Közigazgatási Jog 1.
Magyar Közigazgatási Jog Általános Rész I.
Miskolci Egyetem ÁJK Államtudományi Intézet Közigazgatási Jogi Tanszék
2012
1
2
Szerkesztette: PROF. DR. TORMA ANDRÁS intézetigazgató egyetemi tanár
Szerzők:
PROF. DR. KALAS TIBOR
PROF. DR. TORMA ANDRÁS
egyetemi tanár
intézetigazgató egyetemi tanár
(az 1 – 5. fejezetek, az 5.8.
(a 8. fejezet)
kivételével, és a 10. fejezet. A fejezeteket hatályosította Prof. Dr. Torma András)
DR. NYITRAI PÉTER
DR. CZÉKMANN ZSOLT
tanszékvezető egyetemi docens
tanársegéd
(a 6. fejezet)
(a 7. fejezet)
DR. BODNÁR NORBERT tanársegéd (a 9. fejezet)
Miskolc 2012.
3
4
TARTALOMJEGYZÉK
TARTALOMJEGYZÉK ....................................................................................................................................... 5 ELŐSZÓ ................................................................................................................................................................. 8 I. RÉSZ ELMÉLETI ALAPOK ........................................................................................................................... 9
1. Az igazgatás ................................................................................................. 10 1.1. Az igazgatás fogalma ............................................................................ 10 1.2. Az igazgatás alanya és tárgya ............................................................... 13 1.3. Az igazgatás tartalma ............................................................................ 15 1.4. Az igazgatás fajai .................................................................................. 20 1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata ....................................... 21 SZAKIRODALOM AZ 1. RÉSZHEZ ............................................................. 23 2. A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai ........................................... 24 2.1. A közigazgatás kialakulása ................................................................... 24 2.2. A közigazgatás fogalma ........................................................................ 30 2.3. A közigazgatás feladatai ....................................................................... 44 SZAKIRODALOM A 2. RÉSZHEZ ............................................................... 58 3. A közigazgatási jog alapfogalmai ................................................................ 59 3.1. A közigazgatási jog fogalma és helye a jogrendszerben ...................... 59 3.2. A közigazgatási jog forrásai: a jogforrástan ......................................... 63 3.3. A közigazgatási jogi norma: a normatan............................................... 71 3.4. A közigazgatási jogviszony: jogviszonytan .......................................... 77 SZAKIRODALOM A 3. RÉSZHEZ ............................................................... 86 4. A közigazgatás-tudomány ............................................................................ 87 4.1. A közigazgatás-tudomány fogalma ....................................................... 87 4.2. A polgári közigazgatás-tudomány ........................................................ 89 4.3. A magyar közigazgatás-tudomány ........................................................ 94 SZAKIRODALOM A 4. RÉSZHEZ ............................................................. 102 II. RÉSZ A KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETE ............................................................................................. 104
5. A közigazgatási szerv ................................................................................. 105
5
5.1. A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása ...................................... 105 5.2. A közigazgatási szervek jogképessége ............................................... 108 5.3. A közigazgatási szervek létrehozása, megszűntetése ......................... 109 5.4.
A közigazgatási szerv szervezeti formája ........................................ 110
5.5. A közigazgatási szerv vezetésének alaptípusai ................................... 113 5.6. A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítése ........................... 116 5.7. A közigazgatási szerv belső igazgatása .............................................. 118 5.8. Közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervek ..................................... 123 SZAKIRODALOM AZ 5. RÉSZHEZ ........................................................... 136 6. A közigazgatási szervezetrendszer felépítése ............................................ 138 6.1. A szervezetrendszerek felépítését meghatározó tényezők .................. 138 6.2.A szervezetrendszerek alapegységeinek csoportosítása ...................... 141 SZAKIRODALOM A 6. RÉSZHEZ ............................................................. 145 7. A közigazgatás személyzete: a közszolgálat .............................................. 146 7.1.A közszolgálat fogalmi alapjai ............................................................. 146 7.2. A közszolgálat történet ........................................................................ 148 7.3.Közszolgálati modellek ........................................................................ 149 7.4.A köztisztviselői jogviszony Magyarországon .................................... 152 SZAKIRODALOM A 7. RÉSZHEZ ............................................................. 159 8. A közigazgatás központi szervei ................................................................ 160 8.1. A Kormány .......................................................................................... 160 8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek....................... 171 8.3. A minisztériumok ................................................................................ 176 8.5. A kormányhivatalok ............................................................................ 184 8.6. A központi hivatalok ........................................................................... 186 8.7. A rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat ......... 186 8.8. Az önálló szabályozó szervek ............................................................. 188 8.9. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék ........................ 189 SZAKIRODALOM A 8. RÉSZHEZ ............................................................. 191 9. A közigazgatás területi-helyi szervei ......................................................... 193 9.1. A középszintű igazgatás általános kérdései ........................................ 193 6
9.2. A helyi önkormányzatiság alapjai ....................................................... 201 9.3. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre ................................... 205 9.4. A helyi önkormányzatok típusai ......................................................... 209 9.5. A helyi önkormányzatok szervei és működésük ................................. 216 9.6. A helyi önkormányzatok társulásai ..................................................... 225 9.7. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete ........................... 233 SZAKIRODALOM A 9. RÉSZHEZ ............................................................. 238 10. Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatásban ................................. 239 10.1. Az irányítás fogalma ......................................................................... 239 10.2. Az irányítási hatáskör ........................................................................ 242 10.3. Az irányítás és a felügyelet elhatárolása ........................................... 244 10.4. Az utasításnak való engedelmesség .................................................. 246 SZAKIRODALOM A 10. RÉSZHEZ ........................................................... 248
7
ELŐSZÓ
A Közigazgatási Jog a magyar nemzeti jogrendszer legnagyobb és legszerteágazóbb ága, hiszen a végrehajtó hatalom, vagyis a közigazgatás szervezetével, személyzetével, eljárásával és működésével kapcsolatos életviszonyokra vonatkozó joganyagot foglalja magába. Márpedig az átfogja a társadalmi-, gazdasági élet szinte minden területét. Azt mondhatjuk tehát, hogy az életünk során nem lehet objektíve kikerülni a közigazgatást, illetve a közigazgatási jogot, mert a születésünk ténye és a születésünk anyakönyvezése közigazgatás, csakúgy, mint a házasságkötés, vagy éppen az elhalálozás ténye. Ha ehhez hozzászámítjuk még azt is, hogy gyakran a közigazgatási szervek gondoskodnak a más jogágba tartozó jogintézmények érvényesüléséről (például: a választójog gyakorlásáról, ami alkotmányjogi jogintézmény, vagy éppen az adó-szedésről, ami pénzügyi jogintézmény, sőt a birtokvédelemről is, ami polgári jogi jogintézmény, stb.), akkor világossá válik, hogy a közigazgatási jog miért a nemzeti jogrendszerek legnagyobb ága. Ezen tényezők indokolják, hogy a Közigazgatási Jog című tantárgyat az osztatlan jogász mesterképzési szak oktatása során miért tanítjuk több szemeszterben. A magyar jogi felsőoktatásban minimum három, maximum négy félévben. A Miskolci Egyetemen a jogászképzés során hagyományosan négy félévben kerül sor a tantárgy oktatására, heti két óra elmélet és két óra gyakorlat óra-keretben. Ennek megfelelően építettük föl a joganyagot Közigazgatási Jog 1., 2., 3., és 4. tananyagra, és oktatjuk azt, az Ajánlott Tanterv szerinti 4., 5., 6., és 7. szemeszterben. Az első három szemeszter a magyar közigazgatási jogot tárgyalja, míg a negyedik – hazánk Európai Uniós tagállami létére tekintettel – az európai közigazgatást. A jelen félévben tehát a magyar közigazgatási jog általános részét, annak is az I. részét, az elméleti alapokat, valamint a szervezetet tárgyaljuk, mindösszesen tíz fejezetben. Az egyes fejezetek szervesen egymásra épülnek, ezért a tananyag elsajátítása során a hallgatóknak célszerű ezt figyelembe venni. Jó tanulást!
Miskolc, 2012. március A szerkesztő
8
I. RÉSZ ELMÉLETI ALAPOK
9
1. Az igazgatás Fő témakörök: 1.1. Az igazgatás fogalma 1.2. Az igazgatás alanya és tárgya 1.3. Az igazgatás tartalma 1.4. Az igazgatás fajai 1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata ________________________________________
1.1. Az igazgatás fogalma
Az emberiség történelmének áttekintése azt mutatja, hogy az ember az állatvilágból történt kiemelkedése óta, általában közösségekben tevékenykedik különböző célok megvalósításán. Az a felismerés, hogy az emberi együttműködés a célok megvalósításában nagyobb eredménnyel járhat, mint az elkülönült tevékenységek puszta összegződése, bizonyára az emberré válás folyamatának és a társadalom kialakulásának egyik legfontosabb összetevője volt.
A történelmi fejlődés során kezdetben a létfenntartás legelemibb követelményei tették szükségessé az együttműködést, a későbbiekben azonban az együttműködés keretei és céljai kibővültek. Fokozatosan kialakultak a társadalom egységei: a családok, a nagycsaládok, a nemzetségek, a törzsek és a törzs-szövetségek, majd a puszta létfenntartáson kívül, magasabb rendű célok is megjelentek, mint pl. szerszámkészítés, állattenyésztés, földművelés, magántulajdon-szerzés, stb. Ez utóbbi célok végül is szétfeszítették a törzsi-nemzetségi társadalom kereteit, és létrejött az állam, mint az emberi együttműködés minőségileg új formája, a minőségileg új célkitűzéseivel együtt. Az új minőséget az eredményezte, hogy az állam az adott társadalom közhatalmon alapuló igazgatását valósította meg. A vázolt történelmi folyamat alapján fölmerül a kérdés, hogy az emberi együttműködésben vajon mi okozza az eredménytöbbletet, az elkülönült tevékenységek eredményének összegezéséhez képest. Vizsgáljuk meg a kérdést a következő egyszerű példán keresztül! Tételezzük fel, hogy három embernek az útról egy nehéz követ kell elgördítenie. Mivel külön-külön egyikük sem képes az akadályt elgördíteni, három lehetőséget próbálnak ki: Az első megoldásnál hárman három irányból próbálják az akadályt elgördíteni. Ez esetben az erőfeszítés eredménytelen még akkor is, ha a résztvevők ereje egyébként elegendő lenne az
10
akadály elhárításához. A második megoldásnál egy irányba fejtik ki ugyan az erőfeszítést, de az erőfeszítésre nem ugyanabban az időpontban kerül sor. Az együttműködés szintén eredménytelen lesz, mert az egyéni eredmények nem összegeződnek. Mindkét esetben azt látjuk, hogy az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között nincs összhang. A harmadik megoldás meghozza az eredményt, amennyiben a résztvevők egyszerre, egy-irányba próbálják a követ elgörgetni. Ehhez azonban az szükséges, hogy valamelyikük az erőkifejtéshez jelt adjon, vagyis az elemi tevékenységek kapcsolata és a cél között az összhangot megteremtse.
Ugyanígy van ez valamennyi, közös célt szolgáló emberi együttműködés esetében. A cél megvalósítását szolgáló fő tevékenységen kívül mindig szükség van egy kiegészítő (igazgatási) tevékenységre, amely biztosítja a cél és a fő tevékenységek közötti összhangot. A továbbiakban ezt a kiegészítő, összehangoló tevékenységet tekintjük igazgatásnak, melynek fogalmát a következők szerint határozhatjuk meg: Az igazgatás az emberi együttműködés során keletkező emberi tevékenység. Biztosítja a közös cél elérését, az ehhez szükséges személyi, tárgyi feltételeket és a munka összhangját. A fogalomnak tehát négy lényeges eleme van, a következők szerint: a.) A meghatározásból következik, hogy az igazgatást kizárólag emberek közötti viszonylatban érvényesülő emberi tevékenységnek tekintjük, kizárjuk tehát a fogalomkörből az egyén saját munkájára vonatkozó összehangoló tevékenységet (ezzel a praxeológia foglalkozik), továbbá a nem kizárólag emberi viszonylatban (pl. ember-gép, vagy gép-gép között) érvényesülő tevékenységet. b.) Az igazgatás fogalmában kulcsfontosságú szerepet játszik a célkitűzés. Minden igazgatás valamely célkitűzés megvalósításáért történik, tehát cél hiányában az igazgatás értelme kiüresedik, az esetleges igazgatási tevékenység öncélúvá, „l' art pour l' art” tevékenységgé válik. Itt megjegyzendő: e megállapításnak nem mond ellent az, hogy vannak a társadalomban kizárólag igazgatással foglalkozó szervezetek (pl. ellenőrző szervek), ugyanis ezek tevékenysége is mindig valamely egyéb fő tevékenységhez, annak célkitűzéséhez kapcsolódik és sohasem az „igazgatásért igazgatnak.” c.) A koordináció az igazgatás fogalmának leglényegesebb eleme, hiszen ez a tevékenység kapcsolja össze a célkitűzést és az annak megvalósításáért végzett fő tevékenységi elemeket. Az együttműködésben szükségszerű az egyes résztevékenységek felosztása a résztvevők között, és ez magában hordozza az egyéni tevékenységek közös céltól való eltávolodásának lehetőségét. A koordinációnak lesz az a feladata, hogy a cél és a munkamegosztás között feszülő ellentmondást kiküszöbölje.
11
d.) Az adott meghatározás szerint, végül az igazgatás fogalmához tartozik a célkitűzés eléréséhez szükséges személyi és tárgyi feltételek biztosítása. Ez a tevékenység is pluszként jelentkezik a célkitűzést megvalósító fő tevékenységhez képest, ugyanakkor az együttműködésnek szintén szükségszerű velejárója. Elkülönült egyéni tevékenységek esetén minőségileg másként jelentkezik a feltételek biztosítása, részben egybeolvad a fő tevékenységgel. Az együttműködés bővülésével azonban egyre növekszik a szerepe, és mivel a célkitűzés megvalósításához szorosan kapcsolódó kiegészítő tevékenységről van szó, ezért az igazgatás fogalomkörébe soroljuk. Az igazgatás fogalmával összefüggésben tisztáznunk kell a szervezés fogalmát is. Addig,
amíg
a
szervezéstudományi
szakirodalom
többé-kevésbé
egységes
annak
megítélésében, hogy a szervezés lényeges tartalmát a koordináció jelenti, az igazgatás és szervezés fogalmának viszonyát illetően, már több féle nézettel találkozhatunk. Ezek egyik csoportja a szervezést és igazgatást szinonim fogalomnak tekinti, a másik csoportba tartozók pedig a két fogalom között különbséget tesznek. a.) Szentpéteri István, a szegedi jogi kar volt professzora szerint a szervezés szónak valóban használatos olyan szűkebb értelmezése, amelyiket a mi viszonyaink között is nyugodtan azonosíthatunk az igazgatással. A szervezet azonban felölel egy sor olyan kategóriát is, amelyet az igazgatás fogalomrendszerébe nem lehet maradéktalanul beilleszteni. Végül is szerinte a szervezéselméletnek az igazgatáson kívüli szervezési viszonyokkal is foglalkoznia kell, ezért a szervezés az igazgatásnál tágabb kategória. b.) A szervezést és igazgatást azonos tartalmú, szinonim fogalomnak tekinti Szamel Lajos, a pécsi jogi kar volt professzora. Mindkét fogalom tartalmát elemezve arra a következtetésre jut, hogy: bizonyítottnak vehetjük, miszerint az igazgatás egyenlő a szervezéssel, igazgatás és szervezés nem az egész és rész viszonylatában állnak, hanem egybeeső fogalmak. c.) A fenti két szerzőt, mintegy ötven évvel megelőzve, H. Fayol, az igazgatástudomány egyik klasszikus francia képviselője a szervezés és igazgatás között olyan értelmű megkülönböztetést tett, hogy az igazgatást tekintette tágabb fogalomnak, a szervezést pedig ezen belül helyezte el, mint az egyik tevékenységi elemet. Szerinte az igazgatás a következő elemekből tevődik össze: tervezés, szervezés, parancsolás, koordinálás, ellenőrzés. Fayol a szervezés fogalma alatt a személyi és tárgyi feltételek biztosítását értette. d.) Véleményünk szerint a két fogalom viszonyának tisztázása során a tartalmi elemekből célszerű kiindulni. Ehhez igénybe vesszük az előző meghatározáson kívül Kovács Istvánnak, a szegedi jog kar volt professzorának, a magyar szakirodalomban általánosan elfogadott meghatározását is. E szerint: igazgatáson azt a társadalmi tevékenységet értjük,
12
amely megteremti meghatározott feladatok megvalósításának feltételeit és egyben a maga speciális eszközeivel biztosítja is e feladatok megvalósítását az annak teljesítésére jogosítottak és kötelezettek által. A szervezéstudomány képviselői a „szervezés” kifejezésnek fordított fogalmat nem a latin „organ” fogalomból képezték, hanem az angol „management” és a francia „administration” fogalmakat használták. E fogalmak lényeges tartalma pedig nem más, mint egy adott cél elérését szolgáló tevékenység előkészítése, eldöntése és végrehajtása. Ha tehát az általunk elfogadott és a Kovács István által meghatározott „igazgatás” fogalom tartalmát egybevetjük az általában szervezésnek fordított „management”, vagy „administration” tartalmával, akkor arra a következtetésre juthatunk, hogy a két fogalom az alábbi értelemben szinonim fogalomnak tekinthető. Mindkettő valamely jövőbeli eredmény elérését célozza, ehhez biztosítja a feltételeket és gondoskodik a megvalósulásról. Amennyiben azonban az igazgatás tartalmát felbontjuk a tartalmi elemeire, akkor meg kell különböztetnünk a szervezésnek egy szűkebb tartalmát is. Ahogy azt már Fayol is kimutatta, a szervezésnek létezik egy szűkebb értelme is. Nevezetesen az emberi és tárgyi elemekből álló szervezeti egységek létrehozása, fejlesztése. Ezt a tevékenységet - az igazgatás tartalmának elemzésekor - a döntés végrehajtásának megszervezésénél helyezzük el, így véleményünk szerint is felfogható a döntést követő végrehajtási szakasz egyfajta szűkebb értelemben vett szervező tevékenységnek. Összegezve a szervezés és igazgatás fogalmának viszonyát, megállapíthatjuk, hogy a szervezés tágabb értelemben szinonim fogalom az igazgatással, szűkebb értelemben azonban az igazgatáson belül helyezhető el és ebben az értelemben a végrehajtást értjük alatta. Meg kell jegyeznünk, hogy a szervezés és igazgatás fogalmára nézve a szervezéstudományi szakirodalomban sokféle felfogás alakult ki, mind a tartalmi, mind a szélességi kört tekintve. A tudomány nem tekinti lezártnak ezt a terminológiai vitát.
1.2. Az igazgatás alanya és tárgya
Az igazgatás alanya - aki igazgat - az előző pontban adott fogalmi körből kiindulva, csak ember vagy emberek csoportja, az igazgatás tárgya - akiket igazgatnak – pedig, szintén csak emberek csoportja lehet. Az a keret, amelyben az igazgatást kifejtik, nem más, mint a szervezet, ugyanis legáltalánosabb értelemben szervezetnek tekintjük az emberek közös célok
13
érdekében történő mindenfajta együttműködését. Így az igazgatás alanya általában szervezet, tárgya mindig a szervezet. Az igazgatás alanya és tárgya - mivel mind a kettő a társadalom szervezete - elvileg egybeeshet. Ilyenkor az igazgatottak egyben igazgatnak is, vagyis a társadalmi önigazgatás tiszta formában érvényesül. Ez az egybeesés azonban csak kivételesen fordul elő, általában csak kisebb társadalmi szerveknél, vagy spontán társadalmi csoportoknál. Már a legkisebb csoportokra is az jellemző, hogy huzamosabb együttműködés esetén elkülönül az igazgatást végző személye és legfeljebb csak az alapvető döntéseket hozza meg maga a teljes közösség. Példa volt erre az ősközösségi társadalom nemzetség-intézménye. A nemzetség hatalmát a népgyűlés gyakorolta, azonban itt megválasztották a nemzetség vezetőjét és hadvezérét, akinek elsősorban igazgatási funkciói voltak. Az igazgatás alanya és tárgya tehát már az államiság kezdetei előtt elkülönülési folyamaton ment keresztül. Ez az elkülönülési folyamat a modern társadalomban éri el a tetőpontját, ahol az igazgatást a társadalom erre a célra specializálódott, önálló szervezetrendszere látja el, de emellett az elkülönültség különböző fázisaiban lévő szervezetek valamennyi típusa megtalálható. Az igazgatás tárgya pedig itt már az egész, államilag szervezett társadalom, a maga valamennyi szervezetével és szervezetrendszerével együtt. Az elkülönülési folyamat két végpontja között azonban több elkülönülési fázis figyelhető meg. Az első fázisban a szervezeten belül elkülönül ugyan az igazgatást végzők személye, de ők ugyanúgy végzik a szervezet fő tevékenységét, mint a szervezet többi tagja. Ez volt jellemző a céh-rendszerű ipari termelésre, de ez jellemző napjainkban is, például a kisebb magánvállalkozásokra. A második fázisban a szervezeten belül már létrejön a kizárólag csak igazgatással foglalkozók szervezete, vagyis az igazgatás alanya és tárgya teljes mértékben elkülönül. Ez az elkülönülés - az ipari termelés példájánál maradva - jellemezte már az egyszerűbb üzemeket, majd a termelő-szolgáltató szervezetek egészét. Az elkülönülés harmadik fázisa már a modern társadalom időszakára esik, amikor az igazgatás alanya már a szervezeten kívülre kerül és kialakulnak a kizárólag igazgatással foglalkozó önállósult szervezetek, amelyek az igazgatás egyes részfunkcióira specializálódnak. Ilyenek az adatbankok, a különböző tervező, szervező, koordináló, stb. intézmények. Az igazgatás alanyának és tárgyának differenciálódási folyamatában a döntő ok a társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Az igazgatás tárgyaira vonatkozó társadalmi munkamegosztás hatása történelmileg és egy adott kor társadalmában egyaránt nyomon
14
követhető. Történelmileg az ősközösségtől a modern társadalomig vezet ennek az elkülönülési folyamatnak az útja, egy adott korban pedig a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg az egyes elkülönülési fázisokban lévő szervezetek arányát. Minél magasabb fokú a társadalmi munkamegosztás, annál jellemzőbb a társadalomra az igazgatás alanyának differenciálódása és a nagy igazgatási szervrendszerek kialakulása. A modern társadalomban az igazgatás alanya már erősen differenciálódott, horizontálisan és vertikálisan egyaránt. a.) Horizontálisan a differenciálódás egyrészt három nagy irányító szervezeti rendszer létrejöttét eredményezte, amelyek: a politikai pártok, az államszervek rendszere és a társadalmi szervek rendszere, másrészt a munka és egyéb szervek igazgatási szférája differenciálódott állami igazgatási, magánigazgatási és társadalmi önigazgatási szervekre. A munka és egyéb szerveknél az igazgatás alanya az állami munkaszerv, a magánszemély, illetőleg az emberek öntevékeny csoportjának igazgatási apparátusa. Az államszervek rendszerén belül a további differenciálódás hatására különülnek el az államhatalmi ágak szervezetrendszerei, a törvényhozói, a végrehajtói (közigazgatási) és az igazságszolgáltatási szervezet-rendszerek. b.) Vertikálisan a modern társadalomban is megtalálható az egyes elkülönülési fázisokban lévő szervezetek valamennyi típusa. Jellemző azonban a polarizálódás is, abban az értelemben, hogy az önigazgatási tendenciák erősödnek és ilyen módon az elkülönülés ellentéteként az igazgatás alanyának és tárgyának új típusú közeledési tendenciája lép felszínre. Az igazgatás tárgya a modern társadalomban az egész államilag szervezett társadalom, annak szervezetei és szervezetrendszerei. Speciális vonás ezen a téren az, hogy a szervezeti élet csaknem valamennyi szférája beletartozik az államszervek hatókörébe, mivel egyes igazgatási funkciókat tekintve, (pl. szabályozás, ellenőrzés) a magánigazgatás alatt álló és az önigazgatási szervezetek is tárgyai lehetnek az államszervek igazgatásának.
1.3. Az igazgatás tartalma
Az igazgatás tartalmára nézve különösen sokféle felfogás létezik a szakirodalomban. Ennek egyik oka a már vázolt fogalmi nézetkülönbségekből származik, a másik ok pedig abban kereshető, hogy az igazgatás tartalmára elsősorban az igazgatás tárgya gyakorol döntő hatást, és az igazgatás tárgyának körvonalait az egyes szerzők különbözőképpen vonják meg.
15
Felvethető itt az a kérdés, hogy mivel mind a fogalmak, mind az alapul vett igazgatási tárgyak tekintetében lényeges nézetkülönbségek találhatók, van-e értelme az újabb tartalmi elem-katalógus összeállításának? Vajon lehet-e közös nevezőre hozni az igen különböző szervezetekben zajló igazgatási folyamatokat, vagy célszerűbb ezt csak a konkrét szervezetekre nézve vizsgálni? Erre a kérdésre úgy válaszolhatunk, hogy a társadalmi jelenségek lényegének megértése, feltárása és a felismert törvényszerűségek hasznosítása minden esetben feltételez bizonyos mértékű általánosítást, rendszerezést. Ez az állandóan ismétlődő általánosítás vezethet el ahhoz, hogy a felismert törvényszerűségeket az alaptevékenység hatékonyságának emelése érdekében konkretizálhassuk. Bizonyára ezek az okok indokolják, hogy az igazgatástudománnyal foglalkozó szerzők többségét foglalkoztatja az igazgatás tartalmi köre, vagyis az a kérdés, hogy milyen elemekből áll az igazgatás? Az egyes felfogások általában abban különböznek egymástól, hogy a szerzők egyik csoportja igyekszik részletes felsorolást adni az igazgatási elemekről, mások viszont csak a domináns elemeket emelik ki. A következőkben példaként ismertetünk néhány külföldi és hazai felfogást. Elsőként említjük a francia H. Fayol 1.1. pontban már említett álláspontját, mely szerint az igazgatás a tervezésből, szervezésből, parancsolásból, koordinálásból és ellenőrzésből áll. Ez a felsorolás többé-kevésbé nyomot hagyott valamennyi nézetben, ugyanis ezek közül egy vagy több elem, mindegy álláspontban megtalálható. Időrendben egy amerikai szerző-páros, L. Gulick és L. Urwick követte Fayolt, akik 1937-ben közzétett gyűjteményes kötetükben foglalkoztak az igazgatás tartalmával. Szerintük az igazgatás elemei a következők: tervezés (Planning), Szervezés (Organizing), Személyzeti tevékenység (Staffing), Döntés (Directing), Koordinálás (Coordinating), Tájékozódás (Reporting), Pénzügyek (Budgeting). Az angol szavak kezdőbetűiből nevezzük e rendszert POSDCORB-rendszernek. Fayol és Gulick-Urwick rendszerének összevetéséből az látszik, hogy Fayol nagyobb mértékű általánosítást végzett, elemei a szervezet valamennyi tevékenységére vonatkoznak. Gulick és Urwick viszont kiemel két speciális területet, a személyzeti és pénzügyi tevékenységet, ezért rendszerükben a határvonalak elmosódnak és a rendszer alkalmazási köre leszűkül. A magyar szerzők közül Palicz András a tervezést, szervezést, döntést, utasítást és ellenőrzést tekinti a vezetési (igazgatási) funkcióknak, Ladó László szerint pedig három alapvető vezetői (igazgatási) funkció létezik: a tervezés, a szervezés és az ellenőrzés.
16
A bemutatott felfogások az igazgatás tartalmi elemeit tekintve ugyan jelentősen eltérőek, abban azonban a felfogások többsége megegyezik, hogy az igazgatás (szervezés, vezetés) tartalmi lényege két fő tevékenységből áll: egy tervező, előkészítő szakaszból és egy kivitelező szakaszból. Amennyiben ezt a két szakaszt az igazgatás fogalmával egybevetjük, azt találjuk, hogy mind a kettő egy célnak, az igazgatás által kiszolgált fő tevékenység céljának a megvalósítását szolgálja. Ennek a célnak a meghatározása azonban logikailag nem tartozhat a fő tevékenység fogalmi körébe, hiszen a fő tevékenység éppen annak a megvalósítását szolgálja, ezért a célkitűzést szintén az igazgatás tartalmi elemei közé kell sorolnunk. Ezek alapján az igazgatás tartalmát a magunk részéről három fő részre tagolhatjuk: a célkitűzésre, a cél megvalósítását előkészítő szakaszra és a kivitelező szakaszra. A továbbiakban az előkészítő és a kivitelező szakaszt kell megvizsgálnunk abból a szempontból, hogy ezek bonthatók-e további önálló tevékenységi elemekre. Az előkészítő szakasz lényege az, hogy gondolati úton előállítsa, megtervezze a kivitelező szakasz folyamatát, értékelje a lehetséges megoldásokat és végül foglaljon állást a kivitelezés követendő útját illetően. Mindez csak úgy lehetséges, ha hasznos, új ismereteket, információkat gyűjtenek egyrészt a kivitelezési folyamat feltételeiről, másrészt a korábbi azonos vagy hasonló célkitűzések megvalósítási folyamatáról és eredményéről. Ezt követően mindezeket az információkat feldolgozzák, értékelik a célkitűzés nézőpontjából, feltárják és megtervezik a lehetséges kivitelezési módokat, majd ezek közül egyet kiválasztanak, azaz meghozzák a döntést. A kivitelező szakasz funkciója az előkészítő szakaszban meghozott döntés végrehajtása, illetőleg a döntés esetleges korrekciója. A döntés végrehajtása elsődlegesen a személyi és tárgyi feltételek megteremtését, majd a feladatok elosztását és ezzel összefüggésben a munka koordinációját feltételezi. Ez utóbbit - melyet korábban az igazgatás egyik leglényegesebb fogalmi elemének tekintettünk - a munkamegosztás és az egyetlen célkitűzés közötti ellentmondás teszi nélkülözhetetlenné az igazgatásban. A kivitelező szakasz azonban a végrehajtással és koordinációval nem érhet véget, mivel előfordulhat, hogy a célkitűzés nem valósult meg, akár a helytelen döntés, akár a helytelen végrehajtás következtében. Szükség van ezért egy utolsó fázisnak, az ellenőrzésnek is a beiktatására, melynek során egybevetik a végrehajtás eredményét a célkitűzéssel, és megállapítják a cél megvalósulását, vagy az esetleges szükséges korrekciókat. Ezzel eljutottunk az igazgatás egy általános tartalmi modelljéhez, melynek értelmében az igazgatás tartalmát a célkitűzés, az információgyűjtés és feldolgozás, a tervezés, a döntés, a végrehajtás, a koordináció, valamint az ellenőrzés képezi. Mindezeket
17
együtt igazgatási ciklusnak nevezzük, ezzel arra utalva, hogy a gyakorlatban az igazgatás rendszerint folyamatos tevékenység, melynek során újabb és újabb célkitűzések folyamatos teljesítését kell az igazgatási tevékenységnek biztosítania és emiatt az igazgatás tartalma permanensen ismétlődik. A vázolt igazgatási modell általánosságához kapcsolódva meg kell jegyeznünk, hogy a gyakorlatban - az igazgatás tárgyától függően - egyes elemek elmaradhatnak, mások összeolvadhatnak egymással, így tiszta formában a modell nem feltétlenül jelentkezik minden igazgatási tevékenységnél. A törvényszerűségek feltárása céljából, másrészt didaktikai okokból azonban elengedhetetlennek tartjuk az ilyen fokú általánosítást. A továbbiakban - az összefüggések áttekintése céljából - csak röviden foglalkozunk az egyes elemek lényegével.
a.) A célkitűzés az igazgatási ciklus determináns eleme. Az igazgatás által „igazgatott” fő tevékenység és magának az igazgatásnak is az összes többi eleme a célkitűzés megvalósításának szolgálatában áll. Az igazgatási ciklus a cél szempontjából lehet egyszeri lefutású és lehet ismétlődő, mely utóbbi esetben az igazgatási ciklus körforgásáról beszélünk. Egyszeri lefutás esetén az igazgatás az ellenőrzéssel lezárul, mivel megállapítást nyert a cél megvalósulása. Az igazgatási ciklus körforgására egyrészt akkor kerülhet sor, ha a döntést vagy a végrehajtási szakaszt korrigálni kell (ilyenkor újból indul a tervezés, döntés és a végrehajtási szakasz mindaddig, amíg a cél meg nem valósul), másrészt akkor, ha maga a célkitűzés folyamatos fő tevékenységet feltételez. Például egy munkafolyamat eredményét meghatározott paraméterek között kell tartani. Ebben az esetben a végrehajtási szakasz állandóan ismétlődik, a paraméterek túllépése esetén pedig mindig újabb igazgatási ciklus indukálódik. b.) Az információgyűjtés és feldolgozás fázisában a célkitűzés birtokában megkezdődik az előkészítő szakasz. Ennek során a döntés megalapozását szolgáló információk különböző információs csatornákon (írásban, beszéd formájában, telefonon, számítógépi kijelző berendezéseken, stb.) kerülnek az igazgatási személyzethez. A begyűjtött információk szerint az igazgatást végzők egyrészt újabb és újabb lehetséges megoldásokat tárnak fel, másrészt a már feltárt kivitelezési alternatívákat ellenőrzik. Ebből következik, hogy az információ-feldolgozási szakasz és a tervezési szakasz nem különíthető el élesen egymástól, sokszor a kettő egy szellemi munkafolyamatban megy végbe. Maga az információáramlás minden esetben információs rendszereken keresztül valósul meg, melyek lehetnek tudatosan kiépített, vagy spontán rendszerek. Az adatfeldolgozási technika rohamos fejlődése ma már egyre inkább a tudatosan kiépített
18
információrendszerek felé fordítja a figyelmet, egyre több, modern technikai bázison alapuló információrendszert hoznak létre. Mindez lehetővé teszi, hogy az információgyűjtés és feldolgozás terén a gépi technika forradalmasítsa az igazgatást, és ezzel az emberi munkatevékenység hatékonysága is folyamatosan növekedjen. c.) A tervezés funkciója azoknak a lehetséges kivitelezési alternatíváknak a feltárása és kidolgozása, amelyek megvalósulása biztosítja a cél elérését. Meg kell tervezni ezen kívül a megvalósítás feltételeit is. Maga a tervezés bonyolult szellemi tevékenység, annak során a rendelkezésre álló információk birtokában a kifejtendő tevékenység várható eredményét állandóan ütköztetni kell a célkitűzéssel. Ezért van nagy fontossága azoknak az információknak, amelyek a már korábban lezajlott azonos vagy hasonló kivitelezési folyamatok eredményére vonatkoznak. Ilyen információk birtokában nagyobb biztonsággal kerülhetők el a nem várt, a célkitűzésektől eltérő hatások. d.) A döntés, az igazgatási ciklus központi eleme. Az előkészítő szakasz a döntés meghozatalát szolgálja, a kivitelező szakasz pedig a döntés végrehajtását. A döntés lényege a kivitelező szakaszban követendő tevékenység meghatározása, a tervezés során feltárt alternatívák közül egy alternatívának a kiválasztása. A döntés további speciális vonása az igazgatásban az is, hogy azt az igazgatási szervezet vezetője hozza, és érte a felelősséget is a vezető vállalja. e.) A végrehajtás érdekében a döntést először utasítássá kell formálni és közölni kell az érdekeltekkel. Ezt követi a végrehajtás személyi és tárgyi feltételeinek a megszervezése, mely állhat új szervezet létrehozásából vagy már meglévő szervezet átalakításából, illetőleg a végrehajtás
céljára
történő
igénybevételéből.
Amennyiben
a
végrehajtó
szervezet
rendelkezésre áll, akkor gondoskodni kell a munkamegosztásról, a végrehajtás folyamatában pedig a munkamegosztás esetleges korrekciójáról. Mivel egy új szervezet létrehozása vagy egy régebbi átalakítása önmagában is munkamegosztást jelent, a végrehajtás lényegét a munkamegosztásban jelölhetjük meg. f.) A koordinációs fázis a munkamegosztás szükségszerű következménye. Ahol több ember együttműködése szükséges, csak a koordináció biztosíthatja a rész és az egész összhangját, és ezzel a célkitűzés megvalósítását. A koordináció ezért az az igazgatási elem, amely egyetlen igazgatási ciklusból sem maradhat el, bármilyen kis szervezetről, vagy bármely csekély igazgatási feladatról is legyen szó. g.) Az ellenőrzés az igazgatási ciklus záró fázisa, azonban mint azt a célkitűzésnél már említettük, az ellenőrzés egyben egy újabb igazgatási ciklus kiindulópontja is lehet. Lényege az, hogy egybevessék a végrehajtás folyamatát és eredményét a célkitűzéssel, majd
19
következtetést vonjanak le a célkitűzés megvalósulásáról. Az ellenőrzés szerepe ezen kívül abban is jelentkezik, hogy a végrehajtást információkkal, tanácsokkal segítse és ilyen módon is hozzájáruljon az igazgatási folyamat sikeréhez.
1.4. Az igazgatás fajai
Az igazgatás fogalmával kapcsolatban kifejtettük, hogy az igazgatási tevékenység a társadalommal együtt alakult ki, attól elválaszthatatlan jelenség. A társadalmi viszonyok egyik típusát éppen ezért az igazgatási viszonyok alkotják, melyekről tudjuk, hogy kizárólag emberek közötti viszonylatban érvényesülnek, tehát társadalmi viszonyok is egyben. Miután az igazgatási viszonyok a társadalmi viszonyok egyik típusát alkotják, rájuk is jellemzőek a társadalmi viszonyok sajátosságai. Elsősorban az, hogy ezek is hatalmi viszonyok.
Ezért
ugyanúgy,
ahogy
a
társadalmi
viszonyok
hatalmi
jellegét
a
tulajdonviszonyok meghatározzák, az igazgatási viszonyok is függenek a hatalmi viszonyoktól és az azt befolyásoló tulajdoni viszonyoktól. Ezen az alapon az igazgatási viszonyok három fő fajtáját különböztetjük meg, az állami igazgatást, a magánigazgatást és a társadalmi önigazgatást. a.) Az állami igazgatás esetében az igazgatási hatalom alapja az állami tulajdon, melynek alapján az állam felhatalmazást ad az általa létrehozott szerveknek igazgatási célkitűzések és döntések meghozatalára, valamint azok végrehajtására. Az állami igazgatáson belül megkülönböztetjük az állami irányítást végző államszervek és az állami munkaszervek igazgatási tevékenységét. Az államszervek között - a hatalmi ágak klasszikus, hármas megosztásának megfelelően - a törvényhozói, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervek, az állami munkaszervek között pedig a gazdálkodó szervek, az intézetek és az egyéb állami munkaszervek találhatók. Mindezekből következik, hogy az állami igazgatás egyik speciális fajtája a közigazgatás, amely az egész társadalomra kiterjedő, közhatalom birtokában végzett igazgatási tevékenységet jelenti. Megjegyezzük, hogy a későbbiekben a közigazgatás fogalmát még pontosítani fogjuk! b.) A magánigazgatás lényege az, hogy az igazgatási hatalom gyakorlásának alapja a magántulajdon. Ennek birtokában a tulajdonos határozza meg az igazgatási célkitűzéseket, hozza meg a döntéseket és gondoskodik azok végrehajtásáról. Tipikus magánigazgatási szerveket elsősorban a gazdasági életben találunk, mégpedig a részvénytársaságok és a korlátolt felelősségű társaságok körében.
20
c.) A társadalmi önigazgatás alapja egyrészt a csoporttulajdon, másrészt a társadalom öntevékeny szerveinek a létrejötte. A csoporttulajdon a szövetkezetek, egyesületek, stb. igazgatásának megalapozója, kivételesen léteznek azonban a társadalomban olyan szervezetek is, amelyek közvetlenül vagyonnal alig, vagy egyáltalán nem rendelkeznek, mégis a társadalmi önigazgatás alapján működnek. Ilyenek például az érdekképviseleti szervek egyes típusai, a szakszervezetek.
1.5. Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata
Az igazgatás kérdéskörét a fentiekben már részletesen megtárgyaltuk, ezért azt is nem ismételjük meg. A vezetés az igazgatási tevékenység differenciálódása következtében alakul ki és különül el az igazgatáson belül. A munkamegosztás hatására egyes igazgatási funkciók, így különösen a célkitűzések és a döntések önállósulnak, az ilyen funkciót végzők az egyéb igazgatást végzőkkel szemben pedig meghatározó pozícióba kerülnek, és ezzel kialakul a vezetés. A vezetést azonban az igazgatástól elválasztani nem lehet, mert éppen az igazgatás az a közbülső láncszem, amely a vezetést a főtevékenységet végző szervezettel összekapcsolja.
A vezetésnek az a fő funkciója, hogy az igazgatási szervezetre gyakoroljon hatást és ezen keresztül a teljes szervezetre. Ezért lehet a vezetést az „igazgatás igazgatásának” is nevezni. Az igazgatási szervezetre is érvényes ugyanis az a törvényszerűség, hogy mint a fő tevékenység mellett, itt is szükség van a szervező, koordináló tevékenységre. Ezt a fajta igazgatást végzi a vezetés.
Az irányítás hasonló funkciót lát el, mint a vezetés, azzal a különbséggel, hogy közvetlenül a vezetésre, és azon keresztül az igazgatási szervezetre gyakorol hatást és nem pedig a fő tevékenységet végző szervezetre. Tartalmilag az irányítás is igazgatási tevékenységet jelent, ezért lehet a „vezetés igazgatásának” is tekinteni. A vezetés és irányítás között mindössze az a különbség, hogy az irányítás szervezetre kívülről ható (szervezetrendszerben érvényesülő) igazgatást jelent, míg a vezetés a szervezet - és annak igazgatása - keretében helyezkedik el. Az irányítás jelentése az, hogy a vezetésre meghatározó befolyással van, és így biztosítja az irányított szervezet rendeltetésszerű működését. Ezt részére az ún. irányítási jogosítványok (a szabályozási jog, az utasítási jog, az egyedi
21
ügyekben való döntési jog, az aktus-felülvizsgálati jog és az ellenőrzési jog) biztosítják. Mindezt szemlélteti a következő ábra, melyből leolvasható, hogy a vezetés az igazgatáson belül, az irányítás pedig a szervezeten kívül helyezkedik el.
Irányítás
Vezetés Igazgatási szervezet Szervezet 1. sz. ábra Az igazgatás, vezetés és irányítás kapcsolata
22
SZAKIRODALOM AZ 1. RÉSZHEZ
1. W. R. Aschby: Bevezetés a kibernetikába. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1972 2. K. Bleicher: A szervezet mint rendszer. KJK Budapest, 1979 3. H. Fayol: Ipari és általános vezetés. KJK Budapest, 1984 4. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet (II. Fejezet) Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2010 5. Fábián Adrián: Vezetők és beosztottak a magyar közigazgatásban. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2011 6. L. Gulick - L. Urwick: Papers on the Science of Administration. New York, 1937 7. Horváth Imre: Közigazgatási szervezés- és vezetéstan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2002 8. Horváth Imre: Vezetési módszertan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2006 9. Kalas Tibor – Torma András: Közigazgatás-elmélet. (2. Fejezet: Az igazgatás és a közigazgatás fogalmi apparátusa) Miskolci Egyetem ÁJK 2008 10. . Kovács István: Az államigazgatás meghatározása. MTA Állam- és Jogtudományi Intézet Értesítője, 1957. I. kötet 1. szám. 11. Ladó László: Szervezéselmélet és módszertan. KJK 1980 12. Lőrincz Lajos: Irányzatok a francia közigazgatás vizsgálatában. In: Közigazgatástudományi Antológia Első Kötet. Unió Kiadó Budapest, 1994 13. Palicz András: Szervezéselméleti alapok és a korszerű szervezéstechnikai eszközök alkalmazása. KJK Budapest, 1969 14. H. A. Simon: Korlátozott racionalitás. Válogatott tanulmányok. KJK Budapest, 1982 15. Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. KJK Budapest, 1963 16. Szentpéteri István: Az igazgatástudomány szervezéselméleti alapjai. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1974 17. Szentpéteri István: Vezetés vagy szervezéstudomány? Állam és Igazgatás 1981. évi 11. szám 18. F. W. Taylor: Üzemvezetés. A tudományos vezetés alapjai. KJK Budapest, 1983
23
2. A közigazgatás kialakulása, fogalma, feladatai
Fő témakörök: 2.1. A közigazgatás kialakulása 2.2. A közigazgatás fogalma 2.3. A közigazgatás feladata _________________________
2.1. A közigazgatás kialakulása Az emberi történelem során nem mindig volt közigazgatás, mint ahogyan állam sem. Az állam- és a közigazgatás megjelenésének, majd fejlődésének meg voltak a maguk indokai és okai, amelyeket az alábbiakban foglalunk össze.
2.1.1. Az ókori társadalmak igazgatása
A közigazgatás kialakulásának történelmi folyamatát az ókori társadalmak nemzetségi szervezetéből lehet levezetni. Ez olyan társadalmi állapotot jelentett, amelyben az igazgatás alanya már önállósult, és bár közhatalommal még nem rendelkeznek ezek a szervek, mégis kizárólag igazgatási tevékenységet vagy döntően igazgatási tevékenységet látnak el. Minden nemzetségi társadalomban három ilyen szerv alakult ki. Ezek a következők: -
a nemzetségfőkből kialakult tanács,
-
a király vagy hadvezér,
-
a népgyűlés.
Mielőtt ezeket az ókori igazgatási szerveket vizsgálat tárgyává tennénk a közigazgatás kialakulása szempontjából, néhány több évezredes adatot is említhetünk, melyek már a közigazgatás jelenlétére utalnak. Egyiptomban i.e. 2800-2500 között, a 3-6. dinasztia korában, már feljegyzések bizonyították, hogy jól működő tisztviselői kar létezett. Ezeknek a fő funkciója az adók beszedése, és az igazgatási feladatok ellátása volt. Babilonban az i.e. 1750 körüli időkből Hammurapi tisztviselői között tesznek említést az ún. „támkar” személyéről, akinek fő feladata a pénz- és az adóbeszedés volt. Egy harmadik adat szintén arra utal, hogy már az ókori birodalmakban, az állam funkciói között, a pénzbeszedésen kívül fontos funkció volt az információ továbbítása is. Erre utal Timur Lenk birodalmából az a feljegyzés, amely szerint a
24
postai információtovábbítás ebben az óriási birodalomban i.e. 1330 körül rendkívül gyorsan működött. Feljegyezték például, hogy Ázsiából Indiába egy hét alatt továbbítottak információt. Sokkal több adattal rendelkezünk az athéni állam, és ezzel együtt az athéni közigazgatás kialakulásáról. Ebben a társadalomban a nemzetségi igazgatás korában - vagyis mintegy háromezer évvel ezelőtt - ugyanazok az igazgatási szervek léteztek, mint általában bármely más nemzetségi alapokon nyugvó társadalomban. Így létezett tanács, létezett a hadvezér és a népgyűlés is. Ismeretes, hogy a társadalom 360 nemzetségből állott, amelyek 12 phátriát és 4 törzset alkottak. Az államiság és a közigazgatás kialakulása felé vezető úton az első lényeges állomás a Théseusnak tulajdonított alkotmány volt, i.e. a VIII. században. Ebben kimondták, hogy a feladatok egy részét, az úgynevezett közös feladatokat, az athéni tanács veszi át. Ezen kívül a népet három osztályba sorolták: a nemesek, a földművesek és kézművesek osztályába. Az alkotmány kimondta azt is, hogy hivatalt csak az első osztályba tartozó nemesek viselhettek. Második állomás Dracon archon tevékenysége volt, aki i.e. 621-ben írásban foglalja a törvényeket, a magántulajdon megszilárdítása érdekében. Az írásba foglalt törvények – éppen ezért – rendkívül szigorúak voltak. Innen ered a „drákói szigor” fogalma. A következő, a harmadik lépés Solon alkotmánya volt, i.e. 594-ből. Ez felemeli a tanács tagjainak a számát 4x100 főre, mely már mutatja a nemzetségi közösségek fokozatos felbomlását, vagyoni osztályokat bevezetvén. A népet felosztják tehát az 500, 300, 200 és 200 alatti mérő gabonával rendelkezők osztályára. Ennek a felosztásnak a célja itt is az volt, hogy kimondhassák, melyik osztály tagjai viselhetnek vezetői tisztséget, illetve közhivatalt. Az alkotmány értelmében csak az 1-3. osztály tagjai viselhetnek hivatalt, főhivatalt pedig csak az 1. osztálybeliek. A negyedik állomás az athéni állam és közigazgatás kialakulása során, Kleisthenesz alkotmánya, i.e. 509-ben. Ebben kimondják az állam terület szerinti felosztását, tagozódását. Az államot 100 demosra osztják, melyek elöljárót, pénztárost, bírákat választanak, és minden 10 demos alkot egy törzset, amely 50 tanácstagot küld a tanácsba. Ezen kívül rendőrséget hoznak létre. Ebben az időszakban jelenik meg az az apparátus, amelyik kizárólag igazgatási tevékenységgel foglalkozik, és már rendelkezik olyan közhatalmi eszközökkel, amelyek a döntései végrehajtását biztosítják. A másik lényeges vonása ennek az alkotmánynak a terület szerinti tagozódás kimondása, vagyis ezáltal szentesítést nyert a nemzetségi társadalom felbomlása, amelyben még a vérségi-nemzetségi kötelék és nem a terület szerinti tagozódás volt az összetartó erő.
25
Az athéni állam és közigazgatás kialakulásához hasonló folyamatot figyelhetünk meg Róma esetében. A Róma város alapítását (i.e. 753) követően kialakult királyság korában, itt is az ismert nemzetségi szervezet: a népgyűlés, a tanács (a szenátus) és a király (rex) látta el az igazgatási feladatokat. A társadalom 300 nemzetségből, 30 kúriából és 3 törzsből (latinok, szabelliek, és egy vegyes népességet magába foglaló törzs) tevődött össze. Az államiság-, és a közigazgatás kialakulása során azonban itt, egyetlen alkotmány megvizsgálása elegendő. Az utolsó előtti etruszk király, Servius Tullius alkotmányából ugyanis már kitűnnek azok a speciális vonások, amelyek az államiság és a közigazgatás létrejöttét eredményezték. Ez az alkotmány a népet jövedelem szerint sorolja hat osztályba. Ezek az osztályok úgynevezett centuriákat állítottak ki, melyek egy-egy szavazattal rendelkeznek. A vagyoni tagozódás azonban olyan módon volt meghatározva, hogy a legvagyonosabbak rendelkeztek végül is a legtöbb szavazattal. Összesen 193 centuriát állítottak fel, melyből azonban 98-at a legvagyonosabb osztályba tartozók hoztak létre, így az ő 98 szavazatuk az abszolút többséget jelentette. Az alkotmány kimondta, hogy választott tisztségviselők (consulok, praetorok, questorok, stb.) látják el a társadalom közigazgatását. Az athéni és a római állam kialakulása felé vezető út egyes fázisaiból levonhatók azok a következtetések, amelyek általában az állam és a közigazgatás kialakulását idézik elő. Ezek a következtetések és egyben a közigazgatás kialakulásának feltételei az alábbiak: -
a nemzetségi (vérségi) tagozódás vagyon szerinti tagozódássá alakul át,
-
kialakul a terület szerinti felosztás,
-
a vagyoni érdekek megvédésére kialakul egy hivatalnoki apparátus,
-
a hivatalnoki apparátust közhatalommal ruházzák fel.
