Legis, tranche 2 Plan van aanpak

Legis, tranche 2 Plan van aanpak

Versie 1.0

Datum

1 december 2009

Legis, tranche 2 | 10 november 2009

Colofon

Afzendgegevens

Directoraat-Generaal Wetgeving, Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken Directie Wetgeving sector Wetgevingskwaliteitsbeleid Schedeldoekshaven 100 2511 EX Den Haag Postbus 20301 2500 EH Den Haag www.justitie.nl

Contactpersoon

mr. Mariette Lokin T 070 370 79 11 F 070 370 75 29

Pagina 3 van 72


Inhoud

Colofon 3 Managementsamenvatting 9 1 1.1 1.2 1.3

Inleiding 12 Aanleiding 12 Doel van het document 12 Scope en afbakening 13

2 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7

Begrippen, afbakening en uitgangspunten 14 Het begrip kwaliteit 14 Regelingen en het regelingenbestand 14 De totstandkoming van regelingen 15 Instrumentele benadering 17 Fitness for use van het regelingenbestand 19 Fitness for use van het wetgevingskader 21 Transitie naar E-overheid 22

3 3.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.2.4 3.2.5 3.2.6 3.3 3.3.1 3.3.2 3.3.3 3.4 3.4.1 3.4.2

Aanpak en realisatie van e-Wetgeving 25 e-diensten in de wetgevingspraktijk 25 Geschiktheid wetgevingskader voor e-diensten 27 Een standaard als formele belemmering voor een e-dienst 28 Een standaard als praktische belemmering voor een e-dienst 28 E-dienst vraagt om nieuwe standaardaarden en best practices 29 Standaarden of best practices die na introductie e-dienst onwenselijk of overbodig worden 29 Onbekende standaarden of best practices 30 Ongewenste standaarden of best practices 30 Aanpak 31 Realisatie WEKOS 31 Realisatie e-diensten 32 Ondersteuning en scholing 33 Business case 33 Kosten 33 Baten 33

4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.3 4.4 4.4.1 4.4.2

E-overheid in breder verband 35 ICT-tegen regeldruk 35 Gezamenlijk onderzoeken kwaliteit van regelingenbestand Leren van bottom-up trajecten -intern en extern 37 Leren van het gebruik van het WEKOS 37 Ontwikkelen generieke geschiktheidseisen en impacttoetsen Business case 38 Kosten 38 Baten 38

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Projectportfolio 39 IST-onderzoek 41 Opstellen startdocument Stakeholder analyse 42 Technische selectie WEKOS Configuratie WEKOS 46

37

37

42 44 Pagina 5 van 72


5.6 5.7 5.8 5.9 5.10 5.11 5.12 5.13 5.14 5.15 5.16 5.17 5.18 5.19 5.20 5.21 5.22 5.23 5.24 5.25 5.26

Geschikt maken wetgevingskader 46 Implementatie wetgevingskader in WEKOS 46 Inrichten procesruimte 47 Koppelen WEKOS aan voorzieningen in procesruimte 48 Cursussen BPM en WEKOS 48 Top-down optimalisatie Wetgevingskader 49 Inrichten configuratieomgeving 49 Inrichten gebruikersgroepen 51 Selecteren e-dienst trajecten 51 In kaart brengen IST en SOLL e-dienst traject 52 Uitvoeren procescompliance – geschiktheid wetgevingskader e-dienst traject 54 Impactanalyse SOLL op configuratieomgeving 54 Vaststellen definitieve SOLL voor praktijktest 54 Implementeren SOLL in configuratie-omgeving en realisatie services voor praktijktest 55 Uitvoeren praktijktest 55 Evaluatie praktijktest 55 Bottom-up verrijken wetgevingskader 56 Uitroltraject e-dienst in wetgevingspraktijk 56 Interne analyse geschiktheid regelingenbestand 57 Externe analyse geschiktheid regelingenbestand 57 Gezamenlijk realiseren kwaliteitscriteria en instrumenten voor beter regelingenbestand 57

6 6.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.2.3 6.2.4

Organisatie 58 Programma 58 Relatie met Logius 60 Onderzoek en analyse 61 Ontwerp, ontwikkeling en beheer van e-diensten Implementatiemanagement 62 Coördinatie en alignment 62

7 7.1 7.2

Planning en begroting Planning 64 Begroting 66 66

Pagina 6 van 72

64

61


Bijlage Use cases mogelijke e-Diensten – WOS 1 1.2 1.3 1.4

Begrippen service Begrippencatalogus Begrippenvergelijker Begrippenlinks 67

67 67 67

2 2.1 2.2 2.3

Sjabloon service Regelingsjabloon Bepalingsjabloon Oplegbriefsjabloon

67 67 67 68

3 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6

Ontwerp service Indelingscontrole Indeler 68 Zinsnede controle Importeren bestaande Ontwerp tekst import Ontwerp tekst export

68 68

4 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5

Revisie service Samenvoeging 68 Verschillen vergelijken Herkomst analyse Wijzigingsoverzicht Wijzigingsgenerator

68

5 5.1 5.2 5.3 5.4 5.5

Verwijzingsservice Uitgaande validatie Inkomende validatie Kruis validatie 69 Verwante regelingen Transponering 69

69 69 69

6 6.1 6.2 6.3 6.4 6.5 6.6

Analyse service Instrument wijzer Regeling wijzer 70 Administratieve lasten Nalevings kosten Toezichts lasten Samenloop beslisboom

70 70

7 7.1 7.2

Modellerings servie Logisch model 70 Proces model 70

8 8.1 8.2 8.3 8.4 8.5

Planningsservice 71 In behandeling 71 Overzicht 71 Kalender 71 Notificaties 71 Management informatie71

9 9.1

Uitvoer service Publicatie 71

68 wet 68 68

67

68

69 69 69 69

69

70 70 70 70 70

71 Pagina 7 van 72


9.2 9.3 9.4

Opleveren 71 Export 71 In voorbereiding

71

10 10.1 10.2 10.3 10.4

Consultatieservice Publieke consultatie Gerichte consultatie Besloten consultatie Netwerkconsultatie

71 71 71 72 72

11 11.1 11.2 11.3 11.4 11.5

Sociaal netwerk service 72 Rondvraag 72 Authorisatie 72 Wie heeft wat gedaan 72 Wie heeft met wie samengewerkt Feedback geven 72

Pagina 8 van 72

72


Managementsamenvatting

Scope en doelstellingen Legis richt zich op de verbetering van de kwaliteit van wetgeving en wetgevingsproces ten behoeve van vermindering van regeldruk, een efficiëntere en effectievere uitvoering en betere dienstverlening door de overheid. Wetgeving (proces en regelingen) zijn een onlosmakelijk onderdeel van de keten beleidwetgeving-naleving-uitvoering-handhaving. Legis richt zich primair op de wetgeving, waarin onderscheid gemaakt kan worden tussen: ‐ product (stukken uit het proces, waaronder regelingen), ‐ proces (totstandkoming) en ‐ ondersteuning ((technische) hulpmiddelen). Legis hanteert voor het begrip kwaliteit de eenvoudige beschrijving:fitness for use. Voor het meetbaar maken van kwaliteit van een product of dienst dient het gebruik of de gebruikersbehoefte vastgesteld te zijn. Onder het product wordt enerzijds binnen het programma Legis verstaan: de nationale wetgeving die afkomstig is van een centrale overheid. Hieronder vallen formele wetten, algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen. Een wet die onder één van deze categorieën valt, wordt binnen Legis geduid met de term ‘regeling’. Voor het totaal van geldende regelingen wordt binnen Legis de term regelingenbestand gebruikt. Anderzijds is het totstandkomingproces van deze regelingen ook een onderwerp waarop Legis zich richt. Vanzelfsprekend komen regelingen niet uit zichzelf tot stand. In Nederland bestaat er op rijksniveau een ‘infrastructuur’ van organisaties, mensen, middelen en procedures die zich bezig houdt met de totstandkoming van regelingen. Deze infrastructuur wordt in Legis aangeduid met ‘de wetgevingspraktijk’. Het wetgevingskader bevat alle voorschriften die op rijksniveau gesteld zijn aan de wijze waarop de wetgevingspraktijk regelingen tot stand moet brengen. Deze voorschriften worden door Legis onderverdeeld in ‘standaarden’ – voorschriften die gevolgd moeten worden – en ‘best practices’: aanbevelingen. Kijkend naar de kwaliteit van wetgeving, is het logisch om te kiezen voor een instrumentele benadering van wetgeving. Het gaat namelijk over het gebruik van iets: een instrument. Bij de instrumentele benadering staat de functie van wetgeving (zowel de functie van de wetgevingspraktijk als functie van ‘de wetten’) in de samenleving centraal. Het kabinet stelt in het beleidsprogramma 2007-2011 dat de overheid kleiner en beter moet en de realisatie van een e-overheid wordt hierbij als belangrijk instrument genoemd. De e-overheid is ook een belangrijk middel bij de vermindering van de administratieve lasten. De wetgevingspraktijk moet onderdeel worden van de e-overheid, waarbij Legis de volgende definitie van de e-overheid hanteert: Een overheid die - in het kader van de uitvoering van publieke taken –burgers, business partners en degene die werken binnen de overheid, optimaal bedient en ondersteunt middels elektronische diensten. Legis richt zich in de tweede tranche op twee kwaliteitsverbeteringen van wetgeving: 1. 2.

het meer geschikt maken van het wetgevingskader als instrument om de wetgevingspraktijk onderdeel te maken van de e-overheid; het meer geschikt maken van het regelingenbestand als instrument om de eoverheid in breder verband te realiseren.

Pagina 9 van 72


Aanpak Legis kiest voor een gefaseerde aanpak voor het bereiken van de doelstellingen en zal starten met een beperkt aantal realisatietrajecten van e-diensten . Legis zal de aanpak periodiek evalueren en daar waar nodig verbeteringen aanbrengen. Binnen Legis kunnen daarna meer e-diensten worden ontwikkeld. Hieronder is per doelstelling de aanpak kort weergegeven. 1. Meer geschikt maken wetgevingskader Hoewel er op ‘kantoorniveau’ veel is geautomatiseerd binnen de wetgeving is het aantal – gezamenlijke- e-diensten dat het wetgevingsproces als proces ondersteunt binnen de wetgevingspraktijk nog beperkt. In bijlage 1 bij het pan van aanpak is een aantal mogelijke use cases opgenomen voor e-diensten waarop Legis zich kan richten. De afgelopen jaren zijn bij de invoering van e-diensten binnen de overheid veel lessen geleerd. Hoewel het begrip e-dienst een sterke ICT-connotatie heeft, bleek een eenzijdige focus op de techniek een valkuil. De overgang naar e-diensten vraagt vaak om organisatorische verandering. Legis pakt de kwaliteitsverbetering van het wetgevingskader via twee kanten aan, top-down en buttom-up. Voor beide aanpakken is het realiseren van een WetgevingsKader Ondersteunend Systeem (WEKOS) randvoorwaardelijk. Binnen dit systeem worden standaarden en best practices alsmede onderliggende relaties op zo’n wijze beschikbaar gemaakt dat het wetgevingskader makkelijker gekend kan worden en beter analyseerbaar is. Legis richt zich op de selectie van een pakket, waarmee procedures uit het oogpunt van de toepassers en het proces weergegeven kunnen worden, dat voor het programma als WEKOS kan dienen. De top-down aanpak bestaat er uit dat resultaten uit het IST-onderzoek en verdere analyses van het wetgevingskader en de wetgevingspraktijk worden gebruikt voor een optimalisatie van het wetgevingskader. De bottom-up aanpak bestaat er uit dat er trajecten van start gaan om concrete ediensten in de wetgevingspraktijk projectmatig te realiseren. Hiervoor hanteert Legis een methodiek die ontleend is aan de methodiek die Logius heeft ontwikkeld voor het generiek inrichten van procesondersteuning. Gebruikersgroepen stellen na een analyse van het huidige proces een gewenste situatie (SOLL) vast vanuit de invalshoeken gegevens, processen en techniek. Een belangrijke analyse die plaatsvindt is het bepalen van de impact van de SOLL situatie op het wetgevingskader, met als uitkomst aanpassing van het wetgevingskader, aanpassing van de SOLL situatie of het stopzetten van de realisatie van de e-dienst. Met deze gebruikersgroepen zullen de e-diensten vervolgens ontwikkeld worden en binnen een praktijkdomein worden getest. Op basis van de testresultaten wordt besloten tot implementatie in de wetgevingspraktijk over te gaan. 2. Meer geschikt maken regelingenbestand Uit de analyses die Legis op het wetgevingskader uitvoert in het kader van de implementatietrajecten van e-diensten in de wetgevingspraktijk komen leerpunten naar boven over op welke specifieke aspecten het wetgevingskader niet geschikt blijkt voor de implementatie van e-diensten in de wetgevingspraktijk. Hier kunnen intern analyses op uitgevoerd worden, die kunnen worden meegenomen als leerpunt bij herinrichting van het wetgevingskader. Logius ondersteunt ook uitvoerders bij de implementatie van e-diensten. Zij volgen eenzelfde methodiek als Legis en houden te implementeren SOLL-situaties voor implementatie tegen het regelingenbestand. Het SBR-programma heeft in dit kader zelfs een kennisgroep ingericht die zich bezig houdt met procescompliance en standaardisatiebehoefte. Legis gaat samenwerken met deze werkgroep om meer Pagina 10 van 72


generieke geschiktheidsproblemen met voorschriften in het licht van de e-overheid te identificeren. Hiertoe voert zij ook externe analyses uit. Legis zal zich op basis van de uitgevoerde analyses richten op het ontwerpen van een systematiek om te bepalen in hoeverre voorgenomen regelgeving belemmerend is voor de uitvoering. In de uitgewerkte projectportfolio zijn de projecten beschreven die de doelstellingen zullen gaan realiseren. Organisatie en beheersing Legis heeft een programmaorganisatie ingericht, die zich zowel richt op aansluiting van het progamma binnen de wetgevingspraktijk als op de operationele aansturing van de projecten die onder Legis vallen. Voor het uitvoeren van de projecten zal Legis gebruik maken van externe partijen met expertise op het vlak van o.a. projectmanagement, advies, onderzoek, ontwerp, ontwikkeling.en beheer van voorzieningen. Logius zal de rol van service-integrator vervullen en ziet erop toe dat in projecten de externe dienstverlening in de vereiste samenhang wordt uitgevoerd. Er is een programmahandboek opgesteld waarin een raamwerk is uitgewerkt op basis van risicoanalyses voor het besturen en beheersen van het programma en het borgen dat de doelstellingen worden gerealiseerd. Planning Voor de planning zie hoofdstuk 7 in het plan van aanpak. De volgende fasering wordt in de tweede tranche gehanteerd. 1. Het realiseren van het WEKOS met geïmplementeerd wetgevingskader; 2. Top-down optimalisatie wetgevingskader; 3. Bottom-up verrijken van wetgevingskader De volgende zaken worden gedurende de gehele tranche uitgevoerd in meerdere projecten • Realiseren e-diensten • Uitvoeren van analyses ten behoeve van meer geschikt maken regelingenbestand

Pagina 11 van 72


1

Inleiding

1.1

Aanleiding In januari 2009 is het programma Legis gestart, als onderdeel van het integraal wetgevingsbeleid zoals neergelegd in de nota Vertrouwen in wetgeving 1 . Het doel van Legis is het verbeteren van de kwaliteit van wetgeving en wetgevingsproces ten behoeve van vermindering van regeldruk, een efficiëntere en effectievere uitvoering en betere dienstverlening door de overheid. Wetgeving (proces en regelingen) zijn een onlosmakelijk onderdeel van de keten beleidwetgeving-naleving-uitvoering-handhaving. Legis richt zich primair op de wetgeving, waarin onderscheid gemaakt kan worden tussen: ‐ product (stukken uit het proces, waaronder regelingen), ‐ proces (totstandkoming) en ‐ ondersteuning ((technische) hulpmiddelen). Daarbij wordt wetgeving gezien als onderdeel van een keten: beleid mondt veelal uit in regels en die regels vinden hun plaats in de uitvoering. Uitvoering wordt daarbij breed opgevat: het gaat om uitvoerende handelingen door de overheid zelf (uitvoering, toezicht, handhaving), ofwel door burgers en bedrijven (toepassing, naleving). Legis is opgezet als een programma. Legis richt zich dan ook op het besturen van strategische veranderingen en het realiseren van zogenaamde ‘business benefits’ op basis van een portfolio aan projecten. Een iteratieve benadering met go/no go momenten, die gebaseerd zijn op een steeds verdere concretisering van de benefits, vormt hierbij het uitgangspunt. Legis gaat vooralsnog uit van vijf tranches. Binnen deze tranches worden onderzoeks-, analyse, ontwerp, ontwikkeling, realisatie en implementatieprojecten met concrete doelen integraal bestuurd. Dit moet er toe leiden dat het totale voordeel van Legis groter is dan de som van de losse projectresultaten.

1.2

Doel van het document Het programma Legis maakt in haar programmagovernance gebruik van een vijftal referentiedocumenten. Een hiervan is onderliggend plan van aanpak. Dit document bevat een uitvoerige beschrijving van de wijze waarop Legis de programmadoelen gaat realiseren.

1

Kamerstukken …

Pagina 12 van 72


1.3

Scope en afbakening Het plan van aanpak tranche 2 bevat een aantal componenten uit het startdocument en het handboek van Legis en is hierdoor als zelfstandig plan leesbaar. Voor een concrete onderbouwing van de gedachtevorming die tot dit plan geleid heeft en totale inzicht in de governance kunnen intern betrokkenen de andere referentiedocumenten benaderen.

Pagina 13 van 72


2

Begrippen, afbakening en uitgangspunten

Legis richt zich op de verbetering van de kwaliteit van wetgeving. Nu beslaat het begrip wetgeving een wereld op zich. Om de programmadoelstelling verder in te kaderen en de Legis’ koers verder te concretiseren dient er een helder begrippenkader te worden vastgesteld. Hoe moeten we het begrip kwaliteit zien? Wat wordt bedoeld wanneer er wordt gesproken over wetgeving? Wat is in Legis-jargon het verschil tussen een wet en een regeling? Verder moeten de invalshoek en uitgangspunten duidelijk zijn die Legis bij de kwaliteitsverbetering van wetgeving hanteert. In dit hoofdstuk komen alle voor dit plan van aanpak fundamentele begrippen en uitgangspunten aan de orde. Tevens wordt de door Legis gekozen invalshoek voor kwaliteitverbetering – de e-Overheid – uitgebreid onderbouwd en toegelicht. De teksten komen uit het startdocument maar zij zijn overgenomen om het plan van aanpak zelfstandig leesbaar te maken. De lezer met weinig tijd kan volstaan met het lezen van de bruine vlakken onder aan iedere paragraaf. 2.1

Het begrip kwaliteit Volgens ISO 8402 is kwaliteit: Het geheel van eigenschappen en kenmerken van een product of dienst dat van belang is voor het voldoen aan vastgestelde of vanzelfsprekende behoeften. Het Nederlandse Normalisatie-instituut definieert kwaliteit als volgt: het geheel van kenmerken van een entiteit dat betrekking heeft op het vermogen van die entiteit om kenbaar gemaakte en vanzelfsprekende behoeften te bevredigen. In beide definities worden karakteristieken van een product afgezet tegen de behoefte van een (beoogde) gebruiker. Meer praktisch gezegd gaat kwaliteit over de mate waarin een product of dienst voor iemand bruikbaar is voor het doel waar hij het voor wilde toepassen. Juan komt in dit kader tot de eenvoudige beschrijving van kwaliteit: fitness for use. Belangrijk is op te merken dat bij al deze definities geldt dat voor het meetbaar maken van kwaliteit het (beoogde) gebruik of de behoefte van de gebruiker eerst dient te worden vastgesteld. Zoals in de volgende paragrafen aan de orde zal komen is dit voor wetgeving niet altijd gemakkelijk. Kwaliteit kan gevangen worden in de eenvoudige beschrijving: fitness for use. Voor het meetbaar maken van kwaliteit van een product of dienst dient het gebruik of de gebruikersbehoefte vastgesteld te zijn.

