Maandelijks n° 1 - September 2015 Mensuel n°1 - Septembre 2015
periodical
for
public
management
L’action de l’IBPT dans un monde connecté. Netwerken, Lego en ijsbergen : Ingrediënten voor de moderne manager Belgisch centrum voor cyberveiligheid is een feit Cybercrime Centre of Excellence wil nieuwe initiatieven omtrent cyberveiligheid stimuleren Beaufort 2015 - Ingrid Luche, Morceau de Lune, 2015
The new public management is not that bad after all : evidence from Estonia, Hungary and Romania
inhoud - sommaire 4Instance N°1 September - Septembre 2015
4INSTANCE N°1 September-Septembre 2015 VERANTWOORDELIJKE UITGEVER EDITEUR RESPONSABLE Thibault Van der Auwermeulen 4INSTANCE bvba G.T.G. sprl Rue Longue 120 1320 Beauvechain - 1320 Bevekom T. + 32 2 534 94 51 E-mail
[email protected] www.4instance.be
3
Kunst - Art Beaufort Buiten de Grenzen
4
IBPT L’ a c t i o n d e l ’ I B P T d a n s u n m o n d e c o n n e c t é
6
Management Netwerken, Lego en ijsbergen : Ingrediënten voor de moderne manager
9
Cyber-security Belgisch centrum voor cyberveiligheid is een feit
10
Cyber-security Cybercrime Centre of Excellence wil nieuwe initiatieven omtrent cyberveiligheid stimuleren
12
N e w P u b l ic M a n a g e m e n t The new public management is not that bad after all : evidence from Estonia, Hungary and Romania
REDAKTIE-REDACTION bvba G.T.G. sprl COPYRIGHT PICTURES Beaufort LAYOUT PREPRESS bvba G.T.G. sprl REGIE T. + 32 2 534 94 51 DISTRIBUTIE-DISTRIBUTION ymlp
N° 1 September - Septembre 2015
Wilt u, als ambtenaar/overheidsmanager graag een artikel publiceren over een thema, een praktijkervaring? Of wenst u een weetje te delen? Geef ons een seintje, we nemen beslist contact met u op. Aimeriez-vous en tant que fonctionnaire/manager gouvernemental publier un article sur un sujet spécifique ou une expérience professionnelle? Vous désirez partager un fait? Contactez-nous et nous allons certainement prendre contact avec vous.
Volgend eMagazine Prochain eMagazine
N°2
19 Oktober 19 Octobre
Zonder schriftelijke toelating van de uitgever mag geen enkele tekst noch illustratie van 4INSTANCE, geheel of gedeeltelijk gereproduceerd worden. De uitgever is niet verantwoordelijk voor de inhoud van de advertenties en artikels. La reproduction des textes et photographies publiés est interdite sans l’accord écrit de l’éditeur. L’éditeur n’est pas reponsable des articles et publireportages.
2
K UNS T - AR T
Beaufort Buiten De Grenzen De vijfde editie van Beaufort met als titel ‘Buiten De Grenzen’ bouwt verder op de traditie van kunst in de publieke ruimte van de vorige edities, maar kiest ook resoluut voor verandering en vernieuwing. De Provincie West-Vlaanderen is initiatiefnemer en heeft samen met de Dienst Cultuur de tien kustgemeenten uitgenodigd om deze vernieuwde artistieke opzet te ondersteunen en mee te helpen realiseren.
N° 1 September - Septembre 2015
Beaufort Buiten de Grenzen, zoals genoegzaam bekend een initiatief van de kustprovincie, stond meer dan ooit in het teken van de toekomst. Verfrist en vernieuwd qua aanpak en benadering concentreerde deze lustrumuitgave zich voorbije zomer niet alleen op de magistrale kuststrook en onze wervende provinciale locaties, maar werden de relatie tussen Natuur en Kunst uitgedaagd in al zijn kwetsbare én duurzame artistieke facetten. Het bijzondere karakter van Beaufort blijft zich concentreren op de unieke as van hedendaagse kunst en de West-Vlaamse kust. De combinatie strand, zee, duinen en kunst blijft een droomconcept. Kunst en cultuur werken meer dan ooit als de katalysator en economische motor om duurzaam cultuurtoerisme in de kustregio te promoten en zowel binnen als buitenlandse passanten aan te trekken. Markante natuur- en erfgoedlocaties spelen hierbij een unieke en cruciale rol. In Beaufort Buiten de Grenzen speelden de provinciale locaties Het Zwin, Raversyde en De Nachtegaal een hoofdrol. De wijze waarop dit zich in dialoog specifiek vertaalde in een artistiek verhaal met onze kustgemeenten vormde de rode draad van deze editie. Beaufort Buiten de Grenzen koos resoluut voor een multidisciplinaire aanpak in zijn samenwerking met alle stakeholders waaronder in het bijzonder de partners in de tien kustgemeenten. Kunsteducatie en unieke participatieprojecten waren evenzeer de ingrediënten van deze op
de toekomst gerichte artistieke visie. Hedendaagse kunst tenslotte kan hét visitekaartje van een dynami-sche, innoverende Provincie West-Vlaanderen helpen uitdragen.
Permanent beeldenpark aan zee Uit de voorbije edities, Beaufort01, Beaufort02, Beaufort03 en Beaufort04 bleven heel wat werken permanent aan de kust, sommige zijn terug te vinden op de plaats waar ze oorspronkelijk stonden, andere hebben ondertussen een nieuwe thuishaven gevonden
Forever free - three graces – Maria-Hendrikapark Oostende
www.beaufort2015.be 3
IBPT
L’action de l’IBPT dans un monde connecté L’évolution du monde des communications électroniques est très rapide. Les réseaux se modernisent, deviennent plus performants, proposent de plus en plus de fonctionnalités pour les télécommunications, l’internet, la télévision, le divertissement, etc. Les technologies et les applications étendent leur champ d’action. Tout est portable, rapide, polyvalent, virtuel, interactif, accessible, utilisable, intuitif… et toujours en évolution…
Des utilisateurs demandent toujours plus de bande passante ; les opérateurs investissent dans des réseaux à très haut débit (réseau classique ou fibre optique) et migrent leurs services vers des protocoles internet. Par ailleurs, de nouveaux acteurs apparaissent et utilisent le réseau internet pour fournir, par le biais d’applications, des services de télécommunications tels que des appels, des SMS ou de la vidéo à la demande, etc.) ; le « streaming » (écoute ou visionnage en ligne) remplace de plus en plus le téléchargement et que le « cloud » rend presque superflues les capacités de stockage des appareils utilisés . Du côté des possibilités d’utilisations et d’applications, c’est N° 1 September - Septembre 2015
aussi le foisonnement : des médecins peuvent recevoir en direct des paramètres de santé de patients éloignés et adapter à distance des traitements ; des personnes âgées peuvent rester plus longtemps indépendantes grâce à diverses aides électroniques mises à leur disposition ; des voitures sont capables d’appeler seules des secours en cas d’urgence et d’autres connaissent suffisamment le chemin pour « conduire seules »… De plus en plus d’objets et de machines sont connectés à internet et utilisent des fréquences ou de la bande passante. Tout cela influence nos façons de vivre, de travailler, de communiquer, d’entrer en relations avec les autres, y compris avec les administrations publiques. L’IBPT, Institut belge pour les postes et les télécommunications, est particulièrement impliqué dans ces évolutions, non seulement en tant que régulateur du secteur des communications électroniques mais aussi en tant qu’administration au service des entreprises et des particuliers. Réguler un secteur signifie tout d’abord permettre au marché de fonctionner dans l’intérêt de tous : des entreprises, des opérateurs mais aussi des utilisateurs résidentiels, y compris les plus fragiles d’entre eux. L’IBPT travaille dans l’ombre et met le œuvre un cadre réglementaire qui organise le fonctionnement du marché, permet des investissements durables et favorise l’innovation. Il gère également les ressources rares que sont les numéros et les fréquences radioélectriques . Par son action, l’IBPT contribue en outre à la sécurité des réseaux et de l’information qui y circule en participant par exemple à l’établissement de mesures de sécurité à respecter ou aux travaux menés en Belgique et à l’échelle internationale sur la
sécurité informatique (ENISA). L’action de l’IBPT, du gouvernement et de tous les acteurs du marché permet à la Belgique de figurer en bonne place dans l’Europe des communications électroniques comme le montre le « Digital Scoreboard 2015 » (1) qui résume comme suit la situation numérique de la Belgique :
(1) hyperlien digital scoreboard
4
IBPT
Provinciedomein Raversyde © Steven Decroos
Si la connectivité est très bonne en Belgique et si le capital humain est de bonne qualité, le schéma montre toutefois la marge de progression de la Belgique dans le domaine de l’administration électronique et de l’intégration de la technologie numérique. Pionnière pour la diffusion de la carte d’identité électronique, la Belgique pourrait ainsi s’inspirer d’expériences menées ailleurs pour en développer les usages quotidiens pour les relations avec les administrations , dans d’autres contextes que celui du paiement des impôts (« tax-on-web » largement utilisé). Sur le plan des interactions avec le public, l’IBPT finalise la mise en place d’un guichet électronique pour la demande de capacités de numérotation et travaille à l’automatisation du système d’octroi d’un certain nombre de licences (permis bateau, licences radioamateur, par exemple). D’initiative ou à la demande du gouvernement, l’IBPT contribue en outre à des campagnes d’information sur N° 1 September - Septembre 2015
l’utilisation de certaines technologies (campagne « Surfmobile » ou sur l’intérêt qu’il y a à connaître les prix pratiqués par le marché afin de trouver l’offre la plus avantageuse pour son profil de consommation (Campagne « Osez comparer »). Afin de remplir les tâches qui lui sont dévolues, l’IBPT développe également des modes de relations qui utilisent largement les possibilités offertes par les communications électroniques. Il met ainsi à la disposition des consommateurs un outil de comparaison des plans tarifaires de tous les opérateurs présents sur le marché belge (www.meilleurtarif.be), des cartes de couverture des réseaux (2) et prépare pour juin 2016 un « baromètre de la qualité des services ». L’IBPT cherche à simplifier les procédures et à faciliter les relations avec le public ; il se veut accessible, efficace et efficient et met donc à la disposition des entreprises et des citoyens les informations et formulaires qui leur
permettent d’entrer en contact aux moments qui leur conviennent le mieux ; il s’inscrit également dans l’optique de la réglementation « only once » qui vise à ce que les données des utilisateurs et des entreprises ne soient réclamées qu’une seule fois. Comme d’autres services publics l’IBPT travaille à faciliter la vie des entreprises et des citoyens en mettant en place des services et des technologies non seulement accessibles à tous, sur tous les types de supports et par le biais de tous les nouveaux médias mais qui permettent aussi de développer des collaborations et d’inventer de nouvelles façons de s’engager, de contribuer au bien général, de produire et de créer.