2.1.2. A feudális állam igazgatása
A római birodalom felbomlása - a birodalom 395-ben történt kettészakadása, majd 476-ban a nyugat római birodalom megbukása - után, Európában elsőként a Chlodvig (481 – 511) által létrehozott frank birodalom igazgatása jelzi a feudális közigazgatás felé történő elmozdulást. A frank törzsek egyesítésével létrehozott birodalomban még törzsi-nemzetségi igazgatás volt. Ez azonban már nem felelt meg a meghódított területek igazgatásának, hiszen a volt római birodalom helyén már évszázadok óta magántulajdon „működött”. A nemzetségek felbomlanak tehát, a lakosság keveredik, és így fokozatosan a hadvezérből király
26
lesz, az elöljárók tanácsának feladatát pedig a király környezete veszi át. A király (Chlodvig) fölvette a kereszténységet, és az általa birtokolt területet grófságokra osztotta, amelyek élére vezetőket és más tisztségviselőket nevezett ki: például kancellár, marsall, kamarás. A tisztségviselők részére Clodvig, illetve a hűbér úr földbirtokot adományoz, amely alapján később kialakul a hűbériség, a hűbéri lánc. Az egyes grófságok idővel (Clodvig halála után) önálló igazgatást alakítanak ki, és kialakul a kis államok igazgatása, vagyis évszázadokon át Európában nem volt erős központi államhatalom. Ez alól kivételt csupán a Nagy Károly által létrehozott frank-birodalom jelentett a IX. század elején. Ezen időszak után azonban Európa ismét a feudális anarchia időszakába torkollik, amelyet jelentősen érintett az Ázsiából kiinduló népvándorlások egész sora. Ebben a korban Európában, a kis államok igazgatása mellett, jellemző volt az önálló városi közigazgatás kialakulása. A különböző városok (Párizs, Milánó, München, Augsburg, stb.) igyekeznek önállóságra szert tenni, és a kivívott autonóm jogaik alapján önálló közigazgatást hoznak létre. Feljegyezték például, hogy ebben az időszakban alkalmaznak a városok úgynevezett „bérelt doktorokat”, akik általában jogvégzettek voltak és a városok közigazgatásában jelentős szerepet játszottak. Ekkor alakulnak ki a városi közigazgatás különböző tisztségviselői: a polgármester, a jegyző, a rendőr, a fogházőr, a pénztáros, a tanácsnokok testülete, a toronyőr, stb.. Kezdetben ezek a tisztségviselők természetbeni juttatást kaptak a várostól és csak a későbbiekben, a XVIII. századtól kapnak rendszeres fizetést. Franciaországban az erősen centralizált közigazgatás kialakulásának egyik jelentős állomása az volt, amikor - a feudális abszolutizmustól, a XVII. századtól kezdve - az igazgatás fő ágait egy-egy miniszterre bízzák. Ezek mellett kialakulnak hivatalok, melyeket „boureaux”-nak neveznek el. A bürokrácia kifejezés innen származik, vagyis ezeknek a hivataloknak az uralmát jelentette e kifejezés eredetileg. Ez a folyamat a „Nap-király”, XIV Lajos (1643 – 1715) idején érte el tetőpontját. Németországban, pontosabban Poroszországban a középkori, erősen centralizált közigazgatás kialakulása szintén egy abszolutisztikus módszerekkel kormányzó uralkodó, I. Frigyes Vilmos (1640 – 1688) nevéhez fűződik. Ő - az erős hadsereg mellett - hivatásos tisztviselői kart hozott létre, állandó fizetést adott a részükre, és emellett munkájukat maga, és a környezete is rendszeresen ellenőrizte. Angliában a XVII. századtól a birtokközösségi önkormányzat fokozatosan felbomlik. Maga a birtokközösség is megszűnik. Az igazgatási feladatokat a birtokközösségek helyett a plébániák és a grófságok veszik át. Ezért adót vetnek ki a lakosságra. Központi szinten a
27
parlament látja el a legfőbb közigazgatási feladatokat, később kialakulnak az egyes ágazatok igazgatására a minisztériumok, és a hivatásos államtitkárok. A városokban a középkori céhrendszer hatására az önkormányzatok működése volt jellemző, ezek azonban a céhrendszer felbomlását követően átalakulnak, illetve megszűnnek, és a közfeladatokat itt is a grófságok és a plébániák veszik át. A
fentiekkel
összefüggésben
megjegyzendő:
a
Római
Birodalom
fejlett
államszervezeti megoldásait és közigazgatását - a nyugat-római birodalom megszűnése, 476 után - az erősen központosított Bizánci Birodalom vitte tovább. Még évszázadokon keresztül, egészen 1050-ig! E birodalom ugyanis a feudális Európával szemben – amely a személyi elven nyugodott – a hivatali elvet vitte és fejlesztette tovább: erős központi hatalom, erős hadsereg, adóbeszedés, írásbeliség, közhatalmat gyakorló hivatalnoki (igazgatási) apparátus, stb.. Miközben persze mindez – mint láttuk – a feudális Európa esetében hiányzott.
2.1.3. A polgárosodás hatása a közigazgatás fejlődésére
Amerika 1492-ben történt felfedezését követően, Európa nyugati felének népei (elsősorban a portugálok, a spanyolok, a britek, a franciák és a hollandok) egymást megelőzve, illetve egymást követően ültek hajóra és kezdték meg a gyarmatosítást. A célterület elsősorban Amerika volt, de Afrika és Ázsia is nem kevésbé volt fontos egyes nyugat-európai népeknek. Ennek következtében hatalmas kincsek és értékek, továbbá jelentős mennyiségű nyersanyagok áramoltak Európába, megalapozva ezzel a polgárság anyagi helyzetét és gazdagságát, illetve föllendítve az ipari termelést és a kereskedelmet. Nem csoda, hogy idővel, az anyagilag megerősödött polgárságnak elege lett a feudális abszolút uralkodónak való teljes kiszolgáltatottságból (a rendőrállamból), ezért megkezdte harcát ellene. Először „csak” ideológiai síkon, a felvilágosodás, illetve a hatalom-megosztás leple alatt, majd fegyveres úton is. Megkezdődtek és lezajlottak tehát Európában a polgári forradalmak: 1640, 1789, 1848. Világos, hogy a polgárság az abszolút monarchiák ellen lép fel. Fő törekvésük a politikai hatalom átvétele volt. Az abszolút monarchiák jellemzője ugyanis a rendőrállam közigazgatása volt, amely azt jelentette, hogy a közigazgatás nem állt semmilyen kontroll alatt. Mindent megtehetett, a személyes szabadságot csorbíthatta, a polgár teljesen ki volt szolgáltatva a közigazgatási szerveknek. A polgárság ilyen körülmények között a jogállam eszméjét állította a rendőrállam közigazgatásával szemben. Ennek lényege
28
az ellenőrzött közigazgatás létrehozása, melynek alapelvét az államhatalmi ágak szétválasztására alapozták. (John Locke, 1680 és Montesquieu 1748) Az új típusú, tehát a törvénynek alárendelten működő közigazgatás a XVIII. századtól folyamatosan kezd kialakulni a polgári államokban. Az ellenőrzött közigazgatás, vagyis
az
igazságszolgáltatástól
elválasztott
és
ugyanakkor
a
törvényhozás
és
igazságszolgáltatás által kontrollált közigazgatás azonban csak később alakul ki, egészen a XIX. század végéig. (USA 1787, Franciaország 1789, Magyarország 1869, Anglia 1888).
2.1.4. A magyar közigazgatás kialakulásának főbb fázisai
A magyar nemzet I. István előtt szintén törzsi és nemzetségi szervezetek között élt. Erre utal Kézai Simon krónikája, amely szerint 370-ben 108 magyar nemzetség volt, akik rektort és kapitányokat választottak, és akik felett a communitas, vagyis a közösség állott.
A magyar állam létrejötte Géza fejedelem és fia Vajk, I. István államszervezeti intézkedéseinek köszönhető. István – a keresztény egyház és nyugati, bajor segítséggel – leverte a lázadó törzsfők felkelését, elkobozta a föld-területeket, és területi alapon megszervezte az államberendezkedést. Kialakította a vármegyerendszert. A megyék élére ispánokat nevezett ki. Kiépítette az egyházakat: „minden tíz falu építsen egy templomot”. Maga körül királyi tanácsot hozott létre. Ezek az intézkedések a királyi hatalom és egyben az államhatalom létrejöttét szolgálták, erős központi államszervezetet jelentettek, és ezzel a magyar közigazgatás alapjai is létrejöttek. Az Árpád-házi királyok korszakát követően (1351) a királyi hatalom feudális anarchiába torkollik. Ebből Károly Róbert és Nagy Lajos vezette ki az országot, akik úgy erősítették hatalmukat, hogy egyben erősítették a hivatalnoki réteget. Országos méltóságokat hoztak létre. Ezzel a hivatalnoki réteg megerősödött. A török uralom után (1686) a közigazgatás fejlődésének következő állomása Mária Terézia és II. József uralkodása idejére esik. Tovább bővítették a hivatalnoki apparátust. Létrehozták az udvari kamarát a pénzügyek intézésére, az udvari kancelláriát az igazgatási ügyek intézésére, és a számvevőszéket az ellenőrzés ellátására. Ebben az időszakban alakult ki az állandó fizetéssel ellátott hivatalnoki apparátus. Amíg a XV. században még rendszerint a bírság, a vám vagy az egyéb bevétel jelentett jövedelmet a hivatalnokoknak, addig a XVIII. századtól már rendszeres illetményt kapnak.
29
Ebben a korban számos közigazgatási reformot is bevezettek. Itt csupán megemlítjük a jegyzőkönyvek vezetésének kötelezettségét 1769-től, valamint az iktatás és a fellebbvitel bevezetését 1782-től. Ezeknek a reformoknak a működés tekintetében volt nagy hatásuk a későbbi korok közigazgatására nézve.
2.2. A közigazgatás fogalma
A fenti, 2.1. fejezetben a közigazgatást az állami igazgatás speciális területeként határoztuk meg. Olyan igazgatási tevékenységként, melyet az igazgatás alanya közhatalom birtokában végez. Az állami igazgatás tipikus formáiban, az állami vállalatok, intézetek igazgatási tevékenységében az állami jelleget az állami tulajdonból vezethetjük le. Ezeket az állam - szervezetei útján - hozza létre, látja el vagyonnal, és amíg szükséges, gondoskodik működésükről. A közigazgatási szervezeteket szintén az állam hozza létre, gondoskodik működésükről, ennyiben állami jellegű ez az igazgatási tevékenység is, azonban ezen túlmenően ezeket a szervezeteket az állam - hasonlóan az igazságszolgáltatási szervezetekhez közhatalommal ruházza fel. Ennek birtokában a közigazgatási szervezet a tőle független szervezetek és magánszemélyek jogait és kötelességeit érintő döntéseket hozhat, továbbá azok végrehajtása érdekében - önkéntes teljesítés hiányában - kényszereszközöket alkalmazhat. A közigazgatás lényegének további feltárása két úton közelíthető meg. Vizsgálható, mint egy sajátos szervezetrendszer a társadalom irányítását végző szervezetrendszerek között (organikus szempontból), másrészt vizsgálható tartalmi szempontból is, mint a közigazgatási szervezetrendszer által kifejtett sajátos tevékenységfajta (materiális szempontból). A két eltérő vizsgálati szempont természetesen eltérő módszereket és egyben eltérő tudományos szemléletet igényel. A közigazgatás, mint szervezetrendszer vizsgálata szervezéstudományi nézőpontból célszerű, mivel a szervezéstudomány a szervezetek és szervezetrendszerek belső törvényszerűségeit tekinti tárgyának. Tartalmi szempontból viszont a közigazgatás közhatalmi jellegéből, mint alapvető kritériumból kell kiindulnunk, ez pedig kifejezetten jogtudományi kategória. A társadalomnak alapvető érdeke fűződik ahhoz, hogy a közhatalom gyakorlásának lehetőségét és határait szigorúan jogi keretek közé szorítsa. A közigazgatási tevékenység tartalmi feltárása ezért a jogi keretek tartalmának vizsgálatát igényli, mely jogtudományi nézőpontú megközelítést feltételez.
30
Megjegyezzük, hogy a későbbi tanulmányok során, a Közigazgatási jog 4. című tantárgy elsajátításánál, további szempontokat is alkalmazni fogunk a közigazgatás fogalmának meghatározásakor!
2.2.1. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma
A szervezéstudományi fogalom megadását megelőzően két kérdést indokolt tisztázni. Egyik az, hogy milyen hatása volt (van) a szervezéstudománynak a fogalomra, a másik pedig az, hogy hogyan alakul a társadalomirányítás szervezetrendszere. Éppen ezért a továbbiakban e két kérdésre adjuk meg a választ, a következők szerint.
2.2.1.1. A szervezéstudomány hatása a közigazgatás fogalmának meghatározására
A közigazgatás, mint szervezet a társadalomirányítás egyik alanya, és ebben a minőségében az egész társadalomra kiterjedő igazgatási tevékenységet végez. A közigazgatás, mint tevékenység az igazgatási tevékenység differenciálódása eredményeként keletkezik, tartalmában azonban megegyezik az igazgatási ciklus általános elemeivel. Itt is a célok elérése a tevékenység lényege, és ahhoz össztársadalmi méretű döntés-előkészítés, valamint végrehajtás szükséges. Mindezekből következik, hogy a közigazgatásra, mint az igazgatás egyik speciális fajtájára is érvényesek a szervezés (igazgatás) tudományának általános törvényszerűségei. Ez a felismerés már a szervezéstudomány klasszikus képviselőinél megjelenik, így a szervezéstudomány fejlődése hatást gyakorolt a közigazgatás lényegének és fogalmi körének meghatározására is. A szervezéstudomány klasszikus képviselői közül elsőként H. Fayol volt az, aki az igazgatás lényegét feltárva megkísérelte elméleteit a közigazgatásra is alkalmazni. Ezzel kapcsolatos eredményeit 1923-ban a Brüsszelben tartott nemzetközi közigazgatás-tudományi kongresszuson fejtette ki. Kimutatta, hogy az „állam iparosítása” nem jelent mást, mint az öt igazgatási funkció közigazgatási alkalmazását. Elemzései során arra a következtetésre jutott, hogy az állami hatalom gyakorlását ugyanúgy lehet racionalizálni, mint a vállalatokét. Például javasolta a minisztériumok szétdaraboltságának megszüntetése érdekében egy törzskarral megerősített kormányelnökség létrehozását. Közigazgatási elemzései során Fayol mélyen
31
elemezte a minisztériumi irányítás kérdéseit is. Ennek alapján sürgős feladatnak tekintette az irányítás folyamatosságának biztosítását, vagyis az apparátust szerette volna függetleníteni a parlamentnek felelős miniszterek gyakori cseréjétől. Ipari tapasztalatai alapján foglalkozik a közigazgatási reformokkal és azok megvalósításának feltételeivel. Munkásságával összességében bizonyította, hogy a közigazgatásban is érvényesíthetők az igazgatás általános törvényszerűségei. Az amerikai szervezéstudomány képviselői közül ki kell emelni F. W. Villoughby nevét, aki az amerikai államszervezetet egy vállalathoz hasonlítja, amelyben az elnök a vezérigazgatónak, a kongresszus pedig a vállalat igazgatótanácsának felel meg és a közigazgatási apparátus funkciója nem más, mint ezek döntéseinek végrehajtása. A szervezéstudomány hatását a közigazgatás fogalmának meghatározására a hazai szerzők közül egyértelműen kimutathatjuk Magyary Zoltán és Berényi Sándor munkáiban. Magyary Zoltán 1942-ben megjelent „Magyar Közigazgatás” c. összefoglaló művében, melyet egyetemi tankönyv céljára is készített, az addig uralkodó jogtudományi megközelítést szervezéstudományi megközelítéssel ötvözi. Abból indul ki, hogy a közigazgatás és a magánigazgatás funkciója és alapelvei közösek, mert az emberi cselekvés módjai is azok, ezért a magánigazgatás és a közigazgatás között sok az azonos vonás, vagyis köztük szoros kapcsolat van. Ezen az alapon a közigazgatást a következő módon határozta meg: a közigazgatás az állam szervezete, a közfeladatok ezek természete által megszabott módszerrel a jogrend keretében való eredményes megoldására. Látható, hogy a közigazgatást Magyary, mint szervezetet definiálja, és annak leglényegesebb jellemzőjéül kiemeli a funkcióját (a közfeladat megoldása), a sajátos módszert, a jogi szabályozottságot és az eredményességre való törekvést. Ezek közül a szervezetre, a sajátos módszerre és az eredményességre utalás a szervezéstudományi megközelítés eredménye. Az 1945 utáni közigazgatás-tudományi irodalomban a közigazgatás (államigazgatás) fogalmának jogtudományi megközelítése vált általánossá, mely szerint a közigazgatás (államigazgatás) lényege a végrehajtó-rendelkező tevékenység. A szervezéstudományi megközelítéssel legrészletesebben Berényi Sándor munkásságában találkozunk, aki az erre vonatkozó nézeteit 1975-ben megjelent „Államigazgatási Jog” c. tankönyvben fejti ki részletesen. Itt az államigazgatást az államszervek alrendszerének tekinti és annak fogalmát egyik megközelítésben úgy határozza meg, hogy feltárja azokat a sajátosságokat, amelyek ezt az alrendszert elkülönítik más szervezetrendszerektől. Ezzel - Magyaryhoz hasonlóan - a közigazgatást („államigazgatási” terminus technikust használva) a szervezeti jellemzők oldaláról határozza meg, vagyis szervezéstudományi fogalom-meghatározást ad. A meghatározás
32
szerint az államigazgatás elkülönült államigazgatási szervek olyan szervező tevékenysége, amely a népképviseleti szervek irányítása, ellenőrzése alatt - az állami közhatalom eszközeivel és sajátos jogi szabályozás útján - biztosítja az állami feladatok gyakorlati végrehajtásának megszervezésével az egész társadalomra kiterjedően. Ugyanebben a tankönyvben Berényi Sándor megadja az államigazgatás állam- és jogtudományi fogalmát is, mellyel azt kívánja érzékeltetni, hogy olyan tényezővel állunk szemben, amely szervezéstudományi, valamint állam- és jogtudományi jellemzőket egyaránt magán viseli.
2.2.1.2. A társadalomirányítás szervezetrendszere
A közigazgatás, mint sajátos szervezetrendszer, az államszervek rendszerében a társadalomirányítás egyik alanyának minősül. A társadalom irányításának alanya eredendően az egész társadalmat alkotó közösség, azonban a teljes közösség csak kivételesen képes ezt a funkciót közvetlenül gyakorolni (pl. népszavazás esetén). A közösség ezért létrehozza azokat a
szervezeteket,
amelyek
ellátják
a
társadalom
közvetlen
irányítását.
Ebben
a
szervezetrendszerben az államszerveken kívül még két nagy szervezeti rendszer található: a politikai pártok és a politikai jellegű társadalmi szervezetek csoportja. E három szervezetrendszer alkotja a modern társadalom alappillérét, együttesen határozza meg az adott társadalom célkitűzéseit és azok elérésének szervezeti és működési kereteit. A közigazgatási szervezetrendszer jellemzőit - a fentiekből adódóan - úgy tudjuk feltárni, ha azt elhelyezzük a szélesebb szervezet-rendszerekben, és megvizsgáljuk, hogy melyek azok a vonások, amelyek elhatárolják ezt a szervezetrendszert a szélesebb körbe tartozó más szervezetrendszerektől: a politikai pártoktól és a politikai jellegű társadalmi szervektől.
1.) A politikai pártok A pártok kialakulása a polgári demokráciák terméke. Azzal a céllal jöttek létre, hogy a társadalom azonos érdekkörű osztályainak, csoportjainak, rétegeinek akaratát a társadalom irányításának legfelsőbb szintjére közvetítsék, és egyben fő törekvésük is annak érvényesítése a társadalomirányító döntésekben. Az egypártrendszerű társadalmakban a történelem az utóbbi évtizedekben bizonyította, hogy ezek a társadalmi berendezkedések előbb-utóbb a párt és az állam összeolvadásához vezetnek. Ebből az következik, hogy az irányítás csúcspontján
33
az állami irányítás és ezen belül a közigazgatás társadalomirányító szerepe másodlagossá válik, mintegy a pártakarat végrehajtásaként jelenik meg. A mai modern polgári társadalmakban a pártok két csoportja található. Az egyik csoportba azok a pártok sorolhatók, amelyek közvetlenül részt vesznek a társadalom legfelsőbb szintű irányításában. Ezek a pártok (két domináns párt esetén a választásokon győztes pártok) meghatározó szerepet játszanak a társadalom állami irányításában, melynek legfontosabb megnyilvánulása az, hogy a legfelsőbb képviseleti szerv összetételében tükröződik befolyásuk a társadalomirányító döntésekre: kormányzó pártok. A másik csoportba pedig azok a pártok sorolhatók, amelyek igaz, hogy „csak” közvetve, de részt vesznek a társadalom legfelsőbb szintű irányításában: ellenzéki pártok. Az ilyen, tehát a parlamenti képviselettel rendelkező pártokat nevezzük politikai pártoknak, megkülönböztetésül azokkal a pártokkal szemben, amelyek léteznek a társadalomban, de az adott időpontokban közvetlenül a társadalom irányításában nem vesznek részt. A politikai pártokon belül - mint láttuk - további megkülönböztetést lehet tenni abból a szempontból, hogy adott időpontban mely párt, vagy pártok képviselői gyakorolják a legfelsőbb végrehajtó hatalmat, a kormányzást. Ebből a szempontból alakul ki a kormányzó párt(ok) és az ellenzéki párt(ok) kategóriája. A politikai pártok és a társadalom irányítását végző legfelsőbb állami szervek között (parlament, kormány) tehát igen szoros kapcsolat létezik. Maguk a politikai pártok és ezen belül a kormányzó pártok ugyan közvetlenül nem vesznek részt a társadalomirányító állami döntésekben, azonban az ezekre való hatásuk a parlamentben és a kormányban működő párttagjaikon keresztül nem vitatható. A pártok legfelsőbb szervei által kialakított álláspontokat a parlamentben és a kormányban a delegált párttagok - relatív önállóság mellett - igyekeznek a társadalomirányító döntésekben érvényesíteni.
2.) Az államszervek A társadalom önigazgatás révén nem képes önmaga létfeltételeit és fennmaradását biztosítani, mert az egyes osztályainak, csoportjainak, rétegeinek az érdeke alapvetően eltérhet egymástól. A pártok a társadalmi önigazgatás talaján állnak, ezen az alapon képviselik az egyes osztályok, csoportok, rétegek érdekeit, azonban több ilyen érdek összeütközése esetén szükség van egy olyan tényezőre, amely ezeket az érdekeket integrálja, ütközteti és össztársadalmi érdekké emeli. Ahhoz pedig, hogy az össztársadalmi érdek érvényesüljön, egyes osztályok, csoportok és rétegek akarata ellenére is szükség van olyan
34
eszköz- és intézményrendszerre, amely kényszereszközök útján is érvényt tud szerezni az össztársadalmi érdeknek. Ez az integráló tényező az államszervezet, és ez a speciális eszközés intézményrendszer az államszervek közhatalmi tevékenysége. Az államszervek a társadalomirányításban az állami célok meghatározását, az állami funkciók és az ebből eredő állami feladatok megoldását hivatottak ellátni. Meg kell tehát magyarázni az állami cél, az állami funkció, valamint az állami feladat fogalmát, a következők szerint: A.) Az állami célok az egész társadalomra vonatkozó jövőbeni eredmények megjelölését jelentik, így az egész állami tevékenység determináns tényezőinek minősülnek. Ilyen államcél például az Alaptörvényben a demokratikus jogállam és a szociális piacgazdaság. B.) Az állami funkció történelmi fejlődés eredményeként azt fejezi ki, hogy az állam hogyan viszonyul a társadalomhoz. Melyek tehát a társadalmi lét azon fő területei, amelyeknél az állami tevékenység elkerülhetetlen a társadalom fennmaradása céljából. Az állami funkciókat alapvetően az objektív társadalmi feltételek határozzák meg. Ezek belső vagy külső változása az állami funkciókban is változást idéz elő és ez az állami feladatok változásában is jelentkezik. Például az állam külső védelmi funkciójára jelentős hatással bír a nemzetközi helyzet alakulása, ezen belül a háborús konfliktusok elszaporodása, vagy ellenkezőleg, a leszerelési folyamat előrehaladása. Az állami funkciók tartalmáról a szakirodalomban több eltérő álláspont található. Az állam és jogelméleti szakirodalomban megkülönböztetnek például osztályjellegű és organizatórius funkciót. A legáltalánosabb felfogás szerint azonban az állam funkcióit elsődlegesen belső és külső funkciókra oszthatjuk. E szerint az államnak biztosítani kell a társadalom belső önfenntartását és fejlődését, valamint a más államokkal való kiegyensúlyozott kapcsolatát. A belső és külső állami funkciók az alábbi részfunkciókra tagolhatók: a.) A belső funkciók: 1.
A gazdasági funkció keretében az állam, mint közhatalom a jogalkotáson és a
jogalkalmazáson, mint tulajdonos pedig a tulajdonosi minőségén keresztül biztosítja gazdasági céljainak megvalósítását. 2.
A kulturális funkció az állam irányító, felügyelő és orientáló tevékenységét
jelenti az oktatás, a tudomány és a művészetek területén. 3.
A szociális és egészségügyi funkció gyakorlása során az államnak
gondoskodnia kell a polgárai egészségvédelméről és szociális biztonságáról.
35
4.
A belső védelmi funkció ellátása a társadalom jogrendjének fenntartására, az
állampolgárok jogbiztonságának megteremtésére hivatott. b.) A külső funkciók: 1.
A külső védelmi funkció jelenti az államnak a külső támadásokkal szembeni
védelmét. 2.
A nemzetközi együttműködés szervezése, mint állami funkció keretében az
állam politikai és gazdasági megfontolásokból gondoskodik a más államokkal és nemzetközi szervezetekkel való együttműködésről. C.) Az állami feladatok az állami funkciók érvényesülése érdekében az állami szervek rendeltetését jelentik. A feladatok az állami szférában mindig szervezetek, szervezetrendszerek létrehozását eredményezik. Az államszervek tagolásának elvi alapja az államhatalmi ágak elválasztásának és egyensúlyának az elmélete. Ahhoz, hogy a társadalom irányításában egyensúlyi helyzet legyen, létre kell hozni a három alapvető önálló hatalmi szervezetet, és ezek között megfelelő hatalmi egyensúlyt kell kialakítani. Ezen az alapon tagolhatjuk az államszerveket az 1.4. pontban már jelzett három nagy szervezettípusra, a törvényhozási, a közigazgatási és az igazságszolgáltatási szervekre. Az állami feladatok pedig az államszervek alapvető csoportjai szerint tagolhatók a törvényhozásra, a társadalom közhatalmi igazgatására (közigazgatásra) és az igazságszolgáltatásra (bíráskodásra), vagyis a jogviták eldöntésére, illetőleg a társadalom-ellenes magatartások szankcionálására. Az igazságszolgáltatási és törvényhozási feladatkör vizsgálata alapvetően a közigazgatási jogon kívüli jogágak tárgya, ezért ezek vizsgálatát a továbbiakban mellőzzük. A közigazgatási feladatok részletezését a 2.3. pontban végezzük el. Az államszervek az állami feladatokat kettős minőségükben látják el. Egyrészt, mint közhatalmi
szervek
tevékenykednek,
vagyis
az
állami
akaratot
kényszereszközök
igénybevételével érvényesítik, másrészt, mint szervezők (igazgatási szervek) látják el feladataikat. Az államszerveken belül az egyes szervtípusoknál ez a kétfajta minőség eltérő módon jellemző. A törvényhozás esetében elsősorban a közhatalmi jelleg található. Ez az állami akarat kinyilvánításában és azoknak az eszközöknek, közöttük a kényszereszközöknek a meghatározásában jelentkezik, amelyekkel az akarat végrehajtását biztosítani kell. A közigazgatási szervek esetében ezzel szemben megtalálható ugyan a közhatalmi jelleg is, mivel kényszereszközök itt is alkalmazhatók, azonban a tevékenységre a szervező (igazgatási) jelleg is hasonló mértékben jellemző. Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szervek nemcsak hatóságként működnek, hanem az elérendő célok érdekében biztosítják az igazgatási ciklus társadalmi méretű működését. Az igazságszolgáltatási szervek tevékenységére hasonlóan a
36
képviseleti szervekhez, szintén a közhatalmi minőség dominanciája a jellemző. Az igazságszolgáltatás funkciója a jogviták eldöntése, illetőleg a jogsértés megtorlása, ami a kényszereszközökkel áll szoros kapcsolatban. Az utóbbi évek magyar fejlődésében azonban megfigyelhető egy olyan tendencia is, amely szerint az igazságszolgáltatás bizonyos mértékben végrehajtói feladatokat lát el. Ezek korábban közigazgatási feladatokat képeztek, és fokozatosan kerültek át a bírósághoz. A cégbíróság például mintegy közigazgatási feladatként lát el nyilvántartási és felügyeleti teendőket egyes gazdálkodó szervezetek vonatkozásában. Ez azonban az igazságszolgáltatás alapvető funkcióját a juris-dictiot nem érinti, az továbbra is közhatalmi minőségben érvényesül.
3.) Politikai jellegű társadalmi szervek A társadalomirányítás harmadik összetevője a politikai jellegű társadalmi szervek csoportja. Ezek a társadalmi önigazgatási alapon álló szervezetek azon csoportjai - a pártokon túlmenően -, amelyek politikai célzattal és nem valamely munkatevékenység ellátására jöttek létre. A politikai célzat esetükben azt jelenti, hogy ezek a szervek áttételesen részt vállalnak a társadalomirányító döntések meghozatalában azáltal, hogy egyes társadalmi csoportok, rétegek érdekeit társadalmi eszközökkel közvetítik a döntést hozó szervekhez. A politikai jellegű társadalmi szervek között kiemelkedő szerepet játszanak a szakszervezetek, amelyek kifejezetten érdekvédelmi tevékenységet látnak el. Érdekvédelmi céllal jönnek létre továbbá az egyes elkülönült csoportokat és rétegeket képviselő társadalmi szervek is, mint például az ifjúsági szervezetek, a nők, a nyugdíjasok, a nemzeti kisebbségek, etnikumok stb. érdekvédelmi szervei. Létrejöhetnek szűkebb csoportok, szakmák érdekvédelmére is ilyen szervek, mint például a különböző szakmai kamarák, például az ipar-kamara, orvos-kamara, ügyvéd-kamara. A társadalomban ezeknek a szerveknek igen széles hálózata alakul ki és ezzel együtt kialakulnak azok a részvételi formák is, amelyeken keresztül ezek a szervek befolyásolják a társadalomirányító döntések tartalmát. Az ilyen részvételi formák általában az érdekegyeztető fórumok funkcionálását jelentik. Az érdekképviseleti társadalmi szervek további funkciója lehet az állami döntések végrehajtására való mozgósítás és a döntések eredményének társadalmi ellenőrzése is. Ez utóbbi funkciók gyakorlására akkor kerül sor, ha az érdekegyeztetés sikerre vezetett. A politikai jellegű társadalmi szervek további jellegzetessége, hogy önként vállalt tagsággal rendelkeznek, valamint feladatkörük általában a véleményezésig, a javaslattételig és ritkábban az ellenőrzésig terjed.
37
2.2.1.3. A közigazgatás szervezéstudományi fogalma
A közigazgatás szervezéstudományi fogalmát úgy határozhatjuk meg, hogy a közigazgatás sajátosságait feltárjuk, és ezzel elhatároljuk az államszervek rendszerében egyrészt a legfelsőbb képviseleti szervtől, másrészt az igazságszolgáltatási szervektől. Az elhatároló ismérveket a következők négy kategóriában lehet összefoglalni: 1.) A közigazgatás az államszervek rendszerében elkülönült alrendszert képez, melynek sajátos feladata és sajátos szervezeti formája van. Az elkülönülés az államhatalmi ágak szétválasztásának a következménye. Ennek az a lényege, hogy a közigazgatás nem alkothat szervezeti egységet sem a törvényhozás, sem az igazságszolgáltatás szerveivel. El kell tehát különülnie - feladatai és szervezeti formái szerint egyaránt - e három szervezeti rendszernek. A közigazgatás sajátos feladata az, hogy az egész társadalomra nézve látja el az állami akarat végrehajtása érdekében a szervező tevékenységet. Ennek keretében társadalmi méretekben végez célkitűzést, információgyűjtést, tervezést, döntést, munkamegosztást, koordinációt és ellenőrzést. A sajátos szervezeti forma abban jelentkezik, hogy a közigazgatási szervek esetében találunk sajátos testületi szerveket és egyszemélyi vezetés alatt álló szakigazgatási szerveket egyaránt. A testületi szervek, a Kormány és az önkormányzati képviselőtestületek, az egyszemélyi vezetés alatt álló szervek pedig a testületi szerveknek alárendelten működő szakigazgatási szervek és hivatalok. Ezzel szemben az állami irányítás másik két alrendszerében általában csak testületi szerveket találunk. A legfelsőbb képviseleti szerv (az Országgyűlés) testületként működik, a bíróságok pedig mint igazságszolgáltatási szervek szintén általában testületként (bírósági tanácsként) látják el funkcióikat. 2.) A közigazgatás rendeltetése a társadalomirányítás másik két alrendszerével szemben szintén elhatároló ismérv. A közigazgatásnak az a feladata, hogy a képviseleti szervek tevékenysége révén testet öltött állami akaratot végrehajtsa. Amíg a legfelsőbb képviseleti szerv a társadalmi akaratot állami akarattá formálja, a közigazgatás ennek érvényesüléséről kell, hogy gondoskodjon. Az igazságszolgáltatási szervek fő funkciója nem végrehajtási jellegű, mivel itt elsősorban a jogszolgáltatás és a szankcióalkalmazás a cél. A közigazgatás tevékenységében az akarat-végrehajtás a domináns tényező. Annak érdekében, hogy a közigazgatási szervek ezt a funkciójukat elláthassák, többféle tevékenységet kell kifejteniük. Ezek mintegy áttételek szerepelnek a kinyilvánított állami akarat és annak érvényesítése között. Ez a hat-féle áttétel a következő:
38
a) A közigazgatási szervek részt vesznek a legfelsőbb képviseleti szerv döntéseinek előkészítésében. Ez megjelenik az információgyűjtés, az alternatívaképzés és bizonyos döntési javaslatok formájában. b) A közigazgatási szervek tevékenységük során normatív döntéseket is hoznak, amelyek azonban csak a legfelsőbb képviseleti szerv által hozott döntések keretei között rendelkezhetnek. A törvényhozás keretében ugyanis minden részletkérdésben nem hozhatják meg a szükséges döntéseket, mivel erre a testületi működés nem ad lehetőséget. Felhatalmazza ezért a közigazgatás szerveit arra, hogy maguk is hozhassanak normatív döntést. c) A közigazgatási szervek tevékenységük során beavatkozhatnak a társadalmi viszonyokba. Úgy tudják csak az állami akaratot érvényesíteni egyes esetekben, ha jogi felhatalmazás alapján a társadalmi viszonyokat jogviszonyokká alakítják át, és ezen belül meghatározzák a jogalanyok szükséges vagy lehetséges magatartását. Ennek formája a jogalkalmazás. d) A közigazgatási szervek maguk szintén nem képesek arra, hogy a végrehajtási tevékenységet teljes egészében megvalósítsák. Több területen a végrehajtásról úgy gondoskodnak, hogy létrehozzák azokat a szervezeteket vagy szervezetrendszereket, amelyek a tényleges akaratérvényesítést végzik. Ezek lehetnek gazdálkodó szervek és intézetek. A közigazgatási szervek bizonyos körű felügyeletet, vagy irányítást látnak el az ilyen szervezetek felett, annak érdekében, hogy biztosítsák tevékenységükben az állami akarat érvényesítését. Itt megjegyezzük, hogy a gazdálkodó szervek irányában ez a felügyeleti jogkör egyre csökken, és a bíróságok (a cégbíróságok) veszik át ebből a szempontból a közigazgatás ilyen jellegű funkcióját. e) A közigazgatás az állami akarat végrehajtása érdekében rendelkezik azokkal a szervezetekkel, amelyek az állam fizikai hatalmát testesítik meg. Ezek a fegyveres erők (a Magyar Honvédség) és a rendészeti szervek (a rendőrség, a büntetés-végrehajtás szervei, a katasztrófavédelem szervei, valamint a titkos-szolgálatok). Ezeknek a szerveknek speciális funkcióik vannak, egyrészt az állam külső védelme, másrészt pedig a belső rend és a közbiztonság fenntartása. Szervtípus szempontjából a fegyveres erők és a rendészeti szervek maguk is közigazgatási szerveknek minősülnek, éppen a felhatalmazásaik alapján, melyek a legszigorúbb kényszereszközökig terjednek. f) A közigazgatásnak a szervező funkciója keretén belül gondoskodnia kell az állami akarat végrehajtásához szükséges feltételekről. Ennek a feladatkörnek keretében végzi el a
39
közigazgatási szervezet az állam gazdasági eszközeivel való gazdálkodást: részben mint közhatalom, részben pedig mint tulajdonos. 3.) A társadalomirányítás másik két szervezetrendszerével szemben a közigazgatás egy további sajátossága, hogy működését hivatásos apparátussal végzi. Ez az ismérv a politikai pártokkal és a politikai jellegű társadalmi szervekkel szemben jelent elhatárolást, amelyek bár részben hivatásos állományt is magukba foglalhatnak, mégsem tekinthetők olyan szerveknek, amelyeknek a tagjai tevékenységüket élet-hivatás szerűen látják el. 4.) A közigazgatás sajátosságaként említhetjük végezetül azt a jellemzőt is, hogy ez a szervezetrendszer az egész társadalomra kiható tevékenységet végez. Ebbe beleértendő az, hogy a közigazgatási tevékenység hatása lehet közvetett valamely társadalmi tevékenységre, vagy lehet közvetlen az egész társadalom vonatkozásában. Közvetett ez a tevékenység például akkor, amikor az igazságszolgáltatás számára a közigazgatás tevékenysége biztosítja a személyi (pl. jogászképzés) és tárgyi feltételeket, közvetlen pedig a tevékenység akkor, amikor a jogalkalmazáson keresztül az egész társadalom irányában végez a társadalmi viszonyokba beavatkozást. A társadalomnak nincs egyetlen területe sem, amely ne lenne kapcsolatban legalább közvetetten a közigazgatás valamelyik feladatával. Tevékenysége az állami akarattal összefüggésben, az akaratban megjelenő valamennyi társadalmi kérdésre kiterjed. Mindezek alapján a közigazgatás szervezéstudományi fogalmát a következők szerint határozhatjuk meg. A közigazgatás: az államszervek elkülönült alrendszere, amely az állami akarat gyakorlati végrehajtásának megszervezését, hivatásos apparátussal az egész társadalomra kiterjedően látja el.
2.2.2. A közigazgatás jogtudományi fogalma
A közigazgatás jogtudományi fogalmának meghatározásához abból kell kiindulni, hogy a történelmi fejlődés során az emberiség életében megjelenik a közigazgatási jog, mint önálló jogág: a maga jól lehatárolt szabályozási tárgykörével (a szervezetileg is önálló közigazgatás) és módszerével (az alá-fölé rendeltség). Ehhez – többek között – a polgári forradalmak győzelmére, valamint az államhatalmi ágak elválasztására (a jogállam győzelmére) volt szükség.
40
2.2.2.1. Az államhatalmi ágak szétválasztásának elmélete és ennek hatása a közigazgatás fogalmára
Az államhatalmi ágak szétválasztásának elméletéből a közigazgatás fogalmára nézve a végrehajtó hatalom fogalmát kell kiemelni. A végrehajtói hatalom lényege a törvényhozási működésben megjelenő állami akarat érvényesítése. Ez az érvényesítés a polgári jogállam megjelenését megelőzően egyetlen szervezet feladatköre volt: a közigazgatás és a vele összefonódott igazságszolgáltatás látta el ugyanis az érvényesítés (a végrehajtás) feladatát. A jogállam eszméjében megjelenő ellenőrzött közigazgatás létrehozása ezt a végrehajtó szervezetet kettéválasztotta. Az Amerikai Egyesült Államokban 1787-ben, Franciaországban 1791-ben, Angliában 1888-ban mondják ki, hogy a közigazgatás elválik az igazságszolgáltatástól. Magyarországon ezt a kettéválást az 1869. évi IV. törvénycikk mondotta ki, amikor arról rendelkezett, hogy a korábbi nádori szék, városi bíró és úriszék helyett, minden fokon királyi bíróságnak kell ellátni az igazságszolgáltatási feladatokat. A közigazgatás fogalmának lényegét ezek szerint az állami akarat végrehajtásában kell keresni. Az államhatalmi ágak szétválasztása maradéktalanul egyetlen alkotmányban sem valósult meg, mivel vannak olyan intézmények, amelyek ellene hatnak ennek a szétválasztásnak. A közigazgatás lényege mégis az elválasztáshoz kapcsolódik. Ez olyan végrehajtás, amely az állami akaratra vonatkozik, de nem minősül igazságszolgáltatásnak.
2.2.2.2. A közigazgatás fogalmának jogtudományi meghatározásai
A közigazgatás-tudományt művelők általában az államhatalmi ágak szétválasztásából indultak ki a fogalmi meghatározásnál. Az első ilyen fogalmat a bécsi egyetem professzora, Lorenz von Stein dolgozta ki, aki azt mondotta, hogy az állam akarata a törvényhozás, az állam cselekvése az igazgatás. Az igazgatás pedig az erre kirendelt közegek cselekvése által valósul meg. (1864) Stein hatása a magyar közigazgatás-tudományban is jelentkezik. Csiky Kálmán 1888-ban megjelent munkájában a közigazgatást, mint jogalkotást, jogalkalmazást és végrehajtást határozza meg. Fogalom meghatározásában különbséget tesz a végrehajtó hatalom két ága, a közigazgatás és az igazságszolgáltatás között.
41
Concha Győző szerint a közigazgatás megegyezik az összes állami működéssel, amennyiben a feladatoknak a legapróbb részleteiben való gyakorlati megoldásról, a közszükségleteknek konkrét kielégítéséről van szó. (1905) Tomcsányi Móricz meghatározásában elhatárolja a közéletet a magánélettől. Közigazgatásnak a közfeladatok megoldását (jogszabályok keretei közötti végrehajtását) és az állam természetéből adódó feladatok általános jogrend keretein belüli ellátását tekinti. (1926)
2.2.2.3. A közigazgatás jogtudományi fogalma
Az idézett közigazgatás-tudományi felfogásokat alapul véve, ma a közigazgatási jogtudományban elfogadott legáltalánosabb nézet szerint a közigazgatás lényege a végrehajtórendelkező tevékenység. Ezt azonban ki kell egészíteni további kritériumokkal is annak érdekében, hogy ezt a tevékenységet körülhatároljuk és kifejezetten a közigazgatás lényegét adhassuk meg. Ezekkel a kiegészítésekkel együtt a közigazgatás jogtudományi fogalmát a következőképpen határozhatjuk meg. A közigazgatás a legfelsőbb képviseleti szerv által elfogadott törvények végrehajtására létrehozott szervek közhatalom birtokában, jogszabályi keretek között végzett végrehajtó-rendelkező tevékenysége. E meghatározás öt eleme a következő: 1.) A legfelsőbb képviseleti szerv, az Országgyűlés nem képes arra, hogy saját maga ellássa döntései végrehajtásának megszervezését is. Az ő funkciója a társadalmi akarat kifejezése. Az Országgyűlés által törvényben megfogalmazott társadalmi akarat végrehajtása érdekében, ezért feltétlenül szükség van egy olyan szervezetrendszer létrehozására, amelynek fő funkciója a végrehajtás. Ez nem más, mint a közigazgatás szervezet-rendszere. 2.) A végrehajtó tevékenység csak abban az esetben lehet hatékony és eredményes, ha az a kényszereszközök alkalmazásának lehetőségével együtt jár. Erre szolgál a társadalom által az államszervekre ruházott közhatalom, mely a közigazgatási szerveknek is egyik legfontosabb sajátossága. 3.) A közhatalom gyakorlásának ellensúlyozását a közigazgatás jogi keretek közé szorítása oldja meg. A közhatalom gyakorlása nem járhat korlátlan cselekvési lehetőséggel. A közigazgatás csak azokat a cselekvéseket fejtheti ki, amelyeket a jogi keretek számára lehetővé tesznek. Amennyiben ezt túllépi, súlyos hibát követ el.
42
4.) A végrehajtó tevékenység két fő területe a közigazgatás esetében: a jogalkalmazás és az operatív végrehajtás. a.) A jogalkalmazás alatt általában az olyan tevékenységet értjük, amelynek során valamely szervezet egyedi ügyben jogokat és kötelességeket érintő döntést hoz. A közigazgatási jogalkalmazás fogalma azonban ehhez képest pontosítható további ismérvekkel, melyek alapján a következőképpen határozható meg: a közigazgatási szerv hatáskörébe és illetékességébe tartozó egyedi ügyben jogszabály alapján jogot vagy kötelezettséget érintő döntést hoz. A jogalkalmazó tevékenység másik fő alanya a bíróság, ezért célszerű a két szervtípus jogalkalmazását összehasonlítani. A két jogalkalmazás során az eltérések az alábbiak: - A bírói jogalkalmazás külön jogágakba (a polgári eljárásjogba és a büntető eljárásjogba) tartozó eljárási cselekmények keretében történik, a közigazgatási eljárásjog viszont része a közigazgatási jognak. - A két jogalkalmazás alapelvei eltérnek, mivel a közigazgatásban nem érvényesül, pl. a függetlenség és a társas bíráskodás elve. - A bírói jogalkalmazás célja a jogvita eldöntése és a szankcionálás, a közigazgatási jogalkalmazás célja pedig az állami akarat végrehajtása, tehát ez a cél sokkal szélesebb körű. - A bírói jogalkalmazáshoz kapcsolódva először az anyagi jogviszony jön létre, majd ezt követi az eljárási jogviszony keletkezése, a közigazgatási jogalkalmazásnál viszont először az eljárási jogviszony keletkezik és az anyagi jogviszony csak ennek eredménye. - A bíróság hivatalból eljárást nem indít, a közigazgatás viszont hivatalból is eljárhat (officialitás elve). b.) Az operatív végrehajtás további két nagy tevékenységi körre osztható, az irányító és a felügyeleti tevékenységre, továbbá az egyéb operatív tevékenységre. Ebben a körben jelentkezik a közigazgatás szervező jellege, mivel az irányítás, felügyelet lényegében szervezési és nem jogi kategória. Az egyéb operatív tevékenységek között található például a tervezési, finanszírozási, tömegszervezési feladatok ellátása. 5.) Végezetül: a jogtudományi fogalom utolsó eleme a rendelkező tevékenység volt, amely a közigazgatási szervek normaalkotási lehetőségét jelenti. A törvények ugyanis felhatalmazzák a közigazgatási szerveket arra, hogy jogilag még nem szabályozott területen jogszabályt alkossanak, továbbá magasabb szintű jogszabály végrehajtása érdekében normatív döntést hozzanak.
43
2.3. A közigazgatás feladatai
A közigazgatási feladatok a történelem folyamán természetesen változtak, hiszen változtak az állami feladatok, illetve az azokat meghatározó tényezők is. Éppen ezért a közigazgatási feladatok tételes felsorolását megelőzően azt kell megvizsgálni, hogy milyen tények és körülmények voltak (vannak) kihatással a közigazgatás feladataira.