2.2

Regelingen en het regelingenbestand De term ‘wetgeving’ heeft in onze samenleving meerdere betekenissen. Met wetgeving kan worden gedoeld op het maken of uitvaardigen van wetten. ‘Wetgeving’ kan ook worden gebruikt voor ‘de wetten.’ Voor nationale wetten – wetten die alleen werking hebben binnen Nederland - kennen we naast de grondwet twee classificaties. Onder een wet in formele zin wordt verstaan een gezamenlijk besluit, genomen volgens de procedure van art. 81 van de Grondwet door de regering en de StatenGeneraal. Een wet in materiële zin is een besluit van een daartoe bevoegd orgaan dat een algemeen verbindend voorschrift inhoudt. Hieronder vallen ook besluiten die niet van de centrale overheid afkomstig zijn. Feitelijk gaat het om verordeningen die zijn uitgevaardigd door Provincie, Gemeente, Waterschap of openbare lichamen (bijvoorbeeld de SER of een productschap). Een wet in formele zin betreft meestal

Pagina 14 van 72


ook een wet in materiële zin 2 . In onderstaand plaatje is schematisch weergegeven hoe de verschillende nationale wetten zich tot elkaar verhouden. Grondwet

Wetten in formele zin Wetten in materiële zin

Wetten niet afkomstig van de centrale overheid.

Legis is een interdepartementaal programma van de vernieuwing Rijksdienst en gericht op de verbetering van de centrale overheid. Wat betreft de kwaliteit van wetgeving – de kwaliteit van ‘de wetten’ - beperkt Legis zich in eerste instantie dan ook tot de kwaliteit van de nationale wetten die afkomstig zijn van de centrale overheid, niet zijnde de grondwet. Concreet gaat het hier om: • De formele wetten • Algemene maatregelen van bestuur (amvb’s) • De ministeriële regelingen Binnen Legis zal voor de duiding van een wet die valt onder één van deze groepen wetten de term ‘regeling’ worden gehanteerd. Het totaal van geldende regelingen (dus alle formele wetten, amvb’s en ministeriële regelingen) wordt binnen Legis geduid met de term ‘regelingenbestand’. In bovenstaande figuur wordt het regelingenbestand dus beschreven door de rode en blauwe cirkels minus de blauwe ovaal. Legis richt zich als programma op de verbetering van de kwaliteit van nationale wetgeving die afkomstig is van een centrale overheid. Hieronder vallen formele wetten, amvb’s en ministeriële regelingen. Een wet die onder één van deze categorieën valt, wordt binnen Legis geduid met de term ‘regeling’. Voor het totaal van van geldende regelingen wordt binnen Legis de term regelingenbestand gebruikt.

2.3

De totstandkoming van regelingen Zoals in de vorige paragraaf al benoemd werd, heeft de term wetgeving ook betrekking op het totstandkomingsproces van de wetten. Naast de verbetering van de kwaliteit van regelingen richt Legis zich dan ook op de verbetering van de kwaliteit van het totstandkomingproces van deze regelingen. Vanzelfsprekend komen regelingen niet uit zichzelf tot stand. In Nederland bestaat er op rijksniveau een hele infrastructuur van organisaties, mensen, middelen en procedures die zich bezig houdt met de totstandkoming van regelingen. Deze infrastructuur wordt in Legis geduid met ‘de wetgevingspraktijk’ Aan de inrichting en werkwijze van de wetgevingspraktijk zijn eisen gesteld. Deze eisen zien op bevoegdheden van actoren uit de wetgevingspraktijk. Zo moet een wet altijd afkomstig zijn van een overheidsorgaan dat bevoegd is tot het vaststellen van wetgeving. Formele wetten kunnen alleen

2

Uitgezonderd hierop zijn onder andere goedkeuringswet verdragen en de begrotingswet

Pagina 15 van 72


uitgevaardigd worden door regering en staten generaal gezamenlijk. Waarbij de grondwet weer bepaalt wie de regering vormen. De eisen aan de wetgevingspraktijk gaan daarnaast in op hoe de wetgevingspraktijk met bepaalde onderwerpen om moet gaan. Voor sommige onderwerpen eist de Grondwet dat deze bij wet in formele zin geschiedt. Deze kunnen dus alleen maar conform de voor een formele wet geldende procedure tot stand komen. Een belangrijke vormvereiste voor de rechtsgeldigheid van wetten is dat deze eerst behoorlijk bekend gemaakt dienen te worden. Voor regelingen – de wetten die binnen de scope van Legis – dient de bekendmaking op basis van artikel 88 en 89 van de grondwet te geschieden. Deze artikelen stellen dat de bekendmaking in een formele wet gereld moet zijn (de bekendmakingswet/wet elektronische bekendmaking). Voor Legis dan zijn met name de eisen die gesteld worden aan de totstandkoming van regelingen interessant. Dit omdat Legis ook ziet op de kwaliteit van het eindproduct van deze totstandkoming. De eisen aan de totstandkoming van regelingen liggen niet alleen vast in de grondwet, maar in een bouwwerk van rijksbepalingen. In onderstaande tabel zijn de belangrijkste hiervan weergeven. Normen voor regelgeving op Rijksniveau Grondwet Bekendmakingswet Aanwijzingen voor de regelgeving Algemene aanwijzingen inzake aangelegenheden van d ministerraad en onderraden Reglement van Orde Ministerraad Wet op de Raad van State Regeling werkzaamheden Raad van State Reglement van Orde Tweede Kamer Reglement van Orde Eerste Kamer

Het totaal aan eisen dat op rijksniveau gesteld wordt aan de wetgevingspraktijk in het kader van de totstandkoming van een type regeling vormt – in Legis jargon - een wetgevingsprocedure. Deze eisen uit de wetgevingsprocedure kunnen ingedeeld worden naar: 1. Procesvoorschriften Voorschriften over de start en ordening van activiteiten, de bijbehorende verantwoordelijkheden en bevoegdheden, de business rules en de resultaten (besluiten of documenten) die na een bepaald proces moeten zijn gerealiseerd. 2. Productvoorschriften Voorschriften over hoe producten (meestal documenten) uit het totstandkomingsproces er uit moeten zien, welke informatie zij moeten bevatten, hoe zij ingedeeld moeten zijn etc. Belangrijkste product bij een wetgevingsprocedure is vanzelfsprekend de regeling met toelichting die middels het proces tot stand gebracht wordt. 3. Ondersteuningsvoorschriften Voorschriften over welke ondersteuning gebruikt moet of mag worden bij bepaalde activiteiten en hoe deze ondersteuning gebruikt dient te worden. Uit de bestaande bepalingen op rijksniveau kan een wetgevingsprocedure voor een formele wet, een -procedure voor een amvb en een - procedure voor de ministeriële regeling worden gedestilleerd. Het gaat dan dus om alle voorschriften over het proces, de producten en de ondersteuning die gelden voor de totstandkoming van deze type regelingen. Idealiter komt iedere regeling conform de voor deze regeling geldende procedure tot stand. Nu is de status van de bestaande voorschriften niet altijd glashelder. Zo worden er in de aanwijzingen voor de regelgeving voorschriften ingeluid met ‘het verdient aanbeveling..’ De vraag is nu of de opsteller van de Pagina 16 van 72


regelingen verantwoording af moet leggen wanneer deze besluit deze aanbeveling niet te volgen (comply or explain). Dit blijkt in de praktijk niet duidelijk en de gewoonte speelt hierbij doorgaans een belangrijke rol. Legis hanteert voor deze minder harde voorschriften de term ‘best practices’, waarbij er van uit wordt gegaan dat deze niet verplicht zijn. Voor alle andere voorschriften hanteert Legis de term ‘standaarden’. Een wetgevingsprocedure bestaat dus uit standaarden en best practices die zien op processen, producten en ondersteuning voor de wetgevingspraktijk. Voor de ‘standaarden’ en ‘best practices’ dat ziet op de totstandkoming van regelingen gezamenlijk wordt binnen Legis de term ‘wetgevingskader’ gehanteerd. In de verbetering van de kwaliteit van de totstandkoming van regelingen richt Legis zich op de mate waarin het wetgevingskader bijdraagt aan de gewenste totstandkoming van regelingen. Tot slot is het hierbij belangrijk te realiseren dat standaarden en best practices uit het wetgevingskader deels zijn vastgelegd in regelingen maar dat een deel ervan ook vastgelegd is in andere type bepalingen zoals reglementen van orde van de Staten Generaal of beleidsstukken. Voor de verbetering van de wetgevingsprocedures van regelingen is het noodzakelijk dat deze bepalingen ook binnen de scope van Legis vallen en dus tot het wetgevingskader gerekend worden. Daarnaast geldt dat de meeste bepalingen uit het regelingenbestand niet zien op de totstandkoming van regelingen maar op hele andere zaken. Dit houdt in dat het wetgevingskader en het regelingbestand beide overlap kennen, maar beide ook bepalingen bevatten die niet bij de ander voorkomen. Hoe het wetgevingskader en het regelingenbestand zich (binnen de scope van Legis) tot elkaar verhouden is weergegeven in onderstaande figuur.

Wetgevingskader Zegt iets over de (gewenste) ordening van de totstandkoming van regelingen

Regelingenbestand Zegt iets over de (gewenste) ordening van de samenleving

Het wetgevingskader bevat alle voorschriften die op rijksniveau gesteld zijn aan de wijze waarop de wetgevingspraktijk regelingen tot stand moet brengen. Deze voorschriften worden door Legis onderverdeeld in ‘standaarden’ – voorschriften die gevolgd moeten worden – en ‘best practices’ - aanbevelingen. Legis gaat er van uit dat de standaarden en best practices binnen het wetgevingskader onderverdeeld kunnen worden naar het element binnen de wetgevingspraktijk waar zij op zien, te weten: processen, producten en ondersteuning. Teneinde de kwaliteit van de totstandkoming van regelingen te verbeteren, richt Legis zich op de mate waarin het wetgevingskader bijdraagt aan de gewenste totstandkoming van regelingen. 2.4

Instrumentele benadering Kijkend naar de kwaliteit – fitness for use – van wetgeving, is het logisch om te kiezen voor een instrumentele benadering van wetgeving. Het gaat namelijk over het gebruik van iets: een instrument. Bij de instrumentele benadering staat de functie van wetgeving (zowel de functie van de wetgevingspraktijk als functie van ‘de wetten’) in de samenleving centraal. Hierbij gaat Legis uit van het volgende: Pagina 17 van 72


• •

De functie van een wet is de ordening van de samenleving (met de bescherming door en tegen de overheid die daarin besloten ligt). De functie van de wetgevingspraktijk is het tot stand brengen van wetten die voldoen aan de eisen die de rechtstaat en het verantwoordelijke - tot wetgeving bevoegd - overheidsorgaan er aan stelt.

Nu is ‘de wetgeving’ niet de enige factor die bepaalt hoe onze samenleving daadwerkelijk is geordend. Ten eerste vindt de ordening in de rechtstaat plaats door het recht als geheel. Het positieve recht beslaat het geheel van geldende rechtsregels. De wet – als verzameling van alle wetten tezamen - is slechts één van de bronnen waaruit wij het positieve recht kunnen kennen. Andere rechtsbronnen zijn de jurisprudentie (de rechtspraak), de gewoonte en verdragen en sommige besluiten van volkenrechtelijke organisaties. Daarnaast heeft de overheid andere instrumenten tot haar beschikking om te interveniëren dan het maken van wetten. Denk hierbij aan het verstrekken van informatie of het doen van strategische investeringen. Wel kan gesteld worden dat de mogelijkheden die de overheid heeft om te interveniëren geschapen en afgebakend worden door het recht, waar ‘de wet – als verzameling van alle wetten’ een belangrijk onderdeel van is. Een tweede invloedsfeer die speelt bij de ordening van de samenleving is de wijze waarop de overheid – waaronder de uitvoerende, toezichthoudende en handhavende onderdelen van deze overheid – invulling geeft aan de verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken die zij op basis van het recht verkregen heeft. Een rechtsregel die door verdeling van middelen, niet gehandhaafd wordt, ordent wel op papier, maar de werking (ordening in praktijk) laat wellicht te wensen over. Ook met de verdeling van middelen over de beleidsondersteuning, uitvoering, toezicht en handhaving oefenen de beleidsmakers invloed uit op de ordening van de samenleving. Nauw verwant hieraan is de invloed die uitgaat van de wijze waarop de uitvoerende, toezichthoudende en handhavende praktijk is georganiseerd en is ingericht. Een deel – en dan met name de kaders -van de inrichting en organisatie ligt vast in´de wet´, een deel wordt bepaald door beleidsnota’s, maar voor een deel is de organisatie ook uitkomst van een organisch (deels bottom-up) proces waarbij allerlei factoren (als kennis, persoonlijke vaardigheden, voorhanden werknemers) een rol hebben gespeeld. Deze laatste – minder bestuurbare en deels op toevalligheid berustende factoren - kunnen geschaard worden onder de derde sfeer die de ordening van onze samenleving bepaalt. Het betreft hier het complexe systeem van factoren die veel minder begrepen en/of (op korte termijn) beïnvloedbaar zijn. Denk hierbij aan de interactie tussen klimatologische factoren, demografische factoren, internationale (economische) ontwikkelingen, de stand van de techniek etc. Hoewel het niet ongebruikelijk is dat het langetermijnsbeleid van een land ziet op de beïnvloeding van (factoren) uit deze sfeer, wordt deze ook vaak – noodgedwongen - als een gegeven context beschouwd. Hoe de wetgevingspraktijk is ingericht (wordt geordend), wordt ook bepaald door vele factoren. Een ervan is het wetgevingskader. Andere factoren zijn – vergelijkbaar met de factoren die een rol spelen bij de ordening van de samenleving. Denk hierbij aan de verdeling van middelen over onderdelen van de wetgevingspraktijk, en de organisch (deels bottom-up) processen waarbij allerlei factoren (als kennis, persoonlijke vaardigheden, voorhanden werknemers). Ook minder bestuurbare factoren zoals demografische factoren en de stand van de techniek hebben invloed op de inrichting van de wetgevingspraktijk. Legis richt zich in haar programma op de geschiktheid van het wetgevingskader om als instrument te kunnen worden toegepast bij de inrichting van de wetgevingspraktijk die de beleidsmaker voor ogen heeft. Pagina 18 van 72


Op basis van de instrumentele benadering houdt Legis zich enerzijds bezig met de geschiktheid van de regelingen in werking om als instrument te kunnen worden toegepast bij de ordening van de samenleving die de beleidsmaker voor ogen heeft – waarbij alle andere factoren die invloed hebben op de ordening van de samenleving als gegeven worden beschouwd. De geschiktheid van de regeling is dus per definitie een momentopname. Anderzijds houdt Legis zich bezig met de vraag hoe geschikte regelingen op betaalbare wijze tot stand gebracht kunnen worden. Hierbij richt Legis zich primair op de geschiktheid van het wetgevingskader om als instrument te kunnen worden toegepast bij de inrichting van de wetgevingspraktijk die de beleidsmaker voor ogen heeft – waarbij alle andere factoren die invloed hebben op de ordening van de wetgevingspraktijk als gegeven worden beschouwd.

2.5

Fitness for use van het regelingenbestand De kwaliteit van een regeling kan alleen beoordeeld worden in samenhang met andere regelingen. Een regeling wordt in de praktijk namelijk bijna nooit in isolement toegepast. Neem een fietser die door rood rijdt. Er is een norm die zegt dat je verkeerstekens niet mag negeren. Tevens is er een norm die de maximale boete die de fietser voor deze overtreding opgelegd kan krijgen beschrijft. Andere, in deze situatie toegepaste, regelingen stellen de eisen aan het proces verbaal (registratiekwaliteit) dat opgemaakt moet worden om een bekeuring rechtsgeldig te maken. Wanneer het voor het –rechtsgeldig - bekeuren van een overtredende tweewieler een twintig pagina tellend formulier minutieus moet worden ingevuld, kan de norm dat verkeerstekens niet genegeerd mogen worden wel duidelijk zijn, de handhaafbaarheid laat te wensen over. Daar een agent in dit hypothetische geval niet echt gestimuleerd wordt actie te ondernemen bij een overtreding neemt ook de effectiviteit van de regeling die eisen stelt aan het fietsgedrag waarschijnlijk af. Legis zal zich daarom bij het verbeteren van de wetgeving zich moeten richten op de verbetering van de kwaliteit – fitness for use - van het regelingbestand als geheel. Legis gaat er van uit dat de kwaliteit van het regelingenbestand – de geschiktheid voor gebruik – bepaald moet worden op basis van de mate waarin het regelingenbestand toegepast kan worden om - in samenhang met de overige factoren die invloed hebben op de ordening van de samenleving – de samenleving conform wens te ordenen. Dit betekent ook dat de kwaliteit van het regelingenbestand kan veranderen wanneer: 1. De ordeningswens verandert; 2. De overige factoren - die (in wisselwerking met het regelingenbestand) de ordening van de samenleving bepalen veranderen. De houding ten aanzien van preventief fouilleren - het fouilleren zonder dat er een verdenking tegen de persoon in kwestie bestaat – is een voorbeeld van een veranderde ordeningswens, die aanpassing van een tweetal regelingen behoefde om ze meer geschikt voor toepassing te maken. Waar preventief fouilleren eerst alleen wenselijk werd geacht op vliegvelden, bleek dat er aan het einde van de vorige eeuw een behoefte op te komen dit opsporingsmiddel op andere plaatsen in de samenleving in te zetten. Om deze ‘herordening’ tot stand te brengen werd aan het begin van het millennium de gemeentewet gewijzigd. Hierdoor kregen Burgemeester en Gemeenteraad een nieuwe bevoegdheid. Vanaf dat moment kan de raad een Pagina 19 van 72


verordening aannemen die de Burgemeester toestaat een gebied aan te wijzen als veiligheidsrisicogebied. Binnen deze gebieden kan de officier van justitie gelasten dat preventief gefouilleerd wordt en vervoermiddelen en bagage onderzocht wordt op de aanwezigheid van wapens. Ter ondersteuning van het preventief fouilleerbeleid is ook de Wet wapens en munitie gewijzigd, zodat de officier van justitie in het gebied de controlebevoegdheden uit de artikel 50, 51 en 52 kan doen uitoefenen. Daarbij gaat het om: Het (preventief) doorzoeken van vervoermiddelen, het doorzoeken van kleding, het vorderen dat verpakkingen die men bij zich draagt worden geopend. Waar de gemeentewet en de Wet wapens en munitie minder geschikt waren geworden om de gewenste ordening in de samenleving tot stand te brengen, waren zij na aanpassing meer geschikt gemaakt. De fitness for use was – in ieder geval op dit aspect – toegenomen. De Auteurswet 1912 kan als voorbeeld van een wet worden genomen, waarbij de ordeningswens in de kern gelijk is gebleven, maar waar onder invloed van wijzigende omstandigheden (stand van de techniek) de geschiktheid voor toepassing bij de gewenste ordening (mogelijk) is afgenomen. De ordeningswens is in de kern het borgen van ‘het uitsluitend recht van den maker van een werk van letterkunde, wetenschap of kunst, of van diens rechtverkrijgenden, om dit openbaar te maken en te verveelvoudigen’ waarbij de beperkingen van dit recht bij wet geregeld moeten worden. Echter nu door de informatisering van de samenleving via downloadsite’s zo gemakkelijk ‘thuiskopieën’ gemaakt kunnen worden van auteursrechtelijk beschermd materiaal, kan men zich afvragen of de wet met de mogelijkheden die het schept voor deze thuiskopie, de exploitatiemogelijkheden van auteursrechthebbende niet buitenproportioneel aantast. Hierbij moet in ogenschouw genomen worden dat harddisks, memory sticks en mp3-spelers vooralsnog niet opgenomen zijn in het vergoedingsstel voor dragers van thuiskopieën. Tekenend is dat de wet – in bepalingen die bij de opkomst van de digitale revolutie zijn toegevoegd - ten aanzien van kopieën van computerprogramma’s een stuk strenger is. Overigens kan het ook zo zijn dat wijzigende omstandigheden er voor zorgen dat regelingen geschikter worden voor toepassing dan voorheen. Zo werd op aangeven van het landelijk overleg milieuhandhaving (het LOM) in 2005 een interventiestrategie gestart naar de verwerking van dierlijke vetten. Hierbij werd tevens onderzocht in welke mate regelingen voldoende konden borgen dat deze vetten niet terug kwamen in producten bestemd voor menselijk consumptie. In de jaren voor deze interventie was dit te vaak gebeurd. Gedurende het interventietraject nam de vraag naar biobrandstoffen echter toe, waardoor de economische prikkel om de vetten voor consumptiegoederen te gebruiken zover afnam, dat het probleem vanzelf – zonder wijzigingen van regelingen – verdween. De bestaande regelingen waren vanaf dat moment voor dit aspect voldoende geschikt voor toepassing bij de gewenste ordening.

