laten bijdragen aan de kosten van (langdurig) ziekteverzuim. De ziektewet werd geprivatiseerd: werkgevers moesten daardoor het loon van hun werknemers ook gedurende ziekte betalen. Bovendien moest een strengere keuring en een minder royale uitkering de WAO minder aantrekkelijk maken. In Paragraaf 2 worden de veranderingen die in de jaren negentig in het socialezekerheidsstelsel plaatsvonden besproken. De markt voor reïntegratiediensten begint zich langzaam af te bakenen. In Paragraaf 3 wordt de markt voor reïntegratiediensten aan het einde van de jaren negentig besproken.

4.2 Veranderingen in de sociale zekerheid 4.2.1 Van bedrijfsverenigingen naar uitvoeringsinstellingen De parlementaire enquête leidde tot belangrijke veranderingen in de uitvoering van de sociale zekerheid en daarmee samenhangend het belang dat aan reïntegratie werd geschonken. Met de invoering van de nieuwe Organisatiewet sociale verzekeringen (nOsv) in 1995 was het voor bedrijfsverenigingen verboden om de administratie van de werknemersverzekeringen zelf in de hand te houden. Bedrijfsverenigingen werden opdrachtgever van uitvoeringskantoren. De achterliggende gedachte achter dit verbod is dat de doelmatigheid waarschijnlijk beter is als er een zakelijke relatie bestaat tussen bedrijfsvereniging en uitvoeringskantoor. Deze zakelijke relatie kan partijen ertoe dwingen om te kijken naar prijs/kwaliteit-verhoudingen. Bedrijfsverenigingen werden een vragende partij. In de praktijk werden de administratiekantoren van bedrijven die zelf administreerden gescheiden van de bedrijfsvereniging (grote ontvlechting). Er ontstonden vier

28

Hoofdstuk 4

uitvoeringsinstellingen: GAK, GUO, SFB en Cadans.37 Ook de andere spelers in de sociale zekerheid veranderden. Er werd een nieuwe organisatie aan de top van de uitvoeringsinstellingen geïntroduceerd: het Tijdelijk Instituut coördinatie en afstemming (Tica). Het Tica werd belast met regelgevende en coördinerende taken. De GMD werd opgeheven. Haar taken (onder andere de WAO-keuring) werden overgedragen aan de bedrijfsverenigingen en het Tica. 38 De uitvoeringsinstellingen (uvi’s) verloren als gevolg van de privatisering van de ziektewet een deel van hun taken. Ter compensatie wilden de uitvoeringsinstellingen zich naast hun taken op de publieke markt profileren op de private markt. Op deze wijze kon aan werkgevers en werknemers een samengesteld dienstenpakket worden aangeboden (zoals Arbo-diensten, verzekeringen, pensioenproducten en reïntegratiediensten). Uiteindelijk werd dit goedgekeurd, mits de uvi’s hun publieke en private taken strikt scheidden. Er werd daarom een A-poot (verantwoordelijk voor de publieke taken) en een B-poot (verantwoordelijk voor de private taken) opgericht. Regionaal of sectoraal?39

De structuur die met de nOsv is ontstaan is een overgangsstructuur. Het was de bedoeling dat deze structuur tot 1 januari 1997 blijft bestaan. Daarna werd gestreefd naar een regionale uitvoeringstructuur. De samenwerking met Arbeidsvoorziening (en dus de reïntegratie) zou op deze wijze versterkt kunnen worden. De jaren 1995 en 1996 konden de uitvoeringsinstellingen gebruiken om de locatie van hun kantoren in te stellen op de Arbeidsvoorzieningsregio’s. Vanaf 1997 zouden de regionale kantoren een belangrijke rol gaan spelen. In de regio’s worden dan de verdelende, begeleidende en reïntegrerende functies uitgeoefend. Het kabinet stelde dat de inspanningen meer dan ooit gericht moeten zijn op het beperken en terugdringen van het beroep op uitkeringen. Het kabinet heeft overwogen of het wenselijk is om marktwerking in de regionale uitvoering van de sociale zekerheid te introduceren. Het belangrijkste knelpunt voor de introductie van marktwerking wordt gezien in de geringe speelruimte die de partijen hebben. De producten zijn namelijk sterk gestandaardiseerd. Concurrentie zou plaats vinden op basis van kosten. Het is echter de vraag of dit wenselijk is. Uitvoeringsinstellingen die goedkoop zijn zullen waarschijnlijk relatief weinig aandacht hebben voor reïntegratie van moeilijk plaatsbaren. Dit kost immers veel geld. De prikkels in de financieringsstructuur waren nog niet dusdanig dat opdrachtgever en opdrachtnemer voordeel halen uit reïntegratie.

37

38 39

De USZO is voortgekomen uit een aantal overheidsdiensten die sociale zekerheidsregelingen voor ambtenaren uitvoerden. Sinds 1 januari 1998 is de USZO een uvi geworden. Buurman et. al. (2000) SER (1994) en Kamerstukken II vergaderjaar 1994-95, 24215, nr. 1


29

In maart 1994 is aan de SER gevraagd om te adviseren over de kabinetsplannen over enerzijds de regionale uitvoeringsstructuur en anderzijds de mogelijkheden van marktwerking. De SER was niet positief over de kabinetsplannen. Zij hechtten aan een sectoraal bestuur voor de uitvoering van werknemersverzekeringen. Door het privatiseren van de ziektewet hebben werkgevers en sectoren steeds meer belang om het uitkeringsvolume te beheersen. De SER vond bovendien dat voor verschillende sectoren verschillende kennis nodig is. Een sectoraal bestuur kan beter maatwerk leveren. De SER achtte het verder wenselijk dat werd overgegaan tot introductie van marktwerking in de uitvoering van de werknemersverzekeringen. De meer formele relatie tussen de bedrijfvereniging en het administratiekantoor zag de SER dan ook als een positieve stap in de goede richting. Het kabinet volgde in het regeerakkoord van 1994 het advies van de SER voor een sectorale uitvoering van de werknemersverzekeringen op. Het Lisv40

In 1997 werd het overkoepelend orgaan, het Tica opgeheven. Het Landelijk instituut sociale verzekeringen (Lisv) kreeg de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de werknemersverzekeringen. Het Lisv verstrekte opdrachten aan de uitvoeringsinstellingen. De sociale partners adviseerden (via sectorraden) het Lisv. Op deze wijze werd de sectorale inbreng vormgegeven. Om de samenwerking met Arbeidsvoorziening en de gemeentelijke sociale diensten te bevorderen werden de individuele gevallen zo veel mogelijk op regionaal niveau behandeld. Uitkeringsgerechtigden moesten dus naar een kantoor in de buurt kunnen gaan om contact te onderhouden met de uitvoeringsinstelling. De in 1995 ontstane uitvoeringsinstellingen hadden, om de continuïteit van de uitvoeringsprocessen niet in gevaar te brengen, contracten met het Lisv afgesloten om tot het jaar 2000 de sociale zekerheid (waarvan reïntegratie een onderdeel is) uit te voeren. Daarna was het de bedoeling dat de markt open werd. Private aanbieders, die voldoen aan de door de minister gestelde criteria, zouden de markt kunnen betreden en zich op de uitvoering van de sociale zekerheid storten. Concurrentie werd gezien als middel dat met name de doeltreffendheid van de uitvoering kan vergroten. Er moest evenwel nog wel worden bezien op welke wijze de samenwerking met gemeenten en Arbeidsvoorziening tot stand kon komen en hoe de publieke taak gegarandeerd kon blijven. Eind jaren negentig gaf het Lisv dus opdracht aan de vijf uitvoeringsinstellingen om de werknemersverzekeringen uit te voeren. Reïntegratie was één van de taken van de uitvoeringsinstellingen. De uvi’s maakten afspraken met het Lisv over het aantal te reïntegreren werknemers en krijgen per traject (of beter: per referentiedienst) een bepaald

40

Kamerstukken II, vergaderjaar 1995-1996, 24877 nr. 3, Kamerstukken II, vergaderjaar 1998-1999, 26448, nr.1 en Lisv (2001a)

30

Hoofdstuk 4

bedrag. 41 De uvi’s kochten vervolgens reïntegratietrajecten in bij (vooral) Arbeidsvoorziening of bij de reïntegratiebedrijven die zij in hun private B-poot hadden opgericht.42 Opmerkelijk is dat de uvi’s worden afgerekend op het aantal trajecten dat zij hebben uitstaan (zij krijgen immers geld per referentiedienst) en niet op de netto-effectiviteit daarvan. 43 Er is sprake van een quasi-markt waarin de publieke aanbieders en private aanbieders van reïntegratiediensten met elkaar concurreren om de vraag van de uitvoeringsinstellingen. De uitvoeringsinstellingen waren echter nog niet voldoende toegerust om daadwerkelijk mensen te reïntegreren, zo blijkt uit citaten van betrokkenen (zie box 4/1). Box 4/1

Citaten van betrokkenen bij de uitvoering van de werknemersverzekeringen

‘’Uvi’s weten alles van hun cliënten als het gaat om hun recht op uitkering, het zijn tenslotte administreerders, maar als het gaat om reïntegratie, om de ambities en mogelijkheden van hun cliënten op de arbeidsmarkt, weten ze vrijwel niets’, p. 32 ‘Een dubbel probleem was dat van de reïntegratie. Los van de conflicterende visies [het Lisv wilde marktwerking in het publieke domein, terwijl de uvi’s dit in het private domein wilden] speelde hier het probleem dat eigenlijk niemand goed wist wat reïntegratie was, laat staan hoe het goed op de rails te krijgen’, p. 30 Bron: Lisv (2001a)

4.2.2 Gemeenten In 1992 en 1993 werden resultaten bekend van enkele kleinschalige onderzoeken in gemeenten. Hierin werd gesproken van een aanzienlijk onterecht gebruik van de Algemene Bijstandswet. De verontrusting waartoe deze signalen in brede kring leidden, was groot. Onduidelijk bleef in hoeverre de tamelijk spectaculaire uitkomsten van kleinschalige gemeentelijke onderzoeken representatief waren voor de landelijke situatie en of de gesignaleerde problemen moesten worden geweten aan de regelgeving of aan de wijze van uitvoeren. 44 Als reactie hierop is er vanuit verschillende kanten een parlementaire enquête naar de Algemene Bijstandwet bepleit, maar dit is er niet van gekomen. Wel is zowel door de Tweede Kamer als door het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid het initiatief genomen tot een onderzoek naar de problemen rond de bijstand. Het ministerie heeft in maart 1993 de Onderzoekscommissie Toepassing ABW onder leiding van Van der Zwan samengesteld.

41 42 43 44

Lisv (2001a), p. 28, p. 53 zie Tabel 4.1 van Seters et. al. (2002) en Aarts en Velema (2000) Onderzoekscommissie toepassing ABW (1993a, b)


31

De commissie concludeerde dat er sprake is van een te hoge instroom en regelmatig voorkomen van onterecht gebruik. De commissie adviseerde dit terug te brengen door een betere en strengere controle van gegevens bij instroom en tijdens de duur van de uitkering. Daarnaast adviseerde de commissie om, ter versterking van het reeds uitgezette beleid, nadere initiatieven te nemen om de activering van bijstandsontvangers te bevorderen. Dit heeft geresulteerd in een herziening van de bijstandswet in 1996. Activering is de centrale doelstelling van de herziening in de bijstandswet. De nieuwe bijstandswet benadrukte dan ook het tijdelijke karakter van de voorziening en is erop gericht de cliënt zo spoedig mogelijk uit te laten stromen. Concreet houdt dat in dat iemand alleen recht op bijstand heeft indien hij zich voldoende inspant om aan het werk te komen of op een andere manier voor een tegenprestatie zorgt, bijvoorbeeld door het verrichten van sociaal nuttige activiteiten. Aan de andere kant verplicht de sociale dienst zich om de cliënt bij zijn activiteiten te helpen. Dit gebeurde onder meer door het opstellen van een individueel trajectplan en een adequate begeleiding bij de uitvoering van het plan. Rechten en plichten van de cliënt werden vastgelegd in een contract. Bij het niet nakomen van de verplichtingen kon de dienst maatregelen treffen, bijvoorbeeld door te korten op de uitkering.45 Activering was dus meer als doelstelling vastgelegd dan dit begin jaren ‘90 was. Bovendien kregen gemeenten financiële middelen waarmee zij reïntegratiediensten in kunnen kopen. Steeds meer gemeenten hielden zich, mede dankzij een bevlogen wethouder of actieve ambtenaren, bezig met reïntegratie. Een financiële prikkel voor gemeenten om actief reïntegratiebeleid te voeren was er echter nog niet.46

4.2.3 Werkgevers Privatisering ziektewet

De stijging van het aantal WAO-gerechtigden baarde Nederland steeds meer zorgen. Ondanks eerdere pogingen om het aantal WAO-ers terug te dringen blijft het beroep op arbeidsongeschiktheidsregelingen onbeheersbaar. Met de parlementaire enquête werd een start gemaakt met het beleid dat deze doelstelling moet helpen realiseren. Dit beleid is gericht op het creëren van prikkels voor zowel werkgevers als werknemers om ziekteverzuim en instroom in arbeidsongeschiktheidsregelingen te voorkomen. De volgende wetten werden als eerste doorgevoerd, zie box 4/2: 47 - Wet Terugdringing Arbeidsongeschiktheidsvolume (TVA) - Wet Terugdringing Beroep op de Arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA) 45 46 47

Kamerstukken II, vergaderjaar 1996-97, 25 201, nr 1 interviews gemeenten, van Seters e.a. (2002), Malee (2000) en Staatsblad 1996, 577 Nyfer (2001)

32

-

Hoofdstuk 4

Wet Terugdringing Ziekteverzuim / Arbeidsomstandighedenwet (TZ / Arbo)

Box 4/2

Wetgeving om het ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheidsvolume terug te dringen (1)

In de Wet terugdringing arbeidsongeschiktheidsvolume (TVA) werd bepaald dat de premie voor de ziektewet met ingang van 1993 werd gedifferentieerd. Een werkgever met een hoger ziekteverzuim dan gemiddeld in de bedrijfstak werd een hogere ziektewetpremie gerekend. Daarnaast introduceerde TVA het bonus en malussyteem. Werkgevers konden verplicht worden tot een geldelijke bijdrage (malus) wanneer één van hun werknemers arbeidsongeschikt werd.48 De Wet terugdringing beroep op de arbeidsongeschiktheidsregelingen (TBA) is niet primair op de werkgever gericht, zoals de TVA, maar op de werknemer. Door het beperken van de duur en de hoogte van de WAO-uitkering (introductie van loondervingsuitkering en vervolguitkering), en door periodieke herkeuringen om de 5 jaar in te voeren wordt het minder aantrekkelijk voor werknemers om de WAO in te stromen. Hoewel de WAOuitkering nog altijd hoger is dan een bijstandsuitkering, is de aantrekkingskracht van de verzekering verminderde. Daarnaast werd instroom in de WAO moeilijker gemaakt. In de Wet terugdringing ziekteverzuim (TZ) wordt de prikkel die is geïntroduceerd in de TVA versterkt. Deze Wet bepaalde dat werkgevers het loon bij ziekte gedurende de eerste zes weken dienden door te betalen. Bij werkgevers met minder dan 15 werknemers gold de verplichting alleen gedurende de eerste 2 weken. De werkgever werd formeel ook verantwoordelijk voor verzuimbegeleiding en controle, in plaats van de bedrijfsvereniging. De invulling van deze begeleiding en controle werd vastgesteld in de Arbeidsomstandighedenwet. Werkgevers moesten zich voor de verzuimbegeleiding verplicht laten ondersteunen door een Arbo-dienst.49

De werkgever wordt in staat geacht om het ziekterisico te kunnen beperken, bijvoorbeeld door het voeren van een goed arbeidsomstandighedenbeleid. De werkgever werd daarom financieel geprikkeld om zijn uiterste best te doen om het ziekteverzuim zo laag mogelijk te houden door de werkgever mee te laten betalen aan de kosten van het ziekteverzuim en de WAO. Werkgevers konden daarvoor gebruik maken van de expertise van de Arbo-dienst, waar werkgevers verplicht een contract mee af moeten sluiten. De reden om aansluiting bij een Arbo-dienst verplicht te maken voor werkgevers is dat bij veel onderdelen van het arbeidsomstandighedenbeleid deskundigheid nodig is die niet in alle bedrijven in huis is. Met deze arbeidsomstandighedenwet beoogde het kabinet zeker te stellen dat waar nodig is die deskundigheid aanwezig is en wordt aangewend. 50 Beleidslijn wordt doorgezet

In het regeerakkoord van Paars-I (1994) werd duidelijk dat de ingezette lijn in de tweede helft van de jaren negentig werd doorgezet:

48 49 50

Besseling e.a. (1999), p.26 Besseling e.a. (1999), p.26 Kamerstukken II, vergaderjaar 1997-1998, 25 870 Nr 3 (MvT)


33

´Op basis van de indringende analyse van de parlementare enquêtecommissie, de recente studie en rapportage van de Wetenschappelijk Raad voor het Regeringsbeleid en het SER-advies over de uitvoering van de werknemersverzekeringen is de conclusie gewettigd dat de bakens verzet moeten worden in de richting van privatisering van de ZW en marktwerking en premiedifferentiatie bij de uitvoering van de WAO.´51 De invoering van de volgende wetten volgde dan ook, zie box 4/3: - Wet afschaffing malus en bevordering reïntegratie (Amber, 1996) - Wet uitbreiding loondoorbetaling bij ziekte (Wulbz, 1996) - Premiedifferentiatie en Marktwerking bij arbeidsongeschiktheid (Pemba, 1998) - Wet (re)integratie arbeidsgehandicapten (Rea, 1998) Box 4/3

Wetgeving om het ziekteverzuim en arbeidsongeschiktheidsvolume terug te dringen (2)

In de Wet Amber wordt bepaald dat de bonus malus regeling zoals deze was vastgesteld in de TVA werd afgeschaft. Dit gebeurde onder andere vanwege de grote kritiek van werkgevers. Daarnaast wordt het reïntegratie-instrumentarium aangepast en uitgebreid. De wet beoogt de arbeidsmarktpositie van personen met een arbeidshandicap te verbeteren en risicoselectie te beperken. 52 De Wulbz verlengt de loondoorbetalingsplicht voor werkgevers naar 1 jaar. Dit moet tot ten minste 70% van het laatstverdiende loon van de verzuimende werknemer. In veel CAO´s is na invoering van de wet afgesproken dat 100% van het laatst verdiende loon wordt doorbetaald. De Wet Pemba bepaalt dat werkgevers financieel verantwoordelijk zijn voor de eerste vijf uitkeringsjaren van de WAO van (ex)-werknemers. Werkgevers hebben twee opties. Zij kunnen ervoor kiezen uit het publieke bestel te stappen, wat inhoudt dat zij de WAO-uitkeringen in de eerste 5 uitkeringsjaren zelf financieren (of regelen via een particuliere verzekeraar) en uitbetalen aan werknemers. In dat geval betalen ze slechts een basis WAOpremie, die voor elk bedrijf gelijk is. Of ze kunnen ervoor kiezen binnen het publieke bestel te blijven en de overheid de uitkeringen te laten betalen. Kiezen zij hiervoor, dan betalen ze naast de basispremie een gedifferentieerde premie. Deze gedifferentieerde premie wordt per bedrijf vastgesteld en is afhankelijk van het bedrag aan arbeidsongeschiktheidsuitkeringen van werknemers van dat bedrijf (het arbeidsongeschiktheidsrisico). Als dit arbeidsongeschiktheidsrisico lager is dan het landelijk gemiddelde dan krijgt het bedrijf een korting ten opzichte van een jaarlijks vastgestelde gemiddelde premie. Als het risico hoger is, dan krijgt het bedrijf een opslag. Het reïntegratie-instrumentarium is medio jaren negentig ondoorzichtig en complex.53 De Wet REA poogt een kader te scheppen waarin regelgeving sneller, beter en met meer succes kan worden toegepast. Bovendien beoogt de Wet de werkgever een positieve prikkel te geven: het belonen van een actief reïntegratiebeleid. Werkgevers kunnen subsidie aanvragen voor bepaalde reïntegratie-activiteiten.

Vergroting van de financiële verantwoordelijkheid voor werkgevers had ook negatieve gevolgen. Werkgevers waren huiverig geworden om arbeidsgehandicapten en chronisch 51 52 53

SER 95/05 Besseling e.a., 1999, p.26 Lisv (2001a), p. 20

34

Hoofdstuk 4

zieken in dienst te nemen, uit angst voor hoge kosten in de toekomst.54 Er was sprake van risicoselectie. Het reïntegratie-instrumentarium werd daarom met de Wet REA aangepast: werkgevers kunnen een subsidie krijgen bij het in dienst nemen van een arbeidsgehandicapte en gevrijwaard zijn van de pemba-premie mocht de arbeidsgehandicapte opnieuw langdurig ziek worden.

4.2.4 Publieke Arbeidsvoorziening Naar basis en prestatiebudgetten

In 1995 is de Arbeidsvoorzieningswet door de Commissie van Dijk geëvalueerd. De commissie had een aantal belangrijke kritiekpunten. Ten eerste diende het beleid van Arbeidsvoorziening zich niet te richten op een zo groot mogelijk aantal plaatsingen, maar op het verbeteren van de plaatsingskansen van moeilijk plaatsbare groepen op de arbeidsmarkt. Ten tweede concludeerde de commissie dat de tripartiete organisatiestructuur niet bevorderlijk is geweest voor een heldere afbakening van de verantwoordelijkheden van de betrokken spelers. Met name de positie van de minister van SZW was discutabel. Enerzijds was de minister opdrachtgever en anderzijds had hij een plaats in het bestuur van Arbeidsvoorziening. De gelijkwaardigheid met de andere twee partijen, werkgevers en werknemers, kwam daarmee onder druk te staan. Ten derde was de invulling die de drie partijen aan de bestuursstructuur hadden gegeven voor verbetering vatbaar: de werkgeversen werknemersorganisaties kwamen sterk op voor hun eigen belang, wat de slagvaardigheid niet ten goede kwam. Ten vierde schoot het financieel beheer tekort. Volgens de commissie kan het financieringsmodel een goed instrument zijn om Arbeidsvoorziening aan te sturen. Er kunnen bijvoorbeeld prestatie-indicatoren worden ontwikkeld. Voordat prikkels in de financieringsstructuur kunnen worden geïntroduceerd, moet Arbeidsvoorziening eerst orde op zaken hebben in haar financieel beheer. Ten vijfde was de samenwerking tussen gemeenten, bedrijfverenigingen en Arbeidsvoorziening ontoereikend. Ten zesde constateerde de commissie dat de eigen scholingsinstituten die Arbeidsvoorziening heeft oneigenlijke concurrentie in de hand werken. Arbeidsvoorziening was (logisch) geneigd om de scholingsmiddelen die zij kreeg vooral te besteden bij haar eigen scholingsinstituten. 55 Het kabinet heeft zich gebogen over de kritiekpunten. In hoofdlijnen werd de kritiek gedeeld. Het kabinet kwam dan ook met plannen om de gesignaleerde knelpunten weg te nemen. Ten eerste zal Arbeidsvoorziening zich meer gaan richten op moeilijk plaatsbare werklozen. De netto-effectiviteit van de diensten die Arbeidsvoorziening levert kan daardoor worden verhoogd. Ten tweede zal het bestuur van Arbeidsvoorziening worden aangepast: 54 55

Lisv (2001a) Kamerstukken II, vergaderjaar 1994-95, 21477 – 52, Kamerstukken II, vergaderjaar 1995-1996, 24450 – 3, ps (1995)


35

het bestaat in het vervolg uit onafhankelijke leden. De opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie tussen het ministerie en Arbeidsvoorziening werd op deze wijze geformaliseerd. De opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie werd ook verbeterd door een aanpassing van de financieringsstructuur. Arbeidsvoorziening kreeg een basisbijdrage voor de basisdienstverlening die zij uitvoerde (zie box 4/4). Voor de overige dienstverlening (zoals het plaatsen van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt) was het de bedoeling dat Arbeidsvoorziening werd afgerekend op haar prestaties, met behulp van een prestatiebudget. Ten vierde zal de samenwerking met de uitvoeringsinstellingen en gemeenten moeten worden verbeterd: inschrijving als werkzoekende en het aanvragen van een uitkering moet vanuit één loket worden uitgevoerd. Ten slotte zouden, als het aan het kabinet ligt, de scholingsinstituten van Arbeidsvoorziening worden verzelfstandigd. Op deze manier worden de concurrentieverhoudingen helder.56 Arbeidsvoorziening was met name over dit laatste punt teleurgesteld: verzelfstandiging van de scholingsinstituten correspondeerde niet met de behoefte van werklozen aan deze specifieke scholingsvormen. 57 Box 4/4