2.3.1. A közigazgatás feladatait meghatározó tényezők
A közigazgatás feladatait a közigazgatás rendeltetéséből vezethetjük le, melyet a szervezéstudományi
fogalom
meghatározásánál
a
törvényhozó
szerv
döntéseinek
előkészítésében és azok végrehajtásában jelöltünk meg. Alapvetően tehát a közigazgatási feladatokat a törvényhozói tevékenység határolja be formailag. Ha azonban az ok-okozati összefüggések láncolatán tovább lépünk, akkor azt találjuk, hogy a törvényhozás is determinált tevékenység, azt az állam funkciói és ezen keresztül az állam céljai határolják be. Ahhoz tehát, hogy feltárjuk a közigazgatási feladatok tartalmát, az állam céljaihoz kapcsolódó állami funkciókból kell kiindulnunk. A közigazgatás rendeltetéséből következik az állami funkciók és a közigazgatási feladatok egymáshoz való kapcsolata is. A közigazgatási feladatokat az állami funkciókat megvalósító össz-állami tevékenység részeként kell felfognunk, mivel az egyes funkciók csak a
társadalomirányítás
teljes
szervezetrendszerének
működésével
érvényesülhetnek
maradéktalanul. A közigazgatás nem sajátíthatja ki egyetlen állami funkció kizárólagos érvényesítését sem, mivel akkor az adott funkcióban felbomlana az államhatalmi ágak egyensúlya. Ezért az állami funkciókat a közigazgatás más államszervekkel együttesen valósítja meg. Az állam funkciói általában hosszú történelmi időszakban változatlanok, abban azonban, hogy ezek milyen konkrét feladatok ellátását jelentik egy adott időszakban a közigazgatás számára, több befolyásoló tényező is szerepet játszik. a.) Az egyik alapvető befolyásoló tényező az adott társadalomban adott időpontban fennálló társadalmi munkamegosztás fejlettsége. Ezen alapszik a társadalom létfenntartását ellátó tevékenységek struktúrája és ezen keresztül az egyes tevékenységcsoportokhoz kapcsolódó közigazgatási szervezetek és feladatok összetétele is. Például a gazdaságban megtalálható munkamegosztás eredményeként alakulnak ki az egyes gazdasági ágazatok, az iparon belül a munkamegosztás hatására differenciálódik a nehézipar és a könnyűipar további
44
iparágakra, ez tovább tagolja a kereskedelmi tevékenységet és mindez természetesen hatással van az egyes tevékenységek igazgatását végző szervezetekre és azok feladataira is. Egy adott időpontban a minisztériumok és főhatóságok struktúráját ezek alapján objektív tényezőként a társadalmi munkamegosztás fejlettsége határozza meg. Amely társadalomban például nem használják az atomenergiát, vagy nem végeznek űrkutatást, természetesen nincs szükség ilyen feladatkörű közigazgatási szervekre. b.) A társadalmi munkamegosztáshoz szorosan kapcsolódó további befolyásoló tényező az adott időszakban a gazdasági feltételek alakulása. Romló gazdasági feltételek következtében egyre újabb közigazgatási feladatok keletkeznek, az állam szociális funkciójának ellátása érdekében. Bővülő szociális feladatként jelentkezik ilyen esetben az elszegényedő társadalmi rétegekről való gondoskodás bővítése, a munkanélküliség problémájának kezelése, a fokozódó bűnözés visszaszorítása és egy sor egyéb tevékenység ellátása (pl. népkonyhák, menedékhelyek felállítása, stb.). Mindezek a gazdasági fellendülés és a kiegyensúlyozott életszínvonal időszakában csökkenő jelentőségűek, a közigazgatás részéről kevesebb és minőségileg más feladat ellátását igénylik. c.) A társadalmi munkamegosztáshoz hasonlóan objektív befolyásoló tényező a közigazgatási feladatokra nézve adott időpontban a bel- és külpolitikai viszonyok alakulása. A belpolitikai viszonyok kedvező alakulása, a belső feszültségek csökkenése, az állami céloknak a társadalom többsége általi elfogadása, az állam biztonsága és a közrend, közbiztonság fenntartásával kapcsolatos közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi csökkenését eredményezheti, míg ellenkező esetben ezek a feladatok előtérbe kerülnek. A külpolitikai tényező, a nemzetközi feszültség fokozódása, a háborús konfliktusok kialakulása a világ egyes térségeiben szintén jelentős hatással van a külső védelmi, illetőleg a nemzetközi együttműködési funkciókból eredő közigazgatási feladatok alakulására. A nemzetközi feszültségek enyhülése természetesen ellenkező előjellel hat a közigazgatás feladatára, ilyenkor viszont kedvező talaj jelentkezik a nemzetközi gazdasági együttműködés bővítésére. d.) A közigazgatási feladatait befolyásoló további tényezőként az igazgatás módszereit jelölhetjük meg. Ezen belül is alapvető jelentőségű az a körülmény, hogy az igazgatás alanya milyen mélységű és tartalmú irányítási tevékenységet kíván kifejteni az igazgatott szervezetekre. A másik oldalról nézve ez a tényező úgy is megfogalmazható, hogy a közigazgatás feladatainak mennyisége és minősége függ az általa irányított szervezet önállóságától. Amennyiben ugyanis az irányított szervezetek nagyobb mértékű önállósággal rendelkeznek a döntéseik meghozatala és azok végrehajtása terén, természetszerűleg ezzel arányosa csökken az azt irányító szervezetigazgatási (befolyásoló) tevékenysége. Különösen
45
jól érzékelhető ez az összefüggés a gazdasági funkciókból eredő közigazgatási feladatok esetében. Amennyiben egy társadalomban az állam kevés önállóságot biztosít a gazdálkodást végző alanyoknak, vagyis szervei útján maga határozza meg a gazdálkodás belső viszonyait is, úgy széles közigazgatási apparátust kell kiépítenie ezeknek a feladatoknak az ellátására. Ellenkező esetben a közigazgatás szervezetei és feladatai a gazdaságirányítás terén leszűkülnek, a fő funkció általában csak a gazdálkodás fő feltételeinek a megteremtésére irányul. e.) Végezetül, a közigazgatási feladatok mennyiségére és minőségére hatást gyakorló tényező az igazgatási technika fejlettsége is. A közigazgatási tevékenység, mint igazgatás, tartalmilag az 1.3. pontban közölt hét elem (a CITDöVKE) össztársadalmi méretű kifejtését jelenti, az ezekkel összefüggő tevékenységek a modern igazgatástechnika alkalmazásával pedig jelentős részben egyszerűsíthetők, gyorsíthatók. Az igazgatástechnika különösen az információs, a döntési és az ellenőrzési feladatok esetében jelent befolyásoló tényezőt, a következők szerint:
- Az információs tevékenység mennyiségileg gyorsítható, minőségileg pedig jelentősen javítható a közigazgatási adatbázisok és az ezekhez kapcsolódó adatátvivő berendezések alkalmazásával. - A döntések egy része az ún. programozott döntések számítógépekkel is meghozhatók, így az igazgatási folyamatok részben automatikussá tehetők. Ezáltal egyes hagyományos közigazgatási feladatok, mint a döntés-előkészítés, az adatrögzítés, az ügyvitel (iktatás, irattározás, stb.) megváltoznak és az apparátusok személyi állománya az adminisztráció helyett az érdemi feladatokra fordíthatja energiáját. - Az ellenőrzés szintén információs tevékenységet jelent, mivel az nem más, mint a döntés végrehajtásának eredményéről való információszerzés. Ezen a téren pedig a modern igazgatástechnika szintén az adatgyűjtés, rögzítés és továbbítás területén gyorsíthatja és javíthatja az igazgatási folyamatokat. Lehetővé válik például ilyen módon az igazgatási tevékenység eredményességének folyamatos figyelemmel kísérése és az időszakos helyszíni ellenőrzési feladatok csökkentése.
46
2.3.2. A közigazgatás feladatai
Az állami funkciókból következő közigazgatási feladatok csoportosításával a közigazgatás-tudomány művelői - kisebb, nagyobb mélységben - csaknem kivétel nélkül foglalkoztak. A csoportosítási szempontok szerteágazó képet mutatnak, melyekből azonban ugyanúgy, ahogy a közigazgatás fogalmának meghatározásakor, két lehetséges megközelítési mód bontakozik ki. Az egyik megközelítés szerint a közigazgatás szervezetéből kiindulva vezethetjük le a feladatok fő csoportjait, megkülönböztetve központi, területi és helyi közigazgatási feladatokat, a központi feladatokon belül pedig kormányzati és megosztott, a területi és helyi feladatokon belül önkormányzati és államigazgatási feladatokat. A másik megközelítési mód a feladat tartalmi jegyeiből indul ki, vagyis az egy közös cél elérését biztosító feladatokból, feladatcsoportokból képez egy-egy nagyobb feladatkört. Ezzel a módszerrel jelentősen eltérő eredményre lehet jutni attól függően, hogy a közös célokat hogyan csoportosíthatjuk. Az általánosan elfogadott csoportosítás szerint ezek a közös célok az állam funkcióiból vezethetők le, mivel a közigazgatás fő feladatköreinek ellátása a törvényhozói és az igazságszolgáltatási feladatokkal együtt végül is az állami funkciók érvényesülése érdekében történik. A 2.2.1. pontban részletezett állami funkciók alapján a közigazgatási feladatokat az alábbi hét fő feladatkörre és feladatcsoportokra oszthatjuk: 1.) A közigazgatás gazdaságszervező feladatköre két nagy feladatcsoportra osztható: a közhatalmi és a tulajdonosi feladatok ellátására.
a.) A közhatalmi gazdaságszervező feladatcsoport keretében a közigazgatási szervek törvényi keretek között, jogalkotás útján, vagyis normatív módon meghatározzák a gazdálkodási környezetet, a gazdasági tevékenység korlátait, a közigazgatási szervek gazdaságszervező feladatainak határait. Példák ezekre az árszabályozási, engedélyezési, szankcionálási témakörökben alkotott kormányrendeletek. A közhatalmi feladatkör másik részét a közigazgatási szervek hatósági jogalkalmazói feladatai alkotják. A hatósági jogalkalmazás során a közigazgatási szerv a gazdálkodási tevékenységet közvetlenül befolyásolja például a tevékenység engedélyezésével, korlátozásával, megszüntetésével, vagy a szankcionálásával. Ide tartozik például a különböző gyártási engedélyek kiadása, a közegészségi okokból történő tevékenységkorlátozás, vagy az egyes környezetvédelmi bírságok kiszabása.
47
b.)
A
tulajdonosi
gazdaságszervező
feladatcsoport
az
állami
tulajdon
nagyságrendjének függvényében jelentkezik közigazgatási feladatként. Ezt a feladatot a közigazgatási szervek az állami vagyon közérdekű hasznosítása céljából látják el, melynek megnyilvánulása az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek létrehozása, valamint az állami vagyonnal való közvetlen rendelkezés. Az állami részvétellel működő gazdálkodó szervek esetében a működtetés jellemzője, hogy a közigazgatási szervet törvény hatalmazza fel jogok gyakorlására, ezen túlmenően azonban nem avatkozhat be a gazdálkodási tevékenységbe. A gazdálkodó szerv tehát ebben az esetben is rendelkezik egy relatív önállósággal, ami egyébként a piaci viszonyok közötti gazdálkodás alapvető feltétele. Az állami vagyonnal való közvetlen gazdasági célú rendelkezés lehet hasznosítási célzatú (eladás, tőkebefektetés, stb.), lehet gazdálkodást élénkítő célzatú (kölcsönök, támogatások nyújtása) és lehet beruházási célzatú (az állami egyedi nagyberuházások esetében). Az állami részvételű gazdálkodó szervek működtetése feladatcsoportból speciális közigazgatási feladatként emelhető ki a közszolgáltatásokat végző szervezetek létrehozása és működtetése. A közigazgatásnak ugyanis gondoskodnia kell olyan közszolgáltatások ellátásról is, amely az anyagi és a nem anyagi (intézeti) szolgáltatások között helyezkedik el, mint pl. a köztisztaság fenntartása, piacok, parkok létesítése, karbantartása, stb. Az ilyen szolgáltatás jellegénél fogva a tipikus (vagyongyarapításra törekvő) szervezet formájában nem szervezhető meg, mivel itt nyereség nem keletkezik. Létre kell tehát hozni és működtetni kell a közigazgatásnak az olyan speciális közüzemeket és közcélú társaságokat is, amelyek mindezeket a feladatokat állami támogatás mellett ellátják. Ezt a feladatcsoportot nevezzük a közigazgatás közszolgáltatásokat szervező feladatának. A gazdaság azon szektoraiban, ahol az állam, mint tulajdonos nem lép fel, (gazdasági társaságok, magánvállalkozások, szövetkezetek) a közigazgatásnak sem lehetnek közvetlenül feladatai. Az állam ebben a körben a beavatkozás lehetőségét a közhatalmi feladatok ellátására, illetőleg egyes felügyeleti feladatok tekintetében az igazságszolgáltatási szervek működésére korlátozza. Az egyes feladatcsoportok nagyságrendjével kapcsolatban itt meg kell jegyeznünk, hogy a modern államban a piaci viszonyok elterjedésének arányában a közigazgatás gazdaságszervező funkciója mérséklődik. Az állam ebben az esetben a gazdasági élet szereplőit a saját befolyása alól a gazdasági törvények befolyása alá helyezi és ezzel egyidejűleg a normatív szabályozást és a tulajdonosi tevékenységét mérsékli. A beavatkozás fő területe ilyen viszonyok között a hatósági jogalkalmazói területre korlátozódik.
48
2.) Az állam kulturális funkciójából vezethető le a közigazgatás intézetirányító feladatköre. A kulturális funkció megvalósítását a közigazgatás ugyanis általában nem közvetlenül saját feladatkörének ellátásával valósítja meg, hanem erre a célra az intézetek hálózatát hozza létre. Az intézet elnevezés olyan szervezettípust jelent, amelyben munkatevékenységet végeznek, azonban a tevékenység célja nem a gazdálkodás keretében történő vagyongyarapítás (mint a vállalat, vagy vállalkozás esetében), hanem az ún. nem anyagi szolgáltatás végzése. Az állam kulturális funkciója tehát úgy valósul meg, hogy a közigazgatási szervek létrehozzák az oktatási, kutatási, közművelődési, művészeti, stb. feladatkörű intézeteket, ellátják azokat anyagi eszközökkel, és irányítják azok tevékenységét. Meg kell itt jegyeznünk, hogy az állam kulturális funkciójának megvalósításában a közigazgatás intézetirányító tevékenységén túlmenően egyéb szervezetek is részt vállalnak. Különösen az oktatás és a művészetek területén lehetnek olyan szervezetek, amelyek magánigazgatás vagy társadalmi önigazgatás alatt állnak (egyházi és magániskolák, művészeti szövetségek, stb.). Ezekre nézve a közigazgatási szervek az irányítástól mérsékeltebb befolyást jelentő szakmai felügyeleti, koordináló és orientáló feladatokat látnak csak el.
3.) Az állam szociális és egészségügyi funkciója az előzőekhez hasonlóan szintén elsősorban a közigazgatás intézetirányító feladatán keresztül érvényesül, ezen kívül azonban itt is teret kap kisebb mértékben a szakmai felügyelet (pl. egészségügyi magánszférában), továbbá itt még ki kell emelnünk a szociális és kisebb mértékben az egészségügyi feladatokhoz is kapcsolódó hatósági jogalkalmazó feladatot is. A szociális területen a közigazgatási szervek hozzák létre, látják el anyagi eszközökkel és irányítják a szociális gondozás teljes intézeti hálózatát. A hatósági jogalkalmazói feladatok itt egyrészt az intézetek szolgáltatásainak igénybevételével függenek össze, másrészt a közigazgatási szervek közvetlenül nyújtanak szociális támogatást a rászorulóknak anyagi vagy természetbeni juttatás formájában. Az egészségügyi ellátási feladatkör szintén magába foglalja az intézetek hálózatának létrehozását, anyagi eszközökkel való ellátását és irányítását. A szakmai felügyeletet a közigazgatási szervek itt általában intézeteik útján látják el, ezen túlmenően a hatósági jogalkalmazói feladat során lehet módjuk az egészségügyi magánszféra felügyeletére. A hatósági jogalkalmazás egyéb feladatai a közérdekű gyógyító-megelőző tevékenység területére esnek, ahol általában a kötelezés és a szankcionálás formáját öltik. 4.) Az állam belső védelmi funkciójából eredő közigazgatási feladatkörök a rendészeti és a védelmi feladatcsoportokból tevődnek össze.
49
a.)
A
rendészeti
feladatcsoportba
soroljuk
a
közrend
és
közbiztonság
megteremtésének, valamint a tűzrendészetnek a feladatait. Mindkét feladat esetében a közigazgatási szervek maguk látják el az alapvető feladatokat, így a közrend és közbiztonság érdekében végzett rendfenntartást, bűnmegelőzést és bűnüldözést, a tűzrendészet keretében pedig a tűzmegelőzést és a tényleges tűzoltási feladatot. Ezek közül a tényleges tűzoltás önmagában nem közigazgatási feladat, de mint materiális tevékenység, ahhoz szorosan kapcsolódik. Mindkét területen találkozhatunk azonban a társadalom tagjainak és öntevékeny csoportjainak a segítő jellegű közreműködésével, melyben a feladat erőteljes közérdekű jellege domborodik ki. A rendfenntartó, bűnmegelőző és bűnüldöző feladattal kapcsolatban meg kell jegyeznünk, hogy annak ellátása a közigazgatási jogi eszközökön túlmenően igényli a büntetőjogi és büntetőeljárás-jogi eszközöket is. A tűzrendészet keretében viszont a tűzmegelőzés körében találhatunk hatósági jogalkalmazói feladatot. b.) A védelmi feladatcsoportban az ország határainak védelme, az állam biztonságának védelme és a polgári védelem található. Ezeket a feladatokat önálló, elkülönült szervezeti rendszerek látják el, melyek tényleges védelmi és kisebb részben bűnmegelőzési, bűnüldözési és hatósági jogalkalmazói feladatokat oldanak meg.
5.) A külső védelmi funkció az állam területének sérthetetlenségét biztosítja az esetleges külső támadásokkal szemben. Ezt a funkciót az állam legfelsőbb szervei és közöttük a legfelsőbb közigazgatási szervek által irányított honvédelmi szervezetrendszer hivatott biztosítani. Ennek a feladatcsoportnak az egyik elemét a kifejezetten közigazgatási feladatokat ellátó szervezetek (a honvédelem irányítását és a hadkiegészítést végző szervek), a másik elemét pedig maga a honvédségi szervezet feladatai alkotják. Ez utóbbi - hasonlóan a tűzoltáshoz - nem közigazgatási feladat, hanem materiális tevékenység. 6.) Az állam nemzetközi funkciójából vezethetjük le a közigazgatás külpolitikai és külgazdasági feladatcsoportjait. a.) A külpolitikai feladatcsoportba az államközi kapcsolatok fejlesztését, a nemzetközi szervezetekben való részvételt és a külföldön tartózkodó állampolgárok érdekeinek a védelmét sorolhatjuk elsősorban. Ezeket a feladatokat a leglényegesebb kérdésekben a legfelsőbb képviseleti szerv a közigazgatás legfelsőbb szervei, valamint a külképviseleti szervek együttesen valósítják meg. b.) A külgazdasági feladatcsoportban a közigazgatás alapvető feladata a nemzetközi gazdasági együttműködés lehetőségeinek megteremtése és szervezése, részvétel a nemzetközi
50
gazdasági szervezetek munkájában, továbbá gazdasági és hatósági eszközökkel előmozdítani a külkereskedelem fejlődését. 7.) Végezetül utalni kell arra is, hogy a közigazgatásnak nem csak a fent említett, kifelé, a társadalom felé irányuló feladatai vannak, hanem befelé, a közigazgatás szervezetrendszere felé irányuló feladatai is. Ezeket összefoglalóan a belső irányítási, felügyeleti, ellenőrzési és igazgatási feladatok megjelöléssel illethetjük, amelyről a későbbiekben még részletesen beszélni fogunk.
2.3.3. A közigazgatási tevékenységek fő típusai
A közigazgatási feladatok elemzéséből kitűnt, hogy több feladatkörben is találhatunk azonos jellegű feladatcsoportokat és feladatokat. Ilyen például a jogalkalmazás és ezen belül a hatósági jogalkalmazás, az intézetirányítás, a felügyelet, a materiális feladat, de ha a feladatokat további részfeladatokra bontanánk, további azonosságokat is találhatnánk. A feladatok megoldása a közigazgatási szervektől különböző tevékenységek elvégzését igényli, tehát a feladat csak a cselekvés útján valósulhat meg. Mivel a feladatok jellegében találunk közös vonásokat, a megvalósításuk érdekében kifejtett tevékenységeket is csoportosíthatjuk alapvető jellegzetességeik szerint. A továbbiakban erre az összefüggésre alapozva azt vizsgáljuk meg, hogy a közigazgatási szervek által kifejtett tevékenységeket milyen fő típusokba sorolhatjuk. Ennek azért van jelentősége, mert a közigazgatás működésének belső törvényszerűségeit csak úgy tárhatjuk fel, ha a szerteágazó tevékenységet rendszerezzük és vizsgáljuk azonos jellegzetességeiket. Az egyes tevékenységtípusok kialakításánál többféle szempontot lehet figyelembe venni és ezzel magyarázható, hogy a közigazgatás-tudomány művelői a tipizálásnál eltérő eredményre jutnak. A tipizálási ismérvek számát tekintve is igen széles a skála a szakirodalomban. Berényi Sándor például az 1975-ben megjelent tankönyvben a feladatokon kívül figyelembe veszi az irányítási módszereket, a tevékenység jogi szabályozását és a szervezetek elkülönültségét. Madarász Tibor a tevékenységfajtákat szervi-alanyi, az igazgatottak (tárgyi), az igazgatás módszere és a hatalomgyakorlás erőssége, mint csoportosítási ismérvek alapján különbözteti meg. Ismerünk olyan tipizálást is azonban (a német szakirodalomban), amely 36 féle ismérvet állít fel a tipizálás céljára. A mi véleményünk az, hogy a közigazgatás nagyszámú tevékenysége kétségtelenül lehetőséget nyújt az osztályozás sokféle megoldására, azonban a feladatok és tevékenységek
51
közötti szoros kapcsolat már önmagában is lehetőséget kínál egy lényeges tipizálásra. Az egyes
feladatcsoportokhoz,
feladatkörökhöz
kapcsolódó
tevékenységfajták
ugyanis
szükségképpen összerendeződnek, - a feladatcsoport és feladatkör azonossága miatt - így ez a fajta osztályozás is ad egy átfogó képet mindarról a tevékenységről, amelyet a közigazgatási szervek kifejtenek. Természetesen ennek az osztályozásnak is lehetnek kisebb hiányosságai, mivel a közigazgatás rendkívül sokrétű tevékenységében lehetnek olyanok, amelyek az ilyen csoportosításba nehezen sorolhatók be. Jelen tipizálással azonban nem célunk a teljes körű tipizálás elérése, csupán azokra a fő tevékenységfajtákra kívánunk rámutatni, amelyek a közigazgatási cselekvések jelentős részét magukba foglalják. Ezek alapján a következő fő tevékenységfajtákat különböztetjük meg a közigazgatásban.
1.) A jogalkotás és törvény-előkészítés A közigazgatási szervek jogalkotó tevékenysége abból a rendelkezési jogosultságból adódik, amelyre a legfelsőbb képviseleti szerv felhatalmazza. A magyar jogi megoldás szerint az
Alaptörvény
„T”
cikk
(2)
bekezdése
ad
felhatalmazást
a
Kormánynak,
a
miniszterelnöknek, a minisztereknek, az MNB elnökének, az önálló szabályozó szerv vezetőjének (a PSZÁF elnökének, a NHMH elnökének), továbbá az önkormányzati képviselőtestületeknek arra, hogy feladatkörükben jogszabályt (rendeletet) bocsáthassanak ki. Ezeknek a jogszabályoknak alapvető kritériumuk, hogy magasabb szintű jogszabályokkal nem lehetnek ellentétesek. Ezen belül is azonban két típusúak lehetnek. Egyrészt magasabb szintű jogszabály felhatalmazása alapján szabályozhatnak társadalmi viszonyokat végrehajtási jelleggel (felhatalmazáson alapuló jogalkotás), másrészt saját feladatkörükben (a Kormány, valamint az önkormányzatok képviselő testületei) elsődlegesen is szabályozhatnak társadalmi viszonyokat (elsődleges jogalkotás). Ez utóbbi esetben is vannak azonban korlátok, mégpedig a magasabb szintű jogszabályok, illetőleg az Alaptörvény formájában. A közigazgatási jogalkotás alapvető jellegzetessége tehát az, hogy az csak alaptörvényi, törvényi, vagy más, magasabb szintű rendeleti korlátok között fejthető ki, egy részük pedig kifejezetten magasabb szintű jogszabály végrehajtására születik. Itt megjegyezzük, hogy a modern államban a közigazgatás területi és helyi szintjén az önkormányzás alapelvének érvényesülésével összhangban kialakuló területi és helyi jogalkotás a jogrendszer hármas tagozódásának kialakulásához vezet. Ezáltal a központi szervek jogalkotása csak a valóban társadalmi szintű szabályozásra korlátozódik, és minden olyan kérdésben, amelyben a területi és helyi érdekek eltérhetnek egymástól, megadja a
52
lehetőséget a területi (megyei) és a helyi (városi, községi) jogalkotásra. A három szint tehát a törvényi szint, a központi közigazgatási szervek rendeleti szintje és a területi-helyi rendeleti szint. Az EU-tagság azonban oda vezetett, hogy a jogrendszer tagozódásához legfelsőbb szinten – az uniós jog elsőbbségének elve miatt – egy további, negyedik szint is csatlakozott, az uniós jog szintje. Éppen ezért ma már a jogrendszer négy szintjéről beszélhetünk. A közigazgatási szervek jogalkotásának másik sajátossága, hogy az a büntetőjogon kívül valamennyi jogágba tartozó jogszabály alkotására kiterjedhet. Ez egyrészt abból adódik, hogy a közigazgatás tárgya az egész államilag szervezett társadalom, másrészt a Kormány és az önkormányzati képviselőtestületek általános hatáskörű szervek, tehát szabályozási tárgykörük feladataikon belül nincs korlátozva. A jogalkotáshoz hasonló típusú tevékenységi kategória a törvény-előkészítés. Bár törvénytervezetet a közigazgatás csúcs-szervén, a Kormányon kívül mások is benyújtanak a legfelsőbb képviseleti szervhez (például az országgyűlési képviselők), a törvény-előkészítési munkálatok döntő többségben mégis a közigazgatási szférában zajlanak. Ez egyértelműen érvényesül akkor, ha a Kormány terjeszti elő a törvénytervezetet, de az egyéb előterjesztés esetén is közreműködhet a közigazgatás apparátusa pl. az információkkal való ellátás, a felülvizsgálat és a pontosítás területén. A törvény-előkészítésben a közigazgatási szervek részvételét az információkkal való rendelkezés
és
a
szakértelem
alapozza
meg.
A
közigazgatás
központi
szervei
tevékenységükből adódóan rendelkeznek azokkal az információkkal, amelyek a törvényelőkészítés szakaszában szükségesek, illetőleg az információs rendszereik révén újabb információk gyors beszerzésére képesek.
2.) A hatósági jogalkalmazás A 2.2.2. pontban a közigazgatás végrehajtó tevékenységének tárgyalásakor már foglalkoztunk a jogalkalmazás fogalmával és jellegzetességeivel, így itt a közigazgatási jogalkalmazás egyik leglényegesebb részét, a hatósági jogalkalmazást tesszük vizsgálat tárgyává. Ennek legfontosabb négy jellegzetessége a következő: a.)- A hatósági jogalkalmazás alapvető jellegzetessége, hogy ennek során a közigazgatási szerv, mint hatóság alkalmazza konkrét egyedi ügyre az általános jogi normát, a jogszabályt, vagyis a közhatalmi jogosítvány alapozza meg, hogy a társadalmi viszonyokat alakítsa. A leggyakoribb hatósági ügyfajták az engedélyezések, kötelezések, hozzájárulások, szankcionálások. Maga a hatóság kifejezés is arra utal, hogy a hatóság „hat” a környezetére,
53
befolyást gyakorol a rajta kívül álló személyek és szervek jogaira és kötelességeire. A hatóság ezt a befolyást a döntésével éri el, melynek következtében változás következik be mindazon jogalanyok jogaiban és kötelességeiben, akikre a döntés vonatkozik. b.) - A hatósági jogalkalmazás másik jellegzetessége, hogy a tőle teljesen független jogalanyok (ügyfelek) viszonyaiba avatkozik be, és ügyfél elvileg bármely magánszemély vagy szervezet lehet. Utóbbi esetben a jogi személyiség sem feltétel. Ezért nevezhetjük a hatósági jogalkalmazást hierarchián kívüli tevékenységnek is, mivel a hatóság és az ügyfél között semmiféle jogilag előírt alá-fölérendeltség nem létezik. c.) - A hatósági jogalkalmazás harmadik jellemzője a kényszereszközök alkalmazásának a lehetősége abban az esetben, ha a hatóság döntésének az érintettek önként nem tesznek eleget. Ez a lehetőség a közhatalmi felhatalmazásból származik, eredete pedig a legfelsőbb képviseleti szerv által adott felhatalmazás arra nézve, hogy a közigazgatási szerv meghatározott kényszereszközt alkalmazhasson. d.) A kényszereszközök alkalmazásának lehetősége követeli meg, hogy a hatósági jogalkalmazás során követett eljárás nyújtson biztosítékokat az ügyfelek részére arra, hogy törvénysértő módon ne lehessen velük szemben kényszereszközöket alkalmazni. Ezért szükséges a hatósági eljárás részletes jogi szabályozása általánosságban (valamennyi ügyfajtára) és speciálisan (egyes ügyfajtákra) egyaránt. Összefoglalva mindezeket: a hatósági jogalkalmazás fogalma alatt azt a közigazgatási jogalkalmazást értjük, amikor a hatóság anyagi jogszabály alapján, részletesen szabályozott eljárás keretében, rajta kívülálló személyek és szervek jogait és kötelességeit érintő döntéseket hoz és azoknak állami kényszereszközök útján érvényt szerez.
3.) Az irányítás A közigazgatás feladatainál több ponton is találkoztunk irányítási feladattal, melyek között kiemelkedett az állami intézetek irányítása. Ezeken kívül meg kell még említenünk egy másik irányítási kapcsolatot is, mégpedig az alsóbb szintű közigazgatási szervek irányítását. Az irányítás, mint tevékenység azt jelenti, hogy két szervezet között olyan kapcsolat létezik, amelyben az egyik, a másik tevékenységére meghatározó befolyást gyakorol. Az irányítás kizárólag csak szervezetek közötti viszonylatban érvényesül, erőssége pedig attól függ, hogy az irányító szervezet milyen eszközöket alkalmazhat a befolyásolásra és azokkal az irányított mely tevékenységét érinti. Elvileg az irányítás érintheti az irányított valamennyi tevékenységét, a rendeltetése érdekében kifejtett fő tevékenységet és az ahhoz kapcsolódó
54
igazgatási tevékenységet is. Az irányítás erőssége szerint régebben a szakirodalomban hierarchikus és a hierarchián kívüli irányítást különböztettek meg. a.) A hierarchikus irányítás lényege az, hogy a két szervezet között aláfölérendeltségi kapcsolat létezik. A közigazgatásban az ilyen kapcsolatot az irányított szervezet létrehozásakor rögzítik jogszabályban vagy a szervezeti és működési szabályban. A befolyás gyakorlására már önmagában az alá-fölérendeltségi kapcsolat is elegendő, azonban a befolyásolás fő eszközeit általában szintén szabályozzák. Ezen belül azonban a hierarchikus irányítás korlátlan, vagy csekély mértékben korlátozott beavatkozási lehetőséget jelent az irányító szerv számára. Ezt általában az utasítási jog biztosítja a legszembetűnőbben, melynek alapján az irányító közvetlenül érvényesítheti akaratát az irányított tevékenységben. Hierarchikus irányítás érvényesül például a Kormány és a minisztériumok, vagy minisztériumok és a nekik közvetlenül alárendelt szervek (például központi hivatalok) között. b.) A hierarchián kívüli irányítás - amely az irányítási jogosítványok egymásnak alá nem rendelt szervek közötti gyakorlását jelenti - mára már felügyeleti tevékenységgé változott. A kérdésre a későbbiekben még visszatérünk!
4.) A felügyelet A felügyeleti tevékenység kialakulása azzal a körülménnyel van összefüggésben, hogy az állam - felismerve, hogy a szervezetek működésének hatékonyságát kedvezően befolyásolja az önállóság biztosítása - egyes szervtípusok esetében csak igen szűk körre korlátozza a befolyásolási lehetőségeit. Ezzel általában csak azt kívánja elérni, hogy az ilyen szervezetek működése feleljen meg a jogszabályoknak, illetve saját szervezeti és működési szabályaiknak. Ebbe a körbe a közigazgatás körében a felügyeletek különböző típusai sorolhatók, a felettes szervek hatósági törvényességi felügyelete, a helyi önkormányzatok törvényességi
felügyelete,
a
speciális
hatósági
felügyeletek
(pl.
kereskedelmi,
közegészségügyi, stb.). A felügyelet másik típusa az intézetek esetében található, mely már túlmegy a működés törvényességén és elsősorban a működés szakmai megalapozottságát, jellegét vizsgálja és ezen a téren gyakorol befolyást. Az előző típusú felügyelettől való megkülönböztetés céljából ezt a felügyeletet szakfelügyeletnek nevezzük. Mindkét felügyeleti fajtának az a jellegzetessége, hogy az irányításnál szűkebb körű jogosítványokat tartalmaz. Legáltalánosabb jogosítvány az ellenőrzés, a fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, illetőleg az észlelt fogyatékosság megszüntetése érdekében eljárás
55
kezdeményezése. Ez utóbbi eljárást általában más szerv folytatja le, de egyes felügyeleti fajtáknál, mint pl. a hatósági felügyeleteknél az eljárást maga a felügyelő szerv is lefolytathatja (pl. szankcionál).
5.) A közvetlen tulajdonosi tevékenység végzése Vagyonának hasznosítását az állam több formában végezheti. Az egyik az, hogy vagyonának egy részéből gazdálkodó szervet létesít, amely egy társadalmi szükséglet ellátásán túl a vagyon gyarapítására törekszik. Ez a megoldás a piacgazdaságok kialakulásával egyre jobban háttérbe szorul. A másik forma az, hogy az állam rendelkezik a vagyonával közérdekű hasznosítás céljából. Ez a rendelkező tevékenység megnyilvánulhat az állam vállalkozó tevékenységében, melynek során az állam, vagyoni részesévé válik nem állami gazdálkodó szerveknek. Másik megoldásként az állam egyszerűen értékesítési vagyonát, pl. az állami tulajdonban álló földrészleteket, lakóházakat, üzemeket. A harmadik hasznosítási mód az állami vagyon beruházások megvalósítására való felhasználása. Ezzel az állam olyan beruházásokat valósít meg, amelyre a magánszféra a tőke, vagy a gazdaságosság hiánya, illetve az állami monopólium alapján nem vállalkozik. Végül az állam vagyonát olyan gazdasági célú támogatásokra is fordíthatja, amely megoldja a gazdaság rövid távon jelentkező problémáit, élénkíti a gazdasági fellendülést és ezzel közvetve a társadalom érdekét szolgálja. Mindezeket a tevékenységeket az állam a közigazgatási szervei útján valósítja meg, és mivel ezeket a közigazgatási szervek azonos feladatkör ellátása érdekében végzik, összefoglaló névvel közvetlen tulajdonosi tevékenység alatt tárgyaljuk.
6.) A materiális tevékenység Speciális tevékenységi fajta a közigazgatásban a belső és külső védelmi feladatokat ellátó fegyveres erők és rendészeti szervek materiális tevékenysége. Ezek a szervek a közigazgatás legfőbb szervei, illetve a legfelsőbb képviseleti szerv irányítása alatt állnak, így működésükhöz kapcsolható a közigazgatási szervek irányító tevékenysége is. A működésük másik tevékenységi típusa a hatósági jogalkalmazó tevékenység, ezen túlmenően azonban végeznek olyan tevékenységeket is, amelyek az eddigi tevékenységi fajtákba nem sorolhatók. Ez utóbbiak közé sorolható a járőrözés, a nyomozás, a rendfenntartás, a gyakorlatok tartása, stb.
56
Az állam működése szempontjából mindezek a tevékenységek elkerülhetetlenek, és jelentőségük abban van, hogy biztosítják a társadalom zavartalan életét, fennmaradását. Ennélfogva, mint önálló tevékenységi típust, feltétlen ki kell emelnünk a közigazgatás tevékenységei közül.
57
SZAKIRODALOM A 2. RÉSZHEZ
1. Államigazgatási
Jog.
Általános
Rész.
BM
Tanulmányi
és
Propaganda
Csoportfőnökség Budapest, 1975 2. Balázs István: Az állam változó szerepkörének hatása a közigazgatási intézményekre. Magyar Közigazgatás 1992. évi 5. szám 3. Berényi Sándor: Az államigazgatás rendeltetése. Magyar Közigazgatás 1990. évi 7-8. szám 4. Berényi Sándor: Közigazgatás a modern társadalmakban. Budapest, 1994 5. Concha Győző: Politika II. Közigazgatástan. Budapest, 1905 6. Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási joga. Budapest, 1888 7. Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, 1939 8. H. Fayol: La doctrine administrative l' Etat. Paris, 1923 9. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet (II. és III. Fejezet) Dialóg Campus Kiadó, Budapest -Pécs, 2010 10. Hajdu Lajos: II. József közigazgatási reformjai Magyarországon. Budapest, 1982 11. Kalas Tibor: Modell és társadalomirányítás. Állam és Igazgatás 1986. évi 6. szám 12. Kalas Tibor – Torma András: Közigazgatás-elmélet. (II. Rész: Az igazgatás és a közigazgatás keletkezése és fejlődése) Miskolci Egyetem ÁJK. 2008 13. Lőrincz Lajos: Új irányzatok a közigazgatás fejlődésében. Magyar Közigazgatás 2003. évi 12. szám 14. Madarász Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai. Budapest, 1989 15. Magyari Zoltán: Magyar Közigazgatás. Budapest, 1942 16. R. Mayntz: A közigazgatás kialakulása. In: Közigazgatás-tudományi Antológia Második Kötet (Szerk.: Lőrincz Lajos) Unió Kiadó, Budapest 1996 17. D. H. Rosenbloom: A közigazgatás elmélete és a hatalmi ágak szétválasztása. Közigazgatás. Osiris Századvég Kiadó, Budapest 1994 18. Stein Lőrincz: Az államigazgatás és igazgatási jog alapvonalai. Pest, 1871 19. Tomcsányi Móricz: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Budapest, 1926 20. Torma András: A közigazgatás feladatai. In: Publicationes Universitatis Miskolciensis Sectio Juridica et Politika. Tomus XX/2. Miskolc University Press 2002 21. W.F. Willoughby: Principles of Public Administration, 1927 22. Zlinszky János: A századforduló magyar közigazgatása. Jogtudományi Közlöny 1996. évi 10. szám
58
3. A közigazgatási jog alapfogalmai
Fő témakörök: 3.1. A közigazgatási jog fogalma és helye a jogrendszerben 3.2. A közigazgatási jog forrásai (jogforrástan) 3.3. A közigazgatási jogi norma (normatan) 3.4. A közigazgatási jogviszony (jogviszonytan) _______________________________________________
3.1. A közigazgatási jog fogalma és helye a jogrendszerben
A közigazgatási jog ma már messze a magyar jogrendszer leghatalmasabb ága, hiszen átfogja a társadalmi és a gazdasági élet szinte valamennyi területét. E hatalmas, több ezer jogszabályt kitevő jogágat először definiáljuk, majd elhelyezzük a magyar jogrendszerben.
3.1.1. A közigazgatási jog fogalma, rendszere
A közigazgatáshoz hasonlóan, a közigazgatási jog fogalmáról is számos eltérő megközelítés és nézet található a közigazgatási jogtudományban. Abban a nézetek azonban még megegyeznek, hogy egy adott jogág formailag valamely összefüggő tárgykörre vonatkozó jogszabályok összességét foglalja magába. A fogalomalkotási kísérletek ezért a jogi szabályozás tárgyából indulnak ki. Ilyenek például a következők. Lorenz von Stein, (a közigazgatás-tani irányzat megalapozója) szerint a közigazgatási jog a végrehajtó hatalom joga, amely nem más, mint az állam szerves természete által e hatalomnak szabott határ. (1864) Csiky Kálmán, a magyar közigazgatás-tudomány első nagy alakja (a közigazgatási jogtudomány, jogismereti irányzat) felfogása szerint a közigazgatási jog feladata meghatározni a közigazgatási szervek felépítését, cselekvésük rendjét és határait. (1888) Concha Győző (a közigazgatás-tani irányzat magyar képviselője) a Politika II. kötetében a közigazgatási jog alatt azon szabályok összességét érti, amelyek meghatározzák a közigazgatási szerveket, ezek hatáskörét, a közfeladatok megvalósítására adott hatalom
59
mértékét, eszközét, módját és az állampolgárok akaraturalmát a közigazgatási szervekkel szemben. (1905) Tomcsányi Móric (a közigazgatási jogtudomány, jogi dogmatizmus irányzat) a közigazgatási jog fogalma alatt a közigazgatás szervezetének és működésének jogrendjét kitevő jogszabályok összességét érti. (1926) Mindezekből a meghatározásokból az tűnik ki, hogy a közigazgatási jogtudomány említett képviselői azt a tárgykört, amely a közigazgatás joganyagát összekapcsolja, a közigazgatás szervezetében és működésében látják. A működés esetében pedig egyértelműen a működés határaira helyezik a fő hangsúlyt, vagyis szerintük a működésre vonatkozó joganyag lényeges funkciója a működési korlátok meghatározása. Ez utóbbit a közigazgatás közhatalmi jellegéből vezetik le, ugyanis a közigazgatás, mint közhatalmi szervezet csak a törvényi keretek között és végrehajtó jelleggel működhet szerintük, ahogy ezt a közigazgatás fogalmánál is hangsúlyoztuk, illetve hangsúlyozták. Az 1945 utáni szakirodalom abból az általános felfogásból indul ki, hogy a jogrendszer jogágakra tagolásának alapja a jogi szabályozás tárgya és módszere lehet. Ezt a közigazgatási jogra is alkalmazva, az a következtetés lesz az általános, amely szerint a közigazgatási jog a közigazgatási szervek végrehajtó-rendelkező tevékenysége során keletkező társadalmi viszonyokat, sajátos módszerrel szabályozó jogszabályok összessége. Sajátos módszerként a jogviszonynak a végrehajtó-rendelkező tevékenységgel való kapcsolatát, az alá-fölérendeltségi viszonyok gyakori szabályozását, a jogviszonyok egyoldalú létrejöttét, és a jogszabálysértésért való feltétlen felelősséget jelölik meg. Ezt az álláspontot fejti ki Berényi Sándor az 1975-ben és 1981-ben megjelent tankönyvekben. Egy másik felfogás szerint, melyet Madarász Tibor képvisel, a közigazgatási jog tárgyát a szabályozott társadalmi viszonyok szerint nem lehet elkülöníteni, mivel az olyan széleskörű, amely más jogágak tárgyát is képezheti. Ezzel a felfogással annyiban egyetértünk, hogy a közigazgatás valóban rendkívül szerteágazó társadalmi viszonyokat érint, azonban ez a tény még önmagában nem zárja ki azt, hogy az azokat szabályozó normákban találhassunk közös sajátosságokat. Az első közös sajátosság magában a szervezetrendszer elkülönültségében rejlik. A közigazgatás szervezetét szabályozó normák értelemszerűen a közigazgatási jog anyagába kell, hogy tartozzanak. Amennyiben pedig azokat a magatartásokat vizsgáljuk, amelyek a közigazgatási szervezet tevékenységével kapcsolatosak, úgy azt találjuk, hogy azok legáltalánosabban a közigazgatás végrehajtó tevékenységével függenek össze. A közigazgatás rendeltetése a végrehajtás, ennek érdekében a közigazgatási szerv és más jogalanyok
60
tevékenységet fejtenek ki, a tevékenységük során kifejtett emberi magatartást a jog szabályozza, és ebben a szabályozó joganyagnak az a közös sajátossága is megtalálható, amely egy jogágba rendezi azokat. Erre alapozva a közigazgatási jog fogalma a következők szerint határozható meg. A közigazgatási jog azon jogszabályok összessége, amelyek a közigazgatás szervezetét és személyzetét, valamint a működése során, a végrehajtó tevékenységével összefüggő társadalmi viszonyokat szabályozza. A közigazgatási jogi szabályozás fő tárgykörei, mindezek alapján a következők: -
a közigazgatás szervezete és személyzete (szervezeti jog),
-
a közigazgatási szerv eljárása (eljárásjog),
-
a közigazgatás működése során keletkező társadalmi viszonyok tartalmi
meghatározása (anyagi jog). A közigazgatás szervezetére és személyzetére vonatkozó jogi normák foglalkoznak a szervezet létrejöttével, belső felépítésével, a szervezetek, szervezeti egységek belső és külső kapcsolatrendszerével, valamint a közigazgatás személyi állományával, illetve a személyi állományra vonatkozó joganyag sajátosságaival. Az eljárási jogi normák magukba foglalják a közigazgatási eljárás általános szabályait, valamint azokat a speciális eljárási szabályokat, amelyek csupán egyes ügycsoportokra, ügytípusokra érvényesek. A működési szabályok maguk is további két nagy csoportba sorolhatók. Egyrészt a közigazgatási szerv működését, döntési lehetőségeit, feltételeit meghatározó, másrészt a közigazgatási szervvel kapcsolatba kerülő más jogalanyok magatartását meghatározó normákra. A közigazgatás szervezetére, személyzetére és eljárására vonatkozó joganyagot a közigazgatási jog általános részének nevezzük, arra alapozva, hogy ezek a szabályok a közigazgatás egészére, illetőleg jelentős részére érvényesek. A működési szabályok különös részbe való besorolása - az előzőekkel ellentétben - azon alapszik, hogy ezek egy-egy szűkebb területen, ún. igazgatási ágazatban érvényesülnek (pl. építésügy, lakásügy, gyámügy, stb.). A közigazgatási jog ilyetén tagolását Csíky Kálmán végezte el a XIX. század végén.
61
3.1.2. A közigazgatási jog helye a jogrendszerben
A közigazgatási jogi szabályozás széleskörű tárgyából következik, hogy több jogággal kapcsolatban felmerülnek elhatárolási kérdések. Különösen szoros kapcsolat található az alkotmányjog, a pénzügyi jog, a családi jog, az agrárjog, a polgári jog, a büntetőjog és az európai jog, valamint a közigazgatási jog között, de az itt nem említett, többi jogág esetében is található több-kevesebb kapcsolódási pont a közigazgatási joggal. A kapcsolatok egyik tipikus formája az, hogy a közigazgatási szerv jogalkalmazó tevékenysége során más jogágba tartozó jogszabályt is alkalmaz. Ez jellemző például az alkotmányjogi, pénzügyi jogi, családi jogi, agrárjogi szabályokra, hiszen ezek a szabályok részben a közigazgatási szervezetrendszer működésével érvényesülnek. Az alkotmányjog esetében a kapcsolat lényege abban foglalható össze, hogy az állam és állampolgár jogviszonyának alapvető szabályait az alkotmányjog tartalmazza, azonban több esetben ezek csak a közigazgatás működésével fejtik ki szabályozó szerepüket, pl. egyes alapvető állampolgári jogok esetében. A közigazgatási jog végrehajtó jellege itt tehát egyértelműen látható, mivel ezeket a kérdéseket kizárólag csak törvényben lehet szabályozni, és a közigazgatási jog ezen a téren csak végrehajtó jellegű normákat tartalmazhat. Az alkotmányjog és a közigazgatási jog másik kapcsolata a közigazgatás szervezetével
függ
össze,
ugyanis
az
alkotmányjog
tartalmazza
a
közigazgatási
szervezetrendszer alapvető szabályait (a kormány, a minisztériumok, az önálló szabályozó szervek és az önkormányzatok esetében). A közigazgatási jogba ezen a téren azok a jogszabályok tartoznak, amelyek az alkotmányjogi szabályozás tárgykörén kívül esnek. Ezek elsősorban az itt meghatározott szervek működésére vonatkozó szabályok. A pénzügyi jog, a családi jog és az agrárjog esetében a jogalkalmazó szervek elsősorban a közigazgatási szerek: a kormány, a minisztériumok, a kormány-hivatalok és a központi hivatalok, a dekoncentrált (centrális alárendeltségű) szervek, illetve az önkormányzatok. Ebben az esetben az elhatárolás alapja a szabályozott viszonyok jellegéből következik. A pénzügyi jog esetében ez az állam és a társadalom anyagi kapcsolódása, a családi jog esetében a kiskorúak és gondnokoltak érdekvédelme, az agrárjog esetében pedig elsősorban a földtulajdon és a földhasználat viszonyai. A polgári jog (polgári eljárásjog) és a közigazgatási jog között az anyagi és eljárási viszonyok terén egyaránt található kapcsolódás. A közigazgatási szervek kivételesen olyan döntéseket is hozhatnak, amelyek anyagi szabályai a polgári jogba tartoznak (pl. birtokvédelem, egyes kártérítési ügyek, kisajátítás). Másrészt a bíróság abban az esetben, ha
62
közigazgatási döntést bírál felül, akkor közigazgatási anyagi és eljárásjogot egyaránt alkalmaz. Ebből pedig az következik, hogy szervi alapon önmagában az elhatárolás nem lehetséges itt sem. Az elhatárolás alapja a szabályozott társadalmi viszony vagyoni, vagy végrehajtási jellege lehet. A büntetőjog (büntető eljárásjog) és a közigazgatás jog között a kapcsolat szintén kettős. A büntetőjog egyrészt olyan cselekmények szankcióit is tartalmazza, amelyek társadalomra enyhébb veszélyesség esetén a közigazgatás körében kerülnek elbírálásra. Ilyenek a szabálysértések egyes esetei. Ebben az esetben a közigazgatási jog és a büntetőjog határát a hatáskört gyakorló szerv dönti el. Addig, amíg a cselekmény a közigazgatás körében marad, az elbírálás jogi szabályozása is a közigazgatási jogba tartozik. A másik kapcsolat a két jogág között abban fejeződik ki, hogy egyes közigazgatási anyagi jogi jogszabálysértések büntetőjogi szankciót vonnak maguk után. (Pl. környezetvédelmi bűncselekmény.) Ilyenkor egy cselekmény elbírálásához a közigazgatási és a büntetőjogi normák alkalmazása egyaránt szükséges. A büntetőeljárási joggal való kapcsolat pedig abban nyilvánul meg, hogy a büntetőeljárás egy részét (a nyomozást) közigazgatási szervek (rendőrség) látják el, illetve végzik. Magyarországnak az Európai Unióhoz való kapcsolódása (2004) új helyzetet teremtett az európai uniós jog és a (magyar) közigazgatási jog viszonylatában is. Magyarország ugyanis egy olyan térségnek, egy Európai Közigazgatási Térségnek lett a teljes jogú tagja, amelynek nem csak joga, hanem - a Csatlakozási Szerződésből fakadó kötelezettsége is az uniós jog végrehajtása és érvényesítése. Ha pedig ezt nem teszi, akkor végső fokon az Európai Bíróság ki is tudja azt kényszeríteni. Az uniós jog és a közigazgatási jog, illetve az EU és a magyar közigazgatás kapcsolat-rendszerével a Közigazgatási Jog 4. című tantárgy fog részletesen foglalkozni.
3.2. A közigazgatási jog forrásai: a jogforrástan
A jogforrástani ismeretek bemutatásához két kérdéskör vizsgálatára van szükség. Először a közigazgatási jogforrások sajátosságainak és rendszerének, majd ezt követően a jogismeret technikai eszközeinek a vizsgálatára. Éppen ezért mondanivalónkat az erről szóló két fejezetre tagoljuk.
63
3.2.1. A közigazgatási jog forrásainak sajátosságai és rendszere
A jogforrások témakörének az egész jogrendszerre kiterjedő vizsgálata nem tartozik a közigazgatási jogtudomány tárgykörébe, hiszen azzal elméleti szinten az állam és jogelmélet, tételes jogi megközelítésben pedig az alkotmányjog foglalkozik. A közigazgatási jog alapfogalmai körében mégis azért kell foglalkoznunk a közigazgatási jog jogforrásaival, mert ezeknél az általános jogforrási jegyeken túl elkülönülő sajátosságok is megfigyelhetők. Másrészt indokolja ezt a vizsgálódást az a körülmény is, hogy a jogszabályok döntő többségét a közigazgatási szervek alkotják és ebből következően a jogforrásokkal kapcsolatos elvi problémák is döntően a közigazgatási szervek működéséhez kapcsolódnak. A jogforrás fogalmát az állam és jogelméleti, valamint az alkotmányjogi szakirodalomban rendszerint belső és külső jogforrások megkülönböztetés alapján definiálják. E szerint a belső jogforrás azt a tényezőt (szervet) jelenti, amelytől a jog származik, a külső jogforrás fogalma pedig azt a megnyilvánulási formát jelenti, amelyben a jog megjelenik. Kétségtelen ugyanakkor az is, hogy mindkét tudományban vannak olyan felfogások is, amelyek vitatják-e megkülönböztetés létjogosultságát. Közigazgatási jogi szempontból azonban ettől az elvi vitától eltekinthetünk, mivel a jogforrás fenti általános felfogása is módot nyújt részünkre a további elemzésre. A belső és külső jogforrás fogalom logikailag egyébként is összekapcsolódik, mivel az egyes jogalkotó szervek csak meghatározott formában bocsátanak ki jogforrásokat, tehát jogszabályokat. E szerint: -
az Országgyűlés törvényt,
-
a Kormány kormányrendeletet,
-
a miniszterelnök miniszterelnöki rendeletet,
-
a Kormány egyéb tagjai miniszteri rendeletet,
-
a PSZÁF és a NMHH elnöke rendeletet, továbbá
-
az önkormányzat képviselőtestülete rendeletet bocsát ki.