Pagina 20 van 72


Een regeling wordt in de praktijk bijna nooit in isolement toegepast. Daarom richt Legis zich op de verbetering van de kwaliteit van het regelingenbestand als geheel. Legis gaat er van uit dat de kwaliteit van het regelingenbestand – de geschiktheid voor gebruik – bepaald moet worden op basis van de mate waarin het regelingenbestand toegepast kan worden om - in samenhang met de overige factoren die invloed hebben op de ordening van de samenleving – de samenleving conform wens te ordenen. Dit betekent ook dat de kwaliteit van het regelingenbestand kan veranderen wanneer: 1. De ordeningswens verandert; 2. De overige factoren - die (in wisselwerking met het regelingenbestand) de ordening van de samenleving bepalen - veranderen. 2.6

Fitness for use van het wetgevingskader Legis gaat er van uit dat de kwaliteit van het wetgevingskader – de geschiktheid voor gebruik – bepaald moet worden op basis van de mate waarin het wetgevingskader toegepast kan worden om - in samenhang met de overige factoren die invloed hebben op de ordening van de wetgevingspraktijk – de wetgevingspraktijk conform wens te ordenen. Dit betekent ook dat de kwaliteit van het wetgevingskader kan veranderen wanneer: 1. De ordeningswens verandert; 2. De overige factoren - die (in wisselwerking met het wetgevingskader) de ordening van de wetgevingspraktijk bepalen - veranderen. Toen het kabinet de administratieve lasten in Nederland wilde aanpakken, vond het dat er een cultuuromslag (herordening) nodig was in de wetgevingspraktijk en dat deze omslag bewerkstelligd kon worden door oprichting van een tijdelijk en onafhankelijk adviescollege toetsing administratieve lasten (ACTAL). Dit beleid is vertaald in diverse richtlijnen waaronder het ‘Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten’ (inmiddels vervangen door Instellingsbesluit Adviescollege toetsing administratieve lasten 2006). De procedure voor toetsing door Actal is beschreven in nr. 10 van het Draaiboek voor de regelgeving. De bekendmaking van regelingen biedt een voorbeeld waarbij de ordeningswens ten aanzien van de wetgevingspraktijk in de kern gelijk bleef maar waar door wijzigende omstandigheden de kwaliteit van het wetgevingskader om de gewenste ordening te bereiken afnam. Omdat de rechtstaat gebaseerd is op het principe dat eenieder de wet dient te kennen, hecht de grondwet veel belang aan de bekendmaking van regelingen die de wetgevingspraktijk tot stand brengt. Deze bekendmaking heeft het meeste effect als deze op een wijze geschiedt die het voor mensen gemakkelijk maakt kennis van nieuwe regelingen te nemen. De ordeningswens was en is een zo effectief mogelijke bekendmaking. Door de nieuwe media werd het mogelijk regelingen digitaal via het internet bekend te maken. Het verlenen van formele status aan deze regelingen via deze bekendmaking was tot voorkort echter niet mogelijk. Immers de bekendmakingswet bood geen ruimte voor een formele elektronische bekendmaking. Om binnen de gewijzigde context toch de gewenste ordening van de wetgevingspraktijk te realiseren, is deze regeling uit het wetgevingskader aangepast en is bij formele wet vastgesteld dat de uitgifte van het Staatsblad en de Staatscourant op een algemeen toegankelijke wijze elektronisch geschiedt. Vanaf dat moment was het wetgevingskader op dit aspect weer geschikt voor toepassing bij de gewenste ordening van de wetgevingspraktijk. Pagina 21 van 72


Legis gaat er van uit dat de kwaliteit van het wetgevingskader – de geschiktheid voor gebruik – bepaald moet worden op basis van de mate waarin het wetgevingskader toegepast kan worden om - in samenhang met de overige factoren die invloed hebben op de ordening van de wetgevingspraktijk – de wetgevingspraktijk conform wens te ordenen. Dit betekent ook dat de kwaliteit van het wetgevingskader kan veranderen wanneer: 1. De ordeningswens verandert; 2. De overige factoren - die (in wisselwerking met het wetgevingskader) de ordening van de wetgevingspraktijk bepalen - veranderen.

2.7

Transitie naar E-overheid Informatie is het fundament van het besturen. Informatie bepaalt hoe wordt besloten en ordent grote en kleine activiteiten – in kwesties als oorlog of vrede en het ophalen van het vuilnis. 3 Door de technologische ontwikkeling heeft de informatievoorziening binnen de samenleving de afgelopen decennia een enorme verandering ondergaan. Informatie is via digitale kanalen in veel grotere mate, goedkoper en sneller te verkrijgen. Via een netwerk aangeboden elektronische diensten hebben in onze samenleving zo snel een massale plaats verworven dat mensen in veel gevallen nauwelijks bewust zijn van de efficiënte en effectieve wijze waarop zij in de informatiemaatschappij informatie aangeboden krijgen. Waar zit de ‘e’ bij het kopen van een keuken? Eerst wordt er een startpagina voor het kopen van keukens bezocht. De prijsvergelijkingsite wijst uit dat keukengigant Okeja goed bij het budget past. Okeja biedt op haar site een programma aan dat gedownload wordt waarmee de keuken 3d getekend en virtueel ingericht kan worden. Het eerste ontwerp valt wat duur uit, dus er wordt gekozen voor een kastje minder en een ander blad. De conceptbestelling met levertijd wordt automatisch gegenereerd en na acceptatie direct via het internet verzonden. De order gaat via de vestiging automatisch door naar het uitleverende magazijn. De kopers vinden - na ontvangst van de e-mail dat de keuken gereed staat - met het behulp van het navigatiesysteem de weg naar de Okeja-vestiging. Op basis van automatisch ontvangen file informatie leidt het systeem de kopers langs de opstoppingen. Bij de kassa van Okeja wordt de barcode van de keuken ingelezen. Er wordt met pin betaald, het saldo wordt op afstand door de bank gecheckt. De kassainformatie wordt meteen doorgestuurd naar het centrale systeem van OkejaNederland. Hoewel de keuken zelf niet meteen associaties met computers oproept, blijkt bij een klein onderzoekje de hele levenscyclus – ook de bedrijfsactiviteiten binnen Okeja van de keuken omgeven te zijn met informatiediensten, die in grote mate over een netwerk worden aangeboden. Het ontwerpen, maken, bestellen, het uitleveren, het plaatsen, het onderhoud en het gebruik (op internet gevonden hoe de kastjes vergrendeld kunnen worden) van een keuken is niet meer denkbaar zonder ediensten. Soms betreft het eenvoudige informatievoorziening zoals het opzoeken van het adres van de vestiging op internet door de koper. Hier zou het telefoonboek ook

3

Mayer-schönberger en Lazer (2007)

Pagina 22 van 72


nog redelijk volstaan. Op veel vlakken is de ondersteuning echter veel intensiever. Zo werd bij het op maat ontwerpen van de keuken door de koper feitelijk de impactanalyse van het ontwerp op het budget en de ruimte (past de tafel er nog wel bij) geautomatiseerd ondersteund en kon de koper stapsgewijs het optimum bepalen. Met pen en papier was deze analyse een stuk arbeidsintensiever geweest. De burger waar de overheid mee te maken heeft, is onder invloed van de ontwikkeling van de informatiemaatschappij veranderd. De burger verwacht van de overheid dezelfde efficiënte klanten maatgerichte benadering die zij van de ebusiness gewend is. 4 De verplichte informatieverwerking rond een huwelijk, het doen van belastingaangifte en het aanvragen van een op maat vergunning, het zou niet moeilijker moeten zijn dan het bestellen van een op maat gemaakte keuken. De gedachte dat bedrijfsprocessen binnen de overheid met behulp van e-diensten gemakkelijker en beter uitgevoerd kunnen worden komt hier al snel achteraan. Dit besef wordt gedeeld door de beleidsmakers. Het kabinet stelt in het Beleidsprogramma 2007-2011 dat de overheid kleiner en beter moet en de realisatie van een e-Overheid wordt hierbij als belangrijk instrument genoemd. ‘ICTtoepassingen, internet en digitalisering zijn instrumenten die de dienstverlening van de overheid kunnen verbeteren. De overheid wordt toegankelijker. De e-overheid is ook een belangrijk middel bij de vermindering van de administratieve lasten van burgers en professionals.’ Het kabinet presenteert hier ten aanzien van de overheid een complexe herordeningwens. De overheid moet zo gereorganiseerd worden dat er bij uitvoering van haar publieke taak optimaal gebruik gemaakt wordt van ediensten. Hierdoor kan zij efficiënter opereren. Wat betreft de effectiviteit van de overheid moet het volgende worden opgemerkt. De samenleving is de afgelopen decennia onder invloed van de informatisering zelf ook enorm veranderd. Dit heeft invloed gehad op: 1. het type publieke taken waarvoor de overheid door burgers en bedrijven voor verantwoordelijk wordt gehouden 2. de wijze waarop invulling gegeven moet worden aan deze taken om aan de verwachting van deze burger te voldoen. Een effectieve overheid levert nieuwe diensten, zij levert diensten op een nieuwe manier en op sommige vlakken moet zij nieuwe diensten op een nieuwe manier gaan leveren. Dit laatste wordt in de bedrijfskundige literatuur gezien als een verandering van zowel de strategische positie als het strategisch perspectief. Hierbij hoort het moeilijkst denkbare veranderproces. Mintzberg geeft als voorbeeld de verandering die McDonalds moet doormaken wanneer deze keten zou besluiten voortaan ‘a la table’ bestellingen op te gaan nemen en ook aan de tafel te gaan serveren en tegelijkertijd zou besluiten de menulijst volledig op zijn kop te gooien: McDonalds gaat over op de McDuckling à la table bij kaarslicht en wijn uit glas. De benodigde veranderingsinspanning zou immens zijn. De complexe maar noodzakelijke herordeningwens van de beleidsmakers in het kader van de e-overheid gaat niet aan de wetgevingspraktijk voorbij. De wetgevingspraktijk moet onderdeel worden van de e-overheid, waarbij Legis de volgende definitie van de e-overheid hanteert: Een overheid die - in het kader van de uitvoering van publieke taken –burgers, business partners en degene die werken binnen de overheid optimaal bedient en ondersteunt middels elektronische diensten. Legis verstaat onder elektronische of- e-diensten: Het leveren van publieke diensten aan burgers, business partners en leveranciers, en degene die werken binnen de Zie onder andere Nelissen et al. ‘Oog voor openbaar bestuur’ p. en weerakody et al. E-government: the need for effective process management in the public sector 4

Pagina 23 van 72


overheid via elektronische media waaronder informatie, communicatie, interactie en het komen tot overeenkomsten en transactie. Publieke taken zijn taken die voortvloeien uit de behoefte aan waarborging van een publiek belang. Zoals eerder aangegeven richt Legis zich ten aanzien van de ordening van de wetgevingspraktijk op de rol die het wetgevingskader als ordeningsinstrument hierin speelt. De eerste kwaliteitsverbetering van wetgeving waar Legis zich op richt is kort gezegd: het meer geschikt maken van het wetgevingskader als instrument om de wetgevingspraktijk onderdeel te maken van de e-overheid. 5 Anders (en langer) gezegd gaat het over het vergroten van de mate waarin het wetgevingskader toegepast kan worden om - in samenhang met de overige factoren die invloed hebben op de ordening van de wetgevingspraktijk – de wetgevingspraktijk conform de wensen die leven ten aanzien van de e-overheid te ordenen. Nu is de gedachte achter de e-overheid dat door introductie van de e-diensten bij de uitvoering van publieke taken er een efficiëntere maar ook effectievere uitvoering van deze taken ontstaat. Dit betekent ook dat de introductie van e-diensten in de wetgevingspraktijk moet leiden tot een beter regelingenbestand. De tweede kwaliteitsverbetering waar Legis zich op richt is kort gezegd: het meer geschikt maken van het regelingenbestand als instrument om de e-overheid in breder verband te realiseren. Anders (en langer) gezegd gaat het over het vergroten van de mate waarin het regelingenbestand toegepast kan worden om – in samenhang met de overige factoren die invloed hebben op de ordening van de samenleving – een ordening van de samenleving te creëren waar de e-overheid integraal en werkend onderdeel van uitmaakt. Hoe Legis bovenstaande kwaliteitsverbeteringen concreet aan gaat pakken wordt in de volgende twee hoofdstukken beschreven. De wetgevingspraktijk moet onderdeel worden van de e-overheid, waarbij Legis de volgende definitie van de e-overheid hanteert: Een overheid die - in het kader van de uitvoering van publieke taken –burgers, business partners en degene die werken binnen de overheid optimaal bedient en ondersteunt middels e-diensten. Legis verstaat onder e-diensten: het leveren van publieke diensten aan burgers, business partners en leveranciers, en degene die werken binnen de overheid via elektronische media waaronder informatie, communicatie, interactie en het komen tot overeenkomsten en transactie. De eerste kwaliteitsverbetering van wetgeving waar Legis zich op richt is kort gezegd: het meer geschikt maken van het wetgevingskader als instrument om de wetgevingspraktijk onderdeel te maken van de e-overheid. De tweede kwaliteitsverbetering waar Legis zich op richt is kort gezegd: het meer geschikt maken van het regelingenbestand als instrument om de e-overheid in breder verband te realiseren.

5

Voor de trouwe volgers van het programma Legis, het wetgevingskader kan gezien worden als de architectuur voor

de wetgevingspraktijk, zoals beschreven in het veranderplan. De hierin gepresenteerde blauwdruk is in grote mate van toepassing op deze doelstelling van Legis.

Pagina 24 van 72


3 Aanpak en realisatie van e-Wetgeving 3.1

e-diensten in de wetgevingspraktijk Het totstandkomingproces voor een formele wet ziet er op hoofdlijnen als volgt uit: 1. Een eerstverantwoordelijk ministerie bereidt naar aanleiding van een beleidswens een regeling voor. 2. Het eerstverantwoordelijke ministerie voert toetsen uit, consulteert partijen, stemt af met betrokken ministeries en legt de regeling ter toetsing voor bij het ministerie van Justitie. 3. De eerstverantwoordelijke minister brengt het voorstel in de ministerraad en stuurt het vervolgens via de Koningin voor advies aan de Raad van State 4. De Raad van State beoordeelt het voorstel en brengt advies uit. 5. Het eerstverantwoordelijke ministerie beziet het advies van de Raad van State, voert noodzakelijk geachte wijzigingen door. 6. Bij zware dicta gaat het voorstel eerst nog langs de ministerraad, anders dient de minister het namens het kabinet in bij de Tweede Kamer. 7. De Tweede Kamer behandelt het wetvoorstel en stuurt het na doorvoering van aangenomen amendementen, indien het voorstel wordt aangenomen, door naar de Eerste Kamer. 8. De Eerste Kamer behandelt het voorstel en wanneer de wet wordt aangenomen gaat het na ondertekening richting de partijen verantwoordelijk voor publicatie. Bovenstaande stappen worden binnen de wetgevingspraktijk uitgevoerd door verschillende actoren (gezamenlijk) met een ondersteunende, voorbereidende, adviserende of besluitende rol. Hierbij moet worden opgemerkt dat het proces in werkelijkheid natuurlijk veel meer ‘stappen’ kent dan die hierboven aan de orde komen. Tevens vinden de stappen niet alleen sequentieel plaats, maar kunnen bepaalde activiteiten parallel in de tijd uitgevoerd worden. Het proces begint met een beleidswens voor regulering en eindigt wanneer de minister het wetsvoorstel (laat) intrekken of wanneer een regeling wel of niet wordt aangenomen door de Staten Generaal. Van belang is te beseffen dat het wetgevingsproces een kennis-intensief proces is, met veel informatieverwerking, en dat de producten die gedurende dit proces opgeleverd worden (digitale of papieren) documenten zijn waarvan de uiteindelijke regeling de belangrijkste is. Andere documenten zijn bijvoorbeeld conceptversies van de regeling, adviezen ten aanzien van het wetvoorstel, de memorie van toelichting, toetsresultaten, besluiten en verslagen van overleggen. Sturing van het proces – waarbij informatie cruciaal is - vindt plaats op basis van procedures die gelden op afdelings-, organisatie- en op rijksniveau en afwegingen gemaakt op basis van de uitkomsten van onderzoeken, analyses en consultaties. Hoewel er op ‘kantoorniveau’ veel is geautomatiseerd binnen de wetgeving is het aantal – gezamenlijke- e-diensten dat het wetgevingsproces als proces ondersteund binnen de wetgevingspraktijk nog beperkt. Naarmate de rol van informatieverwerking binnen een proces groter is, stijgt de potentiële waarde van ICT-toepassingen. Deze waardestijging doet zich voor op verschillende kwaliteitscriteria waar een proces op beoordeeld kan worden. In onderstaande figuur is het aanzienlijke potentieel voor de invoering van e-Diensten in de wetgevingspraktijk, schematisch weergegeven.

Pagina 25 van 72


In bijlage 1 is een groot aantal use cases opgenomen voor e-diensten die een bijdrage kunnen leveren aan de totstandkoming van regelingen. Opgemerkt moet worden dat het hier gaat over mogelijke services. Een regeling hoeft zelf niet op een technisch of administratief onderwerp te zien om de totstandkoming met behulp van e-diensten te ondersteunen. Voorbeeld van een elektronische dienst die nu reeds een plaats heeft gevonden binnen de wetgevingspraktijk is openbare internetconsultatie. 6 Ook bij het maken van een regeling die gericht is op het als huisdier houden van bepaalde eekhoorns te verbieden, kan internetconsultatie worden ingezet. De afgelopen jaren zijn bij de invoering van e-diensten binnen de overheid veel lessen geleerd. Hoewel het begrip e-dienst een sterke ICT-connotatie heeft, bleek een eenzijdige focus op de techniek een valkuil. Zoals eerder besproken betekent de overgang naar e-diensten vaak een nieuwe dienst die een andere verdeling van middelen en een andere manier van werken behoeft. Dit vraagt om organisatorische verandering. Een te beperkte scope bij de realisatie van e-diensten blijkt op termijn ook problemen op te leveren. Wanneer organisaties voor iedere dienst een andere technische oplossing kiezen, rijzen de kosten voor beheer op een gegeven moment de pan uit. De herbruikbaarheid of de koppeling van e-diensten blijkt in dit geval ook een probleem. Eveneens is gebleken dat het gebruik van e-diensten achter blijft bij het potentiële gebruik wanneer de diensten worden opgezet door een team dat denkt te weten hoe de toekomstige gebruikers van een dienst werken, maar niet echt weten hoe de gebruiker werkt en wat deze handig vindt. Tot slot draaiden diverse projecten gericht op de introductie van e-diensten zich vast, doordat zij eigenlijk 6 Het kabinet heeft aangegeven openbare internetconsultatie bij voorbereiding van regelgeving als een belangrijk hulpmiddel te beschouwen om het proces van openbaarmaking en consultatie over voorgenomen regelgeving transparanter te doen verlopen, beter te ordenen en voor meer mensen toegankelijk te maken In 2009 is een Pilot gestart.