(2) hyperlien cartes-de-couverture
www.mons2015.eu
5
management
Netwerken, Lego en ijsbergen: Ingrediënten voor de moderne manager Wie zijn wij? Wat doen we op deze wereld? Ben ik mijn job? Werden we op een dag, als kind, wakker met de missie om elke dag van 9 tot 5 te gaan werken? Werd onze buurvrouw wakker met het idee dat zij liever niet zou gaan werken? Besloot de man op de hoek van de straat om zijn hele leven hard te werken voor een baas die hem elke dag zegt wat te doen behalve dan met nieuwe ideeën te komen? Kregen we plots het idee dat we er alles zouden aan doen opdat onze medewerkers zich niet meer gingen inzetten op het werk? Engagement en happiness is wereldwijd een hot issue. Onderzoek toont aan dat slechts 13% van werknemers zich geëngageerd voelt op het werk. Het aantal burn-outs, depressies en stress gerelateerde aandoeningen stijgt onrustwekkend snel. Sommige organisaties krijgen te maken met een talentdrain. Jonge, competente werknemers vertrekken te snel, oudere ervaren medewerkers voelen zich minder betrokken en geapprecieerd en het begint bij hen aan de zin te ontbreken om blijvend de energie op te brengen.
De dag van mijn 10de verjaardag werd ik wakker met een heel ander idee. Ik werd wakker met mijn missie om de wereld te verbeteren en onrechtvaardigheid de wereld uit te helpen. Dus ging ik kost wat kost oorlogsreporter worden. In de plaats werd ik ambtenaar en HR coördinator, kreeg ik het soms zwaar te verduren en zag ik de wereld branden. Het menselijk potentieel is nog steeds mijn lovebrand. Iedereen moet het leven kunnen aanvangen met een gelijk recht op gezondheidszorg, veiligheid, voeding, onderwijs... En elke werknemer moet de kans krijgen zich goed te voelen op het werk, gemotiveerd te zijn en de extra mile te willen gaan. Zodat mensen vooruit gaan, niet achteruit. De schakel in de ketting
«An idea is a feat of association» Robert Frost
Ik ben er ook altijd van overtuigd geweest dat wij hier samen een cruciale rol in kunnen spelen. Wij zijn allemaal een onderdeel van een complex systeem dat ons elke dag de ene of andere richting in duwt. Elke schakel in de ketting is van cruciaal belang. Neem je een schakel weg dan valt de ketting eerst en vooral uit elkaar. Voeg je er één toe dan wordt het een andere ketting. N° 1 September - Septembre 2015
6
management Op zich mag dit geen probleem zijn. Het kan zelfs, op lange termijn, leiden tot een heuse toegevoegde waarde, zolang alle schakels maar worden betrokken in het maken van de nieuwe ketting. Riskeren we anders niet dat de nieuwe schakel op korte of lange termijn wordt afgestoten en het systeem niet meer optimaal functioneert? Het verlangen om te handelen, informatie en producten uit te wisselen is een menselijke basisbehoefte. Het overleven van de menselijke soort hangt af, veel meer dan aanvankelijk werd gedacht, van ons vermogen om samen te werken en de efficiëntie van sociaal contact. Het is actueler dan ooit. Organisaties moeten hun tools, processen, procedures op elkaar afstemmen om efficiënter te kunnen functioneren. Medewerkers moeten beter met elkaar leren communiceren, kennis uitwisselen en transversaal kunnen worden ingezet. Soms worden grootste besparingsplannen uitgewerkt in directiecomités en vervolgens top-down gecommuniceerd. Medewerkers worden van het ene project naar het andere project getrokken. Aanvankelijk lijkt alles goed te lopen tot een aantal maanden later de impact van de beslissing duidelijk wordt. De verwachte resultaten laten op zich wachten, een aantal medewerkers worden ziek, anderen verlaten het bedrijf, de geplande innovatie blijft uit en de status quo verspreidt zich als een virus. De ketting is in slechtere staat als ervoor of is hetzelfde gebleven alleen wat minder sterk. De verandering maakt dan vaak plaats voor controle of er worden vlug een aantal crisismaatregelen genomen. De vergeten ingrediënten 1. Interactie Wat eerst en vooral vaak fout loopt met zo een aanpak is dat men zich teveel focust op de strategie en processen maar het belang van de interactie onderkent. Nochtans brengt een maN° 1 September - Septembre 2015
«Whatever the problem, it’s always a people problem» Gerry Weinberg
van elke deelnemer gebouwd, met respect voor ieders unieke waardenkader en originaliteit.
nager gemiddeld 75% van zijn tijd door in interactie met anderen. Het potentieel om te innoveren, efficiëntie te verhogen of een verandering door te voeren ligt veel heel hoger wanneer medewerkers in een team optimaal met elkaar interageren. Zelfs wanneer men de slimste koppen elk individueel het antwoord op een vragenlijst laat zoeken zal het eindresultaat niet veel verschillen van dat van een team dat niet samenwerkt. Wanneer men daarentegen de juiste tools inzet kan men een verhoging van het potentieel vaststellen van bijna 40%.