A továbbiakban ezek alapján jogforrás alatt a jogalkotó szervek által kibocsátott jogszabályok (külső) megjelenési formáját értjük. Azt a külső formát tehát, amelyben a jogszabály megjelenik. A törvény megjelölése magában foglalja a kihirdetés évét, római számú sorszámát, a törvény elnevezést és a törvény címét. (Például: 2010. évi CXXX. törvény a jogalkotásról) A többi jogszabály megjelölése pedig magában foglalja a jogszabály megalkotójának megjelölését, az arab számozású sorszámát, a kihirdetés hónapját és napját,
64
valamint a jogszabály elnevezését és címét. (Például: 5/2011. (II. 12.) Kormány rendelet a köztisztaságról) A fogalom további tisztázásában azonban nem nélkülözhetjük a jog és a jogszabály fogalmak tartalmának meghatározását sem. A jog formailag egy gyűjtőfogalom. Érthető alatta a jogszabályok összessége, tehát a tárgyi jog, de sok esetben a meghatározott jogalanyokhoz kapcsolódó jogokat és kötelezettségeket értik alatta, vagyis az alanyi jogot. Tartalmi vonatkozásban a jog lényege a normativitásban van, mely alatt azt értjük, hogy a jogalkotó szerv a követendő magatartást általános jelleggel határozza meg, tehát a magatartást nem egy konkrét esetben, hanem folyamatosan, vagy ismétlődően kell kifejteni. Ebben az értelemben jogalkotásra minden szerv jogosult, amely általános magatartási szabály alkotására jogosult. A jogforrás fogalma alatt azonban – a fenti meghatározásunk szerint - a jogalkotó szervek csupán jogszabályi formában kibocsátott, általános magatartási szabályait értjük, azt pedig a jogalkotási törvény pontosan meghatározza, hogy melyik megjelenési forma tekinthető jogszabálynak. Ezek a formák az Alaptörvény T) cikk (2) bekezdése szerint a törvény, a kormányrendelet, a miniszterelnöki rendelet, a miniszteri rendelet, az MNB elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének (PSZÁF elnöke és a NHMH elnöke) rendelete, valamint az önkormányzati rendelet. Jogszabály továbbá a Honvédelmi Tanács rendkívüli állapot idején, és a köztársasági elnök szükségállapot idején kiadott rendelete is. (Lásd: rendkívüli jogrend)
A jogforrás és jogszabály kapcsolatát meg kell még világítanunk egy másik nézőpontból is, ugyanis kivételesen előfordulnak olyan jogszabályok, amelyek nem tartalmaznak általánosan kötelező magatartási szabályt. Ilyen például az egy konkrét esetre vonatkozó törvényi vagy rendeleti előírás. Ebben az esetben tehát az fordul elő, hogy jogforrási forma nem tartalmaz jogot, vagyis a jogalkotó szerv a jogszabályi megjelenési formát alkalmazza a konkrét döntéseinek kinyilvánítására. Ez a jogalkotási gyakorlat kétségtelenül zavaró tényező a tiszta profilú, elméletileg is alátámasztott jogalkotásban. Az ilyen döntések kinyilvánítására egy újabb akaratnyilvánítási formát lenne célszerű rendszeresíteni a jogalkotó szerveknél, például úgy, hogy számozással vagy elnevezéssel tennének különbséget a normatív és a konkrét jogforrások között. A
jogforrások
általános
jellemzői
között,
a
közigazgatási
jogforrásokkal
összefüggésben meg kell különböztetnünk a közigazgatási szerv által kibocsátott jogforrásokat és a közigazgatási jog forrásait. A megkülönböztetésnek az az alapja, hogy a
65
közigazgatási jog forrásai közül a rendelet elnevezésűeket a közigazgatási szervek adják ki, vagyis csak a törvény, mint jogforrás kibocsátása nem tartozik közigazgatási szerv hatáskörébe. Más oldalról viszont a közigazgatási jog magába foglalhat valamennyi jogforrástípusban megjelenő jogszabályt, mivel a jogszabály jogágba való tartozását nem a megjelenési forma, hanem a szabályozott társadalmi viszony tárgya határozza meg. Az összefüggés így ezen a téren úgy fogalmazható meg, hogy a közigazgatási jogban valamennyi jogforrás megtalálható, a közigazgatási szervek viszont csak a rendelet típusú jogforrásokat bocsáthatják ki. Az előzőekből következik, hogy a közigazgatási jog forrásai a jogforrás típusa szempontjából nem specifikusak, mivel ezek között valamennyi jogforrás típus megtalálható. A közigazgatási jog forrásai tehát a következők: törvény, kormányrendelet, miniszterelnöki rendelet, miniszteri rendelet, az MNB elnökének rendelete, az önálló szabályozó szerv vezetőjének (PSZÁF elnöke és a NHMH elnöke) rendelete, valamint az önkormányzati rendelet. A jogforrások korábbi jogi szabályozása azonban ettől bővebb körben tette lehetővé a jogszabályok kibocsátását, így 1981-ig a jogforrások között szerepelt a SZOT szabályzat, sőt 1989-ig a törvényerejű rendelet és az államtitkári rendelkezés is. Mivel ezeket általánosságban nem helyezték hatályon kívül a jogalkotásról szóló újabb jogszabályok, ezért közülük egyesek továbbra is hatályban maradhattak, így a közigazgatási jog forrásai is lehetnek. Ezen az alapon megkülönböztetünk a közigazgatási jogban a hatályos jogforrási típusban kiadott jogszabályokat, és már nem hatályos jogforrási típusban kiadott jogszabályokat is. Ez utóbbi a SZOT-szabályzat, a törvényerejű rendelet és az államtitkári rendelkezés. Mindkét jogforrási csoportnak az a jellegzetessége, hogy címzettek szerint az állampolgárokra és a szervezetekre egyaránt kiterjedhet a hatályuk, ezért ezeket a jogforrásokat általánosan kötelező jogforrásoknak nevezzük. A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény - mint arra már utaltunk - az általánosan
kötelező
jogforrásokon
(a
jogszabályokon)
kívül
ismeri
a
közjogi
szervezetszabályozó eszközök, a normatív határozatok és a normatív utasítások fogalmát is. A törvény szerint normatív határozatot csak testületi szerv bocsáthat ki, a következők szerint: az Országgyűlés, a Kormány, az önkormányzat képviselőtestülete, a testületi központi államigazgatási szerv, valamint az Alaptörvényben megjelölt más testületi szerv. Ezekben kerül sor az irányított szervek és a saját tevékenység-, valamint a működés és a szervezet szabályozására, továbbá a saját cselekvési program meghatározására. (Példaként említhető a Kormány 1144/2010. (VII. 7.) Kormány határozata a Kormány ügyrendjéről.) Normatív utasítást a határozattal szemben nem testület, hanem egy személy bocsáthat ki, a következők
66
szerint:
a
miniszterelnök,
a
központi
államigazgatási
szerv
vezetője
(miniszter,
kormányhivatal vezetője, központi hivatal vezetője, stb.), a nemzetbiztonsági szolgálat vezetője, valamint az Alaptörvényben megjelölt egyszemélyi vezetés alatt álló más szerv vezetője. A normatív utasításban a vezető szabályozza a vezetése, irányítása vagy felügyelete alatt álló szervek tevékenységét, működését és szervezetét, továbbá az adott szerv személyi állományába tartozó személyek jogait és kötelességeit. A fenti felsorolásból megállapítható, hogy az országgyűlési határozat kivételével ezek döntően a közigazgatási szervek által kiadott jogi eszközök és a közigazgatás szervezetében fejtik ki szabályozó szerepüket. Címzettek szerint a normatív határozat és a normatív utasítás hatálya kizárólag az irányított szervekre terjed ki, vagyis az állampolgárokra közvetlenül
rendelkezést
nem
tartalmazhat.
Kiemelendő
az
is,
hogy a
közjogi
szervezetszabályozó eszközök, mivel nem jogforrási formát öltenek - annak ellenére, hogy döntően a közigazgatás működéséhez kapcsolódnak - közvetlenül nem tekinthetők a közigazgatási jog forrásainak, azonban azokhoz szorosan kapcsolódó jogi eszközök, ezért a közigazgatási jogforrásokat kiegészítő szabályoknak tekinthetők. A testületi szervek által kibocsátott határozatok és az egyedi szervek által kiadott utasítások között találhatók normatív (általános magatartási szabályt tartalmazó) és konkrét (egyedi esetre vonatkozó) határozatok, illetőleg utasítások. A jogi eszközök között ezek közül természetesen csak a normatív határozatot és a normatív utasítást értjük, azonban itt is felmerül az elnevezési probléma, mivel ugyanazon elnevezés tartalmazhat konkrét döntést is. A két típus megkülönböztetése ezért ebben az esetben is célszerű lenne számozási, vagy jelzős módszerrel. Utóbbi esetben az elnevezés normatív és konkrét határozatra, vagy utasításra módosulhatna. A közigazgatási szervek normatív határozataival és utasításaival kapcsolatban merül fel az „utasításos jogalkotás” problémája. A jogforrási rendszerünk gyakorlatában ugyanis számos esetben előfordult és előfordulhat, hogy határozatban vagy utasításban jelenik meg állampolgárokra kötelező szabály, holott ilyet kizárólag csak jogszabályban lehetne kiadni. Ez a gyakorlat Alaptörvény- és törvénysértő, az állampolgárok számára biztosított jogalkotási garanciákat sérti, ezért csökkentése és kiiktatása a legszigorúbb fellépést igényli. Ebbe az irányba mutatott a hazai gyakorlatban a „deregulációs” törekvés, amely a hatályos normatív határozatok és utasítások felülvizsgálatát tűzte ki célul, továbbá ezt a célt szolgálja az Alkotmánybíróság működése is, amely konkrét esetek kapcsán semmisíti meg az ilyen jogi eszközöket.
67
A közigazgatási jog forrásaival összefüggésben nem mellőzhető tény, hogy Magyarország 2004-től tagja az Európai Uniónak, így - a nemzeti szervek által alkotott jogi normákon túlmenően - köteles érvényesíteni az uniós jog előírásait is. Az uniós jog fogalma alatt az elsődleges, a másodlagos és az egyéb jogforrások értendők. Az uniós jog elsődleges forrásai azok a szerződések, amelyeket a tagállamok az európai integráció elmélyítése érdekében, egymással kötöttek. Jelenleg e szerződések a következők: az Európai Unióról szóló Szerződés, az Európai Unió Működéséről szóló Szerződés, valamint az Európai Atomenergia Közösségről szóló Szerződés. Az uniós jog másodlagos forrásai azok a jogszabályok, amelyeket az EU intézmények (elsősorban a Parlament, a Tanács és a Bizottság) alkotnak. Ezek részben kötelezők: rendelet, irányelv és határozat, részben pedig nem kötelezők: ajánlás és vélemény. Az uniós jog egyéb forrásai körében az Európai Bíróság által meghatározott általános jogelvek (pl. az arányosság elve, a jogbiztonság elve, a közigazgatási eljárásjogi alapelvek: a meghallgatáshoz való jog, az indoklási kötelezettség, a jogorvoslathoz való jog, stb.), valamint a bíróság minden egyes döntése emelhető ki (precedens rendszer).
3.2.2. A jogismeret technikai eszközei
A jogalkotói akarat érvényesülése érdekében alapvető fontosságú, hogy a normatív döntések a lehető leghamarabb eljussanak azokhoz, akikre a döntések hatálya kiterjed. Ezt a funkciót a jogismeret technikai eszközei töltik be, melyek éppen „technikai” jellegüknél fogva problémát okozhatnak a normatív döntések hatályosulásában is. A jogalkotásról szóló törvény rendelkezik arról, hogy a jogszabályban meg kell határozni a hatálybalépés napját, azonban azt a kérdést nyitva hagyja, hogy amennyiben technikai okok miatt a jogszabály nem ismerhető meg a hatálybalépés napjáig, abban az esetben mikortól kell a hatálybalépés napját számítani. Bár arra van rendelkezés, hogy a hatálybalépés napját úgy kell meghatározni, hogy elegendő idő maradjon a jogszabály alkalmazására való felkészülésre, a jogalkotási gyakorlatban a technikai kérdések mégis több problémát okoztak. Ezért célszerűnek látszana magában a jogalkotásról szóló törvényben szabályozni a technikai problémák kiküszöbölését egy olyan egyértelmű rendelkezésnek rögzítésével, amely szerint a jogszabály hatályba lépésének időpontja nem előzheti meg annak technikai megjelenését.
68
A jogismeret technikai eszköze hatályos jogunk szerint a hivatalos lap, amely Magyarország esetében nem más, mint a Magyar Közlöny. A Magyar Közlönyt a kormányzati portálon történő elektronikus dokumentumként kell kiadni, és annak szövegét hitelesnek kell tekinteni. A jogszabályokat, az önkormányzati rendeletek kivételével, a Magyar Közlönyben kell kihirdetni, csakúgy, mint – a helyi önkormányzatok képviselő testületeinek normatív határozatai kivételével – a közjogi szervezetszabályozó eszközöket. (A Magyar Közlöny elérhető a „Magyar Közöny Online” weblapon) Az önkormányzati rendelet kihirdetésének és a képviselő testület normatív határozata közzétételének szabályait a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény állapítja meg. E szerint az önkormányzati rendeletet és a normatív határozatokat a képviselő-testület hivatalos lapjában vagy a helyben szokásos - az SZMSZ-ben meghatározott - módon kell kihirdetni. A kihirdetésről a jegyző gondoskodik. A Magyar Közlöny mellett napjainkban más, ún. ágazati (tárca) közlönyök is kiadásra kerülnek hazánkban, amelyek az adott ágazatra vonatkozó jogszabályokat és közjogi szervezetszabályozó eszközöket tartalmazzák. Ezek például a következők: Oktatási és Kulturális Közlöny, Egészségügyi Közlöny, Nemzetgazdasági Közlöny, stb.. A jogszabályok és a közjogi szervezetszabályozó eszközök (a normatív határozatok és utasítások) címzettek részére való gyors és ingyenes eljuttatását a Magyar Állam által működtetett, két szolgáltatás biztosítja. Egyrészt a Nemzeti Jogszabálytár, másrészt a Magyar Közlöny és Lapkiadó Elektronikus Kiadványai: a Hivatalos Jogszabálytár DVD, a Hivatalos Jogszabálytár Prémium DVD (az Uniós jogszabályokkal), valamint a Cégközlöny CD. A Nemzeti Jogszabálytár a kormányzati portálon, elektronikus közszolgáltatásként működő, bárki által hozzáférhető, egységes szerkezetű szövegeket tartalmazó elektronikus jogszabálygyűjtemény, amely 2012-től érhető el. A jogismeretet biztosító technikai eszközök körében - Magyarország EU tagsága miatt - indokolt föltenni azt a kérdést is, hogy honnan ismerhetők meg az uniós jogforrások? Az EUMSZ 297. cikke kimondja, hogy a valamennyi tagállamnak címzett rendeleteket, irányelveket, valamint a külön címzetti kört nem tartalmazó határozatokat ki kell hirdetni az Európai Unió Hivatalos Lapjában, az Official Journal of the European Union-ban, röviden: O.J.-ban. A Hivatalos Lapot az Európai Unió Hivatalos Kiadója, a luxemburgi székhelyű Office for Official Publications of the European Union (röviden: Eur-Op.) adja ki, amelynek világszerte mintegy ötven terjesztőhivatala működik. A Hivatalos Lap az Európai Unió valamennyi hivatalos nyelvén - hetente ötször - megjelenik, mégpedig három (L, C és S) sorozatban. Az L (Law- jogszabályok) sorozatban az uniós jog elsődleges és másodlagos
69
forrásai jelennek meg, tehát a Szerződések, a rendeletek, az irányelvek, a határozatok, az ajánlások és az állásfoglalások. A C (Communications- közlemények) sorozatban a jogi aktusok háttéranyagai, és az egyes uniós intézmények által fontosnak ítélt információk jelennek meg. Így például a jogi aktusok tervezetei és módosító javaslataik, az Európai Parlament plenáris üléseinek jegyzőkönyvei, de itt teszik közzé az állásajánlatokat is. Az S (Suplement) sorozat az EU közbeszerzési tendereit, illetve tenderfelhívásait tartalmazza. Az uniós intézmények által alkotott jogi aktusok mellett – mint arra utaltunk – az uniós jog forrásait képezik az Európai Bíróság eseti döntései (határozatai) is. E dokumentumok – ide értve az Elsőfokú Bíróság határozatait is – közhiteles szövege az Európai Bírósági Határozatok Tára című kötetekben jelennek meg, az EU valamennyi hivatalos nyelvén. A papír–alapú Hivatalos Lapok mellett az uniós jogi aktusok megismerhetők elektronikus úton is. Az interneten keresztül – ingyenesen - elérhető adatbázis neve EUR-Lex, melynek internet-címe: http://europa.eu.int/eur-lex. Ez az adatbázis mindig az utolsó három hónapban megjelent Hivatalos Lapok szövegét tartalmazza. Az Európai Unió jogi aktusai azonban – megfelelő feldolgozás, illetve rendszerezés után - kereskedelmi adatbankokon keresztül, díj fizetése ellenében is elérhetők. A legismertebb adatbázis neve CELEX (Communitatis Europea Lex), amely mintegy 100.000 jogi dokumentumot rögzít kilenc ún. szektorban. Forrásait a Hivatalos Lap L és C sorozataiban megjelent közösségi jogi aktusok és héttér-anyagok-, az Európai Bíróság Közleményeiben közzétett határozatok-, valamint a korábban már hivatkozott COM Finals és SEC dokumentumok adják. Az on-line úton elérhető adatbázis internet címe: http://europa.eu.int/celex. Az adatbázis - szintén díjazás ellenében - elérhető CD-ROM formájában is. A CD-ROM változat neve: JUSTIS-CELEX. Befejezésül, a technikai eszközök körében kell megemlítenünk a jogszabályszerkesztéssel kapcsolatban három technikai megoldást, az egységes szerkezetet, az ún. inkorporálást, és az egységes szöveget. Az egységes szerkezet esetében az alapjogszabályt és a végrehajtására kiadott jogszabályt úgy adják ki, hogy az alapjogszabály egyes paragrafusához kapcsolják az ahhoz kapcsolódó végrehajtási szabályok megfelelő paragrafusait. Így egy-egy kérdésben az alapjogszabály és a végrehajtási jogszabály megfelelő részei egymás után következnek. Az inkorporálás esetében az alapjogszabályt kisebb mértékben módosítják, és ilyenkor a módosításokat az eredeti paragrafus számozás meghagyásával dolgozzák be a módosított jogszabályba. Új paragrafus esetében törtjelet és betűjelzést alkalmaznak (pl. 28/A. §).
70
Az egységes szöveg kiadásakor a korábbi jogszabályt olyan mértékben módosítják, hogy inkorporálással már nem lehet a módosításokat az eredeti jogszabály szövegébe bedolgozni. Ebben az esetben a régi és az új szöveg összedolgozása során új paragrafus számozást alkalmaznak, így formailag egy új jogszabály keletkezik, amely azonban a régi jogszabály hatályba maradt részeit magába foglalja.
3.3. A közigazgatási jogi norma: a normatan
A jogforrástanhoz hasonlóan a normatan is csak viszonylag részletes vizsgálat lefolytatását követően értelmezhető és érthető meg, ezért mondanivalónkat szintén több alfejezetre tagoljuk. Először a jogi norma és a jogszabály kapcsolatát vizsgáljuk, majd közigazgatási jogi norma típusait, s végül a közigazgatási jogi norma szerkezetének sajátosságait.
3.3.1. A jogi norma és a jogszabály kapcsolata
A jogi norma fogalmi és tartalmi kérdéseinek vizsgálata - hasonlóan a jogforrásokhoz - elsősorban állam- és jogelméleti kérdés, azonban a közigazgatási jogi tanulmányok megalapozása és a közigazgatási jogi normák egyes speciális vonásai szükségessé teszik a normatan alapkérdéseinek rövid áttekintését is. Az első alapkérdés, amely a normatannal kapcsolatban felmerül, a jogszabály és a jogi norma viszonya. A jogszabály fogalmát a jogforrástanban tisztáztuk, így a felvetett kérdés megválaszolásához a jogi norma lényegét kell megismernünk. A jogi normát korábban - a legáltalánosabban elfogadott meghatározás szerint címzettnek szóló általános magatartási szabályként értelmeztük. Ebben a meghatározásban a címzettnek szóló rész arra utal, hogy a norma, mint az emberi magatartás meghatározója, mindig az emberek egy csoportjára vonatkozik. Az egy másik kérdés, hogy a címzettek lehetnek szervezeti keretek között tevékenykedő, vagy szervezeti kereteken kívülálló személyek. A norma végrehajtása azonban feltételezi, hogy a címzettek köre meghatározható legyen. Az általános magatartási szabály, mint fogalmi elem azt jelenti, hogy a norma alkotója a magatartást nem egy konkrét esetre, hanem a tartósság igényével kívánja meghatározni. Amennyiben egy konkrét esetre vonatkozna a magatartás meghatározása, úgy nem normáról,
71
hanem konkrét utasításról lenne szó. A tartósság követelményét maga a normaszerkezet határozza meg, ugyanis ebből a szempontból a norma lehet feltételt tartalmazó (hipotetikus) és feltételt nem tartalmazó (kategorikus) norma. A hipotetikus norma esetében a normában előírt magatartást mindig abban az esetben kell kifejteni, amikor az előírt feltételek bekövetkeznek, vagyis a norma ismétlődően érvényesül. A kategorikus norma esetében - mivel feltétel nincs a normában előírt magatartást folyamatosan kell megvalósítani, vagyis a norma folyamatosan érvényesül. Ezek után, visszatérve a jogszabály és a jogi norma kapcsolatára, a kérdésre több helyes válasz is adható. Amennyiben ugyanis a jogszabály egyetlen magatartás előírására szorítkozik, úgy a jogszabály és a jogi norma egybeesik, tehát a kettő között különbséget nem tehetünk. A jogszabályok döntő többsége azonban általában több magatartás előírását tartalmazza. Mivel a jogi normát egyfajta magatartás meghatározásaként értelmezhetjük, ilyenkor a jogszabály és a jogi norma nem esik egybe, a jogszabály több jogi normát tartalmaz. A jogi norma tehát a jogalkotás alapegységeként is értelmezhető. Meg kell említeni, azonban a jogszabály és a jogi norma kapcsolatáról azt a kivételes lehetőséget is amelyre a jogforrásoknál is utaltunk - hogy kivételesen lehetnek olyan jogszabályok, amelyek általános magatartási szabályt nem tartalmaznak. Ezek a nem normatív jogszabályok, amelyek a konkrét döntést jogszabályi formában tartalmazzák.
3.3.2. A közigazgatási jogi normák főbb típusa
A jogi normák osztályozására a jogelméletben több módszer alakult ki, melyek közül a közigazgatási jogi normák sajátosságaira a tartalom és a normaszerkezet alakulása szerinti osztályozás mutat rá a legjobban. a.) Tartalom szerint a közigazgatási jogba tartozó jogi normákat elsődlegesen az anyagi és alaki közigazgatási jogi normák csoportjaiba sorolhatjuk. Az anyagi normák tartalmazzák mindazokat a magatartási szabályokat, amelyek meghatározzák a közigazgatási jogviszonyok érdemi oldalát. A jogalkotó szervek ezek útján érik el, hogy a társadalom tagjainak magatartása a közigazgatási feladatokban megtestesülő állami céloknak megfeleljen. Az alaki normák rendeltetése az anyagi normák érvényesülésének biztosítása. Ezek a normák azokat a magatartási előírásokat tartalmazzák - főleg szervezeti és eljárási előírások formájában, - amelyek lehetővé és szükségessé teszik, hogy az anyagi norma előírásai megvalósuljanak. Az alaki normák a közigazgatási jogviszonyok formai oldalát határozzák
72
meg. A közigazgatási jogban előfordulhatnak olyan jogi normák is, amelyek nem sorolhatók sem az anyagi, sem az alaki normák közé. Ilyenek például a jogszabályokat hatályba léptető, vagy hatályon kívül helyező normák, melyek anyagi és alaki jellegzetességeket egyaránt magukon viselnek. Ezeket egy újabb kategória felállítása céljából jogtechnikai normáknak nevezhetjük. a/1.) Az anyagi normákat a közigazgatási jogba tartozó joganyag elemzése alapján a következő fő típusokba sorolhatjuk: feladatot meghatározó, hatáskört megállapító, közigazgatási alanyi jogot, vagy kötelezettséget megállapító és szankcionáló norma. - A feladat legtágabb értelemben egy szervezet társadalmi rendeltetését jelenti, vagyis egy olyan eredmény előzetes elképzelését, amelynek bizonyos tevékenység kifejtése után meg kell valósulnia. A közigazgatási szervek feladata a társadalom előtt álló közigazgatási feladatok mennyiségi és minőségi munkamegosztása eredményeként alakul ki, a feladatokat meghatározó norma funkciója pedig egy konkrét szervtípus vagy szerv rendeltetésének, tevékenysége eredményének előzetes meghatározása. Ebből a funkcióból következik a feladatot meghatározó norma egyik fő jellegzetessége, az ilyen normák kategorikus jellege. Értelemszerűen ezek a normák hipotézist nem tartalmaznak, mivel a szerveket a feladatok megvalósítása érdekében hozzák létre. - A hatáskör fogalma több módszerrel is tisztázható, melyek közül itt a feladathoz való kapcsolatából indulunk ki. A feladat megvalósítása a szervezet működését feltételezi, a közigazgatásban pedig erről tudjuk, hogy jogszabályi keretek között fejthető ki. Ezek a keretek egyrészt meghatározzák azokat a döntési lehetőségeket, amelyeken keresztül a közigazgatási szerv feladatát megvalósíthatja, másrészt meghatározzák a közigazgatási szerv, illetőleg a tevékenysége által érintett más szerv vagy személy jogait és kötelességeit abban az eljárásban, amelyben a feladatot megvalósítják. A hatáskört megállapító normák a közigazgatási szerv döntési jogait és kötelezettségeit tartalmazzák, lehetővé tesznek bizonyos döntéseket, másrészt kötelezik a közigazgatási szerveket döntések meghozatalára. - A közigazgatási alanyi jogot és kötelezettséget megállapító normák a jogalanyok részére olyan jogokat és kötelezettséget tartalmaznak, amelyek érvényesülését maga a jogrendszer működése garantálja, a közigazgatási szervnek tehát nincs mérlegelési lehetősége abban a kérdésben, hogy az ilyen jogot vagy kötelezettséget érvényesítse. Amennyiben a közigazgatási alanyi jogot vagy kötelezettséget a közigazgatási szerv jogszabálysértő módon nem érvényesíti az érintett részére jogorvoslati eszközök állnak rendelkezésre a jog, vagy kötelezettség érvényesítésére.
73
- A szankcionáló norma jogellenes magatartás esetére tartalmaz joghátrány érvényesítésére lehetőséget. Címzettje mindig a szankciót alkalmazó közigazgatási szerv. A közigazgatási jogban a szankciók fajai szerint három tipikus szankcionáló normát különböztetünk meg: a szabálysértéssé minősítő, az anyagi jogi szankciót, és az eljárásjogi szankciót tartalmazó normát. A három közül a tipikus a szabálysértéssé minősítő norma, amely egyedileg meghatározott jogellenes magatartások esetében büntetést, intézkedést helyez kilátásba. Az anyagi jogi szankció esetében a norma az anyagi jog megsértése esetére nem szabálysértési jellegű, hanem egyéb joghátrányt helyez kilátásba (pl. környezetvédelmi bírság kiszabása). Az eljárásjogi szankció a hatósági eljárásokban alkalmazható abban az esetben, ha valaki az eljárás lefolytatását szándékosan akadályozza (pl. idézésre nem jelenik meg). a/2.) Az alaki normák tartalmuk szerint főként eljárási cselekményekre, illetve a szervezet felépítésére vonatkoznak. Fő típusaik a közigazgatási jogban a következők: hatósági eljárást szabályozó, belső eljárást szabályozó, ügyviteli, ügyrendi és szervezeti norma. - A hatósági eljárást szabályozó normák funkciója az, hogy rögzítse mindazokat a cselekvési lehetőségeket, amelyeket a közigazgatási szerv, mint hatóság és a vele szemben álló ügyfél a hatósági eljárás során megtehetnek. E normák garanciális jellege abban van, hogy a két fél nem lépheti túl az itt rögzített cselekvési lehetőségeket, másrészt azokat adott esetben köteles is megtenni (pl. határidőben döntést hozni). A hatósági eljárást szabályozó normák egyik csoportját az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1981. évi I. törvény tartalmazza. Ezek az általános jellegüknél fogva a hatósági eljárások többségében érvényesülnek. A másik csoportot az ún. speciális eljárási normák alkotják, amelyeket részben az anyagi jogi normákkal együtt, részben önállóan tartalmazzák a jogszabályok. - A belső eljárás olyan cselekvéseket foglal magába, amelyeket a belső vezetés, vagy az irányítás keretében végeznek a közigazgatási szervek, de ide lehet sorolni a mellérendeltségi viszonyban lévő szervek kapcsolatának szabályai is. Ide sorolható például az utasítás kiadásának, az ellenőrzésnek, vagy a koordinációnak a belső szabályozása. - Az ügyviteli normák a közigazgatási szerv működéséhez kapcsolódó technikai kérdéseket szabályozzák. Fő céljuk, hogy az ügyek iratainak kezelése rendben történjen, az iratok bármikor megtekinthetők legyenek, a belső szervezeti egységek között az ügyiratok útja racionális legyen, stb. - Az ügyrendi normák a testületi működés szabályait tartalmazzák, szabályozzák, pl. az előterjesztések módját, a részvételt, a döntéshozatal rendjét, a döntés kiadmányozásának módját, stb.
74
- A szervezeti norma rendeltetése valamely szervezet létrehozásának, belső felépítésének, kapcsolatrendszerének, vezetésének, stb. szabályozása. A közigazgatási jogi normákkal kapcsolatban itt rá kell mutatnunk még arra, hogy sok esetben előfordul a közigazgatási jogban az az eset, amikor adott tárgykörre vonatkozóan az anyagi és alaki normák nagymértékben elkülönülnek egymástól. Addig ez érthető, amíg az általános eljárási normák az anyagi normáktól elkülönülnek, azonban több esetben maguk az egybeeső tárgykörű anyagi normák is tovább differenciálódnak és ilyenkor az eljárási normák is rendszerint csak kisebb részkérdéseket fognak át. Ebből arra lehet következtetni, hogy a jogalkotásunk
kevésbé
veszi
figyelembe
a
normatan
és
a
jogalkalmazás
azon
törvényszerűségeit, hogy a jogalkalmazás biztonsága igényli az egybeeső tárgykörű anyagi és eljárásjogi normák lehető legnagyobb mértékű összeegyeztetését. Végső soron az eljárási jogágak - nevezetesen: a polgári eljárásjog és a büntető eljárásjog - kialakulásához is ez az igény vezetett.
3.3.3. A közigazgatási jogi norma szerkezete
A jogelmélet szerint a jogi norma általában hármas szerkezetű, a hipotézisből (feltétel), a diszpozícióból (rendelkezés) és a szankcióból (joghátrány kilátásba helyezése) áll. A közigazgatási jogban található normák sajátossága ezen a téren is jelentkezik, mégpedig öt irányban: - Az egyik fő sajátosság az, hogy a szankció általában leválik a normáról és külön normában, jogszabályban, esetleg jogágban jelenik meg. Így a közigazgatási jogi norma tipikus alkotórészei a hipotézis és a diszpozíció. - A másik sajátossága a közigazgatási jogi normának abban jelentkezik, hogy még a hipotézis is gyakran hiányzik a normából, vagyis mindössze csak diszpozíciót tartalmaz. Ilyenek különösen a feladatot és a hatáskört megállapító normák, ez utóbbiakat nevezzük kategorikus normáknak. - A harmadik sajátosság az, hogy amennyiben mégis van hipotézis a jogi normában, akkor az mindazon feltételt magába foglalja, amelyek bekövetkezte szükséges a diszpozícióban meghatározott magatartási szabály alkalmazásához. A közigazgatási jogi normák a hipotézis szempontjából lehetnek egy, vagy több feltételt tartalmazó normák. Amennyiben több feltételt tartalmaz a norma, ismét felmerül egy alternativitás, mivel a jogalkotó összekötő
75
(konjunktív), illetve vagylagos (diszjunktív) kapcsolatot létesíthet a több hipotézis között. Ez azt jelenti, hogy konjunktív esetben (tehát „és” kötőszó használatakor) valamennyi hipotézis bekövetkezése szükséges a diszpozíció alkalmazásához, diszjunktív esetben pedig (tehát „vagy” kötőszó használatakor) elegendő ehhez a több feltétel közül egynek bekövetkeznie. - A közigazgatási jogi normák negyedik jellemzője az, hogy amennyiben mégis van diszpozíció benne, akkor a diszpozíció tartalma szerint lehet parancsoló (kogens) és megengedő (diszpozitív). Parancsoló diszpozíció esetében az előírástól nem lehet eltérni, megengedő diszpozíció esetében az előírás csupán lehetőséget jelent a magatartás kifejtésére. A diszpozíció is lehet egyszerű vagy összetett. Az abban előírt magatartás tartalmazhat egy vagy több cselekvési előírást. Összetett diszpozíciónál konjunktív esetben valamennyi cselekvést ki kell fejteni, diszjunktív esetben pedig csupán valamelyik cselekvést elég kifejteni a norma érvényesüléséhez. Összetett hipotézis és diszpozíció eseteiben a konjunktivitást általában az „és” kötőszó, a diszjunktivitást pedig a „vagy” kötőszó jelzi. Meg kell azonban itt jegyezni, hogy több esetben más megoldásokat is alkalmaznak az összetett hipotézis, vagy diszpocizió kapcsolatának jelzésére, mint pl. a kötőszó nélküli „ ” jelzést, az "”illetőleg" vagy más kötőszavakat. Ilyen esetben a logikai jogértelmezés vezethet el a helyes döntéshez. - A közigazgatási jogi normák ötödik, utolsó jellegzetessége az, hogy jelentős számban teszik lehetővé a jogalkalmazó számára a mérlegelési lehetőséget. Ennek technikai megoldása összefügg a hipotézis és a diszpozíció szerkezetével. A mérlegelési lehetőség egyik megoldása az ún. határozatlan jogfogalom alkalmazása a hipotézisben. Amennyiben olyan fogalmakat használnak például, hogy a „kiskorú érdeke”, a „társadalom érdeke”, stb., úgy a hipotézis fennállásának megállapítása széleskörű mérlegelést tesz lehetővé a jogalkalmazó
részére.
Egy
másik
megoldás
szerint
a
diszpozíció
tartalmának
meghatározásával adnak mérlegelési lehetőséget a jogalkalmazónak az alábbi két módon: a.) a diszpozíciót megengedő módban fogalmazzák meg a „lehet” segédigével, vagy a „hat”, „het” képzvel, (pl. megtilthat, lebontathat, megsemmisíthet), - a diszpozíció összetett és diszjunktív kapcsolatot létesítenek egyes részei között. Ebben az esetben a diszpozíció korlátai között szintén választási lehetőség van, b.) a diszpozició határok közötti mértékrendelkezést tartalmaz: „tól – ig”. Végül a szankció is adhat mérlegelésre lehetőséget, mivel a joghátrány általában nem konkrét, hanem határok között kerül meghatározásra (pl. 5000 forintig terjedő pénzbírság).
76
3.4. A közigazgatási jogviszony: jogviszonytan
Bár a jogforrástanhoz és a normatanhoz hasonlóan, a jogviszonytan esetében is az mondható el, hogy e témakörökkel alapvetően a jogelmélet-tudomány foglalkozik, mégis annak meg vannak a maga közigazgatási jogi sajátosságai. Ezeket négy alfejezetben mutatjuk be, a jogviszonytan klasszikus tárgyalási módszerének megfelelően. Először a közigazgatási jogviszony fogalmát és típusait határozzuk meg, majd megvizsgáljuk az alanyait. Ezt követően áttekintjük a keletkezésének, módosulásának és megszűnésének jellemzőit, s végül a tartalmát és tárgyát.
3.4.1.A közigazgatási jogviszony fogalma és típusai
A közigazgatási jogviszony fogalmához úgy juthatunk el, ha elsőként tisztázzuk a jogviszony általános fogalmát, majd ezt a közigazgatás világába helyezve megvizsgáljuk az ott megjelenő jogviszonyok sajátosságait. A jogviszony fogalmát a polgári jog tudománya dolgozta ki, mint a szerződéses kapcsolatok elméleti megalapozását. Erre az elméleti alapra építve jelenik meg a közigazgatási jogtudományban is az a felfogás, mely szerint a közigazgatási jog érvényesülésének alapvető jogi kerete a közigazgatási jogviszony. Tomcsányi Móric szerint - aki a közigazgatási jogviszonyelmélet egyik megalapozója Magyarországon, és aki álláspontját 1926-ban fejtette ki - a közigazgatási viszonyok nem pusztán tényleges, hanem jogi viszonylatok. Véleménye szerint a közigazgatási viszonyok körében az együttműködés jogilag pontosan szabályozott működést jelent. A közigazgatási jogviszony lényegének feltárásához Tomcsányi a közigazgatási viszonyokból indul ki. Célszerű azonban álláspontunk szerint, a témakör kiindulópontját még egy lépéssel visszahelyezni, az emberi viszonyok világába. A társadalomban élő emberi közösséget az emberi kapcsolatok rendkívül bonyolult szövevénye hálózza be. Ennek az a magyarázata, hogy a társadalmi közösségben élő ember cselekedetei minduntalan másokra is hatást fejtenek ki. A cselekedetek csupán kis töredéke olyan, amelyik nem érint más személyeket. Még az elszigetelten végzett cselekvések között is vannak olyanok, amelyek hatása másokat érinthet, pl. beadvány készítése a hatóságokhoz. A másokat érintő emberi cselekvések keletkeztetik az emberek között kialakuló társadalmi viszonyokat, melyek a jogviszonyoknak képezik az alapját. A társadalomban élő emberi közösség érdeke ugyanis azt kívánja meg, hogy a közösség egyes tagjai csak olyan magatartá-
77
sokat fejtsenek ki, amelyek a közösség érdekét szolgálják, vagy legalább ne sértsék a közösség érdekeit. Ennek érdekében megszületnek a normák, melyek általánosságban és előre meghatározzák, hogy a társadalom tagjai másokkal kapcsolatban milyen magatartásokat fejthetnek ki, vagy melyeket tilos kifejteni. Az állam kialakulásával ezek a normák a jogi normák formájában kerülnek kiadásra. A jogi norma funkciója tehát az, hogy egyes társadalmi viszonyokban meghatározzák a kifejthető emberi magatartást. Azok a társadalmi viszonyok, amelyekben a jogi norma határozza meg az egymással kapcsolatban álló emberek magatartását, a jogi norma hatására jogviszonyokká alakulnak át, és ezzel eljutottunk a jogviszony legáltalánosabb fogalmához, mely szerint a jogviszony nem más, mint jogilag szabályozott társadalmi viszony. A társadalomban azonban a jogviszony sohasem ilyen elvont formában létezik, hiszen a jogviszony feltételezi a konkrét jogalanyok létezését és a közöttük lévő egyedi, meghatározott kapcsolatot. A jogviszony fogalom mindezek általánosított jellemzőjét tartalmazza. Az általános jogviszony fogalom mellett ezért meg kell különböztetnünk a konkrét jogviszonyokat is, melyek alatt meghatározott jogalanyok jogilag szabályozott kapcsolatát értjük. Például konkrét jogviszony keletkezik a hatóság és ügyfél között a kérelem benyújtásával, mivel a továbbiakban az eljárási és anyagi jogi normák határozzák meg mindkét jogalany kötelező, vagy lehetséges cselekvéseit. A társadalomban a jogviszonyok soha nem általában, hanem csakis konkrét jogviszonyok formájában léteznek. A konkrét jogviszonyok alapvető típusai elsősorban azon az alapon különülnek el egymástól, hogy a szabályozó jogi norma melyik jogághoz kapcsolódik. Ezen az alapon juthatunk el a közigazgatási jogviszony általános fogalmáig is, melyet úgy határozhatunk meg, mint a közigazgatási jog által szabályozott társadalmi viszonyt. A közigazgatási jogviszonyok esetében is érvényes, hogy azok csak konkrét formában léteznek. Ezekre olyan tartalmi vonások a jellemzőek, amelyek az egyéb jogviszonyoktól a közigazgatási jogviszonyokat elkülönítik. A konkrét közigazgatási jogviszony speciális tartalmi jellemzői a következők: - egyik jogalanya mindig közigazgatási szerv, - tipikus formája a közhatalmi (szuprematív) jogviszony, - tartalmilag a közigazgatási szervek végrehajtó-rendelkező tevékenységéhez kapcsolódik. A közigazgatási jogviszonyban az egyik jogalany szükségképpen a közigazgatási szerv, mivel azok a viszonyok, amelyeket a közigazgatási jog szabályoz, - a közigazgatási jog fogalmából következően - a közigazgatási szervek végrehajtó tevékenységével vannak össze-
78
függésben. Egyben ez azt is jelenti, hogy ezek a jogviszonyok tartalmilag az állami akarat végrehajtásával összefüggő társadalmi viszonyok lehetnek. A közigazgatási jogviszony tipikus formája az alá-fölérendeltségen alapuló közhatalmi jogviszony, mivel a végrehajtó tevékenységén belül a fő tevékenységek a jogalkalmazás, valamint az irányítás és a felügyelet. A jogalkalmazáson belül is mennyiségileg és minőségileg kiemelkedő csoport a hatósági jogalkalmazás, melyre a közhatalmi jelleg a fő jellemző. Az irányítási és felügyeleti kapcsolatokban szintén a közhatalmi jelleg biztosítja, hogy a jogviszonyban érvényesüljön az irányító, felügyeleti szerv akarata. A közigazgatási jogviszonyok között léteznek azonban olyan jogviszonyok is, amelyre nem jellemző a közhatalmi jelleg, ezek a mellérendeltségi (koordinációs) jogviszonyok. Ilyenek például a közigazgatási szervek által kötött megállapodások, szerződések más közigazgatási szervekkel, vagy más kívülálló szervekkel. Ezek közül természetesen csak a közigazgatási jog által szabályozott megállapodások, szerződések tekinthetők közigazgatási jogviszonynak, a polgári jogi szerződések (pl. adásvételek, társulások egyes formái) a polgári jogi jogviszonyok világába tartoznak. A közigazgatási mellérendeltségi jogviszonyok tipikus formái a közigazgatási társulások, melyeket az önkormányzatok hoznak létre a közigazgatási feladat közös megvalósítására (pl. iskola, orvosi rendelő, stb. fenntartása). Az egyik legújabb jogviszony-elméleti felfogás szerint kivételesen olyan, közigazgatási jog által szabályozott társadalmi viszonyok is létrejöhetnek, amelyekben az egyik fél sem közigazgatási szerv. Madarász Tibor szerint ilyenek lehetnek bizonyos intézeti vagy vállalati jogviszonyok. Ebben a kérdésben a bizonytalanságot a szabályozó jogi norma jogági hovatartozása okozza. A szervezet (intézet, vállalat) belső jogviszonyait szabályozó jogszabályokat az egyik felfogás szerint a közigazgatási jogba sorolják. Ebben az esetben valóban léteznek olyan közigazgatási jogviszonyok, amelyekben nem szerepel közigazgatási szerv (pl. az oktatási intézmény és az egyetemi hallgató között). Másik nézet szerint ezek a jogviszonyok részben lehetnek munkajogi jogviszonyok, részben speciális ún. intézeti jogviszonyok, melyek jogági besorolása nem egyértelmű. Madarász Tibor azt javasolja, hogy a belső igazgatást szabályozó jogszabályok együttesét új elnevezéssel kellene illetni, mint pl. „belső igazgatási jog”. Álláspontunk szerint a közigazgatási jog határa az állami akarat végrehajtásával kapcsolatos működés kapcsán a közigazgatási szervek által létrehozott szervezetek esetében a létrehozásig, a szervezeti felépítésig, valamint az irányításig és felügyeletig terjed. Ezeknek a
79
szervezeteknek a hatékony és önálló működés érdekében maguknak kell megalkotniuk a belső működési szabályaikat és ezzel a közigazgatási szervek csupán az irányítás és felügyelet keretében foglalkozhatnak. A belső működési szabályzatok pedig - bár normatívak - nem minősülnek jogszabályoknak, így nem is vetődik fel a jogági hovatartozásuk. Az általuk szabályozott belső viszonyok pedig nem jogviszonyok, hanem belső működési viszonyok. Az a megoldás, amikor az állam maga szabályozza az általa létrehozott nem közigazgatási típusú szerv belső működési viszonyait, lényegében nem más, mint a belső szabályzat megalkotási hatáskörének az irányítási szintre való helyezése. Ez a gyakorlat a centralizált államra jellemző, és pontosan ez az oka annak, hogy Magyarországon jogdogmatikai problémák jelentkeztek az intézeti és vállalati belső viszonyok jellegét illetően. Addig pedig, amíg az ilyen belső működési szabályok jogszabályi formát öltenek, valóban lehetne azokat egy önálló elnevezéssel illetni. Amennyiben a belső működés önállóan kialakított szabályai nem biztosítják az elérni kívánt állami célt, akkor az irányítás és felügyelet során van mód korrigálni a szervezet működését. Ez azonban már tipikus közigazgatási közhatalmi jogviszony, melyben az egyik jogalany közigazgatási szerv. A közigazgatási jogviszonyok típusai mindezek alapján a következők: - hatósági jogalkalmazói jogviszonyok, - nem hatósági jogalkalmazói jogviszonyok, - irányítási jogviszonyok, - felügyeleti jogviszonyok, továbbá - mellérendeltségi (koordinációs) jogviszonyok.
3.4.2. A közigazgatási jogviszony alanyai
A konkrét közigazgatási jogviszony egyik oldalán (igen csekély kivételtől eltekintve) mindig közigazgatási szerv áll. Annak, hogy valamely szervezet, mint közigazgatási szerv közigazgatási jogviszony jogalanya lehessen, a jogalanyiság a feltétele. Jogalanyiságon általában azt értjük, hogy valamely magánszemély vagy szervezet jogviszonyban jogalany lehet. A közigazgatási szerv jogalanyiságát vizsgálhatjuk általában és adott konkrét jogviszony vonatkozásában.
80
a.) Egy szerv közigazgatási jogviszonyban akkor lehet a közigazgatási szerv oldalán általában jogalany, tehát akkor van általános jogképessége, ha megfelel az alábbi három feltételnek: - jogszabály által előírt módon hozták létre, - jogszabály közhatalom gyakorlásával ruházta fel, - jogszabály közigazgatási feladat ellátásával bízta meg. Itt meg kell jegyeznünk, hogy a magyar közigazgatási jogban találkozunk olyan megoldással is, amikor jogszabály valamely közigazgatási feladat ellátása érdekében közhatalommal ruház fel nem közigazgatási (pl. intézetet, vagy akár magánszemélyt) szervezet. Ennek oka legtöbbször az a racionális megfontolás, hogy a feladat ellátásához szükséges szakértelemmel az adott szervezet szakemberei rendelkeznek elsősorban. Az ilyen közigazgatási szervet nevezzük „quasi közigazgatási szerv”-nek. b) A közigazgatási szerv oldalán ahhoz, hogy egy szerv konkrét közigazgatási jogviszonyban jogalany legyen, relatív jogképességgel is kell rendelkeznie. Ennek feltétele, hogy az adott közigazgatási szervnek az adott tárgykörben legyen hatásköre és illetékessége, vagyis olyan jogszabályban előírt cselekvési szabadsága, amelyet az adott földrajzi területen gyakorolhat. A közigazgatási jogviszony másik oldalán elvileg bármely magánszemély, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet lehet. A jogirodalom azonban kitér arra is, hogy a másik két hatalmi ágat képviselő szervezetek (az Országgyűlés és a bíróságok, ügyészségek) elméletileg nem lehetnek közigazgatási jogviszonyok alanyai. Ennek az a magyarázata, hogy a közigazgatási jogviszonyban a közigazgatási szerv közhatalmat gyakorolhat, ezt pedig a másik két hatalmi ág függetlensége és önállósága kizárja. Amennyiben azonban ezeknek a szerveknek olyan közigazgatási ügyeik keletkeznek, amelyre egységes jogi szabályozás vonatkozik, (pl. közületi elhelyezés, beruházás, stb.) úgy e szervek hivatalai (az Országgyűlés Hivatala, bíróságok gazdasági hivatala) már a közigazgatási jogviszonyban jogalanyok lehetnek, más szervezetekhez hasonlóan. A közigazgatási jogviszony másik oldalán a jogalanyiság attól függően eltérő, hogy milyen típusú jogviszonyról van szó. Mint láttuk, e körben négy féle jogviszony lehetséges: - A hatósági jogalkalmazói jogviszonyoknál megkülönböztetjük az ügyfélképességet és az eljárási képességet. Az ügyfélképesség feltétele az, hogy a konkrét magánszemély vagy szervezet jogát vagy jogos érdekét az eljárás tárgyát képező ügy érintse. Az eljárási képesség pedig azt jelenti, hogy a jogalany saját cselekvésével, saját nevében jogokat szerezhet,
81
kötelezettségeket vállalhat (mindez hasonlatos a polgári jogból megismert jogképességhez és cselekvőképességhez). - Nem hatósági jellegű jogalkalmazói jogviszony a közigazgatásban ritkán fordul elő, mivel a belső működés jogilag kevésbé szabályozott, mint a külső (hatósági) tevékenység. Ezek tipikus formája az olyan belső vezetési jogviszonyok, amelyek nem tartoznak a munkajogi jogviszonyok körébe. Ilyenek például a hatáskör-gyakorlás belső megosztásával kapcsolatos viszonyok, vagy a belső ellenőrzés során kialakult viszonyok. A jogalany tehát a jogviszony másik oldalán a szervezeten belüli másik szervezet, vagy személy. A jogalanyiságot itt a szervezethez való tartozás alapozza meg. - Az irányítási és a felügyeleti jogviszonyok esetében a másik jogalany az irányított, vagy felügyelt szervezet lehet. Jogalanyiságát mindig az irányítási, vagy a felügyeleti jogviszonyt deklaráló jogszabály alapozza meg. - A mellérendeltségi (koordinációs) jogviszonyokban a másik jogalany lehet bármely más szervezet. A jogalanyiság fogalma itt még tágabban értelmezhető, hiszen az megegyezik a szervezet kritériumával. A szervezet létezésének feltétele pedig az, hogy az emberi együttműködés célját az állam ne tiltsa, továbbá a működést szervezeti és működési szabályzat szabályozza.