Pagina 26 van 72


zagen op de gezamenlijke introductie van een heel bouwwerk van e-diensten met een sterke onderlinge afhankelijkheid, waarbij enorme verwachtingen over te behalen winsten werden gewekt. Wanneer tijdens het opzetten van de diensten bleek dat voor een van de componenten een foute veronderstelling was gedaan, was de politieke druk om – tegen beter weten in – toch door te gaan groot. Zo kwamen na een lang en duur traject grote systemen met fundamentele gebreken tot stand. Inmiddels is men het er over eens dat voor het (duurzaam) succesvol inrichten van e-diensten een zogenaamde back-office integratie tussen samenwerkende afdelingen en organisaties van groot belang is. Duur gezegd gaat het hier over het vergroten van de organisatorische, semantische en technische interoperabiliteit. Het overeenkomen van standaarden die zien op gegevens, processen en techniek is hierbij noodzakelijk. Tevens is gebruikersbetrokkenheid vanaf het begin van een ontwikkelingstraject gewenst. Tot slot geldt dat in plaats van een heel complex van e-diensten als geheel te introduceren, beter gekozen kan worden een gezamenlijk diensten gerichte basisarchitectuur overeen te komen (een zogenaamde service oriented architecture of SOA). Vervolgens kunnen volgens een vaste methodiek stap voor stap nieuwe services worden geïntroduceerd die - alvorens zij breed worden uitgerold - in afgebakende praktijkdomeinen worden getest en geoptimaliseerd. Deze leerpunten zijn integraal onderdeel van de aanpak van Legis. Legis heeft onlangs een configuratieomgeving laten inrichten die binnen het programma kan dienen als flexibel dienstenplatform. Deze omgeving voldoet aan de basisarchitectuur van Logius en het programma van eisen van de generieke infrastructuur (GEIN). Tevens heeft Legis opdracht gegeven voor de inrichting van een ruimte met faciliteiten die toegepast kunnen worden bij gebruikersgerichte ontwikkeling van e-diensten binnen de wetgevingspraktijk. Deze e-diensten gezamenlijk vormen het WetgevingsOndersteunend Systeem (het WOS). Later in dit hoofdstuk wordt hier nog verder op ingegaan. Eerst terug naar het wetgevingskader, Legis zou zich immers richten op het meer geschikt maken van het wetgevingskader als instrument om de wetgevingspraktijk onderdeel te maken van de e-overheid. 3.2

Geschiktheid wetgevingskader voor e-diensten Op hoofdlijnen zijn er vijf relevante manieren te onderkennen waarop het wetgevingskader ongeschikt kan zijn voor de introductie en gebruik van e-diensten binnen de wetgevingspraktijk. 1. Het wetgevingskader bevat standaarden die een belemmering vormen voor de introductie en gebruik een e-dienst binnen de wetgevingspraktijk. Deze categorie is verder op te delen in voorschriften die: a. een formele belemmering opwerpen b. een praktische belemmering opwerpen 2. De introductie en gebruik van een e-dienst vraagt om voorschriften (standaarden of best practices) die nog niet vastgelegd zijn binnen het wetgevingskader. 3. Standaarden of best practices uit het wetgevingskader zijn door de introductie van de e-diensten onwenselijk of overbodig geworden. 4. Standaarden of best practices uit het wetgevingskader die nodig zijn voor een succesvolle introductie en succesvol gebruik van een e-dienst zijn niet of onvoldoende geïmplementeerd in de wetgevingspraktijk omdat ze niet of onvoldoende bekend zijn bij de actoren uit de wetgevingspraktijk. 5. Standaarden of best practices uit het wetgevingskader die nodig zijn voor een succesvolle introductie en succesvol gebruik van een e-dienst zijn niet of onvoldoende geïmplementeerd in de Pagina 27 van 72


wetgevingspraktijk omdat (een significant aantal) actoren ze niet wil(len) toepassen. Bovenstaande ‘ongeschiktheden’ worden achtereenvolgens nader toegelicht. 3.2.1

Een standaard als formele belemmering voor een e-dienst Hier gaat het om een standaard die een bepaalde inrichting van proces, product of ondersteuning, binnen de wetgevingspraktijk, die noodzakelijk is voor gewenste toepassing van een e-dienst verbiedt of niet als legitiem beschouwd. Het voorbeeld van de elektronische bekendmaking is hierbij misschien sprekend. Waar het gewenst was formele status te verlenen aan de elektronische versie van het staatsblad en de Staatscourant, bood de bekendmakingwet hier niet de mogelijkheden toe. Aanpassing van de regeling uit het wetgevingskader bleek noodzakelijk. Vaak betreft het hier standaarden die stammen uit de tijd dat bepaalde technologische toepassingen nog niet voorzien waren en daarom nieuwe vormen van de gewenste kwaliteitsborging niet worden genoemd in een eindige reeks van toegestane mogelijkheden. Het kan ook gaan om standaarden die een bepaalde handeling bijvoorbeeld de oplevering van papieren producten of een handmatige controle voorschrijven, waardoor introductie van een e-dienst die de oude werkwijze vervangt niet rendabel is, omdat deze ‘naast’ de andere werkwijze zou komen te staan.

3.2.2

Een standaard als praktische belemmering voor een e-dienst Het gaat hier om een standaard die de inrichting van de e-dienst zo zwaar bemoeilijkt dat het wenselijk blijkt de gewraakte standaard aan te passen en een e-dienst te realiseren die op deze standaard betrekking heeft. Een goed voorbeeld hiervan is aanwijzing 97 uit de aanwijzingen voor de regelgeving die beschrijft hoe een regeling ingedeeld moet worden. Deze standaard – die slecht geïmplementeerd is in de wetgevingspraktijk - is tamelijk ingewikkeld en laat op diverse punten zoveel keuzevrijheid aan de gebruiker dat de ontwikkeling van een geautomatiseerde ondersteuning bij de indeling van een regeling, of een geautomatiseerde toets op een ingedeeld document een complexe zaak is. Hier kan gekozen worden de voorgeschreven standaard te wijzigen. Aanwijzing 97 ((onder)verdeling in hoofdstukken enz.; één niveau; twee niveaus; meer niveaus) 1. Indien dit voor de toegankelijkheid van een regeling van belang is, wordt deze systematisch in Arabisch genummerde onderdelen verdeeld. 2. Bij een verdeling op één niveau worden de onderdelen “hoofdstuk” of “paragraaf” genoemd. 3. Bij een verdeling op twee niveaus worden de onderdelen van het eerste niveau “hoofdstuk” en de onderdelen van het tweede niveau “paragraaf” genoemd. 4. Bij een verdeling op meer dan twee niveaus worden de onderdelen in volgorde van omvang “deel”, “hoofdstuk”, “titel”, “afdeling” en “paragraaf” genoemd, met dien verstande dat in ieder geval de aanduidingen “hoofdstuk” en “paragraaf” worden gebruikt. Toelichting De benaming “boek” wordt alleen voor een deel van een wetboek gebruikt. Het verdient aanbeveling voor de aanduiding van paragrafen het §-teken te gebruiken.

Pagina 28 van 72


3.2.3

E-dienst vraagt om nieuwe standaardaarden en best practices E-diensten nemen bij introductie een nieuwe standaardisatiebehoefte met zich mee. Deze standaarden zijn nodig de zogenaamde organisatorische, semantische en technische interoperabiliteit bij het gebruik van e-diensten te waarborgen. Best practices kunnen betrokken partijen helpen de wetgevingspraktijk in te richten om optimaal gebruik te kunnen maken van de e-diensten. Wanneer het ministerie van justitie bijvoorbeeld besluit een deel van de wettoets geautomatiseerd af te laten handelen (bijvoorbeeld geautomatiseerde controle op formele aspecten van de aanwijzing voor de regelgeving zoals de indeling van de regeling) moeten tussen de ministeries in ieder geval over de volgende zaken afspraken gemaakt worden: • Wanneer in het proces moet een ministerie de regeling geautomatiseerd toetsen – bijvoorbeeld voor de wetgevingstoets of net voordat de regeling naar de drukker gaat (of beide)? • In welk bestandsformaat (XML, PDF, WORD) moet een regeling aan de e-dienst worden aangeboden om getoetst te kunnen worden? • Via welk systeem – bijvoorbeeld de internetbrowser – kan de automatische toets worden aangeroepen. Welk internetadres hoort hier bij? • Is er een (tijdelijk) alternatieve procedure voor ministeries die wegens technische redenen (bijvoorbeeld te beperkte netwerksnelheid) de dienst nog niet aan kunnen spreken? • Wie is verantwoordelijk voor het beheer van de dienst en het implementeren van de wijzigingen van de standaarden waartegen het voorstel getoetst wordt? • Welke procedure wordt gevolgd wanneer de dienst niet ‘on-line’ blijkt te zijn? Een deel van de afspraken zal als standaard volledig moeten worden opgenomen in het wetgevingskader. Zo zal het draaiboek voor de regelgeving precies beschrijven wanneer in het proces het voorstel exact getoetst moet worden en wat er gedaan moet worden wanneer dit niet lukt. Voor een deel van de afspraken is het voldoende wanneer het wetgevingskader verwijst naar andere afsprakenkaders die binnen de overheid gelden. Hierbij kan gedacht worden aan de documenten waarin technische standaarden zijn opgenomen voor het gebruik van generieke voorzieningen. 3.2.4

Standaarden of best practices die na introductie e-dienst onwenselijk of overbodig worden

Door de introductie van een e-dienst kan de inrichting van de wetgevingspraktijk zo wijzigen, dat een bestaande best practice of standaard weinig toegevoegde waarde meer heeft. Een voorschrift dat aangeeft hoe de aanhef van een papieren document moet luiden, doet – wanneer dit document in de nieuwe situatie niet meer geproduceerd wordt – niet meer ter zake. Deze standaarden zullen – wanneer de nieuwe werkwijze volledig geïmplementeerd en geaccepteerd is – geschrapt worden. Dit voorkomt dat het wetgevingskader veel onnodige informatie bevat, wat de duidelijkheid niet ten goede komt. Op de grens van belemmerend en onwenselijk is de best practice die een bepaalde of vergelijkbare werkwijze aanbeveelt, terwijl er voor de nieuwe situatie een standaard is vastgesteld die de werkwijze voorschrijft. Ook deze best practices zullen uit het wetgevingskader worden verwijderd.

Pagina 29 van 72


3.2.5

Onbekende standaarden of best practices Uit de eerste resultaten van het IST-onderzoek en gesprekken met betrokkenen blijkt dat het wetgevingskader momenteel op hoofdlijnen goed geïmplementeerd is. Op meer detailniveau lopen het wetgevingskader en de praktijk nogal uiteen. Kijken we vanuit de invalshoek van de e-diensten, dan is dit detailniveau juist van enorm belang: ‘the devil is in the details’. Voor een mens maakt het niet zo veel uit of er 0606-44 of zes juni 1944 geschreven wordt. Voor een computersysteem kan een afwijkende schrijfwijze betekenen dat hij een datum helemaal niet als zodanig herkent. Er zijn diverse redenen te noemen waarom actoren in de praktijk niet werken volgens het wetgevingskader. Vaak zijn zij niet bekend met de meest recente bepalingen. Een wetgevingsjurist volgt in het begin bijvoorbeeld een aantal keer de aanwijzingen en het draaiboek, maar zodra de werkwijze routine is geworden, worden de richtlijnen alleen nog geraadpleegd bij uitzonderingsgevallen. Nieuwe versies van het draaiboek en de wijzigingen worden niet meer minutieus doorgespit waardoor de routineuze handelingen en de richtlijnen – juist op detailniveau – steeds verder uit elkaar gaan lopen. Wanneer blijkt dat essentiële onderdelen uit het wetgevingskader niet bekend zijn, dienen deze via gerichte trajecten alsnog geïmplementeerd te worden. Echter voor een meer toekomstbestendige aanpassing van het wetgevingskader gaat Legis zich ook bezig houden met een systematische oplossing. Duurzaam kan het probleem van de onbekende standaard aangepakt worden door het wetgevingskader op een betere wijze beter beschikbaar te maken. Nu wordt het wetgevingskader gevormd door een groot aantal losse ‘documenten’ die maar op beperkte wijze benaderbaar zijn. Het is hierdoor niet goed mogelijk snel een overzicht te krijgen van alle standaarden waar een bepaalde actor binnen het wetgevingsproces mee te maken krijgt. Ook is het lastig in een oogopslag te zien welke vormen van ondersteuning (waaronder kwaliteitstoetsen) binnen een bepaald deel van het proces voorhanden zijn. Door het wetgevingskader te implementeren in een technische voorziening- een wetgevingskader ondersteunend systeem, of WEKOS – kan hier verandering in gebracht worden. Tot slot geldt dat standaarden en best practices bij het gebruik van e-diensten gemakkelijker afgedwongen kunnen worden. Zo kan in een elektronisch invulvak gemakkelijk de wijze waarop een datum ingevoerd moet worden vastgelegd, zonder dat de gebruiker zich hier bewust van is. De gebruiker wordt zo onbewust bekwaam. In dit laatste geval worden wetgevingskader en e-diensten binnen de wetgevingspraktijk echt geïntegreerd. Voor de verdere toekomst is een koppeling tussen het wetgevingskader ondersteunend systeem en de e-diensten in de wetgevingspraktijk voorzien. Een wijziging in relevante onderdelen van het wetgevingskader kan dan automatisch worden geïmplementeerd in de wetgevingspraktijk.

3.2.6

Ongewenste standaarden of best practices Er is een heel aantal redenen waarom actoren zich verzetten tegen het invoeren van bepaalde voorschriften (standaarden of best practices) in het wetgevingskader, voorbeelden voor verzet zijn: • Mensen voelen zich aangetast in hun werkvrijheid. • Er is sprake van ‘not invented here’ weerstand. • Mensen zijn bang dat het gebruik van de voorschriften leiden tot perverse effecten.

Pagina 30 van 72


•

Gestandaardiseerd werkt vergroot de vergelijkbaarheid en dus de mogelijkheid om de kwaliteit van werken tussen functionarissen te gaan meten.

Afhankelijk van de reden van verzet moet er een verschillende interventie gepleegd worden om de gewraakte – maar voor e-dienst benodigde - standaard of best practice alsnog geïmplementeerd te krijgen. Dit vraagt om een zekere sensitiviteit en begrip voor de weerstand bij betrokken actoren. Legis stelt zich niettemin op het standpunt dat standaardisatie en bijkomende transparantie en vergelijkbaarheid onlosmakelijk verbonden zijn aan de informatiemaatschappij en de hierin passende eoverheid. De wetgever vraagt van ondernemingen in het kader van good governance en financiële controle ook een zekere transparantie. Voor het afdwingen van de juiste werkwijze kan in dit kader ook een beroep gedaan worden op de ondersteunende e-diensten uit het WOS. Door standaarden of best practices af te dwingen kunnen de systemen dus het wetgevingskader versterken. 3.3

Aanpak Legis pakt de kwaliteitsverbetering van het wetgevingskader via twee kanten – top down en buttom up - aan. Voor beide aanpakken is het realiseren van een wetgevingskader ondersteunend systeem (WEKOS) randvoorwaardelijk. Binnen dit systeem worden standaarden en best practices – alsmede onderliggende relaties – op zo’n wijze beschikbaar gemaakt dat het wetgevingskader makkelijker gekend kan worden en beter analyseerbaar is – vanuit de invalshoek van de e-overheid. De top-down aanpak bestaat er uit dat resultaten uit het IST-onderzoek – waaronder de gapanalyse - en verdere analyses van het wetgevingskader en de wetgevingspraktijk worden gebruikt voor een optimalisatie van het wetgevingskader. De bottom-up aanpak bestaat er uit dat er trajecten van start gaan om concrete ediensten in de wetgevingspraktijk projectmatig te realiseren. Tijdens het project wordt bekeken waar het wetgevingskader onvoldoende geschikt is voor de gewenste introductie en het gebruik. Vervolgens wordt geanalyseerd of en zo ja hoe het wetgevingskader aangepast moet worden om de e-diensten wel te kunnen realiseren.

3.3.1

Realisatie WEKOS De totstandkoming van het wetgevingskader heeft een logische organische ontwikkeling doorlopen. Hoewel er al diverse digitaliseringsslagen zijn gemaakt – de richtlijnen zijn digitaal beschikbaar en doorzoekbaar – wordt de inhoud van het wetgevingskader bij beheer en toepassing voornamelijk documentgericht benaderd. Er is bijvoorbeeld veel samenhang tussen standaarden en best practices uit het Draaiboek, de Aanwijzingen en standaarden uit de Wet op de Raad van State. Toch worden de samenhangende standaarden eerder ingedeeld naar de regeling waar zij toe behoren, dan naar de samenhangende functie die zij hebben binnen de wetgevingspraktijk. Voor een verbetering van de geschiktheid van het wetgevingskader is eerst een beter inzicht in het wetgevingskader en de toepassing ervan in de wetgevingspraktijk noodzakelijk. Dit inzicht kan verkregen worden door het bestaande wetgevingskader vanuit een procesgerichte invalshoek te ontsluiten. Hierdoor ontstaat er een betere basis om inzicht te verkrijgen in de kloof tussen de ingerichte wetgevingspraktijk en de in te richten wetgevingspraktijk en het wetgevingskader. Het wetgevingskader wordt op deze wijze namelijk vanuit het perspectief van de toepassers weergegeven, Pagina 31 van 72


in plaats vanuit het perspectief van de opstellers van de standaarden uit het wetgevingskader. Een inhoudelijke beschouwing rond het wetgevingskader met toepassers wordt hierdoor gemakkelijker. Tevens wordt de invloed van de samenhangende bepalingen uit het wetgevingskader op de wetgevingspraktijk zichtbaar. Deze procesgerichte benadering van voorschriften past bij de uitgangspunten van business proces management (BPM). Daar het wetgevingskader ziet op een wetgevingspraktijk waar diverse actoren (een keten van partijen) gezamenlijk werken aan een dienst – het onderhoud van het regelingenbestand – is het noodzakelijk de documentgewijze opbouw van het wetgevingskader (deels) los te laten. Een ontsluiting van het wetgevingskader volgens de principes van BPM ligt meer voor de hand. De kern van BPM is niet het denken in functies, divisies of producten, maar denken in processen. Van der Aalst et al. (2003) verstaan onder BPM: ‘supporting business processes using methods, techniques, and software to design, enact, control, and analyze operational processes involving humans, organizations, applications, documents and other sources of information. Er zijn vele BPM-suites op de markt die ontworpen zijn om de bedrijfsprocedures vanuit het oogpunt van de toepassers en het proces weer te geven. Bij het ISTonderzoek is ook ervaring opgedaan bij het gebruik van dergelijke ondersteuning. Legis richt zich op de selectie van een pakket dat voor het programma als WEKOS kan dienen. In het startdocument is een programma van eisen opgesteld waaraan het WEKOS moet voldoen. Na selectie van het pakket dient het Wetgevingskader geanalyseerd en op de juiste wijze geïmplementeerd te worden. Hier komen de in het kader van het IST-onderzoek opgeleverde in business proces modeling notation (BPMN) opgestelde wetgevingsprocedures van pas. Aan het einde van tranche 2 wordt de geselecteerde voorziening geëvalueerd. Op basis van deze evaluatie wordt besloten om tot een brede uitrol van het WEKOS over te gaan of voor een andere/aangepaste voorziening/oplossing te kiezen. 3.3.2

Realisatie e-diensten Legis gaat in tranche twee aan de slag met de realisatie van e-diensten binnen de wetgevingspraktijk. Hiervoor hanteert zij een methodiek die ontleend is aan de methodiek die Logius heeft ontwikkeld voor het generiek inrichten van procesondersteuning. Gebruikersgroepen stellen op basis van een analyse van het huidige proces langs de componenten gegevens, processen en techniek een gewenste (SOLL-situatie) vast. Belangrijk onderdeel van de realisatietrajecten is vervolgens de impact analyse tussen de SOLL-situatie en het wetgevingskader. Deze analyse (die één van de impactanalyses vormt in het realisatietraject) kan een drietal uitkomsten hebben ‐ Onderdelen van het wetgevingskader worden voor aanpassing aangedragen indien na de praktijktest tot uitrol over wordt gegaan. ‐ Het SOLL-proces wordt aangepast aan het wetgevingskader ‐ Het introductietraject voor de e-dienst wordt gestaakt. Andere impactanalyses die gedaan worden zien op de techniek. Op basis van de vastgestelde gewenste situatie wordt vervolgens in een configuratieomgeving een praktijktest doorlopen. Op basis van de resultaten van deze test wordt besloten om tot uitrol over te gaan.

Pagina 32 van 72


3.3.3

Ondersteuning en scholing Binnen tranche 2 wordt veel aandacht besteed aan ondersteuning en scholing. Hieronder valt onder andere: ‐ Een procesruimte die gebruikers ondersteunt bij procesanalyses ‐ Cursussen BPM en gebruik van het WEKOS voor gebruikersgroepen.

3.4

Business case

3.4.1

Kosten De kosten voor het realiseren van e-diensten in de wetgevingspraktijk bedragen € 2.850.000,- naast de vaste kosten die het programma kent. Voor een verdere uitwerking van deze kosten zie paragraaf 7.2 Begroting.