3. De emergentie van informele netwerken binnen de
2. Van hoofd naar hart naar handen Ten tweede kunnen organisaties hun potentieel niet optimaliseren indien zij zich enkel bezighouden met ratio. Het is neurologisch bewezen dat echte verandering pas ontstaat wanneer men ratio verbindt met emoties en vervolgens met de praktische uitvoering. Professor Otto Scharmer van MIT spreekt in zijn laatste bestseller “Leiden vanuit de toekomst” over de evolutie van een ego naar een eco-organisatie. Enkel door een nieuwe manier van leren zullen we erin slagen ons bewust te worden van wat ons werk is, wie wij echt zijn, individueel en collectief. Een methode zoals Lego Serious Play ©, die hieronder wordt besproken, kan hiervoor worden ingezet. Het laat ons toe om op een veel snellere manier de strategie van een individu, een team of organisatie uit te tekenen. Eindeloze vergaderingen en discussies waar de stem van 1 vaak de stem van anderen overheerst worden vervangen door een constructief leerproces waarin iedereen van het team een plaats krijgt. In plaats van te focussen op wat in het verleden niet goed ging, worden nieuwe ideeën letterlijk voor de ogen
overheid
Ten derde is er een sociale revolutie aan de gang. Kennis is niet langer een privilege van een paar mensen aan de top. Door een simpele klik op de knop krijgen we het antwoord op welke vraag dan ook. Medewerkers moeten niet langer wachten op informatie van hun manager om de oplossing voor een probleem te vinden. Online netwerken springen uit de grond als paddenstoelen. Een professioneel platform zoals Yammer verbindt ambtenaren vanuit alle hoeken van het land 24 op 24 met elkaar. Waar we tijdens de middeleeuwen spraken over gilden, spreken we nu over twitter, LinkedIn, yammer, facebook, spotify, TED, mailverkeer, wikis en zelfs de coffee corners en lunch meetings op de werkvloer. Maar er is een groot verschil. De gilden werden sterk gecontroleerd wat uiteindelijk leidde tot hun ondergang. Wij zijn de controle verloren. De manager van vroeger die zich enkel bezighoudt met het topje van de ijsberg, wat zichtbaar is en rationeel kan worden beschreven aan de hand van processen, ziet een hele reeks van onderliggende informatie door zijn handen glippen. Nochtans zullen het deze informele netwerken zijn die een deel van de toekomst van onze organisaties zal vormen. Ik zie het elke dag. Jongeren wachten niet langer op hun manager om hun carrière vorm te geven. Ze gaan zelf op zoek. De behoefte om dienstoverschrijdend te werken, zelf vorm te geven aan onze job en zo meer zin te geven aan ons leven hier op aarde, bestaat al veel langer dan vandaag. Maar veel organisaties slagen er niet in om wat onder de ijsberg ligt op te delven. 7
management Ze passen oude manieren van managen toe en onderhouden leerprocessen die sterk lijken op wat heeft geleid tot de economische crisis. Zo ontstaat een bubbel van de werkelijkheid die op een dag wel moet ontploffen. Door een keten van indirecte feedback van onze medewerkers zien we niet langer de impact van onze beslissingen. Zo worden managers in een hiërarchische structuur al maar meer verwijderd van een nieuwe sociale realiteit. Medewerkers met creatieve ideeën en medewerkers die waarde willen creëren worden in zo een systeem vaak onbewust afgestraft en zullen op termijn of de organisatie verlaten of in een burn-out verzinken. Combineer dit men een onvermogen om teams op een efficiënte manier met elkaar te laten interageren en het wordt snel duidelijk dat de organisatie een heuse rem zet op haar maximale potentieel om sociale waarde, nieuwe producten en inkomsten te genereren. From bricks to building
«If there is anything that a man can do well, I say let him do it. Give him a chance» - Abraham Lincoln De Kanselarij van de Eerste Minister lanceerde een aantal jaren geleden een plan om ervoor te zorgen dat haar medewerkers en middle managers meer werden betrokken bij de werking van de organisatie. In plaats van het gebruik van sociale media te verbieden werd het net gestimuleerd. Medewerkers werden geholpen om hun profiel op LinkedIn aan te maken, kregen een professionele foto en een workshop om het maximum uit het netwerk te halen. Elke medewerker kan zich aasluiten op de carrièrepagina van de organisatie. Ze kunnen ook workshops sociale media volgen zodat ze tools zoals Twitter N° 1 September - Septembre 2015
beter onder de knie krijgen. Een platform zoals Yammer wordt gebruikt om medewerkers een stem te geven bovenop hun dagelijkse taken. Zo wisselen ze informatie uit over de duurzaamheid, evoluties in de wereld van het internet en het leren van talen. Middle managers werden betrokken in de creatie van een nieuwe strategie zodat de organisatie beter kon inspelen op de toekomst en haar klantgerichtheid kon verhogen. Door hen een stem te geven werden niet alleen vier verschillende ambities voor de toekomst uitgewerkt maar werd hen ook duidelijk gemaakt dat hun stem belangrijk is voor de organisatie. Zij zijn namelijk de lijm tussen de directie en de werkvloer en hun positie is onmiskenbaar voor het onderhouden van operationele excellentie. Een van de ambities was het verhogen van de “transversaliteit”. Er moest meer informatie worden uitgewisseld tussen diensten en medewerkers moesten kunnen worden ingezet op tijdelijke projecten in lijn met hun talenten, ongeacht hun huidige job (job rotation). Een aantal middle managers werkten het idee van een talentendatabank uit (@talent). HR ging aan de slag om medewerkers te helpen hun talenten te ontdekken door het organiseren van Lego Serious Play © workshops, job crafting sessies en individuele loopbaanbegeleiding. Het beste halen uit elk team kan enkel wanneer medewerkers begrijpen wat de toegevoegde waarde is van elke medewerker. Aan de hand van de Belbin teamrollen © methode worden momenteel workshops georganiseerd om de rol van elke medewerker binnen bepaalde teams in kaart te brengen, het begrip voor elke rol te verhogen en de ideale combinatie te helpen bepalen. Zo zullen bepaalde rollen beter worden ingezet aan de start van een
project en andere tijdens de implementatie. De rol van de moderne manager Hoewel er al veel werd ondernomen om interactie, begrip en betrokkenheid te verhogen is er nog veel werk aan de winkel. Het ontdekken van wat onder de ijsberg ligt kan enkel wanneer men zo transparant mogelijk met medewerkers omgaat en zich openstelt voor wat bij hen leeft. Binnen de overheid bestaan er ongetwijfeld veel netwerken waaruit het potentieel nog niet wordt gehaald omdat ze zo onzichtbaar zijn. Dankzij het internet, online tools en methodes zoals lean HR, Lego Serious Play, cocreatie en Belbin hebben de managers van de toekomst goud in handen. Zij kunnen hun rol in dit verhaal vorm geven door interne en externe netwerken te ondersteunen zonder ze te veel te willen controleren. Geef grenzen aan wat kan en niet kan in de netwerken, geef een duwtje in de juiste richting, maar laat de inhoud bepalen door je medewerkers en sta open voor verandering. De rol van de manager moet mee evolueren met de maatschappij. Van hoofd naar hart naar handen. Elise Beyst HR and innovation@ Chancery of the Prime Minister
Meer info over Lego Serious Play Meer info over Belbin Teamrollen 8
C Y B ER - s e c u r i ty
Belgisch centrum voor cyberveiligheid is een feit Eind 2012 kondigde de regering in het kader van de Belgische cyberstrategie de oprichting aan van een Centrum voor Cybersecurity België (CCB). Sinds 10 oktober 2014 is het CCB een feit en sinds 17 augustus 2015 heeft het een directeur. Het werd opgericht bij de Kanselarij van de Eerste minister en staat rechtstreeks onder het gezag van deze laatste.
Miguel De Bruycker wordt de eerste directeur van het Centrum voor Cybersecurity België. Hij kwam als beste uit de selectieprocedure die eind maart van start ging. De Bruycker (NL) wordt bijgestaan door adjunt-directeur Phédra Clouner (FR). Beiden werden op 10 augustus benoemd voor een mandaat van 5 jaar, tot 17 augustus 2020. Met de directie op post kan het Centrum voor Cybersecurity België (CCB) zijn werkzaamheden ook effectief aanvatten. Bedoeling is dat het CCB op termijn als nationale autoriteit zal toezien op de internetveiligheid in ons land. Dit betekent meer concrete: • •
Het CCB staat voor een grote opdracht. Zijn takenpakket omvat onder andere het opvolgen, coördineren en uitvoeren van het Belgische cyberveiligheidsbeleid, het verzorgen van de coördinatie tussen overheden, de private en de wetenschappelijke sector, het formuleren van wetgevingsvoorstellen, het crisisbeheer bij cyberincidenten, het vertegenwoordigen van België op internationaal vlak op fora voor cyberveiligheid en het informeren en sensibiliseren van de burgers rond cyberveiligheid. Het Centrum zal ook het beheer van CERT. be (het Belgische Computer Emergency Response Team) op zich nemen. N° 1 September - Septembre 2015
• • • •
het opvolgen en coördineren van en toezien op de uitvoering van het Belgisch beleid op het gebied van cybersecurity; vanuit een geïntegreerde en gecentraliseerde aanpak de verschillende projecten op het vlak van cyberveiligheid beheren; de coördinatie verzekeren tussen de betrokken diensten en overheden, en de publieke overheden en de private of wetenschappelijke sector; formuleren van voorstellen tot aanpassing van het regelgevend kader op het vlak van cyberveiligheid; in samenwerking met het Coördinatie- en Crisiscentrum van de regering, het crisisbeheer bij cyberincidenten verzekeren; het opstellen, verspreiden en toezien op de uitvoering van standaarden, richtlijnen en veiligheidsnor-
•
• •
men voor de verschillende informatiesystemen van de administraties en publieke instellingen; het coördineren van de Belgische vertegenwoordiging in internationale fora voor cyberveiligheid, van de opvolging van internationale verplichtingen en van voorstellen van het nationale standpunt op dit vlak; het coördineren van de evaluatie en certificatie van de veiligheid van informatie- en communicatiesystemen; het informeren en sensibiliseren van gebruikers van informatie- en communicatiesystemen.