3.4.3. A közigazgatási jogviszony keletkezése, módosulása és megszűnése
A jogviszonyok keletkezésének, módosulásának és megszűnésének oka a jogi tények bekövetkezése. A jogi tényeket a jogirodalomban általában olyan cselekvésekre és eseményekre bontják, amelyek bekövetkezése esetén a jogszabály erejénél fogva következik be változás a társadalmi viszonyokban, azok jogviszonyokká válnak, vagy a már meglévők módosulnak, illetve megszűnnek. A közigazgatási jogtudományban a jogi tények vonatkozásában hosszas vita volt abban a kérdésben, hogy jogi ténynek csak a közigazgatási szerv aktusait lehet-e tekinteni, vagy az egyéb szervek aktusai és egyéb cselekvések, illetve események is keletkeztethetnek, módosíthatnak, vagy szüntethetnek meg közigazgatási jogviszonyokat. Szamel Lajos szerint a közigazgatási jogviszonyok sajátossága az, hogy a jogi tények közül egyedül a közigazgatási szervek konkrét aktusai lehetnek jogi tények. Madarász Tibor szerint viszont a közigazgatási jogviszonyban jogi tények csak az emberi magatartások lehetnek, melyek között legnagyobb jelentősége az állami szervek aktusainak van. Ezzel kizárja az eseményeknek a jogi tény
82
jellegét. Álláspontunk szerint közigazgatási jogviszonyt események és cselekvések egyaránt keletkeztethetnek (módosíthatnak és megszüntethetnek). a.) Az emberi akarattól függetlenül bekövetkező események (pl. születés, halál) önmagukban valóban nem jogi tények, mivel a közigazgatási jogviszonyt ebben az esetben egy további jogi tény, vagy az ügyféli kezdeményezés, vagy a hivatalbóli elárás-kezdeményezése keletkezteti. Egy születés, pl. amennyiben az nem jut a hatóságok tudomására, közigazgatási jogviszonyt nem keletkeztet, nem kerül sor az anyakönyvezésre. b.) Az emberi akarattól függő cselekvések a jogviszonyokra való hatásuk szempontjából tovább bonthatók jogszerű és jogellenes cselekvésekre. b/1.) A jogellenes cselekvéseket korábban a jogtudományban szintén jogi tényeknek tekintették, azonban itt is az a helyzet, hogy ezek csak akkor keletkeztetnek jogviszonyokat, ha a hatóságok tudomására jutnak, és ott eljárást kezdeményeznek. A jogviszonyt közvetlenül kiváltó jogi tény tehát ebben az esetben is a közigazgatási szerv aktusa lesz. b/2.) A jogszerű cselekvések egyik részét kifejezetten jogviszonyt érintő céllal fejtik ki, másik részük viszont egyéb célt szolgál, de másodlagosan érinthet közigazgatási jogviszonyt is. Ez utóbbiak az ún. eredményre vezető cselekvések. Ilyen például egyes szerződések megkötése, melyek csak hatósági jóváhagyással lépnek érvénybe, tehát kezdeményezni
kell
a
jóváhagyásukat.
(például:
önkormányzati
bérlakás
bérleti
jogviszonyának cseréje.) Az eredményre vezető cselekvéseknek nincs tehát közvetlenül hatásuk a jogviszonyokra, azokat az ügyféli kezdeményezés, vagy hivatalbóli eljárás hozza létre. A jogviszonyt érintő célú cselekvések tehát kifejezetten közigazgatási jogviszony létrejöttét (módosulását, megszűnését) célozzák. Mint ilyenek, további három típusba sorolhatók: az állami szerv aktusa, az ügyféli kezdeményezés és a megállapodás. Az államszerv aktusai között kiemelkedik a közigazgatási szerv aktusa, amelyik tipikus jogi tény a közigazgatási jogviszonyok körében. Az ilyen aktus keletkezteti a hivatalbóli eljárást a hatósági jogalkalmazói aktusok körében, valamint a legtöbb eljárási és anyagi jogi jogviszonyt. Más állami szervek közül jogi tény lehet: - az Országgyűlés normatív vagy egyedi aktusa, például az irányítási és/vagy a felügyeleti jogviszony tekintetében, - a bíróság aktusa, melynek következtében - a bírói felülvizsgálat keretében keletkezhetnek, módosulhatnak, vagy szűnhetnek meg jogviszonyok, és végül - az ügyészi intézkedés, mely szintén hasonló eredménnyel érintheti a közigazgatási jogviszonyokat.
83
- Az ügyféli kezdeményezés a hatósági jogalkalmazói aktusok esetében egyértelműen jogi ténynek minősíthető, ennek alapján a közigazgatási szervnek eljárási kötelezettsége keletkezik még akkor is, ha az eljárást máshol kell lefolytatni. Ez utóbbi esetben ugyanis köteles haladéktalanul áttenni az ügyet a hatáskörrel rendelkező illetékes szervhez. Az együttműködési (koordinációs) jogviszonyok keletkezését speciális jogi tény, a megállapodás (szerződés) hozza létre. Ebben az esetben a jogviszony tartalmát a közigazgatási jogi normák és a megállapodás együttesen határozzák meg.
3.4.4. A közigazgatási jogviszony tartalma és tárgya
A közigazgatási jogviszonyok tulajdonságai a tartalom és tárgy tekintetében megegyeznek a jogviszonyok általános tulajdonságaival. A jogviszonyok tartalmát - és így a közigazgatási jogviszonyok tartalmát is - általában a jogalanyok jogai és kötelességei képezik. Mivel ezek a konkrét jogviszonyokban léteznek, ezért konkrét jogalanyokhoz is kötődnek. Ezen az alapon tekintjük a közigazgatási jogviszony tartalmának a közigazgatási alanyi jogokat és a közigazgatási alanyi kötelezettségeket. A közigazgatási alanyi jogok és kötelezettségek alapvető jellemzője, hogy a jogrendszer olyan garanciákat tartalmaz, amelyek végső soron bírói jogvédelemmel biztosítják a jog, vagy kötelezettség érvényesülését. Például közigazgatási alanyi jog valamennyi olyan döntés kiadásához fűződő jog, amely esetben a kérelmező a jogszabályi feltételeket teljesítette. (pl. vállalkozói igazolvány, útlevél kiadása, stb.) A közigazgatási jog körében gyakran előfordul azonban, hogy a jogszabály mérlegelési lehetőséget biztosít arra, hogy a jogalkalmazó szerv a jogszabály szellemében megállapítsa a jogok és kötelezettségek terjedelmét. A konkrét alanyi jog és kötelezettség ebben az esetben a mérlegelési döntés meghozatala után keletkezik, a jog és kötelezettség terjedelme pedig a közigazgatási szerv mérlegelésétől függ. Ilyen esetben az alanyi jog és kötelezettség tehát csak a jogalkotó által megszabott határok között érvényesül, a jogalanynak alanyi joga a mérlegelési határok közötti döntés meghozatalára terjed ki, és csak ezt követően a már biztosított jog mértékére. Például ha valaki a közterületet magáncélra igénybe kívánja venni, akkor az alanyi jog elsődlegesen a mérlegelési döntés meghozatalára, másodlagosan pedig a már kiadott engedély mértékére terjed ki. A közigazgatási jogviszony tartalmát alkotó jogokat és kötelezettségeket a tárgyi jog, a jogszabályok határozzák meg. Egyes jogviszonyok
84
esetében, így különösen a hatósági jogalkalmazói jogviszonyoknál, a jogi szabályozás igen részletes, más esetekben, pl. a belső vezetési, vagy a mellérendeltségi jogviszonyoknál pedig a jogi szabályozás csak a fő kérdésekre terjed ki, vagy keretjellegű. A közigazgatási jogviszony tárgya - hasonlóan más jogviszonyokhoz - az a magatartás, amelyet a jogalanyoknak kapcsolatuk során tanúsítaniuk kell. Ez lehet cselekvés, vagy cselekvéstől való tartózkodás. A jogviszony keletkezésének a célja azonban mindig valamely eredmény elérése, (például engedély megszerzése, a működés korrekciója, együttes működés, stb.), a jogviszony tárgya ezért közelebbről az a konkrét eredményt jelenti, amely az emberi magatartás kifejtése során keletkezik. A közigazgatás világában ez tipikusan nem más, mint egy hatósági engedély.
85
SZAKIRODALOM A 3. RÉSZHEZ 1. Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányosságáról. Jogtudományi Közlöny 1992. évi 11. szám 2. Államigazgatási jog. Általános rész. BM Tanulmányi és Propaganda Csoportfőnökség, 1975 3. Bártfai Zsolt: A jogszabályok kihirdetése és hatálybalépése. Magyar Közigazgatás 1995. évi 2. szám 4. Walter Cairns: Bevezetés az Európai Unió jogrendszerébe. CO-NEX Könyvkiadó, Budapest 1999 5. Concha Győző: Politika. Budapest, 1905 6. Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási joga. Budapest, 1888 7. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet (VII. Fejezet: Közigazgatás és a jog) Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2010 8. Ficzere Lajos: A törvény és a rendelet viszonyának kérdései. A közigazgatás szerepe a jogalkotásban. Unió Kiadó, Budapest 1995 9. Kalas Tibor: A közigazgatási jogforrások problémái. In: A közigazgatás szerepe a jogalkotásban (Szerk.: Fogarasi József) Unió Kiadó, Budapest, 1995 10. Kalas Tibor: Egyes jogelvek szerepe az Európai Bíróság ítélkezési gyakorlatában. Jogtudományi Közlöny 2001. évi 7-8. szám 11. Dr. Kampis György - Dr. Szép György - Dr. Vida István: A jogszabályok előkészítése. Kódexpress Kiadó, Budapest 1998 12. Kiss László: A jogalkotási és jogforrási rendszer néhány időszerű kérdése. In: A közigazgatás szerepe a jogalkotásban Unió Kiadó, Budapest 1995 13. Madarász Tibor: A magyar államigazgatási jog alapjai. Budapest, 1989 14. Magyar államigazgatási jog. Általános rész. BM Könyvkiadó, Budapest, 1984 15. Molnár Miklós: A közigazgatás döntési szabadsága. KJK Budapest 1994 16. Pescka Vilmos: A jogviszonyelmélet alapvető kérdései. Budapest, 1960 17. Sári János: A jogalkotás és a jogforrási rendszer. Magyar Közigazgatás 1991. évi 8. szám 18. Stein Lőrinc: Az államigazgatás és igazgatási jog alapjai. Pest, 1871. 19. Szamel Lajos: A jogforrások. Budapest, 1958 20. Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Budapest, 1926 21. Várvölgyi Péter: Gondolatok a jogalkotási törvény korszerűsítéséhez. In: A közigazgatás szerepe a jogalkotásban Unió Kiadó, Budapest 1995
86
4. A közigazgatás-tudomány Fő témakörök: 4.1. A közigazgatás-tudomány fogalma 4.2. A polgári közigazgatás-tudomány 4.3. A magyar közigazgatás-tudomány _________________________________
4.1. A közigazgatás-tudomány fogalma
A legáltalánosabban elfogadott felfogás szerint a tudás rendszerezett tudásanyagot jelent, vagyis egy vagy több szempont szerint rendszerezett, jól strukturált emberi ismereteket. Ehhez képest tudományról akkor beszélhetünk, amikor egy adott, jól lehatárolt tárgykörre vonatkozó, felhalmozódott tudásanyag rendszerezése és elemzése elért egy olyan szintézist, amely képes progresszív módon visszahatni saját tárgykörére. Éppen ezért minden tudománynak alapvető feladata, hogy - létrejöttének bizonyítékaként - meghatározza saját tárgyát, azt elhatárolja más tudományok tárgyától, és bizonyítsa a tudásanyag szintézisének olyan színvonalát, amely képes tárgyának fejlődését előidézni. A közigazgatás-tudomány esetében az önálló, más tudományok tárgyától elkülönült tárgy, az államhatalmi ágak szétválasztásával létrejött és önállósult közigazgatási szervezet és annak működése által adottá vált. Az önálló tudományi elismerés szempontjából így a felhalmozódott tudásanyag szintézisének, absztrakciójának és a közigazgatásra való visszahatásának a mértéke az a tényező, amely igazolhatja a közigazgatás-tudomány elismerését más tudományágak között. E tényező megítélésében a közigazgatás tudományos művelői között azonban jelentős nézeteltérések léteznek. a.) A közigazgatással foglalkozó ismeretanyag első bizonyos fokú szintézise a közigazgatási jog területére esik. Ennek az a magyarázata, hogy maga a polgári állam közigazgatása is - a feudális abszolutizmus rendőrállama közigazgatásával szemben - a jogállam eszméjével összefüggésben, jogilag kötött keretek között alakul ki, így e joganyag elemzése már lehetővé tette a közigazgatásra vonatkozó általános tételek kidolgozását. Ebből következően a közigazgatási jogtudomány létrejöttét attól az időszaktól számíthatjuk, amikor az államhatalmi ágak elkülönülésével a közigazgatási jog is elkülönül az alkotmányjogtól, és fokozatosan önálló jogággá válik. Ez a folyamat Európában a XIX. század közepétől erősödik fel, és ez a tény hosszú ideig alapjául szolgál annak, hogy a közigazgatási jogtudományt
87
csaknem tejes egészében azonosítják a közigazgatás-tudománnyal. E nézet ellensúlyaként a közigazgatási jogtudomány kialakulásával csaknem párhuzamosan jelenik meg a közigazgatás-tani irányzat, melynek az a lényege, hogy a közigazgatás nem csak a jog oldaláról vizsgálható tudományos módszerekkel, hanem az kiegészíthető a személyi és anyagi oldal elemzésével, és a szervezeti működés hatékonyságának vizsgálatával. Ez utóbbi területek kutatását nevezik közigazgatástannak, hangsúlyozva, hogy a közigazgatás-tudomány nem egyenlő a közigazgatási jogtudománnyal. A közigazgatás-tani irányzat kezdeti fénye a XX. század elejére megkopik, azonban a második világháború után az irányzat újraéled. Ez a magyarázata annak, hogy jelentős tábora volt annak a felfogásnak, mely szerint a közigazgatás-tudomány közigazgatási jogtudományból és közigazgatástanból áll. Ehhez közel áll az a nézet is, amelyik a közigazgatás-tanon belül megkülönbözteti a közigazgatási politikát, mint önálló tudományos területet. Ez alatt az államvezetés és a közigazgatás kölcsönös kapcsolatának vizsgálatát értik. b.) Van olyan felfogás is, amely szerint a közigazgatás-tudomány fogalom csak gyűjtőfogalomként, tehát olyan értelemben használható, hogy az magában foglalja a közigazgatást különböző módszerekkel vizsgáló három közigazgatási résztudomány, a közigazgatási jogtudomány, közigazgatástan és a közigazgatási politika együttesét. A közigazgatással foglalkozó egyéb módszerű vizsgálódások - e felfogás szerint - (pl. szociológiai, statisztikai, pszichológiai, informatikai, stb.) nem tartoznak a közigazgatástudomány fogalomkörébe, csupán interdiszciplináris tudományterületeknek minősülnek. c.) Egy további felfogás szintén tagadja az általános közigazgatás-tudomány létezését, és csupán a közigazgatással különböző tudományos módszerekkel foglalkozó közigazgatás tudományokat ismeri el, amelyekből még olyan szintézis nem jött létre, amely a közigazgatás-tudomány kialakulását eredményezte volna. Az ilyen jellegű közigazgatástudományok közigazgatási
közé
sorolják
általában
szervezéstudomány,
a
következőket:
közigazgatási
politika,
közigazgatási közigazgatási
jogtudomány, szociológia,
közigazgatási statisztika, közigazgatási pszichológia, közigazgatás-történet, közigazgatási informatika, összehasonlító közigazgatás-tudomány. E nézet képviselői szerint tehát a közigazgatás-tudomány a közigazgatási résztudományok szintéziséből alakulhat majd ki, és jelenleg ez csupán célként tűzhető ki. Ez utóbbi állásponttal, az egyes résztudományok feletti absztrakciós szint valós hiánya miatt egyet kell értenünk, azonban - a terminológiai bizonytalanság elkerülése érdekében - nem követünk el hibát, ha más relációban a „közigazgatás-tudomány” kifejezésen a közigazgatással foglalkozó valamennyi résztudomány együttesét értjük. Ebben a
88
felfogásban tehát a közigazgatás-tudomány a közigazgatás szervezetével és működésével foglalkozó közigazgatás-tudományok eredményeinek összességét jelenti. d.) Végezetül meg kell említenünk azt a nézetet is, amely szerint a közigazgatástudomány szintézise csak a XX. század második felében érte el az önálló tudománnyá válás kritériumait, így ma már létezik önálló közigazgatás-tudomány, és a jövőben csupán a vizsgálandó tárgykörök bővítésére van szükség. Ez az álláspont azonban - véleményünk szerint - ma még korai. A tudásanyag általános szintézisét bemutató szakirodalom ugyanis ma még hiányos, így a közigazgatási résztudományok feletti általános közigazgatás-tudomány sem létezhet.
4.2. A polgári közigazgatás-tudomány
Annak ellenére, hogy a közigazgatás, mint állami feladat évezredek óta jelen van az emberiség életében, közigazgatás-tudományról csak a XIX. század második felétől, vagyis a polgári forradalmak győzelemre jutásától és kiteljesedésétől beszélhetünk. A közigazgatástudomány tehát mint polgári tudomány jelent meg és terebélyesedett ki. Ennek két fő lépését vizsgáljuk meg a jelen fejezetben, a következők szerint. Először a polgári közigazgatástudomány kezdeteit, majd főbb irányzatait mutatjuk be.
4.2.1. A polgári közigazgatás-tudomány kezdetei
A közigazgatással foglalkozó ismeretek tudományos színvonalú szintetizálásának és egyben a közigazgatás-tudomány kialakulásának kezdeteit egyes nézetek - helytelenül - a XVIII. század első felére teszik, vagyis az ún. kameralistákat már a közigazgatás-tudomány művelői közé sorolják. A kameralisztika lényege a XVII-XVIII. században olyan elvek és módszerek kidolgozása volt, amelyek alkalmazásával az adott uralkodó gyarapíthatta az államkincstárt és ezzel együtt az uralkodói hatalmát. A kameralisztikára vonatkozó tényekből azonban következik, hogy a kameralisták általában egy adott állam viszonyaival foglalkoztak, szerepük szorosan kötődött az abszolút államok konkrét gyakorlati igazgatásához. A XVIII. század végén jelentkezik csak először Sonnensfelsnél, hogy nézeteit általános köntösbe igyekszik feltüntetni. Ezért a mai közigazgatás-tudományban általános az az álláspont, amely szerint a kameralisztika nem tekinthető a közigazgatás-tudomány kezdeti szakaszának.
89
A közigazgatás-tudomány akkor alakul ki, amikor a közigazgatás az államhatalmi ágakon belül elkülönül, és a tudományos vizsgálatnak ezáltal önálló tárgyaként jelenik meg. Ezt megelőzően a közigazgatás az államhatalom szerves részeként funkcionál, így bár ebben a formában is lehetett a tudományos ismeretszerzés tárgya, de az ismeretek szintetizálásában már az állam egésze jelenik meg. Az önálló közigazgatás-tudomány megjelenése tehát összefügg a polgári államban kialakuló önálló közigazgatás megjelenésével, azzal az időszakkal tehát, amikor a végrehajtás szervezetileg is kettéválik közigazgatásra és bíráskodásra. Ez az időszak az USA esetében 1787-ben, Franciaország esetében 1789-ben, Magyarország esetében 1869-ben, az Egyesült Királyság esetében pedig 1888-ban, tehát Európában a XVIII. század végén és a XIX. században következik be. A közigazgatás-tudomány fogalmánál már utaltunk arra, hogy a közigazgatástudomány első megjelenése a közigazgatási jogtudomány volt, melynek kezdetét Robert von Mohl: Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg c. 1829-ben megjelent könyvétől számíthatjuk. Ezt azonban hamarosan követte a közigazgatástannak elkeresztelt tudományos irányzat Lorenz von Stein: Die Verwaltungslehre c. könyvének 1865-ben történt kiadásával. Itt megjegyezzük, hogy a közigazgatással nem jogi nézőpontból foglalkozó kutatási irányzat egyik válfaja - a tudományos vezetési irányzat - annyiban hasonlóságot mutat a közigazgatástannal, hogy nem jogi, hanem szervezési szempontból közelíti meg a közigazgatás működésének vizsgálatát. A két irányzat között azonban nem lehet a kiindulópontjaik különbözőségei szerint egyenlőséget tenni. Ezt az irányzatot nevezhetjük közigazgatási szervezéstudománynak, melynek első képviselői a francia Henry Fayol 1923ban megjelent „La doctrine administratíve dans l'Etat” c. munkájával, valamint egy amerikai szerző-páros, az 1937-ben publikált „Papers on the Science of Administration” c. munkájukkal Luther Gulick és Lyndall Urwick voltak. Időrendben haladva, szintén a XX. század első évtizedeiben jelenik meg a közigazgatás-tudományok között a közigazgatási politika, melynek első hírnökei az Amerikai Egyesült Államokban teszik közzé kutatási eredményeiket. Az amerikai szakirodalomban a közigazgatás-tudomány politikatudományi irányzatának kezdetét Woodrow Wilson: „The Study of Administration” c. 1887-ben megjelent tanulmányától számítják, azonban utána a jelentősebb munkák csak a XX. század elején látnak napvilágot. Németországban ez az irányzat pedig csak a II. világháború után válik jelentőssé. Szintén a II. világháború után kezd kibontakozni a közigazgatási szociológia elsősorban a német Max Wéber bürokrácia elméletének hatására, a „Bürokratic, in Wirtschaft
90
und Gesellschaft” c. 1956-ban megjelent műve alapján. Nem sokkal később, a francia Michel Crozier alapozza meg a közigazgatási szervezés-szociológiai kutatásokat. A közigazgatás-tudományok egyéb irányzatai - például a pszichológiai, a statisztikai, a történeti, az összehasonlító és az informatikai irányzatok - csak az utóbbi néhány évtizedben bontakoztak ki, és kijelenthető, hogy az előzőekhez hasonló kutatási eredményekkel még nem rendelkeznek. Ezeknek az irányzatoknak a megerősödése vagy sorvadása még további kutatások függvénye. A polgári közigazgatás-tudomány vázlatos áttekintését ezért a fentiekben jelzett irányzatok legkiemelkedőbb képviselőinek bemutatásával végezhetjük el.
4.2.2. A polgári közigazgatás-tudomány fő irányzatai
A közigazgatási jogtudomány művelése során, az angol-amerikai jogrendszer speciális jellegzetességei (elsősorban a precedens-rendszer) következtében a fejlett polgári államok közül elsősorban a német és a francia kutatások hoztak kiemelkedő tudományos eredményeket. Kiemelkedő ezek közül a német Otto Mayer (1846 – 1924) jogdogmatikai munkássága, melynek napjainkig terjed a hatása nemcsak Németországban, de Ausztriában és Svájcban is. Ennek a következménye az, hogy a német közigazgatási jog rendszere az ő dogmatikai rendszerén alapszik. (Deutsches Verwaltungsrecht I-II., 1895, 1896). Otto Mayer ezt a hatást azzal érte el, hogy a tételes jogból általános fogalmakat és jogintézmény-rendszert dolgozott ki. A jogdogmatika terén Otto Mayer követői napjainkig a kidolgozott jogintézmények további tökéletesítését és a hatályos joggal való egyeztetését tartják feladatuknak. Franciaországban a közigazgatási jogtudomány hosszú időszakon keresztül egyedül reprezentálta a közigazgatás-tudományt. Megalapozónak tekinthető itt Leon Duguit (1859 – 1928) és Gaston Jéze munkássága az 1920-30-as években. Ők és követőik a közigazgatási jogi szabályozás alapvető jellemzőjével, a közszolgáltatással, a közérdekkel, a közhatalommal foglalkoznak. A francia közigazgatási jog alapproblémája abból adódik, hogy a jogszabályok általában az Államtanács (Conseil d'Etat) döntésein alapulnak. A jogi kérdések ezért összefüggenek a bíráskodási problémakörrel, valamint a rendszerezéssel és a gyakorlati döntésekből adódó elvi tételek kimunkálásával. A közigazgatástan Stein által kidolgozott elmélete szintén a mai napig is érezhető hatással volt (van) a közigazgatás-tudományra. Az egyes korszakokban jelentkező társadalmi
91
problémák megoldására való törekvés ráterelte a figyelmet arra, hogy a közigazgatást jogon kívüli módszerekkel is vizsgálni kell, így igazolódott az a steini elmélet, hogy a közigazgatás hatékonyságának növeléséhez jogon túli eszközöket kell keresni. Az irányzat továbbélése elsősorban Németországra jellemző, azonban a közigazgatás nem jogi nézőpontú megközelítése valamennyi fejlett polgári államban bekövetkezett és bekövetkezik. Ennek során általában a magánigazgatásban kidolgozott és bevált módszereket igyekeznek átültetni a közigazgatás szervezetére és működésére. (Lásd például a New Public Management irányzatot, amely az 1980 és 2000 közötti években érte el tetőfokát.) A közigazgatástan eredetileg magába foglalta az összes nem jogi megközelítés és kutatás eredményeit, a későbbiek során azonban ezeken belül is önállósulnak az egyes kutatási területek és módszerek. Ez vezetett a közigazgatási jogtudományon kívüli önálló közigazgatás-tudományok kialakulásához. Ezek közül az eredeti közigazgatástanhoz leginkább a közigazgatási szervezéstudomány áll, mivel a közigazgatástan képviselői alapvetően a közigazgatás szervezetében keresték a hatékonyság növelésének lehetőségeit. Közigazgatástanról így ma már az eredeti értelemben nem beszélhetünk, helyét a közigazgatás-tudományok vették át. A közigazgatási szervezéstudomány a steini közigazgatástan, az amerikai „sciantific management” – tudományos üzem-szervezés, és a francia „science administrative” – igazgatás-tudomány bölcsőjéből kilépve, egyre erősödő irányzattá válik a közigazgatás-tudományok között, és ez a tendencia napjainkban is tovább tart. Az irányzat képviselői általában a közigazgatás szervezeti megoldásaival, munkamódszereivel, hatékonyságával foglalkoznak. Kutatási módszerük gyakran a ténykutatás, a problémák okainak gyakorlati feltárása, majd a szervezéstudomány tételeivel való ütköztetése és ennek alapján a gyakorlati tennivalók meghatározása. Amerikában az irányzat megerősödését az a körülmény segítette elő, hogy itt a közigazgatás (public administration) és a magánigazgatás (business administration) között nincs olyan éles határvonal, mint Európában. Amerikában ugyanis több közfeladat magánvállalkozási szférába került, így a tudományos kutatásban adott volt a magánigazgatásra jellemző törvényszerűségek közigazgatásra való adaptálása. Az amerikai szerzők közül kiemelkedik ezen a téren Herbert A. Simon munkássága, aki F.W. Taylor által kidolgozott „sciantific management” irányzat kritikája alapján, a közigazgatási döntések vizsgálatát helyezte a kutatásai középpontjába, az 1950-es és 1960-as években. Mindezekhez hasonló jelenség tapasztalható a francia közigazgatás-tudományban is. A szervezéstudományi irányzat erősödését jelzi az 1966-ban megjelent igazgatástudományi
92
kézikönyv „Traité de science administrative” címmel, amelyben több mint harminc szerző fejti ki kutatási eredményeit a közigazgatás nem jogi nézőpontú kutatásának területeiről. Bár ebben az időben még itt keverednek a szervezési, a jogi, és a szociológiai irányzatok, a későbbiekben azonban egyre jobban elkülönül egymástól a jogi, szervezési és a szociológiai nézőpontú tudományos kutatás. A közigazgatási politika tiszta formában való továbbélése Amerikában következik be, Európában pedig a II. világháború utáni megjelenése, bizonyos mértékig a közigazgatási szociológiával fonódik össze. Ez utóbbinak az az oka, hogy a közigazgatási politika alapkérdése - a politikai rendszer és a közigazgatás kapcsolata - olyan kérdéseket és vizsgálati módszereket is felölel, amelyek a közigazgatási szociológiába is sorolhatók. Ilyen például a közigazgatás
személyzete,
a
bürokrácia
tudományfejlődésben
a
szociológiától
elválasztása
való
és
politikatudományi segítette.
a
bürokratizmus,
szemlélet A
stb.
erősödését
kutatások
az
központi
Az
amerikai
alapkérdések kérdésévé
a
társadalompolitikai vezetésnek (politikai pártok, törvényhozás) és a végrehajtó szervezetnek a kölcsönös kapcsolatát, egymásra való hatását tették. Ezzel szemben a szociológiai irányzat a közigazgatás szervezetét, mint emberi csoportot és annak viselkedési formáit vizsgálja. A német közigazgatás-politikai irányzat alapkérdései a parlament és közigazgatás, továbbá a közigazgatás legfelsőbb szervei és az alsóbb szervek kapcsolatát ölelik fel. Ide sorolhatók ezeken kívül a közigazgatási intézményrendszer értékelésével és reformálásával foglalkozó kutatások közül azok, amelyek elsősorban a fenti kapcsolatok körébe esnek. A közigazgatási szociológia fejlődése a wéberi bürokráciaelmélet megszületését követően Amerikában Max Wéber nyomdokain indul meg, de itt hamarosan túllépnek felfogásán. A francia szociológiai irányzaton az amerikai felfogás hatása érződik, míg a német irányzat inkább a wéberi hatás alatt fejlődik tovább. Max Wéber - mint ismeretes - a polgári társadalom irányításának átfogó modelljét dolgozta ki. Kifejtette, hogy a társadalom irányítását végző politikai hatalom a polgári társadalomban egyre jobban koncentrálódik és egyre nagyobb bürokratikus szervezetrendszer útján gyakorolja a hatalmat. Történelmi példákkal igyekszik bizonyítani, hogy ez a modell a legmagasabb rendű szervezeti modell, és elméletében eljut addig, hogy a társadalom fejlettsége a bürokratikus szervezeti formák fejlettségével egyenesen arányos. Az egyes szervezetekkel kapcsolatban az volt az álláspontja, hogy a szervezet hatékonysága függ a szakértők közreműködésétől, az objektivitástól és a hierarchiától. Az amerikai irányzatok részben átveszik, részben cáfolják Wéber elméletét, és új tételekkel gazdagítják a közigazgatási szociológiát.
93
A francia szociológiai irányzat Crozier alapozó munkája után egy, a közigazgatási szociológiai kutatások végzésére létrehozott önálló szervezetben fejlődik. Foglalkoznak a központi szervek működését akadályozó tényezőkkel (túlzott centralizáció, kommunikációs problémák), a helyi igazgatás és a központi irányítás ellentmondásaival, a szervezetek diszfunkcióival. Végezetül a német szociológiai irányzat Wéber elméletének folytatásaként az utóbbi évtizedekben kezdett kibontakozni. Alapkérdése a közigazgatási szervezet és ennek kapcsolatrendszere az állampolgárokkal, illetve más szervezetekkel. A bürokráciát, az államszervezet szükségszerű elemének tekintik és ezzel összefüggésben a bürokráciát alkotó közhivatalnokoknak a közfeladatok ellátásában betöltött funkcióját, szerepét és mindezek problémáit vizsgálják.
4.3. A magyar közigazgatás-tudomány
Nem férhet ahhoz kétség, hogy a magyar közigazgatás-tudomány kialakulása és fejlődése több lépésben történt meg, ennek megfelelően szakaszolása tekintetében eltérések mutathatók ki az egyes szerzők között. Mi magunk azt valljuk, hogy alapvetően az államszervezet egészéhez igazodva indokolt a szakaszolást elvégezni, tehát két lényeges korszak között tehető különbség: az 1945 előtti és az 1945 utáni korszakok között. Ennek megfelelően tagoljuk mondanivalónkat két fejezetre, a következők szerint.
4.3.1. A magyar közigazgatás-tudomány irányzatai 1945-ig
A magyar közigazgatás-tudomány ugyanolyan körülmények hatására kezdett kibontakozni, mint az európai polgári államokban. Nevezetesen a törvényhozástól és igazságszolgáltatástól elkülönült közigazgatás hatására. Ez a helyzet Magyarországon a kiegyezés után, 1869-ben következett be. Ezt megelőzően, vagyis az 1867-es kiegyezést megelőzően az ország igazgatását a bécsi udvar végezte, míg a vármegyei önkormányzatok igazságszolgáltatási funkciót is elláttak. Ebből következően önálló közigazgatás az országban nem létezett. Nem alakulhatott ki ennek következtében a kameralisztika, és a rendészettudomány sem, legalábbis abban az értelemben, ahogy ez a német, a francia vagy osztrák államokban kialakult, hiszen nem volt kinek javaslatokat, tanácsokat kidolgozni.
94
A kameralisztika és a rendészettudomány katedratudományként akkor jelenik meg Magyarországon, amikor 1769-től elkezd működni először a nagyszombati, majd a budai egyetemen a „politico-camerális” tanszék. A tanszéken kezdetben a bécsi egyetemen is oktatott kameralisztikai tananyagot oktatják, majd két évtizedes működés után jelenik meg az első tankönyv annak a Reviczky Józsefnek a tollából, aki 1794-1805-ig vezette a tanszéket. Ezt 1848-ig még másik két tankönyv követte, a forradalom után azonban - bár a jogi oktatás Magyarországon is folyt - a közigazgatási kutatások megszakadnak.
4.3.1.1. A közigazgatási jogtudomány
A kameralisztikai tanszékből a forradalom után két tanszéket hoznak létre, a közigazgatási jogi és a közigazgatási politikai tanszéket. A közigazgatás tudományos vizsgálata erőteljesebben csak a kiegyezés utáni évtizedekben indul meg, így az első korszak az 1870-es évektől a századfordulóig terjedő időszakra tehető. Az 1870-es évektől tehát hazánkban a közigazgatási jogtudomány kezdi bontogatni a szárnyait azzal, hogy művelői összegyűjtik a közigazgatási joganyagot és annak közlésére áttekinthető rendszert alakítanak ki. Céljuk a jogismeret megkönnyítése volt, ezért is nevezzük ezt az irányzatot jogismereti irányzatnak. Az irányzat képviselői voltak Boncz Ferenc, Grünwald Béla, Fésűs György és Csiky Kálmán. Közülük kiemelkedő Csiky Kálmán munkássága, aki Lorenz von Stein hatására a közigazgatási jogot a közigazgatástanra támaszkodva dolgozza fel, a XIX. század utolsó harmadában. Munkájában nem kizárólag csak a pozitív jogot rendszerezi, hanem elméleti szinten is igyekszik tisztázni néhány alapvető kérdést, mint pl. az állam és a közigazgatás viszonyát, a közigazgatás fogalmát és rendszerét, a közigazgatási jog fogalmát és tagozódását. Ezzel Csiky a magyar közigazgatási jogtudomány első képviselőjének tekinthető, a jogismereti célokat meghaladó, szintetizáló tevékenységével. A közigazgatási
jogtudomány fejlődését
időrendben
a közigazgatási
jogi
pozitivizmus megjelenése jelzi hazánkban, a XX. század fordulóját követő első évtizedekben. Ennek az irányzatnak a képviselői abból indultak ki, hogy a közigazgatási jog rendkívül szerteágazó területeket ölel fel, ezért lehetetlen a joganyagból általános elveket és jogintézményeket alkotni. Erre alapozva a pozitivisták megelégednek az alapfogalmak tisztázásával, majd a pozitív jogot az egyes feladatcsoportok szerint rendezik, és ezen belül tisztázzák a részfeladatokat, a szervezetet, valamint az anyagi jogi és a jogértelmezési kérdéseket. A jogismereti irányzattal szemben a pozitivisták nem jogszabályleírást készítenek,
95
hanem az alapfogalmakon túl összefüggően ismertetik a jogi szabályozás lényegét. Az irányzaton belül megkülönböztetünk korai és késői közigazgatási jogi pozitivizmust. A korai jogi pozitivizmus kiemelkedő képviselője Kmetty Károly, akinek tankönyve 1869-ben jelent meg. Kmetty álláspontja szerint a közigazgatási jogtudományt el kell választani a közigazgatástantól. Kmetty a közigazgatási jogot olyan módon mutatja be, hogy először tisztázza az alapfogalmakat (közigazgatás, közigazgatási jog, önkormányzat, jogforrások, stb.), majd rendszerezi a pozitív jogot önálló csoportokra, és ezeken belül ismerteti a feladatokat, hatásköröket, az ezeket ellátó szervezeteket és a lényeges anyagi jogi szabályok tartalmát.
A késői jogi pozitivizmus jellemzője, hogy már nem hagyhatta figyelmen kívül az időközben fellépett közigazgatási jogi dogmatizmus eredményeit, ezért a közigazgatási alapfogalmak sorát jelentősen bővítik, például a közigazgatási alanyi jog, a közigazgatási jogviszony, stb. fogalmakkal. Az egyes feladatcsoportok joganyagának ismertetése során pedig a korai pozitivizmustól eltérően jogpolitikai elemzést is végeznek, így tevékenységükben megjelennek a jogi dogmatika jellemzői is. Az irányzat képviselője Kmetty tanítványa, Márffy Ede volt, akinek 1926-ban megjelent könyve tartalmazza az alapfogalmakat, a közszolgálati jog és az eljárás alapintézményeit, valamint a tételes anyagi jog ágazatonkénti összefoglalását, jogpolitikai elemzését és értelmezését. A közigazgatási jogtudomány harmadik irányzata a közigazgatási jogi dogmatizmus, melynek kezdeti fellépése időrendben beékelődik a korai és a késői jogi pozitivizmus közé. Az
irányzat
a
pozitivizmussal
szemben
átütő
változást
hozott
a
közigazgatási
jogtudományban. Ez abban jelentkezett, hogy a közigazgatás és az állampolgár közötti viszonyt nem hatalmi, hanem jogviszonynak fogja fel, melyben mindkét fél jogalany, és egyenrangúak a jogaik és kötelességeik. Ebből a nézőpontból ki kellett dolgozni a jogalanyiság, a jogképesség és a jogviszonyok tárgyát képező döntések (aktusok) anyagi és eljárásjogi oldalait képező jogintézmény-rendszer elméletét. Az absztrakcióban ez az irányzat eljut a pozitív jogból dedukcióval kialakított elméletig, ezért közigazgatás-elméletnek is nevezhető. Az ebbe a körbe sorolható munkák tételes jogot közvetlenül általában nem tartalmaznak, a különös részi ágazatokat is feldolgozva és elemezve igyekeznek bemutatni bár ez utóbbi nem minden esetben sikeres. A jogi dogmatizmus képviselője a század elején Boer Elek és Jászi Viktor, majd az 1920-30-as években Tomcsányi Móric és Ereky István. Tomcsányi 1922-45-ig vezette a budapesti jogi karon a közigazgatási jog egyik tanszékét.
96
Ebben az időben ugyanis a közigazgatási jogot két tanszék oktatta, a másik tanszéket 1928 és 1945 között Magyary Zoltán vezette.
4.3.1.2. A közigazgatás-tani és szervezéstudományi irányzat (Concha Győző, Magyary Zoltán)
A Stein nevéhez fűződő közigazgatás-tani irányzat európai hatását jól szemlélteti, hogy Stein alapművét 5 évvel az első megjelenése után, 1871-ben már magyar nyelven is kiadják. Erre figyel fel Csiky Kálmán, aki néhány évvel később kifejti, hogy a közigazgatási jogot a közigazgatástannal együtt kell művelni. A közigazgatás-tani irányzat Magyarországon Concha Győző nevéhez fűződik, aki „Közigazgatástan” címmel jelentette meg 1905-ben „Politika” c. könyvének második kötetét. Ebben Stein alapkoncepcióját igyekszik a magyar viszonyokra alkalmazni és kifejti, hogy a közigazgatástan az állam cselekvő életét a maga teljességében ölei fel, a közigazgatásjog tudománya az életnek csak jogi összefüggéseit vizsgálja. E felfogástól eltekintve azonban több területen bírálja a steini koncepciót, így nem tekinti magát Stein követőjének. Concha közigazgatás-tani felfogásának központi kérdése az állam és az állampolgár viszonya, és ezen belül is az, hogy az állam milyen mértékben avatkozhat be az állampolgár életviszonyaiba. Úgy foglal ezzel kapcsolatban állást, hogy a beavatkozás határa nem abszolút, hanem azt a változó életviszonyokhoz kell alkalmazni. Ezzel a felfogásával a mindenkori államhatalom mindenhatóságát igyekszik alátámasztani, így a közigazgatási jognak a jog által korlátozott állam (jogállam) teóriáját a közigazgatástanra alapozva próbálja az államhatalom számára is elfogadhatóvá tenni. Annak ellenére, hogy Concha jelentős hatást fejtett ki a közigazgatás gyakorlatára és tudományára egyaránt - több mint ötven éven keresztül volt a közigazgatási jog tanára - a közigazgatás-tani koncepciójának közvetlen követői nem akadtak. Ebben közrejátszott az is, hogy közigazgatás-tani alapmunkának szánt könyvének rendszere nem világos. Két elméleti részt és három különös részi témakört tartalmaz (statisztikai, rendőri, közegészségügyi igazgatás). Nem tűnik ki könyvéből, hogy miért csak ezeket a kérdéseket tekinti a közigazgatástan tárgyának. Az elméleti részekben foglalkozik a közigazgatás szervezetével és annak vezetésével, a közszolgálat személyi oldalával és a közigazgatástan történetével és tárgyköreivel. A második részben a három igazgatási ágat kritikailag vizsgálja, elsősorban az állami beavatkozás határai tekintetében.
97
A közigazgatás-tani munkáján kívül, Concha munkássága többnyire a közigazgatási jog és politika területére esik. Ezeken is általában végighúzódik az állami beavatkozás viszonylagosságával kapcsolatos alapgondolata. Teljes munkásságát figyelembe véve Concha Győző egyik közigazgatás-tudományi irányzathoz sem sorolható be kizárólagosan. Érdemének azt tekinthetjük, hogy rávilágított arra, miszerint a közigazgatás tudományos vizsgálata a jogi nézőponton kívül más vizsgálati módszereket is igényel. Ebből a szempontból előkészítette a talajt a Magyary Zoltán nevéhez fűződő közigazgatás-tudományi irányzat számára. Magyary Zoltán fő művében Conchát a közigazgatástan magyar megalapozójának tekinti, és ezzel kinyilvánítja, hogy a közigazgatás többirányú vizsgálatára vonatkozó felfogását maga is alapkoncepciónak tekinti. Magyary Zoltán a magyar közigazgatástudomány kiemelkedő képviselője volt. Nézetei, gondolatai napjainkban is sok tekintetben aktuálisak. Ezt bizonyítja többek között az is, hogy 1992. februárjában alakult meg egy olyan tudományos társaság, amelynek célkitűzése a Magyary-hagyaték tudományos igényű szellemi gondozása. Magyary húsz éves gyakorlati pálya után 1930-tól 1945-ig volt a budapesti jogi kar közigazgatási és pénzügyi jogi tanszékének vezetője, és egyben az általa alapított és ugyanitt működő Közigazgatás-tudományi Intézet igazgatója. 1930-33 között a Bethlenkormány racionalizálási kormánybiztosaként is tevékenykedett. Környezetét, amely jól működő tudományos műhely volt, az utókor Magyary iskolának nevezi. A Magyary iskola első eredményeit 1932-ben érte el, amikor előterjesztette a racionalizálási kormányprogramot. Ennek alapgondolata az volt, hogy a XIX. század második felétől bekövetkezett gazdasági, szociális változások új közigazgatási szervezetet és működést igényelnek. Ehhez pedig tudományos eredményekre alapozott szervező, irányító munkára van szükség. Maga a program foglalkozott a központi irányítás, a hatáskörrendezés, a szervezetrendszer, a jogszerű működés és a személyzeti kérdések racionalizálásával. A javaslatok a bekövetkező gazdasági problémák és politikai változások következtében akkor csupán kis részben valósultak meg, a későbbiekben azonban számos részük alapját képezte - általában hivatkozás nélkül - a közigazgatás időszakonként bekövetkezett átalakításának. A külföldi fejlettebb közigazgatási rendszerek megismerését és a korai tudományos élettel való megismertetését Magyary egyik fontos feladatának tekintette. Saját felfogására is az egyik legnagyobb hatást az amerikai tanulmányútja jelentette, melynek tapasztalatait az „Amerikai államélet” c. munkájában fejtette ki. Az ebben kifejtett gondolatok egyben Magyarynak a közigazgatás-tudományi irányzatok között elfoglalt helyét is behatárolják, melynek alapján őt
98
a közigazgatási szervezéstudomány amerikai irányzatához legközelebb álló magyar kutatónak tekinthetjük. Ezt azok a gondolatok támasztják alá, melyek szerint: - a közigazgatás is igazgatás, amelybe a tudományos munkaszervezés eredményei felhasználhatók, és ezáltal a közigazgatás hatékonysága növelhető, - a közigazgatás gazdaságosságának és hatékonyságának növelése nem jelent a jogállam eszméjével való szembenállást, - a jogállam csak hatékony közigazgatással valósítható meg. 1936-ban, a Nemzetközi Közigazgatás-tudományi Kongresszus részére Magyary felkérésre - főelőadói jelentést készített, melyben a közigazgatás legfőbb vezetésével foglalkozott. Ez a téma már a kormányprogramban is szerepelt és Magyaryt továbbra is élénken foglalkoztatta. Az volt az álláspontja, hogy az államot szervezeti szempontból a bekövetkező mennyiségi és minőségi változásokhoz kell átalakítani. Ez pedig megköveteli a hivatásos és jól képzett szakapparátus növelését, továbbá egy erős, központi irányító apparátus kiépítését. A gazdasági igazgatás példájára alapozva kifejti, hogy a közigazgatásnak egyetlen legfelsőbb vezetőre van szüksége, aki csak a miniszterelnök lehet, mivel azonban egy személyben ezt a feladatot nem tudja ellátni, segítő apparátusra van szükség, mely alkotná a „közigazgatási vezérkart”. Magyary legfőbb munkája, a tudományos kutatásainak szintézisét jelentő „Magyar közigazgatás” c. könyv 1942-ben jelent meg. Ebben a közigazgatást jogi és nem jogi (elsősorban szervezési) szempontból teszi igen részletes és mélyreható vizsgálat tárgyává. Főbb témakörei a következők: alapfogalmak (az adminisztráció, a közigazgatás, a közigazgatás szervezeti és működési elvei), a magyar közigazgatás szervezete (feladatok, szervezet, személyzet, dologi eszközök) és a közigazgatás működése (általános működése, jogi rend). A Magyary iskola fő jellemzőit Szamel Lajos, aki 1977-ben elsőként dolgozta fel az iskola szellemi hagyatékát, az alábbiakban határozta meg: tematikai gazdagság, eredményes törekvés az elmélet és gyakorlat egységének megteremtésére, empirikus (ténymegállapító) módszer alkalmazása, kitekintés a világba, egyetemességre törekvés (a közigazgatás-tudományok minden ágával való foglalkozás). Mindehhez mi csak azt tesszük hozzá, hogy Magyary Zoltán és a Magyary-iskola tudományos felismerése röviden így határozható meg: „nem elég, ha a közigazgatás jogszerű, hanem az is kell, hogy hatékony legyen”
99
4.3.2. A magyar közigazgatás-tudomány 1945 után
A II. világháború befejeződése után a magyar politikai életre jellemző világnézeti küzdelmek 1949-ig a közigazgatás-tudományban is bizonytalanságot eredményeztek. Magyary Zoltán 1945-ben bekövetkezett halálával a Magyary-iskola felbomlik, bár a tanítványok (például: Martonyi János, Fluck András, Kiss István, Raith Tivadar, stb.) magukban tovább vitték az iskola szellemiségét. Az útkeresés időszakában is világos volt előttük, hogy a közigazgatást mindenképpen át kell alakítani, a politikai harc eredményétől függően a polgári demokrácia, vagy a proletárdiktatúra feltételeinek megfelelően. A fordulat 1949-ben következett be, ugyanis az Alkotmány elfogadása pontot tesz a politikai küzdelmekre. Ennek alapján megkezdődik a proletárdiktatúra feltételeinek megfelelő szovjet típusú államszervezet és közigazgatás kiépítése. Ezzel együtt megváltozik a terminológia is, a közigazgatás államigazgatásra, a közigazgatási jog államigazgatási jogra változik. Ezek a fogalmak valóban jobban megfeleltek a kor viszonyainak, mivel az önkormányzati típusú közigazgatás megszűnik és minden tekintetben erősen centralizált államgépezet épül ki, abból következően, hogy az Alkotmány az államhatalom egységét hirdette meg. Az ebben az időszakban megjelenő államigazgatás-tudomány első képviselői az új típusú szervezetrendszer megalapozásával foglalkoznak államjogi és szervezési szempontból egyaránt. Az 1956-ig terjedő időszakra mégis inkább a tudományos munkák visszafogottsága volt jellemző, mivel az erősödő személyi kultusz nem igényelt tudományos eredményeket. Ebben az időszakban fordítják le és adják ki a szovjet államigazgatási jogi tankönyveket, amelyeket számos kérdésben közvetlenül is alkalmaztak. Az államigazgatás-tudomány következő korszaka 1956-1972 közötti időszakra tehető. Ebben az időszakban a jogi irányzat kezd felerősödni, mintegy a személyi kultusz időszakában elkövetett jogsértések ellenreakciójaként. Az irányzathoz tartozó kutatók jelentős eredménye az 1957-ben megszületett IV. törvény, az államigazgatási eljárási törvény, amely általános korlátokat szab az eljárási visszaélések ellen. A jogi irányzat képviselői egyre szélesebb körben kezdenek foglalkozni a közigazgatás ún. garanciális kérdéseivel, mint pl. a bírói felülvizsgálat, a jogorvoslat, az eljárás alapelvei, stb. Ugyanakkor megjelenik a nem jogi irányzatok csírája is, mivel az 1960-as évek elején felelevenítik a Magyary iskola ténykutatási módszerét. Az 1963-as székesfehérvári ténykutatás alapján ténykutatások sorozata indul, amelyek feldolgozásával ismét fellép a szervezéstudományi irányzat a működés hatékonyságának és gazdaságosságának témakörében. (Kovacsics József, Berényi Sándor, Madarász Tibor, Martonyi János, Szentpéteri István, stb.)
100
1972-ben
a
Kormány
elfogadja
a
„Közigazgatás
Komplex
Tudományos
Vizsgálatának Programja” c. kutatási főirányt, melyben támogatást nyújt az államigazgatástudományok valamennyi ágazatának a fejlesztésére. Ezzel megindulnak a kutatások az államigazgatás (közigazgatás) valamennyi résztudománya területén, így főleg a jogi, a szociológiai, a szervezéstudományi, a történeti, és az informatikai területeken. A Kilényi Géza vezetésével megvalósított, 1985-ig tartó kutatómunka eredményeként megállapítható volt, hogy a jogi irányzat továbbra is az egyik alapvető kutatási terület, több kutatási irányzat együttes alkalmazása szükséges egyes kérdések vizsgálatánál, és végül: újabb kutatási irányzatok művelésére is szükség van (pl. összehasonlító, pszichológiai, geográfiai). Az 1985-től 1990-ig, a rendszerváltásig tartó kutatásokra a fenti értelemben vett differenciálódás a jellemző, ezen belül is felerősödik azonban a jogi irányzat, elsősorban két fontos területen: a területi-helyi igazgatás struktúrája és az eljárásjog területén. Ezek a kutatások jelentősen hozzájárultak ahhoz, hogy a rendszerváltozást követően rövidesen megszülethessenek
az
önkormányzati,
valamint
a
közigazgatási
döntések
bírói
felülvizsgálatának kiszélesítését tartalmazó törvények. (Madarász Tibor, Verebélyi Imre, Lőrincz Lajos, Szamel Lajos, Kiss László, Ivancsics Imre, Molnár Miklós, stb.) Egy másik, akkoriban indult és napjainkban is megerősödő irányzat a közigazgatási informatika, melynek alapgondolata az, hogy a közigazgatás hatékonyságának növelése feltételezi az információ-feldolgozás, a kommunikáció és a döntési folyamatok tökéletesítését. A közigazgatás fejlesztésében ezért az egyik alapvető feladat a már kifejlesztett modern információs technikai eszközök alkalmazásának széles körű elterjesztése. (Kovacsics József, Kalas Tibor, Torma András, stb.) A rendszerváltás természetesen hatalmas változást jelentett a közigazgatás, és a közigazgatás-tudomány életében is. Az államhatalom egységének elvét a hatalom-megosztás elve váltotta fel, a tanács-rendszert pedig a helyi önkormányzati rendszer. Gyorsan sor került a közigazgatás személyi állományára vonatkozó, zárt rendszerű közszolgálat törvényi megteremtésére, valamint a Közigazgatási Jog Különös részébe tartozó teljes joganyag átdolgozására is. Megkezdődik a magyar jogrendszer egészének a közösségi joghoz való harmonizálása, és az EU-csatlakozásra való felkészülés. 2004-ben új közigazgatási eljárási törvény születik. A közigazgatás-tudomány korábbi ágai folytatták virágzásukat, miközben újabb és újabb irányzatok jelentek meg a palettán: összehasonlító közigazgatási jog, európai közigazgatás, stb. Néhány szerző ebből a korszakból, akiket nem említettünk korábban: Ficzere Lajos, Ivancsics Imre, Patyi András, Kaltenbach Jenő, Balázs István, Fazekas Marianna, Józsa Zoltán, stb.