Het takenpakket van Arbeidsvoorziening

‘Arbeidsvoorziening heeft tot doel het bevorderen van de aansluiting tussen vraag naar en aanbod van arbeidskrachten op de arbeidsmarkt, in het bijzonder door dienstverlening aan moeilijk plaatsbare werkzoekenden’ , aldus artikel 3 van de Arbeidsvoorzieningswet 1996. Om dit doel te bewerkstelligen moet Arbeidsvoorziening de volgende taken verrichten: 1. het inrichten en in stand houden van een landelijk gespreide organisatie voor de openbare arbeidsbemiddeling; 2. het registreren van werkzoekenden; 3. het registreren van vacatures; 4. het voordragen van een aantal geschikte vacatures aan werkzoekenden; 5. het voordragen van een aantal geschikte werkzoekenden voor vacatures; 6. het verzamelen en analyseren van informatie met betrekking tot ontwikkelingen op de arbeidsmarkt; 7. het geven van advies en informatie met betrekking tot arbeidsmarktvraagstukken, studie- en beroepskeuze, om-, her-, en bijscholing en de instrumenten die gebruikt kunnen worden om arbeidsgehandicapten te reïntegreren (volgens de Wet REA). voor moeilijk plaatsbare werkzoekenden: 8. het geschikt maken voor hun inschakeling in de arbeid (vooral door scholing); 9. het leveren van bijzondere inspanningen voor hun arbeidsbemiddeling voor werkgevers: 10. het leveren van diensten om moeilijk vervulbare vacatures te vervullen. Het budget dat de Arbeidsvoorziening krijgt om bovengenoemde taken te verrichten bestaat uit twee onderdelen: een basisbudget voor de basisdienstverlening (de eerste zeven taken) en een prestatiebudget voor de overige dienstverlening Het prestatiebudget bestaat echter alleen in naam: het niet halen van de doelen die zijn gesteld heeft geen financiële consequenties voor Arbeidsvoorziening. Bron: van Seters ea. (2002) en Arbeidsvoorzieningwet 1996 56 57

Tweede Kamer, 1994-1995, Arbeidsvoorzieningsbeleid, 21477 - 52 Periodiek voor sociale verzekeringen, sociale voorzieningen en arbeidsrecht (1995)

36

Hoofdstuk 4

Verplichte winkelnering bij Arbeidsvoorziening 58

De aanbieders van reïntegratiediensten waren aan het einde van de jaren negentig nog steeds de publieke partijen. De GMD was echter – naar aanleiding van de parlementaire enquête – opgeheven. Om de continuïteit van de dienstverlening die de GMD aanbood te handhaven, zijn de medewerkers die bij de GMD in dienst waren in 1995 in dienst getreden bij het Gak. Daarvoor werd een aparte eenheid Gak-arbeidsintegratie opgericht. Arbeidsvoorziening experimenteerde reeds aan het begin van de jaren negentig met de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. Daarvoor werd samengewerkt met de toen nog niet opgeheven GMD. Op basis van de resultaten van de experimenten besloot Arbeidsvoorziening zich naast de reïntegratie van werklozen ook te richten op de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. In verband met de privatisering van de sociale zekerheid werd in 1996 bekend dat de Gakeenheid arbeidsintegratie los moet komen te staan van het Gak. Omdat Arbeidsvoorziening volgens het kabinet een zeer geschikte aanbieder van reïntegratiediensten is, wordt een fusie tussen Gak-arbeidsintegratie en Arbeidsvoorziening aangekondigd. Per 1 januari 1998 is het personeel van Gak-arbeidsintegratie in dienst van Arbeidsvoorziening en is er feitelijk nog maar één publieke aanbieder van reïntegratiediensten. De partijen in de sociale zekerheid begonnen zich voor te bereiden op de introductie van meer marktwerking. Arbeidsvoorziening zal een deel van haar dienstverlening uit gaan voeren op de private markt. Om de partijen te laten wennen aan een echte markt werd besloten dat gemeenten en uitvoeringsinstellingen 80% van hun reïntegratiediensten verplicht moeten inkopen bij Arbeidsvoorziening. Op deze wijze kunnen gemeenten en uvi’s wennen aan hun rol als opdrachtgever en kan Arbeidsvoorziening zich ontwikkelen tot een goede aanbieder van reïntegratiediensten. Met ingang van het contractjaar 2000 (de reïntegratieproducten die worden gekocht voor het jaar 2000) is de verplichte winkelnering afgeschaft. In 1999 werd reeds, vanwege de gebrekkige diensten die Arbeidsvoorziening aanbood, er meer ruimte gegeven om zelf te bepalen bij wie de reïntegratiediensten werden gekocht.59

4.2.5 Samenvattend De ziektewet is geprivatiseerd. Werkgevers kregen daarmee een actieve rol om het ziekteverzuim (en daarmee de instroom in de WAO) te beperken. Gemeenten en uitvoeringsinstellingen hebben middelen gekregen om uitkeringsgerechtigden te reïntegreren. 58 59

Buurman e.a. (2000) en szw0000586 (2001) Interview ministerie van SZW


37

De overheid heeft geprobeerd om de externe concurrentie te vergroten en daarom vragende partijen opgericht.60 De aanbieders van reïntegratiediensten zijn samengegaan: de GMD is opgeheven en Arbeidsvoorziening is de enige publieke aanbieder van reïntegratiediensten. De publieke vragers naar reïntegratiediensten moeten deze grotendeels verplicht kopen bij Arbeidsvoorziening. In Figuur 4/1 is de structuur van de sociale zekerheid aan het einde van de jaren negentig weergegeven. Figuur 4/1 Cliënt

Uitvoering

Reïntegratie

Structuur van de sociale zekerheid aan het einde van de jaren negentig ZW

Werkgevers

Private reintegratiebedrijven

WAO

WW

Uitvoeringsinstellingen

Abw


Gemeenten

Arbeidsvoorziening

4.3 De markt voor reïntegratiediensten Aan het einde van de jaren negentig is er een beginnende markt voor reïntegratiediensten ontstaan. In deze paragraaf wordt de markt voor reïntegratiediensten aan de hand van het structuur-gedrag-resultaatparadigma (zie box 1/2) besproken. Ten eerste zal worden stil gestaan bij de overheidsregulering (4.3.1). Vervolgens wordt de structuur van de markt besproken en wordt onderzocht in hoeverre de structuur van de markt bijdraagt aan een goede werking van de markt (4.3.2). Daarna wordt het gedrag van de spelers op de markt besproken. Met name het gedrag van de vragende partijen is op de markt voor reïntegratiediensten interessant (4.3.3). Ten slotte wordt beschreven hoe de markt presteert: zijn de doelen gehaald en is dit op een zo efficiënt mogelijke wijze gebeurd (4.3.4)?

60

Porter onderscheidt drie vormen van concurrentie. Interne concurrentie is concurrentie tussen aanbieders. Ten tweede is er potentiële concurrentie. Dit is concurrentie die volgt uit de dreiging van toetreding op de markt en de mogelijkheid voor de consument om een ander goed aan te schaffen (als de appels heel duur zijn, koop ik wel een peer). Ten derde is er externe concurrentie: druk die de vragende partijen en de toeleveranciers op de aanbieder leggen. De aanwezigheid van interne, potentiële en externe concurrentie verhoogt de prikkel om tegen zo laag mogelijke kosten te produceren en een lage prijs te zetten.

38

Hoofdstuk 4

4.3.1 Regulering Op 1 juli 1998 is de Wet op de (Re)integratie arbeidsgehandicapten in werking getreden. In deze wet wordt een nieuwe verantwoordelijkheidsverdeling geïntroduceerd. De verantwoordelijkheid voor de reïntegratie van de betrokken spelers wordt nu neergelegd bij degenen die belang bij hun reïntegratie hebben. De verdeling ziet er als volgt uit: - werkgevers zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie van werknemers die nog een dienstverband hebben en mogelijk terug kunnen keren bij de eigen werkgever; - het Lisv is verantwoordelijk voor de reïntegratie van mensen met een WW-, WAO-, ZW-, Waz- of Wajong-uitkering en voor werknemers die niet meer terug kunnen keren bij de eigen werkgever; het Lisv heeft de uitvoeringsinstellingen opdracht gegeven om deze taak van haar over te nemen. - de gemeenten zijn verantwoordelijk voor mensen met een bijstanduitkering; Arbeidsvoorziening is verantwoordelijk voor de reïntegratie van mensen zonder werk en uitkering en mensen met een uitkering volgens de nabestaandenwet. Er is dus een gedeelde verantwoordelijk voor de reïntegratie van zieke werknemers: de werkgever en het Lisv hebben als taak het bevorderen van de reïntegratie van werknemers in de Ziektewet.61 -

De overheid heeft in de jaren negentig vragende partijen naar reïntegratiediensten gecreëerd: enerzijds heeft zij voor werkgevers en werknemers financiële prikkels geïntroduceerd en anderzijds aan gemeenten en de uitvoeringsinstellingen middelen gegeven om reïntegratiediensten te kunnen kopen (voornamelijk) bij Arbeidsvoorziening.

4.3.2 Structuur De spelers op de markt

Er zijn vijf belangrijke vragende partijen op de markt voor reïntegratiediensten: werkgevers en Arbo-diensten (voor zieke werknemers) en uitvoeringsinstellingen, gemeenten en Arbeidsvoorziening (voor mensen zonder werk). Arbo-diensten helpen werkgevers bij het reïntegreren van werknemers. Arbo-artsen kunnen al in een vroeg stadium zien of reïntegratiediensten de terugkeer naar de arbeidsplek kunnen bespoedigen. 62 Op de markt voor reïntegratiediensten is aan het einde van de jaren negentig een groep bedrijven actief die zich richt op het aanbieden van reïntegratiediensten aan werkgevers en er is een groep bedrijven die reïntegratiediensten aanbiedt aan de publieke partijen. Een beperkt aantal bedrijven (voornamelijk de reïntegratiebedrijven die zijn opgericht door de uvi’s) is op 61 62

Wet REA, hst. 2 Interviews, Keuzenkamp et. al (2002), van Seters (2001), van Dijk et. al (2000)


39

beide markten actief. 63 Er kunnen twee belangrijke deelmarkten worden onderscheiden. Ten eerste is er de markt die zich richt op de werkgevers: de ‘werkgeversmarkt’. Gedurende de jaren negentig zijn er veel (vooral kleine) reïntegratiebedrijven ontstaan die zich richten op de reïntegratie van zieke werknemers. Werkgevers, verzekeraars (in zeer beperkte mate) en Arbo-diensten zijn de opdrachtgevers van deze bedrijven. De werkgeversmarkt is een private markt. Op de werkgeversmarkt zijn aan het einde van de jaren negentig minstens 500 bedrijven actief.64 Ten tweede is er een markt die diensten verleend aan de publieke vragers: de ‘publieke markt’. Op deze markt concurreren private aanbieders met de publieke aanbieder Arbeidsvoorziening. De publieke markt is dan ook een quasi-markt. Arbeidsvoorziening is verreweg de belangrijkste aanbieder van reïntegratiediensten aan gemeenten en uvi’s. Dit komt omdat gemeenten en de uitvoeringsinstellingen aan het einde van de jaren negentig tachtig procent van hun reïntegratiediensten verplicht moesten kopen bij Arbeidsvoorziening. Uitvoeringsinstellingen maakten bovendien in 1997 en 1998 beperkt gebruik van de mogelijkheid om bij private partijen reïntegratiediensten in te kopen, zie Tabel 4/1. Vanwege de gebrekkige dienstverlening is de plicht om reïntegratietrajecten verplicht in te kopen bij Arbeidsvoorziening in 1999 (gedeeltelijk) opgeheven. In 1999 werden dan ook aanmerkelijk minder diensten ingekocht bij Arbeidsvoorziening dan in de voorgaande jaren. 65 Tabel 4/1

Diensten ingekocht bij arbeidsintegratie als percentage van het totale aantal ingekochte diensten 1997

1998

1999

Gak

100

90

veel minder dan 90

Cadans USZO

98 15

95 80

75 80

SFB GUO

95 96

80 90

40 90

Bron: Buurman et al (2000); Gak is verreweg de grootste uvi.

Productdifferentiatie

De producten die op beide deelmarkten worden aangeboden verschillen. Op de publieke markt worden vooral producten aangeboden ter versterking van het aanbod, zoals scholing en sociale activering. Op de werkgeversmarkt worden meer medisch gerelateerde producten aangeboden, zoals rugtraining en behandeling van burn-outklachten. 66

63 64

65 66

Dijk et al. (2000), Aarts en Velema (2000) Dijk et al. (2000). Er zijn in 2000 800 bedrijven actief op de markt voor reïntegratiediensten. 69% van deze bedrijven is voor 1996 opgericht. Buurman e.a. (2000) interviews en Dijk et. al. (2000)

40

Hoofdstuk 4

Op de markt kunnen aparte reïntegratie-instrumenten worden gekocht: een sollicitatietraining, een RSI-behandeling etc. Daarnaast kunnen er zogenaamde reïntegratietrajecten gekocht worden. Een reïntegratie-traject bevat een combinatie van reïntegratie-instrumenten. Een standaard reïntegratietraject bestaat uit de volgende fasen: Fase 1: Intake en diagnose Fase 2: Opstellen reïntegratieplan Fase 3: Reduceren van afstand tot werk Fase 4: Evaluatie en nazorg67 Toetredingsbelemmeringen

Toetredingsbelemmeringen verschillen voor de twee deelmarkten. In de loop van de jaren negentig zijn een paar honderd reïntegratiebedrijven toegetreden tot de markt van reïntegratiediensten. 68 De bedrijven zijn vaak klein (slechts een aantal werknemers). Deze bedrijven boden vooral diensten aan werkgevers aan. Dit duidt erop dat de toetredingsbelemmeringen tot de werkgeversmarkt laag zijn. Het opstarten van een reïntegratiebedrijf is ook eenvoudig. Er zijn geen keurmerken waaraan voldaan moet worden en er hoeven relatief weinig investeringen te worden gedaan. Het hebben van goede contacten met werkgevers en Arbo-diensten is eigenlijk het belangrijkste. Vanwege de verplichting van gemeenten en uitvoeringsinstellingen om 80% van de reïntegratiediensten te kopen bij Arbeidsvoorziening, was het voor private reïntegratiebureaus bijzonder lastig om diensten te verlenen aan de publieke vragers. Op de publieke deelmarkt waren er dus wel toetredingsbelemmeringen. Conclusie

De vragende partijen zijn sterker worden. Met name op de publieke markt zijn grote vragende partijen actief. De interne concurrentie verschilt per deelmarkt. Op de publieke markt is feitelijk één aanbiedende partij: Arbeidsvoorziening. De publieke vragers (de uvi’s en de gemeenten) mogen slechts 20% van hun budget vrij besteden (en kunnen daarvoor private reïntegratiebedrijven inschakelen, maar doen dit slechts in beperkte mate). Bovendien zijn de toetredingsbelemmeringen op deze markt, vanwege de verplichte inkoop bij Arbeidsvoorziening, hoog. De publieke markt is een quasi-markt. Op deze markt faalt de markt vanwege een gebrek aan concurrentie. De werkgeversmarkt bestaat uit veel aanbieders. Bovendien zijn de toetredingsbelemmeringen laag: er is voldoende concurrentie.

67 68

Borea (2002) Dijk et. al. (2000)


41

4.3.3 Gedrag Gedrag van de vragende partijen

Werkgevers moeten nog wennen aan de gevolgen van de financiële prikkels. Zij oefenen daarom slechts in beperkte mate vraag uit naar reïntegratiediensten. Werkgevers zijn verplicht om bij een Arbo-dienst een contract af te sluiten, maar zien daar vaak weinig voordeel in. Met Arbo-diensten hebben zij daarom vaak minimale contracten afgesloten. Door de minimale contracten kan een Arbo-dienst weinig diensten leveren aan de werkgever. Adviseren bij reïntegratie of het inkopen van reïntegratiediensten door Arbodiensten gebeurt sporadisch. De verzekeraars moeten hun plek op de markt nog vinden. Hoewel zij wel een financieel belang hebben bij het beperken van (de duur van) het ziekteverzuim, kopen verzekeraars nog geen reïntegratiediensten in. De vraag op de werkgeversmarkt is daarom beperkt.69 Het gedrag van medewerkers van een uitvoeringsinstelling wordt door een aantal factoren beïnvloed. Ten eerste laten zij zich leiden door de financieringsstructuur. Deze structuur belemmert in sommige gevallen effectieve en efficiënte reïntegratie. Zo kregen aan het einde van de jaren negentig uitvoeringsinstellingen pas geld voor bemiddeling van WWgerechtigden nadat de uitkeringsaanvraag was afgehandeld. Tot de afhandeling van de uitkeringsaanvraag werden er geen activiteiten ondernomen. Uitvoeringsinstellingen hadden niet te maken met een resultaatgerichte financiering. Ten tweede speelt het belang dat de functionaris zelf heeft bij een beslissing: het opleggen van een sanctie om de uitkeringsgerechtigde te dwingen om mee te werken aan reïntegratie kan veel tijd kosten. De productienormen die gehaald moeten worden komen in gevaar. Bovendien verstoort dit de relatie met de cliënt. Het is daarom makkelijker om de sanctie maar niet op te leggen. Omdat er nauwelijks interne controle plaatsvindt is de kans dat de leidinggevende dit merkt klein. Ten derde speelt het draagvlak dat onder de functionarissen bestaat een rol: in hoeverre staan zij achter het werk dat zij moeten doen? 70 In hoeverre gemeenten zich actief opstellen hangt aan het einde van de jaren negentig af van de bevlogenheid van de politiek of de betrokken ambtenaren. Zij worden financieel niet geprikkeld om actief reïntegratiebeleid te voeren.71

69 70 71

interviews, Keuzenkamp et. al (2002) en van Seters (2001) Ctsv (2001b), p. 57 interviews gemeenten, van Seters et. al (2002)

42

Hoofdstuk 4

4.3.4 Resultaat Effectiviteit

De arbeidsbureaus (een onderdeel van Arbeidsvoorziening) richtten zich met name op reïntegratie van werklozen. Arbeidsvoorziening maakte prestatie-afspraken met het Rijk. In 1998 zouden in opdracht van het Rijk 75.000 trajecten worden opgestart. Uiteindelijk heeft Arbeidsvoorziening 71.300 trajecten in opdracht van het Rijk uitgevoerd. De doelstelling is net niet gehaald. Arbeidsvoorziening heeft in 1998 bovendien 16.400 trajecten uitgevoerd voor andere partijen, voornamelijk gemeenten en uitvoeringsinstellingen. 72 Arbeidsvoorziening ontving ca. 318 miljoen euro aan middelen van het Rijk om het aanbod van de mensen die niet participeerden op de arbeidsmarkt te versterken (dit werd grotendeels gebruikt om reïntegratiediensten te verlenen).73 Daarnaast ontvingen de gemeenten en de uitvoeringsinstellingen middelen van het Rijk om reïntegratiediensten in te kopen bij Arbeidsvoorziening (zij hebben ruim 16.000 trajecten gekocht bij Arbeidsvoorziening). Efficiëntie

Het arbeidsbureau (onderdeel van Arbeidsvoorziening belast met reïntegratie van werklozen) was ca. 3500 euro per traject kwijt.74 Een traject bij arbeidsintegratie (onderdeel van Arbeidsvoorziening belast met de reïntegratie van arbeidsgehandicapten) kostte ca. 1200 euro, zie Tabel 4/1. Tabel 4/1

Kosten per product van Arbeidsvoorziening in 1998

Product

Kosten per persoon

kopproduct (producten voor het opstellen van het plan, zoals de kwalificerende intake of de beoordeling van de arbeidshandicap)

250

opstellen bemiddelingsplan

170

diagnostische instrumenten (oa. bevorderen motivatie, beroepskeuzetest) scholing

530 430

bemiddeling plaatsing / nazorg

600 480

producten voor speciale groepen (bv. voor jong-gehandicapten of chronisch zieken)

1730

kosten gemiddeld traject per persoon

1190

Bron: Buurman e.a. (2000), bijlage p. 33; de kosten hebben betrekking op het onderdeel Arbeidsintegratie, dat zich bezig hield met de reïntegratie van arbeidsgehandicapten. 72 73 74

Kamerstukken II, vergaderjaar 1997-98, 25600 XV, nr.1 van Seters e.a. (2002) Het prestatiebudget dat Arbeidsvoorziening ontving bedroeg 258 miljoen euro. Vanuit dit prestatiebudget moesten 75.000 trajecten worden betaald (Arbeidsvoorziening realiseerde uiteindelijk ruim 71.000 trajecten), Kamerstukken II, vergaderjaar 1997-98, 25600 XV, nr.1, p. 58.


43

De kwaliteit van een reïntegratietraject wordt afgemeten aan de mate waarin het reïntegratietraject bijdraagt aan het vergroten van de kans op een baan. Dat is immers waar reïntegratie voor bedoeld is. Buurman e.a. (2000) hebben de bruto-effectiviteit van reïntegratie bij het Arbeidsvoorzieningsonderdeel Arbeidsintegratie in kaart gebracht. Zij hebben daarvoor onderzocht hoe groot de kans is dat een persoon binnen een jaar aan de slag komt indien zij worden gereïntegreerd door Arbeidsintegratie. Deze kans is iets minder dan 20%. Het Lisv heeft de bruto-effectiviteit van reïntegratietrajcten voor WWgerechtigden berekend: 41,5% van de trajecten die in 1999 zijn beëindigd resulteerde in een dienstverband. 75 Het is echter veel interessanter om niet naar de bruto-effectiviteit van reïntegratiemaatregelen te kijken, maar naar de netto-effectiviteit. Er zijn in de loop van de jaren negentig diverse onderzoeken uitgevoerd naar de (netto) effectiviteit van reïntegratieinstrumenten. In het rapport ‘Aan de Slag’ vat Paul de Beer de belangrijkste resultaten samen.76 Hij trekt de volgende conclusies: -

het netto effect van diverse bemiddelingsinstrumenten (zoals een beroepskeuzetest of sollicitatietraining) is over het algemeen erg klein en in bepaalde gevallen zelfs negatief;77

-

het netto-effect van scholing is klein; doordat sommige onderzoeken niet (voldoende) corrigeren voor niet waargenomen verschillen tussen mensen (bijvoorbeeld verschil in motivatie) is het gevonden effect eerder een overschatting dan een onderschatting; sancties hebben een relatief groot effect op de kans op werkhervatting.

-

Het meest recente onderzoek nuanceert de conclusie van Paul de Beer. Heyma (2002) vindt dat reïntegratie-instrumenten aan het einde van de jaren negentig weldegelijk effectief waren: de kans om binnen een jaar een baan te vinden verdubbelt dankzij de inzet van een reïntegratie-instrument.78 Deze opmerkelijke uitkomst wordt door drie redenen veroorzaakt. Ten eerste wordt rekening gehouden met selectie-effecten. Niet rekening houden met deze effecten leidt tot onderschatting van het effect. Dit kan als volgt worden ingezien. Stel dat er twee groepen mensen zijn, gemotiveerde en ongemotiveerde mensen. De gemotiveerde 75 76

77

78

Lisv (2000), p. 28, zie ook Lisv (2001c) De conclusies van Paul de Beer zijn gebaseerd op 12 netto-effectiviteitstudies die in de loop van de jaren negentig zijn uitgevoerd, waaronder CPB (2000) en De Koning et. al (1995). Zijl et. al. (2002, p. 64) en de Algemene Rekenkamer (2001) delen deze conclusie. Zij concluderen wel dat er bijzonder weinig netto-effectiviteitsstudies zijn uitgevoerd. Voor sollicitatietrainingen wordt bijvoorbeeld een negatief effect gevonden. Dit betekent dat mensen eerder een baan vinden als zij geen sollicitatietraining volgen, dan dat zij dit wel zouden doen. De redenatie hierachter is dat mensen tijdens het volgen van een sollicitatietraining zich minder inspannen om een baan te zoeken, dan wanneer zij die training niet zouden volgen. De kans op een baan binnen een jaar voor een gemiddelde arbeidsongeschikte is zonder inzet van een reïntegratie-instrument 26%. Dankzij scholing neemt de kans toe tot 47%, terwijl bemiddeling de kans tot 64% laat stijgen (Heyma, 2002).