Om deze taken uit te voeren, krijgt het CBB er nog 8 personeelsleden bij.
Miguel De Bruycker - Keynote
9
C Y B ER - s e c u r i ty
Cybercrime Centre of Excellence wil nieuwe initiatieven omtrent cyberveiligheid stimuleren Het Belgische “Cybercrime Centre of Excellence for Training, Research & Education” (B-CCENTRE), gecoördineerd door experten van iMinds - ICRI - KU Leuven, heeft zijn activiteiten succesvol afgerond. De voorbije vier jaar heeft het B-CCENTRE cyberveiligheid op de Belgische politieke agenda geplaatst, en alle actoren (overheidsfunctionarissen, bedrijven en academici) rond de tafel gebracht om kennis en expertise uit te wisselen. Het B-CCENTRE heeft ook zwaar geïnvesteerd in opleiding en bewustmaking - wat geleid heeft tot opleidingen voor de Belgische politiediensten en magistraten, een campagne met Child Focus voor kinderen in lagere scholen en ondersteunend materiaal voor bedrijven en andere organisaties.
Nu het project afgerond wordt, bekijkt het B-CCENTRE hoe zijn expertise aangewend kan worden om nieuwe initiatieven omtrent cyberveiligheid te lanceren - zoals de Belgian Cyber Security Coalition en het TRU-BLISS-project van iMinds met de banksector. Het Belgische “Cybercrime Centre of Excellence for Training, Research and Education” (B CCENTRE) is een EU-project dat in 2011 officieel opgestart werd als onderdeel van een Europees netwerk van centra tegen cybercriminaliteit, met als doel een gemeenschappelijke aanpak van cybercriminaliteit. Het B-CCENTRE lanceerde de strijd tegen cybercriminaliteit in België, en concentreerde zich in eerste instantie vooral op het samenbrengen van de verschillende actoren (overheidsfunctionarissen, bedrijven en academici) om inzichten uit te wisselen en hen te voorzien van uitgebreid onderzoek naar en opleiding rond de verschillende aspecten van cybercriminaliteit. Maar het B-CCENTRE ging veel verder dan dat. Eén van Europa’s toonaangevende centra tegen cybercriminaliteit Het Belgische centrum tegen cybercriminaliteit was het derde dat het daglicht zag in Europa, na soortgelijke initiatieven in Frankrijk en Ierland. Terwijl steeds meer landen hun eigen centrum oprichtten, nam het B-CCENTRE op verschillende manieren al snel het voortouw: Op het vlak van onderzoek ontpopte het B-CCENTRE zich tot een toonaangevend kenniscentrum voor een heel aantal technische en techno-juridische onderwerpen - zoals het gebruik van het IPv6-communicatieprotocol als identificatie- en locatiesysteem voor computers op het internet, of het gebruik van speciale online opsporingsmethodes.
N° 1 September - Septembre 2015
10
C Y B ER - s e c u r i ty Het B-CCENTRE onderscheidde zich dankzij zijn inspanningen op het vlak van onderzoek en opleiding: terwijl sommige centra zich concentreerden op één specifiek aspect van cybercriminaliteit, behandelde het B-CCENTRE zowel de technologische, criminologische als juridische aspecten; het B-CCENTRE bewees ook zijn educatieve waarde en bereikte een heel breed publiek (van kinderen in lagere scholen tot universiteitsstudenten en professionals). Het Belgische centrum was ook een van de grootste; het was langer actief en kon meer tastbare resultaten voorleggen. Voorbeelden zijn onder meer zijn rol als co-auteur en verspreider van de Belgische Gids voor Cybersecurity en de oprichting van haar website (www.b-ccentre. be) – met een volledige inventaris van alle Belgische kennis over cyberveiligheid. Nieuwe initiatieven tegen cybercriminaliteit lanceren Het B-CCENTRE-project mag dan wel afgerond zijn, zijn inzichten worden al aangewend voor een aantal nieuwe initiatieven: De oprichting van de Belgische Cyber Security Coalition, die net zoals het B-CCENTRE de overheid, de academische wereld en het bedrijfsleven samenbrengt in de strijd tegen cybercriminaliteit. Het B-CCENTRE is één van de “founding fathers” van de Coalition.
Weblinks • • • •
Cyber Security Coalition Het TRU-BLISS-project BRAIN-be onderzoek B-CCENTRE
Het TRU-BLISS-project van iMinds, dat banken beter wil beschermen tegen cybercriminaliteit. TRU-BLISS bouwt voort op de technische, procedurele en juridische kennis van het B-CCENTRE, in samenwerking met de vier grootste banken van België. Een vierjarig BRAIN-be onderzoek om de kosten en gevolgen van cybercriminaliteit in België in kaart te brengen, onder de vlag van het Federaal Wetenschapsbeleid BELSPO. «De strijd tegen cybercriminaliteit is enorm belangrijk - en zal dat blijven, omdat we steeds meer tijd online doorbrengen»,zegt Ann Mennens, manager van het B-CCENTRE. “Het BCCENTRE heeft een belangrijke rol gespeeld in de opstart van een gecoördineerde aanpak van cybercriminaliteit in België – en we zien dat we daar nog altijd een rol in kunnen spelen. Door betrokken te blijven bij initiatieven als de Cyber Security Coalition, verschillende onderzoeksprojecten en kennisoverdracht, kunnen we ervoor zorgen dat de resultaten van onze inspanningen niet verloren gaan.» N° 1 September - Septembre 2015
It’s not about ‘if’ you are going to be hacked; It’s about ‘when’. Get the picture on Annual security events, attacks, and incidents. Stop dangerous thinking; Download the IBM 2015 Cyber Security Intelligence Index More info? www.IBM.com.be/security
11
new public management
The new public management is not that bad after all : evidence from Estonia, Hungary and Romania This article reviews the New Public Management (NPM) literature in Central and Eastern Europe, looking particularly at reforms in Estonia, Hungary and Romania. It finds that research that assessed changes in internal processes and activities within the public sector by far outnumber research that assessed changes in outputs and outcomes. Overall more studies have found positive than negative effects – especially in terms of processes and activities – though less so for outputs and outcomes. Significant challenges in assessing impacts make sweeping claims about whether NPM “works” difficult to support with solid evidence. The paper shows that NPM policy is still considered as an option for public sector modernization in Central and Eastern Europe and suggests that a number of components of NPM, if not the model as a whole, are likely to continue to exert influence on the public sector of the future. N° 1 September - Septembre 2015
1. Introduction The adoption of New Public Management (NPM) ideas and techniques has arguably been one of the major developments in public administration and management in the past decades. There has been increasing need for evidence on the impact of these reforms, especially outputs and outcomes beyond the administrative system itself. The interest exists but the evidence is still weak, fragmented, and sometimes contradictory (for example Pollitt and Dan, 2011; Pollitt and Dan, 2013; Savoie, 1998). This is the case in countries which have experimented widely with this type of reforms, and even more so in Central and Eastern Europe (CEE) which began to make use of NPM later. Few NPM reform initiatives have been successfully applied in the CEE region (Bouckaert et al., 2008, Dunn et al., 2006; Nemec, 2008). Although implementation issues are not specific to former communist countries alone, Dunn et al. (2006) noticed a pattern of poor implementation across the region. Past reviews of the impact of NPM in CEE have drawn mixed conclusions about its success (Bouckaert et al., 2008; Bouckaert, Nakrošis and Nemec, 2011; Caddy and Vintar, 2002; Dunn et al., 2006; Nemec, 2010; Nemec and de Vries, 2012, see also the special edition of the Transylvanian Review of Administrative Sciences, 2011 focused on agencification –
one of the main reform strategies in NPM). Some academics in the region have dismissed NPM altogether (Drechsler, 2005; Drechsler, 2009; Drechsler and Kattel, 2008) while others have been more optimistic (Verheijen and Dobrolyubova, 2007). The former wish NPM were something of the past while the latter claim that NPM stands the chance of making it into the future. A recent study has surveyed the empirical NPM literature across Central and Eastern Europe in the past ten years and has argued that “NPM can work” if the right context and adequate administrative capacity are in place (Dan and Pollitt, 2014). It is clear that NPM has sparked a good deal of debate and controversy which have continued to this day and are likely to continue in the future. This article reviews a dataset of NPM studies in Central and Eastern Europe, looking particularly at reforms in Estonia, Hungary and Romania. It distinguishes between effects on processes (or activities), outputs and outcomes and codes the effects using these three dimensions. Then it distinguishes between improvements, deteriorations and lack of change and codes the findings according to these categories. After this general picture, the paper discusses emerging patterns and provides examples of specific NPM instruments across the three countries. 12
new public management The paper begins with a presentation of the context in Estonia, Hungary and Romania, followed by a short discussion of evaluating government reform. After this it describes the methods used in this study and goes on to present the results. It first reports the general picture of the impact of NPM in the three countries followed by a presentation of emerging patterns. It then discusses specific cases of NPM instruments in each country along with salient contextual factors and explanatory mechanisms. Finally, the paper concludes and discusses the future of NPM policy and its likely influence in the future. 2. Setting the context: NPM in Estonia, Hungary and Romania NPM-type ideas have found relatively more adherence in the small, decentralized administrative system of Estonia than in other CEE countries. It is common for the public management literature to portray Estonia as the NPM enthusiast in the region (for example Bouckaert et al., 2008, p. 352). A common theme of Estonian public sector modernization has been to increase the efficiency of public institutions and decrease the role of the state by promoting market-type mechanisms (Bouckaert et al., 2008, p. 352). Unlike other former communist states, where social democratic ideas prevailed for much of the transition period (as in Romania), Estonia benefited (and still benefits) from a higher degree of market appreciation, even idealization (Tõnnisson and RandmaLiiv, 2008, p. 95). Despite this, Estonian authorities failed to implement a comprehensive NPM program, although they formally promoted it especially starting with late 1990s and early 2000s. Estonia implemented specific NPM tools such as performance-related pay, but these NPM elements are just N° 1 September - Septembre 2015