101
SZAKIRODALOM A 4. RÉSZHEZ 1. Boncz Ferenc: A magyar közigazgatási tudomány kézikönyve. Budapest, 1876 2. Boér Elek: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. Budapest, 1912 3. Concha Győző: Politika, II. kötet: Közigazgatástan. Budapest, 1905 4. Michel Crozier: De la Bureueratie comme systéme d' organization, Archives Europeennes de Sociologie, 1961. július-szeptember 5. Csiky Kálmán: A magyar állam közigazgatási joga. Budapest, 1888 6. Ereky István: Közigazgatás és önkormányzat. Budapest, 1939 7. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet (XVII., XVIII és XIX. Fejezetek) Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2010 8. Henry Fayol: La doctrine administrative l' Etat. Paris, 1923 9. Fésűs György: A magyar közigazgatási jog kézikönyve. Budapest, 1887 10. Grünwald Béla: A törvényhatósági közigazgatás kézikönyve. Budapest, 1880 11. Luther Gulick - Lyndall Urwick: Papers on the Science of Administration. Columbia University, New York 1937 12. Jakab András: A közigazgatási jog tudománya és oktatása Magyarországon. Új Magyar Közigazgatás 2010. szeptember - október, 3. évf. 9-10. szám 13. Jászi Viktor: A magyar közigazgatási jog alapvonalai. Debrecen, 1907 14. Józsa Zoltán: A magyar közigazgatás-tudomány helyzetéről. Közigazgatás-tudományi Közlöny 2009. évi 1-2. szám 15. Kalas Tibor: Szervezéstudományi vizsgálat Miskolc III. kerületi Tanácsnál. Állam és Igazgatás 1970. évi 12. szám 16. Kalas Tibor – Torma András: Közigazgatás-elmélet (III. Rész: A közigazgatástudomány előzményei és irányzatai) Miskolci Egyetem ÁJK. 2008 17. Kmetty Károly: Magyar közigazgatási jog. Budapest, 1896 18. Kmetty Károly: A magyar közigazgatási és pénzügyi jog. Budapest, 1911 19. Koi Gyula: Récsi Emil, az első magyar közigazgatási jogtudós. Közigazgatási Szemle 2008. évi 3-4. szám 20. Kovacsics József: Bevezetés az államigazgatási informatikába. Akadémiai Kiadó Budapest, 1980 21. Lovász János: A kameralisták szerepe az abszolút monarchiában. Jogtudományi Közlöny 1976. évi 2. szám 22. Lőrincz Lajos - Nagy Endre - Szamel Lajos: A közigazgatás kutatásának tudományos irányzatai. Budapest, 1976
102
23. Madarász Tibor: A szakigazgatási munka összetétele a járási jogú városokban. Állam és Igazgatás, 1967. évi 5. szám 24. Magyary Zoltán: Magyar közigazgatás. Budapest, 1942 25. Magyary Zoltán: Közigazgatási vezérkar. Budapest, 1938 26. Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás racionalizálásának programja. Budapest, 1932 27. Magyary Zoltán: Amerikai államélet. A közigazgatás útja az Amerikai Egyesült Államokban. Budapest, 1934 28. Otto Mayer: Deutsches Verwaltungsrechts. München - Leipzig 1924 29. Robert von Mohl: Das Staatsrecht des Königreiches Württemberg. Tübingen, 1829 30. Márffy Ede: Magyar közigazgatási és pénzügyi jog. Budapest, 1926 31. Molnár Miklós: A közigazgatási jogtudomány aktuális problémái. Jogtudományi Közlöny, 1995. évi 4. szám 32. Reviczky József: Introductia ad politicam regni Hungariac. Pest, 1790 33. H.A. Simon: A vezetői döntés új tudománya. Budapest, 1982 34. H. A. Simon: Korlátozott racionalitás. Budapest, 1984 35. Lorenz von Stein: Az államigazgatás és igazgatási jog alapvonalai. Pest, 1871 36. Szamel Lajos: Magyar közigazgatás-tudomány. Budapest, 1974 37. Tomcsányi Móric: A magyar közigazgatási jog alapintézményei. Budapest, 1926 38. Max Wéber: Állam, politika, tudomány. Budapest, 1970 39. Woodrow Wilson: The Study of Administration. Political Science Quarterly, 1887/VII. Magyarul lásd: A közigazgatás tanulmányozása címmel a Közigazgatástudományi Antológia Első Kötetében (Szerk.: Lőrincz Lajos) 39 – 51. old.
103
II. RÉSZ A KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETE
104
5. A közigazgatási szerv Fő témakörök: 5.1. A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása 5.2. A közigazgatási szervek jogképessége 5.3. A közigazgatási szervek létrehozása, megszüntetése 5.4. A közigazgatási szerv szervezeti formája 5.5. A közigazgatási szerv vezetésének alaptípusai 5.6. A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítése 5.7. A közigazgatási szerv belső igazgatása 5.8. Közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervek ________________________________________________
5.1. A közigazgatási szerv fogalma, elhatárolása
A közigazgatási szerv a közigazgatás szervezeti rendszerének legkisebb, de még önálló alkotó eleme, ezért a teljes rendszer bemutatása - az építkezés elvét követve - nem nélkülözheti a legkisebb önálló egység elemzését. A közigazgatási szerv fogalmának tisztázásához az első megválaszolandó kérdés az, hogy melyek azok a kritériumok, amelyek a közigazgatási szervet, mint önálló alapegységet jellemzik, illetve hol van a határ a szerv önállósága és a szerve belső szervezeti egysége, valamint a szerv és a szervezet, valamint a szervezeti rendszer között. A közigazgatási szervek egyrészt rendszerint belső szervezeti egységekre tagolódnak, másrészt az önálló szervek szervezeteket, a szervezetek szervezetrendszereket alkotnak, melyek összessége végül a közigazgatás teljes szervezetrendszerét jelenti. Lényeges tehát, hogy ebben a nagyméretű, több ezer szervből álló szervezetrendszerben megtaláljuk a legkisebb, de még önálló alkotóelemet, a közigazgatási szervet. A közigazgatási szerv sajátosságainak elemzéséhez a közigazgatás alapvető rendeltetéséből célszerű kiindulnunk, amelyet, mint az állami akarat érvényesítését biztosító végrehajtó-rendelkező tevékenységet határoztunk meg. Ez a tevékenység a közigazgatás szervezeti keretein belül történik, így a közigazgatási szerveknek is az a legalapvetőbb jellemzőjük, hogy azok a Magyarország végrehajtó-rendelkező tevékenységét valósítják meg. (Lásd erről részletesen a közigazgatás jogtudományi fogalmát!)
105
A közigazgatási szerv másik alapvető jellemzője, hogy állami szerv, tehát az általa végzett igazgatási tevékenység az állami tulajdon alapján végzett állami igazgatás. Ebből következik, hogy közigazgatási szervet az összes állami szervekkel közös sajátosságok jellemzik, amelyek egyben megkülönböztetik a nem állami szervektől. Itt meg kell jegyezni, hogy az önkormányzatok saját, önkormányzati tulajdonnal rendelkeznek, így nem minősíthetők állami szerveknek. Sajátos, kettős arculatuknak megfelelően ezek a szervek részben önkormányzati és részben állami szervek attól függően, hogy milyen feladatot látnak el. Az állami szervek rendszerén belül meg kell különböztetnünk az államszerveket, az állami tulajdonon alapuló egyéb szervektől, így különösen az állami gazdálkodó szervektől és az állami intézetektől. Az állami gazdálkodó szerv szerepe ugyan csökken, azonban a még meglévőktől és az állami intézettől való elhatárolás továbbra is indokolt. Az államszerv jellemzői a következők: a)
része az állami mechanizmusnak, az államszervezetnek,
b)
az állam nevében jár el, vagyis az állam funkcióit valósítja meg,
c)
ezt az állami tevékenység meghatározott fajtája (törvényhozói, közigazgatási,
bírói, ügyészi tevékenység) útján látja el, d)
feladatait állami közhatalom segítségével valósítja meg (hatásköre és
illetékessége keretein belül minden természetes személyre és szervezetre kötelező jogi aktusokat bocsát ki, az aktusok végrehajtását a meggyőzés eszközeivel, valamint végső fokon állami kényszerrel biztosítja,)
Az államszerv fogalmából levezethető tevékenységének az a sajátossága, hogy nemcsak saját szervezetében tartozókra kiterjedő aktusokat bocsát ki, hanem aktusai hatásköre keretein belül - működési területén minden szervezetre és személyre kötelezőek. Az államszerv fogalmából levezethető a közigazgatási szerv fogalma is. A közigazgatási szervek az államszervek specifikus csoportját alkotják. Az államszervek egyik ismérvének tekinthetjük, hogy az állam funkcióinak megvalósításában, sajátos formában, azaz meghatározott állami tevékenységfajta útján vesznek részt. Ez azt jelenti, hogy minden államszerv meghatározott fajta állami tevékenységet lát el. Ez az alapja az államszervek elkülönülésének, ez adja meg az egyes államszervek specifikumát. A közigazgatási szervek specifikuma az, hogy ezek a végrehajtó-rendelkező tevékenység ellátására létrehozott államigazgatási és önkormányzati szervek, amelyek közhatalom birtokában az egész társadalom viszonylatában látják el a végrehajtó-rendelkező tevékenységet.
106
Az állami gazdálkodó szerv és intézet legáltalánosabb és közös sajátossága, hogy ezek a társadalomnak az állami tulajdonon alapuló munkaszervezeti, az állam által létrehozott munkaközösségei, amelyek az egységes állami tulajdonból elkülönített vagyonnal rendelkeznek, az állam által meghatározott társadalmi munkafeladatot látnak el operatív önállósággal, a közigazgatási szervek irányítása, felügyelete alatt. Az állami gazdálkodó szervek és intézetek a társadalmi munkamegosztás alapegységei, a közvetlen emberi munka szervezetei. Az állami tulajdonból következik, hogy e szervezetek állami jellegű munkaszervezetek, s ennyiben állami szervek, de nem vonhatók azonos fogalmi körbe azokkal az államszervekkel, amelyek az állam nevében lépnek fel, az állami mechanizmusba tartoznak, és közhatalommal rendelkeznek. Ezeknek a tételeknek alapján az állami munkaszervezeteket egyben elhatároltuk a közigazgatási szervektől is.
Annak hangsúlyozása mellett, hogy az állami gazdálkodó szerv és az intézet nem közigazgatási szerv, rá kell mutatnunk arra is, hogy ezeken belül éppúgy szükségképpen létrejön egy elkülönült igazgatási szervezet, amely csak igazgatással foglalkozik, mint a társadalom egészében. A gazdálkodó szerv és intézet igazgatási szervezete azonban két lényeges vonatkozásban különbözik a közigazgatási szervektől. Ezek a következők: -
az állami gazdálkodó szervek és intézetek végrehajtó-rendelkező szervei egy
egységet alkotnak azzal a szervvel, amelynek az igazgatását ellátják, -
ezek a szervek közhatalommal nem rendelkeznek, végrehajtó-rendelkező
tevékenységük csak az állami gazdálkodó szerv kötelékébe tartozókra terjed ki.
Az állami gazdálkodó szerv és intézet közötti különbség elsősorban abban áll, hogy a gazdálkodó szervek áruként értékesítik termékeiket, és saját bevételeikből fedezik kiadásaikat, tehát profit-orientáltan, önállóan gazdálkodnak, az intézetek pedig költségvetési rendszerben működnek. Az állami gazdálkodó szervek gazdasági önállósággal rendelkeznek. Az állam a tulajdonosi minőséget megtartva, a tulajdonosi jogai többségét átruházta az állami gazdálkodó szervekre. Az intézetek az állami költségvetésből fedezik működésük költségeit, ezért önállóságuk az irányító közigazgatási szervekkel szemben, éppen a szervezet önállóságának legfontosabb ismérvében a gazdálkodásban, csak korlátozottan érvényesülhet. Közigazgatási szervek helyett nem közigazgatási szerveket a jogszabály különböző célból (politikai, racionális szervezés, eredményesség, stb.) közigazgatási jogkörrel, azaz végrehajtó rendelkező tevékenység gyakorlásának jogával ruházhat fel. A közigazgatási szervek köre ezért tételes jogilag szélesebb, mint ahogy azt előzőleg meghatároztuk A
107
közigazgatási feladattal felruházott szervek (állami gazdálkodó szervek, intézetek, társadalmi szervezetek) a tételes jog szempontjából, kizárólag a végrehajtó-rendelkező tevékenységük gyakorlása során mintegy közigazgatási szerveknek (quasi közigazgatási szerv) tekintendők, ennek összes jogi következményeivel együtt. Ezért e szervek végrehajtó-rendelkező tevékenységét szigorúan el kell határolnunk az alaptevékenységtől, amely a szervek jellegét egyébként meghatározza. Más oldalról nézve rá kell mutatnunk arra is, hogy ugyanakkor egyes és kivételes esetekben a közigazgatási szervek nemcsak végrehajtó-rendelkező tevékenységet, azaz igazgatási, szervező tevékenységet látnak el, hanem közvetlenül végezhetnek társadalmi munkatevékenységet is. Így például alsóbb szinten (község) egy-egy gazdasági tevékenység olyan kis méretű, hogy sem gazdálkodó szervet, sem költségvetési szervet nem lehet e célra létrehozni, ezért e feladatokat a községi (helyi) önkormányzatok közvetlenül szervezik. A közigazgatási szerveket el kell határolnunk nemcsak más állami szervtípusoktól, hanem a közigazgatási szerv belső szervezeti egységeitől is. Az önálló közigazgatási szervek azok, amelyek önálló, minden más állami szervtől elhatárolt hatáskörrel és önálló, minden más közigazgatási szervtől elhatárolt szervezettel rendelkeznek. Ezenfelül ismérvként e szervek gazdasági önállóságát említhetjük meg; vagyis azt, hogy az önálló szerv a reá bízott anyagi eszközök felett - a jogszabályok keretei között - maga rendelkezik, ami rendszerint azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv polgári jogi személy is. Az önállóság leglényegesebb ismérve az önálló hatáskör. A közigazgatási szerv hatásköre keretein belül önálló, és hatásköre nem vonható el. Ezzel szemben a közigazgatási szervek belső szervezeti egységeinek hatáskörét a szerv vezetője, a szerv hatáskörén belül bármikor szűkítheti, bővítheti, vagy elvonhatja. A közigazgatási szerv belső szervezeti egysége a közigazgatási jogviszonyokban - a közigazgatási szerven belül keletkező jogviszonyokat nem számítva - nem saját, hanem a közigazgatási szerv nevében jár el, annak szerez jogokat és kötelezettségeket.
5.2. A közigazgatási szervek jogképessége
A
közigazgatási
szervek
jogképessége
létrehozásukkal
keletkezik,
és
megszüntetésükkel együtt szűnik meg. A közigazgatási szervek jogképessége azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv közigazgatási jogok és kötelességek alanya lehet, illetőleg, hogy
108
végrehajtó-rendelkező tevékenységet láthat el. A közigazgatási szerv jogképességének elemei a következők: a) A közigazgatási szervnek az előírt jogrendben való létrehozása. b) A közigazgatási szervnek végrehajtó-rendelkező tevékenység jogával való felruházása. (Ez azt jelenti, hogy meghatározzák a közigazgatási szerv feladatát, azaz társadalmi rendeltetését, továbbá biztosítják részére a feladatok teljesítéséhez szükséges közhatalmat.), c) A közigazgatási szervnek jogszabályban biztosított hatásköre van. (A feladat és hatáskör között lényeges jogi különbség van. A feladat a közigazgatási szerv társadalmi rendeltetését fejezi ki, míg a konkrét jogosítványokat, a közhatalom konkrét gyakorlásának lehetőségét csak a hatáskör adja meg. A hatáskör tehát a közigazgatási szerv részére a feladatai teljesítéséhez szükséges, jogszabály által biztosított jogok és kötelezettségek összessége.), d) A közigazgatási szerv illetékességgel rendelkezik. (Ez azt jelenti, hogy a közigazgatási szerv hatáskörét csak működési területén gyakorolhatja. A központi szerv működési területe az egész ország, illetékessége is kiterjed az egész ország területére. A közigazgatás helyi szervei, vagy az általános közigazgatási területi beosztásnak megfelelően, vagy jogszabályban attól eltérően megállapított működési területükön illetékesek hatáskörük gyakorlására.).
5.3. A közigazgatási szervek létrehozása, megszűntetése
A közigazgatási szervek létrehozásukkal, illetőleg megszüntetésükkel nyerik, vagy vesztik el közigazgatási jogalanyiságukat. A közigazgatási szervek létrehozásuk rendje szerint két fő csoportba sorolhatók: a) Az Országgyűlés által létrehozott közigazgatási szervek. Az Országgyűlés hozza létre a legfontosabb közigazgatási szerveket: a Kormányt, a minisztériumokat, az önkormányzati közigazgatási szerveket és a centrális alárendeltségű (dekoncentrált) területi, helyi közigazgatási szerveket. Elvileg elképzelhető lenne az is, hogy valamennyi közigazgatási szervet az Országgyűlés hozzon létre. Figyelembe véve azonban az igazgatási ágazatokban bekövetkező állandó feladatváltozásokat és a közigazgatási szervezet ezekhez való alkalmazkodásának szükségességét, nem zárhatjuk ki azt, hogy a közigazgatási szervek létrehozásában és megszüntetésében közigazgatási szervek is hatáskörrel rendelkezzenek. A
109
létrehozást - mint jogi fogalmat - tovább kell differenciálni, mert a közigazgatási szervtípusok létrehozása, és a konkrét közigazgatási szerv létrehozása nem mindig esik egybe. Így például a minisztériumot az Országgyűlés, az Alaptörvény által hozza létre, de az egyes konkrét minisztériumok létrehozására törvény is elegendő. Ezzel összefüggésben különbséget kell tennünk aszerint is, hogy az egyes közigazgatási szerveket milyen jogforrásban lehet létrehozni (alaptörvény, törvény, stb.). Meg kell jegyeznünk, hogy a legfontosabb közigazgatási szerek (Kormány, önkormányzatok) az Alaptörvényből nyerik létük jogalapját. A létrehozástól meg kell különböztetni a szervek megalakítását. A megalakítás - mint a létrehozáson túli aktus - a választott közigazgatási szerveknél szükséges, mivel a szervek megbízatása meghatározott időre szól, így a szervek működésének jogalapja - a létrehozáson túl - a megfelelő szerv megalakító aktusa. Az Országgyűlés jogosult minisztériumok, autonóm államigazgatási szervek, önálló szabályozó szervek és kormányhivatalok létrehozására. Igen gyakran az Országgyűlés az ágazat törvényi szabályozásában rendelkezik az adott ágazat helyi szerveiről, és így a helyi közigazgatási szervek egy jelentős részét is az Országgyűlés hozza létre. b) A közigazgatási szervek közül csak a Kormány hozhat létre közigazgatási szerveket. Ebben a körben a Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlen felügyelete alá vonni, és e célból közigazgatási (államigazgatási) szervet létrehozni. Tehát a Kormány létrehozhat központi hivatalokat. A közigazgatási szervek megszüntetésének jogi rendje a létrehozás jogi rendjével megegyező.
5.4. A közigazgatási szerv szervezeti formája
A közigazgatási munkatevékenységnek, mint az emberi munka e sajátos fajtájának a munkaszervezete is sajátos. Ahogy gazdasági tevékenység munkaszervezete a vállalat, vagy például az oktatási, tudományos, stb. munka szervezete az intézet, úgy a közigazgatási tevékenység munkaszervezete a hivatal. A hivatalnak, mint szervezetnek a sajátossága abban áll, hogy igazgatási munkaszervezet. Ebből következik tehát, hogy a hivatal nemcsak a közigazgatási munka, hanem általában az igazgatási munka szervezete. Ezért ahol fizetett igazgatási apparátus működik, ott hivatal is van (társadalmi szerveknél, vállalatoknál, intézeteknél is). A hivatal elnevezést a gyakorlatban nem pontosan ebben az értelemben használjuk. Csak a
110
közigazgatási szervek egy részének az elnevezése hivatal”. A hivatalt, mint a közigazgatási munka szervezetét, a következő sajátosságok jellemzik: a) a hivatal élén egyszemélyi felelős vezető áll, akit az összes, az adott közigazgatási szervezetre ruházott jogosítványok megilletnek, b) a hivatali tevékenység ügyintézési és ügyviteli tevékenység, c) a hivatal több személyből álló kollektíva, amelynek minden tagja a közigazgatási tevékenységet élethivatásként látja el, és e személyek a jogszabály (a 2011. évi CXCIX. törvény)
szerint
közszolgálati
tisztviselőknek
(köztisztviselőknek,
vagy
kormánytisztviselőknek) tekintendők, felelősségük, szolgálati viszonyuk sajátos jogi szabályozást is kap, d) a hivatal működéséhez szükséges anyagi fedezetet az állami költségvetésből és a jogszabályban biztosított egyéb bevételekből biztosítják.
A hivatalnak, mint munkaszervezetnek a legfőbb sajátossága, hogy tevékenysége állami szervező tevékenység. E tevékenység legcélszerűbb formája a hivatal, mert ez biztosítja a legnagyobb eredményt és rendszerint ez a leggazdaságosabb is. A hivatal, mint a közigazgatási tevékenység szervezeti kerete, a XIX. században alakult ki és sok vonatkozásban hosszú időn keresztül változatlanul funkcionált. Az elmúlt évtizedekben azonban az igazgatási munkát is jelentős mértékben érintette a tudományos-technikai forradalom, és ez a közigazgatási munkaszervezetben zajló hivatali munkára is hatással van. Ez a hatás legjobban az információs és a döntési tevékenység átalakulásában jelentkezik. A hivatalban folyó igazgatási munka jelentős része információk gyűjtéséből, feldolgozásából, elemzéséből áll. Ez abból következik, hogy a végrehajtó tevékenységben a jogalkalmazás és az irányítás, felügyelet alkotja a domináns részt, ezek pedig információkkal végzett műveletekből állnak. A jogalkalmazás információgyűjtést feltételez a konkrét esetről és a jogszabály tartalmáról, az irányítás, felügyelet pedig az irányított, felügyelt szerv folyamatos működéséről. A hagyományos hivatalban az információs tevékenység technikai oldala hosszú időn keresztül változatlanul az információk írásbeli rögzítése, az információk továbbításának eszköze pedig a személyes közlés, a postai küldemény, vagy legjobb esetben a telefon és telex volt. A legújabb igazgatástechnikai eszközök napjainkban forradalmasítóan hatnak a hivatal információs működésére. Ezek segítségével kiépíthetők olyan adatbázisok, amelyekben a hivatal működéséhez szükséges adatok jelentős része előre összegyűjtve kezelhető, így lényegesen lerövidülhet az információk megszerzésére és elemzésére fordított munkaidő. A
111
hálózatos számítógépes rendszerek lehetővé teszik, hogy a hivatal különböző munkahelyeiről egyidejűleg többen használják a létrehozott adatbázist, így lehetővé válik a korábbi sokféle típusú, és részben azonos adatokat tartalmazó kézi nyilvántartás megszüntetése. Helyettük olyan információs rendszert lehet kiépíteni, amelyik biztosítja a hivatal adatbázisának folyamatos aktualitását. Az információk továbbításában szintén új technikák jelennek meg a hivatalokban. Megoldható a számítógépek közötti közvetlen kommunikáció, továbbá az iratok képi továbbítása (telefax útján), melyek szintén növelik az információs műveletek gyorsaságát. Az információs tevékenység általában a döntések meghozatalát szolgálja. Ezen a téren szintén jelentős változás következik be a hivatalban az igazgatástechnika hatására. Fokozatosan kialakul az automatizált hivatal, amely azt jelenti, hogy a rutinszerű döntések meghozatala rendkívül felgyorsul a számítógépek igénybevételének a hatására. A közigazgatásban számos olyan döntést hoznak a hivatalokban, amelyek döntési menete, tehát ún. algoritmusa előre megalkotható. Amennyiben a döntésre vonatkozó jogszabály mérlegelési normákat nem tartalmaz (például a feltételek egyértelműek), akkor a döntés számítógépre vihető (programozott döntések). Amennyiben pedig az ilyen döntési algoritmust adatbázissal kapcsolják össze, akkor a döntéshozónak csupán azokon a pontokon kell a programfutásba beavatkozni, ahol nem állapítható meg előre a szükséges információ. Ezek közlése után a döntés automatikussá válik, a döntéshozatal felgyorsul. Elvileg létrejöhetnek olyan automatizált közigazgatási hivatalok is, ahol a működés nagy részét ilyen módon automatizálják, és az emberi munkaerőt elsősorban a bonyolult, programozatlan döntések meghozatalára koncentrálják. Mindez hatással van a hivatal szervezeti struktúrájára is. A szervezeti struktúra átalakulását jelenti egyrészt a szervezeten belüli munkamegosztás új minőségének megfelelő szervezeti egységek létrejötte, az egyes igazgatási folyamatok elkülönítése. Másrészről az igazgatási folyamatban erősödik a team-jellegű, egy-egy konkrét feladatra alkalom-szerűen létrehozott munkaszervezési forma. A szervezeti struktúra fejlődésének jellemzője az is, hogy leválaszthatók egyes igazgatási folyamatok a szorosan vett igazgatási szervezetről, azaz a hivatali szervezetről. Ez a folyamat már ma is jellemző. Így az egyes igazgatási folyamatokat (például a döntés-előkészítést), mint szakmai tevékenységet, intézeti formában szervezhetik meg, elkülöníthetik a szervezettől. Ezen kívül az igazgatási munka gépesítése következtében az információs rendszert, az adatbankokat elkülönített szervezetként oly módon is megszervezhetik, hogy azok gazdálkodó szervként működjenek és több igazgatási szervezetet is kiszolgáljanak, a piaci törvényszerűségek, az áruforma alkalmazásával.
112
5.5. A közigazgatási szerv vezetésének alaptípusai
A közigazgatási szervek vezetésének két alaptípusa a testületi szerv és az egyedi szerv. Testületi szerv az, amelynél a szerv hatásköre több személyből álló testületet illet meg. (pl. a Kormány, vagy az önkormányzatok képviselő testülete) Egyedi szerv pedig az, amelynél a hatáskör egy személyt, a szerv egyszemélyi felelős vezetőjét illeti. (pl. a minisztériumot vezető miniszter, vagy a PSZÁF elnöke) A hatáskör gyakorlása és az ezzel kapcsolatos döntési jog, vezetési jogosultság. Ezért a testületi és az egyedi szerv problémája elsősorban úgy jelentkezik, mint a testületi, illetve egyszemélyi vezetés problémája. Tisztában kell azonban lennünk azzal, hogy a testületi szerv és az egyedi szerv témakörnek vannak a vezetésen kívüli kérdései is. A közigazgatásban ugyanis mind a testületi, mind az egyedi szervek mellet, azok támogatására számos olyan testület működik, amelynek nincs döntési joga, tehát a vezetésben nem vesz részt. E testületek egy része tanácsadó jellegű, míg másokat valamely vizsgálat elvégzésére hoznak létre, ismét másokat az álláspontok egyeztetésére hívnak össze különböző szervek képviselőiből, stb. Ilyen értelemben minden olyan állandóan, vagy ideiglenesen működő, több személyből álló emberi csoportot testületnek tekintünk, amely akár testületi, akár egyedi közigazgatási szerv működését segíti, és amelyben a csoport tagjainak állásfoglalását nem határozza meg kötelező erővel a szolgálati főnök utasítása. A testületeket ilyen „laza” értelemben is el kell határolnunk a tanácskozásoktól és az értekezletektől, amelyek mindenféle szervezetben a vezető és a beosztottak közötti munkakapcsolat formái. A testületi szervek és vezetés előnyei a következőkben foglalhatók össze: a) a kollektív tapasztalatok érvényesülését, a kérdések sokoldalú megvitatását és eldöntését, az egyéni elfogultság, a szubjektivizmus mellőzését, a megalapozott és így megbízhatóbb, azaz az optimális” döntések meghozatalát teheti lehetővé, b) előmozdítja az érdekelteknek az igazgatásba való bevonását, megakadályozza a hatalom személyi koncentrálódását. A testületi vezetés hátrányai: a) nem tud olyan gyorsan alkalmazkodni a változó eseményekhez, a döntéseket nem tudja olyan gyorsan és rugalmasan meghozni, mint az egyszemélyi vezetés, b) az egyéni felelősség érvényesítése nehéz, c) a testület túlterhelése operatív ügyekkel a vezetést formálissá teszi, mert ténylegesen az ügy előkészítője dönt (aki a háttérben marad),
113
d) a vezetés a határozatok gyártásában” merülhet ki, és nem a végrehajtás szervezésére, a munka gyakorlati ellenőrzésére irányul. Éppen ezért a testületek munkájának a megszervezésében fő követelményként a következőket indokolt érvényesíteni: a) a testületek csak a valóban fontos, az alapvető kérdéseket döntsék el, b) a testületek üléseit gondosan kell előkészíteni, ezért szükséges, hogy ügyviteli apparátusuk legyen, c) a testület tagjainak tevékenysége nem merülhet ki a döntésben, részt kell venniük a gyakorlati munkában, a végrehajtás szervezésében és ellenőrzésében, d) a testületen belül nem lehetnek a tagok képességeiben és képzettségében nagy eltérések, mert az elkerülhetetlenül ahhoz vezet, hogy ténylegesen csak a testület tagjainak egy része dönt, e) a testület élén vezetőnek (elnök, stb.) kell állnia, aki (bár a testületen belül a döntések meghozatalában nem rendelkezik különleges jogokkal) biztosítani tudja a testület munkájának jó megszervezését, a határozatok végrehajtását, a munka gyakorlati ellenőrzését, f) a testületen belül is biztosítani kell a legszigorúbb egyéni felelősséget és fegyelmet. Az egyszemélyi felelős vezetés előnyei: a) gyors döntések meghozatala, operativitás, rugalmasság, gyors alkalmazkodás a változó körülményekhez, b)
az egyéni felelősség feltétlen megállapíthatósága,
c)
az egyéni képességek kibontakozása,
d) a fegyelem nagyobb érvényesítési lehetősége. Az egyszemélyi felelős vezetés hátrányai: a) nagyobb lehetőség a hatalommal való visszaélésre, b)
bürokratikus vezetési módszerek kialakulásának nagyobb lehetősége,
c)
az egyoldalú, szubjektív döntések meghozatalának nagyobb lehetősége.
A testületi szervek és vezetés alkalmazhatóságának teljesen pontos körét nehéz meghatározni már csak azért is, mert ugyanazt a feladatot egyik esetben testületi szerv útján kell megoldani, más esetben pedig egyéni felelős vezetéssel. Erre is érvényes az a tétel: minden a helytől, az időtől és a körülményektől függ. A testületi szervek első nagy csoportjába azokat a testületei szerveket sorolhatjuk, amelyek ügydöntő hatáskörrel rendelkeznek, tehát e szervek ténylegesen vezetnek. E szervek csoportosítása a következő:
114
a) Az általános hatáskörű közigazgatási szervek csak kollektív, testületi szervek lehetnek (Kormány, önkormányzatok képviselő testületei) b) Közigazgatási rendszerünkben nemcsak az általános hatáskörű szerveknél, hanem más szerveknél is alkalmazzák a kollektív vezetést, a testületi vezetési formát. Ez legtöbbször szoros összefüggésben van a társadalom tagjainak az igazgatásba való bevonásával. (Például a Magyar Tudományos Akadémia a tudományos ügyek igazgatásának központi szerve, s egyben olyan önkormányzati szerv, amely választott testületi szerveken alapuló igazgatási rendszerrel működik). c) Közigazgatási szervezetünkben több olyan ügydöntő testületi szerv is létezik, amelynek a fő feladata a koordináció, a közigazgatási szervek közötti együttműködés megszervezése (pl. a kormánybizottságok), d) A testületi formát alkalmazzák több esetben, ha a közigazgatási szerv elosztó jellegű tevékenységet lát el (például önkormányzati lakások, telkek elosztása). e) A testületi forma indokolt akkor, ha a döntés tartalmilag valamely kérdésről a tudomány
adott
színvonalán
álló
szakértői
vélemény
(így
például
egészségügyi
szakkérdésekben véleményt ad az Egészségügyi Tudományos Tanács). A közigazgatás tanácsadó testületi szerveit igen nehéz elhatárolnunk olyan testületektől, amelyek ügydöntő hatáskörrel rendelkeznek, azaz a testületi vezetésről is beszélhetünk. Számos olyan önálló jogkörrel rendelkező közigazgatási testület működik, amelynek elsődleges funkciója, feladata a koordináció és döntéshozatal a hatáskörébe utalt kérdésben, emellett azonban feladata a magasabb szintű állami szervek, így pl. a Kormány döntéseinek az előkészítése is. Ez mindenekelőtt a kormánybizottságokra jellemző, amelyek főként döntés-előkészítő, véleményező, tanácsadó jogkörrel rendelkeznek, de a Kormány által átruházott hatáskörben döntési jogkörük is van. Más testületi szerveket is megemlíthetünk, amelyeknek ugyan kormánybizottságnak nem minősülnek, azonban a közigazgatás több ágára kiterjedően, vagy egy adott ágazat körében tanácsadó, véleményező, azaz döntés-előkészítő jogkörük van. (Pl. az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság) A tanácsadó testületek a közigazgatás ún. konzultatív mechanizmusához tartoznak. A konzultatív mechanizmus alatt a szaktudományban azt a modern közigazgatásra jellemző folyamatot értik, amellyel a döntéseket előkészítik. E döntés-előkészítési folyamatban különleges eljárásokkal, szervezeti intézményekkel biztosítják egyrészt, hogy a döntés megfeleljen
a
társadalom
igényének,
szükségleteinek.
Ugyanakkor
a
konzultatív
mechanizmus és eljárás lényeges eleme a döntések szakmai megalapozottságának ellenőrzése és társadalmi realitásának kontrollja is. E konzultatív mechanizmust és eljárást általában a
115
közigazgatás működésére vonatkozó szabályok rögzítik. A konzultatív mechanizmus szervei az adott döntéstől függően széles skálán mozognak. A konzultatív szervek többsége tanácsadó testület. Ez magyarázza azt, hogy a modern közigazgatási rendszerekben e tanácsadó testületeknek egy-egy országban igen nagy száma alakult ki. Nagy számuk azonban csak részben magyarázható a döntés- előkészítéssel kapcsolatos igények szervezeti, intézményesített formájával. Figyelembe kell venni azt is, hogy az intézményesített tanácsadó testületek jelentős része időközben elveszti létalapját, feleslegessé válik, azonban nem egyszer csak évtizedekkel ezután kerül sor megszüntetésükre. A tanácsadó jogkörrel rendelkező szerveket három fő csoportba sorolhatjuk: a) kormányzati szinten működő, önálló jogkörű közigazgatási testületi szervek, amelyek feladataikat javaslattevő, tanácsadó jogkörrel valósítják meg, b) inter-miniszteriális, tárcaközi bizottságokként működő, tanácsadó jogkörű testületek, amelyek magas szintű jogszabály (legalább kormányzati döntés) alapján működnek, és működésük jogi rendjét is jogszabály határozza meg, c) az egyszemélyi felelős vezetésű közigazgatási szerveken belül működő tanácsadó testületi szervek. Az egyszemélyi felelős vezetés alatt álló közigazgatási szervek mellett olyan tanácsadó testületek is működhetnek, amelyeknek a megalakítására a minisztert vagy más központi államigazgatási szerv vezetőjét jogszabály kötelezi. Külön típusa e tanácsadó testületeknek az, amelyet az egyszemélyi felelős vezető saját elhatározása alapján hoz létre a döntések jobb előkészítése érdekében. E szervek is lehetnek állandóak, vagy ad hoc jellegűek. Egyedi szerv létrehozása, illetve az egyszemélyi felelős vezetés alkalmazása akkor célszerű, ha az egyszemélyi vezetés előnyei a szervezet vezetésében feltétlenül érvényesítendők. A szakigazgatási szerveknél rendszerint az egyszemélyi vezetést alkalmazzák. Testületi vezetés esetén is az apparátus vezetésében az egyszemélyi felelős vezetés érvényesül; az apparátust általában egyszemélyi felelős vezető irányítja.
5.6. A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítése
A közigazgatási szervek belső szervezeti felépítését két alapvető tényező határozza meg. Az egyik a szerv mérete. Nagy szervezetekben tagolt, a munkamegosztásban rejlő lehetőségeket optimálisan kihasználó szervezeti rendszerre van szükség, míg az egyszerűbb szervezetekben legfeljebb az egyes dolgozók közötti munkamegosztás célszerű módjairól
116
lehet szó. A másik alapvető tényező a közigazgatási szerv által ellátott feladatok jellege, amely a további szakmai munkamegosztást determinálja. A közigazgatási szervezetekben általában a belső szervezeti egységek három típusát hozzák létre, attól függően, hogy mivel foglalkoznak: a) A szakmai szerveket, amelyeket a közigazgatási szervre bízott feladatok tagolása alapján hozzák létre. (pl. egy rendőrkapitányságon a bűnügyi osztály, a szabálysértési osztály, stb.) b) A funkcionális szerveket minden nagyobb igazgatási szervezetben létrehozzák, amelyek az igazgatási funkciók szerinti munkamegosztás alapján kialakított szervezeti egységek. A funkcionális szervek tagoltságát is a szerv méretei határozzák meg. A nagy közigazgatási szervekben (például a minisztériumokban) sok funkcionális szerv működik (pl. személyzeti osztály, pénzügyi osztály, stb.), míg a kisebb szerveknél több rokon jellegű funkcionális feladatot egy funkcionális szerv lát el. c) A vezetést segítő szervek a nagyobb szervezetekben működnek. Feladatuk a vezetők közvetlen kiszolgálása a vezetési funkciók ellátásában. Ezek a szervek a titkárságok, vagy pl. a minisztériumokban működő igazgatási főosztályok. E szerveken belül helyezkedik el a vezető személyes adminisztrációját ellátó személyzet, a belső ellenőrzési funkciót ellátó szervezet, a jogi előkészítő munkát ellátó jogi osztály, stb. A vezetést közvetlenül ellátó apparátusba tartoznak az adott szerv működéséhez szükséges dologi feltételeket ellátó gazdasági hivatalok, gondnokságok is. A történelem folyamán az igazgatási szervezet felépítésének három módja alakult ki: a lineáris, a funkcionális és a törzskari szervezet. A legősibb felépítési mód a lineáris szervezet, amelyben a függelmi alá- és fölérendeltségi kapcsolatok vonal alakúak (innen a lineáris elnevezés). Lényege az, hogy mindenkinek csak egy főnöke van, és kizárólag attól kaphat utasítást, a szolgálati utat alulról felfelé, felülről lefelé szigorúan betartják. A lineáris szervezeti felépítés a modern igazgatási rendszerekben ritkán alkalmazható (csak a kis szervezeteknél). A funkcionális és a törzskari szervezet egyaránt a funkcionális szervek létén alapszik, azonban a funkcionális szervek jogköre a kétféle rendszerben rendkívül eltérő. A funkcionális rendszerben, amely a XX. század fordulója után keletkezett (kidolgozója F.W. Taylor volt), a vezetési hatásköröket, funkciókat, a vezetés különböző funkciói szerint létrehozott szervek között szétosztották. Ez a vezetés színvonalát növelte, azonban elmosódott a felelősség, és a szervezetben megnehezült az összhang biztosítása. Ezért tértek rá a törzskari vezetésre, amelyben megmaradtak a funkcionális szervek, de ezeknek általában döntési
117
jogkörük nincs, hanem mint a vezetés törzskara, előkészítik a vezetői döntéseket, és ellenőrzik a vezetői döntések végrehajtását. Látható, hogy ez a szervezeti vezetési mód lényegében a lineáris és funkcionális rendszer előnyeit egyesíti. Befejezésül az emelendő ki, hogy ezek a vezetési módok valójában modellek, vagyis tiszta formában csak kivételesen valósulnak meg. Tipikus tehát az ötvözésük egy szervezeten belül.
5.7. A közigazgatási szerv belső igazgatása
A közigazgatási szervek belső vezetésének és igazgatásának az a célja, hogy a szervezet működéséhez szükséges tárgyi, technikai és személyi feltételeket biztosítsa, meghatározza feladatait a kifelé irányuló funkciók megvalósításában, és érje el a belső szervezettsége, hatékonysága révén a közigazgatási szervezetre bízott feladatok eredményes ellátását. Ilyen értelemben ez szinte semmiben sem különbözik más szervezetek igazgatásától és vezetésétől. Éppen ezért lehet az igazgatástudomány eredményeit leginkább e szervezetek belső viszonylataiban nagy hatásfokkal alkalmazni. A közigazgatási szervek között belső vezetésük és igazgatásuk tekintetében lényeges és alapvető különbségek vannak. Ezt mindenekelőtt meghatározza a szerv mérete, valamint a közigazgatási rendszerben elfoglalt helye. Egy nagy ágazati minisztériumban (pl. a Nemzeti Erőforrás Minisztériumban), amely sokrétűen tagolt belső szervezeti egységek hálózatából áll (miniszteri kabinet és államtitkárságok), és melyhez relatív önállósággal elkülönült szervek egész sora tartozik (helyettes államtitkárságok, főosztályok és osztályok), a szervezet belső vezetése és igazgatása már bonyolult vezetési-igazgatási tevékenységet jelent. A belső igazgatás a vezetők jelentős részének köti le tevékenységét, és a szervezeten belül nagy számban működnek olyan belső szervezeti egységek, amelyeknek szinte kizárólagos feladata a belső igazgatási tevékenység ellátása. Az önkormányzatok szervezeti rendszere nagyszámú (több, mint háromezer) önálló közigazgatási szervből áll. Emellett azonban ez egységes szervezeti rendszer is, ezért megnyílik a lehetőség arra, hogy az igazgatástechnika és a tudomány eredményeit alkalmazva olyan centralizált, kisegítő igazgatási szolgálatokat hozzanak létre, amelyek lehetővé teszik több, e szervezeti rendszerben működő szervnek a kiszolgálását. Pl. kistérségi (járási) szinten megszervezett pénzügyi szolgálat, a számítástechnikai, az információs szolgálat, stb.
118
A közigazgatási szervek belső vezetése és igazgatása tekintetében különös súllyal jelentkezik az igazgatástudomány, a korszerű technika alkalmazása, mint olyan alapvető feltétel, amely a belső igazgatási munka magas fokú termelékenységével biztosítja a közigazgatás hatékonyságát. A mai magyar hivataloknál azonban mindez általában még csak a lehetőség szintjén van. Magyarországon a közigazgatási szervezetek belső vezetése és igazgatása a tudományos megszervezettségében, és a korszerű igazgatástechnikában bár nem áll európai színvonalon, de lépésről - lépésre közelíti azt. Éppen ezért ez a szektor - többek között - a munkaerőnek az indokoltnál nagyobb hányadát kénytelen még ma is lekötni, ugyanakkor az igazgatási munka hatásfoka is viszonylag alacsonynak tekinthető. A közigazgatási szervek belső vezetését és igazgatását tehát épp ezért a rendszer fejlesztésének alapkérdései közé soroljuk. A magyar közigazgatási szerveknél a korszerű igazgatástechnika alkalmazása először a központi szervek számítógép-alkalmazásaival vette kezdetét, még az 1980-as években. Az elmúlt három évtizedben valamennyi központi szerv mellett kialakult informatikai szervezet. A szerv részeként vagy önálló háttérszervezet formájában. Egyes központi szervek közösen hoztak létre ilyen informatikai szervet. A területi-helyi szerveknél, kezdetben az államigazgatási szervek (a dekoncentrált szervek), később már az önkormányzatok esetében is, csak az utóbbi mintegy két évtizedben indult meg a nagyobb arányú fejlődés. Ennek oka elsősorban a számítógépek csökkenő ára mellett az volt, hogy az egyre nagyobb számban elterjedő számítógépek és számítógépes hálózatok - a különböző cél-szoftverek révén alkalmassá váltak a közigazgatási feladatok széles körének ellátására: nyilvántartás, iktatás, szociális és gyermekvédelmi ügyek, okmányirodai ügyek, stb. A központi szervek igyekeztek kezdetben olyan adatközpontokat kialakítani, amelyekben az egész országra kiterjedő adatállományokat akartak kezelni. (pl. népességnyilvántartás,
ingatlan-nyilvántartás).
Az
ilyen
adatállományok
aktualizálása
és
használhatósága azonban olyan méretű szervezési és technikai problémát jelentett, amelyet a központi szervek akkoriban még nem tudtak megoldani, ezért megkezdődött az adatállományok decentralizálása. A számítástechnika fejlődése és egyre olcsóbbá válása következtében az utóbbi évtizedben ismét az adatbázisok centralizációja került előtérbe. A helyi szerveknél ugyanakkor megindult a több százas nagyságrendet képviselő nyilvántartások gépre vitele és egyes döntések automatizálása. A belső igazgatás információs funkcióján kívül ki kell még emelnünk a tervezést, a gazdálkodást és az ügyvitelt. Az igazgatás lényegi eleme a tervezés. A közigazgatási szerv tevékenységének jelentős hányada tervezési tevékenység. A közigazgatási szervek számos
119
olyan tervet készítenek, amelyek kifejezetten a belső igazgatás céljait szolgálják, a belső igazgatási ciklusokhoz, folyamatokhoz tartoznak. E tervek egy része jogszabályokon alapuló, más részét a közigazgatási szerv saját döntése alapján készíti. A közigazgatási szervek belső tervezési tevékenysége egyrészt átfogó jellegű, amely az igazgatási munka egészének a tervezésére terjed ki és szoros összhangban van a szervre bízott feladatokkal. E globális tervek mellett megkülönböztethetünk részleges terveket, amelyek konkrét közigazgatási feladatok megvalósítását szolgálják. A belső tervek között jelentősek a személyzeti munkára vonatkozó tervek, a gazdálkodás tervei, az ellenőrzési, felügyeleti vizsgálatok terve, az ügyvitellel összefüggő irattári tervek, stb. A belső vezetés és igazgatás jelentős funkciója a szervezet gazdálkodása, amely biztosítja a működéshez a tárgyi, technikai feltételeket. A közigazgatási szervek a költségvetési gazdálkodási rendszerben működnek, így gazdálkodásukra vonatkozó szabályok, ideértve az e körbe tartozó vezetési, igazgatási tevékenységet is, a pénzügyi jogba tartozik. A közigazgatási szervek a költségvetési gazdálkodási rendszerben lehetnek önálló költségvetési szervek, amennyiben rendelkeznek ütőképes gazdasági szervezettel és képesek gazdasági tevékenységet folytatni. Ezek a nagyobb közigazgatási szervek. A kisebb szervek részben önálló költségvetési szervek, amelyek ugyan önálló jogi személynek minősülnek, azonban gazdálkodásukat az önálló költségvetési szerv bonyolítja. Az állami költségvetési szerven belül el kell különíteni a gazdasági szolgálatot, amely elkülönített gazdasági szervezetnek minősül. E szervezet lehet pénzügyi osztály, gazdasági hivatal, gazdasági igazgatóság, főkönyvelőség, stb. A közigazgatási ügyvitel (más néven: az iratkezelés) a közigazgatási szervek cselekménysorozata, amelyet az aktus (az egyedi határozat) előkészítése, kibocsátása érdekében, valamint azt követően végeznek, azonban ezek a cselekmények maguk nem aktusok. A közigazgatási ügyvitel cselekményei általában: az érkező ügyiratok átvétele, csoportosítása; az iratok nyilvántartásba vétele (iktatás és mutatózás); az ügyintézőknek való kiosztás (szignálás); előadói tervezet elkészítése; kiadmányozás; letisztázás, egyeztetés, továbbítás; irattározás és határidő nyilvántartás; selejtezés. Az ügyviteli cselekmények közül az ügyiratok átvételét, átadását, iktatását, mutatózását, tisztázását, továbbítását, irattározását és selejtezését ügykezelési cselekménynek nevezzük. Az ügykezelési cselekmények biztosítják azt, hogy a beérkezett iratok megtalálhatók és rendelkezésre bocsáthatók legyenek, tehát biztosítják a kibocsátandó iratok technikai előkészítését. Ennek a legfontosabb kérdése az iratok tervszerű rendszeres nyilvántartása. Az ügykezelési cselekmények mellett vannak érdemi ügyintézési cselekmények is. Ez az iratok ügyintézőknek való kiosztása, az előadói
120
tervezet készítése, valamint a kiadmányozás. A közigazgatási ügyvitel (vagyis a közigazgatási iratkezelés) jogilag szabályozott. Ez azt jelenti, hogy az egész ügyviteli eljárást, az iratkezelés és az ügyintézés rendjét Magyarországon jogszabályok állapítják meg. (Lásd a közokiratokról, a közlevéltárakról és a magánlevéltári anyag védelméről szóló 1995. évi LXVI. törvényt, a közfeladatot ellátó szervek iratkezelésének általános követelményeiről szóló 335/2006. (XII. 29.) Korm. rendeletet, valamint a helyi önkormányzatok egységes iratári tervének kiadásáról szóló 12/2006. (XII. 18.) ÖTM rendeletet.) A Levéltéri törvény kimondja, hogy a közfeladatot ellátó szervek (így a közigazgatási szervek) esetében is a szerv vezetője felelős az iratkezelési szabályok betartásáért, valamint az iratkezeléshez szükséges személyi, tárgyi és technikai feltételek biztosításáért. Ennek érdekében a szerv vezetője köteles iratkezelési szabályzatot és irattári tervet kiadni, és annak betartását folyamatosan ellenőrizni. A közfeladatot ellátó szervek iratkezelési tevékenységét pedig az illetékes megyei közlevéltár ellenőrzi. A fentiekben utaltunk arra, hogy a közigazgatási ügyvitel, vagyis az iratkezelés nem más, mint egy több elemből álló folyamat. A továbbiakban e folyamat egyes elemeit (állomásait) tekintjük át. A közigazgatási szerveknél a küldemények átvételét, szétosztását, továbbítását az iktató irodák, illetve ügyirat-irányítók végzik. A küldemények felbontására az iktató iroda vezetője, vagy más megbízott dolgozó jogosult. Felbontás nélkül, a címzetthez továbbítják a szerv vezetőjéhez címzett küldeményeket, valamint azokat, amelyek bontási jogát a vezető magának tartotta fenn, illetve a névre szóló küldeményeket. A küldemények felbontása után az iratokat, ún. iktatás és mutatózás révén nyilvántartásba veszik. Iktatni kell a hivatalból tett intézkedést tartalmazó iratokat, továbbá osztott iktatás esetén, a szervezeten belül véleményezésre, javaslattételre megküldött iratokat is. Az iratokat beérkezésük napján, de legkésőbb az azt követő munkanapon érkezési sorrendben kell iktatni. Az iktatás egyrészről az iratnak az iktatóbélyegző lenyomatával való ellátásából, a bélyegzőn szereplő rovatok kitöltéséből, másrészt az ügy lényeges adatainak az iktatókönyvbe való bejegyzéséből áll. Az ügyiratokat alszámokra tagozódó, sorszámos iktatási rendszerben kezelik. Az iktatószám az iktatókönyv megfelelő sorszámából, az esetleges alszámából, az évszámból és szükség szerint a szakigazgatási szerv jelzéséből áll. Az ügyirat nyilvántartásba vételéhez hozzátartozik a mutatózás is. Az iktatott ügyiratokat az év kezdetén újonnan nyitott, bekötött, regiszteres betűbeosztásos név- és tárgymutató könyvbe kell mutatózni. Ez lehetővé teszi az ügyiratok gyors megkeresését.