3.4.2

Baten 3.4.2.1 Financieel De financiële baten van het realiseren van e-diensten in de wetgevingspraktijk zijn erg moeilijk te kwantificeren. Op dit moment kan niet worden aangegeven wat de kosten zijn van het tot stand brengen van wetgeving. In bredere zin is het nu ook moeilijk om het totstandkomingsproces van regelingen te evalueren. Wanneer de kosten van de verschillende processen die in de wetgevingspraktijk worden gemaakt inzichtelijk zijn, dan pas kan de mate van kostenvermindering door het realiseren van e-diensten worden bepaald. In de tweede tranche wordt een bijdrage geleverd om de kosten inzichtelijk te maken. 3.4.2.2 Niet financieel De kwalitatieve baten van het realiseren van e-wetgeving kunnen worden onderverdeeld in vier categorieën: Voor de ondersteuning bij het uitvoeren van werkzaamheden van de actoren uit de wetgevingspraktijk is er sprake van: 1. meer functionaliteiten in ondersteuning; 2. snellere en makkelijkere toegang tot benodigde informatie; 3. meer gebruiksgemak; 4. snellere dienstverlening Deze vier categorieën leveren twee typen baten op: ‐ Tijdbesparing Met de gerealiseerde e-diensten kunnen actoren uit de wetgevingspraktijk bepaalde werkzaamheden sneller uitvoeren of routine werkzaamheden worden zelfs helemaal geautomatiseerd. Hierdoor is er meer tijd voor werkzaamheden waar meer belang aan gegeven wordt. ‐ Toegevoegde waarde De gerealiseerde e-diensten kunnen naast tijdswinst toegevoegde waarde leveren voor actoren uit de wetgevingspraktijk. Hierbij valt te denken aan onder andere managementinformatie die via e-diensten verkregen kan worden en meer draagvlak omdat met e-diensten het wetgevingsproces transparanter wordt. Onderstaand wordt meer inzicht gegeven in de categorieën en welke typen baten worden geleverd. Pagina 33 van 72


‐

1. Meer functionaliteiten in ondersteuning Meer mogelijkheden tot vinden van vereiste informatie Met de introductie van e-diensten worden aan actoren uit de wetgevingspraktijk meer mogelijkheden geboden om de benodigde informatie voor de uitvoering van hun werkzaamheden te verzamelen. De gebruikers hebben meer keuzemogelijkheden ten aanzien van de ondersteuning. Æ toegevoegde waarde

‐

Opvragen en bijhouden statusinformatie Wanneer actoren uit de wetgevingspraktijk via e-diensten informatie opvragen of handelingen verrichten wordt dit aan hen direct teruggekoppeld en op elk moment kan de status worden opgevraagd. Æ toegevoegde waarde

‐

Geen fysiek/telefonisch contact met andere mensen nodig voor verkrijgen van informatie Gebruikers van e-diensten uit de wetgevingspraktijk hebben voldoende aan de computer op hun werkplek om bepaalde informatie te verkrijgen Æ tijdbesparing

2. Snellere en makkelijkere toegang tot ondersteuning ‐ Verschillende services benaderbaar via één portaal Actoren uit de wetgevingspraktijk kunnen via hun computer heel snel en makkelijk gebruik maken van de beschikbare e-diensten. Gebruikers hoeven niet meerdere personen/organisaties/locaties te benaderen om de gewenste ondersteuning te verkrijgen Æ tijdbesparing 3. Meer gebruikersgemak ‐ 24 uurs toegankelijkheid Aangezien in principe te allen tijde van de ondersteuning gebruik kan worden gemaakt, zullen de actoren uit de wetgevingspraktijk dit doen wanneer hen dit het beste uitkomt. Æ toegevoegde waarde ‐

Minder afhankelijkheid van andere personen bij de ondersteuning wegens geautomatiseerde afhandeling van activiteiten Daar waar door automatisch afhandelen van zaken mensen worden ondersteund bij de uitvoering van hun werkzaamheden wordt het risico van non-beschikbaarheid van mensen niet meer gelopen. Tevens hoeft er geen fysiek contact te zijn met mensen die op andere locaties werken. Æ tijdbesparing

4. Sneller resultaat ondersteuning ‐ Wegens geautomatiseerde afhandeling heeft gebruiker direct gewenste resultaat Als een zoekopdracht wordt gegeven dan krijgt de gebruiker bij geautomatiseerde afhandeling heel snel het resultaat terug. Æ tijdbesparing

Pagina 34 van 72


4 E-overheid in breder verband 4.1

ICT-tegen regeldruk In het Beleidsprogramma 2007-2011 van het kabinet Balkenende IV neemt de regeldrukvermindering een belangrijke plaats in: ‘Ondernemers moeten meer dan tot nu toe – echt merken dat vermindering van regeldruk zoden aan de dijk zet.’7 De studie ‘Wat is regeldruk?’ geeft echter weinig hoop waar het gaat over het gebruik van de term voor het afbakenen van een uniforme gebruikerswens ten aanzien van de kwaliteitsverbetering van het regelingenbestand. In de studie wordt het volgende geconcludeerd: ‘Het begrip regeldruk valt in de literatuur doorgaans uiteen in een veelheid van nauw verwante deelonderwerpen, zoals: bureaucratisering, Verrechtlichung, regulatory creep, administrative burdens e.d. Daarnaast bestaat er in Nederland, maar zeker ook daarbuiten, aandacht voor bestudering van afzonderlijke (de)reguleringsinstrumenten.’ In het Plan van Aanpak Regeldruk Bedrijven wordt de volgende definitie voor regeldruk gehanteerd: Regeldruk is al hetgeen dat wordt veroorzaakt door weten regelgeving, waar de ondernemer in zijn dagelijkse bedrijfsvoering mee te maken heeft. Daarbij staat de beleving van de ondernemer centraal. Het betreft een brede definitie, met een sterke nadruk op de perceptie van de ondernemer. VNO/NCW en MKB-Nederland stellen dat het schrappen van regels bij vermindering van regeldruk de hoogste prioriteit heeft, maar: ‘daar waar regelgeving overblijft moeten de administratieve en nalevingskosten tot een minimum beperkt worden door de inzet van ICT’. 8 Ook het Plan van Aanpak Regeldruk Bedrijven stelt dat een steviger inzet en breed gebruik van ICT nodig is om de doelstellingen voor het terugdringen van de regeldruk bij bedrijven te helpen realiseren. Het is opmerkelijk dat ICT als adequaat middel wordt gezien, om de nadelige effecten van het regelingenbestand beperkt te houden. Gebrekkig ICT-gebruik wordt immers ook vaak opgevoerd als oorzaak voor de problemen in de uitvoering. De ICT-malaise van de UWV, de Belastingdienst en IND, ze zijn de afgelopen jaren breed uitgemeten in de pers. Zowel ondernemers als burgers, zijn hiervan de dupe geworden. Dit heeft zeker negatief bijgedragen aan gepercipieerde regeldruk. Paradoxaal genoeg zijn het juist onvoldoende uitvoerbaarheid van weten regelgeving in het algemeen en in geautomatiseerde oplossingen in het bijzonder die als oorzaken voor dit falen worden genoemd. Een mooi voorbeeld van de kabinetsgedachte hierover zagen we op 16 september 2008. Staatsecretaris van Financiën De Jager en Minister van Financiën Bos zijn die avond te gast bij het populaire programma praatprogramma ‘Pauw en Witteman’. 9 De Jager wordt aan de tand gevoeld over de prestaties van de Belastingdienst. Pauw citeert de fractievoorzitter van het CDA, een partijgenoot van de Jager, ‘[..]er zou meer tempo gemaakt moeten worden gemaakt met de hervorming van de

7

Samen werken samen leven. Beleidsprogramma Balkenend IV 2007-2011, Den Haag 2007

8

Brief van VNO-NCW en MKB Nederland, aan de voorzitters, leden en plv. leden van de vaste

commissie voor Financiën, de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de vaste commissie voor Economische Zaken van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Den Haag 2008 9

http://player.omroep.nl/indexEmbedded.php?aflID=7895367&start=00:17:48&end=00:21:50&

1227447153&1227447156&1227447198&1227447209 Pagina 35 van 72


Belastingdienst[..]’. De Jager begint zijn reactie met de stelling dat ‘eenvoudigere wetgeving’ randvoorwaardelijk is voor het op orde brengen van de onder zijn verantwoordelijkheid opererende dienst: “complexe wetgeving kan de Belastingdienst niet goed uitvoeren”. Hij stelt daarnaast dat burgers bij complexe wetgeving de formulieren niet goed kunnen invullen. Ook Tolsma en de Wit gaan in ‘Effectief procesmanagement’ in op de praktische uitvoerbaarheid van wetgeving. Zij stellen dat de formulering van wetten zich dikwijls moeilijk leent voor het ontwerp van bedrijfsprocessen. ‘De conversie van informatiesystemen bij een herziening van bijvoorbeeld de overdracht van premieinning van het UWV naar de Belastingdienst stelt zware eisen aan organisatie, processen, informatiesystemen en mensen.’ 10 Dat het inrichten een passende ICTondersteuning voor het uitvoeren van een wettelijke taak niet altijd even gemakkelijk gaat, blijkt inderdaad uit recentere berichtgeving. Uitkeringsinstantie UWV heeft onlangs een groot automatiseringsproject dat € 87 miljoen euro heeft gekost, zien mislukken. Aanleiding voor het nieuwe ICT-systeem was de invoering van de wet WIA, die de WAO opvolgt. UWV wilde hiervoor een systeem ontwikkelen waar alle 1,2 miljoen klanten gebruik van konden maken. Het project startte in 2006. "Het was een goed plan dat vooraf goed is onderzocht, maar gaandeweg kwamen we erachter dat het veel complexer was dan we dachten", aldus een woordvoerder. 11 De paradox van ICT als oplossing én hoofdpijndossier leidt tot een vicieuze cirkel, zoals weergegeven in onderstaande figuur.

Op dezelfde wijze (denk aan de vijf genoemde punten uit paragraaf 3.2) dat het wetgevingskader – waar het e-diensten betreft - ongeschikt kan zijn als ordeningsinstrument voor de wetgevingspraktijk, zo kan het regelingenbestand onvoldoende geschikt blijken als ordeningsinstrument om de e-overheid in breder verband mogelijk te maken. De uitvoering kan last hebben van de wijze waarop het regelingenbestand is opgesteld en beschikbaar wordt gesteld, zelfs voor de onderdelen die zelf niet op een technisch of administratief onderwerp zien. Ook bij het verbod van het houden van een bepaalde eekhoorn. De bezitter van een dierenwinkel wil graag (op internet) een lijstje hebben van alle dieren die hij niet mag verkopen. Het is zaak dat deze eekhoornsoorten hier gemakkelijk (liefst automatisch 10 11

Tolsma en de Wit, ‘Effectief Procesmanagement’, Eburon 2005, Delft. P. 27 http://www.telegraaf.nl/binnenland/1779169/__ICT-

project_kost_UWV_miljoenen__.html?cid=rss Pagina 36 van 72


vanuit de actuele status van het regelingenbestand) in opgenomen worden. Dit lijkt eenvoudig, maar degene die in de praktijk de opdracht krijgt uit te zoeken welke dieren in Nederland volgens het regelingenbestand verboden zijn om te houden – zou hier nog best eens heel lang mee bezig kunnen zijn. De toezichthouder hanteert een bestand met te bezoeken verkooppunten, waarbij op maat gemaakte checklists een handig hulpmiddel kunnen zijn. Viswinkels op eekhoorns controleren is niet echt risicogericht. Voor de uitvoerder is het handig wanneer de relevante wijzigingen uit het regelingenbestand gemakkelijk doorgevoerd (liefst automatisch) kunnen worden in de elektronische checklists die op de PDA’s van de inspecteurs worden ingeladen. 4.2

Gezamenlijk onderzoeken kwaliteit van regelingenbestand De knelpunten uit het wetgevingskader en het regelingenbestand waar de wetgevingspraktijk respectievelijk uitvoering en toezicht tegen aan lopen bij de invoering van e-diensten dienen vastgesteld en geanalyseerd te worden teneinde de kwaliteit hiervan vast te stellen.

4.2.1

Leren van bottom-up trajecten -intern en extern Uit de analyses die Legis op het wetgevingskader uitvoert in het kader van de implementatietrajecten van e-diensten in de wetgevingspraktijk komen leerpunten naar boven over op welke specifieke aspecten het wetgevingskader niet geschikt blijkt voor de implementatie van e-diensten in de wetgevingspraktijk. Hier kunnen intern analyses op uitgevoerd worden, die kunnen worden meegenomen als leerpunt bij herinrichting van het wetgevingskader. Logius ondersteunt ook uitvoerders bij de implementatie van e-diensten. Zij volgen eenzelfde methodiek als Legis en houden te implementeren SOLL-situaties voor implementatie tegen het regelingenbestand. Het SBR-programma heeft in dit kader zelfs een kennisgroep ingericht die zich bezig houdt met procescompliance en standaardisatiebehoefte. Legis gaat samenwerken met deze werkgroep om meer generieke geschiktheidsproblemen met voorschriften in het licht van de e-overheid te identificeren. Hiertoe voert zij ook externe analyses uit.

4.2.2

Leren van het gebruik van het WEKOS Zoals het voor actoren betrokken bij en verantwoordelijk voor de wetgevingspraktijk handig kan zijn het wetgevingskader op een andere wijze beschikbaar te maken, kan het zomaar zijn dat dit ook voor actoren geldt die te maken hebben met het regelingenbestand. Legis onderzoekt samen met uitvoerders of het meerwaarde heeft (andere)delen van het regelingenbestand via een BPM-suite te ontsluiten en op welke wijze dit dan moet gebeuren. Zeker wanneer in de toekomst een succesvolle koppeling wordt gerealiseerd tussen het WEKOS en e-diensten uit de wetgevingspraktijk, wordt het WEKOS-traject relevant voor uitvoerders. Immers zoals standaarden uit het wetgevingskader dan via het WEKOS geautomatiseerd geïmplementeerd kunnen worden in de e-diensten uit de wetgevingspraktijk, kunnen bepalingen uit het regelingenbestand wellicht op een zelfde wijze direct geïmplementeerd worden in de e-diensten van de uitvoering.

4.3

Ontwikkelen generieke geschiktheidseisen en impacttoetsen Op basis van de onderzoeken kunnen nieuwe geschiktheidseisen en impacttoetsen op voorgenomen regelingen worden ontwikkeld, die er voor zorgen dat bij de Pagina 37 van 72


totstandkoming reeds rekening gehouden wordt met de eisen die de e-overheid aan regelingen stelt. De toetsen kunnen middels e-diensten weer in de wetgevingspraktijk worden geïmplementeerd en afgedwongen worden. 4.4

Business case

4.4.1

Kosten De kosten voor onderzoek en analyse naar geschiktheid van het regelingenbestand bedragen €350.00 naast de vaste kosten die het programma kent. Voor een verdere uitwerking van deze kosten zie paragraaf 7.2 Begroting.

4.4.2

Baten 4.4.2.1 Financieel De financiële baten van het uitvoeren van onderzoek en analyse naar geschiktheid van het regelingenbestand in het kader van de e-overheid zijn erg moeilijk te kwantificeren. Op dit moment kan niet worden aangegeven wat de kwaliteit van het huidige regelingenbestand is en welke kwaliteits- en efficiencyverbetering op welke termijn kan worden gerealiseerd. Onderzoek moet dit eerst uitwijzen. 4.4.2.2 Niet financieel Het uitvoeren van onderzoeken en analyses naar de geschiktheid van het regelingenbestand met als invalshoek de e-overheid levert een eerste belangrijke baat op weg naar realisatie van e-wetgeving en e-overheid op: inzicht in huidige kwaliteit van het regelingenbestand en de kwaliteitseisen die de e-overheid stelt aan . regelingen. Dit inzicht is randvoorwaardelijk om bij de totstandkoming van regelgeving aan de eisen te kunnen voldoen.

Pagina 38 van 72


5

Projectportfolio

De aanpak beschreven in hoofdstuk 3 en 4 leidt tot een projectporfolio voor Legis. In dit hoofdstuk wordt deze projectportfolio in samenhang getoond. Vervolgens worden alle onderdelen van de projectportfolio besproken. Lopende of geplande projecten worden bij het relevante onderdeel afzonderlijk weergegeven. Hieronder uitleg over de verschillende projecten: Afgeronde projecten

Lopende en deels afgeronde projecten

Nog in te plannen projecten

Pagina 39 van 72


Functionele projectportfolio Legis

Pagina 40 van 72


5.1

IST-onderzoek

Het onderzoek brengt de actuele situatie (IST) bij de totstandkoming van wetgeving in kaart. Doel van het onderzoek is het verkrijgen van een gestructureerd inzicht in het huidige proces van wetgeving, de wet als product en de middelen die worden ingezet om het wetgevingsproces te ondersteunen. Het onderzoek kent de volgende aanpak: 1. In kaart brengen wetgevingsprocedure met behulp van Business Process Modellation Notation (voorgeschreven proces a.h.v. deskstudie). De procedure van totstandkoming voor een formele wet wordt geheel in kaart gebracht middels de oplevering van procestekeningen, waarin activiteiten zijn weergegeven met bijbehorende actoren uit de procedure. 2. Selecteren casus Voor een specifieke formele wet, specifieke algemene maatregel van bestuur en specifieke ministeriële regeling wordt aangegeven hoe in de praktijk invulling is gegeven aan de procedures. Dit leidt tot • Drie casusspecifieke beschrijvingen, waarbij het proces wordt weergegeven in BPMN; • Een opsomming van de gevallen waar in de praktijk afgeweken is van de procedure (discrepantie-analyse); • Een vergelijking tussen de wijze waarop de betrokken actoren invulling geven aan de procedure (cross functional analyse); 3. In kaart brengen karakteristieken a.h.v. deskstudie en interviews De casusspecifieke procesbeschrijvingen worden gespiegeld aan generieke input van alle bij het wetgevingsproces betrokken actoren. De actoren reageren op de mate waarin zij de casusspecifieke resultaten herkennen en waar hun beeld van de praktijk afwijkt. 4. Terugleggen resultaten bij betrokkenen; De resultaten van de voorgaande twee stappen worden ter 5. Generaliseren resultaten; Na analyse van de resultaten wordt een generieke representatieve beschrijving van het wetgevingsproces gemaakt. Op basis van de nieuwe gegevens wordt een update gemaakt van de cross functional analyse en discrepantie-analyse

Lopende/geplande projecten Project

IST onderzoek wetgeving

Bijdrage aan doelstelling: Het IST onderzoek levert inzicht in: • Huidige proces, product en middelen van wetgeving • Gap tussen praktijk en beschreven procedure Stakeholders: Actoren uit het wetgevingsproces Pagina 41 van 72


Doorlooptijd: Status: Beschrijving:

5.2

16-03-09 tot 24-12-09 Stappen 1-3 afgerond Het onderzoek brengt de actuele situatie (IST) bij de totstandkoming van wetgeving in kaart. Doel van het onderzoek is het verkrijgen van een gestructureerd inzicht in het huidige proces van wetgeving, de wet als product en de middelen die worden ingezet om het wetgevingsproces te ondersteunen.

Opstellen startdocument

Legis richt zich op de verbetering van de kwaliteit van wetgeving. In het startdocument wordt de programmadoelstelling van Legis en de koers om de doelstellingen te realiseren concreet uitgewerkt. Het document bevat een vastgesteld begrippenkader voor de uitleg van begrippen als kwaliteit en wetgeving. Tevens worden in het document de invalshoek en uitgangspunten die Legis hanteert bij de kwaliteitsverbetering beschreven en onderbouwd. Het startdocument beschrijft “wat wil Legis bereiken”.


Startdocument

Bijdrage aan doelstelling: Inzicht in • de Legis doelstellingen; • begrippenkader; • uitgangspunten bij kwaliteitsverbetering Stakeholders: Legis programma medewerkers Doorlooptijd: 01-05-09 tot 27-11-09 Status: Afrondingsfase Beschrijving: In het startdocument is concreet uitgewerkt wat het programma Legis beoogt te bereiken. Onderbouwd is welke invalshoek en uitgangspunten Legis hanteert bij de doelbereiking Het startdocument vormt één van de referentiedocumenten die gebruikt wordt voor de programmabesturing

5.3

Stakeholder analyse Het succes van Legis hangt af van de medewerking van de betrokken actoren. Tijdens de ontwikkeling van het WEKOS en e-diensten zal hun inbreng noodzakelijk zijn om programmadoelstellingen te bereiken. Maar hoe kijken deze actoren naar het proces dat Legis doorloopt? Welke ideeën hebben zij zelf over hun rolinvulling? Hoe kijken zij aan tegen Legis (initiatief en de doelstellingen), welke positieve zaken koppelen zij aan het programma, maar ook welke risico’s onderkennen zij? Alleen door het gesprek aan te gaan over deze en aanverwante onderwerpen Pagina 42 van 72


kan bepaald worden op welke wijze het programma dient te communiceren naar betrokkenen. Om deze reden wordt een stakeholderanalyse uitgevoerd, waarmee Legis zicht krijgt op de complexe programmaomgeving. Op basis daarvan wordt bepaald de te volgen communicatiestrategie bepaald, uitgewerkt voor de korte en de lange termijn. De volgende stappen worden onderkend bij de uitvoering van de stakeholdersanalyse en de oplevering van de communicatiestrategie: 1.

Inventarisatie van stakeholders en verdere uitwerking omgevingskaart. Eerste werksessie met Begeleidingsgroep Communicatie ‐ completeren van het reeds bestaande stakeholderoverzicht ‐ het plaatsen van de stakeholders in de omgevingskaart ‐ het bepalen van de te interviewen stakeholders (benoemen op naamniveau) ‐ risicobepaling en hoe hiermee om te gaan tijdens de interviewronde ‐ bepalen van de kernboodschap van Legis in tranche 1: formulering van nut en noodzaak van het programma en de vraag om deel te nemen aan stakeholdersanalyse Eindproducten stap 1: - In een omgevingskaart geïnventariseerd stakeholderoverzicht. - Lijst te interviewen personen. - Leidraad voor interviews.

2.