44

Hoofdstuk 4

mensen zoeken zelf actief naar werk en maken daarom geen gebruik van reïntegratieinstrumenten. Ongemotiveerde mensen maken wel gebruik van reïntegratie-instrumenten. Motivatie kan echter niet worden geobserveerd en gemeten (in vrijwel geen enkele dataset is de motivatie van de uitkeringsgerechtigde opgenomen). Netto-effectiviteitstudies vergelijken nu de baankans van iemand die gebruik heeft gemaakt van reïntegratie met de baankans van een zelfde persoon die geen gebruik heeft gemaakt van reïntegratie. Gemotiveerde mensen hebben naar verwachting een hogere kans om aan het werk te komen dan ongemotiveerde mensen, of in ons voorbeeld: mensen die geen gebruik hebben gemaakt van een reïntegratietraject hebben een grotere kans op een baan dan mensen die wel gebruik hebben gemaakt van een reïntegratietraject. Dit komt niet doordat het reïntegratietraject niet effectief is, maar doordat er twee verschillende groepen mensen gebruik worden vergeleken. Ten tweede was de conjunctuur aan het einde van de jaren negentig en begin 2000 (de periode waarin de netto-effectiviteit werd gemeten) gunstig: er was krapte op de arbeidsmarkt. Het is daardoor eenvoudiger om een arbeidsongeschikte aan een baan te helpen dan in periodes van laagconjunctuur. Ten derde heeft het onderzoek betrekking op arbeidsgehandicapten, terwijl de meeste onderzoeken waar Paul de Beer naar refereerde betrekking hebben op de reïntegratie van werklozen. Waarschijnlijk is het vooral dit laatste argument de reden voor de gevonden verschillen: voor arbeidsgehandicapten is het dus wel effectief om reïntegratie-instrumenten in te zetten. Aan het einde van de jaren negentig onderscheidde Arbeidsvoorziening twee specifieke doelgroepen die extra aandacht behoeden: langdurig ingeschrevenen bij Arbeidsvoorziening (langer dan een jaar) en minderheden. Arbeidsvoorziening trachtte deze groepen naar evenredigheid te helpen. 79 Op de werkgeversmarkt komen steeds meer reïntegratiebedrijven. Om zich te kunnen onderscheiden ontstaan er nieuwe technieken om mensen te reïntegreren. De prikkel van de markt draagt vermoedelijk bij aan het vergroten van de incentives tot innovatie.

4.3.5 Conclusie De markt voor reïntegratiediensten begint zich langzaam af te bakenen. Werkgevers worden geprikkeld om hun zieke werknemers te reïntegreren. Er is een (kleine) private reïntegratiemarkt ontstaan die met name medisch gerelateerde dienstverlening aanbiedt (behandeling van rsi en burn-out bijvoorbeeld). Gemeenten en uitvoeringsinstellingen zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden. Zij kopen daarvoor – verplicht – producten in bij de publieke aanbieder van reïntegratiediensten: Arbeidsvoorziening. 79

jaarverslag Arbeidsvoorziening 1999


45

Er zijn twee deelmarkten ontstaan: een werkgeversmarkt die zich richt op het aanbieden van medisch-gerelateerde diensten en een publieke markt waar aan publieke partijen werkgerelateerde diensten worden aangeboden. Op de werkgeversmarkt zijn private reïntegratiebedrijven actief, terwijl op de publieke markt private partijen concurreren met Arbeidsvoorziening. De overheid heeft prestatiecontracten met Arbeidsvoorziening opgesteld en de opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie geformaliseerd, om Arbeidsvoorziening beter aan te kunnen sturen. Er is een quasi-markt ontstaan: private partijen concurreren met de publieke aanbieder. In de praktijk komt deze concurrentie nog niet echt van de grond: werkgevers kopen alleen producten in op de private markt en de publieke vragers naar reïntegratiediensten moeten verplicht een groot deel van hun budget bij Arbeidsvoorziening besteden. De publieke markt voor reïntegratiediensten faalt dan ook vanwege gebrek aan concurrentie. In Tabel 4/1 is de markt voor reïntegratiediensten zoals deze er aan het einde van de jaren negentig uitzag weergegeven. Tabel 4/1

De markt voor reïntegratiediensten aan het einde van de jaren negentig

Regulering prikkels

voor werkgevers

Structuur vragers aanbieders

uitvoeringsinstellingen, gemeenten en werkgevers Arbeidsvoorziening en private reïntegratiebureaus

toetredingsbelemmeringen productdifferentiatie

weinig op de werkgeversmarkt; veel op de publieke markt twee deelmarkten: een medisch georiënteerde deelmarkt en een scholings- en activeringsgeoriënteerde deelmarkt

Gedrag vragers

beperkte vraag vanuit werkgevers; uitvoeringsinstellingen kampen met prikkels die tot ongewenste uitkomsten leiden (perverse prikkels)

Resultaat effectiviteit efficiëntie

omvang van de markt is ca. 400 miljoen euro (indicatie); de doelstellingen van Arbeidsvoorziening zijn net niet gehaald. de kosten voor een traject liggen tussen de 1190 en 3500 euro; de netto-effectiviteit van de reïntegratiediensten is beperkt voor werklozen; voor arbeidsgehandicapten is de netto-effectiviteit van de inzet van een reïntegratie-instrument hoger. innovatie vindt vooral plaats op de werkgeversmarkt (medische producten)

5

De markt voor reïntegratiediensten 2002

5.1 Inleiding Sinds eind jaren negentig heeft de markt voor reïntegratiediensten een enorme impuls gekregen. De gedwongen winkelnering bij Arbeidsvoorziening kwam te vervallen en het UWV (de opvolger van de uitvoeringsinstellingen) en gemeenten, moet reïntegratiediensten inkopen op de reïntegratiemarkt. Voor gemeenten werd een financiële prikkel geïntroduceerd en ook werkgevers werden verder aangespoord actief reïntegratiebeleid te voeren. In Paragraaf 2 worden de veranderingen in de sociale zekerheid welke invloed hebben gehad op de markt beschreven. Paragraaf 3 volgt met een beschrijving van de stand van zaken op de huidige markt voor reïntegratiediensten.

5.2 Veranderingen in de sociale zekerheid 5.2.1 Van uitvoeringsinstellingen naar UWV: wet SUWI De structuur zoals het kabinet dat in 1997 met de introductie van het Lisv voor ogen had was een private uitvoering van de sociale zekerheid vanaf begin 2000. Het totale pakket van claimbeoordeling, premieheffing, administratie en reïntegratie zou uitgevoerd gaan worden door private, met elkaar concurrerende uitvoeringsinstellingen. Deze beoogde structuur bleek toch belangrijke nadelen te kennen. 80 - Om de sociale zekerheid uit te mogen voeren moest een organisatie erkend worden als uitvoeringsinstelling. Om hiervoor in aanmerking te komen moest een organisatie voldoen aan een ingewikkeld stelsel van erkenningscriteria.81 De verwachting was dat er geen nieuwe uitvoeringsinstellingen op de markt zouden komen als de structuur ongewijzigd bleef. Hierdoor was de vrees dat de beoogde concurrentie niet goed tot stand zou komen. - De beperkingen die aan de uvi’s waren opgelegd met betrekking tot de private taken die zij mochten uitvoeren en het inhuren van derden stonden een efficiënte uitvoering in de weg.

80 81

Adviesaanvraag SER 27 april 1998. Stcrt. 1995, 226.

48

Hoofdstuk 5

-

Het ontbreken van een directe link tussen degenen die de premie’s betalen (burgers) en degene die de sociale zekerheid uitvoert (private uitvoeringsinstellingen), waardoor de prikkel om te kiezen voor een goede prijs/kwaliteit-verhouding beperkt is.

-

Door het ontbreken van een direct (financieel) belang bij de uitvoeringsinstellingen voor het verminderen van het aantal uitkeringsgerechtigden zou de uitvoering sub-optimaal zijn.82

Deze redenen zijn voor het kabinet aanleiding voor het formuleren van een nieuwe denkrichting en hierover advies aan te vragen aan de Sociaal Economische Raad. De denkrichting, zoals beschreven in de adviesaanvraag, behelst het volgende: -

het vaststellen van het recht op uitkering, voorzover dit een zekere mate van discretionaire ruimte kent, geschiedt in het publieke domein;

-

de administratieve afhandeling, de premie-inning en de reïntegratie lenen zich goed voor private uitvoering; de uvi’s moeten onderling concurreren om opdrachten te verwerven;

-

-

het opdrachtgeverschap komt op het niveau van sectoren/branches te liggen; om marktwerking te stimuleren zullen toetredingsbarrières zoveel mogelijk worden weggenomen. De erkenningscriteria zullen worden versoepeld. Verder zullen de uvi’s minder worden beperkt in het uitbesteden van taken of het verrichten van private activiteiten; teneinde uvi’s meer direct belang bij reïntegratie te geven, wordt voorgesteld een systeem van bonussen en malussen in te voeren.

In het advies dat de SER uitbrengt over deze denkrichting heeft de SER met name kritiek op de scheiding die het kabinet voorstelt tussen publieke en private taken: publieke claimbeoordeling en vervolgens private uitkeringsverstrekking en reïntegratie. Een integrale behandeling van de cliënt is daardoor niet goed mogelijk. De SER stelt dat de op dat moment geldende holdingstructuur best gehandhaafd kan blijven. 83 De claimbeoordeling wordt in het SER-voorstel door het private bedrijf uitgevoerd (de A-poot van de holding), zij het onder strikte wettelijke voorwaarden. Het kabinet neemt het advies van de SER om de claimbeoordeling bij private organisaties onder te brengen niet over. In het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet in 1998 en de SUWI-I nota die vlak daarop volgde houdt het kabinet vast aan het idee de claimbeoordeling publiek te houden. Dit kan uitgevoerd worden door nieuw op te richten Centra voor Werk en Inkomen. De uitkeringsverzorging, de premievaststelling en premie82 83

Adviesaanvraag SER 27 april 1998. Alle activiteiten rond de sociale zekerheid worden binnen holdings, de uitvoeringsinstellingen, verenigd.


49

inning en het (laten) verrichten van reïntegratieactiviteiten worden door private uvi’s uitgevoerd.84 De Tweede Kamer had kritiek op het voorstel van het kabinet. Met name de verantwoordelijkheidsverdeling tussen het publieke en het private domein was niet helder genoeg. Ten eerste leidt het loodsmodel, zoals het model werd genoemd, tot veel extra overdrachtsmomenten. Ten tweede moeten er ingrijpende en kostbare reorganisaties plaatsvinden. Ten derde is het uitvoeringsproces niet transparant; cliënten die het oneens zijn met de besluitvorming, moeten bij twee organisaties beroep aantekenen. Ten slotte leidt private uitvoering tot problemen met privacy: verzekeraars, met wie de uitvoeringsinstellingen al nauw samenwerkten, zouden kunnen beschikken over de informatie van de uitvoeringsinstellingen. Het kabinet heeft aan de hand van deze kritiek het voorstel heroverwogen. Een aantal alternatieve modellen is de revue gepasseerd, zie Box 5/1. Deze alternatieve modellen werden gepresenteerd in de SUWI-II nota. Het kabinet stelde voor het vijfde model (het publieke ZBO-model) te volgen. In dit model worden zowel de claimbeoordeling als de premie-inning en uitkeringsverzorging de taak van één publiek uitvoeringsorgaan: het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV). De publieke uitvoering van deze taken garandeert privacybescherming en verhindert dat commerciële motieven een rol spelen bij de claimbeoordeling. Door alle taken onder te brengen in één organisatie wordt het aantal overdrachtsmomenten geminimaliseerd, kunnen schaalvoordelen worden gerealiseerd en wordt toezicht houden vereenvoudigd. De reïntegratie wordt op de private markt uitgevoerd. De rol van de sociale partners wordt beperkt. Zij mogen in de nieuw op te richten Raad voor Werk en Inkomen de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid adviseren. 85

84 85

Kamerstukken II, Vergaderjaar 1998-1999, 26448, nr. 1. Kamerstukken II, 1999-2000, nr. 7.

50

Hoofdstuk 5

Box 5/1 Alternatieve modellen structuur uitvoering sociale zekerheid Goedkeuringsmodel In dit model wordt vrijwel alles aan de private markt overgelaten, inclusief de uitvoering van de claimbeoordeling. Steekproefsgewijs wordt getoetst of aan de criteria die zijn gesteld is voldaan. Er zijn een aantal nadelen verbonden aan dit model. Ten eerste worden sommige cliënten twee maal gekeurd (een maal regulier en een maal ter controle). Dit komt de publieksvriendelijkheid niet ten goede. Ten tweede kan er competentiestrijd ontstaan tussen de uitvoeringsinstellingen en de publieke organisatie en is de verantwoordelijkheidsverdeling niet helder. Ten slotte vindt de claimbeoordeling plaats in een private omgeving. Het is de vraag in hoeverre private belangen ondergeschikt worden gemaakt aan het algemeen belang. SER-model Dit model sluit aan bij het SER voorstel. De claimbeoordeling is een niet op winst gericht onderdeel van de organisatie. De belangrijkste bezwaren van het kabinet tegen het SER-model zijn dat de objectiviteit van de claimbeoordeling niet is gewaarborgd, dat de privacybescherming van de cliënten niet is gegarandeerd, dat er beperkte mogelijkheden zijn om de uitvoering van de sociale zekerheid te sturen en dat er streng toezicht nodig is op de scheiding tussen de A- (niet op winst gericht onderdeel) en B-poten (op winst gericht onderdeel, waar de reïntegratieactiviteiten onder vallen) van de organisaties. Geamendeerde status quo model Dit model gaat uit van de op dat moment geldende situatie. Het opdrachtgeverschap wordt aangepast: er komen organisaties van werkgevers en werknemers die op decentraal niveau de uitvoering uitbesteden. Het belangrijkste nadeel is dat concurrentie aan de aanbodkant beperkt is. Er zijn slechts vijf uitvoeringsinstellingen en de toetredingsbelemmeringen zijn hoog. Bovendien hebben de uvi’s geen prikkel om winst te maken en dus doelmatig te werken. Ten slotte is het de vraag in hoeverre de claimbeoordeling objectief zal worden uitgevoerd. Belangen van de uitvoeringsinstelling in andere organisaties (bijvoorbeeld reïntegratiebedrijven) kunnen leiden tot claimbeoordeling op oneigenlijke gronden. Overheidsbedrijvenmodel In het overheidsbedrijvenmodel worden de uitvoerders uit de holdings gehaald en gaan ze functioneren als publieke instanties. Er ontstaat concurrentie in het publieke bestel. Het is echter de vraag in hoeverre concurrentie plaats zal vinden tussen niet op winst gerichte organisaties. Bovendien is het aantal spelers op de markt beperkt (maximaal vijf). De verwachting van het kabinet is dat dit model geen levensvatbare concurrentie op zal leveren. Publieke ZBO-model In het vijfde alternatief wordt geen onderlinge concurrentie toegestaan in de uitvoering van de werknemersverzekeringen. De A-poten van de uitvoeringsinstellingen (waar premie-inning, claimbeoordeling, en uitkeringsverzorging plaatsvindt) worden samengevoegd tot één publiek orgaan. Schaalvoordelen worden optimaal benut. Het publieke orgaan heeft overigens geen doelmatigheidsprikkel. Bovendien zijn de reorganisatielasten hoog. Bron: Kamerstukken II, 1999-2000, nr. 7.

Analoog aan de markt voor Arbo-diensten die medio jaren negentig is ontstaan, is de verwachting van het kabinet dat er een private markt voor reïntegratiediensten zal ontstaan.


51

Het kabinet verwacht dat er enerzijds een aantal reïntegratiebedrijven op de markt zullen komen die een breed dienstenpakket aanbieden en anderzijds een aantal reïntegratiebedrijven die zich op nichemarkten richten. Verwacht wordt dat Arbo-diensten en reïntegratiediensten zullen samengaan. 86 De plannen die het kabinet maakte in SUWI-II zijn uitgevoerd: per 1 januari 2002 zijn de vijf uvi’s gefuseerd tot het UWV. De minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid krijgt de bevoegdheid om op hoofdlijnen sturing te geven aan en verantwoording te vragen over de wijze waarop het UWV zijn taken uitvoert. De organisatie heeft geen directe financiële prikkels om reïntegratie te stimuleren.

5.2.2 Gemeenten Sinds januari 2001 is het Fonds voor Werk en Inkomen opgericht. Hiermee zijn de middelen voor de bijstand nu voor 25% gebudgetteerd. Dit betekent dat gemeenten als zij een kostenbesparing realiseren op bijstandsuitkeringen doordat zij iemand weten te reïntegreren een financieel voordeel behalen. Gemeenten hebben dan ook belang bij een geslaagde reïntegratie. Een kanttekening die hierbij gemaakt kan worden is dat het hierbij ook kan gaan om reïntegratie in een gesubsidieerde baan. Na de evaluatie van het Fonds in 2002 zal het kabinet beslissen of verdergaande budgettering van de uitkeringsgelden en uitbreiding van het aantal budgetten in het Fonds zinvol is. Deze verandering moet het aantrekkelijker maken voor gemeenten om bijstandsgerechtigden aan een reguliere baan te helpen. De introductie van het Fonds voor Werk en Inkomen ging niet zonder slag of stoot. Het kabinet had zich voorgenomen om de 25 grootste gemeenten volledig verantwoordelijk te maken voor de financiering van de bijstandsuitkeringen. Onder druk van de gemeenten die de grotere risico’s niet aandurfden (met name de kleinere en de vier grootste gemeenten), heeft het kabinet minder grote veranderingen in de budgetteringssystematiek aangebracht.87 Naast de introductie van een financiële prikkel om te besparen op de uitkeringslasten is er meer geld beschikbaar gesteld door het Ministerie voor reïntegratie. In april 2001 hebben de Vereniging Nederlandse Gemeenten en de Minister van SZW afspraken gemaakt over extra inspanningen in de komende vier jaar om bijstandsgerechtigden in het arbeidsproces op te nemen, dan wel maatschappelijk te participeren. Deze afspraken zijn bekend als de Agenda van de Toekomst. Dit is in het teken gesteld van het streven naar een voortzetting van de daling van het bijstandsvolume met circa 10% per jaar. Om dit doel te bereiken is het streven onder meer om met iedere cliënt afspraken te maken over activering en daarbij duidelijkheid te scheppen door rechten en plichten vast te leggen, fraude te bestrijden, het 86 87

Kamerstukken II, 1999-2000, nr. 7. L. Mallee, Het Financieel dagblad, 28 maart 2000

52

Hoofdstuk 5

aantal ontheffingen terug te dringen en reïntegratie zoveel mogelijk aan de private markt uit te besteden. Jaarlijks zal de balans opgemaakt worden voor de bereikte resultaten. Een belangrijk onderdeel is de stimulering van het case-management waarvoor het Rijk extra middelen ter beschikking stelt. Deze regeling houdt in dat de gemeente van 2002 tot 2006 extra geld krijgt om nieuwe bijstandsgerechtigden binnen 12 maanden een traject aan te bieden en om het oude bestand bijstandsgerechtigden te doorlopen, om te kijken of deze bijstandsgerechtigden nog gereïntegreerd kunnen worden. Alleen gemeenten die concrete prestatie-afspraken maken met het Rijk over de te bereiken uitstroom en de reïntegratieinspanningen, kunnen voor de subsidie in aanmerking komen. De toewijzing van de subsidie is afhankelijk van het behaalde resultaat.88 SUWI had ook gevolgen voor gemeenten. Gemeenten zijn verantwoordelijk geworden voor de reïntegratie van niet-uitkeringsgerechtigde werkzoekenden en mensen die vallen onder de Algemene Nabestaanden Wet, een taak waar eerder Arbeidsvoorziening de verantwoordelijkheid voor droeg. 89 Door SUWI worden gemeenten eveneens verplicht hun reïntegratiediensten zo veel mogelijk in te kopen bij private bedrijven. Aan gemeente gelieerde bedrijven (die bijvoorbeeld gesubsidieerde banen uitvoeren) mogen reïntegratiediensten uitvoeren voor gemeenten, maar hiervoor moeten zij net als private bedrijven offreren. Er moet sprake zijn van een gelijk speelveld voor de aanbieders. 90 Gemeenten worden dus financieel meer geprikkeld reïntegratiebeleid te voeren, hebben een prestatieverplichting, en moeten reïntegratiediensten inkopen op de private markt voor reïntegratiediensten. Bovendien hebben zij middelen in handen waarmee zij de reïntegratieactiviteiten kunnen betalen.

5.2.3 Werkgevers In de jaren negentig zijn maatregelen doorgevoerd om werkgevers financieel te prikkelen om reïntegratiebeleid te voeren. Zicht op wat er zich in het eerste verzuimjaar afspeelt bij de werkgever ontbreekt echter nog eind jaren negentig. De Wet verbetering poortwachter die in april 2002 van kracht is geworden brengt een aantal procedurele veranderingen aan, die inzicht in het eerste ziektejaar moeten vergroten en de werkgever en werknemer extra moeten prikkelen actief reïntegratiebeleid te voeren.91

88 89 90 91

interviews gemeenten, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001) Kamerstukken II, vergaderjaar 1999-2000, 26448, nr. 7 Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2002) In de Arbeidsomstandighedenwet was bepaald dat werkgevers bij verzuim (voorlopige) reïntegratieplannen moesten opstellen. Het definitieve reïntegratieplan diende inhoudelijk getoetst te worden door uitvoeringsinstellingen en zij konden de werkgever een boete opleggen als het niet voldeed. In praktijk bleken de reïntegratieplannen door werkgevers als administratieve rompslomp te worden ervaren, slechts zeer summier te worden ingevuld, en door de uitvoeringsinstellingen nauwelijks gecontroleerd. Reïntegratieplannen zoals deze bestonden worden afgeschaft.


53

De werkgever legt achteraf verantwoording af over het gevoerde reïntegratiebeleid, in de vorm van een reïntegratieverslag. Uit dit verslag moet blijken dat er voldoende reïntegratieinspanningen zijn verricht door werkgever en werknemer. De bedoeling is dat er voor werkgevers, Arbo-diensten en werknemers duidelijke minimumnormen komen waaraan moet worden voldaan wil er sprake zijn van voldoende reïntegratie-inspanningen. 92 Blijkt aan het eind van het jaar de werkgever niet aan de minimumnormen te hebben voldaan, dan kan het UWV de WAO-beoordeling een jaar uitstellen. De werkgever moet dan het loon doorbetalen. Mocht de werknemer weigeren mee te werken aan reïntegratie, dan krijgt de werkgever het recht het loon tijdens ziekte in te houden. Blijkt na een jaar dat de werknemer zich onvoldoende heeft ingespannen, dan wordt de WAO-uitkering geheel of gedeeltelijk geweigerd. Ook kunnen werkgever en werknemer gezamenlijk het UWV verzoeken de WAO-keuring uit te stellen, bijvoorbeeld als de reïntegratie al vergevorderd is. Werkgevers zijn verantwoordelijk voor reïntegratie van zieke werknemers binnen het eigen bedrijf, eerste spoor reïntegratie genoemd. Als binnen het eerste ziektejaar de Arbo-dienst vaststelt dat een werknemer niet meer bij de eigen werkgever kan terugkeren93 en de uitvoeringsinstelling is het hiermee eens, dan gaat de verantwoordelijkheid binnen dit eerste ziektejaar over van de werkgever naar de uitvoeringsinstelling. In de loop van de jaren negentig zijn financiële prikkels geïntroduceerd voor werkgevers om reïntegratiebeleid te voeren. Door de invoering van de Wet Poortwachter worden werkgevers ook formeel en op controleerbare wijze meer verantwoordelijk voor reïntegratie.

5.2.4 Van Arbeidsvoorziening naar Kliq In het regeerakkoord van het tweede paarse kabinet in 1998 staat opgenomen dat Arbeidsvoorziening zal worden opgesplitst in verschillende onderdelen. Het onderdeel van Arbeidsvoorziening dat de basisdienstverlening verricht blijft in publieke handen en de rest zal worden geprivatiseerd. Dit is het resultaat van de onderhandelingen bij het opstellen van het regeerakkoord. De VVD krijgt de door haar gewilde privatisering van (onderdelen van)

92

93

De Arbo-dienst moet bijvoorbeeld binnen 6 weken ziekteverzuim onderzoek wat aan reïntegratie gedaan kan worden en zij dienen werkgever en werknemer hierover te adviseren. Twee weken hierna moeten vervolgens de werkgever en werknemer een plan van aanpak voor reïntegratie gemaakt hebben, waarin afspraken gemaakt worden over herstel, werkhervatting en wie het initiatief neemt tot vervolgacties en gesprekken, het zogenaamde case-management. De Arbo-dienst komt tot deze conclusie als er geen functie in het bedrijf is, waarop de werknemer plaatsbaar is. Denk hierbij bijvoorbeeld aan een kapper die door een spieraandoening niet meer in staat is zijn vak uit te oefenen. In een kapsalon zijn weinig tot geen functies waarbij niet geknipt hoeft te worden, waardoor herplaatsing binnen hetzelfde bedrijf onmogelijk kan blijken.