121
Az ügyviteli eljárás cselekményeihez tartozó érdemi ügyintézési cselekmény az ügyiratok kiosztása, vagyis az ügyintéző kijelölése (szignálás). Ez a szerv vezetőjének vagy az általa megbízott személynek a feladata. Az ügyintézők a döntés tervezetét előadói íven szerkesztik meg. Az előadói ív szerkezetét az ügyviteli szabályok állapítják meg. Az érdemi ügyintézési cselekményhez tartozik az ügyiratok kiadmányozása is. A kiadmányozással válik az előadói tervezet aktussá, egyedi döntéssé. A kiadmányozás jelzése: "K" betű, keltezés és sajátkezű aláírás. A kiadmányozási jog a szerv vezetőjét illeti meg, aki azonban ezt jogosult a szervezet tisztviselőire átruházni. A nagyobb szervezetekben a kiadmányozási jog átruházása elkerülhetetlen. Ebben az esetben is fennáll azonban a szerv vezetőjének személyes felelőssége az aktusért. A kiadmányozott ügyirat szövegét az erre rendelt szervezeti egység letisztázza. A tisztázatokat általában gépíró vagy sokszorosító készíti el. A kiadványt ezután a kezelő továbbításra előkészíti. Az iktató iroda a küldeményeket még az átvétel napján, de szükség esetén naponként többször is köteles továbbítani, postán, vagy külön kézbesítővel. A kiadványok továbbítása után az ügyiratok irattározása következik. Az irattározás lehet ideiglenes jellegű, ha az ügyiraton a kiadmányozó, vagy az ügyintéző határidőt tüntet fel. (kézi irattár) A határidő bekövetkeztével a kezelő az előadónak az iratot bemutatja. A határidő-nyilvántartás iratkezelési feladat. A határidő kitűzése nélkül kiadmányozott ügyiratokat, amelyeknek kiadmányait már továbbították, állandó jelleggel irattárba helyezik. Az iratokat irattári terv szerinti csoportosításban kell tárolni. Az irattárba elhelyezett iratok selejtezését, vagyis fizikai megsemmisítését, az ügyirat természetéhez igazodóan megállapított selejtezési idő után lehet elvégezni. Az irattári jelbe foglalt selejtezési idő 2-5-10-15-30 vagy 75 év lehet. Egyes ügyiratok azonban nem selejtezhetők. Ezen iratokat - a kapcsolódó nyilvántartásokkal együtt - a területileg illetékes megyei közlevéltárak veszik át, a keletkezés naptári évétől számított tizenöt éven belül. Az ismertetett ügyviteli folyamat a hagyományos technikával dolgozó hivatalra jellemző. A már vázolt korszerűsítési törekvések hatására azonban az ügyvitel is átalakul, több mozzanata, vagy akár az egész folyamat, számítógéppel is végezhető. Például számítógépre vihető az iktatás, a mutatózás, a határidőzés, az ügyiratkísérő lapok elkészítése, statisztikák készítése, stb. Ez az átalakulás ismét az automatizált hivatal kialakulása felé mutatja a fejlődés útját.
122
5.8. Közigazgatási feladatot ellátó egyéb szervek
A közigazgatási feladatok átruházása nem közigazgatási szervekre, a mai európai közigazgatási rendszerben széles körben alkalmazott jogintézmény. Ez az átruházás ugyanakkor más európai államokhoz hasonlóan Magyarországon is kizárólag két korlátozás figyelembevételével történhet: a jogszerűség és a közérdekűség figyelembevételével. A közigazgatási
feladatoknak
a
közigazgatási
szervezeti
rendszeren
kívülre
történő
„kiszervezésére” többnyire azért kerül sor, hogy az érintett feladatokat gazdaságosan, vagy az államtól független, pártatlan szervezetek útján lássák el. A közigazgatási feladatok átruházására nem közigazgatási szervekre, elsősorban négy nagy területen kerülhet sor hatályos jogrendszerünkben. Az első két esetkörben arról van szó, hogy a közigazgatás gazdálkodási és szolgáltató feladatait külön, erre a célra létrehozott közüzemek (nyereségorientált gazdálkodó szervek), illetve közintézetek (nem nyereség-orientált költségvetési szervek, ún. intézetek) látják el. A harmadik és a negyedik esetkört az képezi, amikor az állam különféle köztestületeket és közalapítványokat jogosít fel közigazgatási feladat ellátásával, melyhez bizonyos esetekben közhatalmi jogosítványt is biztosít. Más a helyzet akkor, amikor az állam nem az itt megnevezett szerveket, hanem egyéb szerveket illetőleg magánszemélyeket jogosít fel közigazgatási feladat ellátására, sőt bizonyos esetekben hatósági jogkör gyakorlására is. A továbbiakban ezeket az eseteket vizsgáljuk meg.
5.8.1. Közintézmények
A magyar jogrendszerben közintézmények fogalom alatt azokat a nem közigazgatási szerveket értjük, amelyek köz-feladatokat, illetve közfeladatokat is ellátnak. Ezek körébe tartoznak a közüzemek, a közintézetek, a köztestületek és a közalapítványok. Az első két közintézményt a Közigazgatási Jog 3. című tantárgy során részletesen fogjuk tárgyalni. Éppen ezért itt csupán azt emeljük ki, hogy a közüzemek állami és/vagy önkormányzati tulajdonnal gazdálkodó olyan gazdasági társaságok (kft, rt, zrt), amelyek nyereségorientáltan, közfeladatot látnak el: köztisztaság, közlekedés, ivóvíz-szolgáltatás, stb.. A közintézetek szintén állami és/vagy önkormányzati tulajdonnal gazdálkodnak, de ezt nem nyerség-orientáltan, nem gazdasági társaságként valósítják meg, hanem közszolgáltatást nyújtanak:
óvodák,
iskolák,
egészségügyi
intézetek,
szociális
intézetek,
stb..
A
123
közintézmények harmadik és negyedik típusát, a köztestületeket és a közalapítványokat az alábbiak szerint, részletesen tárgyaljuk.
5.8.1.1. Köztestületi önkormányzatok
Hatályos jogunkban a közigazgatási ügy intézésére feljogosított szervek között kiemelkedő jelentőséggel bírnak a köztestületek, melyeknek jelentős része lát el hatósági jogalkalmazó tevékenységet. A köztestületekre vonatkozó általános szabályokat a Polgári Törvénykönyv tartalmazza. A Ptk. a köztestületekre vonatkozó általános szabályok között rögzíti, hogy közfeladatot látnak el és nyilvántartott tagsággal kell rendelkezniük. Másrészt a Ptk. a köztestületeket példálózva sorolja fel, amikor kimondja, hogy köztestület különösen a Magyar Tudományos Akadémia, továbbá a gazdasági és a szakmai kamarák. Valójában azonban a köztestületek köre ennél jóval szélesebb területet fog át.
A köztestületi önkormányzatok egy részének jogalkalmazó tevékenysége nem terjed túl saját tagságukon (pl. a kamarák). Más részük olyan hatósági jogalkalmazó tevékenységet végez, mely a köztestület tagságán kívülállókat is érint (pl. a hegyközségek). A köztestületi önkormányzatok létrehozásának az az indoka, hogy egyes állami, közigazgatási rendszer útján ellátandó feladatokat ne közigazgatási szervek, hanem maguk az érdekeltek, illetve önkormányzataik lássák el. 1990 előtt mindössze két köztestületi önkormányzat létezett: a Magyar Tudományos Akadémia, valamint az Ügyvédi Kamara. A rendszerváltozás eredményeként - a fejlett államok gyakorlatának megfelelően - az 1990-es évek elejétől sorra jelentek meg Magyarországon a különféle köztestületek: ipar-kamara, orvosi-kamara, gyógyszerészkamara, hegyközség, stb. Ezek egy részét a jogalkotó - ha szűk körben is - de feljogosította közigazgatási ügyek intézésére, és ehhez közhatalmat is biztosított számunkra. A köztestület a tagok önkormányzata, ebből adódóan tagsági viszonyon alapul. A köztestületek egy részénél a tagság kötelező (pl.: az ügyvédi és az orvosi kamara), míg más részüknél a tagság lehet önkéntes is (pl.: a Magyar Tudományos Akadémia). A köztestületi tagság feltétele többféle lehet, az ellátandó közfeladat jellegétől függően. Lehet valamely hivatás, foglalkozás, mint például a szakmai kamarák esetében, de lehet valamiféle (pl.: tulajdonosi) jogosultság is (pl. a hegyközségek). A tagság alapja lehet ezen túlmenően tudományos fokozat is, mint a Magyar Tudományos Akadémiai tagság viszonylatában.
124
A köztestületi önkormányzatokat kizárólag törvény hozhatja létre, szüntetheti meg, illetve törvény jogosíthatja fel közigazgatási feladat ellátására. A köztestületek felett az állam törvényességi felügyeletet gyakorol szűkebb-tágabb körben. Valamennyi köztestület közös ismérve az, hogy olyan közfeladatot látnak el, melyet az államnak közigazgatási szervek útján kellene ellátnia, ezért ezek ellátásához bizonyos esetekben közhatalmi jogosítvány szükséges. A köztestületi önkormányzatok között kiemelkedő jelentőséggel bírnak a kamarák. Ezek egy része a tagok kényszertársulása, mivel meghatározott hivatás, foglalkozás gyakorlására kizárólag a kamara tagjai jogosultak. (lásd ügyvédi kamara) Vannak azonban a kamaráknak olyan típusai is, melyekben a tagság nem kötelező. (pl. Magyar Könyvvizsgálói Kamara: a 2007. évi LXXV. törvény szerint.) Amennyiben külön törvény kifejezetten kimondja, hogy valamely tevékenység, vagy foglalkozás gyakorlásához a kamarai tagság kötelező, akkor a kamarába való felvétel, valamint a kamarai tagság megszüntetése közigazgatási hatósági határozatnak minősül, amellyel szemben a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvényben meghatározott jogorvoslatok vehetők igénybe. (Ilyen pl. az ügyvédi kamara) A Legfelsőbb Bíróság a kamarai törvények megalkotása előtt, úgy foglalt állást, hogy ha a társadalmi szervezet törvény felhatalmazása alapján olyan határozatot hoz, amely jellegét tekintve közhatalom gyakorlásának minősül, akkor e határozatra eljárási törvényünk rendelkezéseit alkalmazni kell. Ilyen határozat ellen helye van tehát bírósági felülvizsgálatnak is. Erre az állásfoglalásra a Legfelsőbb Bíróságot az ügyvédi kamarával kapcsolatos konkrét ügy késztette, melynek lényege az volt, hogy az ügyvédi kamara határozatával megszüntette a kamarai tagságot, továbbá a kamarai névjegyzékből való törlést rendelte el. A Legfelsőbb Bíróság az érintett keresete alapján megállapította, hogy az ügyvédi kamara közhatalmi jogosítványt gyakorol olyankor, ha a kamarai tagságot bármely okból megszünteti. Az ügyvédségről szóló 1997. évi XI. törvény szerint ugyanis ügyvédi tevékenységet kizárólag az ügyvédi kamara tagja folytathat. A kamara arra illetékes szerve a kamarai tagfelvételre irányuló kérelemről a benyújtásától számított 60 napon belül határoz. A kérelmet elutasító határozatot indokolni kell. A határozat ellen a kérelmező a kézbesítésétől számított 15 napon belül a másodfokú kamarai szervhez fellebbezhet. Ha a másodfokú kamarai szerv a fellebbezést elutasította, akkor a kérelmező - a határozat kézbesítésétől számított 30 napon belül - a Polgári perrendtartás közigazgatási perekre irányadó szabályai szerint a bírósághoz fordulhat. A keresetindításnak a határozat végrehajtására halasztó hatálya nincs. Hasonlóan közigazgatási hatósági határozatnak minősül a 2006. évi XCVII. törvény szerint a Magyar Orvosi Kamara vonatkozásában, a kamarai tagfelvételt elutasító döntés,
125
melyet indokolt határozatba kell foglalni. A törvény rögzíti ugyanis, hogy orvosi diplomához kötött tevékenységet csak az végezhet, aki tagja a Magyar Orvosi Kamarának. A kérelmező a határozat ellen a kézhezvételt követő 15 napon belül fellebbezhet. A másodfokú elutasító határozat ellen a kérelmező keresetet nyújthat be a bírósághoz. Ezzel teljes egészében megegyező megoldást tartalmaz az említett törvény a Magyar Gyógyszerész Kamara és a Magyar Egészségügyi Szakdolgozói Kamara tagsága tekintetében is. A köztestületek új formájaként jöttek létre a hegyközségek az 1994. évi CII. törvény alapján, a Hegyközségek Nemzeti Tanácsa, és a Hegyközségi Tanácsok formájában. A törvény szerint hegyközséget alakítanak a hegyközségről szóló törvény hatálya alá tartozó települések szőlőtermeléssel és bortermeléssel, felvásárlással foglalkozó természetes és jogi személyek, jogi személyiség nélküli gazdasági társaságok, illetve bizonyos esetekben a házi kerti szőlőbirtokosok. A hegyközség az érintettek kényszertársulása, ugyanis a törvény hatálya alá tartozó településen szőlészeti és borászati árutermelő tevékenység csak hegyközség tagjaként folytatható. A hegyközség fontos feladata ugyanakkor, hogy előmozdítsa
a
résztvevők
közös
érdekeit,
valamint
ellássa
a
származás-
és
minőségvédelemmel kapcsolatos feladatokat. A hegyközségi tanácsok borvidékenként alakíthatók, országos szervezetük a Hegyközségek Országos Tanácsa. A hegyközségeknek kiemelendő szerepe van a szőlő- és bortermelés minőségeinek biztosításában. A hegyközségek működési területükön szőlészeti, borászati közigazgatási hatósági feladatot is ellátnak. A hegyközség írásbeli határozattal dönt a tagként való bejegyzésről. Ellenőrzi továbbá hegyes szabályok” betartását, és amennyiben szabályszegést észlel, ennek tényét határozattal állapítja meg, és a tagot a jogellenes állapot megszüntetésére, meghatározott cselekvés teljesítésére, valamitől való tartózkodásra kötelezheti, vagy - a rendtartásban meghatározott esetekben és mértékig - bírsággal sújthatja. A szőlő telepítésének és kivágásának engedélyezésével kapcsolatos ügyekben a hegyközség elsőfokú hatóságként jár el. Szőlő művelési ágban nyilvántartott termőföld esetében a művelési ág megváltoztatásához, ugyancsak a hegyközség engedélye szükséges. Engedély nélküli kivágás esetén a művelési ág megváltozása az ingatlan-nyilvántartásba nem vezethető át. A hegyközségi szervezetek közigazgatási ügyekkel kapcsolatos eljárására - a törvény értelmében – a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény rendelkezéseit kell alkalmazni. A hegyközségek tehát közigazgatási hatósági jogköröket gyakorolnak, feladataikat a hatósági tevékenységre vonatkozó általános szabályok szerint látják el. Ez jellemző például a hegybíró szőlészeti, borászati hatósági igazgatási tevékenységére.
126
A kamarákra vonatkozó szabályozás még hosszan sorolható lenne, hiszen szólni lehetne a Magyar Bírósági Végrehajtói Kamaráról az 1994. évi LIII. törvény alapján, a Magyar Építész Kamaráról az 1996. évi LVIII. törvény alapján, a Magyar Agrárkamaráról az 1991. évi CXXI. törvény alapján, vagy akár a Magyar Kereskedelmi és Iparkamaráról az 1991. évi CXXI. törvény alapján, stb., stb.. A köztestületek körében speciális közigazgatási feladatokat látnak el a különböző típusú akkreditációs testületek is. Az akkreditálás annak hivatalos elismerése, hogy valamely szervezet, vagy intézmény felkészült bizonyos tevékenységek (vizsgálat, tanúsítás, ellenőrzés, stb.) meghatározott feltételek szerinti végzésére. Az akkreditációs testületek akkreditációs eljárást folytatnak le, aminek eredményeként döntést hoznak. Ezeket a döntéseket azért tekinthetjük közigazgatási döntéseknek, mert a különféle tevékenységek kizárólag az akkreditáció megadása esetén gyakorolhatók. A piacgazdaság kialakulását megelőzően a hivatalos vizsgálatokat, termék-tanúsítást, ellenőrzést államigazgatási szervek végeztek. Az 1990-es évektől kezdve azonban ezeket az államigazgatási feladatokat „piacosították”, ami azt jelenti, hogy e tevékenységek elláthatják jogi személyek, vagy egyéb szervezetek által létrehozott intézmények, de kizárólag az akkreditációs testületek engedélyének birtokában. Az akkreditációs testületeknek két típusát különböztethetjük meg. Az egyik kategóriába tartoznak a gazdásági tevékenységhez kapcsolódó, míg a másikba az egyéb tevékenységekhez kapcsolódó akkreditációs testületek. Folyamatosan növekvő jelentőségre tett, illetve tesz szert a közigazgatás gazdasági igazgatási feladatkörét részben átvevő Nemzeti Akkreditáló Testület (a továbbiakban: NAT), amelyet a 2005. évi LXXVIII. törvény hozott létre, illetve szabályoz. Magyarország nemzeti akkreditáló szervezete - a törvény felhatalmazása alapján - a NAT, amely olyan köztestület, amely ellátja a nemzeti akkreditálás rendszerét irányító, működtető, ellenőrző és az akkreditálást végző tevékenységet. A NAT fő feladata a vizsgáló- és kalibráló laboratóriumok, a tanúsító és az ellenőrző szervezetek akkreditálására, az akkreditált szervezetek időszakos felülvizsgálatára, az akkreditáltság felfüggesztésére és visszavonására vonatkozó eljárási szabályok kidolgozása, felülvizsgálata és módosítása a nemzetközi és európai eljárások figyelembevételével. A fürdőhelyek kijelölésében például szakhatóságként közreműködik a fürdőhely fekvése szerint illetékes Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat (a továbbiakban: ÁNTSZ) városi intézete. Az intézet a fürdőhelyként történő kijelöléskor a szakhatósági eljárás keretében elvégzi a fürdővíz mintavételezését, és intézkedik arról, hogy a szükséges laboratóriumi vizsgálatok megtörténjenek. A mintavételt és a laboratóriumi vizsgálatot azonban kizárólag a Nemzeti Akkreditáló Testület által e tevékenységekre akkreditált
127
laboratórium végezheti. A NAT akkreditációs eljárására a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvényt kell alkalmazni, az akkreditációs törvénybe foglalt eltérésekkel. Ez maga után vonja azt, hogy az akkreditációval kapcsolatos döntés közigazgatási határozatnak minősül, és a bíróság előtt megtámadható. A Magyar Felsőoktatási Akkreditációs Bizottság (továbbiakban: MAB) feladata a Felsőoktatásról szóló törvény (továbbiakban: Ftv.) értelmében, a felsőoktatásban folyó képzés és tudományos tevékenység minőség hitelesítése és a minősítés elvégzése. A MAB akkreditációs tevékenysége során ellátja: -
szakok létrehozásakor a képesítési követelmények akkreditációját,
-
felsőoktatási intézmények, karok vagy doktori iskolák létesítésekor, valamint
az alapképzési szakok indításakor előakkreditációt, -
a felsőoktatási intézmények intézményi akkreditációját és ehhez kapcsolódóan
a program-akkreditációt, valamint a doktori iskolák akkreditációját. A MAB fenti tevékenysége során valójában közigazgatási feladatot lát el, mert amennyiben eljárása eredményeként az akkreditációs tanúsítványt nem adja ki, akkor az intézmény nem kezdheti meg a tevékenységet. Az akkreditációs testületek további típusát hozta létre a felnőttképzésről szóló 2001. évi CI. törvény. A felnőttképzést folytató intézmények meghatározott feltételek alapján kérhetik akkreditálásukat a Felnőttképzési Akkreditáló Testülettől (továbbiakban: FAT). Amennyiben az intézmény programja megfelel a szükséges követelményeknek, akkor a FAT az akkreditációs eljárás lefolytatása alapján kiadja az akkreditációs tanúsítványt. Ebben az esetben a tevékenységet meg lehet kezdeni. A FAT a tanúsítvány kiadását követően ellenőrzi az akkreditált felnőttképzést folytató intézmények felnőttképzési tevékenységét, és az ellenőrzés eredményéhez képest az akkreditációt visszavonhatja. A nyelvvizsgáztatás rendjéről szóló 71/1998. (IV. 8.) Korm. rendelet értelmében államilag elismert nyelvvizsga-bizonyítvány kiadásának alapjául szolgáló nyelvvizsgáztatásra és az államilag elismert nyelvvizsga-bizonyítvány kibocsátására kizárólag akkreditált vizsgaközpont jogosult. A nyelvvizsgáztatás akkreditálásával kapcsolatos szakmai feladatokat szakértőkből álló, a Nyelvvizsgáztatási Akkreditációs Központ mellett működő Nyelvvizsgát Akkreditáló Testület látja el. A Testület feladatai közé tartozik: - a vizsgaközpontok által kezdeményezett akkreditációs eljárások lefolytatása, - a vizsgaközpontok vizsgarendszereinek és feladatkészleteinek ellenőrzése.
128
Ha a Testület a kérelem alapján megállapítja a vizsgaközpontként való akkreditálhatóságot, akkor a Központ a döntést alakszerű határozatba foglalja. A Testület tagjai, illetve a Testület által felkért szakértők a vizsgaközpontokat legalább kétévenként ellenőrzik. Ha az ellenőrzés során megállapítást nyer, hogy az akkreditált vizsgaközpont, vagy a vizsgaeljárás nem felel meg az akkreditáció feltételeinek, akkor a Testület a vizsgaközpont vizsgáztatási jogát felfüggesztheti, illetve akkreditációját visszavonhatja. Az akkreditáció felfüggesztéséről, illetve visszavonásáról a Központ alakszerű határozatot hoz. A Testület állásfoglalása alapján tehát a Központ adja ki az első fokú akkreditációs határozatokat és vezeti a nyelvvizsgák anyakönyveinek nyilvántartását. Speciális köztestületi önkormányzat a Magyar Tudományos Akadémia, mely hosszú történeti múltra tekint vissza. A Magyar Tudományos Akadémiára vonatkozó rendelkezéseket az 1994. évi XL. törvény tartalmazza. Az akadémiai tagság önkéntes, mivel az akadémikusokon (az Akadémia rendes és levelező tagjain) kívül önkéntesen beléphetnek tagként tudományos fokozattal rendelkező személyek is. Közigazgatási feladatai körében az Akadémia létrehozza, fenntartja, igazgatja a tudományok művelésére szolgáló állami akadémiai kutatóintézeteket, valamint a feladatainak ellátására szolgáló egyéb intézményeket (például: könyvtár, levéltár, informatikai rendszer, stb.). Az Akadémia tevékenységi körében más szervezeteket is támogat, tudományos programokat szervez. A tudomány fejlesztése érdekében az Akadémia pályázatokat ír ki, pályadíjakat ítél oda. Az Akadémia Kutatóhelyek Tanácsa (a továbbiakban: AKT) az akadémiai kutatóhelyek működését irányító testület. Az AKT elnöki teendőit az Akadémia főtitkára látja el. Az AKT a kutatóhelyek irányítása mellett egyéb feladatokat is ellát: - a kuratóriumok kezdeményezése alapján javaslatot tesz akadémiai kutatóintézet létrehozására, átszervezésére, megszüntetésére, - előterjeszti a kutatóintézetek, kutatóhelyek támogatásának tudományterületek szerinti éves költségvetési és beruházási kereteit, -
megvitatja
a
közgyűlés
számára
készülő
beszámolót
a
kutatóhelyek
tevékenységéről. Az intézetirányító tevékenység mellett az Akadémia fontos feladata az is, hogy kezeli az állami tulajdonba tartozó, jelentős mértékű akadémiai kutatóintézeti vagyont.
129
5.8.1.2. Közalapítvány
A közalapítvány törvényi szabályozása előtt, 1993-ig, az állami szervek és az önkormányzatok is nagy számban hoztak létre alapítványokat, különböző közfeladatok ellátására. Ezek az alapítványok közpénzekkel rendelkeztek, melyet több esetben jogosulatlanul használtak fel, mivel az alapítványi pénzek felhasználásának nem volt megfelelő ellenőrzési rendszere. Tevékenységük fölött csak az ügyészség látott el törvényességi ellenőrző szerepet. Mindez szükségesség tette egy új jogintézmény, a közalapítvány megalkotását, melyet az 1993. évi XCII. törvény, mint közjogi jogi személyt hozott létre, a Ptk. módosítása eredményeként. E szervek fölött már az Állami Számvevőszék látott (lát) el törvényességi és célszerűségi ellenőrző tevékenységet. A közalapítványok létrehozása nem váltotta be a hozzá fűzött reményeket, ezért 2008-tól már nem hozható létre ilyen jogi személy! A közalapítvány létrehozható volt egyrészt kifejezetten közigazgatási feladat ellátására szolgáló intézményként, másrészt meghatározott vagyonösszesség kezelésére. Ez utóbbi esetben arról volt szó, hogy a közalapítvány, mint tulajdonos, vagy vagyonkezelő olyan közfeladat finanszírozását, szervezését látja el, amelynél fontos az államtól való függetlenség. Példaként szolgálhat a sport-tevékenység. Közalapítványt kizárólag az Országgyűlés, a Kormány, valamint a helyi önkormányzat képviselőtestülete hozhatott létre, olyan állami vagy önkormányzati közfeladat ellátására, melyre az államot vagy az önkormányzatot jogszabály kötelezi. Törvény azonban kötelezővé is tehette (és tette is) közalapítvány létrehozását, például az azóta már megszüntetett Magyar Rádió és Magyar Televízió Közalapítvány esetében. A közalapítványoknak az önkormányzatok vonatkozásában különös jelentősége van, mivel az önkormányzatok a fakultatív feladatok körében rendkívül sokféle tevékenységet elláthatnak. Az önkormányzati törvény nem kötelezte a helyi önkormányzatokat, például művelődési ház létrehozására. Indokolt lehetett ugyanakkor olyan közalapítvány létesítése, melynek funkciója a művelődési házak fenntartása, támogatása volt. A közalapítvány lényege tehát az, hogy olyan alapítványról van szó, amely közfeladatot lát el. Valamely feladat akkor minősül közfeladatnak, ha azt valamely állami szervnek, vagy helyi önkormányzatnak kell, a jogszabály erejénél fogva kötelezően, folyamatosan és tartósan ellátnia. Lényeges jellemző az is, hogy a közfeladat ellátását egészben, vagy részben az államháztartás valamely alrendszere finanszírozza. (Pl. az önkormányzati törvényben tételesen meghatározott kötelező önkormányzati feladatok)
130
A közalapítványok sokféle közigazgatási feladat ellátására alkalmasak lehetnek, de közigazgatási hatósági tevékenységet nem végezhetnek, és közhatalmi jogosítványokkal nem rendelkezhetnek, azaz kívülállókat érintő, kikényszeríthető döntéseket nem hozhatnak. A közalapítványok
feladata
szerteágazó,
például
kulturális,
művészeti,
szociális,
gyermekvédelmi és sport feladatot egyaránt elláthatnak. Mint arra korábban már utaltunk, előfordulhat az is, hogy törvény teszi kötelezővé a közalapítvány létrehozását. A sportról szóló 2000. évi CXLV. törvény például külön rendelkezik a sportközalapítványokról. Két ilyen alapítvány létrehozására került sor: egyik a Wesselényi Miklós Sport Közalapítvány, míg a másik a Mező Ferenc Közalapítvány. A sportközalapítványok a sport támogatási rendszerének működtetésével összefüggésben közigazgatási feladatokat látnak el. A sportközalapítványok a sport támogatására fordítható anyagi források egy része felett, szabadon rendelkezhetnek. A sportiskolarendszer támogatása és a tanulmányi ösztöndíjrendszer működtetése közigazgatási feladat, az állam ugyanakkor ezeket a feladatokat a Wesselényi Közalapítvány útján látja el. A Közalapítvány vezető testülete, a kuratórium felhatalmazást kap a törvényben arra, hogy a tanulmányi ösztöndíj adásának részletes feltételeit, valamint a sportiskolarendszer támogatásának feltételeit meghatározza. A Wesselényi Közalapítvány a rendelkezésére álló forrásokból egyéb olyan finanszírozási funkciókat is ellát, amelyek közigazgatási feladatnak minősülnek. Ennek keretében a rendelkezésére bocsátott pénzügyi eszközöket a következő célokra használhatja fel: -
normatív
támogatás;
mint
például
a
normatív
alapon
megállapított
eredményességi jutalomnak a sportolók és a felkészülésüket segítő sportszakemberek részére való folyósítása, -
feladathoz kötött fejlesztési támogatás;
-
pályázati rendszeren alapuló feladatellátás támogatás;
-
tanulmányi ösztöndíjrendszer fenntartása;
-
sport-ösztöndíjrendszer fenntartása.
A Mező Ferenc Közalapítvány útján – a sporttörvény értelmében - az állam a nyugdíjas olimpiai és világbajnoki érmes sportolók, azok özvegyei, valamint a kimagasló sporteredmények elérésében közreműködő, nyugdíjas sportszakemberek megbecsülését biztosítja anyagi és erkölcsi szempontból. Az alapító okirat előírja, hogy a közalapítvány a fenti célok megvalósítása érdekében folyamatosan figyelemmel kíséri a volt élsportolók
131
életkörülményeit, nyilvántartást vezet a támogatásra jogosultakról, rendszeres, illetve eseti támogatásban részesíti a rászorulókat.
5.8.2. A közigazgatási feladattal felruházott, közintézmények körébe nem sorolható egyéb szervek
A hatályos jogrendszerünkben közigazgatási feladatok ellátására nem csak közigazgatási szervek és közintézmények nyertek felruházást, hanem egyéb szervek és személyek is. A továbbiakban e szerveket és személyeket, illetve a rájuk vonatkozó szabályozás legfontosabb jellemzőit tekintjük át.
5.8.2.1. Közigazgatási ügy intézésére feljogosított jogi személyek és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetek
A közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény értelmében hatáskör-átruházás címzettje lehet jogi személy, jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet. A jogi személyek körében említhetjük a Magyar Nemzeti Bankot, mely részvénytársasági formában működő állami gazdálkodó szerv. A Magyar Nemzeti Bankról szóló 2001. évi LVIII. törvény rendelkezése értelmében az MNB devizahatósági feladatokat lát el. Ennek keretében az MNB köteles az arany- és devizatartalékokról a pénzügyminisztert havonta tájékoztatni. Ezen túlmenően az MNB elnöke, rendeletben szabályozza: - a pénzügyi intézményeknek, - a kiegészítő pénzügyi szolgáltatást végző jogi személyeknek, valamint - a befektetési szolgáltatóknak és az elszámoló-házaknak külföldi pénznemben, továbbá a deviza-külföldiekkel forintban végzett pénzügyi szolgáltatási tevékenységét. Az egészségügy területén ugyancsak találunk a fentihez hasonló megoldást. Az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény a járványügyi intézkedések körében - a fertőző megbetegedések, a járványok megelőzése és leküzdése, valamint az emberi szervezet fertőző betegségekkel szembeni ellenálló képesség fokozása érdekében - lehetővé teszi a kötelező járványügyi intézkedést foganatosító egészségügyi szolgáltató számára, a betegek jogainak törvényben foglaltak szerinti korlátozását. Ez azt jelenti, hogy kötelező járványügyi
132
intézkedés foganatosításához nincs szükség a beteg beleegyezésére. Egészségügyi szolgáltató minden, egészségügyi szolgáltatás nyújtására kiadott működési engedély alapján jogosult jogi személy, jogi személyiség nélküli szervezet és minden olyan természetes személy, aki a szolgáltatást saját nevében nyújtja. A szolgáltató tehát a járványügy terén közigazgatási feladatot lát el.
5.8.2.2. Közigazgatási ügyintézésére feljogosított magánszemélyek
Előfordulnak olyan esetek is, amikor jogszabály természetes személyeket ruház fel közigazgatási feladattal, és ennek ellátásához közhatalmi jogosítványt biztosít részükre. Ez a jelenség ismert a különböző európai jogrendszerekben is. A német jogrendszerben például bizonyos körben ilyen közhatalmi jogosítvánnyal rendelkezik a repülőgép parancsnoka, vagy a hajóskapitány.
A francia jogrendszerben
ilyennek minősül a versenyszervezői
közszolgáltatási feladatok ellátása, valamint a sporttal kapcsolatos közhatalmi jogosítványok gyakorlása. Az e körben hozott döntések közigazgatási aktusnak minősülnek, melyekkel szemben biztosított a bírói út igénybevételének a lehetősége. Az ilyen felhatalmazások alapja - mind az európai, mind a magyar jogban meghatározott hivatás, foglalkozás ellátása, illetőleg a magánszemélynek egy adott szervezetben elfoglalt jogi státusa. A természetes személyek ilyen esetben közfeladatot, pontosabban közigazgatási feladatot látnak el, és rendszerint hatósági jogkör birtokában jogosultak döntések kibocsátására. Másrészt viszont ez a hatósági jogkör a magánszemélyek munkaköre, hivatása alapján számos kötelezettséget is magába foglal. A magyar jogrendszerben ilyen hatósági jogkörrel bír például a természetvédelmi őr, a közterület-felügyelő, a magán állatorvos, a repülőgép parancsnoka, vagy a hajós kapitány is. A természetvédelmi őrt számos szabálysértési tényállás esetén megilleti a helyszíni bírságolás joga. Többnyire ilyen jogosítványt akkor biztosít a jogszabály, ha a szabálysértést védett természetvédelmi területen követik el. Ilyen például a csendháborítás, vagy a kutyával való veszélyeztetés szabálysértése. Előfordulhat olyan eset is, amikor a helyi önkormányzat a közterület-felügyelettel kapcsolatos feladatokat úgy látja el, hogy a feladat ellátására gazdasági társaságot hoz létre, vagy gazdasági társasággal köt megbízási szerződést. Ilyenkor a közterület-felügyelő a gazdasági társaság munkavállalója, azaz nem közigazgatási szerv dolgozójaként jár el. A szabálysértési jog számos tényállás esetén lehetővé teszi, hogy a közterület-felügyelő
133
helyszíni bírságot szabjon ki, például útügyi szabálysértés esetén. Ezekben az esetekben a közterület-felügyelő hatósági feladatot lát el. Az állategészségügyről szóló törvény értelmében a magán-állatorvos, az illetékes megyei állat-egészségügyi állomás vezetője által, hatósági feladatokra igénybe vehető. Ez a személy például állatbetegség vagy annak gyanúja bejelentésekor, észlelésekor ellátja a járványügyi feladatokat, vagy irányítja és ellenőrzi a jogszabályokban előírt állategészségügyi feladatok (például: kötelező védőoltás) végrehajtását. A halászatról szóló törvény értelmében a halgazdálkodási terv alapján hasznosított halászati vízterület halállományát és élőhelyét őrizni, vagy őrzéséről - halászati őr útján – gondoskodni kell. Halászati őr egyéb vízterületen, illetőleg halastavon is igénybe vehető. A halászati őr jelentős közhatalmi jogosítványokkal rendelkezik, hiszen a halászati vízterületen, illetőleg annak partján jogosult: - azt a személyt, aki a halászati vízterületen halászik, horgászik, a halászatra jogosító okmányok bemutatására felszólítani, - a halászó, horgászó személyt a birtokában lévő hal kifogására való jogosultságának igazolására felszólítani, illetve a halászatra jogosító okmányok, vagy a jogosultság hiányában járművét átvizsgálni, a kifogott halat a vízbe kíméletesen visszahelyeztetni, az élettelen halat elismervény ellenében visszatartani, - a személytől a területi engedélyt elvenni, és azt a kibocsátónak haladéktalanul megküldeni, - a személytől az állami halász- és horgászjegyet visszatartani és azt a kezdeményezett hatósági eljáráshoz mellékelve köteles a halászati hatóságnak megküldeni. A légi jármű parancsnoka - a légi közlekedést szabályozó 1995. évi XCVII. törvény értelmében - közigazgatási feladatokat láthat el a repülés biztonságos befejezése érdekében, illetve a légi járművön történő eseményekkel kapcsolatban. A parancsnok feladata különösen: -
ha a légi járművet veszély fenyegeti, minden szükséges intézkedés megtétele a
repülés biztonságos befejezése, baleset vagy kényszerleszállás esetén az élet- és a vagyonbiztonság megóvása érdekében, -
a repülés, illetve az utasok biztonságát veszélyeztető cselekmény esetén a
cselekmény folytatásában az elkövető megakadályozása. Ezen túlmenően a parancsnok köteles: -
a légi járművön történt születésről, balesetről, elhalálozásról és az ezekkel
kapcsolatos intézkedésekről jegyzőkönyvet készíteni,
134
-
a légi járművön történt elhalálozás esetén gondoskodni - az illetékes hatóság
részére történő átadásig - az elhunytnak a légi járművön lévő ingóságai megőrzéséről. A hajó kapitányának ugyancsak különleges jogosítványai vannak. A személyeket, tárgyakat fenyegető veszély, illetőleg kár esetében jogosult a hajón tartózkodó bármely személyt az elhárítás érdekében szükséges munkavégzésre utasítani, továbbá a hajón lévő bármely alkalmas tárgyat az elhárítás érdekében igénybe venni. A hajó vezetőjének a hajózás biztonsága, valamint veszély, illetőleg kár elhárítása érdekében adott utasításait a hajón tartózkodó személyek kötelesek megtartani, illetőleg végrehajtani. Az úszó-létesítmény vezetője köteles az úszólétesítményen megbetegedett, illetőleg balesetet szenvedett személy részére: - tengeri nagyhajón lehetőség szerint egészségügyi ellátást, - más úszólétesítményeken elsősegélyt nyújtani, valamint szükség esetén - gondoskodni arról, hogy a beteg a legközelebbi alkalmas helyen, egészségügyi ellátásban részesülhessen. Ha a betegség az úszólétesítményen tartózkodó más személyt is veszélyeztet, a vezető köteles a beteg elkülönítéséről gondoskodni. Az úszólétesítmény vezetője a hajón történt születésről, balesetről, eltűnésről, elhalálozásról és az ezekkel kapcsolatban tett intézkedésekről jegyzőkönyvet készít. Úszólétesítményen történt elhalálozás esetében a hajóparancsnok köteles az elhunytnak a hajón lévő okmányai és ingóságai megőrzéséről az illetékes hatóság részére történő átadásig gondoskodni. A tengeri nagyhajó parancsnoka - a nyílt tengeren, a végrendelkező kívánságára - köteles a hajón történő végrendelkezés végrehajtásában közreműködni.
135
SZAKIRODALOM AZ 5. RÉSZHEZ 1. Beér János: Testületi vezetés, személyi vezetés. Állam és Igazgatás 1962. évi 10. szám 2. Berényi Sándor: Az államigazgatási szerv. Annaless, ELTE, Sectio Juridica. Tomus. 1969. 3. Berkes József: Az ügyvitelszervezés a tanácsi igazgatásban. Állam és Igazgatás 1987. évi 3. szám 4. Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2010. (Lásd különösen a VI. és a XI. fejezetet) 5. Hazafi Zoltán: A közszolgálati tervezés információs bázisa. Magyar Közigazgatás, 1995. évi 6. szám 6. Horváth Imre: A testületi döntések főbb szervezéselméleti kérdései. Magyar Közigazgatás, 1991. évi 10. szám 7. Horváth Imre: Közigazgatási szervezés- és vezetéstan. Dialóg campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2002. (Lásd különösen a II., a IV. és a VI. fejezetet) 8. Horváth Imre: Vezetési módszertan. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2006. (Lásd különösen a 3. fejezetet) 9. Horváth M. Tamás: Közszolgáltatások magánszervezésben. In: Közigazgatás szorítóban Unió Kiadó, Budapest 1998. 10. Kalas Tibor: Az automatizált önkormányzati hivatal létrehozásának elvi lehetőségei. Magyar Közigazgatás, 1990. évi 6. szám 11. Kalas Tibor – Torma András: Közigazgatás-szervezés és vezetés. Miskolci Egyetemi Kiadó, 2011 12. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. HVGorac Kiadó Budapest, 2005 13. Dr. Pompéry Béla: Irattározás. Budapest, 1963. 14. Potkó - Sarneiz: A testületi munka fejlődése. Állam és Igazgatás 1988. évi 2. szám 15. Raft Miklós: Modell-sémák a szervezetre és létszámra, a működés korszerűsítésének néhány problémája. Állam és Igazgatás 1973. évi 1. szám 16. Szamel Lajos: A testületek felelőssége. Állam és Igazgatás 1986. évi 5. szám 17. Szegő Andrea: Alternativitás, informálás és részvétel a testületi döntésfolyamatban. Állam és Igazgatás 1976. évi 9. szám 18. Torma
András:
Az
önkormányzati
hivatal
információs
rendszere.
Magyar
Közigazgatás 1990. évi 6. szám 19. Vágó László: Tanácsi ügyiratkezelők kézikönyve. Budapest, 1986.
136
20. Vadál Ildikó: Állami feladatok átalakulóban. Jogtudományi Közlöny 1999. évi 3. szám 21. Vadál Ildikó: A közigazgatási jog kodifikációja. Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2006. (lásd különösen a Harmadik és Hetedik fejezetet)
137
6. A közigazgatási szervezetrendszer felépítése Fő témakörök: 6.1. A közigazgatási szervezetrendszer felépítése 6.2.
A szervezetrendszerek alapegységeinek csoportosítása
________________________________________________
6.1. A szervezetrendszerek felépítését meghatározó tényezők
Korábban utaltunk már arra, hogy a közigazgatási szerv egy adott állam közigazgatási szervezetrendszerében a legkisebb önálló egységnek tekinthető. Minden állam közigazgatási szervezetrendszere ilyen önálló szervekből épül fel, de ezek a szervek a hierarchiában elfoglalt helyüknek megfelelően valamilyen kapcsolatban vannak egymással, és ez az a kapcsolat, amely rendszerré szervezi az egyenként önálló szerveket. A közigazgatási szervezetrendszer fogalmát akként adhatjuk meg, hogy ennek tekintjük az állami akarat végrehajtására létrehozott, egymással irányítási, felügyeleti, vagy törvényességi ellenőrzési kapcsolatban lévő, különféle, önálló közigazgatási szervek összességét. Megvizsgálva a modern államok közigazgatási szervezetrendszereit, azt tapasztalhatjuk, hogy általában magas szintű jogszabályok határozzák meg azt, hogy milyen típusú, elnevezésű, szintű közigazgatási szervek jönnek létre és azok miként tagolódnak, de az eltérések és a nyilvánvaló hasonlóságok arra engednek következtetni, hogy a jogszabályi rendelkezések hátterében a közigazgatás-tudomány által feltárt törvényszerűségek állnak.
A közigazgatás szervezeti rendszerének felépítésére, tagolására ható tényezők alapvetően két csoportra oszthatók. Az elsőbe tartoznak azok a tényezők, amelyek a közigazgatás által ellátandó feladatokhoz kapcsolódnak, hiszen a szerveket minden esetben feladatok ellátására hozzák létre, míg a második csoportba azok a tényezők sorolhatók, amelyek az adott állam közigazgatásának környezetét alkotják, azok a speciális tényezők, amelyek minden államban jelen vannak, de hatásuk az egyes államokban eltérő mértékben jelentkezik.
A közigazgatás feladatait meghatározó tényezők közül elsőként a minőségi és a mennyiségi munkamegosztást kell említenünk. A munkamegosztás mindkét fajtája érvényesül a közigazgatási szervek tevékenységében és ennek megfelelően hatással van a szervezeti
138
rendszerre is. A világ valamennyi államában létrejöttek pl. a mind elnevezésüket, mind pedig az ellátandó feladatot illetően nagy hasonlóságot mutató közigazgatási szervek, a minisztériumok. Ugyanígy a számottevő földrajzi kiterjedéssel rendelkező államokban kialakultak a központi szervek mellett a területi, helyi közigazgatási szervek is. A minőség szerinti munkamegosztás folytán jött létre a közigazgatási szervezetrendszer feladat szerinti tagolása. A feladat szerinti tagolódás következtében már viszonylag korán, a felvilágosult abszolutizmus korában kialakultak azok a közigazgatási szervek – a külügyi, a pénzügyi, a belügyi, a honvédelmi és az igazságügyi igazgatás területén – amelyek jószerivel változatlan elnevezéssel mind a mai napig megtalálhatók az egyes államok szervezetrendszerében. A minőség szerinti munkamegosztás differenciálódása és a gazdasági fejlődés következtében jöttek létre a kereskedelem, az ipar, a közlekedés, az oktatás, a mezőgazdaság igazgatását végző szervek. A feladat szerinti tagolódásban alapvető változás ritkán következik be, de ha olyan léptékű változás jelentkezik, amely a minőségi munkamegosztásra is hatással lehet, akkor a feladat szerinti tagolódás további finomodása figyelhető meg.
A mennyiségi munkamegosztás folytán jött létre a közigazgatási szervezetrendszer terület szerinti tagolódása. A területileg tagolatlan városállamok kivételével ugyanis minden államnak meg kellett oldania a feladatok területi, helyi elosztását. A terület szerinti tagolódás következtében alakultak ki a közigazgatás központi szervei mellett a területi, illetőleg helyi közigazgatási szervek, és ennek az elosztásnak az eredményeként vált a mindenkori közigazgatás két- vagy többszintűvé. A területi és helyi közigazgatási szervek az általában jogszabályban meghatározott illetékességi területükön, azaz a hozzájuk tartozó földrajzi területen végzik közigazgatási feladataikat. Az illetékességi terület általában megegyezik az állam hivatalos területi beosztásával, de kivételesen előfordulhatnak olyan közigazgatási szervek is, amelyeknél valamilyen ok miatt nem célszerű a megyei vagy a települési tagolást követni, ezért az illetékességi területet más rendező elv alapján alakítják ki.
A közigazgatás feladatait meghatározó tényezők közül a gazdasági viszonyok is meghatározó befolyást gyakorolnak egy adott állam közigazgatási szervezetrendszerére. Kedvező gazdasági feltételek mellett általában csekély mértékű állami szerepvállalásra van szükség, de a gazdasági feltételek romlása megköveteli a fokozott állami szerepvállalást. Az újraelosztó tevékenység módjának és arányának megváltozása, a társadalmi méretű bizonytalansági tényezők csökkentése, a szociális gondoskodás erőteljesebb állami fellépést követel meg, ami hatással van a közigazgatás szervezeti rendszerére is. Közigazgatási
139
feladatként jelentkezik például a munka nélkül maradó emberekről való gondoskodás, ami az adott állam eltérő gazdasági fejlettségű területein a konkrétan jelentkező feladatokhoz igazodó szervek kiépítését teheti szükségessé.
A belpolitikai viszonyok hatása a közigazgatás szervezeti rendszerére szintén jelentős. E tényezők közül fontosnak tekinthetjük a hatalom gyakorlásának megszerzésére képes pártokat, továbbá az egyéb társadalmi szervezeteket, amelyeknek a társadalmi súlya jelentős, de a hatalom megszerzése nem tekinthető a céljuknak. A hatalmi tényezőkön kívül az aktuális belpolitikai viszonyoknak is jelentősége van. Például a belső feszültségekkel terhelt államokban megnőnek a közrend és a közbiztonság fenntartásával kapcsolatos közigazgatási feladatok, hiszen a biztonságos feltételek megteremtése és a belső rend folyamatos biztosítása a közigazgatás alapvető feladata. A konfliktusveszély enyhülésével nyilvánvalóan csökkennek a közigazgatási szervek feladatai is, amely hatással lehet például a közigazgatási szervek belső szervezeti egységeire, azok területi elosztására, vagy az alkalmazottak létszámára.
A külpolitikai tényezők hatásáról mindenekelőtt az államok közötti nemzetközi együttműködéssel kapcsolatban jelentkező és a közigazgatási szervek által ellátandó feladatok esetében beszélhetünk. Ezen túlmenően jelentősek lehetnek azok a közigazgatási feladatok is, amelyek a szomszédos államokban végbemenő eseményekkel kapcsolatban jelentkezhetnek. Például gazdasági, etnikai, politikai feszültségek tömeges méretű migrációt indíthatnak el, amely a szomszédos államokban rendkívül rövid idő alatt jelentős terhet ró a közigazgatási szervekre, a feladatok tömeges méretű jelentkezése a közigazgatási szervezetrendszer módosítását teheti szükségessé.
Az általános igazgatási törvényszerűségek közül a legjelentősebbnek a horizontális és a vertikális tagolódás összefüggéseit tekinthetjük. A horizontális tagolódás az irányító szervhez közvetlenül kapcsolódó alsóbb szintű szervek mennyiségét határozza meg, míg a vertikális tagolódás alatt az irányítás mélységét értjük, tehát azt, hogy egy-egy irányítási szinthez hány alsóbb szint kapcsolódik. Ha például egy központi szerv csak a megyékben és a fővárosban épít ki irányítása alatt működő szerveket, akkor a tagolódás horizontálisan megegyezik a megyék számával, vertikálisan pedig egyszintű. Amennyiben a központi szervnek a fentieken túlmenően a városokban is vannak irányított szervei, akkor a változatlan horizontális tagolódás mellett a vertikális tagolódás kétszintűvé válik. Ha azonban csak a
140
városokban lennének irányított szervek és a megyékben nem, akkor a tagolódás horizontálisan azonos volna a városok számával, vertikálisan pedig egyszintűvé válna. A horizontális és vertikális tagolódás megoldásai azonban nem lehetnek öncélúak. Közöttük egyensúlynak kell lenni, ugyanis az arányok eltolódása veszélyeztetheti a szervezetrendszer működésének hatékonyságát. Túlzott mértékű horizontális tagolódás esetén túl sok irányított szerv kapcsolódna közvetlenül a központi szervhez, ami felduzzasztaná az irányító apparátus létszámát, míg a vertikális tagolódás eltúlzása, azaz indokolatlanul magas számú alsóbb szintű szerv kialakítása esetén a sok közbenső szerv miatt jelentősen lelassulna a szervezet működése.
Az általános igazgatási elvek közül a centralizáció-decentralizáció aránya és mértéke is hatással van a mindenkori közigazgatási szervezetrendszerre. Az igazgatási tevékenység szervezeti struktúrájára hatással lehetnek az esetleges centralizációs vagy decentralizációs törekvések. A közigazgatás által ellátandó feladatok jellegéből következik, hogy bizonyos feladatokat mindig célszerű központosítani, más feladatoknál pedig – szintén célszerűségi okok miatt – a decentralizálás elengedhetetlen.