Interviewronde en ronde tafels, kwalificatie en toetsing in tweede werksessie met Begeleidingsgroep Communicatie - het houden van 21 interviews volgens onderstaande groslijst. Rapportage in hoofdlijnen, op stakeholdergroepniveau - het houden van twee ronde tafelbijeenkomsten (6-10 deelnemers) met representanten van de groepen ‘burgers’ en ‘ondernemingen’. Rapportage in hoofdlijnen, op stakeholdergroepniveau - het kwalificeren van de stakeholders op de volgende criteria: - vertrouwen in de aanpak en gelijkheid van belangen - mate van belang en invloed op de realisatie - het toetsen van de uitkomsten tijdens een werksessie met de Begeleidingsgroep Communicatie

Eindproducten stap 2: - Terugkoppeling in hoofdlijnen (op stakeholdergroepniveau) van interviews en rondetafels. - Ingevulde Matrix van vertrouwen en gelijkheid van belangen. - Ingevulde Matrix van mate van belang en invloed op de realisatie. 3.

Uitwerking rollen tijdens tranches ‐ het op basis van de interviews en de kwalificatie uitwerken van de rollen van stakeholdergroepen per tranche ‐ het toetsen van deze rolbepaling bij de Begeleidingsgroep Communicatie en vervolgens bij de leden van de Regiegroep ‐ het opstellen van de Eindrapportage Stakeholderanalyse Legis

Eindproduct stap 3: ‐ Eindrapportage Stakeholderanalyse Legis

Pagina 43 van 72


4.

Communicatiestrategie Legis: wie ‘communiceert’ wat op welk moment met wie en met welke middelen. Derde werksessie met Begeleidingsgroep Communicatie ‐ positionering van Legis. Wat zijn de hoofddoelen van Legis, welk belang heeft Legisvoor het wetgevingsproces. ‐ benoemen van communicatiedoelgroepen op basis van de uitgevoerde stakeholderanalyse. ‐ het in een werksessie met de Begeleidingsgroep Communicatie per tranche bepalen van de kernboodschap voor het programma en de uitwerking van de in te zetten middelen (bepalen communicatie-infrastructuur). ‐ het opzetten van een doelgroepen/ middelenmatrix ‐ het opstellen van een communicatiekalender (in detail voor de komende tranche, globaal voor de overige tranches). ‐ het opstellen van de eindrapportage Communicatiestrategie Legis.

Eindproduct stap 4: ‐ Eindrapportage Communicatiestrategie Legis


Stakeholdersanalyse

Bijdrage aan doelstelling: Inzicht in • Complexe omgeving van Legis • Invloed, belang en vertrouwen van betrokken actoren bij Legis; • Communicatiestrategie Stakeholders: Legis programma medewerkers Doorlooptijd: 22-09-09 tot 31-12-09 Status: Stap 2 afgerond Beschrijving: Het project levert een stakeholdersanalyse en een communicatiestrategie op. De volgende fasen worden onderkend: 1. Inventarisatie van stakeholders en verdere uitwerking omgevingskaart. Eerste werksessie met begeleidingsgroep communicatie 2. Interviewronde en ronde tafels, kwalificatie en toetsing in tweede werksessie met Begeleidingsgroep Communicatie 3. Uitwerking rollen tijdens tranches 4. Communicatiestrategie Legis: wie ‘communiceert’ wat op welk moment met wie en met welke middelen. Derde werksessie met Begeleidingsgroep Communicatie

5.4

Technische selectie WEKOS

Er bestaan veel bepalingen over de wijze waarop de actoren uit de wetgevingspraktijk samen dienen te werken, waaronder de Aanwijzingen voor de Pagina 44 van 72


regelgeving en het Draaiboek voor de regelgeving. Deze bepalingen vormen gezamenlijk het wetgevingskader. Uit onderzoek is gebleken dat de uitvoering door de wetgevingspraktijk – het gezamenlijk onderhouden van het regelingenbestand niet altijd conform het wetgevingskader verloopt. Hier liggen verschillende oorzaken aan ten grondslag zoals in eerdere hoofdstukken al beschreven. Bij én na de implementatie van BPM is het van groot belang inzicht te hebben in de ‘Ist’-situatie – hoe werken mensen echt - en zicht te hebben op de ‘Soll’-situatie - de nieuw te implementeren werkwijze. Zeker binnen de wetgevingspraktijk geldt dat er geen centraal ‘gezag’ aan te wijzen is dat een bepaalde gezamenlijke werkwijze af kan dwingen. Alleen bij een gemeenschappelijk en gedeeld beeld over de huidige en nagestreefde werkwijze kunnen de partijen een gezamenlijke en congruente verandering doormaken. Hierbij is van belang dat het wetgevingskader in grote mate ook daadwerkelijk geïmplementeerd is en een afspiegeling vormt van de werkelijkheid. Om dit te bereiken moet het wetgevingskader door Legis voor de verschillende gebruikers – die allen vanuit een aparte invalshoek geïnteresseerd zijn in het wetgevingskader –op een nieuwe manier beschikbaar gemaakt worden. Het inrichten van een wetgevingskader ondersteunend systeem of WEKOS, is hierbij van groot belang. In de markt zijn er software pakketten die voorzien in de benodigde functionaliteiten van het WEKOS. Er zal een pakketselectietraject plaatsvinden die bestaat uit de volgende onderdelen. 1. 2.

3.

4.

Uitvoeren van een vooronderzoek ‐ vaststellen eisen en wensen WEKOS Long list ‐ Vaststellen key-criteria ‐ Voorselectie ‐ Informatieaanvraag ‐ Evaluatie Short list ‐ Vaststellen casus ‐ Doorlopen casus in demoversies/workshops ‐ Vaststellen gap specificaties top drie applicaties en eisen WEKOS Offerte ‐ Opvragen offertes ‐ Evaluatie offertes ‐ Keuze pakket ‐ Contract



Bijdrage aan doelstelling: Selectie van een pakket is de eerste essentiële stap richting implementatie van het wetgevingskader in het WEKOS Stakeholders: Gebruikers van het WEKOS Doorlooptijd: 24-11-09 tot 15-1-09 voor stap 1-3 Status: Gestart

Pagina 45 van 72


Beschrijving:

5.5

Het project levert een geselecteerd pakket uit de markt op voor realisatie van het WEKOS en implementatie van het wetgevingskader in het WEKOS. Het project kent de volgende fasering: 1. Uitvoeren vooronderzoek 2. Long list 3. Short list 4. Offerte

Configuratie WEKOS

Nadat een applicatie is geselecteerd om het WEKOS mee te realiseren dient deze te worden geconfigureerd om het wetgevingskader hierin te kunnen implementeren. De volgende stappen op hoofdlijnen kunnen worden onderkend. 1. Vaststellen eisen aan configuratie; 2. Configuratie WEKOS; 3. Testen configuratie Dit project wordt parallel uitgevoerd met het project “Geschikt maken wetgevingskader”. Beide projecten voorzien elkaar van de benodigde input (requirements) om de projecten uit te kunnen voeren.

5.6

Geschikt maken wetgevingskader

Nadat een applicatie is geselecteerd om het WEKOS mee te realiseren dient het wetgevingskader geschikt te worden gemaakt om deze te kunnen implementeren in het geconfigureerde WEKOS. De volgende stappen op hoofdlijnen kunnen worden onderkend. 1. Vaststellen eisen aan wetgevingskader 2. Vaststellen gap huidig wetgevingskader en benodigd wetgevingskader 3. Aanpassen wetgevingskader Dit project wordt parallel uitgevoerd met het project “Configuratie WEKOS”. Beide projecten voorzien elkaar van de benodigde input (requirements) om de projecten uit te kunnen voeren.

5.7

Implementatie wetgevingskader in WEKOS

Wanneer het WEKOS op een juiste manier is geconfigureerd en het wetgevingskader conform vastgestelde eisen is aangepast kan het wetgevingskader worden geïmplementeerd in het WEKOS. De volgende stappen op hoofdlijnen kunnen worden onderkend: 1. Opstellen implementatie- en testplan; Pagina 46 van 72


2. 3. 5.8

Uitvoeren implementatie; Testen WEKOS waarin wetgtevingskader is geïmplementeerd

Inrichten procesruimte

Legis streeft de organisatieveranderingen na die nodig zijn om de wetgevingspraktijk te laten functioneren op een wijze die past bij de informatiemaatschappij. Veranderingen zien op werkprocessen, gegevens(gebruik) en techniek. Het is hierbij van groot belang dat betrokken actoren op eenduidige wijze over de gezamenlijke vernieuwing kunnen communiceren. Tevens is het van belang dat de betrokken actoren bij de herinrichting werken volgens eenzelfde ontwerpparadigma (o.a. rekening houdend met de NIA-Matrix, Nora en Marij). Tot slot is de kennis van betrokken professionals- de gebruikers van e-diensten én degene die hun werkwijze zullen moeten aanpassen - van groot belang om de herinrichting op zinnige wijze vorm te geven. De gewenste eenduidigheid en kennisoverdracht kan worden bereikt door deze te organiseren in gestructureerde workshops waarbij de volgende zaken aan de orde (kunnen) zijn: • Inleiding over de achtergrond en werkwijze van het programma en de uitgangspunten van business process management en de e-Overheid. • Kennisuitwisseling over de gehanteerde modelleringstalen. • Op basis van de gemeenschappelijke taal worden modellen (gegevens en processen) opgesteld die de nieuwe situatie weergeven en die kunnen worden afgezet tegen de huidige werkwijze binnen de wetgevingspraktijk. • Voor onderdelen – diensten – die in de nieuwe situatie geautomatiseerd geleverd kunnen worden, worden functionele specificaties vastgesteld. Gezien de omvang van de wetgevingspraktijk, het groot aantal betrokken partijen en de omvang van de paradigma-omslag heeft het programmateam van Legis vastgesteld dat het voor Legis effectiever en efficiënter is te investeren in een centrale plaats waar workshops op eenduidige wijze gegeven kunnen worden. De procesmanagement workshop ruimte bestaat uit de volgende onderdelen: • 2 geoperationaliseerde (verplaatsbare?) multitouch tables; • 8 laptops en 1 PC in een netwerk; • beamer aangesloten op de PC met projectie op whitescreen; • 12 stoelen en 6 verplaatsbare tafels • Mogelijkheid om ruimte in te delen in maximaal vier afzonderlijke delen: verplaatsbare wandjes • Intelligent white board aangesloten op de pc



Bijdrage aan doelstelling: De procesruimte is essentieel voor • de optimalisatie van het wetgevingskader • het uitvoeren van analyses inzake e-diensttrajecten Stakeholders: Betrokkenen • bij optimalisatie van het wetgevingskader • bij selectie en analyses van e-diensttrajecte Pagina 47 van 72


•

Doorlooptijd: Status: Beschrijving:

5.9

uit de wetgevingspraktijk die BPM cursussen willen volgen 24-11-09 tot 24-12-09 Gestart Legis wil in het kader van de herinrichting van processen uit de wetgevingspraktijk processen op een eenduidige wijze modelleren en simuleren. Tevens wil Legis workshops over business process management op een eenduidige wijze geven aan actoren uit de wetgevingspraktijk. Een centrale plaats waar de workshops worden georganiseerd is dan een vereiste. Legis zal een centrale ruimte inrichten waar workshops kunnen worden georganiseerd en waar processen kunnen worden gemodelleerd en gesimuleerd.

Koppelen WEKOS aan voorzieningen in procesruimte

Wanneer in het WEKOS het wetgevingskader is geïmplementeerd en gebruikers het WEKOS hebben vrijgegeven voor gebruik dient het WEKOS te worden gekoppeld aan de voorzieningen in de procesruimte. De procesruimte biedt de faciliteiten om enerzijds op basis van het WEKOS e-diensten te kunnen selecteren die binnen Legis ontwikkeld zullen gaan worden. Het WEKOS in de procesruimte geeft immers duidelijk inzicht in het wetgevingskader en de mogelijke verbeteringen die middels ediensten kunnen worden gerealiseerd. Anderzijds biedt de procesruimte gebruikersgroepen de mogelijkheid om het wetgevingskader te optimaliseren met behulp van het WEKOS. Het wetgevingskader is zo makkelijk toegankelijk in het WEKOS in de procesruimte waardoor goed inzicht kan worden gegeven in knelpunten en verbeteringen in het wetgevingskader. De volgende stappen op hoofdlijnen kunnen worden onderkend: 1. Opstellen WEKOS configuratie- en testplan voorzieningen procesruimte; 2. WEKOS configuratie voorzieningen procesruimte; 3. Testen voorzieningen procesruimte 5.10

Cursussen BPM en WEKOS

Gebruikersgroepen nemen deel aan e-diensttrajecten. Voor deze trajecten worden IST en SOLL situaties in kaart gebracht en impactanalyses uitgevoerd. Business Process Management leent zich uitermate goed als hulpmiddel voor het uitvoeren van deze activiteiten. Daarnaast zullen gebruikersgroepen met het WEKOS gaan werken om o.a. het wetgevingskader te optimaliseren. Dit project zal zich richten op het ontwikkelen en aanbieden van cursussen BPM en WEKOS teneinde gebruikers zo optimaal mogelijk te ondersteunen bij de uitvoering van hun werkzaamheden binnen e-dienst trajecten en bij verbeteractiviteiten voor het wetgevingskader. De volgende stappen op hoofdlijnen kunnen worden onderkend: 1. Ontwikkelen cursussen (met behulp van Academie voor Wetgeving); 2. Inplannen cursussen; Pagina 48 van 72


3. 4.

Uitvoeren cursussen; Evalueren cursussen

Om cursussen zo goed mogelijk aan te laten sluiten bij de behoeften van gebruikers zal veel aandacht worden geschonken aan evaluatie. Feedback van gebruikers is cruciaal om een verbetercyclus te realiseren.

5.11

Top-down optimalisatie Wetgevingskader

Wanneer het wetgevingskader is geïmplementeerd in het WEKOS en het WEKOS is gekoppeld aan de voorzieningen in de procesruimte kan gebruik worden gemaakt van het WEKOS. Gebruikers volgen cursussen om het WEKOS goed te leren gebruiken. Eenmaal bekend met het WEKOS zullen gebruikers makkelijk en snel toegang hebben tot het wetgevingskader. Op basis van ervaringen met het gebruik van het WEKOS, input uit het IST onderzoek en input uit verdere analyses van de wetgevingspraktijk en het wetgevingskader kunnen verbeteringen in het bestaande wetgevingskader worden geïdentificeerd en gerealiseerd. Voor elke verbetering zal een project worden gestart. Er zijn twee typen projecten te onderkennen: 1. Projecten die zich richten op het aanpassen van standaarden uit het wetgevingskader; 2. Projecten die nieuwe standaarden in het wetgevingskader zullen opnemen. 5.12

Inrichten configuratieomgeving Legis wil de e-ondersteuning in de wetgevingspraktijk laten landen in een generieke service georiënteerde architectuur. Alvorens e-diensten breed in de wetgevingspraktijk uit te rollen, worden deze in een praktijktest met een beperkt aantal partijen getoetst en vervolgens nog geoptimaliseerd. Hiervoor gebruikt legis een configuratieomgeving. De basis van de configuratieomgeving wordt gevormd door een Procesinfrastructuur die in staat is om processen (in casu het wetgevingsproces) te ondersteunen. De configuratieomgeving bestaat uit drie hoofdonderdelen: De Proces Server Modaliteiten : o De Service Bus voor systeem-systeem communicatie o Het portal voor visuele interactie. De Services, voor het uitvoeren van stappen in het wetgevingsproces.

Pagina 49 van 72


figuur 1: Schematische weergave van de configuratieomgeving De processerver vormt het hart van de configuratieomgeving. De processerver draagt zorg voor de besturing van het wetgevingproces. De processerver roept de verschillende services aan die zorg dragen voor de uitvoering van de individuele processtappen van het wetgevingsproces. De Service Bus draagt zorg voor het transport van de informatiestromen binnen de procesinfrastructuur en tussen de participanten aan het wetgevingpsproces. De Services zijn losse functionele modules die de verschillende processtappen uitvoeren. In de configuratie omgeving zijn de meerdere generieke services aanwezig. Naar mate de configuratieomgeving meer wordt gebruikt, neemt ook het aantal beschikbare services toe. Naast de onderstaande voorbeeld services kunnen ook de bouwstenen van e-overheid worden aangesloten – hierbij valt bijvoorbeeld te denken aan de voorzieningen voor internetconsultatie - voor zover deze bouwstenen passen binnen de service georiënteerde architectuur die binnen de configuratie omgeving wordt toegepast. Dit architectuurprincipe is tevens vastgelegd in het startdocument van Legis. In de Services van de configuratieomgeving is het tevens mogelijk om externe services te raadplegen: Het Portaal maakt het mogelijk om documenten aan te leveren en om de beschikbare status- en retourinformatie op te halen. Het portaal vormt daarmee een laagdrempelige toegang waarvan partijen gebruik kunnen maken wanneer hun systemen niet (meteen) geschikt zijn om in een geautomatiseerde interactie alle benodigde informatie beschikbaar te stellen en/of te verwerken.


Inrichten Configuratie omgeving

Bijdrage aan doelstelling: De configuratie is essentieel voor de gefaseerde Pagina 50 van 72


Stakeholders: Doorlooptijd: Status: Beschrijving:

5.13

implementatie van e-diensten in de wetgevingsPraktijk. Betrokkenen bij praktijktesten/implementatietajecten 24-11-09 tot 24-12-09 Gestart Voordat processen ter uitvoering in de generieke procesinfrastructuur opgenomen kunnen worden dienen zij getest te zijn in een configuratieomgeving. Binnen deze omgeving – die een afspiegeling (functionele kopie) is van de productieomgeving van de procesinfrastructuur – kunnen partijen ‘proefdraaien’ met de ontworpen processen. Services kunnen worden getoetst. Legis wil voor de realisatie van het WOS een eigen configuratieomgeving inrichten, zodat zij bij de herinrichting van de wetgevingspraktijk qua capaciteit en ontwikkelplanning onafhankelijk kan opereren van andere partijen. Ook kan op deze wijze de gebruiker centraal worden gesteld bij de ontwikkeling van services.

Inrichten gebruikersgroepen

Legis wil kwaliteitsverbeteringen van het wetgevingskader realiseren. Middels de realisatie van e-diensten in de wetgevingspraktijk zal de wetgevingspraktijk meer aansluiten op de e-overheid. Het gebruik van e-diensten zal achter blijven als gebruikers onvoldoende betrokken zijn geweest bij de ontwikkeling en realisatie van deze diensten. Om deze reden zullen gebruikersgroepen worden geïdentificeerd op basis van de uitgevoerde stakeholdersanalyse. Deze gebruikersgroepen zullen vervolgens van start gaan met e-dienst trajecten, beginnende bij de selectie van e-diensten en met het volgen van cursussen BPM en WEKOS. De volgende stappen op hoofdlijnen kunnen worden onderkend: 1. Identificatie gebruikersgroepen op basis van stakeholdersanalyse; 2. Communicatie Legis naar gebruikersgroepen; 3. Samenstellen gebruikersgroepen

5.14

Selecteren e-dienst trajecten

Nadat de verschillende gebruikersgroepen zijn geïdentificeerd en ingericht wordt gestart met e-dienst trajecten. Eerste stap is het selecteren van e-dienst trajecten. Voor de selectie van e-dienst trajecten zal input vanuit het IST onderzoek wetgeving worden gebruikt. Uit het IST onderzoek komen immers knelpunten en verbeterpunten in de wetgevingsprocedures naar voren, welke weggenomen c.q. doorgevoerd kunnen worden middels de invoering van e-diensten. Dit project kent op hoofdlijnen de volgende stappen: 1. Vaststellen criteria voor selectie e-diensten; 2. Long list; Pagina 51 van 72


3. 4.

Short list; Besluitvorming e-diensten 2010

Lopende/geplande/afgeronde projecten

Project

Service uitwisseling wetgevingvoortgangsgegevens

Bijdrage aan doelstelling: Meer transparantie in (voortgang van het) wetgevingsproces Stakeholders: Betrokkenen bij VJFR Doorlooptijd: Status: Afgerond Beschrijving: De Stuurgroep Versterking Juridische Functie Rijk heeft de opdracht gegeven om een functioneel ontwerp te maken voor een service die wetgevingsvoortgangsgegevens bijhoudt en presenteert aan gebruikers Project

Service Integraal Afwegingskader (IAK)

Bijdrage aan doelstelling: Betere voorbereiding regelgeving wetgevingsproces Stakeholders: Gebruikers IAK Doorlooptijd: Status: Afgerond Beschrijving: De ICCW heeft besloten om de huidige versie van het IAK te verbeteren met het oog op bredere invoering

Project

Service openbare internetconsultatie

Bijdrage aan doelstelling: Meer transparantie in wetgevingsproces Stakeholders: Burgers en bedrijven Doorlooptijd: Status: Afgerond Beschrijving: Het kabinet heeft in 2007 besloten een rijksbreed experiment te starten voor openbare interconsultatie voor voorgenomen regelgeving. Burgers en bedrijven dienen te kunnen reageren op voorgenomen regelgeving 5.15

In kaart brengen IST en SOLL e-dienst traject

Nadat een e-dienst is geselecteerd analyseren gebruikersgroepen het huidige proces (IST) waarop de e-dienst betrekking heeft, vanuit de invalshoeken gegevens, processen en techniek. Vervolgens zullen de gebruikersgroepen op basis van de analyse van de huidige situatie het gewenste (SOLL) proces in kaart brengen.