54

Hoofdstuk 5

Arbeidsvoorziening.94 De PvdA haalt hiermee een herziening van de privatisering van de uitvoeringsinstellingen binnen. 95 In de eerste SUWI-nota (1999) wordt deze nieuwe structuur verder uitgewerkt. De publieke diensverlening (de elementen die werden vergoed uit het basisbudget) worden ondergebracht in de nieuw te vormen Centra voor Werk en Inkomen. Het CWI is de plek waar mensen die zoeken naar werk terecht kunnen en waar men een uitkering kan aanvragen. Er is dus één loket waar (niet-)uitkeringsgerechtigden naar toe gaan. Er zullen circa 130 CWI’s komen, zodat er altijd een CWI in de buurt is. Naast de basisdienstverlening wordt in het CWI ook de afstand tot de arbeidsmarkt vastgesteld van een werkzoekende. De overige taken van Arbeidsvoorziening, waaronder de reïntegratie van werkzoekenden, zullen worden ondergebracht bij private organisaties. Zo is Kliq de nieuwe naam voor het deel van Arbeidsvoorziening dat zich richtte op de reïntegratie van moeilijk bemiddelbare werkzoekenden. De Stichting Centrum Vakopleiding is de geprivatiseerde onderdelen van Arbeidsvoorziening die scholing aanbieden. In januari 2002 is de nieuwe structuur daadwerkelijk van kracht geworden. 96 Al met ingang van het contractjaar 2000 werd de verplichte inkoop van reïntegratiediensten bij Arbeidsvoorziening door de uitvoeringsinstellingen en gemeenten afgeschaft.97

5.2.5 Samenvattend Tot eind jaren negentig was er op het gebied van reïntegratiediensten maar één aanbieder voor de publieke vragers, namelijk Arbeidsvoorziening. Daardoor was er nog niet echt sprake van marktwerking. Sindsdien is de gedwongen winkelnering bij Arbeidsvoorziening afgeschaft en zijn de onderdelen bij Arbeidsvoorziening en de uvi’s die zich bezighielden met reïntegratie geprivatiseerd. Door deze ontwikkelingen is ook voor de publieke vragers een echte markt ontstaan. Aspecten die bij de discussie rond privatisering van reïntegratiediensten een belangrijke rol hebben gespeeld zijn de angst voor afroming en aantasten van privacy. De vrees was dat private bedrijven vooral de kansrijke uitkeringsgerechtigden aan een baan helpen, en de minder kansrijke niet (afroming). Persoonlijke (ook medische) gegevens moesten door de

94

95 96 97

Al midden jaren negentig dringt de VVD’er Cornielje in een motie aan op de privatisering van onderdelen van Arbeidsvoorziening (Kamerstukken II, Vergaderjaar 1994-95, 23 778, nr. 42) Sol (2001) Landelijk beleidsplan en landelijke begroting 2001 - Arbeidsvoorziening brief minister aan de vaste commissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, 25 juni 2001, szw0000586.


55

publieke uitvoeringsinstelling worden overgedragen aan een privaat reïntegratiebureau. Hoe zou gegarandeerd worden dat deze hier vertrouwelijk mee om zou gaan? Een aantal private reïntegratiebureaus hadden nauwe banden met verzekeraars en konden privacygevoelige informatie aan hen doorspelen. De voordelen die werden verwacht van marktwerking en de mogelijkheden het gevaar van afroming en aantasten van de privacy te beperken hebben ertoe geleid dat marktwerking op dit punt is doorgevoerd. Overwogen is om ook de claimbeoordeling aan de markt over te laten. Na vele discussies in de politiek vond een meerderheid van de kamer uiteindelijk dit ten principale een publieke taak die niet aan private partijen kon worden overgelaten. De claimbeoordeling en administratieve taken zijn niet geprivatiseerd, maar onder gebracht bij het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (de organisatie die is ontstaan uit de fusie van de uitvoeringsinstellingen). Dit resulteert in de volgende structuur van de sociale zekerheid in 2002: Figuur 5/1 Cliënt

Uitvoering

Structuur van de sociale zekerheid 2002 ZW

Werkgevers

Reïntegratie

WAO

WW

UWV

Abw


Gemeenten

Private reïntegratiebedrijven

5.3 De markt voor reïntegratiediensten 5.3.1 Regulering Door veranderingen van beleid van de overheid zijn de prikkels voor een aantal partijen om reïntegratiebeleid te voeren of mee te werken aan reïntegratie vergroot. Dit geldt voor gemeenten, werkgevers en werknemers. Voor gemeenten was er eind jaren negentig geen financiële prikkel. Dit is door de invoering van het Fonds voor Werk en Inkomen geïntroduceerd. De prikkel voor werkgevers die uitgaat van een gedifferentieerde WAOpremie is sinds 1998 elk jaar gestegen tot hij vanaf 2003 op volle sterkte is. Dit komt doordat bij de invoering van de Pemba in 1998 is bepaald dat de premiedifferentiatie slechts van toepassing werd op de nieuwe instroom in de WAO en de hoogte van de gedifferentieerde premie wordt bepaald door de eerste 5 uitkeringsjaren. Voor werknemers is er door de

56

Hoofdstuk 5

invoering van de Wet Poortwachter een negatieve prikkel geïntroduceerd: als een werknemer die verzuimt weigert mee te werken aan reïntegratie, dan kan de werkgever de loondoorbetaling stopzetten en kan na 1 jaar ziekte de WAO-uitkering geheel of gedeeltelijk worden geweigerd. De bepaling dat een werknemer uiteindelijk kan worden ontslagen bij voortdurende weigering om mee te werken aan reïntegratie blijft van kracht.

5.3.2 Structuur De spelers op de markt

Op de markt voor reïntegratiediensten zijn net als eind jaren negentig nog steeds zowel publieke als private partijen actief. Publieke vragers zijn in 2002 het Uitvoeringsorgaan Werknemersverzekeringen (UWV) en gemeenten. Private vragers zijn werkgevers, Arbodiensten en verzekeraars. De aanbieders zijn veelal privaat, op enkele (semi) publieke gemeentelijke instellingen na. Het UWV heeft de vijf uitvoeringsinstellingen sinds januari 2002 vervangen, waardoor het nu het UWV is dat reïntegratietrajecten inkoopt voor mensen met een arbeidsongeschiktheids- of een WW-uitkering. Voor deze groep is het aantal vragers dan ook afgenomen tot één enkele vrager. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden en tegenwoordig ook voor niet-uitkeringsgerechtigden en Anw’ers, dus treden voor deze groepen als vragers op. In totaal zijn er ruim 500 gemeenten, waarvan de meeste (voorzichtige) stappen op de markt zetten. De private opdrachtgevers op de markt zijn net als eind jaren negentig werkgevers, soms in samenwerking met een verzuimverzekeraar en/of Arbo-dienst. Meer werkgevers zijn zich op de markt gaan begeven. Dit betreft nog wel voornamelijk grote bedrijven. 98 In geringe mate zijn cliënten zelf opdrachtgever. Arbeidsgehandicapten in dienst van werkgevers kunnen een persoonsgebonden reïntegratiebudget aanvragen. Daarnaast kunnen cliënten van het UWV sinds 1 april 2002 zelf bepalen bij welk reïntegratiebedrijf zij een traject willen volgen. Het aantal aanbieders van reïntegratiediensten is gestegen. Een bestand met bedrijven die reïntegratiediensten aanbieden dat beheert wordt door de Raad voor Werk en Inkomen vermeldt ruim 650 bedrijven. 99 Vergeleken met een situatie met slechts enkele aanbieders aan het begin van de jaren negentig is de keuzevrijheid van vragers hierdoor vergroot.

98 99

van Seters (2001) http://www.rwi.nl


57

Binnen de bedrijven die reïntegratiediensten aanbieden is er een grote diversiteit aan grootte. Aan het ene kant van het spectrum zitten kleine gespecialiseerde, vaak regionaal opererende bedrijven, en aan de andere kant grote, vaak landelijk opererende, bedrijven met een breder dienstenpakket. Een onderzoek in 2001 wees uit dat drie kwart van de bedrijven bestond uit 1 vestiging (71%) en dat tweederde van de bedrijven 10 werknemers of minder in dienst had. 100 De markt kent een sterke concentratie. In Tabel 5/1 is te zien dat de drie grootste bedrijven in 2001 gezamenlijk een marktaandeel van 60% hebben. Tabel 5/1 Marktaandelen Reïntegratiebedrijven

Marktaandeel in 2001

Kliq Centrum Vakopleiding

36,3 13,8

Argonaut Alexander Calder

10,1 4,5

Winnock Overig

3,4 31,9

Bron: Financieele Dagblad (2002)

Een aantal reïntegratiebedrijven vormen onderdeel van een conglomeraat. Zo zijn Argonaut en Winnock onderdeel van het Achmea-conglomeraat. In deze conglomeraten zijn vaak verzuimverzekeraars101, Arbo-diensten en reïntegratiebedrijven vertegenwoordigd. Hierover volgt meer in de volgende paragraaf. In onderstaande tabel is te zien dat de grote conglomeraten een aanzienlijk marktaandeel hebben op de markt voor reïntegratiediensten (reïntegratiebedrijven van 4 conglomeraten vertegenwoordigen 45% van het aanbod op de markt voor medische-reïntegratiediensten).

100 101

Dijk et al (2000), p.78 Bij een verzuimverzekeraar kan een werkgever zich verzekeren voor de loondoorbetaling van werknemers bij ziekte.

58

Hoofdstuk 5

Tabel 5/2

Marktaandelen per keten/bedrijf 2001 Ziekteverzuim verzekeraar

Arbodienst

Niet-medische reïntegratie bedrijven

Medische reïntegratiebedrijven

Achmea

18%

13%

19%

31%

Interpolis Fortis Nat. Nederlanden

22% 22% 19%

11% n.b n.b.

n.b. n.b. n.b.

15%

Keten/bedrijf

Arbo Unie ArboNed

28% 16%

Maetis HSK

11%

15% 14%

HCA

12%

Totale omzet (mln euro)

1.018

779

Marktaandeel vier grote ketens

82%

24%

331

70 45%

n.b. = niet bekend. Dit betreft naar verwachting kleine percentages. Bron: Keuzenkamp et al (2002)

Typisch aan de structuur van het aanbod is nog dat er naast de private aanbieders (semi)publieke instellingen zijn die reïntegratiediensten verkopen. Dit is het geval bij (voormalig) gemeentelijke instellingen, bij de zorginstellingen en bij de Regionale Opleidingscentra (ROC), de scholen voor middelbaar beroepsonderwijs. De gemeentelijke instellingen zijn instellingen die de gesubsidieerde banen uitvoeren, de WIW-banen, WSWbanen of I/D-banen. 102 In een aantal gevallen zijn de private activiteiten afgestoten naar een aparte organisatie of wordt (overwogen) de hele instelling te privatiseren, maar in veel gevallen voeren deze publieke organisaties zowel de publieke taak van het uitvoeren van de gesubsidieerde banen, als private activiteiten uit. Dit kan leiden tot de zogenaamde Cohenproblematiek. De werkgroep Cohen wees erop dat een markt waar zowel private als publieke partijen actief zijn kan leiden tot oneerlijke concurrentieverhoudingen. Dit is het 102

WSW staat voor Wet Sociale Werkvoorziening, Wiw voor Wet Inschakeling Werkzoekenden en I/D banen voor Instroom / Doorstroombanen. De WSW biedt gesubsidieerde banen voor mensen met een lichamelijke, verstandelijke of psychische beperking onder aangepaste omstandigheden. Dit kan arbeid onder volledig aangepaste omstandigheden in een sociale werkplaats betreffen (WSW-dienstbetrekking) of arbeid bij een reguliere werkgever voor hen die dat aankunnen (detacheringen en begeleid werken). De Wiw biedt tevens twee soorten gesubsidieerde banen. Bij een Wiw-dienstbetrekking komt de werkloze in dienst bij de gemeente waarna de gemeente de werknemer detacheert bij een werkgever. Bij een Wiw-werkervaringsplaats komt de werknemer in dienst van een werkgever en de werkgever krijgt een loonkostensubsidie van de gemeente. Bij I/D-banen komt de werkloze in dienst van de gemeente en is werkzaam in de publieke of non-profitsector. Zijl et al (2002).


59

geval als de aanbieder die met private aanbieders concurreert kosten voor productie kan financieren uit publieke middelen, als zij een informatievoorsprong op haar concurrenten heeft, of als zij onderworpen zijn aan gunstigere regelgeving. 103 Om dergelijke problemen tegen te gaan (die dankzij het privatiseringsbeleid van Paars ook in andere sectoren speelden) is er een wetsvoorstel Markt en Overheid geschreven. In dit wetsvoorstel wordt gestreefd naar een level playing field tussen alle spelers op de markt, ongeacht of dit publieke of private partijen zijn. Het wetsvoorstel ligt nu voor behandeling bij de Tweede Kamer.104 Samengevat zijn er dus een groot aantal vragers, maar 1 vrager stijgt in grootte ver boven alle andere vragers uit, namelijk het UWV. Dit geeft het UWV een grote invloed op de markt. Hier staat een groot aanbod van reïntegratiebedrijven tegenover. Er is sprake van concentratie: de grootste bedrijven hebben een aanzienlijke marktaandeel. Productdifferentiatie

Er is nog steeds in enige mate sprake van deelmarkten, waarop de producten, aanbieders en vragers verschillen. Enerzijds is er de deelmarkt waar voornamelijk producten ter versterking van het aanbod worden aangeboden. Deze producten worden voornamelijk ingekocht door het UWV en gemeenten. Hierbij wordt ingekocht bij private en de bestaande (semi)publieke instellingen. Daarnaast is er de deelmarkt waar medisch gerelateerde producten worden aangeboden. Deze diensten worden hoofdzakelijk ingekocht door werkgevers. Er is echter wel vervaging van de grenzen merkbaar. Te zien is dat opdrachtgevers steeds meer verschillende vormen van dienstverlening gaan afnemen. Gemeenten en uvi´s krijgen te maken met langdurige inactieven waarbij ook medische georiënteerde reïntegratiediensten uitkomst kunnen bieden. Als werkgevers in 2003 ook verantwoordelijk worden voor herplaatsing van zieke werknemers bij een andere werkgever, is te verwachten dat zij vaker werkgerelateerde diensten in zullen kopen. Vanuit de kant van de opdrachtnemers is ook een vervaging van de grens te zien. Ze gaan een steeds diverser dienstenpakket aanbieden.105 Toetredingsbelemmeringen

Iedereen kan zich op de markt begeven en diensten aanbieden aan werkgevers, het UWV en/of gemeenten. Er zijn dan ook geen directe toetredingsbelemmeringen. Wel kan het inkoopbeleid van de uitvoeringsorganisaties en het UWV negatief uitpakken voor kleine, gespecialiseerde bedrijven en nieuwe bedrijven, waardoor dit drempels opwerpt om de markt te betreden. Dit wordt duidelijk uit de volgende paragraaf, waar het inkoopbeleid wordt beschreven.

103 104 105

Werkgroep Markt en Overheid (1997) zie onder andere Kamerstukken II, vergaderjaar 2001-02, 28050, nr. 1 - 5 Dijk et al (2000)

60

Hoofdstuk 5

5.3.3 Gedrag Gedrag vragers

Een specifiek kenmerk van de markt voor reïntegratiediensten is dat er publieke vragers op deze markt opereren. Van private vragers, werkgevers, kan verwacht worden dat zij zich slechts op de markt begeven als zij het product, de reïntegratiedienst, daadwerkelijk willen hebben en als dit te krijgen is voor de prijs die zij ervoor willen betalen. Maar hoe gedragen de publieke vragers zich? Uitvoeringsinstellingen / UWV Na het vervallen van de gedwongen winkelnering bij Arbeidsvoorziening in 2000 werd van uitvoeringsinstellingen verwacht dat zij alle gewenste reïntegratiediensten op de markt zouden inkopen. Met inkoop op een private markt hadden zij weinig ervaring en bovendien dreigde het gevaar dat uvi’s reïntegratiebedrijven die vroeger deel uit maakten van dezelfde holding zouden bevoordelen. Om dit te vermijden heeft het Lisv voor de inkoop van reïntegratietrajecten voor 2001 een verplichtende aanbestedingsprocedure aan de uitvoeringsinstellingen opgelegd. Deze procedure moest de transparantie van het aankoopbeleid vergroten. Uvi’s konden kiezen tussen openbaar en niet-openbaar aanbesteden. Van een openbare aanbesteding is sprake als reïntegratiebedrijven direct een offerte kunnen indienen. Bij een niet openbare aanbesteding verloopt de aanbesteding in twee fasen. Allereerst melden reïntegratiebedrijven zich aan bij de uitvoeringsinstellingen als geïnteresseerden in een opdracht. Vervolgens nodigen de uitvoeringsinstellingen een selectie van deze bedrijven uit daadwerkelijk een offerte uit te brengen. 106 In beide procedures wordt de uiteindelijke keuze voor bedrijven bepaald door zogenaamde selectie en gunningscriteria, welke opgesteld zijn door het Lisv. Selectiecriteria zijn eisen waaraan een organisatie moet voldoen om in aanmerking te komen (bijvoorbeeld ingeschreven zijn bij de Kamer van Koophandel, beschikken over een schriftelijk vastgelegd privacyreglement en klachtenreglement). Gunningscriteria zijn minder strakke criteria. Deze criteria zijn geen vereisten, maar op basis hiervan wordt bepaald welke aanbieder het beste is. Voorbeelden van gunningscriteria zijn de prijs, het beloofde plaatsingspercentage, doorlooptijden en in het verleden behaalde resultaten. De gunningcriteria kunnen ieder een ander gewicht hebben.107 Uit evaluaties na afloop van de eerste aanbesteding bleek dat de transparantie op de markt was verbeterd (zoals het doel was). Er kwamen echter wel knelpunten naar voren 108:

106 107 108

Buurman (2001) Buurman (2001) Cordia et al (2001), Lisv (2001).


-

-

-

-

61

De aanbestedingsprocedure ging gepaard met behoorlijke administratieve lasten. Ten eerste waren er lasten voor de uvi’s. Zij moesten de vele offertes beoordelen en registreren. Ten tweede waren er administratieve lasten voor de reïntegratiebureaus. Sommige gevraagde informatie bleek moeilijk aan te leveren. In het verleden behaalde resultaten bestonden niet in grote getale op deze nieuwe markt. Omdat het onduidelijk was welke cliënten men kreeg (met grote of kleine afstand tot de arbeidsmarkt), vonden de reïntegratiebureaus het tevens moeilijk om plaatsingspercentages en prijzen op te nemen in de offerte. De aanbestedingsprocedure werpt een aantal toetredingsbelemmeringen op de markt op. Ten eerste zijn grote en kapitaalkrachtige bedrijven beter in staat om een tijdje tegen een lage prijs te offreren en daarmee de markt naar zich toe te trekken. Ten tweede is het voor kleine en nieuwe bedrijven lastig om aan alle eisen te voldoen. Met name ervaringscijfers zijn nog niet bekend. Ten derde wegen de kosten van het offreren zwaarder voor kleinere bedrijven dan voor grotere bedrijven. Ten slotte bevoordeeld de krappe voorbereidingstijd bestaande reïntegratiebedrijven. Zij zijn bekend met de uvi’s en hebben een informatievoorsprong. In de aanbestedingsprocedure voor 2001 werden veel trajecten tegen een uniforme prijs verkocht. Dit leidt tot afroming: de mensen die het makkelijkste geplaatst kunnen worden, zullen ook als eerste worden geholpen. Het inkoopbeleid voor 2001 is transparanter geworden door de aanbestedingprocedure, maar er blijft intransparantie bestaan door onhelder gedefinieerde criteria en onduidelijke weging van de criteria. Hierdoor werd onduidelijk op basis van welke criteria uvi’s reïntegratiebedrijven hadden geselecteerd en bleef de mogelijkheid bestaan dat dit gebeurde op basis van persoonlijke relaties.

De aanbestedingsprocedure voor de reïntegratietrajecten startende in 2001 leidde ook tot kritiek in de Tweede Kamer. Als gevolg van deze kritiek en de evaluaties is de aanbestedingsprocedure aangepast op de volgende punten: - een grotere differentiatie naar doelgroepen; -

het aanbesteden van kleinere aantallen regionaal gerichte trajecten;

-

keuzemogelijkheden voor de cliënt om zelf een reïntegratiebedrijf te kiezen;

-

een vorm van resultaatfinanciering is verplicht; het eenduidiger uitvoeren van de aanbestedingsprocedure (bijv. alle uvi’s dienen gebruik te maken van de niet-openbare aanbesteding);

62

-

Hoofdstuk 5

meer duidelijkheid vooraf over de methode (bijv. weging van de gunningscriteria wordt vooraf bekend gemaakt).109

In de aanbesteding van trajecten voor 2002 zijn aan 41 bedrijven opdrachten gegund, waarvan 18 nieuwkomers. 110 Deze bedrijven mogen, in tegenstelling tot het voorgaande jaar, delen van trajecten onderaanbesteden (na goedkeuring van het UWV). Een opdracht bestaat gemiddeld uit het reïntegreren van 50 tot 150 mensen. Het betreft hierbij raamovereenkomsten: het totaal aantal mensen dat door het UWV wordt aangeleverd hangt af van de nieuwe instroom in de WAO of WW en het aantal cliënten dat voor bepaalde reïntegratiebureaus kiest. Contracten worden afgesloten voor 3 jaar, waarbij gedurende het eerste jaar het UWV cliënten mag aanleveren en trajecten kunnen worden gestart.111 In de evaluatie van de aanbesteding van trajecten voor 2002 wordt wederom geconcludeerd dat de transparantie ten opzichte van de procedure van het jaar ervoor is toegenomen. Echter, ook naar aanleiding van de tweede aanbestedingsprocedure zijn er de nodige knelpunten aangegeven. Zo wordt de precieze procedure door reïntegratiebedrijven nog als ondoorzichtig gezien. Een knelpunt zoals dat door het UWV wordt geconstateerd is dat het lastig te beoordelen is voor het UWV in hoeverre beloofde percentages reëel zijn voor bepaalde doelgroepen. Hetzelfde geldt voor geoffreerde prijzen. Het is relatief makkelijk voor reïntegratiebedrijven om hoge plaatsingspercentages en lage prijzen te beloven, terwijl UWV geen adequate instrumenten in handen heeft om deze beloften op waarde te schatten. 112 Ook laten de resultaten van de evaluatie van de tweede aanbestedingsprocedure zien dat de gehanteerde indeling in doelgroepen niet als optimaal kan worden beschouwd. In sommige doelgroepen is de gemêleerdheid nog te groot waardoor het leveren van maatwerk aan cliënten wordt bemoeilijkt. 113 Naar verwachting zal de aanbestedingsprocedure van trajecten voor 2003 aangepast worden op basis van de geconstateerde knelpunten van de procedure voor 2002. Door deze ‘trial and error’ methode kan de inkoop van het UWV op de markt voor reïntegratiediensten elk jaar worden verbeterd. Voor invoering van de aanbestedingsprocedure goed nadenken over de te volgen procedure en de eventuele knelpunten die kunnen optreden had waarschijnlijk 109

110

111 112

113

brief aan de voorzitter van de vaste kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, szw0000586 In de aanbestedingen voor 2001 zijn aan 33 bedrijven opdrachten gegund, www.aanbestedingreïntegratie.nl. Cadans (2001). Het reputatiemechanisme kan hier wellicht bij helpen: van reïntegratiebureaus die plaatsingspercentages beloven die zij niet waar kunnen maken, zullen de beloofde plaatsingspercentages in volgende offertes met een korrel zout worden genomen. Vinke & van Genabeek (2002).