Beaufort 2015 - Forever free – three graces – Maria-Hendrikapark Oostende
a part of larger public sector modernization efforts. They contained a mix of Weberian, NPM and post-NPM initiatives. This makes the evaluation of the effects of NPM difficult – NPM is just a part of a bigger whole. Distinguishing the reforms that managed to be implemented from those that did not is not readily straightforward. Table 1 below includes a list of the main NPM initiatives since the country’s independence in 1991 along with the implementation status of each initiative. To assess implementation status, I relied on existing academic sources. For each specific reform I checked
more than one academic source. If all sources indicated that a policy was implemented, I followed this conclusion. However, the tables distinguish between partial and complete implementation, in line with the existing evidence. In the tables that follow, partially implemented initiatives are referred to as “partial” while completely implemented reforms are denoted by the word “implemented”. If studies disagreed or were unclear, I drew the conclusion that the status was uncertain. This same approach was used for all three countries (reported in tables 1 to 3). 13
new public management Hungarian NPM shares many of the features common in Estonia and the CEE more generally. Issues such as political instability, lack of a unified vision, implementation problems and limited administrative capacity have characterized the public sector in Hungary (Hajnal, 2008; Hajnal and Jenei, 2008). One of the central goals of state reform during transition was to create and consolidate a functional Rechtsstaat, and address corruption. As in other CEE countries, NPM policies lacked the support of a fully functional bureaucratic system. A major difference between NPM policy in Hungary and Estonia lies in the timing of its adoption. In Estonia NPM has partially lost momentum since no major, comprehensive reform program has been adopted in recent years whereas Hungarian policy makers have increasingly appealed to NPM ideas especially since the change of government in 2006 (as shown in Table 2). Rather than going down, interest in NPM has gone up. This may be explained by the new prevailing political ideas as well as by an earlier and more dynamic adoption of NPM in Estonia compared to Hungary and Romania. In many respects changes in the Romanian public sector resemble those in Hungary, although the pace of change in the early 1990s was slower. During transition and Europeanization, the main goals were (and to some extent still are) to build the legal and institutional framework of a democratic state and market economy (Hințea, 2008, p. 277). There are a few characteristics that set Romania apart, however. First, Romania is a larger country and has a bigger administrative system. Second, some have argued that the communist regime in Romania became more intense in the 1980s compared to other countries in the region N° 1 September - Septembre 2015
Table 1: NPM in Estonia, 1991-2013
Source: Adapted using Tõnnisson and Randma-Liiv (2008). Other sources consulted include Institut de Gestion Publique et du Développèment Économique (2011), Nõmm and Randma-Liiv (2012), Sarapuu (2012) and State Audit Office (2002). Complemented by the author with NPM initiatives in healthcare.
(for example Molnar, 2000). While others were considering opening up, the Romanian state was closing in. Third, the political will to adopt ‘tough’ measures fluctuated during transition. Whereas Estonia rebuilt its public service on completely different grounds after independence, Romania did not. The Romanian approach was incremental par excellence, and relied to a large extent on the same civil service apparatus as before 1989. The first attempt to develop an accelerated, comprehensive public admi-
nistration reform came late in 2001 only, followed by a second major program in 2005 after negotiations with the European Commission. In 2005 the European Commission recommended three main areas for improvement: civil service, local public administration reform through accelerating the decentralization process, and changes in public policy formulation. None of these changes were pure NPM (other than ad-hoc downsizing and restructuring in the context of budget deficits and the recent financial 14
new public management Table 2: NPM in Hungary, 1990-2013
Table 3: NPM in Romania, 1990-2013
Source: Adapted using Hajnal (2008). Other sources consulted include Hajnal (2012) and Linder (2011).
Source: Partially adapted from Hințea (2008). Other sources consulted include Dragoș and Neamțu (2007). Complemented by the author with recent developments in healthcare and education
crisis). They have, however, contained certain NPM measures such as experimentation with the common assessment framework (CAF) and multiannual modernization plans (MMPs). Some authors have noted that the interest in NPM has been growing in recent years and is expected to grow in the future (Androniceanu, 2006, p. 94; Hințea, 2008, p. 281). This may indicate that especially in a context of financial stringency and budget cuts following the 2008 financial crisis, Romanian policy makers have considered using NPM ideas N° 1 September - Septembre 2015
to respond to fiscal pressures and modernize the public sector. In Romania, as in Hungary, rather than being something of the past, interest in NPM has been on the rise across different sectors (Table 3). For example, most public hospitals were decentralized (ownership was transferred from central government to counties or local administrations) in 2010 following a major public hospital decentralization law. Furthermore, the new education law in 2011 emphasized institutional and individual performance and
ranked higher education institutions in each field of study.
15
new public management 3. Literature search The selection of the three countries follows both theoretical and practical reasons. First, Estonia is typically considered to be a NPM enthusiast in Central and Eastern Europe, and is often used in comparative public management research. Second, Hungary adopted a more mixed and gradual model of adherence to NPM principles, lower before 2006 and more confident after 2006. Reforms in Romania are closer to the changes in Hungary and have increasingly incorporated NPM ideas. Third, at a high level of abstraction, all three countries share a relatively common historical legacy, which includes communist regimes, but goes beyond it to include common trajectories of democratization and Europeanization. Fourth, the administrative systems in CEE have been characterized by legalism and a focus on procedure rather than results (Nemec, 2008, p. 350). Finally, I selected the three countries for practical reasons including native Romanian language skills and availability of documents and local expertise through the network of the project Coordinating for Cohesion in the Public Sector of the Future (COCOPS) (see Pollitt and Dan, 2011 for more details). The identification of NPM studies included in this article followed two main steps: Step A: Creation of a database of NPM studies across Europe. The database was identified as part of the comparative project on which this research is based. A set of criteria guided the search and selection. To increase the population of studies and portray a more comprehensive picture of the literature, the project team included both academic and practitioner N° 1 September - Septembre 2015
work, such as relevant official evaluations and reports by international and non-governmental organizations. The process of identifying studies for the database consisted of the following sequential sub-steps: a) Reviewed titles and keywords in articles published since 1980 (or later in case the first number of a journal appeared after 1980) in the following major public administration, policy and management journals: Journal of Public Administration Research and Theory, Public Administration, Governance, Public Administration Review, International Review of Administrative Sciences, International Public Management Journal, Public Management Review, Public Policy and Administration and Evaluation. The following keywords were used to guide the search: New Public Management (NPM), managerialism, performance, public sector reform, and public management reform. b) Decision for inclusion in the database The aim in compiling the database was to obtain a general picture of the diverse NPM literature that exists in Europe, most of which does not consist of quantitative, large-N or experimental studies. Therefore the research adopted a flexible approach to empirical evidence in that it included both studies that used empirical original data (quantitative and qualitative) and analytical overviews that did not use original data but made strong, logical claims about the effects of reform. The same process and criteria were used to decide on nonacademic studies, which represent 32% of the total database.