Pagina 52 van 72


De gebruikersgroepen maken hierbij gebruik van de faciliteiten uit de procesruimte en zetten de opgedane kennis en ervaringen in, die zijn opgedaan tijdens de gevolgde BPM cursussen. Het project kent op hoofdlijnen de volgende stappen: 1. Vaststellen benodigde mensen in kaart brengen IST en SOLL situatie; 2. Voorbereiden van mensen op uitvoering IST en SOLL; 3. Uitvoering en vastlegging IST 4. Analyse IST 5. Vaststellen SOLL

Lopende/geplande projecten

Project

Service uitwisseling wetgevingvoortgangsgegevens

Bijdrage aan doelstelling: Meer transparantie in (voortgang van het) wetgevingsproces Stakeholders: Betrokkenen bij VJFR Doorlooptijd: Mei 2009-juni 2010 Status: Loopt Beschrijving: De Stuurgroep Versterking Juridische Functie Rijk heeft de opdracht gegeven om een functioneel ontwerp te maken voor een service die wetgevingsvoortgangsgegevens bijhoudt en presenteert aan gebruikers Project

Service Integraal Afwegingskader (IAK)

Bijdrage aan doelstelling: Stakeholders: Doorlooptijd: Status: Beschrijving:

Betere voorbereiding in wetgevingsproces Gebruikers IAK 1-1-2010 – 31-12-2010 Loopt Het huidige IAK en het gebruik ervan zal worden geanalyseerd en geëvalueerd. Vervolgens zal de gewenste situatie van gegevens, processen en techniek met betrekking tot IAK worden vastgesteld

Project

Openbare internetconsultatie

Bijdrage aan doelstelling: Meer transparantie in wetgevingsproces Stakeholders: Burgers en bedrijven Doorlooptijd: 1-1-2010 – 01-07-2010 Status: Loopt Beschrijving: De huidige voorziening voor internetconsultatie zal worden geanalyseerd en geëvalueerd. Vervolgens zal de gewenste situatie van gegevens, processen en techniek met betrekking tot openbare internetconsultatie worden vastgesteld

Pagina 53 van 72


5.16

Uitvoeren procescompliance – geschiktheid wetgevingskader edienst traject

De volgende fase uit een e-dienst traject, nadat de IST en SOLL in kaart zijn gebracht, is het vaststellen in hoeverre het bestaande wetgevingskader geschikt is om de e-dienst te kunnen realiseren. Feitelijk wordt een impactanalyse van de SOLL situatie op het wetgevingskader uitgevoerd. Op basis van de uitkomsten van de impactanalyse vindt er een belangrijk beslismoment plaats omtrent de e-dienst. Afhankelijk van de uitkomst wordt één van onderstaande besluiten genomen: 1. Er wordt vervolg gegeven aan het e-dienst traject. Indien na de praktijktest wordt overgegaan tot implementatie zullen de betreffende onderdelen uit het wetgevingskader worden aangedragen voor aanpassing; 2. Het SOLL-proces wordt aangepast aan het wetgevingskader en er wordt vervolg gegeven aan het e-dienst traject; 3. Het introductietraject voor de e-dienst wordt gestaakt. Het project kent op hoofdlijnen de volgende stappen: 1. Vaststellen benodigde mensen voor uitvoering impactanalyse; 2. Voorbereiden van mensen op uitvoering impactanalyse; 3. Uitvoering impactanalyse; 4. Vastleggen uitkomsten impactanalyse 5. Besluitvorming e-dienst traject.

5.17

Impactanalyse SOLL op configuratieomgeving

Als besloten is na de impactanalyse van de SOLL situatie op het bestaande wetgevingskader het e-dienst traject voort te zetten dient er een impactanalyse te worden uitgevoerd op de techniek. Legis heeft door Logius een configuratie-omgeving laten inrichten, waarin e-diensten kunnen worden ontwikkeld en in afgebakende praktijkdomeinen kunnen worden getest. Dit project levert de impactanalyse van de SOLL situatie op de configuratieomgeving op. Het project kent op hoofdlijnen de volgende stappen: 1. Vaststellen benodigde mensen voor uitvoering impactanalyse; 2. Voorbereiden van mensen op uitvoering impactanalyse; 3. Uitvoering impactanalyse; 4. Vastleggen uitkomsten impactanalyse

5.18

Vaststellen definitieve SOLL voor praktijktest

Alvorens de e-dienst gerealiseerd gaat worden in de configuratie-omgeving om daarna in een gesloten praktijkdomein getest te worden dient de definitieve SOLL situatie vastgesteld te worden. Op basis van vastgestelde acceptatiecriteria wordt bepaald door gebruikers en beheerders of de definitieve SOLL geschikt is om te implementeren in de configuratie-omgeving. Op basis van de uitkomsten van de impactanalyse vindt er een beslismoment plaats. Afhankelijk van de uitkomst wordt één van onderstaande besluiten genomen: Pagina 54 van 72


1. 2.

5.19

De configuratie-omgeving wordt aangepast aan de SOLL situatie van de e-dienst,welke als definitief wordt vastgesteld; De SOLL situatie van de e-dienst wordt aangepast aan de configuratie-omgeving en wordt na aanpassing definitief vastgesteld;

Implementeren SOLL in configuratie-omgeving en realisatie services voor praktijktest

Nadat de definitieve SOLL situatie van de e-dienst is vastgesteld kan worden overgegaan tot implementatie en realisatie van de e-dienst in de configuratieomgeving. Legis zorgt tijdens de realisatiefase van e-diensten voor nauwe betrokkenheid van toekomstige gebruikers, die het beste kunnen bepalen of de e-dienst goed is. De realisatie vindt plaats middels kortdurende iteratieslagen, waarbij met actieve betrokkenheid van gebruikers steeds meer functionaliteit wordt gerealiseerd. Communicatie en samenwerking staan voorop in deze realisatiefase. Dit project kent op hoofdlijnen de volgende stappen: 1. Opstellen implementatieplan; 2. Uitvoering implementatie; 3. Evaluatie implementatie 5.20

Uitvoeren praktijktest

Nadat de e-dienst is gerealiseerd in de configuratie-omgeving en de gehele SOLL (gegevens, processen en techniek) definitief is vastgesteld zal binnen een gesloten praktijkdomein de e-dienst getest worden. Een geselecteerd deel van de groep toekomstige gebruikers uit de wetgevingspraktijk gebruikt de e-dienst tijdens de dagelijkse werkzaamheden. De groep gebruikers geeft feedback op het gebruik van de e-dienst. Tevens zal vanuit gegevens en techniek ook worden gekeken naar de edienst en zullen bevindingen worden geregistreerd. Dit project kent op hoofdlijnen de volgende stappen: 1. Vaststellen parktijkdomein en gebruikersgroep; 2. Voorbereiden gebruikersgroep; 3. Inrichten feedbacktracker voor gebruikers, functioneel en technisch beheerders; 4. Uitvoeren praktijktest 5.21

Evaluatie praktijktest

Er is sprake van twee typen projecten: 1. Project dat toeziet op evaluatie van de e-dienst en het gebruik er van; 2. Project dat evalueert waar het wetgevingskader ongeschikt is voor de edienst en het gebruik er van. Ad 1) Wanneer de praktijktest is afgerond zullen de bevindingen uit de feedbacktracker worden geanalyseerd. Op basis van de uitkomsten van de analyse zal een workshop Pagina 55 van 72


in de procesruimte worden georganiseerd om met (een deel van) de gebruikersgroep en beheerders de praktijktest te evalueren. Hierbij wordt gekeken naar de invalshoeken gegevens, processen en techniek. Uit de workshop zullen verbeteringen naar voren worden gebracht welke zullen worden verwerkt in de SOLL die definitief wordt vastgesteld. Het project kent op hoofdlijnen de volgende aanpak. 1. Analyse bevindingen uit feedbacktracker; 2. Workshop evaluatie; 3. Verbetervoorstellen verwerken in SOLL 4. Vaststellen definitieve SOLL Ad 2) Met gebruikers, beheerders en experts op het gebied van het wetgevingskader zal een analyse worden uitgevoerd naar geschiktheid van het wetgevingskader voor het gebruik van de e-dienst in de wetgevingspraktijk. Door middel van een workshop in de procesruimte waar de beschikking is over het wetgevingskader in het WEKOS en het procesmodel van de e-dienst kan worden bepaald welke delen uit het wetgevingskader ongeschikt zijn. Deze bevindingen worden vastgelegd en aan het Legis programma verstuurd. 5.22

Bottom-up verrijken wetgevingskader

Als blijkt uit de evaluatie van de praktijktesten van e-diensten dat delen uit het wetgevingskader ongeschikt zijn voor het gebruik van de e-dienst, zal er een analyse worden uitgevoerd of en zo ja hoe het wetgevingskader aangepast dient te worden om de e-dienst wel te kunnen realiseren in de wetgevingspraktijk. Vervolgens zal het wetgevingskader aangepast worden en zullen gebruikers hierover worden geïnformeerd. Dit project kent op hoofdlijnen de volgende stappen: 1. Analyse aanpassingen wetgevingskader ten behoeve van realisatie e-dienst in wetgevingspraktijk; 2. Besluitvorming over aanpassingen wetgevingskader; 3. Doorvoeren aanpassingen in wetgevingskader; 4. Communicatie over aanpassingen in wetgevingskader

5.23

Uitroltraject e-dienst in wetgevingspraktijk

Wanneer de belemmeringen in het wetgevingskader zijn weggenomen kan de edienst worden geïmplementeerd in de wetgevingspraktijk. De gehele doelgroep kan gebruik gaan maken van de e-dienst, zal hierover worden geïnformeerd en zal training krijgen in het werken met de e-dienst. Dit project kent op hoofdlijnen de volgende stappen: 1. Opstellen plannen voor ‐ implementatie ‐ communicatie ‐ opleiding; 2. Implementatie e-dienst; 3. Uitvoeren communicatie en opleidingen; Pagina 56 van 72


4.

5.24

Evaluatie van ‐ implementatie; ‐ communicatie; ‐ opleiding

Interne analyse geschiktheid regelingenbestand

Uit de impactanalyses die worden uitgevoerd binnen de e-dienst trajecten komen bevindingen en leerpunten naar boven over aspecten uit het wetgevingskader die ongeschikt zijn voor implementatie van e-diensten in de wetgevingspraktijk. Dit project ziet erop toe dat alle bevindingen en leerpunten ten aanzien van de ongeschiktheid van het wetgevingskader worden verzameld en op één plaats worden geregistreerd. Het project voert analyses uit op alle bevindingen en leerpunten en werkt verbeterpunten voor het wetgevingskader uit. 5.25

Externe analyse geschiktheid regelingenbestand

Naast de input die wordt verkregen vanuit de wetgevingspraktijk over geschiktheid van het regelingenbestand zullen onderzoeken worden verricht binnen een aantal uitvoeringsdomeinen naar geschiktheid van het regelingenbestand. Legis zal hiervoor gaan samenwerken met de werkgroep die binnen SBR is opgericht die zich bezig houdt met procescompliance en standaardisatiebehoefte. Één van de onderwerpen die Legis en SBR binnen de werkgroep oppakken is gegevensgebruik en begripsharmonisatie. Er zal worden onderzocht waar in de keten beleid, wetgeving, uitvoering, toezicht en handhaving aangrijpingspunten zijn voor het beperken van de gegevenswildgroei. Tevens wordt onderzocht hoe gezamenlijke voorzieningen ketenpartners bij hun werkzaamheden kunnen ondersteunen bij verantwoord gegevensgebruik. 5.26

Gezamenlijk realiseren kwaliteitscriteria en instrumenten voor beter regelingenbestand

Op basis van de onderzoeken naar geschiktheid van het regelingenbestand kunnen nieuwe geschiktheidseisen en impacttoetsen op voorgenomen regelingen worden ontwikkeld, die er voor zorgen dat bij de totstandkoming reeds rekening gehouden wordt met de eisen die de e-overheid aan regelingen stelt. De toetsen kunnen middels e-diensten weer in de wetgevingspraktijk worden geïmplementeerd en afgedwongen worden. Dit project zal zich in 2010 beperken tot het ontwerp van eisen en toetsen en niet tot implementatie ervan.

Pagina 57 van 72


6

Organisatie

6.1

Programma Er is een groot contrast tussen de organisatiestructuur en organisatiecultuur die nodig is om Legis vorm te geven en de structuur en cultuur van het object van verandering: de wetgevingspraktijk. Legis behoeft een op innovatie en verandering gericht kernteam van specialisten. Deze programmaorganisatie is zodanig ingericht dat zij snel concrete resultaten op kan leveren, deze op waarde kan schatten en afhankelijk van de uitkomst kan beslissen of het ingezette pad voortgezet moet worden of dat een koerswijziging noodzakelijk is. De programmaorganisatie is een adhocratie. De wetgevingspraktijk is een professionele bureaucratie. Wetgeving vormt de kern van onze democratische rechtsstaat. Bij het vormgeven van deze wetgeving wordt de stem van de Nederlanders vertolkt door de Staten-Generaal. Regering en Staten Generaal maken bij hun wetgevende bevoegdheden over het algemeen gebruik van ambtelijke ondersteuning. Het opstellen van een wettekst die steek houdt, kost in de praktijk nu eenmaal veel energie. Rond het wetgevende lichaam is daarom een hele ‘keten’ van mensen, middelen en procedures opgetuigd, die dagelijks wordt ingezet om de inzichten van regering en Staten-Generaal te vatten in wetsvoorstellen en gedelegeerde regelgeving. Deze keten wordt hier aangeduid met ‘de wetgevingspraktijk.’ Wanneer geen aansluiting wordt gecreëerd tussen deze twee organisatietypen, heeft Legis na tranche 2 een WEKOS en proofs of concept van een WOS die, wanneer men op een nog onbewoond eiland een nieuwe democratische rechtstaat in zou richten, garant zouden staan voor een hoogwaardige kwaliteit van wetgeving. Van werkelijke implementatie van deze wetgevingsarchitectuur zou binnen de Nederlandse samenleving echter niets terecht komen, omdat de kloof tussen het bestaande en het nieuwe te groot zou zijn. Legis moet de bestaande organisatie van de wetgeving, de ‘ist’, als uitgangspunt voor de verandering nemen en het veranderpotentieel dat binnen de wetgevingspraktijk aanwezig is, maximaal zien aan te spreken. Hiertoe moet de programmaorganisatie een nauwe aansluiting waarborgen tussen het object van verandering en de veranderorganisatie. De sector Wetgevingskwaliteitsbeleid van de directie Wetgeving vormt het natuurlijke aansluitingspunt tussen Legis en de wetgevingspraktijk. Het Kenniscentrum wetgeving (KCW) dat onderdeel uitmaakt van deze sector, kan dienen als koppelvlak tussen de expliciete en impliciete veranderbehoefte die ten aanzien van de wetgeving leeft, en de veranderoplossing die wordt gerealiseerd door Legis. Het is aan de programmaleider van Legis ,tevens hoofd KCW, om de verandervraag en het veranderaanbod optimaal op elkaar af te stemmen. Hiertoe dient hij enerzijds voordurend in contact te staan met de belangrijke stakeholders binnen de wetgevingspraktijk. Daarnaast moet hij bestuurders binnen de wetgevingspraktijk overtuigen te investeren in de oplossing die het programma aandraagt om in deze behoefte te voorzien. Anderzijds moet hij de veranderbehoefte rond wetgeving overbrengen aan de programmaorganisatie die concrete ontwikkelpaden en oplossingen aandraagt. De afhankelijkheid tussen de verantwoordelijken binnen de wetgevingspraktijk en de programmaorganisatie is wederkerig: de Pagina 58 van 72


verantwoordelijken binnen de wetgevingspraktijk benoemen problemen met de huidige situatie en stellen randvoorwaarden voor verandering. Het is aan de programmaleider spanning tussen de wetgevingspraktijk en de programmaorganisatie zo in te zetten dat met Legis maximaal effect wordt bereikt. Aan de vraagkant vindt de programmaleider als belangrijk bestuurlijk platform de Programmaraad. De leden van deze raad zijn verantwoordelijk voor de wijze waarop de wetgevingspraktijk momenteel ingericht en bestuurd wordt. Wanneer deze raad niet overtuigd is van een aangedragen oplossing en bijbehorend verandertraject is de kans op succes gering. De leden van de Programmaraad zullen zich wel laten informeren door gebruikers van de oplossing uit de organisatie. Het is van belang deze gebruikers vroegtijdig in het proces te horen en te betrekken. Aan de aanbodkant vindt de programmaleider als belangrijkste aanspreekpunt de programmamanager. Deze is verantwoordelijk voor het in stand houden en besturen van de veranderorganisatie die concrete oplossingen en realistische implementatietrajecten moet ontwerpen, ontwikkelen en realiseren. Bij deze werkzaamheden treedt de Consultatiegroep op als klankbord van de programmamanager. De Consultatiegroep is een orgaan dat op basis van aanzienlijke theoretische en praktisch/bestuurlijke kennis en ervaring de output van de programmaorganisatie op waarde kan schatten. In onderstaande figuur is het organogram van Legis weergegeven. In dit organogram zijn beide facetten waar Legis mee te maken heeft in één organisatie verenigd. De rode kleur staat voor een focus op verandermanagement. De blauwe kleur geeft een focus op de bestaande wetgevingspraktijk weer. De groene functies betreffen raadgevende organen. Onderstaand worden de verschillende posities toegelicht.

Pagina 59 van 72


6.2

Relatie met Logius Voor een effectieve en efficiënte uitvoering van Legis moet het Programmateam kennis, ervaring en expertise flexibel en in samenhang kunnen betrekken. Door het bijzondere en innovatieve karakter van het programma betreft het hier kennis, ervaring en expertise in de volgende kennisdomeinen: o staats- en bestuursrecht (in het bijzonder Wet elektronisch bestuurlijk verkeer); o business process management; o ICT-ontwerp en ontwikkeling, ICT-dienstverlening; o programmama- en projectmanagement; o innovatie; o verandermanagement en communicatie. Bovenstaande kennisdomeinen moeten geïntegreerd worden tot een samenhangende dienstverlening in de vorm van: 1. onderzoek en analyse; 2. ontwerp, ontwikkeling en beheer van voorzieningen; 3. implementatiemanagement. 4. coördinatie en alignment; Logius is in de tweede tranche voor Legis de partner, die in de geschetste behoefte kan voorzien. Logius zal voor alle ontwikkelen implementatietrajecten die binnen het programma bestaan de ondersteuning leveren die het programma gezien haar doelstelling, doorlooptijd, omgeving en beschikbare middelen behoeft. Hierbij moet opgemerkt worden dat alle genoemde kennisdomeinen in de verschillende vormen van dienstverlening terug zullen komen. Bovendien kennen de verschillende vormen Pagina 60 van 72


van dienstverlening grote afhankelijkheden. Het bewerkstelligen en bewaken van de samenhang en de alignment binnen en tussen de verschillende vormen van de dienstverlening behoort nadrukkelijk tot het takenpakket van Logius. In onderstaande figuur wordt de dienstverlening schematisch weergegeven. Vervolgens worden de onderdelen uit de figuur inhoudelijk toegelicht. Eindverantwoordelijke voor Legis

Eindverantwoordelijke voor de dienstverlening Coördinatie en Alignment Ondersteuningscoördinator

Programmateam

Onderzoek en analyse

Ontwerp, ontwikkeling en beheer voorzieningen

Implementatie

Figuur 1: Schematische weergave dienstverlening

6.2.1

Onderzoek en analyse Legis zal in het kader van de ontwikkeling en implementatie van e-diensten behoefte hebben aan uitvoering van verschillende onderzoeken en analyses. Voorbeelden zijn onderzoek naar huidige processen vanuit invalshoeken gegevens, processen, techniek en impactanalyses van e-diensten op het wetgevingskader. Logius zal de benodigde ondersteuning moeten leveren om samen met gebruikersgroepen (delen van) processen uit de wetgevingspraktijk door te lichten. Logius stelt profielen op van gebruikers uit de wetgevingspraktijk, die benodigd zijn om de onderzoeken en analyses uit te voeren en stemt deze af met het programmateam Legis. Logius dient workshops te organiseren, faciliteren en de resultaten hiervan vast te leggen. Kennis van en ervaring met Business Process Management is een vereiste voor de workshop facilitators. Daarnaast heeft Logius kennis en ervaring van en met technische infrastructurele omgevingen om de impact van e-diensten op deze omgevingen te kunnen bepalen.