63

een aantal knelpunten voorkomen en is natuurlijk beter dan met behulp van ‘trial and error’ de aanbestedingsprocedureprocedure verbeteren. Onder tijdsdruk is er, met name bij de eerste aanbestedingsprocedure, weinig overleg geweest tussen de uitvoeringsinstellingen, wat de transparantie van de aanbestedingsprocedure niet ten goede kwam. 114 Gemeenten Gemeenten zijn over het algemeen een actiever reïntegratiebeleid gaan voeren vergeleken met het einde van de jaren negentig. De zakelijkheid bij de inkoop van reïntegratiediensten is in ontwikkeling. Hierbij is er een verschil tussen grote en kleine gemeenten. 115 Bij grote gemeenten, zoals Den Haag en Den Bosch, is sprake van een gestandaardiseerde aanbestedingsprocedure. Zo volgt Den Haag het Handboek inkoop reïntegratiediensten. Dit handboek beschrijft een procesmodel waarlangs de inkoop, op basis van aanbesteding vorm wordt gegeven. Gewerkt wordt met een programma van eisen waarin naast de vraagformulering selectiecriteria, gunningscriteria en de te volgen procedure wordt beschreven. Een quickscan onder gemeenten uitgevoerd in 2001 leek erop te wijzen dat in gemeenten waar een relatief professionele wijze van aanbesteding heeft plaatsgevonden, kleine reïntegratiebedrijven weinig kans maken trajecten gegund te krijgen. 116 Kleine gemeenten moeten nog meer groeien in hun rol als opdrachtgever en zijn zoekende hoe dit geregeld moet gaan worden. Inkoop van reïntegratiediensten gebeurt in veel gevallen nog ongestructureerd bij een klein aantal partijen. In veel gevallen is één van de partijen een partij waarmee de gemeente al langer een relatie heeft, zoals Kliq (voormalige Arbeidsvoorziening) en de eigen Wiw en/of WSW organisaties. Gemeenten zijn methoden aan het ontwikkelen om de inkoop transparanter te maken. Manieren waarop kleine gemeenten dit gaan organiseren zijn inkoopcombinaties met andere (kleine) gemeenten of het gebruiken van de expertise die aanwezig is bij de grotere buurgemeente.117 De quickscan onder gemeenten laat een trend zien van een dalende invloed van Kliq op de markt voor reïntegratiediensten. In 2001 is Kliq in éénderde van de gemeenten nog een vanzelfsprekende samenwerkingspartner. In éénderde van de gemeenten is het begin van concurrentie voor Kliq zichtbaar en in de overige éénderde van de gemeenten heeft Kliq serieuze concurrentie. De rol van WIW- en WSW-organisaties lijkt daarentegen op de markt groter te worden. In 2001 is 44% van de onderzochte WIW-organisaties en 33% van de

114 115 116 117

Interviews Interviews gemeenten en Mevissen et al (2002) Mallee & van Geuns (2001) Interviews. Zie ook Mallee & van Geuns (2001)

64

Hoofdstuk 5

WSW organisaties actief op de markt.118 Via een landelijke organisatie Krew wil een aantal WSW-organisaties reïntegratiediensten gaan aanbieden aan het UWV. Verreweg de meeste gemeenten hebben in 2001 en in 2002 gekozen voor een mix van één grote (of enkele grote) algemene aanbieders, aangevuld met een aantal kleinere gespecialiseerde reïntegratiebedrijven. Met name grote gemeenten streven vanuit efficiëntieoogpunt naar een beperking van het aantal aanbieders van reïntegratiediensten. 119 Werkgevers Werkgevers zijn zich steeds meer bewust van de financiële prikkels. De vraag naar reïntegratiediensten van werkgevers is dan ook gestegen. Uit onderzoek blijkt dat het voornamelijk de loondoorbetalingsplicht is, die het gedrag van werkgevers beïnvloedt. Het feit dat veel werkgevers zich verzekeren voor de loondoorbetalingsplicht (verzuimverzekeringen) veranderen hier niet veel aan.120 Werkgevers zijn nog steeds verplicht een contract af te sluiten met Arbo-diensten en nog steeds zijn veel werkgevers hier niet tevreden over. Uit een onderzoek van Heliview, onder 1.015 Nederlandse bedrijven, blijkt bijvoorbeeld dat tweederde van de onderzochte bedrijven (67%) vindt dat de inschakeling van de Arbo-diensten totaal geen effect heeft gehad. 121 Eén van de oorzaken hiervan kan zijn dat werkgevers weinig budget voor de Arbodienst inzetten. Er wordt volstaan met het minimaal verplichte contract, de zogenaamde tientjes contracten. Enkele Arbo-diensten hebben hierop besloten geen tientjescontracten meer af te sluiten met werkgevers. Arbo-diensten worden voor werkgevers een steeds belangrijker adviseur bij reïntegratie.122 Werkgevers hebben, voor zover zij de reïntegratie zelf in de hand houden, één of enkele preferred suppliers voor reïntegratiediensten. Het belangrijkste selectiecriterium is de werkwijze en de in het verleden behaalde resultaten. Prijs volgt op de derde plaats. Werkgevers werken vooral op basis van inspanningsverplichting: zij betalen het reïntegratiebedrijf een van te voren afgesproken prijs per uur of per product. In tegenstelling tot gemeenten en het UWV werken werkgevers minder met no cure less pay contracten. 123

118

119 120 121 122 123

Hierbij dient de kanttekening gemaakt te worden dat het een kleine steekproef, 28 gemeenten, betreft, waardoor deze uitkomsten met enige voorzichtigheid dienen te worden geïnterpreteerd. Mevissen et al. (2002) van Seters (2001) Heliview (2002). Mevissen et al. (2002) Mevissen et al. (2002)


65

Gedrag aanbieders

Een aantal bedrijven dat reïntegratiediensten aanbiedt is onderdeel van een conglomeraat. Dit zijn conglomeraten waarin veelal verzuimverzekeraars, zorgverzekeraars, Arbo-diensten en reïntegratiebedrijven onder vallen. Een aantal grote conglomeraten die actief zijn op de markt zijn te zien in Tabel 5/3. Dit zijn conglomeraten die zich over het algemeen op de werkgevers richten. Er zijn grofweg twee verschillende soorten conglomeraten te onderscheiden. Enerzijds de keten waarin zowel de verzekeraars, als Arbo-diensten en reïntegratiebedrijven worden ondergebracht. Achmea en Interpolis zijn voorbeelden van dit soort ketens. Anderzijds zijn er ketens waarbij alleen een regiebedrijf gekoppeld wordt aan (een) verzekeraar(s) en Arbodienst(en). Zoals in Tabel 1/1 is te zien voert een regiebedrijf trajectbewaking, kwaliteitsbewaking en/of case-management uit. Een regiebedrijf biedt zelf geen reïntegratieinstrumenten aan. De keten van Nationale Nederlanden is een bekend voorbeeld van een keten waarbij een regiebedrijf is opgenomen. Tabel 5/3 Conglomeraten op de markt Keten

Ziekteverzuim verzekeraar

Zorgverzekeraar

Arbodiensten

Achmea

Centraal Beheer Avero, FBTO

Groene Land, PWZ, DVZ, Zilveren Kruis

Arbo Management Groep (AMG); Arbo groep Gak (AGG)

Interpolis

Interpolis

(fusie CZ gaat niet door, wel contacten met CZ en VGZ)

Commit Arbo; Relan

Compaan

Fortis

ASR Amev

Amev/VGZ

Arboduo

Keerpunt, Effort Care

Nationale Nederlanden

Nationale Nederlanden, Movir

Nationale Nederlanden

Arboduo

Keerpunt

Geové RZG, Amicon

ArboNoord

ProVé

PGGM Verzekeringen

VGZ/Univé

Maetis arbo

Rantrea

Amicon Groep VGZ

Bron: Keuzenkamp et al (2002)

Nietmedische reïntegratie bedrijven en organizers Argonaut VerzuimAlert (=Zilveren Kruis)

Medische reïntegratiebedrijven

Privékliniek

Winnock (voorheen Rugadviescentra), Pim Mulier Gezondheids management

MediNova

De Gezonde Zaak (40%)

MediTel

Medinova (?)

66

Hoofdstuk 5

Voor verzuimverzekeraars is het financieel interessant om werknemers snel te laten reïntegreren. Door verzekerde werkgevers te assisteren bij het voeren van een actief preventie en reïntegratiebeleid kan hierdoor een kostenbesparing worden gerealiseerd. Beide type ketens tracht dit voordeel te realiseren. Het tweede type ketens tracht dit te realiseren door een reïntegratie-regiebedrijf op te nemen in de keten. Deze adviseert werkgevers bij het voeren van reïntegratiebeleid, voert eventueel het case-management uit, kijkt of cofinanciering mogelijk is (van verzuimverzekeraar en/of Rea) en verwijst eventueel door naar uitvoerende reïntegratiebedrijven op de markt (buiten de keten). Het eerste type keten heeft diverse reïntegratiediensten binnen de keten, waardoor de werkgever voor het hele reïntegratiebeleid binnen de keten terecht kan. Naast een kostenreductie door verzuimbeperking, kunnen er voor de keten economies of scope-voordelen zijn: door het aanbieden van meerdere producten kan de omzet worden vergroot en kunnen kostenbesparingen worden gehaald. In de praktijk is het verschil tussen de twee modellen vooralsnog niet erg groot. Bij het eerste type keten is veelal geen sprake van inhoudelijke fusie tussen bedrijven. Het gaat om aparte bedrijven, binnen een holding. De verzuimverzekeraars en Arbo-diensten doen zaken met bedrijven binnen de eigen holding, maar ook daarbuiten. 124 Ook horizontale integratie is waar te nemen. Kleinere aanbieders hebben het moeilijk te overleven met een grote, invloedrijke vrager als het UWV/de uvi’s en hun aanbestedingsprocedures.


De vraag bij het beoordelen van de effectiviteit is in welke mate de doelen die de overheid bij de invoering van marktwerking voor ogen had zijn gerealiseerd. Een belangrijk doel dat is gesteld is het stimuleren van het voeren van reïntegratiebeleid en hierdoor beperken van instroom in de WAO (door reïntegratiebeleid werkgevers) en stimuleren van uitstroom uit arbeidsongeschiktheidsuitkeringen, werkloosheidsuitkeringen en bijstand (door reïntegratiebeleid UWV en gemeenten). Dit lukt deels. Er is vergeleken met eind jaren negentig meer aandacht voor reïntegratiebeleid, want zich onder andere vertaald in het zich ontwikkelen van de reïntegratiemarkt. De instroom in de uitkeringen (met name de WAO) is echter nog steeds hoog. 125

124 125

Keuzenkamp e.a. (2002) zie bijlage II


67

In 2001 zijn door de uvi’s gezamenlijk ca. 75.000 trajecten aanbesteed die kunnen starten in 2002 (vanaf 2002 onder verantwoordelijkheid van het UWV), 48.129 voor arbeidsgehandicapten en 12.360 voor werklozen en 14.000 trajecten in de vrije ruimte. Hiermee is ongeveer 350 miljoen euro gemoeid. 126 Deze trajecten worden uitgevoerd door 41 bedrijven. Kliq neemt ongeveer 10.000 trajecten hiervan voor zijn rekening. 127 De gemeentelijke markt is ongeveer even groot als de UWV markt. Kliq levert ook voor gemeente ca 10.000 trajecten. De totale omvang van de inkoop van publieke vragers zou zo geschat kunnen worden op 700 miljoen euro. Dit is lager dan de totale budgetten die voor 2002 beschikbaar zijn voor reïntegratiebeleid van het UWV en gemeenten, wat ligt rond de 1265 miljoen euro. 128 Eén van de oorzaken van dit verschil kan onderuitputting van het budget zijn. Over de inkoop van werkgevers is minder bekend. Regioplan schatte in een recent onderzoek dat werkgevers 10.000 reïntegratietrajecten per jaar inkopen. 129 Een andere schatting van de grootte van de werkgeversmarkt is de omzet van medische reïntegratiebedrijven, aangezien het voornamelijk werkgevers zijn die deze diensten inkopen. Een onderzoek van het Financieel Dagblad geeft een totale omzet van bedrijven die fysiek en/of psychische zorg aanbieden van ruim 70 miljoen euro.130 Dit levert een schatting op van de minimale omvang van de markt van 770 miljoen euro. Efficiëntie

De prijzen voor reïntegratietrajecten zijn vergeleken met de jaren negentig gestegen. Het UWV besteedt anno 2002 gemiddeld 4700 euro aan een reïntegratietraject, vergeleken met circa 3500 euro of minder in 1998 (zie Paragraaf 4.3.4). Deze gemiddelde prijsstijging wordt waarschijnlijk veroorzaakt doordat de groep die gereïntegreerd wordt veranderd. Het zijn steeds meer mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die achterblijven in de bestanden van het UWV en gemeenten, door de gunstige arbeidsmarkt eind jaren negentig en toegenomen aandacht voor reïntegratie. 131 Er valt dan ook niet te stellen dat de prijs per product gestegen is: het betreft andere producten. 132

126 127 128 129 130 131 132

http://www.aanbestedingreintegratie.nl Interview Kliq en http://www.aanbestedingreintegratie.nl van Seters e.a. (2002) Mevissen et al. (2002) Financieel Dagblad (2002) Interviews In de interviews werd echter wel aangegeven dat kwaliteit (plaatsingspercentages) veel belangrijker is bij de beoordeling van de offertes van de reïntegratiebureaus dan de prijs. Reïntegratiebureaus hoeven dus niet heel sterk op hun prijs te letten.

68

Hoofdstuk 5

Marktwerking stimuleert het produceren van een bepaald type product met een bepaalde kwaliteit tegen een zo laag mogelijke prijs. Zo geeft Kliq, de opvolger van Arbeidsvoorziening aan, dat door de geïntroduceerde concurrentie zij haar overheadkosten naar beneden heeft moeten en kunnen brengen in de eerste jaren van dit decennium. 133 Wat voor effect heeft het afschaffen van de winkelnering bij Arbeidsvoorziening, het samenvoegen van de uitvoeringsinstellingen, de verandering van de budgetteringssystematiek bij gemeenten en invoering van de Wet Poortwachter op de kwaliteit van reïntegratiediensten gehad? Om dit te achterhalen zouden we de netto-effectiviteit van reïntegratie-instrumenten eind jaren negentig graag vergelijken met hun effectiviteit begin 2000. Hiervoor is het nog te vroeg, aangezien effectiviteitsstudies voor begin 2000 nog ontbreken. Wel kan gesteld worden dat er een grotere motivatie is voor aanbieders om te streven naar een hoge bruto effectiviteit. Dit komt door het opkomen van no cure no/less pay afspraken. No cure less pay houdt in dat er contractueel met aanbieders wordt afgesproken dat een deel van het geld pas betaald wordt als er een bepaald resultaat wordt bereikt. Zo geldt bij de aanbestedingsprocedure van het UWV voor 2002 bijvoorbeeld dat maximaal 80% van de prijs van het product wordt betaald bij levering en de overige 20% als een plaatsing is gerealiseerd. 134 Opmerkelijk is dat de aandacht zich wederom focust op de bruto-effectiviteit en niet op de netto-effectiviteit. Voor welke groep worden reïntegratiediensten ingekocht? Een terugkerend idee achter de doorgevoerde beleidsverandering is dat reïntegratie niet pas moet gebeuren als mensen in de WAO of WW zijn beland. De ziekteverzuimperiode daarvóór is het moment om reïntegratie te bevorderen. De inzet van reïntegratie-instrumenten verschuift dan ook van mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt naar mensen met een (nog) kleine afstand tot de arbeidsmarkt. In Paragraaf 3.3.4. is aan de orde gekomen dat reïntegratie-instrumenten, zoals scholing, die worden ingezet voor mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt een hogere netto-effectiviteit halen dan instrumenten die worden ingezet voor groepen met een kleine afstand tot de arbeidsmarkt. Dit geldt echter voor werklozen. Voor zieken (waar reïntegratie zich steeds meer op gaat richten) geldt het tegengestelde: wachtlijstbemiddeling zorgt ervoor dat iemand eerder behandeld kan worden en verkort daarmee de verzuimduur. Ook blijkt dat des te langer iemand ziek is, des te moeilijker het is om weer terug te keren

133 134

Interview Kliq Interview Borea


69

naar de werkplek. Het is daarom belangrijk om zo vroeg mogelijk te beginnen met reïntegratie van zieke werknemers.135 Door informatie-asymmetrie tussen de uitvoerder en het reïntegratiebureau en het ontbreken van de juiste prikkels voor het UWV is er op de markt nog in enige mate sprake van afroming. Dit wil zeggen dat de instrumenten die worden ingezet voor WAO-, WW en bijstandsgerechtigden, binnen deze groepen worden ingezet voor diegenen met de kleinste afstand tot de arbeidsmarkt. Het UWV en sommige gemeenten sluiten contracten af met reïntegratiebureaus voor groepen cliënten. Het UWV tracht homogene groepen te maken (cliënten binnen de groepen lijken op elkaar), maar om dit volledig te doen ontbreekt het het UWV nog aan informatie. Hierdoor worden groepen aanbesteed, waarbij er binnen de groep aanzienlijke verschillen kunnen zitten in kansen op de arbeidsmarkt. Reïntegratiebedrijven krijgen bij start van het traject al snel meer informatie over cliënten, waarbij zij zich beter een beeld kunnen vormen van de arbeidsmarktkansen van cliënten, dan het UWV. Dit leidt ertoe dat zij zich kunnen inspannen voor de meest makkelijk te reïntegreren cliënten. Hierdoor valt voor hen het beste resultaat te halen tegen de laagste kosten. Hierdoor kunnen langdurig arbeidsongeschikten, werklozen en bijstandsgerechtigden (cliënten met een grote afstand tot de arbeidsmarkt) buiten de boot vallen. Dit terwijl het voor de maatschappij als geheel efficiënt kan zijn hen te reïntegreren. Veranderingen in de aanbestedingsprocedure van het UWV moeten afroming tegen gaan. Het feit dat het UWV geen financiële prikkel heeft om het aantal uitkeringsgerechtigden te verkleinen, draagt niet positief bij aan de motivatie voor het UWV om afroming tegen te gaan. Welk effect hebben de beleidsveranderingen omtrent reïntegratie op de prikkels voor innovatie gehad? Aan het aanbod van medische reïntegratiediensten is te zien dat er een prikkel is voor private reïntegratiebedrijven om nieuwe diensten aan te bieden. Medische diensten die reïntegratie kunnen bevorderen worden in het reguliere zorgcircuit niet aangeboden, door medische reïntegratiebedrijven wel.136 Beeldvorming

Naast het kijken naar de effectiviteit en efficiëntie kan gekeken worden naar de ervaring van individuen bij de invoering van marktwerking. Wat is de beeldvorming van cliënten over de markt voor reïntegratiediensten? Uit onderzoek van FNV Bondgenoten onder cliënten van reïntegratiebedrijven in 2002 bleek 69% van mening te zijn dat de activiteiten van het reïntegratiebureau in overeenstemming zijn met hun wensen en mogelijkheden.137 Daarnaast 135 136

137

Interviews In het reguliere zorgcircuit bestaat geen financiële prikkel tot het ontwikkelen van deze nieuwe (combinatie van) medische diensten. Zie Keuzenkamp e.a. (2002) FNV (2002)

70

Hoofdstuk 5

geeft 28% aan dat dit niet het geval is. Dit is een overschatting van het aantal ontevreden mensen doordat een aantal mensen pas net met een traject is gestart. Vaak geven cliënten als reden van het negatief beantwoorden van de vraag dan ook aan dat ze nog geen idee hebben wat er precies gaat gebeuren. Daadwerkelijke negatieve beeldvorming wordt veroorzaakt door de traagheid van het traject, de commerciële doelstelling, de moeizame samenwerking tussen de reïntegratiebureau’s en de publieke instanties en de sollicitatieplicht tijdens de eerste fase van het reïntegratietraject. Ook het aanbod van instrumenten en de begeleiding blijken in een aantal gevallen te leiden tot ontevredenheid. Terwijl het aanbod en de begeleiding in een aantal gevallen als reden voor ontevredenheid worden genoemd worden dit in veel gevallen echter juist als positieve aspecten van de reïntegratiebedrijven genoemd. In 90% van de gevallen krijgen de cliënten met één vaste contactpersoon te maken, wat gewaardeerd wordt. De diverse reïntegratie-activiteiten die mogelijk zijn, de invloed die door de cliënt kan uitgeoefend worden en de informatievoorziening, zijn daarnaast positieve aspecten.

5.3.5 Conclusie De markt voor reïntegratiediensten is gegroeid. Er is sprake van meer concurrentie, door het vervallen van de verplichte winkelnering van het UWV en gemeenten, en het toetreden van nieuwe aanbieders op de markt. Wel heeft er een concentratie plaatsgevonden aan de vraagkant, waardoor één vrager, een aanzienlijke macht op de markt heeft. Ook aan de aanbodkant is er sprake van concentratie, door verticale en horizontale integratie. Door lage toetredingsbelemmeringen staat dit een goede marktwerking (nog) niet in de weg. De intransparantie is nog een knelpunt op de markt. De markt is nog jong, waardoor veel aanbieders nog weinig hebben kunnen laten zien wat ze waard zijn en vragers nog weinig ervaring hebben met inkopen. Op de markt zijn naast private aanbieders nog steeds publieke gemeentelijke aanbieders actief. Bovendien zijn er grote publieke vragers op de markt, die handelen voor hun uitkeringsgerechtigden. De markt kan dan ook nog steeds een quasi-markt worden genoemd. In hoeverre dit de marktwerking verstoort hangt af van het gedrag van de publieke partijen. De gemeentelijke organisaties lijken in enige mate gezonde concurrentie in de weg te staan doordat zij eerder opdrachten toegewezen krijgen dan private organisaties. Gemeenten zijn echter bezig met het ontwikkelen van aanbestedingsprocedures, waardoor dit afneemt. Als (semi-) publieke instellingen private activiteiten gedeeltelijk met publiek geld financieren, staat dit ook een level playing field tussen aanbieders in de weg staan (de Cohenproblematiek). Of hier sprake van is, is niet bekend. Aspecten van het inkoopbeleid van de


71

uvi’s/UWV hebben de concurrentie verstoord, net als het inkoopbeleid van gemeenten, maar ook hier is een ontwikkeling naar een professioneler inkoopbeleid te zien (waarbij voormalige reïntegratiepoten van uvi’s niet meer worden bevoordeeld, waarbij nieuwkomers op de markt kansen krijgen). Schematisch is de markt weer te geven als in Tabel 5/4. Tabel 5/4


Regulering prikkels Structuur vragers Aanbieders toetredingsbelemmeringen productdifferentiatie

gemeenten, werkgevers, enigszins werknemers

UVW, gemeenten, werkgevers (geassisteerd door Arbo-diensten en verzekeraars) en in enkele gevallen individuen private reïntegratiebureaus, (semi)-publieke gemeentelijke instanties weinig twee deelmarkten verdwijnen langzaam

Gedrag integratie

zowel horizontaal als verticaal

Resultaat omvang

omvang van de ‘publieke’ markt ligt tussen de 700 en 1265 miljoen euro; omvang van de werkgeversmarkt ligt rond de 70 miljoen euro;

efficiëntie

de gemiddelde prijs die het UWV betaalt is 4700 euro, gemeenten vermoedelijk minder netto-effectiviteit van de reïntegratiediensten is niet bekend; prikkel tot innovatie

6

De markt voor reïntegratiediensten in de toekomst

6.1 Inleiding Het ziet er naar uit dat de structuur van de sociale zekerheid in de nabije toekomst gewijzigd gaat worden. Dit zal haar effect hebben op het functioneren van de markt voor reïntegratiediensten. In Paragraaf 2 worden de voorstellen voor veranderingen in het stelsel van de sociale zekerheid besproken. In Paragraaf 3 vervolgens komt het effect hiervan op de markt aan de orde.

6.2 Veranderingen in de sociale zekerheid en de zorg 6.2.1 WAO op de schop: commissie Donner en reacties Alle wijzigingen in de sociale zekerheid ten spijt blijft het aantal WAO-uitkeringsontvangers stijgen. In 2002 dreigt de magische 1 miljoen bereikt te worden. Door dit grote aantal WAO’ers is er een maatschappelijke en politieke discussie over de werking van de WAO. In juni 2000 besluit het Kabinet tot het instellen van een commissie die zich mag buigen over de werkelijke aard van het WAO-probleem en oplossingen hiervoor. Het advies van deze commissie onder leiding van dhr. Donner is in mei 2001 naar buiten gebracht.138 De commissie ondersteunt de zienswijze die in de loop van de jaren is ontstaan, dat niet de WAO het probleem is, maar het daaraan voorafgaande verzuim. De commissie stelt dan ook voor de verantwoordelijkheid voor reïntegratie en financiële prikkels hiervoor nog verder bij werkgevers en werknemers te leggen. Instroom in de WAO als gedeeltelijk arbeidsongeschikte zal niet meer mogelijk zijn als het aan de commissie ligt. Slechts bij een handicap waarvan verwacht wordt dat deze de werknemer volledig en voorgoed verhindert te werken zal nog sprake zijn van recht op WAO. In de gevallen van gedeeltelijke arbeids(on)geschiktheid waarbij zowel werkgever als werknemer niets te verwijten valt en toch geen baan gevonden wordt voor de werknemer,

138

Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (2001)

74

Hoofdstuk 6

zal de werknemer na 2 jaar de WW en vervolgens na verloop van tijd een IOAW uitkering139 ontvangen. Is dit laatste het geval, dan betekent dit een aanzienlijke inkomensachteruitgang ten opzichte van de huidige regeling. Een voorstel van de commissie is om de loondoorbetalingsplicht voor werkgevers te verlengen van 1 jaar naar 2 jaar. Als blijkt dat de werkgever in die 2 jaar niet voldoende reïntegratie-activiteiten heeft ontplooid kan deze verplicht worden het loon langer door te betalen. Indien echter de werkgever geen laakbaarheid te verwijten valt en al eerder dan na 2 jaar duidelijk is dat de werknemer nooit meer zal kunnen werken, kan deze direct de WAO instromen. De loondoorbetalingsplicht vervalt zodra de werknemer de WAO instroomt. De commissie stelt voor de wet Pemba dan af te schaffen. Het advies van de commissie Donner wordt na uitbrengen door het kabinet ter beoordeling aan de SER voorgelegd. De raad kan zich vinden in de hoofdlijnen van het advies van de commissie. De verlenging van de loondoorbetalingsplicht, instroom in de WAO voor uitsluitend duurzaam en volledig arbeidsongeschikten en ook het afschaffen van de Pemba komt in het advies van de SER aan het kabinet terug. Een aantal voorstellen van de commissie Donner zijn door de SER nader uitgewerkt. Zo stelt de raad voor, om het voor werkgevers verplicht te stellen zich privaat te verzekeren voor loonaanvulling na afloop van de wettelijk verplichte loondoorbetaling, als blijkt dat een werknemer (tijdelijk) minder belastbaar is geworden door ziekte of een ongeval (in welk geval iemand in het huidige stelsel een gedeeltelijke WAO-uitkering zou krijgen) en wordt voorgesteld de WAOuitkeringen te verhogen. 140 De sociale partners spreken tevens binnen de Stichting van de Arbeid af om af te zien van bovenwettelijke aanvullingen van de loondoorbetaling in het tweede ziektejaar, welke op 70% ligt. Dit betekenen financiële prikkels voor verzekeraars en werknemers om ziekteverzuim te voorkomen. Naar aanleiding van het SER-advies komt het kabinet in april 2002 met een kabinetsstandpunt.141 Ook hierin wordt de WAO voor uitsluitend volledig en duurzaam arbeidsongeschikten en een verlenging van de loondoorbetalingsplicht onderschreven. Het voorstel van de SER om de WAO-uitkering te verhogen wordt niet overgenomen. Het kabinet onderschrijft het belang van een verplichte loonaanvullingsregeling voor werkgevers, maar pleit ervoor dit publiek te laten gebeuren. Bij het onderbrengen van deze verzekering bij private verzekeraars zien zij de volgende problemen:

139

140 141

De IOAW is de Wet Inkomensvoorziening Oudere en gedeeltelijk Arbeidsongeschikte werkloze Werknemers. De IOAW biedt een inkomensgarantie op het niveau van het sociaal minimum. SER (2002) Kamerstukken II, vergaderjaar 2001-2002, 28 333, nr. 1.