In addition, the project team looked at publication lists of the following organizations: OECD, Sigma, World Bank, national government websites and national audit offices. By collaborating with research teams in other countries who submitted their selection of studies from their countries – following the same set of criteria – the project leaders were able to use both English literature and literature in various other languages represented in the project network. The result is a database of 519 studies of NPM reforms across Europe. Out of the 519 documents, 20% used mainly quantitative methods, 37% employed single or multiple case studies and 44% were broad synthetic overviews that contained an analytic attempt to make an assessment. Step B: Selection of studies of NPM in Estonia, Hungary and Romania On the basis of the database of 519 studies, I selected those that included NPM studies in Estonia, Hungary and Romania, resulting in a dataset of 72 studies. Out of the 72 studies, 44% referred to NPM reforms in Hungary while about 17% (12 studies) did so for Estonia and Romania respectively (Table 4). The rest of 22% included comparative work. Table 4: Number of studies by country
16
new public management 4. Patterns in the impact of NPM This paper distinguishes between effects on processes, outputs and outcomes. Processes include changes within an organization, such as the introduction of a performance management system. They are ‘internal’ changes. They may or may not lead to changes in outputs and outcomes. Outputs are what the public sector organization gives to the outside world, for instance the number of surgeries in a hospital or permits in a business support agency. Similarly, they may or may not lead to improved outcomes, which are construed as effects outside of the organization, such as improved health for patients in a hospital or jobs for new university graduates. This conceptualization follows an outcome-based approach according to which it is the outcomes that matter the most to service users and citizens. They represent the final ‘judge’. Overall, there have been more studies finding positive than negative evidence of the effects of NPM, but this evidence concerns mostly internal changes in processes or activities. Much of this literature did not refer only to one type of effects (for example process only or output only) but to a plurality of effects. Starting from this general picture, I identified the following patterns concerning the impact of NPM in Estonia, Hungary and Romania. In support of each of these patterns I provide specific examples from the set of studies. a. Internal changes in processes, activities and structures. Virtually all studies reviewed discuss changes in the internal workings of public sector organizations. At a very practical level these consist of the introduction of new practices and tools to improve management and governance processes. N° 1 September - Septembre 2015
Beaufort 2015 - Lily Van der Stokker, Het Groen Geruite Huis, 2015
Examples include the introduction of performance-related pay (PRP) in Estonian central government (National Audit Office, 2002; Nõmm and Randma-Liiv, 2012), multi-annual modernization plans and common assessment framework (CAF) in the Romanian administrative system (Profiroiu et al., 2006; Profiroiu et al., 2010). As important as these innovations may be for technical or political reasons, they have not necessarily resulted in qualitative improvements in pro-
cesses and further in outputs and outcomes. Nevertheless, it does not mean either that no improvements could be observed. Evaluating the effects of public management reform is a complex task – inherent trade-offs need to be carefully weighed before a conclusion is made about success or failure. It may well be that the goals initially established have not been reached, and in that important sense it can be argued that the innovative practice was no success. However, im17
new public management provements in other areas could still be observed in the short, medium or long term. For instance, Järvalt and Randma-Liiv (2010), on the basis of a survey of public managers and senior civil servants, conclude that the decentralization of HRM in Estonia lacked strategic and systematic planning. In this sense the reform did not reach a major goal. However, they argue on the positive side that reform created fertile ground for major reform in other areas. Even at a technical level, not to mention politically, the initiative was not a total failure, especially when one adopts a long-term and broader evaluative framework. The challenge is, nonetheless, that the longer and broader framework one adopts the more difficult it is to persuasively attribute certain effects to reform. Some studies actively discuss qualitative changes in processes, activities or structures and very few link them convincingly with changes in outputs or outcomes such as improved services seen through the perspective of service users or citizens. Profiroiu et al. (2006), for example, use a large-scale representative survey to measure the perceptions of mayors in local government and country-wide ‘modernizers’ in Romania with respect to innovative NPM practices, such as multi-annual modernization plans (MMPs) and common assessment framework (CAF). The study found that half of the sample perceived improved, smoother and more transparent HR processes and an overall impression of modernization. One can argue in this case, nonetheless, that the cup is only half full since half of the sample did not perceive significant improvements in these areas. Nor can mayors necessarily be regarded as objective observers in this matter. Similarly, Profiroiu et al. (2010) survey the perceptions of members of the network of modernizers, and found that most of them consider that MMPs and CAF either already led to improvements or will N° 1 September - Septembre 2015
lead to improvements in processes and overall effectiveness in the future. Effects in other areas were perceived to be only moderately positive, and final outcomes were not directly addressed. Thus the cup has been neither completely full nor completely empty. b. Coordination, transparency and accountability Some of the studies discuss changes in coordination, transparency, trust and accountability following public management reform (Baba et al., 2007; Jenei et al., 2005; Osborne, Jenei and Fabian, 2008). Baba et al. (2007) critically analyze the effects of decentralization and de-concentration in Romania with an explicit focus on how these reforms influenced coordination between various government levels and public institutions. They identified multiple problems such as administrative bottlenecks, double subordination and redundancies following inadequate coordination. Overall, they found insufficient cohesion and poor coordination in the system. Jenei et al. (2005) looked at public-private partnerships (PPPs) in policy making, fundraising and service provision locally in Hungary. On the basis of a detailed analysis of one municipality only, they found positive developments in policy coordination, service integration and legitimacy in social services. Overall, they claim that public-private cooperation has intensified and become more professional over time. By contrast, Osborne, Jenei and Fabian (2008) similarly discuss PPPs in local government in Hungary, but found a limited role of civil society organizations in fostering transparency and accountability in policy making and service provision.
c. Efficiency, effectiveness and quality of public services NPM overwhelmingly centers on improving savings, efficiency, effectiveness and service quality. Above all else, it was expected that NPM would foster positive change in these areas. This is evident in our database of studies. Virtually all studies mention either actively or more often cursorily some underlying theory. Much of this theory is economistic ‘make the managers manage’ or managerial ‘let the managers manage’ (Kettl, 1997, p. 447). For instance, it was expected that performance-related pay in Estonian central government would improve efficiency and effectiveness by rewarding outstanding results (National Audit Office, 2002; Nõmm and Randma-Liiv, 2012). Similarly, the privatization of emergency medical services was supposed to control costs and improve efficiency and effectiveness by creating competition and market incentives (Lember, 2006). In Hungary performance-oriented reform was expected to improve efficiency and effectiveness of civil service (Linder, 2011). Similar expectations can be found in the Romanian studies (for example Baba et al., 2007; Profiroiu et al., 2006; Profiroiu et al., 2010; Șandor and Tripon, 2008). The picture is mixed, fragile, and brings into discussion the limitations and implications of evaluating public management reform in a changing administrative and political environment. It is important to note, however, that no specific quantitative measures of efficiency and effectiveness were reported. This is a common limitation of much of the public management reform literature both in the east and in the west of Europe (Jenei et al., 2005; Linder, 2011; Pollitt and Dan, 2013). Three of the studies that sought to evaluate the 18
new public management impact of reform in Romania made claims about efficiency, effectiveness or quality (Profiroiu et al., 2006; Profiroiu et al., 2010; Șandor and Tripon, 2008). The former two found relatively more positive effects than the latter. Half of the sample included in the survey of local government officials and modernizers reported improved efficiency and overall effectiveness, although no specific measure of efficiency or effectiveness is provided and, once more, the respondents are not necessarily neutral observers. Șandor and Tripon (2008) surveyed the perceptions of citizens and government officials and found no significant change in efficiency, effectiveness or service quality. The picture is thus ambivalent, with some studies reporting certain improvements and others reporting no significant change. 5. Do NPM reforms ‘work’? What can be concluded from this review is that the effects of NPM are fragile and quite mixed. It is clear that NPM reform is no panacea. It appears that in certain contexts NPM is associated with certain positive effects while in others it fails to work as expected. Therefore, the key question for research is to identify conditions that facilitate success or, in some cases, inhibit it. Furthermore, it is important to identify the underlying mechanism through which contextual factors influence the success or failure of NPM practices. Many of the studies do not in fact theorize or analyze contextual factors and their underlying mechanisms in great detail. More often than not such influences are deemed important but are only cursorily mentioned. Another observation is that there seems to be a bias in the literature towards treating contextual influences that inhibit success rather than those that support it. This is obvious in the studies that assess perceptions in Romania N° 1 September - Septembre 2015