6.2.2

Ontwerp, ontwikkeling en beheer van e-diensten

Het ontwerp en de ontwikkeling van e-diensten zal steeds in samenhang geschieden. De reden dat ontwerp en ontwikkeling gezamenlijk tot stand moeten komen, is dat Legis gezien het innovatieve karakter uitgaat van zogenoemde Agile ontwikkeling: Het programma wil met behulp van proofs of concept tijdens praktijktests de waarde en mogelijkheden van bepaalde e-diensten aantonen. In het kader van het verandermanagement, gebruikersacceptatie en de benodigde kennis over de praktijksituatie waarin een e-dienst een rol moet spelen, moeten gebruikers van het begin tot het einde van de ontwikkeling betrokken zijn. Logius moet altijd bedacht Pagina 61 van 72


zijn op wijzigende specificaties en deze op passende wijze (deze of volgende release) meenemen in het ontwikkeltraject. Logius levert de omgeving waarin gebruikers, ontwikkelaars en andere belanghebbenden periodiek met elkaar als een hecht ontwikkelteam kunnen werken aan ontwerp en ontwikkeling. Logius stelt profielen op van typen gebruikers en belanghebbenden (en gewenste persoonlijkheden) die vanuit de wetgevingspraktijk benodigd zijn voor een succesvolle ontwikkeling en stemt deze af met het programmateam. Het programmateam faciliteert bij het samenstellen van de ontwikkelteams en het beschikbaar stellen van de juiste personen. Vanuit het programmateam zal de lead-architect vaak in het ontwikkelteam plaatsnemen. Logius zorgt voor de facilitator die de deelnemers gedurende een ontwikkelsessie tot het gemeenschappelijke resultaat brengt. Vanzelfsprekend moet Logius over excellente programmeurs beschikken om binnen de gestelde termijnen tot geschikte en werkende e-diensten te komen. Logius is verantwoordelijk voor versiebeheer en legt een dossier van de ontwikkeling aan. In dit dossier worden plannen, workshopverslagen (inclusief brownpapers en dergelijke) en ‘bevroren’ versies van de SOLL beschrijving opgeslagen. Logius verzorgt in samenspraak met het programmateam voor het functioneel en technisch beheer van de e-diensten die tijdens praktijktests worden gebruikt. De inrichting van het technische en functionele beheer dat uiteindelijk door een lijnorganisatie moet worden uitgevoerd na uitrol van de e-dienst in de wetgevingspraktijk, moet door Logius zodanig beschreven en gedocumenteerd zijn, dat een gecontroleerde overdracht naar de lijn mogelijk is. Dit geldt eveneens voor het deel van de dienstverlening dat door Logius permanent in beheer wordt genomen. 6.2.3

Implementatiemanagement Legis richt zich op de realisatie van e-diensten in de wetgevingspraktijk. Het implementatiemanagement voert die activiteiten uit die nodig zijn om de maximale acceptatie en gebruik te bereiken van de e-diensten. Het implementatiemanagement bestaat uit: • het vaststellen van een realistische veranderdoelstelling; • het waar mogelijk vergroten van het verandervermogen en de veranderbereidheid van de lijnorganisatie; • het begeleiden van het implementatietraject. Logius levert implementatiemanagers die kennis hebben van de te implementeren edienst, die kennis hebben van het object van verandering en ervaring hebben met verandermanagement.

6.2.4

Coördinatie en alignment Het programmamanagement en Logius hebben een periodiek overleg (minimaal tweewekelijks) over de dienstverlening van Logius. Logius levert hiervoor een professional die de functie van ondersteuningscoördinator vervult. De ondersteuningscoördinator opereert direct onder de eindverantwoordelijke binnen Logius voor de dienstverlening en fungeert als koppelvlak tussen programma en Logius. Hij is bekend met de gang van zaken binnen het programma en volledig op de hoogte van de rol van Logius, de reeds geleverde en lopende ondersteuning en alle relevante spelende kwesties aan Logius kant. De ondersteuningscoördinator is

Pagina 62 van 72


inhoudelijk in staat alle facetten van het programma en de geleverde en te leveren dienstverlening te doorgronden.

Pagina 63 van 72


7

Planning en begroting

7.1

Planning

Pagina 64 van 72


2009 Dec

Jan

Feb

Mrt

Apr

Mei

Jun

2010 Jul

Aug

Sep

Okt

Nov

Dec

IST-onderzoek Opstellen startdocument Stakeholder analyse Technische selectie WEKOS Configuratie WEKOS Geschikt maken wetgevingskader Implementatie wetgevingskader in WEKOS Inrichten procesruimte Koppelen WEKOS aan voorzieningen in procesruimte Cursussen BPM en WEKOS Top-down optimalisatie Wetgevingskader Inrichten configuratieomgeving Inrichten gebruikersgroepen Selecteren e-dienst trajecten In kaart brengen IST en Soll e-dienst traject IST en Soll Integraal Afwegingskader IST en Soll uitwisseling wetgevingsvoortgangsgegevens IST en Soll openbare internetconsultatie Procescompliance – geschiktheid wetgevingskader e-dienst traject Impactanalyse SOLL op configuratieomgeving Vaststellen definitieve SOLL voor praktijktest Implementeren SOLL in configuratieomgeving en realisatie services Uitvoeren praktijktest Evaluatie praktijktest Bottom-up verrijken wetgevingskader Uitroltraject e-dienst in wetgevingspraktijk Interne analyse geschiktheid regelingenbestand Externe analyse geschiktheid regelingenbestand Kwaliteitscriteria en instumenten voor beter regelingenbestand

Pagina 65 van 72

jan-10


7.2

Begroting Programma Legis Programmateam (HR, programmabureau) Communicatie (website, voorlichtingsmateriaal, symposia etc)

Kosten

Projecten Legis

Kosten

750.000 150.000

IST-onderzoek

50.000

Opstellen startdocument

in 2009 gerealiseerd'

Stakeholder analyse



20.000

Configuratie WEKOS

40.000

Geschikt maken wetgevingskader

100.000

Implementatie wetgevingskader in WEKOS

200.000



Koppelen WEKOS aan voorzieningen in procesruimte

30.000

Cursussen BPM en WEKOS

120.000

Top-down optimalisatie Wetgevingskader

50.000 in 2009 gerealiseerd'

Inrichten configuratieomgeving Inrichten gebruikersgroepen

0

Selecteren e-dienst trajecten

0

In kaart brengen IST en Soll e-dienst traject

300.000

Procescompliance – geschiktheid wetgevingskader e-dienst traject

50.000

Impactanalyse SOLL op configuratieomgeving

10.000

Vaststellen definitieve SOLL voor praktijktest

20.000

Implementeren SOLL in configuratieomgeving en realisatie services

1.500.000

Uitvoeren praktijktest

100.000

Evaluatie praktijktest

10.000

Bottom-up verrijken wetgevingskader

50.000 120.000

Beheer configuratie-omgeving Coördinatie ondersteuning

80.000

Uitroltraject e-dienst in wetgevingspraktijk

Aparte financiering in 2011

Interne analyse geschiktheid regelingenbestand

250.000

Externe analyse geschiktheid regelingenbestand Kwaliteitscriteria en instrumenten voor beter regelingenbestand Totaal

Pagina 66 van 72

50.000 50.000 4.100.000


Bijlage Use cases mogelijke e-Diensten – WOS

1

Begrippen service

1.2

Begrippencatalogus

Een wetgevingsjurist wil een loonbegrip gebruiken in een regeling en krijgt door te zoeken op "loon" de geldende loonbegrippen aangereikt met achtergrondinformatie over herkomst en betekenis. 1.3

Begrippenvergelijker

Een wetgevingsjurist krijgt een overzicht van de verschillen tussen de definitie van schipper in de relevante straf en civielrechtelijke artikelen. 1.4

Begrippenlinks

Er valt ook te denken aan het linken van de volgende functionaliteit: • Full-text zoeken (in beschrijvingen en alle gerelateerde meta data) • Reacties op begrippen (bijvoorbeeld een verzoek om uitleg of een best practice) • Geprefereerde begrippen (welke dienen wetgevers bij voorkeur te gebruiken • Authentiek gegeven? (aangeven of dit de hoofdbron is voor een basis begrip) • Woordenboek link (meer uitleg over de gebruikte woorden) • Verantwoordelijke persoon (incl. email adres) • Abonneren op reacties en veranderingen (zodat je de wijzigingen kan bijhouden) • Signaleren van dubbelingen (als er overlap is deze beschrijven en kijken of er actie moet worden ondernomen) • Consolidatie ondersteuning (hoe ga je een dubbeling oplossen) • Goedkeuring door geautoriseerd persoon (wie heeft de definitie goedgekeurd) • Link naar wettekst (wetten.nl) • Gerelateerde begrippen tonen (maakt het zoeken makkelijker) • Tags (bijvoorbeeld het uitvoeringsdomein waar het in voorkomt) • Versie (incl. wijzigingsdatum, ingangsdatum en eventueel de reden van wijziging) • Vervaldatum (incl. vervangend begrip)

2

2.1

Sjabloon service Regelingsjabloon

Bij het maken van een nieuwe regeling gebruikt de jurist een sjabloon die een standaard indeling (o.a. contactgegevens), opmaak (lettertype, marges) en teksten (o.a. aanhef, slotformulering) genereert. 2.2

Bepalingsjabloon

Een wetgevingsjurist wil een delegatiebepaling in een AmvB gebruiken, dit kan door een keuze te maken en daarna eventueel specificatie vragen te beantwoorden . De volgende standaard zin wordt ingevoegd in haar ontwerp tekst: "Bij (of krachtens) Pagina 67 van 72


algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld ter uitvoering van verplichtingen die voortvloeien uit verdragen of uit bindende besluiten van volkenrechtelijke organisaties.". 2.3

Oplegbriefsjabloon

Een wetgevingsjurist gaat een stuk naar de Raad van State sturen. Zolang er nog geen automatische koppeling is met het WAS systeem van de RvS is gebeurd dit met een opleg brief. Voor deze opleg brief gebruikt zij een opleg sjabloon die een brief en checklist met aan te leveren stukken genereert. In de brief staan al zoveel mogelijk gegevens ingevuld op basis van de ontwerpregeling.

3

Ontwerp service

3.1

Indelingscontrole

Een gebruikerster maakt een regeling en geeft aan dat ze de indeling wil laten controleren. Zij krijgt een waarschuwing dat het volgens de aanwijzingen niet correct om de titel hetzelfde indelingsniveau als dat van de hoofdstukken te geven. 3.2

Indeler

Een wetgevingsjurist geeft tijdens het maken van een nieuwe regeling bij elke koptekst de hiërarchie aan (1e, 2e, en 3de). Tijdens het schrijven wordt de regeling automatisch ingedeeld in hoofdstukken, afdelingen en paragraven. Wanneer de jurist een niveau invoegt kan zij ervoor kiezen de bestaande niveaus automatisch te vernummeren. 3.3

Zinsnede controle

Een wetgevingsjurist ziet dat het onderdeel "onze staatssecretaris" beter geformuleerd kan worden als "de Staatssecretaris van Justitie" omdat de staatsecretaris niet tot de regering behoord volgens artikel 42, eerste lid van de grondwet en het hoofdlettergebruik niet conform Ar 91 is. 3.4

Importeren bestaande wet

Als wegevingsjurist wil ik aangeven dat ik op basis van een bestaande wet een ontwerpwet wil maken zodat deze tekst beschikbaar komt in mijn ontwerp omgeving. 3.5

Ontwerp tekst import

Een wetgevingsjurist importeert een Microsoft Word document met door het Nederlands Forensisch Instituut (NFI) aangebrachte veranderingen in een concept regeling. Hierna zijn dezelfde mogelijkheden beschikbaar als wanneer zij de tekst direct in het WOS had aangemaakt. 3.6

Ontwerp tekst export

Een wetgevingsjurist exporteerd een ontwerp regeling naar Microsoft Word zodat hij het in de trein kan bewerken.

4

4.1

Revisie service Samenvoeging

Een gebruiker kan twee verschillende versies van een ontwerp regeling samenvoegen. Dit gebeurt grotendeels automatisch maar waar de versies betrekking hebben op dezelfde tekst kan de gebruiker een keuze maken of een nieuwe tekst creëren. De samengevoegde versie is weer als input voor nieuwe versies te Pagina 68 van 72


gebruiken. De samenvoeging is op zichzelf een wijziging die te voorzien is van commentaar. 4.2

Verschillen vergelijken

De gebruiker krijgt een duidelijk overzicht van de verschillen tussen twee versies. Met kleur en tekens (+-) zijn verwijderde, veranderde en toegevoegde regels te zien. De gevoeligheid is instelbaar, deze loopt van het weergeven van andere leestekens, via letters, woorden en zinnen tot het uitsluitend weergeven compleet veranderde artikelen. 4.3

Herkomst analyse

Van elk stuk tekst is de herkomst te zien inclusief datum en auteur van de laatste wijziging. De tekst van verschillende auteurs hebben elk een unieke kleur. 4.4

Wijzigingsoverzicht

Alle wijzigingen van een ontwerpregeling tijdens de interdepartementale voorbereiding in een chronologisch overzicht. 4.5

Wijzigingsgenerator

Een jurist geeft aan welke versie van een tekst de huidige is en welke de nieuwe is en specificeert per 1 maart aanstaande er een wijziging moet komen. Er wordt automatisch een opzet voor een wijzigingswet gegenereerd die daarna verder bewerkt kan worden.

5

5.1

Verwijzingsservice Uitgaande validatie

Binnen een ontwerp bestuurlijke regeling wordt verwezen naar een bestaande ministeriële regeling die komt te vervallen. De jurist die de ontwerp bestuurlijke regeling in zijn dossier heeft ontvangt hiervan een bericht. 5.2

Inkomende validatie

De wetgevingsjurist is bezig met een wijziging op een bestaande wet en ziet dat er door 3 andere wetten wordt verwezen naar het artikel waar zij mee aan de slag is. 5.3

Kruis validatie

Een medewerker van Justitie kan een overzicht opvragen van alle verwijzingen die niet correct zijn of dreigen incorrect te worden. 5.4

Verwante regelingen

Er wordt een lijst met regelingen getoond waarvandaan en waarnaar verwezen is. De regelingen met de meeste verwijzingen verschijnen het eerst. 5.5

Transponering

Een wetgevingsjurist werkt aan een wijzigingsregeling, hierin laat ze artikel 7 van de Tabakswet vervallen. In de transponeringstabel geeft zij aan dat de EU-richtlijn die vroeger met dit artikel werd geïmplementeerd nu door artikel 3 van de tabakswet wordt geïmplementeerd.

Pagina 69 van 72


6

6.1

Analyse service Instrument wijzer

Een jurist vult een aantal parameters in en krijgt suggesties voor reguleringsinstrumenten (b.v. subsidie, vergunning, certificering) en de globale lasten en kosten 12 . 6.2

Regeling wijzer

Een wetgevingsjurist geeft aan wat met een nieuwe regeling beoogt wordt en op basis daarvan wordt aangegeven dat een ministeriële regeling de meest geschikte regeling is. 6.3

Administratieve lasten

De wetgevingsjurist vult een aantal parameters in (b.v. hoeveelheid handelingen, beroepsgroep, tijdsbeslag) op basis waarvan de administratieve lasten worden berekend. Deze berekening is bij de regeling beschikbaar met mogelijkheden voor wijzigingen en commentaar. 6.4

Nalevings kosten

De wetgevingsjurist vult een aantal parameters in op basis waarvan de nalevingskoten lasten worden berekend. Deze berekening is bij de regeling beschikbaar met beperkte mogelijkheden voor wijzigingen en commentaar. 6.5

Toezichts lasten

De wetgevingsjurist vult een aantal parameters in op basis waarvan de toezichtslasten worden berekend. Deze berekening is bij de regeling beschikbaar met beperkte mogelijkheden voor wijzigingen en commentaar. 6.6

Samenloop beslisboom

Twee wetgevingsjuristen kijken aan de hand van een aantal vragen hoe de inhoudelijke afstemming en volgtijdigheid van wijzigingen in dezelfde wettelijke bepalingen het beste kunnen worden ingericht.

7

Modellerings servie

7.1

Logisch model

Een medewerker van de belastingdienst vertaalt de wet in een model met actoren en relaties (in bijvoorbeeld UML, BPMN, SVG of Visio). Een collega van het CFI maakt een wijziging op dit model met als commentaar dat de actoren rechtsvorm school en de leiding beter gescheiden kunnen worden. En gezamenlijk geven ze commentaar naar de jurist over inconsistentie in de formuliering hiervan. 7.2

Proces model

De medewerker van de belastingdienst maakt ook hun proces model op basis van het logische model (in bijvoorbeeld BPEL of PowerLite). Hieruit volt een probleem met de uitvoerbaarheid dat als commentaar naar de jurist gaat. De medewerker van het CFI bedankt met een bericht de medewerker van de belastingdienst; door hun model grotendeels over te nemen voorkomen zij dubbel werk.

12

De specieke lasten en kosten zijn met de andere onderdelen van de analyse service te berekenen.

Pagina 70 van 72


8

8.1

Planningsservice In behandeling

Een overzicht van alle regels die in een dossier van een wetgevingsjurist zitten. 8.2

Overzicht

Voorgenomen planning met een overzicht wanneer de volgende fase is. (zoals in iTimer maar dan voor alle wetten) 8.3

Kalender

Overzicht per maand of week, met vermelding van de lopende wetsvoorstellen per fase in het proces (bv. geagendeerd voor plenaire behandeling, verslag uitgebracht) en link naar de desbetreffende Kamerstukken. 8.4

Notificaties

Een jurist ziet dat er gisteren twee mensen toegang hebben gekregen tot de regeling waar ze mee bezig zijn. En dat er 3 wijzigingen zijn aangebracht door haar collega, twee in de tekst en het verlengen van de volgende stap in de planning met 1 dag. 8.5

Management informatie

Een gebruiker kan opvragen wat de gemiddelde tijd is dat een wetsvoorstel voor advies bij de Raad van State ligt.

9

9.1

Uitvoer service Publicatie

Na bekrachtiging stuurt de contactpersoon van het desbetreffende ministerie de regeling voor publicatie naar officielebekendmakingen.nl. 9.2

Opleveren

Een wetgevingsjuriste bij VWS stuurt een wetsvoorstel of concept-amvb naar Justitie voor de wetgevingstoets. 9.3

Export

Een ontwerp-regeling wordt uit het WOS geconverteerd naar PDF document voor een externe partij die geen toegang heeft tot het WOS. 9.4

In voorbereiding

Antwoord voor Bedrijven krijgt de regelingen op volgorde van de meest recente wijzigingen. Hierbij kunnen zowel voltooide wijzingen als openbare geplande wijzigingen meegenomen worden.

10

10.1

Consultatieservice Publieke consultatie

Een wetgevingsjuriste zet een ontwerp-regeling komt op www.internetconsultatie.nl en de reacties worden voor hem verzameld en gerubriceerd. 10.2

Gerichte consultatie

Een belangstellende burger krijgt een notificatie van internetconsultatie over regelingen in zijn vooraf verstrekt profiel.

Pagina 71 van 72


10.3

Besloten consultatie

Een wetgevingsjurist nodigt per e-mail een paar mensen uit de praktijk uit om commentaar te leveren op een ontwerp-regeling. 10.4

Netwerkconsultatie

Een LinkedIn groep van Arbo-experts kan commentaar geven op een ontwerpregeling op dit vakgebied.

11

Sociaal netwerk service

11.1

Rondvraag

Een jurist schrijft een snelle enquête uit of de wet in wording in conflict is met de vrijheid van beroep en verzameld binnen 24 uur 7 reacties van collega's. 11.2

Authorisatie

Een jurist geeft een collega inzicht in een wet die zij aan het voorbereiden is voor een intercollegiale toetsing. 11.3

Wie heeft wat gedaan

Piet heeft 5 wijzigingen aangebracht in de ontwerptekst voor de regeling ....... 11.4

Wie heeft met wie samengewerkt

Voor die dranken wet heeft Piet samengewerkt met Janneke. Doordat de opvolger van Piet dit kan zien weet hij wie hij moet bellen nu hij worstelt met een aanpassing. 11.5

Feedback geven

Op een overgangsbepaling van Wim geeft Sylvia als commentaar dat ze het een mooie formulering vindt.

Pagina 72 van 72

Legis, tranche 2 Plan van aanpak

Recommend Documents