De markt in de toekomst

-

75

Private verzekering van de loonaanvullingsregeling geeft de private verzekeraar zowel als de werkgever een prikkel de werknemer te ontslaan, omdat dan geen loonaanvulling hoeft te worden betaald.

De private verzekeraar heeft bij de beoordeling van de mate van arbeidsongeschiktheid een prikkel de werknemer duurzaam en volledig arbeidsongeschikt te verklaren, zodat geen loonaanvullingsregeling uitgekeerd hoeft te worden. Ook de werkgever en de werknemer hebben dit belang als, zoals de SER voorstelt de Pemba wordt afgeschaft en de WAO-uitkering wordt verhoogd. - Zowel de private verzekeraar van de loonaanvullingsregeling als de publieke WAOverzekeraar bepalen de mate van arbeidsongeschiktheid. Doordat dit twee verschillende partijen betreft kan de bepaling van de mate van arbeidsongeschiktheid verschillen, waardoor de werknemer meerdere procedures tegelijk moet voeren. - De werknemer kan het onderbrengen van de loonaanvullingsregeling bij private verzekeraars te maken krijgen met twee uitkeringsinstanties, zowel gelijktijdig als volgtijdelijk. De schadelast van (gedeeltelijke) inactiviteit kan hierdoor over meerdere verzekeraars worden verdeeld. In het kabinetsstandpunt wordt geopperd een aantal maatregelen door te voeren die de Pemba-lasten verkleinen, in plaats van het afschaffen van de Pemba zoals de SER voorstelt. -

6.2.2 Regeerakkoord De discussie rond hervorming van de WAO is aangezwengeld door het tweede paarse kabinet, maar een nieuw kabinet zal eventuele veranderingen moeten doorvoeren. In mei 2002 vonden verkiezingen plaats, waarna het CDA, LPF en de VVD het roer overnemen van de Paarse coalitie. Bij het opstellen van het regeerakkoord is de WAO een belangrijk discussiepunt.142 Het uiteindelijk akkoord vermeldt dan ook: ‘De gestage groei van het aantal arbeidsongeschikten is een van de meest onhanteerbare problemen geworden van de Nederlandse economie’. Uit het regeerakkoord wordt tevens duidelijk dat de partijen de voorgestelde lijn willen doorvoeren. Afgesproken is de WAO ingrijpend te wijzigen, inderdaad de WAO alleen toegankelijk te maken voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten. Het Strategisch akkoord wijkt af van vorige adviezen en standpunten op kleine punten. De deur om de loonaanvulling privaat te regelen wordt weer geopend:

142

Werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken, Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD, 3 juli 2002.

76

Hoofdstuk 6

‘ Mits gewaarborgd is dat verzekeraar en werkgever geen financieel belang hebben bij het zonder arbeid uitstromen naar de WW kan deze loonaanvulling op basis van een privaatrechtelijke verzekering gerealiseerd worden, indien dit zonder fricties met de uitvoering van de WAO mogelijk is.’ Het kabinet is voornemens de Pemba af te schaffen voor bedrijven met minder dan 25 werknemers. Voor deze bedrijven zal een differentiatie van de WAO-premie op brancheniveau ingevoerd worden. ‘Als uit evaluatie blijkt dat door middel van de beschreven maatregelen de instroom en het beroep op de WAO binnen 3 jaar na invoering structureel is teruggebracht tot de omvang die overeenstemt met de verwachtingen van de SER, wordt in lijn met het SER-advies een aanvulling van uitkeringen en het afschaffen van de Pemba gerealiseerd.’ Naast de hervorming van de WAO worden nog meer beleidsvoornemens rond de sociale zekerheid in het Strategisch akkoord genoemd: - Met uitvoeringsinstellingen zullen prestatie-afspraken gemaakt worden. -

De financiële prikkel voor gemeenten om bijstandsgerechtigden uit de bijstand te laten stromen wordt maximaal. Er komt minder geld beschikbaar voor arbeidsmarktbeleid.

6.2.3 Overige ontwikkelingen Naast bovengenoemde ontwikkeling zijn er nog op hande zijnde veranderingen in de structuur van de sociale zekerheid die voortvloeien uit eerder gemaakte afspraken en wat invloed heeft op de markt voor reïntegratiediensten. Dit betreft de verantwoordelijkheid voor tweede spoor reïntegratie van de werkgever en invoering van het persoonsgebonden budget. In 2003 wordt in het kader van de eerder genoemde SUWI de reïntegratieverantwoordelijkheid van de werkgever uitbreidt. Terwijl werkgevers voor 2003 slechts verantwoordelijk zijn voor eerste spoor reïntegratie, worden werkgevers vanaf die tijd ook verantwoordelijk voor reïntegratie bij een andere werkgever als dit in het eigen bedrijf niet mogelijk is (tweede spoor reïntegratie). In de zorg kunnen patiënten onder bepaalde voorwaarden beschikken over een persoonsgebonden budget. De patiënt krijgt een budget ter beschikking (gefinancierd uit publieke middelen) en mag zelf weten hoe hij/zij dit wenst te besteden, mits aan bepaalde voorwaarden wordt voldaan. Door SUWI worden persoonsgebonden budgetten ook in de sociale zekerheid geïntroduceerd. Er zijn een aantal experimenten uitgevoerd met deze budgetten. Vervolgens is het sinds 1 januari 2002 mogelijk voor arbeidsgehandicapt(e)


77

(geworden) werknemers waarvoor binnen het eigen bedrijf geen passende arbeid meer aanwezig is, om een persoonsgebonden reïntegratiebudget bij het UWV aan te vragen. Dit wordt gehonoreerd, mits het UVW reïntegratie-activiteiten nodig acht voor de cliënt om aan de slag te komen bij een andere werkgever. Het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid is voornemens persoonsgebonden reïntegratiebudgetten voor een grotere groep beschikbaar te maken. Het nut van het persoonlijk reïntegratiebudget wordt niet door iedereen onderschreven. 143

6.2.4 Samenvattend De hierboven beschreven (voorgenomen) wijzigingen in beleid hebben invloed op de verantwoordelijkheden en financiële prikkels van verschillende partijen op de markt voor reïntegratiediensten. In onderstaande tabel wordt dit samengevat. Tabel 6/1 Voorgestelde wijzigingen in beleid Waar

Maatregel

Effect

UWV

Regeerakkoord

Prestatie-contracten

Belang bij goede inkoop

Gemeenten

Regeerakkoord

Volledige budgettering

Grotere prikkel voor inkoop van reïntegratiediensten en belang bij goede inkoop

Werkgevers

SUWI

Verantwoordelijk voor tweede spoor reïntegratie

Donner, SER, kabinetsstandpunt, Regeerakkoord

Grotere financiële prikkel Grotere prikkel voor om ziekteverzuim te inkoop van voorkomen en verhelpen reïntegratiediensten

Donner, SER, kabinetsstandpunt, Regeerakkoord

Grotere financiële prikkel Meer motivatie voor voor reïntegratie reïntegratie

Werknemers

Verzekeraars

143

SER, kabinetsstandpunt, Regeerakkoord

Beschikking over persoonsgebonden reïntegratiebudgetten

Grotere rol bij inkoop

Mogelijkheid tot aanbieden van loonaanvullingsregeling voor gedeeltelijk arbeidsongeschikten?

Grotere prikkel voor (assisteren van de werkgever bij) inkoop van reïntegratiediensten

zie Kok (2002) voor en kritische beschouwing over het reïntegratiebudget.

78

Hoofdstuk 6

6.3 De markt voor reïntegratiediensten 6.3.1 Regulering Indien de beleidsvoornemens in het regeerakkoord worden doorgevoerd, worden gemeenten, werkgevers én werknemers met sterkere financiële prikkels geconfronteerd. Het lijkt aannemelijk te veronderstellen dat ook het UWV (het management, het UWV zelf heeft geen eigen vermogen) in de toekomst geconfronteerd gaat worden met financiële prikkels om reïntegratie te bevorderen. Het opstellen van prestatie-contracten met het UWV zoals in het regeerakkoord staat vermeld, heeft alleen effect als er een sanctie staat op het niet behalen van de afgesproken prestatie.

6.3.2 Structuur Spelers op de markt

Naar te verwachten valt uit de beleidsvoornemens, blijven dezelfde spelers aanwezig op de markt. -

UWV als vrager van reïntegratiediensten voor arbeidsongeschikten en werklozen; gemeenten voor bijstandsgerechtigden en niet-uitkeringsgerechtigden;

werkgevers als vrager van diensten voor werknemers, bijgestaan door Arbo-diensten en verzekeraars. Een nieuwe speler komt er bij: de uitkeringsgerechtigde of verzuimende werknemer zelf. Deze kan door de invoering van het persoonsgebonden budget zelf een reïntegratiebedrijf inschakelen.

-

Er zal steeds minder sprake zijn van twee verschillende deelmarkten, zoals eerder beschreven. Op de werkgeversmarkt waar tot begin 2000 vrijwel alleen medische reïntegratiediensten worden ingekocht zullen vanaf 2003 tevens andere diensten worden ingekocht. De werkgever is vanaf die tijd tevens verantwoordelijk reïntegratie bij een andere werkgever als reïntegratie binnen zijn bedrijf niet mogelijk is. Het UWV en gemeenten, zullen steeds meer stuiten op de harde kern van het bestand uitkeringsgerechtigden, dat wil zeggen de mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt die in de afgelopen jaren van verhoogde aandacht voor reïntegratie nog niet gereïntegreerd zijn. Naast het feit dat voor deze groep de kwaliteiten vaak niet aansluiten bij de kwaliteiten die gevraagd worden op de arbeidsmarkt, spelen er vaak (een combinatie van) andere problemen een rol, zoals medische problemen of financiële problemen. Daar waar het UWV en gemeenten begin 2000


79

voornamelijk werkgerelateerde instrumenten inkoopt, zullen zij in de toekomst tevens meer medische georiënteerde diensten inkopen. 144 Het UWV zal een steeds kleinere speler op de markt worden. Bedoeling van het beleid is om reïntegratie-activiteiten in het eerste ziekteverzuimjaar van werknemers te laten gebeuren om zo instroom in de WAO te voorkomen. Het UWV zal als opdrachtgever voor reïntegratie van arbeidsongeschikten en WW’ers haar bestand zien verkleinen. Hierbij is een veronderstellingen dat de doelstellingen behorend bij het nieuwe beleid worden gehaald. Een obstakel hierbij is nog dat er voor werkgevers, werknemers en verzuimverzekeraars een prikkel is om mensen volledig arbeidsongeschikt te laten verklaren. Als de plannen zoals beschreven in het Strategisch akkoord van de regeringspartijen CDA, LPF en VVD doorgang vinden, is de WAO namelijk alleen nog toegankelijk voor volledig en duurzaam arbeidsongeschikten. Als hiervan sprake is vervalt de loondoorbetalingsverplichting en zal de uitkering wellicht stijgen ten opzichte van de huidige volledige WAO uitkering. Als de keuringen niet objectief en streng gebeuren zal de rol van het UWV op de markt aanzienlijk blijven. Gemeentelijke instellingen kunnen in de toekomst reïntegratiediensten (blijven) verkopen, zolang er sprake is van een level-playingfield. Dit is het geval als zij niet bevoordeeld worden door gemeenten en zij de geldstromen voor publieke taken en de geldstroom die ontstaat door verkoop van reïntegratiediensten gescheiden houden. Publieke organisaties zijn veelal niet gewend aan de onzekerheid die concurrentie met zich mee brengt (de organisatie is niet meer verzekerd van opdrachten van de gemeente zoals in het verleden) en het vermijden van de schijn van belangenverstrengeling zal voor gemeenten moeilijk zijn als elk jaar opdrachten vergeven worden aan de gemeentelijke instelling. Naar verwachting zullen dan ook de reïntegratie-activiteiten door gemeentelijke instellingen in veel gevallen worden gestaakt of de betreffende afdelingen geprivatiseerd. 145 Op dit moment is er al sprake van concentratie beweging aan de aanbodkant op de markt voor reïntegratiediensten. 146 Er zijn echter nog honderden reïntegratiebedrijven actief. Uit de praktijk blijkt dat markten die zich ontwikkelen vaak eindigen in een evenwicht waarbij sprake is van enkele grote aanbieders en een groep kleinere aanbieders, zogenaamde nichespelers. 147 Deze niche-spelers zijn vaak of lokaal actief of zij richten zich op reïntegratie van een zeer specifieke doelgroep (bijvoorbeeld reïntegratie van blinden). Ook de markt voor Arbo-diensten heeft zich zo ontwikkeld. Van de oorspronkelijk honderden Arbo-diensten 144 145 146 147

Interviews en Dijk et al (2000) Interviews gemeenten Mevissen et al (2002) Martin (2001)

80

Hoofdstuk 6

zijn enkele grote met een groot marktaandeel, en een groep kleinere bedrijven overgebleven. 148 Naar verwachting zal ook op de markt voor reïntegratiediensten een zelfde shake-out plaatsvinden. Productdifferentiatie

Zowel medisch georiënteerde diensten als werkgeoriënteerde diensten (scholing etc.) zullen naar verwachting op de markt blijven worden aangeboden. Doordat vragers naar verwachting meer verschillende typen producten zullen vragen (zoals boven beschreven), zullen de producten vaker in combinatie met elkaar in een traject worden toegepast. Op de markt zijn steeds naast grote aanbieders (vaak onderdeel van een keten) steeds meer kleine vaak regionaal opererende bedrijven actief. Deze bedrijven kunnen overleven op de markt door gespecialiseerde producten te leveren. Zij springen in niches op de markt. Toetredingsbelemmeringen

Door de brancheorganisatie voor reïntegratiebedrijven wordt een keurmerk ontwikkeld. Eind 2002 verwacht de organisatie voor reïntegratiebedrijven de eerste bedrijven een keurmerk te geven.149 Hoewel de overheid niet van plan is de certificering verplicht op te leggen, werpt het keurmerk een toetredingsdrempel op voor (potentiële) nieuwkomers op de markt. Vragers naar reïntegratiediensten zullen immers vaak de voorkeur geven aan een gecertificeerde organisatie. 150 Een steeds verdere integratie van verzuimverzekeraars, zorgverzekeraars, Arbo-diensten en verschillende reïntegratiediensten (zie volgende subparagraaf) kan ook toetredingsbelemmeringen veroorzaken. Daar staat een mogelijke verlaging van de toetredingsdrempel door de veranderende rol van het UWV tegenover. Als de rol van het UWV kleiner zal worden, zoals het beleid beoogd, zal het inkoopbeleid van het UWV in de toekomst minder invloed hebben op de markt. Waar begin 2002 het UWV door zwakke punten in de aanbestedingsprocedure nog toetredingsbelemmeringen op kan werpen, zal dit in de toekomst verminderen.

6.3.3 Gedrag Gedrag vragers

Het UWV en gemeenten krijgen steeds meer ervaring bij de inkoop van reïntegratiediensten. Waar in 2002 nog lang niet alle gemeenten inkopen via (openbare) aanbestedingsprocedures, 148 149 150

Aarts & Velema (2000) Interview Borea zie bijvoorbeeld Akerlof (1970)


81

zal dat naar verwachting over een aantal jaar wel het geval zijn. Het leerproces zorgt ervoor dat de aanbesteding elk jaar beter kan verlopen, zeker als de prikkels voor de vragers om een goed reïntegratiebeleid te voeren zijn vergroot. Hierbij is het wel belangrijk dat de prikkels zoals deze aangrijpen bij de organisaties, ook doorwerken binnen de organisaties. Als dit niet het geval is kan dit een goed opdrachtgeverschap op de markt voor reïntegratiediensten in de weg staan. De wijze waarop het UWV omgaat met de opdrachtnemers zal per deelmarkt verschillen. Op een aantal markten (eenvoudige reïntegratie van relatief homogene groepen) zal op prijs worden geconcurreerd. Op andere markten zal eerder worden gestreefd naar continuïteit. Er wordt geïnvesteerd in de opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie. Ten eerste is er een investering nodig om de werkwijzen goed te leren kennen en vertrouwen op te bouwen (er zijn transactiekosten verbonden aan het switchen van opdrachtnemer). Ten tweede zijn er bepaalde groepen waarvoor een zekere mate van continuïteit ook noodzakelijk is voor de werkprocessen. Voor jonggehandicapten wordt bijvoorbeeld geïnvesteerd in een netwerk van reïntegratiebedrijf, scholingsinstituut etc. Ten derde is het voor de stabiliteit op de markt noodzakelijk dat bedrijven voort kunnen blijven bestaan en dat er niet jaarlijks grote personele shuffles plaatsvinden (bijvoorbeeld van bedrijf B dat dit jaar geen opdracht van het UWV heeft gekregen naar bedrijf A dat dit wel heeft gekregen).151 De in het Strategisch Akkoord voorgenomen bezuinigingen op de beschikbare middelen van het Rijk voor reïntegratie hebben waarschijnlijk een drukkend effect op de vraag naar reïntegratiediensten. Gedrag aanbieders

Aanbieders zullen noodgedwongen hun aandacht verschuiven van het UWV naar werkgevers. Momenteel is er een integratie, zowel verticaal (verzuimverzekeraar, Arbodienst, reïntegratiebedrijven) als horizontaal (reïntegratiebedrijven die samen gaan), te zien van bedrijven die zich richten op werkgevers. Te verwachten valt dat deze integratie doorzet. Integratie biedt immers economies of scope-voordelen voor de aanbiedende partij. Bovendien wordt aan de vragende partij (met name aan de werkgevers) een integraal pakket aan diensten geboden, wat de concurrentiepositie van de conglomoraat-spelers kan versterken. Daarnaast zullen een aantal niche-spelers blijven bestaan. Deze gespecialiseerde, regionaal opererende bedrijven, zullen hun diensten blijven aanbieden. Deze bedrijven kunnen hun

151

Interviews

82

Hoofdstuk 6

diensten direct aan werkgevers of gemeenten aanbieden, of als onderaannemer bij een grote aanbieder.152


Nog meer dan begin 2000 het geval is, zullen in de toekomst de externe effecten geïnternaliseerd. zijn. Dat wil zeggen dat kosten van inactiviteit neerslaan bij de partijen die er invloed hebben (UWV, gemeenten, werkgevers en cliënten) in plaats van op de gehele maatschappij. Hiermee komt het doel van de overheid naar verwachting dichterbij: het stimuleren van uitstroom uit uitkeringen en het beperken van de instroom in de WAO.153 Er kan een verschuiving verwacht worden van het opdrachtgeverschap van het UWV naar werkgevers. De toegenomen verantwoordelijk van werkgevers voor hun zieke werknemers hoeft niet te betekenen dat de markt voor reïntegratiediensten gaat groeien. In tegenstelling: werkgevers kunnen zich meer op preventie gaan richten, waardoor de inkoop van reïntegratiediensten af kan nemen. Wel zullen gemeenten over een aantal jaar meer op de markt inkopen dan nu het geval is. De omvang van de markt in de toekomst zal afhangen van de stand van de conjunctuur en de aangetoonde effectiviteit van reïntegratie-instrumenten. Efficiëntie

Een markt waarbij in hoge mate sprake is van transparantie en concurrentie zal leiden tot een goede kwaliteit tegen een zo laag mogelijke prijs, zo voorspelt de economische theorie. Doordat er in de loop van de tijd meer ervaring met reïntegratie is, wordt de kwaliteit ervan vermoedelijk beter. Als de resultaten bekend worden, dus als de netto-effectiviteit bekend is, kan een maatschappelijke kosten-baten analyse worden gemaakt. De uitkomsten hiervan zullen bepalend zijn voor de toekomst van de markt. Als de kosten-batenanalyse negatief uitvalt, zal de markt een zware klap krijgen te verduren. Netto-effectiviteitstudies worden slechts op beperkte schaal uitgevoerd. Voor het uitvoeren van goede netto-effectiviteitstudies is een controlegroep noodzakelijk. Er zou een groep mensen gereïntegreerd moeten worden en er zou met een zelfde groep mensen niets gedaan moeten worden. In Nederland is het echter not done om mensen omwille van een experiment 152

153

zie bijvoorbeeld Martin (2001) voor een beschrijving van de wijze waarop markten zich ontwikkelen. Werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken, Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD, 3 juli 2002.


83

uit te sluiten van het gebruik van reïntegratie-instrumenten. Vragende partijen hebben daardoor moeite om de gewenste kosten-batenafweging te maken. De overheid stopt nog steeds veel geld in reïntegratie. Om te weten of dit geld geen weggegooid geld is, zou zij haar aandacht eindelijk eens moeten focussen op het uitvoeren van goede nettoeffectiviteitstudies. Reïntegratiediensten zullen voornamelijk in worden gezet voor verzuimende werknemers en bijstandsgerechtigden. Door de focus op de financiële prikkel zullen wellicht weinig instrumenten worden ingezet voor niet-uitkeringsgerechtigden, zoals herintredende vrouwen, omdat hier geen besparing op uitkeringslasten valt te realiseren. Het maken van goede afspraken tussen het ministerie en de gemeente en het benchmarken van prestaties van gemeenten kan wellicht bijdragen aan betere resultaten. Naar verwachting wordt de intransparantie zoals deze op de markt aan het begin van de jaren negentig geldt voor een groot deel opgelost. Zowel vragers als aanbieders kunnen zich hun rol op de markt beter eigen maken en zichzelf bewijzen. Als dit het geval is dan blijft het belang bestaan voor aanbieders te innoveren. Als de budgettering in de gezondheidszorg wordt aangepast, kan het zijn dat niet alleen medische reïntegratiebedrijven, maar ook reguliere zorgaanbieders deze prikkel krijgen.