which found that half of the sample perceived improvements while half were either more moderate or negative. Little is said of factors that explained this partial success, and much is said about factors that constrained uniformly positive improvements. We can tentatively suggest that assessing success on the basis of ambitious political goals, such as improved efficiency by x percent, or improved difficult-to-achieve outcomes, may explain this bias. More realistic goals may not be politically acceptable and therefore may hinder implementation in the first place, but it might be that such an approach would set evaluation efforts on a more realistic basis. Examples of improvements following NPM policies have been found across the three countries. Jenei et al. (2005), for instance, found that a rich tradition of engagement in PPPs in a Hungarian municipality facilitated its further fruitful development over time. To this end, growing mutual understanding of needs and opportunities between public and private actors had a major contribution. On the negative side, they identified unclear goals and imbalanced power relations as factors that can jeopardize successful partnership. Partial improvements in processes, efficiency and transparency have been reported in Romania (Profiroiu et al., 2006). However, no particular factor or mechanism was identified that can explain how and why this was the case. The study concluded that limited funding, poor implementation and a gap between legislation and practice restricted the development of reform, and its expected effects on a larger scale. Other studies in the dataset mention contextual factors and corresponding underlying mechanisms that were found to inhibit successful policy and explain how andwhy reform did not reach its original goals. They can be grouped in the following categories. For each particular category I provide the
underlying explanatory mechanisms (when available) and provide examples. a. Insufficient administrative capacity and resources A number of studies point to insufficient administrative capacity and resources as a key explanatory factor (for example Lember, 2006; Linder, 2011; National Audit Office, 2002; Profiroiu et al., 2006; Randma-Liiv, 2005). These reforms range from performance-related pay in central government in Estonia to performance-oriented reform in Hungary and Romania. This work shows the mechanism through which insufficient capacity and resources hinder management reform. In Estonia, performance-related pay (PRP) did not reach the goals of improving processes, efficiency and effectiveness due to a poor link of PRP with results and broader government objectives. Results were unclearly defined, necessary information was not systematically gathered and analyzed, and as a result PRP was paid almost universally regardless of actual performance (National Audit Office, 2002; Randma-Liiv, 2005). Lack of capacity and resources to manage contracts and conduct ex-ante evaluation was also found to explain why the privatization of emergency medical service in Estonia faced salient implementation problems (Lember, 2006). In Hungary performance-oriented reform (appraisal systems, PRP and competency management) affected staff motivation in the long term after initial optimism (Linder, 2011). Limited administrative capacity to manage these systems was one of the key contextual factors at work (Linder, 2011). Similarly, in Romania poor implementation capacity prevented reform from going forward on a larger scale (Profiroiu et al., 2006). 19
new public management b. Frequent change, instability and lack of continuity The forms of instability that the literature mentions most frequently are frequent turnover of governments (for example Järvalt and Randma-Liiv, 2010), frequent and incoherent amendments in legislation (Linder, 2011) and lack of continuity and coherence in carrying out policy all the way through to completion (Șandor and Tripon, 2008). For example, decentralization of strategic HRM in Estonia did not proceed systematically as frequent change in governments led to instability and inhibited a systematic approach to reform (Järvalt and Randma-Liiv, 2010). Similarly, Linder (2011) argued that frequent, and in some cases incoherent, amendments in civil service legislation in Hungary inhibited performance-oriented reform. Within this same category, Șandor and Tripon (2008) found that Romanian citizens perceived public administration reform as incoherent and lacking in continuity. c. Fragmentation and insufficient coordination Another category of key contextual factors identified in some of the studies pertains to issues of fragmentation and coordination. For instance, Järvalt and Randma-Liiv (2010) show that fragmentation and insufficient coordination hindered a systematic adoption of decentralization of strategic HRM in Estonia. Fragmentation and poor coordination manifested through unclear division of work and coordination goals. Organizational autonomy reinforced various working styles and policies at the ministry level at the expense of a coordinated and integrated approach. In Romania, Baba et al. (2007) demonstrate that the simultaneous use of the principle of decentralization and de-concentration reinforced vaN° 1 September - Septembre 2015
rious coordination problems through unclear definition of roles and tasks between various administrative bodies. d. Need for ethical principles and professional attitudes Some studies discuss explanatory factors such as civil service politicization, informality and favoritism and connect them with the implementation of state reform. They closely reflect the cultural institutional ecosystem of a particular organization or administrative system. Linder (2011) mentions lack of objectivity in measuring performance as a main factor influencing the success of performance-oriented reform in Hungary. Osborne, Jenei and Fabian (2008) in their study of PPPs argue that informal networks and channels affected transparency and accountability in managing public-private collaboration. In Romania, Șandor and Tripon (2008) found that citizens perceived public sector politicization to affect implementation of needed reform and civil servants professionalism. 6. Conclusions and thoughts about the future of NPM This overview finds that the best way to describe the picture of the effects of NPM, to use a metaphor, is that of a cup that is both half full and half empty. As a complex public policy, NPM has led to a variety of effects, some of which are intended and a step forward compared to the status quo, while others are more difficult to control and potentially harmful. NPM enthusiasts can look – and have tended to look – at the positive evidence and argued that NPM does work well. Critics of NPM, by contrast, may choose to look at its problems and ignore what works well about NPM. The findings in this article do not support any of these two positions. There is evi-
A fisherman’s friend – tijdelijke locatie – Sint-Michielspleintje, Knokke-Heist
dence that NPM has led to certain improvements in Estonia, Hungary and Romania – particularly at the level of processes, structures and activities. However, some cases document insignificant changes or even deterioration. The evidence on outputs and particularly outcomes is limited, and patterns are difficult to identify at this level of analysis. The existing database is a result of a search for NPM literature performed by the author and colleagues in the project 20
new public management network. Identifying clear-cut, ‘causal’ relations between NPM components of complex reforms and their specific impacts is difficult. There is limited evidence of this sort that can be used to convincingly demonstrate that a specific effect can be attributed to a certain type of change. For this reason, final conclusions about the success – or failure – of NPMtype initiatives cannot be more than qualified. Contextual variables are critically important to ‘go deeper’ and understand the circumstances under which reforms produce certain results. By looking at specific examples, this study identified a number of salient contextual factors that can affect how NPM policies work in the context of the three administrative systems included in this article. The evidence is limited and various, and as a result it was not possible to quantitatively measure the size of effects. This may be a helpful avenue for future research into public sector reform in the region, should the research and evaluation capacities allow such endeavors. These conclusions lead us to a discussion of the future of NPM in the three countries and in Central and Eastern Europe more generally. A key question is: what is next? Public management scholarship in the region is at a crossroads at the moment. On the one hand, NPM has lost momentum compared to years ago in a context of changing administrative paradigms in the west. Similarly, various academics have criticized NPM as an administrative reform strategy and contested its ‘fit’ for the public sphere, especially in a transitional context. On the other hand, as various examples in this article show, policy makers still continue to use existing NPM ideas and apply new ideas that resonate well with a NPM philosophy. This is particularly the case in countries that adopted NPM later such as Hungary and Romania. This has possible implications for the larger N° 1 September - Septembre 2015
current debate in public administration and management. This study shows that at least in some new EU member states NPM ideas are still being considered and implemented. Core NPM reforms such as performance management, quality improvement or decentralization are still up on the modernization agenda in various countries in the region, especially in Eastern Europe and the former Soviet Union. Romania, for example, starting in 2010 decided to decentralize most of its public hospital network. The same is true in the higher education sector where there is growing emphasis on performance management. Furthermore, there is on-going debate in the country about needed regionalization and taking more confident steps towards greater fiscal and financial decentralization and local autonomy. These are not new ideas, but have continued to remain salient matters on the policy agenda. Politicians across the political spectrum use them as electoral tools and it seems that in this respect they all think in the same way that what Romania needs at the moment is more – not less – decentralization, autonomy and management. By emphasizing management, NPM-type ideas therefore are likely to remain popular, at least in part, in such systems where there is pervasive perception that public-sector management needs serious improvement if citizen trust in the state is to be further cultivated. Arguably, professional management is not an invention of NPM theorists, but NPM has promoted the importance of responsive and results-based management. Furthermore, in a post-socialist context, central ideas of NPM, such as customer focus, have increasingly fostered a change of interaction between the state and service users who have become familiar with democratic institutions and have increasingly raised their expectations as part of the big