6.3.5 Conclusie In de toekomst zijn de externe effecten rond reïntegratie (uitkeringskosten) voor een groot deel geïnternaliseerd. De financiële lasten komen minder terecht op de maatschappij als geheel (de belastingen premiebetalers), en meer bij de direct betrokkenen bij verzuim en WAO-instroom, namelijk werkgevers, werknemers en verzekeraars. Ook gemeenten en wellicht het UWV krijgen naar verwachting meer financiële prikkels om reïntegratie te bevorderen. De rol van het UWV als vrager op de markt van reïntegratiediensten zal afnemen, welke naar verwachting overgenomen zal worden door werkgevers, werknemers en verzekeraars. Er zal naar verwachting minder sprake zijn van een informatieprobleem op de markt, zoals dat nu het geval is. Voor vragers op de markt komt steeds meer informatie beschikbaar, doordat aanbieders al behaalde resultaten kunnen laten zien. Bovendien leren (publieke) vragers steeds beter om te gaan met hun rol als vrager. Een knelpunt blijft het nog steeds gebrekkige inzicht in de netto-effectiviteit van reïntegratiediensten. Zolang er geen goede netto-effectiviteitstudies worden uitgevoerd, is het voor de vragende partijen op de markt bijzonder lastig om een goede kosten-batenafweging te maken. Het gevaar bestaat dat de aandacht, net als bij Arbeidsvoorziening aan het begin van de jaren negentig, te veel gericht

84

Hoofdstuk 6

is op het koste wat kost laten uitstromen van uitkeringsgerechtigden. Iedereen krijgt dan een reïntegratietraject en wordt bijgeschoold, terwijl wellicht lang niet iedereen deze instrumenten nodig heeft om weer aan de slag te komen. Er is begin 2002 al sprake van aanzienlijke concurrentie op de markt voor reïntegratiediensten. Naar verwachting blijft dit bestaan. Er zal een shake-out plaats vinden, waarna een aantal grote landelijk opererende bedrijven en kleinere specialistische (regionaal opererende) bedrijven overblijven. De situatie op de markt kan als volgt worden weergegeven: Tabel 6/2


Regulering prikkels

UWV, gemeenten, werkgevers en individuen

Structuur vragers aanbieders

UWV, gemeenten, werkgevers en individuen private reïntegratiebureaus

prikkels toetredingsbelemmeringen productdifferentiatie

groot enigszins vervaging tussen medische en activeringsdeelmarkt, meer nichespelers

Gedrag integratie

Markt is niet meer in de opstartfase. Hierdoor weinig horizontale en verticale integratie meer

Resultaat omvang en prijs

Afhankelijk van de netto-effectiviteit en kosten en besparingen die daar tegenover staan.

efficiëntie

prikkel om efficiënt te werken; kans dat de aandacht zich te veel richt op de bruto-effectiviteit i.p.v. op de netto-effectiviteit

7

Samenvatting en conclusies

7.1 Inleiding De vernietigende conclusies uit het rapport van de parlementaire enquête commissie onder leiding van de heer Buurmeijer zijn het startsein geweest voor de hervorming van het socialezekerheidsstelsel. Naast aandacht voor een rechtmatige uitkeringsverstrekking kwam activering van uitkeringsgerechtigden op de agenda te staan. Tevens werd getracht de instroom in de WAO te beperken. Om deze doelen te bereiken werd het socialezekerheidsstelsel grondig herzien. De verantwoordelijkheid voor reïntegratie kwam steeds meer te liggen bij degene die daarvoor budgetverantwoordelijk was (het UWV, de gemeenten en de werkgevers). Reïntegratie werd in stappen aan de private markt overgelaten. In 1994 werd de ziektewet geprivatiseerd. Naast Arbo-diensten, die werkgevers verplicht moesten inschakelen omdat werkgevers de expertise op verzuimgebied misten, ontstonden er private reïntegratiebedrijven die aanboden om werkgevers te helpen bij het verlagen van lasten voor zieke werknemers. Zieke werknemers werden gereïntegreerd. Vanaf 2000 konden ook publieke partijen producten inkopen op de private markt. Reïntegratiebedrijven hielpen uitkeringsgerechtigden aan een baan. De publieke aanbieder van reïntegratiediensten Arbeidsvoorziening werd (gedeeltelijk) geprivatiseerd. Met de SUWI-wet die per 1 januari 2002 is ingegaan is de private markt voor reïntegratiediensten een feit. In Paragraaf 2 van dit hoofdstuk worden de ontwikkelingen die zich hebben voorgedaan op de markt voor reïntegratiediensten geanalyseerd. In Paragraaf 3 van dit hoofdstuk zullen succes- en faalfactoren worden benoemd: welke lessen kunnen worden geleerd uit de privatisering van de markt voor reïntegratiediensten? Paragraaf 4 concludeert.

7.2 Analyse ontwikkeling Nu de ontwikkelingen in de sociale zekerheid en op de markt voor reïntegratiediensten zijn besproken, kunnen de vragen uit het analysekader worden beantwoord. In Figuur 7/1 is het analysekader samengevat.

86

Hoofdstuk 7

Figuur 7/1

Analysekader ontwikkelingen op de markt voor reïntegratiediensten Beleid

Markt toen

Transitieproces

Markt toekomst

Externe factoren

Markt toen

Aan het begin van de jaren negentig bestond de markt voor reïntegratiediensten nog niet. De publieke partijen Arbeidsvoorziening (voor werklozen) en de Gemeenschappelijke Medische Dienst (voor arbeidsgehandicapten) boden reïntegratiediensten aan. Zij hadden daarvoor ca. een half miljard euro tot hun beschikking. De diensten werden aangeboden aan individuen (zoals herintredende vrouwen, schoolverlaters en langdurig werklozen). Arbeidsvoorziening werd afgerekend op het aantal mensen dat aan het werk kwam en keek daardoor niet of degene ook zonder reïntegratie-instrument aan de slag kon komen: de netto-effectiviteit van de dienstverlening van Arbeidsvoorziening was waarschijnlijk beter geweest als hier wel aandacht voor was geweest.154 Beleid

Om de ontwikkelingen in het overheidsbeleid goed te kunnen begrijpen, beginnen we de analyse van de ontwikkelingen in de sociale zekerheid enkele decennia terug. Vanuit het herverdelingsmotief heeft de overheid het socialezekerheidsstelsel opgezet: iedereen moet kunnen delen in de Nederlandse welvaart. Bovendien is het lastig om werkloosheid en arbeidsongeschiktheidsrisico’s op de private markt te verzekeren. Werkloosheid wordt als een onverzekerbaar risico gezien. De schadelast is niet gespreid, maar komt met pieken bij een slechte conjunctuur. Bij arbeidsongeschiktheidsverzekeringen speelt averechtse selectie: de mensen met een hoog risico om arbeidsongeschikt te worden zullen zich gaan verzekeren. Vervolgens komt er een vicieuze cirkel: de premie stijgt, de beste risico’s besluiten om zich niet te verzekeren, de premie moet verder stijgen, etc. Door een acceptatie- en verzekeringsplicht kan averechtse selectie tegen worden gegaan en kan het 154

CPB (2000) vindt zelfs een negatief effect van de inzet van sommige reïntegratie-intrumenten, zoals een sollicitatietraining. Gemiddeld vinden mensen eerder een baan als zij geen sollicitatietraining volgen, dan dat zij dit wel doen. De redenering hierachter is dat mensen zich tijdens het volgen van een sollicitatietraining minder inspannen om een baan te zoeken, dan wanneer zij die training niet zouden volgen. Zij wachten met solliciteren totdat zij hun sollicitatietraining hebben afgerond. Kostbare maanden gaan verloren.


87

risico van arbeidsongeschiktheid op de private markt worden verzekerd. Het overheidsingrijpen op de markt is dan echter groot. Het gebruik van de sociale zekerheid neemt in de jaren zeventig en tachtig sterk toe. Om de kosten van de sociale zekerheid in de hand te kunnen houden is reïntegratie een belangrijk instrument. Reïntegratie van een uitkeringsgerechtigde gaat gepaard met positieve externe effecten: hoe minder uitkeringsgerechtigden, des te lager kunnen de belastingen en sociale premies zijn en hoe hoger de arbeidsparticipatie, des te lager de belastingen en premies zijn. Daarnaast gaat reïntegratie ook gepaard met externe effecten in sociale zin (minder sociale uitsluiting ed.). De overheid grijpt daarom in op deze markt door zelf gratis reïntegratiediensten aan te bieden: Arbeidsvoorziening en de Gemeenschappelijke Medische Dienst helpen aan het begin van de jaren negentig werklozen en arbeidsgehandicapten aan een baan. Het ingrijpen van de overheid kan echter tot problemen leiden: hoe kan worden gegarandeerd dat de publieke organisaties doen wat de overheid wil dat ze doen? Bovendien is er geen sprake van marktwerking, waardoor er geen prikkel is tot het kostenefficiënt produceren en tot innovatie. Om dit, wat in het theoretisch kader van dit rapport ‘overheidfalen’ wordt genoemd, te verhelpen onderneemt de overheid medio jaren negentig een aantal acties. Ten eerste wordt de relatie met Arbeidsvoorziening geformaliseerd en worden er concrete prestatie-afspraken gemaakt. Arbeidsvoorziening wordt echter niet afgerekend op deze afspraken, wat de doelmatigheid van Arbeidsvoorziening vermoedelijk niet ten goede komt. Ten tweede introduceert de overheid prikkels voor werkgevers en gemeenten: er wordt vraag naar reïntegratie gecreëerd. De concurrentie die de overheid wil introduceren wordt echter beperkt door de fusie die de overheid oplegt aan de publieke aanbieders (Arbeidsvoorziening en Gak-Arbeidsintegratie (de voormalige GMD)). Eind jaren negentig wordt besloten tot een invoering van een concurrerend aanbod, de private reïntegratiemarkt. Omdat de toetredingsbelemmeringen klein zijn, treden er veel aanbieders toe tot de markt voor reïntegratiediensten. Er is een quasi-markt ontstaan: grote vragende partijen treden als agenten op voor individuen voor wie zij reïntegratieproducten aanschaffen op een markt waar publieke en private partijen met elkaar concurreren. Het beleidsproces heeft lang geduurd: tien jaar na de parlementaire enquête was de introductie van de markt voor reïntegratiediensten een feit. De wisselende koers die werd gevolgd heeft bijgedragen aan deze lange periode.

88

Hoofdstuk 7

Externe factoren

De beeldvorming over de markt voor reïntegratiediensten is gemengd, zie box 1/1. In krantenkoppen worden gouden bergen beloofd, maar wordt ook de intransparantie die op de markt heerst (zoals bij alle beginnende markten) bekritiseerd. Er wordt gesproken over dikke mist en een reïntegratiejungle. Onze inschatting is echter dat de publieke beeldvorming het transitieproces niet heel sterk heeft beïnvloed. Dit komt waarschijnlijk doordat een reïntegratiedienst toch een abstract product is voor de meeste mensen (niet zo tastbaar als bijvoorbeeld het openbaar vervoer). Veel mensen hebben niet eens weet van het ontstaan van een private markt voor reïntegratiediensten. 155 Transitieproces

Naar aanleiding van de parlementaire enquête is begonnen met de introductie van een markt voor reïntegratiediensten. De ziektewet werd geprivatiseerd, waardoor werkgevers financieel werden geprikkeld om het ziekteverzuim terug te dringen. Private reïntegratiebedrijven hielpen werkgevers daarbij. De uitvoeringsinstellingen en gemeenten werden medio jaren negentig verantwoordelijk voor de reïntegratie van uitkeringsgerechtigden. Zij kochten daarvoor – verplicht – diensten in bij Arbeidsvoorziening. Aan het einde van de jaren negentig waren er derhalve twee deelmarkten: een op werkgeversgerichte deelmarkt waar honderden, voornamelijk kleine, private partijen concurreerden om de gunsten van de werkgevers en een op de publieke vragers gerichte deelmarkt, waar Arbeidsvoorziening verreweg de belangrijkste partij was en in zeer beperkte mate concurreerde met enkele private partijen. Op de werkgeversmarkt werden vooral medisch-gerelateerde diensten aangeboden, terwijl op de publieke markt voor werken activeringsgerelateerde diensten werden verkocht. Met de SUWI-wetgeving wordt duidelijk dat reïntegratiediensten volledig in het private domein uitgevoerd moeten worden. De reïntegratietaak van Arbeidsvoorziening wordt geprivatiseerd en via aanbestedingsprocedures bieden het UWV (ontstaan uit de fusie van de uitvoeringsinstellingen) en gemeenten hun uitkeringsgerechtigden aan de markt aan. De verwachting is dat de prikkel van de markt zal leiden tot effectievere en efficiëntere reïntegratie. Met een omvang van tussen de 700 en 1200 miljoen euro in 2002 is de publieke markt voor reïntegratiediensten gegroeid. De werkgeversmarkt steekt daar met een omzet van ca. 70 miljoen euro schril bij af. Markt in de toekomst

De markt voor reïntegratiediensten is nog volop in ontwikkeling. Er vindt zowel horizontale als verticale integratie plaats. Er worden bijvoorbeeld ketens opgericht waarin

155

Interviews


89

verzuimverzekeraars, Arbo-diensten en reïntegratiebedrijven samenwerken. De verwachting is dat er, net als op de markt voor Arbo-diensten, nog een shake-out zal gaan plaatsvinden. Er zal een aantal grote partijen blijven bestaan. Kleine partijen zullen vooral op lokaal niveau en in nichemarkten actief zijn. Met name de werkgeversmarkt zal in belang toenemen. Doordat werkgevers ook verantwoordelijk zijn geworden voor reïntegratie van hun eigen werknemers naar een andere werkgever, het zogenaamde tweede spoor reïntegratie, zullen werkgevers steeds vaker werkgerelateerde reïntegratiediensten in gaan kopen (bijvoorbeeld een omscholingscursus). Het huidige bestand uitkeringsgerechtigden kampt steeds vaker met multidisciplinaire problemen. Voor deze uitkeringsgerechtigden moeten ook medische reïntegratiediensten worden ingekocht. Het onderscheid tussen de twee deelmarkten zal steeds meer vervagen. Tot slot

In Tabel 7/1 is samengevat hoe de markt voor reïntegratiediensten zich heeft ontwikkeld.

Tabel 7/1


1998

2002

2007

Regulering prikkels

geen

voor werkgevers

werkgevers en gedeeltelijk gemeenten

werkgevers, gemeenten en wellicht UWV

Structuur vragers

individuen

uitvoeringsinstellingen, gemeenten en werkgevers

UVW, gemeenten, werkgevers (geassisteerd door Arbo-diensten en verzekeraars) en in enkele gevallen individuen

UWV, gemeenten, werkgevers en individuen

aanbieders

publieke aanbieders: Arbeidsvoorziening en de GMD

Arbeidsvoorziening en private reïntegratiebureaus

private reïntegratiebureaus en (semi)-publieke gemeentelijke instanties

private reïntegratiebureaus

toetredingsbelemmeringen

n.v.t. (geen markt)

weinig op de werkgeversmarkt; veel op de publieke markt

weinig

enigszins

productdifferentiatie

n.v.t. (geen markt)

medische en een scholings- en activeringsdiensten

twee deelmarkten verdwijnen langzaam

grote spelers die homogene producten aanbieden en enkele niche-partijen

n.v.t. (geen markt)

zowel horizontaal als verticaal beperkt

zowel horizontaal als verticaal

markt is niet meer in de opstartfase. Hierdoor weinig horizontale en verticale integratie meer

Gedrag integratie

Resultaat omvang

omvang van de markt ca. 500 miljoen euro;

omvang van de publieke markt is ca. 400 miljoen euro;

omvang van de publieke markt ligt tussen de 700 en 1265 miljoen euro; omvang van de werkgeversmarkt ligt rond de 70 miljoen euro;

efficiëntie156

156

de kosten van een traject lagen tussen de 1000 en 6700 euro;

de kosten voor een traject liggen tussen de 1190 en 3500 euro;

netto-effectiviteit van de reïntegratiediensten is beperkt

netto-effectiviteit van de reïntegratiediensten is beperkt,.al wordt dit genuanceerd door recent onderzoek;

Prijzen zijn bijzonder lastig te vergelijken, omdat het verschillende producten betreft.

de gemiddelde prijs die het UWV betaalt is 4700 euro, gemeenten vermoedelijk minder; netto-effectiviteit van de reïntegratiediensten is niet bekend

Omvang afhankelijk van de netto-effectiviteit en kosten en besparingen die daar tegenover staan. prikkel hiertoe; kans dat aandacht zich focust op bruto-effectiviteit i.p.v. nettoeffectiviteit

92

Hoofdstuk 7

7.3 Succes- en faalfactoren De introductie van marktwerking op de markt voor reïntegratiediensten is een langlopend proces geweest. Er is een aantal lessen te leren uit dit proces. Eerst worden de successen benoemd. Vervolgens worden de faalfactoren in kaart gebracht.

7.3.1 Succesfactoren Het creëren van een ‘level playing field’

Aan het begin van de jaren negentig was er geen markt voor reïntegratiediensten. Er was geen concurrentie tussen de aanbiedende partijen. Concurrentie leidt echter tot prikkels om de producten tegen een zo goed mogelijke prijs-kwaliteitverhouding aan te bieden en leidt tot prikkels om te innoveren. Met nieuwe producten of verbeterde productieprocessen kunnen wellicht betere resultaten worden behaald. De concurrentie is op een aantal manieren vergroot. Ten eerste zijn vraag en aanbod gescheiden. Vóór de opsplitsing van Arbeidsvoorziening waren vraag en aanbod van reïntegratiediensten grotendeels in een hand. Arbeidsvoorziening beheerde immers de reïntegratiemiddelen en bezat zelf de opleidingscentra waar deze middelen werden uitgegeven. Er was daardoor geen gelijke concurrentie tussen de scholingsinstituten van Arbeidsvoorziening en andere (private) instituten. Door de opsplitsing van Arbeidsvoorziening is de vraag naar en het aanbod van reïntegratiediensten gescheiden. Ten tweede leidde de privatisering van de reïntegratietaak van Arbeidsvoorziening tot verbeterde concurrentieverhoudingen: Kliq concurreert nu op gelijke wijze met de andere private aanbieders van reïntegratiediensten. Het speelveld is echter nog niet vlak: gemeentelijke Wiw-uitvoerders, scholingsinstituten en SW-uitvoerders zijn publieke partijen die ook actief zijn op de markt voor reïntegratiediensten. Privatisering van de reïntegratie-activiteiten van deze semi-publieke instellingen kan ertoe bijdragen dat (de schijn van) belangenverstrengeling (zie Cohen-problematiek) wordt vermeden. Ook de nieuwe Wet Markt en Overheid kan voor een level playing field zorgen. Introductie van financiële prikkels

Dankzij de introductie van financiële prikkels wordt de verantwoordelijkheid voor reïntegratie beter gevoeld. Financiële prikkels voor gemeenten dragen er aan bij dat gemeenten zich meer verantwoordelijk gaan voelen voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden. Dat financiële prikkels de vraag naar reïntegratie stimuleren, blijkt uit het succes dat reïntegratiebureaus in andere landen behaalden, waar gemeenten wel geprikkeld werden om zo min mogelijk bijstandsgerechtigden te hebben (zie box 7/1). Toch


93

kunnen er ook kanttekeningen worden geplaatst bij het succes van de introductie van financiële prikkels. Uit diverse onderzoeken blijkt dat een aanzienlijk deel van de werkgevers (vaak meer dan de helft) zich niet laat beïnvloeden door wettelijke maatregelen. Met name de positieve prikkels uit de Wet Rea worden slechts ‘als leuk extraatje’ gezien. 157 Onbekendheid met de regeling en pas latere financiële consequenties (zoals bij de Pemba) zijn andere redenen waardoor de werkgevers hun verzuimbeleid slechts in beperkte mate aanpassen. Box 7/1

Reïntegratiebedrijf Maatwerk

Voorzichtig begeven gedurende de jaren negentig commerciële partijen zich op de markt voor reïntegratiediensten. Een succesvol voorbeeld is Maatwerk. Dit is een bedrijf dat zich heeft gespecialiseerd in duurzame reïntegratie naar regulier werk van moeilijk en zeer moeilijk plaatsbare werkzoekenden. Zij werken op een no cure no pay basis. Het bedrijf heeft aan het einde van de jaren negentig ook in Duitsland vestigingen geopend. Dankzij de financiële prikkel die Duitse gemeenten ondervinden is Maatwerk aan het einde van de jaren negentig in Duitsland al groter dan in Nederland. Bron: Aarts en Venema (2000)

Beperkte rol van de sociale partners

De sociale partners spelen een beperkte rol in het reïntegratiebeleid. Via de Raad voor Werk en Inkomen kunnen de sociale partners adviseren. Bovendien kunnen branche-organisaties en vakbonden reïntegratiediensten inkopen. Brancheorganisaties doen dit voor werkgevers, terwijl vakbonden werknemers kunnen adviseren (al dan niet gebruik makend van ene persoonlijk reïntegratiebudget). De actieve rol van de sociale partners in het verleden leidde soms tot problemen: de sociale partners in het bestuur van Arbeidsvoorziening kwamen sterk op voor hun eigen belang, wat het gemeenschappelijk belang niet altijd diende. De beperkte rol van de sociale partners maakt slagvaardiger optreden mogelijk. Er kunnen echter ook kanttekeningen worden geplaatst bij het beperken van de rol van de sociale partners. Werkgevers zijn nodig om de uitkeringsgerechtigden in dienst te nemen. Een goede verstandhouding met de werkgevers kan daaraan bijdragen. Deze overweging lag ten grondslag aan het besluit, begin jaren 90, om de sociale partners in het bestuur van Arbeidsvoorziening op te nemen.158

7.3.2 Faalfactoren Het besluitvormingsproces duurde lang

Het proces tot de introductie van een markt voor reïntegratiediensten duurde lang. De parlementaire enquête in 1992 was de aanleiding voor de introductie van marktwerking. In 2002 is met de invoering van SUWI het hernieuwde socialezekerheidsstelsel een feit. De 157 158

van Seters (2001), Brouwers e.a. (2001) en Duvekot en Veerman (2000) Sol (2000)

94

Hoofdstuk 7

lange aanloopperiode wordt veroorzaakt doordat inzichten over de beste organisatiestructuur door de tijd opgeschoven zijn, weg van marktwerking in de uitvoering van de sociale verzekeringen en weg van samenwerking zonder duidelijke markering van verantwoordelijkheden. Deze lange aanloopperiode zorgde voor knelpunten. Uitvoeringsinstellingen waren al begonnen met de voorbereidingen voor een private markt voor de sociale zekerheid. Zij richtten private bedrijven op. Na wijziging van de plannen bleken de private bedrijven niet meer in de beleidslijn te passen en moesten deze worden verkocht. Het zwalkende beleid van de overheid heeft veel tijd en geld gekost. Een voorbeeld van dit verloren geld is de Stichting Instituut GAK, zie box 7/2. Box 7/2

Stichting Instituut Gak

Vooruitlopend op de privatisering van de sociale zekerheid die het kabinet voor ogen stond, werd het GAK in 1995 opgesplitst in een uitvoerder van de werknemersverzekeringen (de A-poot) en enkele commerciële activiteiten. Het geheel werd gebundeld in de Stichting GAK Holding. De eerste bedrijfjes kocht de commerciële GAK-poot van het zusterbedrijf: het communicatienetwerk, de automatisering en 70 kantoren. Later werden ook Arbo- en reïntegratiediensten aangeboden. Het kabelnetwerk werd verkocht aan Versatel en de automatiseringsafdeling aan PinkRoccade. De Stichting Gak kreeg daardoor ca. 250 miljoen euro in kas. Eind 1999 besloot het kabinet dat de uitvoering van de werknemersverzekeringen een publieke taak moest blijven. De resterende commerciële bedrijven zijn aan Achmea verkocht. De stichting Gak bezit daardoor veel geld (al is het door de dalende beurskoersen geslonken), geld dat van niemand is. Uit de opbrengsten van het geld wordt momenteel onderzoek op het werkterrein van het voormalige GAK gefinancierd. Bron: de Volkskrant, 26 februari 2001

De invoering van marktwerking ging snel

Toen het besluit eenmaal was genomen om reïntegratie aan de private markt over te laten, moest dit besluit snel in praktijk worden gebracht. De uitvoeringsinstellingen moesten in 2000 reïntegratiediensten via een aanbestedingsprocedure inkopen. Er was echter weinig tijd om de procedure goed voor te bereiden en om de procedures van de diverse uitvoeringsinstellingen op elkaar af te stemmen. De aanbestedingsprocedure vertoonde dan ook tekortkomingen. 159 Bovendien hanteerden de diverse uitvoeringsinstellingen verschillende registratiesystemen en verschillende definities voor bijvoorbeeld een plaatsing. Dit heeft tot gevolg dat prestaties van uvi’s niet vergeleken konden worden. Het benchmarkinstrument kon niet worden gebruikt. Ook gemeenten zijn nog niet volledig toegerust op hun nieuwe taak. In box 7/3 is een aantal voorbeelden gegeven.

159

Ctsv (2001)


Box 7/3

95

Knelpunten die ontstaan dankzij een snelle invoering van SUWI

‘Van het Ministerie moeten alle gemeenten vanaf 2003 een Monitor Scholing en Activering (MOSA) hebben in 2003. Dat heeft heel wat voeten in aarde, want de vast leverancier van de gemeente kan dit niet leveren.160 Daar komt nog bij dat er veel veranderingen tegelijk vanuit Den Haag worden doorgevoerd en de gemeente kan dit moeilijk bijbenen, omdat de gemeente ook nog steeds bezig is met de verbeteringen aan te brengen in werkprocessen die door eerdere weten regelgeving is veroorzaakt.’ ‘Onze gemeente heeft een gemeentelijk scholingsinstituut. Hier zijn 100 ambtenaren werkzaam. Volgens SUWI mag dit niet meer. Of er moet een aanbestedingsprocedure komen en als het scholingsinstituut dan als beste uit de bus komt kunnen ze de opdrachten krijgen. Maar als het scholingsinstituut aan de gemeente gelieerd is haal je meteen de verdenking op je dat dit niet eerlijk is gebeurd. Maar wat moet er dan met die 100 ambtenaren gebeuren? De gemeente is ook werkgever en kan moeilijk zomaar plotseling 100 mensen op straat zetten.’ ‘Alle reïntegratietrajecten zouden uitbesteed moeten worden volgens SUWI. Maar de officiële SUWI stukken zijn pas zeer laat bekend geworden. En je kunt het gemeentelijk beleid niet in 1x omgooien. Dat kost tijd. In nota’s en algemene maatregelen van bestuur wordt het daarom iets minder sterk gesteld: door gemeenten moet zoveel mogelijk worden aanbesteed en na 1 jaar zal gekeken worden hoe gemeenten het doen. Dat is niet helder. Wat als er 60% wordt aanbesteed? Worden gemeenten dan ontzien? Of worden ze aan de schandpaal genageld? Dit had voorkomen kunnen worden als er eerst een goede nulmeting was uitgevoerd: hoe gaat het bij gemeenten, welke veranderingen moeten worden doorgevoerd, hoe en hoe snel kan dit gebeuren?’ Bron: interviews SEO

Verplichte inkoop bij Arbeidsvoorziening

De voorbereiding van de privatisering van Arbeidsvoorziening is niet vlekkeloos verlopen. De overheid wilde een geleidelijke herstructurering die betrokken partijen de mogelijkheid zou bieden om zich aan te passen aan de nieuwe omstandigheden. Gak-Arbeidsintegratie moest samengaan met Arbeidsvoorziening. Gak-Ai had al langer dan Arbeidsvoorziening ervaring met de reïntegratie van arbeidsgehandicapten en dus meer expertise. De twee organisaties concurreerden met elkaar binnen het publiek bestel. Na de fusie legde de overheid de uitvoeringsinstellingen de verplichting op om 80% van hun budget voor reïntegratiediensten te besteden bij Arbeidsvoorziening. Deze gedwongen winkelnering gaf de nieuwe organisatie een voorsprong bij toetreding op de markt. Evaluatie van deze fusie toont aan dat het beoogde doel bij lange na niet werd bereikt. De fusie leidde tot groot verloop onder het (deskundig) personeel, tot ontevredenheid bij de uvi’s (die als gevolg van de fusie met een monopolist te maken kregen terwijl ze daarvoor konden kiezen tussen Gak-

160

De gemeente heeft een contract met automatiseerder Centric. Van het ministerie van SZW moeten alle gemeenten vanaf 2003 een Monitor Scholing en Activering (MOSA) hebben. Het pakket van Centric kent geen cliëntvolgsysteem. Dit is nog in ontwikkeling. Daardoor moet er weer een oplossing gezocht worden in een tijdelijk cliëntvolgsysteem dat de gemeente moet uitdenken of in het aanschaffen bij een andere automatiseerder van een cliëntvolgsysteem. De kosten die dit meebrengt worden door de rijksoverheid niet verdisconteert in de middelen die de gemeente krijgen voor de uitvoering van rijksbeleid.

96

Hoofdstuk 7

Ai en Arbeidsvoorziening) en uiteindelijk tot een verzwakking van de positie van Arbeidsvoorziening.161 Het blijft een quasi-markt

De markt voor reïntegratiediensten is een quasi-markt. De sterke positie van de vragers leidt tot problemen. Ten eerste zijn er problemen met de continuïteit van de aanbieders op de markt voor reïntegratiediensten. Ieder jaar worden de opdrachten van de grote speler het UWV (het UWV reïntegreert ongeveer net zo veel mensen als de gemeenten) opnieuw verleend volgens de aanbestedingsprocedure. Dit betekent dat bedrijven ieder jaar onzeker zijn over de productie die zij het volgende jaar kunnen leveren. De continuïteit van de reïntegratiebedrijven komt hiermee in gevaar. Ook voor het UWV is het van belang dat de continuïteit van de reïntegratiebedrijven wordt gewaarborgd. Zij zullen daarom investeren in goede relaties met opdrachtnemers. Dit komt de concurrentie op de markt voor reïntegratiediensten niet ten goede, maar het verhoogt wel de stabiliteit van de markt. Ten tweede is het UWV een zelfstandig bestuurorgaan en heeft het zelf geen financieel belang bij reïntegratie. Het heeft immers geen eigen vermogen. Het contract tussen het Rijk en het UWV moet op dusdanige wijze worden vormgegeven, dat het UWV zo nauwkeurig mogelijk doet wat het Rijk wil dat het UWV doet. Prestatiecontracten met managers zijn daar voorbeelden van. Ook het benchmarken van verschillende bedrijfsonderdelen kan bijdragen aan het vergroten van de efficiëntie. Doordat de verantwoordelijkheid voor reïntegratie steeds meer bij werkgevers komt te liggen, zal naar verwachting het aantal door het UWV te reïntegreren uitkeringsgerechtigden in de toekomst afnemen. Voorlopig is het UWV echter nog druk doende om het zittende bestand te reïntegreren. De sterke positie van het UWV is een knelpunt op deze markt. Het is nu de vraag of de schaalvoordelen die zijn gecreëerd met de introductie van een grote vrager opwegen tegen het marktfalen dat optreedt als gevolg van de sterke positie van het UWV. Bij het introduceren van quasi-markten zal terdege rekening moeten worden gehouden met de positie en de omvang van de vragende partij. Werkgevers nemen liever geen mensen met een vlekje aan

Werkgevers zijn huiverig voor het aannemen van mensen met een vlekje. Arbeidsgehandicapten die met behulp van reïntegratie-instrumenten zijn klaargestoomd voor de arbeidsmarkt komen daarom moeilijk aan een echte baan. Het niet hoeven te betalen van de Pembapremie bij hernieuwde arbeidsongeschiktheid lijkt werkgevers niet over de streep te trekken. De REA-subsidies die werkgevers kunnen aanvragen als zij een arbeidsgehandicapte in dienst nemen worden gezien als leuk extraatje. 162 De werking van de markt voor reïntegratiediensten (en daarmee de mate waarin de overheid het door haar 161 162

Buurman, e.a. 2000 van Seters (2001)


97

gewenste doel kan bereiken) staat en valt echter met de bereidheid van werkgevers om arbeidsgehandicapten en bijstandsgerechtigden in dienst te nemen. Reïntegratiebureaus moeten daarom investeren in goede contacten met werkgevers. De overheid zou de werkgevers beter op de hoogte moeten brengen van de gunstige voorwaarden die het met zich meebrengt om arbeidsgehandicapten in dienst te nemen.

7.4 Conclusie De veranderingen in het socialezekerheidsstelsel en de introductie van de markt voor reïntegratiediensten hebben ertoe bijgedragen dat reïntegratie in de belangstelling staat. Het Rijk heeft in de loop van de jaren negentig steeds meer geld beschikbaar gesteld om reïntegratie van zieken en uitkeringsgerechtigden te stimuleren, overigens zonder dat er goed inzicht was in de netto-effectiviteit van de genomen maatregelen. Werkgevers en gemeenten worden bovendien steeds meer geprikkeld om te reïntegreren en maken door de toegenomen prikkels, toegenomen financiële middelen en de toegenomen belangstelling voor reïntegratie ook meer gebruik van reïntegratiediensten. De afgelopen tien jaar is een markt voor reïntegratiediensten ontstaan. De publieke aanbieder van reïntegratiediensten is geprivatiseerd en concurreert nu met vele aanbieders. De markt is echter nog steeds in ontwikkeling. Een shake-out wordt nog verwacht. Bovendien moet de transparantie nog toenemen. Indien de publieke opdrachtgevers een goede invulling kunnen geven aan hun opdrachtgeverschap, zullen er echter steeds minder problemen zijn op de markt voor reïntegratiediensten. Het vergroten van de concurrentie, de introductie van financiële prikkels (en daardoor een toename van de vraag) en het beperken van de rol van de sociale partners dragen naar verwachting bij aan effectievere en efficiëntere reïntegratie. De randvoorwaarden zijn in ieder geval aanwezig: de markt moet nu haar werk doen. Of de invoering van de markt voor reïntegratiediensten ook daadwerkelijk bijdraagt aan efficiëntere en effectievere reïntegratie is nog niet bekend. De afgelopen jaren zijn al vele pogingen ondernomen om het gebruik van de sociale zekerheid te beperken. Nu het aantal WAO-ers de miljoen haalt kan worden gesteld dat de pogingen niet zijn gelukt. Het is afwachten of deze poging wel gaat lukken. De overheid kan een aantal lessen leren uit de invoering van marktwerking op de markt voor reïntegratiediensten. Het betreft lessen over het resultaat (les 1 en 2) en lessen over het beleidsproces (les 3 en 4).

98

Hoofdstuk 7

Les 1: Bij het introduceren van quasi-markten zal terdege rekening moeten worden gehouden met de positie en de omvang van de vragende partij. De markt voor reïntegratiediensten is een quasi-markt. Private reïntegratiebureaus concurreren met (semi) publieke instellingen. Consumenten betalen bovendien geen prijs voor het goed. Consumenten kunnen zelfs worden gedwongen (op straffe van bijvoorbeeld een korting op de uitkering) om gebruik te maken van het product. De consumenten kopen ten slotte het goed niet zelf. De werkgever (voor werknemers), gemeente (voor bijstandsgerechtigden) of het UWV (voor WW-ers en WAO-ers) kopen reïntegratiediensten in voor hun werknemers respectievelijk cliënten. 163 De positie van de vragende partijen is vaak een knelpunt op een quasimarkt: zij zijn vaak groot en hebben doorgaans geen prikkel om hun taak zo goed mogelijk uit te voeren. De sterke positie van het UWV is een knelpunt op deze markt. Het is nu de vraag of de schaalvoordelen die zijn gecreëerd met de introductie van een grote vrager opwegen tegen het marktfalen dat optreedt als gevolg van de sterke positie van het UWV. Les 2: pas op met fusies. De fusie tussen Gak-AI en Arbeidsvoorziening bracht niet het gewenste resultaat. In tegendeel zelfs: de klanttevredenheid nam af en het verloop onder het personeel was groot. Bovendien werd het kleine beetje concurrentie dat er was op de publieke markt voor reïntegratiediensten gesmoord. Ook de fusie tussen de uitvoeringsinstellingen leidt tot problemen: de positie van het UWV als vragende partij is, als gevolg van de fusie van de uitvoeringsinstellingen, erg sterk. Dit leidt tot onevenwichtige marktverhoudingen (zie ook knelpunt 1). Uit les 1 en 2 kan worden geconcludeerd dat bij privatisering beter moet worden geanticipeerd op de gewenste marktstructuur. Regeren is vooruitzien en niet de bestaande marktposities consolideren cq. versterken. Les 3: neem tijd voor een zorgvuldige implementatie. Het proces tot de introductie van een markt voor reïntegratiediensten duurde lang en bovendien veranderde de richting van de plannen. Dit heeft tot kostbare verspilling van geld en tijd geleid. Toen eenmaal besloten was tot introductie van een markt voor reïntegratiediensten, moest deze op stel en sprong worden ingevoerd. Dit leidde tot allerlei problemen in de uitvoering. In het vervolg kan beter tijd worden genomen voor een 163

Er is geëxperimenteerd met het persoonlijke reïntegratiebudget. Dit budget betekent dat consumenten zelf reïntegratiediensten in kunnen kopen. Er wordt echter slechts op beperkte schaal gebruik gemaakt van dit budget.


99

zorgvuldige introductie van een nieuwe structuur, zodat de plannen gevolgd kunnen worden en niet steeds te hoeven worden aangepast. Les 4: meet de effecten van een privatiseringsoperartie, pas dan kan worden nagegaan of marktwerking de beoogde doelen zijn bereikt. Op de markt voor reïntegratiediensten zou moeten worden geïnvesteerd in het uitvoeren van netto-effectiviteitsonderzoek. Effectiviteitsmetingen naar reïntegratiediensten (vergroot de inzet van een reïntegratieinstrument de kans op een baan?) zijn slechts sporadisch uitgevoerd. De metingen die op zorgvuldige wijze zijn uitgevoerd leidden vrijwel allemaal tot dezelfde conclusies: de nettoeffectiviteit van de inzet van reïntegratiemiddelen was, althans voor werklozen, gering. Dit werd grotendeels veroorzaakt doordat veel mensen die best zonder reïntegratie-instrument aan het werk konden komen toch gebruik maakten van reïntegratie-instrumenten. Voor arbeidsgehandicapten zijn de resultaten van het netto-effectiviteitsonderzoek positiever. Het uitvoeren van goede effectiviteitsmetingen is echter van wezenlijk belang om te kunnen bepalen of de honderden miljoenen euro’s die worden uitgegeven aan reïntegratie toch geen weggegooid geld zijn. Het is verbazingwekkend dat de overheid daar zo weinig zicht op heeft.

Referenties Aarts, L. en W. Velema (2000). Markt in wording. Reïntegratiebedrijven over opdrachtgeverschap, UWV, minimale contracten. Den Haag: Elseviers bedrijfsinformatie Adviescommissie Arbeidsongeschiktheid (2001). Werk maken van arbeidsongeschiktheid. Advies van de adviescommissie arbeidsongeschiktheid. Den Haag: Aarts, de Jong, Wilms en Goudriaan Public Economics b.v. Akerlof, G. (1970). The Market for Lemons: Quality, Uncertainty and the Market Mechanism. Quarterly Journal of Economics 84, p. 488-500 Algemene Rekenkamer (2001). Reïntegratie arbeidsgehandicapten. Den Haag Arbeidsvoorziening, jaarverslag, diverse jaren Bouma, H. (1994). Gemeente delft vaak onderspit in pikorde arbeidsvoorziening. In: Binnenlands bestuur 40. 7/10/1994 Borea (2002). Handleiding Borea keurmerk reintegratie. www.borea.nl brief aan de voorzitter van de vaste kamercommissie voor Sociale Zaken en Werkgelegenheid, szw0000586 Brouwers, K.M.P. e.a. (2001). Changes in social security legislation: Impact on SME behavior. Bulder, E. (1995). De GMD een produkt van zijn tijd. Amsterdam Buurman, M., L. Kok, E. Kruisbergen en D. van Ingen (2000). Tussen Gak en Arbeidsvoorziening – de dienstverlening aan arbeidsgehandicapten voor en na de fusie. Zoetermeer: IOO Cadans (2001). Bestek reïntegratiecontracten 2002. UWV i.o. Centraal Planbureau (2000). Arbeidsbemiddeling en –reïntegratie van werklozen – welke rol heeft de overheid te spelen. Werkdocument 118, Den Haag Cordia, L.A.J., A. Lucas, M.W.J.M. Buurman & E.W. Kruisbergen (2001). De kunst van het aanbesteden. Onderzoek naar werking van de aanbestedingsprocedure bij inkoop van reïntegratieactiviteiten. Zoetermeer: College van toezicht sociale verzekeringen Ctsv (2001). Uitkeren of reïntegreren – overzichtsrapport over volumebeperking in de WAO en de WW, Zoetermeer: College van toezicht sociale verzekeringen

102

Referenties

Dijk, S. e.a. (2001). Een markt in ontwikkeling? Eerste inventarisatie van de stand van zaken op de markt voor reïntegratiediensten. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Duvekot, L. & Veerman, T. (2000). Tabellenboek SZW-werkgeverspanel 6e-meting. Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid Financieele Dagblad (2000). Reïntegratiebedrijven. Omzetten in miljoenen euro’s. FNV (2002). Vierde grote FNV wachtkamerenquête. Amsterdam: FNV van Gestel, N.M. (1995). Evaluatie van de Arbeidsvoorziening. Op naar de volgende reorganisatie?. In: Bestuurskunde, jrg.4, nr. 2 p. 62 – p. 70 Heyma, A.O.J. (2002). Casus 3: de effectiviteit van reïntegratie-instrumenten voor arbeidsgehandicapten. In : E.L. de Vos (red) et. al Daadwerkelijk effectief. prestatiemeting van reïntegratie en activering. Hoofddorp: TNO-arbeid Kamerstukken II, Vergaderjaar 1994-95, 23 778, nr. 42 Kamerstukken II, Vergaderjaar 1994-95, 21477, nr. 52 Kamerstukken II, Vergaderjaar 1994-95, 24215, nr. 1 Kamerstukken II, Vergaderjaar 1995-96, 24877 nr. 3 Kamerstukken II, Vergaderjaar 1995-96, 24450, nr. 3 Kamerstukken II, Vergaderjaar 1996-97, 26 201, nr. 1 Kamerstukken II, Vergaderjaar 1997-98, 25600 XV, nr.1 Kamerstukken II, Vergaderjaar 1998-99, 26 448, nr. 1 Kamerstukken II, Vergaderjaar 1999-2000, 26 448, nr. 7 Kamerstukken II, Vergaderjaar 2001-2002, 27 678, nr. 21 Kamerstukken II, Vergaderjaar 2001-2002, 28050, nr. 1 - 5 Kamerstukken II, Vergaderjaar 2001-2002, 28 333, nr. 1 Keuzenkamp, H., L. Kok & J. van Seters. De sociale zekerheid uitgedokterd. Sociale zekerheid, gezondheidszorg en de markt voor arbeidsgerichte zorg. Amsterdam: Stichting voor Economisch Onderzoek

Referenties

103

Kok, L. (2002). Het persoonsgebonden reïntegratiebudget kan niet effectief zijn, in: Economische Statistische Berichten. 22-09-2002, p. 680-682 Kok, L., R. Braber, M. Buurman en M. Stafleu (2000). Barrières voor marktwerking in de uitvoering van de sociale zekerheid, Den Haag: Ministerie van Sociale Zaken en werkgelegenheid Koning, J. de, P.A. Donker van Heel, A. Gelderblom, P.J. van Nes en C. Th. Zandvliet (1995). Arbeidsvoorziening in perspectief, evaluatie Arbeidsvoorzieningswet 1991-1994, deelonderzoek B: resultaten en kosten. Den Haag: VUGA Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (2001a). Podium van de sociale zekerheid. Tica en Lisv: Veranderen in beweging. Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen: Amsterdam Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (2001b). Kroniek van de sociale verzekeringen. Amsterdam: Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (2001c). Rapportage effecten reïntegratie WWgerechtigden. Amsterdam: Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (2001d). Evaluatie aanbestedingsprocedure, deel 2, eindrapport. Amsterdam: Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen (2000). Rapportage reïntegratie WW-gerechtigden 1999, Amsterdam: Landelijk Instituut Sociale Verzekeringen Le Grand, J. en W. Bartlett (1993). Quasi-markets and social policy. the macmillan press ltd Martin, S. (2001). Industrial Organization. A European perspective. Oxford: Oxford university press. Mallee, L. (2002). Het financieele Dagblad. 28 maart 2002 Mevissen et. al (2002). Op weg naar volwassenheid? – tweede inventarisatie van de stand van zaken op de markt voor reïntegratiediensten. Amsterdam: Regioplan Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2001). Aan de slag, eindrapport van de werkgroep Toekomst van de arbeidsmarkt, Interdepartementaal beleidsonderzoek ronde 2000 nr. 8, Den Haag Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (2002). Notitie marktconform handelen van gemeenten in relatie tot de reïntegratiemarkt. Den Haag Onderzoekscommissie toepassing ABW (1993a). Het recht op bijstand. Naar een beheerst proces bij de toekenning van de bijstand. Den Haag: VUGA

104

Referenties

Onderzoekscommissie toepassing ABW (1993b). Het recht op bijstand. De mazen van het vangnet. Verslag veldonderzoek naar de kwaliteit van de uitvoering van de ABW. Den Haag: VUGA Parlementaire enquête Uitvoeringsorganen sociale enquêtecommissie, samenvatting. Sdu Uitgeverij Plantijnstraat

verzekeringen

(1993).

Rapport

PS: periodiek voor sociale verzekering, sociale voorzieningen en arbeidsrecht (1995). Arbeidsrecht. Rapport Commissie evaluatie arbeidsvoorziening. ps 8. p. 550-551 SER (2001). Advies Voorstellen Wao-beleid. Werken aan arbeidsgeschiktheid. Den Haag: SER SER (1994). Regionalisering uitvoeringsorganisatie werknemersverzekeringen. 94/09. Den Haag: Sociaal Economische Raad Seters, J. van (2001). Markt voor reïntegratiediensten. De rol van werkgevers, afstudeerscriptie, Amsterdam Seters, J. van, L. Kok. en I. Groot (2002). Budgetten arbeidsmarktbeleid. Den Haag: RWI Staatsblad van het Koninkrijk der Nederlanden (1996). 577. Wet van 21 oktober 1996, houdende regels inzake de invoering van de Financiële verhoudingswet (Invoeringswet Financiële-verhoudingswet) Stcrt. 1995, 226 Stiglitz, J. (1988). Economics of the public sector, New York: W.W. Norton & Company. Sol, E. (2001). De strakke teugels van de sociale zekerheid in Nederland – over de invloed van de sociale zekerheid op de Arbeidsvoorziening, in SMA: tijdschrift over arbeid en sociale zekerheid, nr 11/12, p. 555 - 565 Struyven, L. G. Steurs, A. Peeters en Veerle Minne (2002). Van aanbieden naar anbesteden – marktwerking bij arbeidsbemiddeling en –reïntegratie in Australië, Nederland, Verenigd koninkrijk en Zweden, Leuven Vinke, H. & J. van Genabeek (2002). Evaluatie aanbestedingsprocedure 2002. TNO-rapport 10068/25266. Hoofddorp: TNO Arbeid. Werken aan vertrouwen, een kwestie van aanpakken, Strategisch akkoord voor kabinet CDA, LPF, VVD, 3 juli 2002 Werkgroep Markt en overheid (1997). Project Marktwerking, deregulering en wetgevingskwaliteiten. Wet op de (re)integratie arbeidsgehandicapten www.rwi.nl

Referenties

105

Zijl, M., M. van der Meer, J. van Seters, J. Visser en H.A. Keuzenkamp (2002). Dutch experiences with the European employment strategy, SEO-rapport 611, Amsterdam: Stichting voor Economisch Onderzoek

Bijlage 1 Interviews Het onderzoek is gebaseerd op literatuurstudie en op interviews. De mensen die wij hebben gesproken hebben ons vele waardevolle informatie verschaft. Wij willen hen daarom hartelijk danken voor de medewerking aan dit onderzoek. De volgende mensen hebben we gesproken: Aanbieders Crawford Benefit – de heer S. Langius De Gezonde Zaak – de heer M. Poortinga Kliq – de heer A. Morenc Werken voor werk, Wiw-organisatie gemeente Purmerend, Edam-Volendam, Beemster, Zeevang en Waterland – mevrouw M. Helgering Vragers Arbo-dienst Maetis Arbo – de heer R. de Vries Gemeente Alkmaar – mevrouw J. Knippen Gemeente Den Haag – de heer B. Holt Gemeente Wijchen – mevrouw L. Berendsen UWV – de heer M. Harms Overige partijen Borea – de heer G. Roubos Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid – de heer A. van de Meerendonk Begeleidingscommissie Wij zijn de begeleidingscommissie bij dit onderzoek dankbaar voor hun input. Het onderzoek werd begeleid door: mevrouw Y. Bernardt – ministerie van Economische Zaken mevrouw M. Cluitmans – ministerie van Economische Zaken de heer M. van Esch – ministerie van Economische Zaken mevrouw I. Lackner – ministerie van Economische Zaken de heer A. van de Meerendonk – ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Bijlage 2 Instroom in de WAO Om zicht te krijgen op het effect van de marktwerkingsoperatie kan worden onderzocht in hoeverre de introductie van marktwerking heeft bijgedragen aan het verminderen van het uitkeringsvolume. Dit is immers het uiteindelijk doel van deze operatie. Onderstaande figuren zijn echter indicatief. Voor het leggen van een causaal verband zijn uitgebreidere analyses nodig. Figuur B/1 geeft de instroom in de WAO-uitkering als percentage van het aantal werkenden. Beperking van de instroom kan een indicatie zijn dat de prikkel die werkgevers hebben gekregen om de instroom in de WAO te beperken (via PEMBA) werkt. Een beperking van de instroom kan echter ook worden veroorzaakt door een strenger keuringsbeleid. Figuur B/1 Instroom in de WAO

2.0% 1.5% 1.0% 0.5% 0.0% 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00

% van de beroepsbevolking

Instroom in de WAO

Bron: Kroniek van de Sociale Verzekeringen 2001 en CBS

In Figuur B/2 is de rol van de uitvoeringsinstellingen onder de loep genomen. Hun reïntegratie-inspanningen richten zich op het bevorderen van de uitstroom uit de WAO. In Figuur 4 het percentage van de WAO-ers dat in een jaar uit de WAO stroomt gegeven. Beperking van de uistroom hoeft echter niet te betekenen dat het reïntegratiebeleid niet werkt. In de eerste jaren dat er aandacht is voor reïntegratie is het relatief eenvoudig om de uitstroom te vergroten: de meest gezonde mensen stromen als eerste uit. Het gevolg is dat de mensen die zijn overgebleven steeds moeilijker te reïntegreren zijn.

110

Bijlage 2

Figuur B/2 Uitstroom uit de WAO

15% 10% 5%

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

0% 1990

% van de WAO-ers

Uitstroom uit de WAO

Bron: Kroniek van de Sociale Verzekeringen 2001

Werkgevers worden naast het beperken van de instroom in de WAO, ook geprikkeld om het ziekteverzuim laag te houden. Uit Figuur B/3 blijkt dat dat niet goed is gelukt: de ziekteverzuimcijfers zijn de laatste jaren weer gestegen. Figuur B/3 Ziekteverzuim ziekteverzuimpercentage

Ziekteverzuim 9 6 3 0 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 rijksoverheid

particulier

Bron: CBS, ziekteverzuim particuliere bedrijven vanaf 1993 en ziekteverzuim Rijksoverheid per kwartaal.

Bij deze figuren moet de kanttekening worden gemaakt dat er geen rekening is gehouden met selectie- en cohorteffecten.

Stichting voor Economisch Onderzoek der Universiteit van Amsterdam Roetersstraat 29 1018 WB Amsterdam

Lessen uit de privatisering van reïntegratiediensten:

Recommend Documents