European ‘family’. Therefore, when assessing public-sector reform in a post-communist, formerly-centralized system, I suggest it is important to keep in mind the status quo before the reform. The idea of customer focus does raise concerns in a public sector context, but it has the potential to underline the importance of serving the citizen and service user, and focusing more on results and less on process. These values are expected of the public sectors in the region, and one of the virtues of NPM is that it has significantly fostered these values. Therefore, the impact of NPM is likely to endure beyond a specific reform program or political mandate. It is in this sense that I argue that NPM ideas can have their advantages in Central and Eastern Europe. The recent financial crisis has had mixed effects on the adoption of NPM. On the one hand, the need for cost savings resembles NPM thinking with its preference for savings and efficiency. Performance measurement and quality improvement are likely to continue to be used in this context. On the other hand, policy makers in some countries have appealed to post-NPM initiatives aimed at ‘joining-up’, integration, coordination and recentralization to save money and address some of the perceived problems following the use of NPM practices. Examples in the database pointed to issues of systemic coordination following disaggregation. It remains to be seen how these pressures will be reconciled and what components of NPM will continue to be used or introduced in the future. Will they be continually adapted as experience and lesson drawing accumulates and develops further? Will key policies within NPM, such as performance management and measurement systems and quality improvement tools, be abandoned altogether? This is unlikely. Performance management may change by incorporating values other than cost21
new public management savings and efficiency, but the idea and practice of performance management is likely to continue to be applied and researched. Therefore, some central elements of NPM, if not the model as a whole, are expected to remain relevant. These constitute useful avenues for public management research and practice in the future. NPM is not dead and it may well have many years ahead, but it is important that it matures and learns from its own mistakes and the mistakes of others as it ages. Sorin Dan Policy Research and Advice, OECD - OCDE Former doctoral researcher, Public Governance Institute, Katholieke Universiteit Leuven, Belgium Published in February 2015 Transylvanian Review of Administrative Sciences, No. 44 E/2015, pp. 57-73
Het Zwin © Jonas Vanderbeke N° 1 September - Septembre 2015
Acknowledgements Christopher Pollitt, Trui Steen, Maria Pietilä and Richard Stillman made helpful comments on an early draft. This project has received funding from the European Union’s Seventh Framework Programme for research, technological development and demonstration under grant agreement no. 266887 (Project COCOPS). References: 3. Androniceanu, A., ‘New Public Management Impact on the Romanian Public Administration’, 2006, Administrație și Management Public, vol. 6, pp. 93-99. 4. Baba, A., Balogh, M., Dragoș, D., Marian, C., Pop, D., Renert, C. and Suciu, A.M., Impactul serviciilor deconcentrate ale ministerelor asupra politicilor publice locale (Impact of Deconcentrated Services of the Ministries on Local Public Policy), Bucharest: Soros Foundation Romania, 2007. 5. Bouckaert, G., Nakrošis, V. and Nemec, J., ‘Public Administration and Management Reforms in CEE: Main Trajectories and Results’, 2011, NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, vol. IV, no. 1, pp. 9-29. 6. Bouckaert, G., Nemec, J., Nakrošis, V., Hajnal, G. and Tõnnisson, K. (eds.) Public Management Reforms in Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2008. 7. Caddy, J. and Vintar, M., Building Better Quality Administration for the Public: Case Studies from Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2002. 8. Dan, S. and Pollitt, C., ‘NPM Can Work: An Optimistic Review of the Impact of New Public Management Reforms in Central and Eastern Europe’, 2014, Public Management Review, online first. 9. Dragoș, D.C. and Neamțu, B., ‘Reforming Local Public Administration in Romania: Trends and Obstacles’, 2007, International Review of Administrative Sciences, vol. 73, no. 4, pp. 629-648. 10. Dunn, W.N., Staroňová, K. and Pushkarev, S. (eds.) Implementation: The Missing Link in Public Administration Reform in Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2006. 11. Hajnal, G. and Jenei, G., ‘The Study of Public Management in Hungary. Management and the Transition to Democratic Rechtsstaat’, in Kickert, W. (ed.), The Study of Public Management in Europe and the US; A Comparative Analysis of National Distinctiveness, Routledge: London, 2008, pp. 208-233. 12. Hajnal, G., ‘Hungary’, in Verhoest, K., Van ThieL, S., Bouckaert, G. and Lægreid, P. (eds.), Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2012, pp. 288-299. 13. Hajnal, G., ‘Public Management Reforms: Hungary’, in Bouckaert, G., Nemec, J., Nakrošis, V., Hajnal, G. and Tõnnisson, K. (eds.), Public Management Reforms in Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2008, pp. 121-151. 14. Hințea, C., ‘Public Management Reforms: Romania’, in Bouckaert, G., Nemec, J., Nakrošis, V., Hajnal, G. and Tõnnisson, K. (eds.), Public Management Reforms in Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2008, pp. 271-287. 15. Institut de Gestion Publique et du Développèment Économique (IGPDE), ‘Public Management Outlook’, IGPDE Newsletter/ 22
new public management Research, 2011, No. 37/April-May, Paris. 16. Järvalt, J. and Randma-Liiv, T., ‘Public Sector HRM: The Case of No Central Human Resource Strategy’, 2010, Baltic Journal of Management, vol. 5, no. 2, pp. 242-256. 17. Jenei, G., Kutib, É., Horváthc, Á. and Palotai, Z., ‘Local Governments, Civil Society Organizations and Private Enterprises – Partnerships in Providing Social Services: The Case of Eger, Hungary’, 2005, Journal of Comparative Policy Analysis, vol. 7, no. 1, pp. 73-94. 18. Lember, V., ‘On the Importance of Ex Ante Analysis in Implementing Contracting Out: Lessons from the Estonian Emergency Medical Service’, in Staranova, K., Dunn, W. and Pushkarev, S. (eds), Implementation: The Missing Link in Public Administration Reform in Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee, 2006. 19. Linder, V., ‘Balancing between the Career and Position-Based Systems. Some Aspects of Recent Developments in Civil Service Legislation in Hungary’, 2011, Acta Juridica Hungarica, vol. 52, no. 1, pp. 64-72. 20. Molnar, M., ‘Poverty Measurement and Income Support in Romania’, in Hutton, S. and Redmond, G. (eds.), Poverty in Transition Economies, London: Routledge, 2000, pp. 109-124. 21. National Audit Office, ‘Utilization of Payroll Funds Allocated for the Payment of Performance Wages’, Tallinn, 2002. 22. Nemec, J. and de Vries, M., Public Sector Dynamics in Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2012. 23. Nemec, J., ‘New Public Management and Its Implementation in CEE: What Do We Know and Where Do We Go?’, 2010, NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, vol. III, no. 1, pp. 31-52. 24. Nemec, J., ‘Public Management Reforms in CEE: Lessons Learned’, in Bouckaert, G., Nemec, J., Nakrošis, V., Hajnal, G. and Tõnnisson, K. (eds.), Public Management Reforms in Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2008, pp. 343-370. 25. Nõmm, K. and Randma-Liiv, T., ‘Performance Measurement and Performance Information in New Democracies’, 2012, Public Management Review, vol. 14, no. 7, pp. 859-879. 26. Osborne, S.P., Jenei, G. and Fabian, G., ‘Whispering at The Back Door? Local Government – Voluntary and Community Sector Relationships in Post-Accession Hungary’, 2008, Public Policy and Administration, vol. 23, no. 4, pp. 331-350. 27. Pollitt, C. and Dan, S., ‘Searching for Impacts in Performance-Oriented Management Reform: A Review of the European Literature’, 2013, Public Performance & Management Review, vol. 37, no. 1, pp. 7-32. 28. Pollitt, C. and Dan, S., ‘The Impacts of the New Public Management in Europe: A Meta-Analysis’, COCOPS Deliverable 1.1, December 2011. 29. Profiroiu, A., Andrei, T., Nica, M. and Ștefănescu, E.D., ‘Analysis of the National Modernizers Network for the Support of the Public Administration Reform from Romania, 2010, Transylvanian Review of Administrative Sciences, vol. 31E, pp. 114-132. 30. Profiroiu, M., Andrei, T., Dinca, D. and Carp, R., Reforma administrației publice în contextul integrării europene (Public Administration Reform in the Context of European integration), Romanian European Institute, Impact study III, Bucharest, 2006. 31. Randma-Liiv, T., ‘Performance Management in Transitional Administration: Introduction of Pay-for-Performance in the Estonian Civil Service’, 2005, Journal of Comparative Policy Analysis: Research and Practice, vol. 7, no. 1, pp. 95-115. 32. Şandor, D.S. and Tripon, C.R., ‘Citizens’ Perceptions about Public Administration Reforms in Romania’, 2008, Transylvanian Review of Administrative Sciences, vol. 24E, pp. 111-122. 33. Sarapuu, K., ‘Estonia’, in Verhoest, K., Van Thiel, S., Bouckaert, G. and Lægreid, P. (eds.) Government Agencies: Practices and Lessons from 30 Countries, Basingstoke: Palgrave MacMillan, 2012, pp. 277-287. 34. Savoie, D.J., ‘Fifteen Years of Reform: What Have We Learned?’, in Peters, B.G. and Savoie, D.J. (eds.), Taking Stock; Assessing Public Sector Reforms, Montreal: Mc- Gill-Queen’s University Press, 1998, pp. 394-414. 35. Tõnnisson, K. and Randma-Liiv, T., ‘Public Management Reforms: Estonia’, in Bouckaert, G., Nemec, J., Nakrošis, V., Hajnal, G. and Tõnnisson, K. (eds.), Public Management Reforms in Central and Eastern Europe, Bratislava: NISPAcee Press, 2008, pp. 93-121. N° 1 September - Septembre 2015
23