A közigazgatás feladatait is meghatározó tényezőkön kívül az igazgatástudományi törvényszerűségeken túlmutató, de a struktúrára hatást gyakorló jelenségek is megfigyelhetők az egyes államok közigazgatási szervezetrendszereinél. Ezek közül kiemelkedik a földrajzi és közlekedési tényezők szerepe. E tényezőknek elsősorban a korábbi századokban volt nagy jelentősége, hiszen a folyókon való átkelési lehetőségekre, a rossz minőségű utakon történő közlekedésre tekintettel kellett lenni a közigazgatási határok kialakításánál. Jelenetősnek kell tekinteni a történelmi hagyományok, a tradíciók szerepét is. Az államok területi beosztása – békés körülmények között – többnyire hosszú időszakon át változatlan. A korábban kialakult területi egység elnevezésének vagy területe megváltoztatásának kezdeményezése gyakran ellenállásba ütközik, holott a megváltozott gazdasági, infrastrukturális és más körülmények miatt igazgatástudományi szempontból gyakran indokolt lenne a korábbi viszonyok által kialakított közigazgatási egységek területének megváltoztatása.
6.2.A szervezetrendszerek alapegységeinek csoportosítása
A
közigazgatási
szervezeti
rendszerek
felépítésének
vizsgálatánál
a
szervezetrendszerek alapegységeinek tekinthető szervek hatáskörének jellegére (azaz szervek
141
típusára), a terület szerinti tagolódás alakulására és az egyes szervek közötti kapcsolatokra kell összpontosítani. A szervek hatásköri jellegét vizsgálva két csoportot lehet megkülönböztetni, az általános hatáskörű és a különös hatáskörű, más néven szakigazgatási szerveket.
Az általános hatáskörű szervek feladatköre nem korlátozódik az illetékességi területén jelentkező egyes közigazgatási szakfeladatokra, hanem valamennyi közigazgatási feladatra kiterjed. Ennek igazgatástudományi magyarázata az, hogy adott földrajzi területen azonos elvek alapján kell biztosítani a közigazgatási tevékenység összehangolását, az egységes végrehajtó akarat érvényesülését, a stratégiai célok megvalósíthatóságának lehetőségét. Valamennyi állam közigazgatására jellemző, hogy eltérő elnevezéssel ugyan, de lényegét tekintve közel azonos feladatkörökkel hoznak létre általános hatáskörű szerveket mind központi, mind pedig területi szinteken. Ugyancsak szinte valamennyi államra jellemző megoldás az, hogy ezek az általános hatáskörű szervek, a feladatok sokrétűsége és bonyolultsága miatt testületi szervként működnek. A hatályos magyar szabályozás szerint az általános
hatáskörű
szervekhez
soroljuk
a Kormányt,
a megyei
és
a fővárosi
kormányhivatalokat és az önkormányzatokat. A Kormány a teljes közigazgatási szervezet legmagasabb szintű irányítását, felügyeletét és ellenőrzését látja el, emellett biztosítja a különös hatáskörű szervek közötti koordinációt. A megyei és a fővárosi kormányhivatalok egyrészt ellátják a területükön működő önkormányzatok törvényességi ellenőrzését, másrészt elbírálják az önkormányzatoknál hozott hatósági határozatok ellen benyújtott jogorvoslati kérelmeket. Mindezeken túl számos területen ellátnak első fokú szakigazgatási feladatokat is. Az önkormányzatok az illetékességi területeiken ellátják a részükre előírt közigazgatási feladatokat. Mivel ezek a feladatok nem korlátozódnak egy-egy szakfeladatra, az önkormányzatokat is az általános hatáskörű szervek közé soroljuk.
A különös hatáskörű szervek feladatköre mindig egy meghatározott közigazgatási szakterülethez kapcsolódó feladatokra korlátozódik. E szervek létrehozásának magyarázata részben a munkamegosztásra vezethető vissza, részben pedig arra, hogy – a közigazgatáson belül is végbemenő szakosodás, specializálódás következtében – az adott illetékességi területen a szakfeladatok ellátásához csak így biztosítható a megfelelő szakértelem. A hatályos magyar szabályozás szerint különös hatáskörű szervek tekintjük a minisztériumokat, a tárca nélküli minisztereket, a kormányhivatali és a központi hivatali jogállású központi szerveket, a rendvédelmi szervek országos parancsnokságait, valamint mindezek centrális
142
alárendeltségű szerveit, továbbá az autonóm államigazgatási szerveket. A kormányhivatalok esetében fel kell hívni a figyelmet arra, hogy ez a szervtípus nem azonos a korábbi bekezdésben
általános
hatáskörű
szervként
megnevezett
megyei
és
fővárosi
kormányhivatalokkal. A megyei és a fővárosi kormányhivatalok esetében a konkrét szervek nevében is szerepel a kifejezés, míg a különös hatáskörű szerveknél ez a megnevezés csak magát a típust, a jogállást jelöli, a szerv konkrét megnevezésében soha nem fordul elő.
A központi szervek munkamegosztásában a miniszteriális igazgatás több évszázados múltra tekint vissza. A munkamegosztás átrendeződése ezen a szinten viszonylag ritkán következik be (egyes minisztériumok elnevezése a világ összes államában évszázadok óta azonos), de egyes tárcák létesítését vagy megszüntetését, az igazgatási funkciók szervezeti formáinak a megváltoztatása is eredményezheti. A minisztériumok az élükön álló miniszter egyszemélyi vezetése alatt látják el a meghatározott szakfeladatokat és irányítják az alárendelt szerveket.
A tárca nélküli miniszterek általában szakfeladatot látnak el. Ez jellemzően egyes speciális szervek tevékenységének kormányzati felügyeletét, ágazatközi feladatok ellátását, illetve nem minisztériumi jogállással rendelkező központi szervek vezetését jelenti. A tárca nélküli miniszterek száma és konkrét feladata gyakran a politikai viszonyokkal (pl. a koalíciós kényszerből adódó pártreprezentáció megjelenítése) áll szoros összefüggésben.
A kormányhivatali és központi hivatali jogállású különös hatáskörű szervek a minisztériumokhoz hasonlóan meghatározott szakfeladatokat látnak el és irányítják a nekik alárendelt szerveket. Többnyire a jogalkotó politikai – és nem elsősorban igazgatástudományi – szempontú és törekvésű döntésének a következménye az, hogy egy szerv minisztériumi formában működik, vagy sem. A kormányhivatalok és a központi hivatalok közvetlenül, vagy közvetve, de mindannyian a Kormány felügyelete alatt állnak. E szervekre jellemző az is, hogy regionális, megyei és ritkán települési szinten is működnek az alárendelt szerveik.
A szervezetrendszer felépítésének vizsgálatánál a második vizsgálati szempont a terület szerinti tagolódás vizsgálata. Ennek alapján megkülönböztetünk központi, területi és helyi szerveket. A központi szervek illetékességi területe az állam egész területére kiterjed. E szervek közé soroljuk a Kormányt, a Kormány tevékenységét segítő szerveket, a minisztériumokat, a kormányhivatalokat, a központi hivatalokat, az autonóm államigazgatási
143
szerveket, valamint a rendvédelmi szervek országos parancsnokságait. A területi szervek illetékességi területe vagy az állam hivatalos területi beosztásával megegyező, vagy attól eltérő földrajzi területre korlátozódik. A hivatalos területi beosztást az alaptörvény rögzíti, ennek alapján megkülönböztetjük a megyéket, a városokat és a községeket. A városokban kerületek alakíthatók. A hivatalos területi beosztástól eltérő illetékességi területtel rendelkeznek az úgynevezett területközi szervek. E szervek illetékességi területének kialakítása az ellátandó feladat speciális jellegére tekintettel tér el a hivatalos beosztástól. Ilyen szakmai indokok alapján állapítják meg például a vízügyi szervek illetékességi területét (a vízgyűjtő terület alapján), vagy a nemzeti parkok igazgatását végző szervekét is.
A szervezetrendszer felépítésének vizsgálatának harmadik szempontja a szervek közötti kapcsolat vizsgálata. Ennek alapján különbséget tehetünk irányítás, felügyelet és ellenőrzés, valamint mindezeknek közvetlen és közvetett formája között. A közigazgatási szervek a Kormány, miniszterek, kormányhivatalok vagy központi hivatalok irányítása, felügyelete vagy ellenőrzése alatt állhatnak. A Kormány irányítása alatt állnak például a kormányhivatalok, miniszter irányítja a központi hivatalokat, ugyancsak a Kormány végzi a helyi önkormányzatok törvényes működésének ellenőrzését a megyei és a fővárosi kormányhivatalok útján.
144
SZAKIRODALOM A 6. RÉSZHEZ
1. Szigeti Ernő: Az állami közigazgatás területi szervezetrendszerei térszerkezetének változásai. In: Közigazgatási szemle, 2008. (2. évf.) 2. sz. 2. Bércesi Ferenc: A területi államigazgatási szervezetrendszer átalakításának és működésének tapasztalatai, különös tekintettel a közigazgatási hivatalokra. In: Közigazgatási szemle, 2007. (1. évf.) 3. sz. 3. Nyitrai Péter: Történelmi hagyományok szerepe a magyar közigazgatási szervezetrendszer alakulásában. In: Publicationes Universitatis Miskolciensis. Sectio Juridica et Politica, 1997. Tomus 14. 4. Fogarasi József (szerk.): A közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése. In: UNIÓ Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 1995. 5. Bencsik András: A közigazgatás szervezeti rendszerének változásai. In: Közjogi szemle, 2008. (1. évf.) 4. sz.
145
7. A közigazgatás személyzete: a közszolgálat
7.1.A közszolgálat fogalmi alapjai 7.2.A közszolgálat történet 7.3.Közszolgálati modellek 7.4.A köztisztviselői jogviszony Magyarországon ________________________________________________
7.1.A közszolgálat fogalmi alapjai
A korábbi fejezetekben bemutatásra kerülő közigazgatási szerv vezetési típusánál, vagy éppen a közigazgatás szervezéstudományi fogalmánál már nyilvánvalóvá vált, hogy az elméleti alapok lerakásánál szükségszerű az emberi tényezőt is tudományos vizsgálat tárgyává tenni.
A köztisztviselő definiálásánál alapvető feladat azon alanyi kör meghatározása, amire kiterjed a közszolgálat tartalma, azaz keressük azon személyeket, akik a közszolgálati jogviszony alanyai lehetnek. Ahhoz, hogy meghatározzuk kik is lehetnek a „közszolgák” előzetesen a közszolgálat fogalmát kell tisztázni.
A közszolgálat nyelvtani eredetéből kiindulva (köz-szolgálat), a közösség érdekében tett szolgálatot tekinthetjük az alapjának. Nyilvánvaló, hogy számtalan módon állhatunk a társadalom szolgálatára, mégsem tekinthető minden cselekedet közszolgálatnak. Ha például jótékonysági estet rendezünk és adományt gyűjtünk az árvízkárok enyhítésére, az társadalmilag feltétlenül pozitív cselekedet, mégsem tekinthető közszolgálatnak (vö. USA közmunka). A közszolgálatnak nem lehet bárki az alanya, csak a közszféra tekintetében értelmezhető a fenti nyelvtani megközelítés. Lényeges kérdés tehát, hogy hol húzzuk meg a közszféra, és azon belül a közszolgálat határát.1 Ha a társadalomirányítás struktúrájából indulunk ki, akkor láthatjuk mely szervek alkotják a közszférát. A legszélesebb értelemben felfogott közszolgálati jogviszony ezen szervekhez köthető, így ide tartoznak:
1
Gajduschek György: Közszolgálat (KSZK ROP Programigazgatóság, Budapest, 2008.) 19.oldal.
146
-
a törvényhozó-népképviseleti szervek vállaszott képviselői (a parlamenti,
önkormányzati képviselők, -
az igazságszolgáltatás személyzeti állománya (bíróság, ügyészség),
-
közigazgatás személyi állománya (köztisztviselők),
-
fegyveres
és
egyéb
rendfenntartó
szervezetek
állománya
(rendőrség,
honvédelem, katonaság, tűzoltóság), -
állami által működtetett közfeladatot ellátó szervek személyzete (kórházak,
iskolák, szociális intézmények) -
egyéb közigazgatási feladatot ellátó egyéb személyek, vagy szervek dolgozói,
-
állami tulajdonú vállalatok dolgozói,
-
köztestületek, közalapítványok tagjai.
Ilyen széles körű meghatározás nagymértékben nehezíti, a személyi kör és a közös jellemzők meghatározását. Éppen ezért a közszolgálat szűkebb körét rendszerint a közigazgatás
szervezetrendszeréhez
kapcsoljuk,
kiemelve azt
a társadalomirányítás
szervezetrendszeréből. „Az OECD országok többségében a közszolgálat fogalmát szűkebb értelemben a központi közigazgatás végrehajtói és jogalkotói feladatot ellátó személyi állományára, illetve az államfő, a parlament hivatalában, valamint a minisztériumokban, egyéb központi közigazgatási szerveknél – ide értve az autonóm kormányzati ügynökségeket is – foglalkoztatott személyekre alkalmazzák.”2 Ebben az esetben tehát az ellátott feladat és a szervezet együttesen definiálta a közszolgálatot, hiszen közfeladatot, közigazgatási szervnél kell ellátni a fogalom értelmében.
Ettől eltérően határozza meg például az Európai Unió „a Közösségek tisztviselőjét”, aki bármely olyan személy, akit a Személyzeti Szabályzat rendelkezéseinek megfelelően, a Közösségek valamely intézményének állományában létrehozott beosztásba az adott intézmény kinevezésre jogosult hatósága által kibocsátott kinevezési okirattal kineveztek. Eltérő rendelkezések hiányában a Személyzeti Szabályzat alkalmazásában a Gazdasági és Szociális Bizottságot, a Régiók Bizottságát és az Európai Unió ombudsmanját is a Közösségek intézményének kell tekinteni. Összehasonlítva az előzőleg alkalmazott megoldással – miszerint a köztisztviselő fogalmánál a betöltött munkakörből indulnak ki –, itt a foglalkozató intézmény lesz az, ami a köztisztviselői jogviszony alapjául szolgál, vagyis 2
Hazafi Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben 8. oldal idézve: Moderniser l’Etat: La route à suivre-ISBN 92-64-01051-3, OCDE 2005. 181. oldal.
147
nem az számít, hogy milyen feladatot lát el a munkavállaló, hanem hogy milyen intézmény foglalkoztatja (így egyaránt közösségi tisztviselő a vezető igazgató és a parlamenti portás is).
Szintén akad, bár csak szűk körben, példa arra az esetre is, amikor kizárólag a feladat határozza meg a közszférához tartozást is. Ez a helyzet az ENSZ esetében (itt azonban feltétlenül meg kell jegyezni, hogy az ENSZ nemzetközi jogi megítéléséből eredően egy igen sajátos jogi szabályozást alkalmaz, aminek része a személyzetpolitika sajátos szabályozása is).
A továbbiakban a közszolgálat szűk fogalmával foglakozunk tovább, mert egyrészt alapvetően a hazai köztisztviselő fogalom (ld. 4.) is ezen alapul, másrészt ebből kiindulva lehet azt a személyi kört meghatározni, amelyből kiindulva jellemezhetjük a közszolgálati jogviszonyt.
A közszolgálati jogviszony általános jellemzői a következőkben foglalhatók össze:
-
mindig munkavégzésre irányuló jogviszony (célja valamilyen közfeladat
elvégzése, vagy közfeladatot ellátó szerv keretében történő munkavégzés), -
szorosan kapcsolódik a közigazgatás szervezetrendszeréhez,
-
egyik alanya mindig természetes személy, másik alanya közigazgatási szerv,
-
általában elkülönül a többi munkavégzésre irányuló jogviszonytól (ld. 3.
karrier-rendszer), -
a munkavégzés színtere a hivatal.
7.2. A közszolgálat történet
Az állam kialakulásához szorosan kapcsolódik az a személyi kör, ami speciális szaktudására támaszkodva, a hatalomhoz lojálisan látta el feladatát. A társadalmi munkamegosztás folyománya volt annak a rétegnek a kialakulása, amely a hatalmat nem gyakorolta, de a hatalomgyakorlást lehetővé tette.
Már az ókori társadalmakban is megmutatkozott az igény egy olyan szaktudással rendelkező, a mindenkori uralkodó réteghez hűséges szakértői rétegre, amely alkalmas a
148
végrehajtás megszervezésére. Elválaszthatatlan ettől az írnoki rétegtől az államilag szervezett oktatás megjelenése, amely hivatott megteremteni a szükséges szaktudás megszerzését. Kezdetben ez természetesen az írás, olvasás és alapvető matematikai ismeretek megszerzését jelentette. A suméreknél jelentek meg az első iskolák, de az írnokok, hivatalnokok képzése az egyiptomi, majd a kínai kultúrában teljesedett ki. Az írnokok kiemelt helyzetét nem csak a képzés, hanem az anyagi megbecsülés is jellemezte, ezzel kívánták ugyanis a korrupció esélyét csökkenteni. A munkáért járó fizetségnek nem a mértéke, hanem a megbízható, rendszeres jellege tette különlegessé. Egy földművelő társadalomban, ahol a lakosság ki van szolgáltatva a természetnek, megjelenik egy osztály, amely a termés mennyiségére tekintet nélkül, biztosan megkapja a jövedelmét. Ezek a jellegzetességek (oktatás, szociális megbecsülés, lojalitás) a mai napig jellemzi a közszolgálati jogviszonyt.
A modern kori közigazgatás megjelenése a közszolgálatra is hatást gyakorolt. Az állam és egyház eltávolodásával, valamint a centrális igazgatás kiépítésével átalakul a közszolgáltatás személyi rendszere is. Mindenek előtt az eddig kis létszámú közigazgatási személyzet rohamos mértékben felduzzad. Az eddig egységes közszolgálati személyzeten belül megindul a differenciálódás, a hierarchia kiépülése. Modellként a hadsereg szervezeti felépítése és szigorú alá-fölérendeltség szerveződése szolgált. Az abszolút monarchiák idején, hazánkban Mária Terézia és II. József uralkodása alatt teljesedik ki a köztisztviselői szervezetrendszer átalakulása és a modern közszolgálat alapjainak letétele.
A XIX. században Európában jelenik meg a tisztán zárt vagy karrier jellegű közszolgáltatási rendszer. A politika semleges, élethivatásszerű szolgálatot tételező közszolgálat ekkor kezd élesen elválni a versenyszférától. Itt kell megjegyeznünk, hogy a folyamat vizsgálatakor tekintettel kell lennünk az ipari forradalom jelenségére is, aminek hatására
megindul
a
közszolgálatban
alkalmazott
bérek
és
a
versenyszféra
fizetésképességének elszakadása is.
7.3.Közszolgálati modellek
A közszolgálat elválaszthatatlan az állami irányítás felépítésétől, éppen ezért ahogyan megkülönböztetünk társadalomirányítási modelleket, ugyanúgy megkülönböztetünk közszolgálati modelleket is. Az egyes modellek megjelenése a modern közigazgatás
149
kialakulásához köthető. Európában a karrier jellegű vagy zárt modell lett az uralkodó, még az Egyesült Államokban egy dinamikusabb, nyílt rendszer alakult ki.
A karrier rendszer
A
kontinentális
jogrendszerekben
meggyökeresedett,
tiszta
formában
csak
megjelenésekor, a XIX. században létező rendszer máig meghatározó mintát nyújt a közszolgálati struktúráknak. A modell az élethivatásszerű közszolgálat alapgondolatára építhető fel. Célja, hogy a szakképzetségét megszerzett személy fiatalon kerüljön a rendszerbe, és ott önmagát folyamatosan fejlesztve, a szükséges szaktudást és tapasztalatot megszerezve idővel a szervezeti hierarchiában folyamatosan haladjon előre. Az – általában pályakezdő – fiatalok toborzásával kezdődik meg az „egy életre szóló” hivatás kiválasztása. Éppen ezért a karrierrendszerű közszolgáltatásokban nagy hangsúlyt fektetnek az utánpótlás nevelésre és a tehetséggondozásra (legalábbis optimális esetben). Hasonló fontossággal bír a kiválasztás folyamata is, hiszen a karrier lényege pontosan a stabilitáson alapul, kifejezetten veszélyes a magas fluktuáció. A kiválasztáson megfelelt, és így a közszolgálati jogviszonyt létesített munkavállaló általában a „szamárlétra” legalján kezdi pályafutását (gyakornoki, fogalmazó besorolásban), majd az idő múlásával léphet feljebb egy előre meghatározott ütemterv alapján. Ez az előre tervezhetőség és a stabilitás együttesen az élethivatásszerű munkavégzés feltételei. A stabilitás biztosítását segíti elő a hivatalnokokkal szemben támasztott politika semleges munkavégzés követelménye. Nyilvánvalóan ez nem abszolút értelemben elzárkózást jelent a politikától, hiszen bizonyos posztok kifejezetten politikai jellegűek (például a miniszter), de törekedni kell, hogy a lehető legkevesebb ilyen pozíció legyen. Ennek oka a bizonytalanság, ami a hosszú távon tervezhetőséget nagyban nehezíti (és a politika sajátja, gondoljunk csak a hazánkra is jellemző politikai váltógazdaságra). Ez a nagyfokú stabilitás azonban nehézkessé, lassan alkalmazkodóvá teheti a közszolgálati rendszert, fenn álla veszélye annak is, hogy a hivatalnokok elkényelmesednek a modell nyújtotta biztonságban. A nehezen motiválhatóság problémája reális egy olyan térben, ahol az előmenetel csak idő kérdése, és egyébként a jogszabályokkal körülbástyázott közszolgálati jogviszony megfelelő védelmet nyújt a politikai viharoktól.
150
Összegezve a karrier rendszer jellemzői: -
életpályaszerű munkavégzés (pályakezdéstől a nyugdíjig),
-
stabilitás,
-
előre tervezhetőség,
-
folyamatos képzés lehetősége,
-
alulmotiváltság veszélye,
-
az egyéni megvalósítás lehetőségének szűk köre.
A zsákmányrendszer
A közszolgálati modellek másik köre az Egyesült Államokban jelent meg. Az amerikai rendszer meghatározó eleme a választás, így a itt hatalmat nyert politikusok elsődleges feladata, hogy
hozzájuk hűséges tisztviselői kart juttatják hatalomra. Ez
eredményezi, hogy a tisztviselő osztozik a politikus sorsán. Értelemszerűen politikai semlegességről nem beszélhetünk. Mintát a gazdaság életből merített, a hivatali struktúra felépítése és a humánpolitikai gazdálkodás alapelvei a vállalatok működésére emlékeztet. Célja a hatékonyság előmozdítása, ennek érdekében szervezi meg a humánerőforrások felhasználását. Itt is fontos szerepet kap a kiválasztás, de célpontja már nem csak a pályakezdők, hanem az adott poszt betöltésére legalkalmasabb személy kiválasztása. A rendszert a dinamika jellemzi, akár a rendszeren belüli rugalmas átszervezés, személycsere tekintetében, akár a szervezetrendszeren kívülről (esetenként egyből magas szintű besorolásba) történő személy bevonásával. Éppen ezért a zárt rendszerhez hasonló stabilitásról nem beszélhetünk. Az előmenetel alapja sem a szolgálatban eltöltött idő, hanem munkavégzés folyamán tanúsított magatartás és elért eredmények lesznek. Ugyanakkor a teljesítmény elmaradása az elvárttól nem csak gátolhatja az előmenetelt, de egyben könnyen a közszolgálati jogviszony végét is jelentheti.
A zsákmány rendszer jellemzői: -
szoros kötődés a politikához,
-
nagy rotáció a személyé állományban,
-
a dinamikus rendszer gyorsabb alkalmazkodást eredményez,
-
nincs igazi hivatalnoki réteg.
151
A két modell tiszta formában csak a XIX. században létezett, azóta folyamatosan kapcsolatban állnak, és hatást gyakorolnak egymásra. Ennek eredménye volt a zsákmányrendszer stabilitásának megteremtése (a politika által érintett réteg szűkítése), és például a karrier rendszerben a minősítés, értékelés bevezetése (és az ehhez kapcsolódó következmények, mint a béreltérítés lehetősége). Továbbra is igaz, hogy Európában a zárt rendszer a meghatározó, amit tovább erősít az Európai Unió kifejezett törekvése ebbe az irányba, míg az angolszász országokra a zsákmány rendszer jellemző.
A XX. század második felében jelent meg az Új közmenedzsment elnevezésű (New Public Management vagy NPM) irányzat, amely nagy hatást gyakorolt a közszolgálati rendszerekre. Az NPM a köz- és a magánszféra közeledését vonta maga után. Az új közmenedzsment elmélete a magánszféra értékrendjét, metodikáját implementálja a közigazgatásba, azaz a gazdasági szférában bevált gyakorlatot próbálja meghonosítani a közszektorban. Ezen túl magát a magánszektort is igyekszik bevonni a közigazgatásba, pontosabban a közfeladatok bizonyos körét kiszervezni a magánszférába (kiszerződés, privatizáció). Európában először Svédországban talált táptalajt az NPM, innen terjedt el és reformálta meg a karrier rendszert.
7.4.A köztisztviselői jogviszony Magyarországon
Hazánkban a karrier rendszer honosodott meg, a kontinentális hagyományoknak megfelelően. A közszolgálat reformjára az 1990-es évek elején került sor. Az eredeti gondolat alapján a munkavégzésre egyébként irányadó a Munka Törvénykönyvéről című 1992. évi XXII. törvény (Mt.) alapján, azt háttérjogszabályként alkalmazva egy egységes közszolgálati törvényt került volna megalkotásra. Az eredmény ettől eltérően szabályozta három részletben a közszolgálati jogviszonyokat. Az akkor megalkotott 1992. évi XXIII. törvény a köztisztviselők jogállásáról (Ktv.), az 1992. évi XXXIII. törvény a közalkalmazottak jogállásáról (Kjt.) és a később megalkotásra kerülő 1996. évi XLIII. törvény a fegyveres szervek hivatásos állományú tagjainak szolgálati viszonyáról (szolgálati tv.) együtt képezik 2010-ig a közszolgálati jogviszony három pillérét, mögöttes jogszabályként az Mt.-vel.
2010-ben
az
Országgyűlés
elfogadja
a
2010.
évi
LVIII.
törvényt
a
kormánytisztviselők jogállásáról (továbbiakban: Kjtv.), amely megbontotta a közel húsz évig
152
egységes rendszert, kettébontva a köztisztviselőket kormánytisztviselőkre (akik a központi és dekoncentrált
szerveknél
foglalkoztatnak),
illetve
köztisztviselőkre
(akik
az
önkormányzatoknál foglalkoztatnak). A közszolgálat differenciálása mellett komoly változást jelentett a jogviszony megszüntetését a érintő új rendelkezés, ami a indokolás nélkül tette lehetővé a munkáltató számára a jogviszony felszámolását. Ez a karrier rendszer elvein nyugvó közszolgálati rendszerben példátlan áttörését jelentette az alapvetően protektív, stabilitást megkövetelő szabályozásnak. Ezt az álláspontot képviselte az Alkotmánybíróság is, amikor megsemmisítette az indokolás nélküli felmondás lehetőségét (8/2011. (II. 18.) AB határozat).
A reformok következő állomását a 2011. évi CXCIX. törvény jelentette, amely szakít az eddigi elvvel, miszerint az Mt., mint mögöttes jogszabály jelenik meg a Ktv. és Kjtv. szabályozásában. Immáron egységes kódexben került szabályozásra a magyar közszolgálat, amely egy jogszabályban rögzíti a közszolgálati jogviszonyra vonatkozó szabályokat. Új fogalmi kört is teremt, mert a továbbiakban (az egyébként megmaradó) kormánytisztviselőket és köztisztviselőket együttesen közszolgálati tisztviselőknek nevezi.
A közszolgálatot eddig is szűk értelemben használva a továbbiakban az ennek a fogalomnak megfelelő 2011. évi CXCIX. törvény rendelkezéseivel foglalkozunk.
A közszolgálati fogalma
A
közszolgálati
tisztviselő
a
kormánytisztviselő,
kormányzati
ügykezelő,
köztisztviselő, közszolgálati ügykezelő.
A köztisztviselő és kormánytisztviselő közigazgatási szerv feladat- és hatáskörében eljáró vezető és ügyintéző, aki előkészíti a közigazgatási szerv feladat- és hatáskörébe tartozó ügyeket érdemi döntésre, illetve – felhatalmazás esetén – a döntést kiadmányozza, szakértelemmel foglalkozik a rábízott feladatokkal összefüggő valamennyi kérdéssel, felelős saját tevékenységéért és munkaterületén a közigazgatási szerv állandó és időszakos célkitűzéseinek érvényesítéséért, a munkaköri leírásában részére megállapított, illetve a vezető által kiadott feladatokat a kapott utasítások és határidők figyelembevételével, jogszabályok és ügyviteli szabályok ismeretében és betartásával végzi.
153
A fogalom az ellátandó feladat alapján határozza meg a köztisztviselőt és kormánytisztviselőt, kiegészítve az intézményi definícióval, amikor meghatározza a közigazgatási szerveket is3. A közszolgálati jogviszony az állam, illetve a helyi önkormányzat, valamint a nevükben foglalkoztatott köztisztviselő, ügykezelő között a köz szolgálata és munkavégzés céljából létesített különleges jogviszony, amelyben a munkavégzéssel szükségszerűen együtt járó kötelezettségeken és jogosultságokon túlmenően mindkét felet többletkötelezettségek terhelik és jogosultságok illetik meg.
A köztisztviselői jogviszony létrejötte és megszűnése
A köztisztviselőkkel szemben támasztott követelményeket általános (mindenkire kötelező), és speciális (az egyes munkakörökre) követelményekre bonthatjuk. Általános követelmények: -
büntetlen előéletű,
-
cselekvőképes,
-
közigazgatási versenyvizsgával,
-
köztisztviselőnek
középiskolai
végzettséggel
rendelkezik
(ügykezelői
feladatkörre legalább középszintű szakképesítéssel rendelkező), kormánytisztviselőnek felsőfokú végzettség -
magyar állampolgár
3
Az alábbi szerveknél foglalkoztatottak a közszolgálati tisztviselők (kormánytisztviselő a)-e), köztisztviselő f)): a) a Miniszterelnökség, a minisztérium, a kormányhivatal, a központi, b) a kormányhivatal és a központi hivatal területi, helyi szerve, a megyei, fővárosi kormányhivatal, valamint területi szerve, továbbá a Kormány által intézményfenntartásra kijelölt szerv, c) a rendőrség, a büntetés-végrehajtás és a hivatásos katasztrófavédelemi szerv központi és területi szervei kormánytisztviselőjének és kormányzati ügykezelőjének kormányzati szolgálati jogviszonyára, továbbá d) a minisztérium közigazgatási államtitkárának és helyettes államtitkárának, és a Miniszterelnökség helyettes államtitkárának kormányzati szolgálati jogviszonyára, valamint e)Köztársasági Elnöki Hivatal, az Országgyűlés Hivatala, az Alkotmánybíróság Hivatala, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, az Alapvető Jogok Biztosának Hivatala, az Állami Számvevőszék, a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság Hivatala, a Gazdasági Versenyhivatal, a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, a Magyar Tudományos Akadémia Titkársága, a Magyar Művészeti Akadémia Titkársága, az Állambiztonsági Szolgálatok Történeti Levéltára, az Egyenlő Bánásmód Hatóság és a Közbeszerzési f) a helyi önkormányzat képviselő-testületének hivatala és hatósági igazgatási társulása, közterület-felügyelete, a körjegyzőség, továbbá az országos nemzetiségi önkormányzatok hivatala (köztisztviselőjének és közszolgálati ügykezelőjének közszolgálati jogviszonyára)
154
-
fontos és bizalmas munkaköröknél
csak azzal létesíthető közszolgálati
jogviszony, aki a munkakörre előírt, az állami élet és a nemzetgazdaság jogszerű működéséhez szükséges biztonsági feltételeknek megfelel.
Speciális
követelményként
előírható
meghatározott
felsőfokú
végzettség,
nyelvvizsga vagy szakmai tapasztalat is.
Köztisztviselői kinevezés meghívásos vagy pályázati eljárás útján lehetséges. A pályázati felhívásnak tartalmaznia kell a kiíró szerv megnevezését, a betöltendő munkakör, az ellátandó feladatok ismertetését, a munkakör betöltéséhez, illetve a pályázat elnyeréséhez jogszabályban előírt és egyéb szükséges valamennyi feltételt, az illetményre és az egyéb juttatásra vonatkozó tájékoztatást, a pályázat benyújtásának feltételeit, határidejét, valamint elbírálásának határidejét, a pályázati eljárásra és a pályázat elbírálásának módjára vonatkozó általános tájékoztatást, az állás betöltésének időpontját, a pályázathoz csatolandó iratok felsorolását. A beérkező pályázatokat az értékelő bizottság véleményezi, majd felállítanak egy sorrendet, ami a kinevezés alapjául szolgál. A közszolgálati jogviszony kinevezéssel és annak elfogadásával (főszabály szerint) határozatlan időre létesül. Kivételesen a közszolgálati jogviszony helyettesítés vagy meghatározott feladat elvégzése céljából határozott időre is létesíthető, valamint a politikai jellegű közszolgálati jogviszony (politikai főtanácsadó, politikai tanácsadó munkakörökre).
A köztisztviselő a kinevezés elfogadását követően esküt tesz.
A jogviszony megszűnik: a) a kinevezésben foglalt határozott idő lejártával, b) a kormánytisztviselő halálával, c) e törvény erejénél fogva az e törvényben meghatározott esetekben, d) az igazságügyért felelős miniszter által vezetett minisztériumba beosztott bíró, illetve ügyész minisztériumi beosztásának megszűnésével, e) a 70. életév betöltésével, f) a prémiumévek programban történő részvétel, illetőleg különleges foglalkoztatási állományba helyezés esetén az erre vonatkozó külön törvény szabályai szerint, g) az államigazgatási szerv jogutód nélküli megszűnésével,
155
h) a kormánytisztviselő politikai vezetővé történő megválasztásával, illetve kinevezésével, i) a hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel, j) ha a kormánytisztviselő a társadalombiztosítási szabályok alapján az öregségi nyugdíjkorhatárt betöltötte és az öregségi teljes nyugdíjhoz szükséges szolgálati időt megszerezte, kivéve, ha a kormánytisztviselő kérelmére és hivatali érdek alapján a munkáltató a jogviszonyt fenntartja.
A kormányzati szolgálati jogviszony megszüntethető: a) a felek közös megegyezésével, b) áthelyezéssel a közigazgatási szervek között, illetve a közalkalmazotti vagy hivatásos szolgálati jogviszonyt szabályozó jogszabályok hatálya alá tartozó szervekhez, c) lemondással, d) felmentéssel, e) azonnali hatállyal a próbaidő alatt.
A köztisztviselő a közszolgálati jogviszonyról bármikor lemondhat, de felmentése esetén végkielégítés illeti meg, ami a lemondás esetén nem jár. Ha a köztisztviselőt közszolgálati
jogviszonyából
a
felmentik,
legfeljebb
a
felmentési
idő
tartamára
beleegyezésével tartalékállományba kell helyezni abból a célból, hogy számára másik közigazgatási szervnél képzettségének, besorolásának megfelelő köztisztviselői állást ajánljanak fel. Ez a rendelkezés összhangban áll az életpálya jellegű hivatalviseléssel, célja az átmenetileg nem alkalmazott köztisztviselők rendszerben tartása, az addig megszerzett szolgálati idő fenntartásával.
A közszolgálati jogviszony tartalma
A köztisztviselőt a Ktv.–ben meghatározott feltételek teljesítése esetén iskolai végzettségének és a közszolgálati jogviszonyban eltöltött idejének megfelelően kell besorolni. A pályakezdő köztisztviselő gyakornoki besorolást kap. A felsőfokú iskolai végzettségű köztisztviselő a) egy év gyakornoki besorolásban töltött idő után fogalmazó, b) három év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után tanácsos, c) nyolc év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után vezető-tanácsos,
156
d) tizenhat év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után főtanácsos, e) huszonöt év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után vezető-főtanácsos besorolást kap. A középiskolai végzettségű köztisztviselő két év gyakornoki besorolásban töltött idő után előadó, tizenkét év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után főelőadó, harmincegy év közszolgálati jogviszonyban töltött idő után főmunkatárs besorolást kap.
A szolgálat alatt a köztisztviselők számára jogszabály kötelező vizsgák letétét, vagy speciális tudásanyag megszerzését írja elő, ezek teljesítéséhez szükséges feltételekről (képzésről) a közigazgatási szerv köteles gondoskodni.
A köztisztviselő munkateljesítményét munkakörének és a közigazgatási szerv kiemelt céljainak figyelembevételével meghatározott teljesítménykövetelmények alapján a munkáltatói jogkör gyakorlója évente mérlegelési jogkörében eljárva írásban értékeli. A közigazgatási minőségpolitikáért és személyzetpolitikáért felelős miniszter ajánlást adhat az alkalmazandó módszerre. A minősítés célja egyrészt a minőségbiztosítás, másrészt motivációs eszközként szolgál.
A köztisztviselőkkel szemben támasztott követelmények
A követelményeket elvi alapon már a Ktv. preambuluma is nevesíti, a politika semleges, törvényesen működő, korszerű szakmai ismeretekkel rendelkező, pártatlan köztisztviselő képe jól illeszkedik a modern közigazgatás célkitűzéseibe. Ezen elvek biztosítását konkrét jogszabályi rendelkezések hivatottak biztosítani. A politika semleges és pártatlan eljárás záloga az összeférhetetlenségi szabályok lefektetése. Nem lehet tisztviselői jogállást és a helyi önkormányzati képviselői posztot egy időben betölteni (amennyiben az illetékesség azonos). Továbbá tilos az egyéb munkavégzésre irányuló jogviszony létesítése. A köztisztviselőnek minden ilyen tevékenysége, amely munkavégzésre irányul, engedélyhez kötött, illetve vezető megbízatású tisztviselő esetén teljesen kizárt. A kivételt képez ez alól a tudományos, oktatói, művészeti, lektori, szerkesztői tevékenységek végzésének lehetőségét. A közügyek pártatlan intézésének elvéből vezethető le az a követelmény, amely szerint tilos az olyan tevékenység folytatása, amely méltatlan a köztisztviselő hivatalához, vagy veszélyeztetné a pártatlan, befolyástól mentes tevékenységét. Szintén ide tartozik, hogy
157
köztisztviselő nem lehet gazdasági társaságnál vezető köztisztviselő és felügyelő bizottsági tag sem. Amennyiben az összeütközés esete fennáll a köztisztviselő köteles azt haladéktalanul bejelenteni, és 30 napon belül orvosolni.
A közszolgálati jogviszonyból eredően az egyéb munkaviszonyokra nem, vagy csak csekélyebb mértékben jellemző kötelezettségeket is nevesít a Ktv. Ilyen a titoktartási kötelezettség, amely kiterjed az államtitokra és a minősített adatokra egyaránt. A közigazgatás szervezeti rendszerénél már jeleztük, hogy egy szigorúan hierarchikus rendszer. Ennek eredménye a személyzeti kapcsolatokban is fellelhető utasítási jog. A felettes utasítását – főszabály szerint – a beosztott köteles végrehajtani, ez azonban nem jelent feltétlen engedelmességet (jogsértő cselekedetre nem utasítható, az ilyen utasítás végrehajtása megtagadható, illetve a felettes figyelmét fel kell hívni az utasítás jogsértő voltára).
A kötelezettségekből ered a köztisztviselő felelőssége. A felelősség vizsgálatánál elkülöníthetünk más jogágba tartozó felelősségi formákat, mint a polgári jogi, a büntető jogi vagy alkotmányjogi felelősség, amelyek a Ktv.-ben nevesített köztisztviselői felelősséggel együttesen határozzák meg a köztisztviselő felelősségét.
A fegyelmi vétség a közszolgálati jogviszonyból eredő kötelesség vétkes megszegéseként határozható meg, amely az alábbi fegyelmi büntetéssel sújtható: -
megrovás,
-
előmeneteli rendszerben történő várakozási idő meghosszabbítása,
-
egy fizetési vagy besorolási fokozattal való visszavetés,
-
meghatározott juttatás –még ki nem fizetett összegének tárgyévre történő-
csökkentése, megvonása, -
a törvény szerinti címtől való megfosztás, vezetői megbízatás visszavonása,
-
hivatalvesztés.
Fegyelmi vétség elkövetése esetén a törvény szerint fegyelmi eljárást kell lefolytatni. A lefolytatásra a fegyelmi bizottság jogosult, amely a munkáltatói jogokat gyakorló és munkavállalók képviseletével alakul meg. A fegyelmi eljárás keretében a jogi képviseletnek helye van. Az eljárás eredménye ellen bírósági felülvizsgálat kérhető.
158
SZAKIRODALOM A 7. RÉSZHEZ 1. Erdélyi László: A köztisztviselői szervezet és működtetése. ( Magyar Közigazgatás 1995.9. szám) 2. Dudás Ferenc: Gondolatok a közigazgatás személyi állományára vonatkozó szabályozás reformjáról. ( Magyar Közigazgatás 1997.1-2 szám ) 3. Dudás Ferenc - Hazafi Zoltán: A közigazgatást és annak személyi állományát érintő harmonizációs törekvések iránya illetve követelményei az Európai Unióban a jogalkotás és a bírói ítélkezés tükrében. (Magyar Közigazgatás 2000. 1-2.szám) 4. Dudás Ferenc - Hazafi Zoltán: Elgondolás és fejlesztési javaslat a közigazgatás személyi állománya teljesítőképességének növeléséről. ( Magyar Közigazgatás 2005 évi 4-5 szám.) 5. Horváth István: Módosult a köztisztviselői törvény. (HUMÁNSALDO 2005 évi 1 szám.) 6. Horváth
István: Az illetmény megállapítás
aktuális gyakorlati kérdései
a
közigazgatásban. (HUMÁNSALDO 2005 évi 2. szám) 7. Bárány Anikó: Teljesítményértékelés a közszférában.(HUMÁNSALDO 2007 évi 2.szám ) 8. Kálmán Anita: Az új köztisztviselői teljesítményértékelési rendszer. (Munkajog 2007 évi 3. szám) 9. Sum Szabolcs: A köztisztviselők fegyelmi felelősségének rendszeréről.(Munkajog 2007 évi 9. szám ) 10. Lőrincz Lajos: Kiválasztás a közigazgatásban. (Magyar Közigazgatás 2000.6-7 szám) 11. Gajduschek György: Közszolgálat (KSZK ROP Programigazgatóság, Budapest, 2008.) 12. Hazafi Zoltán: Közszolgálati jogunk a változó nemzetközi és hazai térben 13. Linder Viktória: A magyar közszolgálati humánerőforrás-gazdálkodás nemzetközi összehasonlításban (ECOSTAT, Budapest 2008)
159
8. A közigazgatás központi szervei
Fő témakörök: 8.1. A Kormány 8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek 8.3. A minisztériumok 8.4. Az autonóm államigazgatási szervek 8.5. A kormányhivatalok 8.6. A központi hivatalok 8.7. A rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat 8.8. Az önálló szabályozó szervek 8.9. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék ______________________________________________
8.1. A Kormány
A Kormány közjogi helyzetének vizsgálatánál Magyarország Alaptörvényéből célszerű kiindulni, hiszen - ahogyan a „Nemzeti Hitvallás” fogalmaz - az Alaptörvény a magyar jogrend alapja. Az a jogi dokumentum, amely - az Országgyűlés és a köztársasági elnök után - kijelöli a Kormány helyét és szerepét az államszervek rendszerében, továbbá meghatározza összetételét, létrejöttének és megszűnésének szabályait, továbbá feladat- és hatásköreit. Az Alaptörvény B) cikk (1) bekezdése szerint hazánk független, demokratikus jogállam, amelynek működése - a C) cikk (1) bekezdése értelmében - a hatalom megosztásának az elvén alapszik. Ez azt jelenti, hogy az Alaptörvény az államhatalmat megosztva és elválasztva, különbséget tesz törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalom, illetve ennek megfelelő államszervek között. (A jelen jegyzet keretei között nem kívánunk állást foglalni abban a vitában, amely arról folyik, hogy hány hatalmi ág működik végül is hazánkban, illetve önálló hatalmi ágat képviselnek-e az önkormányzatok, önálló hatalmi ág-e az Alkotmánybíróság, vagy akár az ügyészség, a média, stb..) Az államhatalmi ágak megosztása rendszerében a közigazgatási szervek a végrehajtó hatalmat reprezentálják, azaz társadalmi rendeltetésük nem más, mint a törvényhozó hatalom által meghozott döntések előkészítése, és végrehajtása, illetve a végrehajtás megszervezése.
160
A magyar végrehajtó hatalom, azaz a magyar közigazgatás élén a Kormány áll. Ahogyan az Alaptörvény 15. cikk (2) bekezdése fogalmaz: a Kormány a közigazgatás legfőbb szerve. Ehhez hozzáteszi a 15. cikk (1) bekezdése, hogy a Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve, amelynek feladat- és hatásköre mindarra kiterjed, amit jogszabály nem utal más szerv feladat- és hatáskörébe. A központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény értelmében a Kormány irányítja a miniszterek tevékenységét, valamint a kormányhivatalokat, illetve azok vezetőinek tevékenységét. A Kormány helyének fentiek szerinti kijelölése után a jelen fejezetben a következő kérdéseket indokolt tisztázni: melyek a Kormány funkciói, mi a feladatköre és melyek a feladatai, milyen a Kormány összetétele és hogyan alakul meg, melyek a működés legfontosabb jellemzői, s végül: hogyan szűnik meg a megbízatása. A továbbiakban az itt felvetett kérdésekre adunk választ, az alábbiak szerint.
8.1.1. A Kormány funkciói
Az államhatalmi ágak klasszikus triászának figyelembevételével hazánkban a végrehajtó hatalom fejeként működik a Kormány, s mint ilyen, kettős - kormányzati és közigazgatási - funkciót tölt be. A.) A kormányzati funkció ellátása során - az Országgyűlés és a Köztársasági elnök mellett - a Kormány részt vesz az egész társadalom, és ezen belül az államszervezet egészének legmagasabb szintű irányításában, azaz röviden kifejezve: a kormányzásban. Kormányzás alatt azt a legmagasabb szintű állami irányító tevékenységet értjük, amellyel az Alaptörvényben erre feljogosított államszervek - vagyis: az Országgyűlés, a Kormány és a Köztársasági elnök - az ugyancsak ott meghatározott hatáskör- (munka-) megosztás alapján kijelölik a társadalmi, s ezen belül az állami élet főbb fejlesztési céljait, és biztosítják azok elérését. A kormányzás tehát az állami tevékenységnek egy olyan formája, amely nem csak az államéletre, hanem az egész társadalomra is meghatározó befolyást képes és tud gyakorolni. Az Országgyűlés kormányzati tevékenységének főbb összetevői a következők: megalkotja a Magyar Köztársaság Alaptörvényét; törvényt alkot a társadalmi-gazdasági élet alapkérdéseiben; meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét; megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását; a külkapcsolatok szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket köt, továbbá rendkívüli és szükségállapotot hirdet ki.
161
A Köztársasági elnök kormányzati tevékenységének főbb elemei az alábbiak: képviseli a magyar államot; javaslatot tesz az Országgyűlésnek intézkedés megtételére; megbízást ad kormányalakításra a miniszterelnök-jelöltnek és kinevezi a minisztereket, valamint az államtitkárokat; kinevezi a nagyköveteket, a követeket, az egyetemi tanárokat és a tábornokokat; a törvényben meghatározott címeket, érdemrendeket és kitüntetéseket adományoz; dönt állampolgársági, valamint egyéni kegyelmezési ügyekben. A Kormány kormányzati tevékenységéről a következő fejezetben szólunk részletesen, ezért itt most erről hallgatunk. B.) A közigazgatási funkció gyakorlása során a Kormány a közigazgatás csúcsszerveként van jelen a közigazgatás mindkét összetevője: az államigazgatás, valamint az önkormányzati igazgatás tekintetében egyaránt. Ez azt jelenti, hogy egyrészről irányítja az államigazgatás egész szervezetrendszerét, másrészről pedig biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. E funkció gyakorlásának összetevőit is a következő fejezetben tárgyaljuk.
8.1.2. A Kormány feladat- és hatásköre
Az Alaptörvény - szakítva a korábban hatályos Alkotmány szövegével, általunk helyeselhető módon - mellőzi a kormány feladat- és hatáskörének tételes felsorolását. Ehelyett, az Államszervezetről szóló Rész 15. cikkében általánosan fogalmazva körvonalazza a Kormány feladat- és hatáskörét, a következők szerint.
A.) A Kormány feladat- és hatásköre A Kormánynak az államszervezetben elfoglalt helye, valamint az ebből fakadó funkciói meghatározzák feladat- és hatáskörét, éspedig három fő irányban. Az Alaptörvény 15. cikke szerint a Kormány: 1.) A végrehajtó hatalom általános szerve. Feladat- és hatásköre mindarra kiterjed, amit jogszabály nem utal más szerv feladat-és hatáskörébe. A Kormány az Országgyűlésnek felelős. 2.) A közigazgatás legfőbb szerve, amely államigazgatási szerveket hozhat létre, a törvényben meghatározottak szerint. 3.) Feladatkörében eljárva rendeletet alkothat eredeti módon és származékos jogon. Rendelete nem lehet törvénnyel ellentétes.
162
Ad.1.) A Kormány a végrehajtó hatalom általános szerve Ezen törvényi rendelkezés kiemeli a magyar Kormányt a közigazgatás szervezeti rendszere csúcsára és meghatározza három legfontosabb jellemzőjét. Egy: a Kormány a végrehajtó hatalom részét képezi. Kettő: a Kormány általános hatáskörű szerv, vagyis a rendelkezésére álló eszközök használata nem korlátozódik egy (vagy több) konkrét igazgatási ágazatra, hanem átfogja a közigazgatás egészét: az államigazgatást és az önkormányzati igazgatást egyaránt. Három: a Kormány központi szerv, vagyis illetékessége az ország egész területére kiterjed: nem korlátozódik valamilyen földrajzi térségre, és mint ilyen, az Országgyűlésnek felelős. Ad.2.) A Kormány a közigazgatás legfőbb szerve E törvényi rendelkezés, az előzőek folytatásaként a végrehajtó hatalom, a közigazgatás szervezeti rendszerének csúcsára helyezi a Kormányt. E jogállásában a Kormány egyfelől jogosult államigazgatási szerveket is létrehozni, természetesen a törvény adta kereteken
belül.
Például
a
Kormány
létrehozhat
központi
hivatalokat,
megyei
kormányhivatalokat, stb.. Másfelől pedig a Kormány, mint csúcs-szerv gondoskodik a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéről, a megyei kormányhivatalok útján. Ad.3./ A Kormány rendeletet alkothat Ahhoz, hogy a Kormány el tudja látni feladatait, jogi eszközökre van szüksége. E jogi eszközök közül legfontosabb a rendelet-alkotási jog, vagyis a Kormány jogosult jogszabály kibocsátására is. A kormányrendelet kibocsátható törvényi felhatalmazás alapján, de törvényben nem szabályozott tárgykörben is, vagyis származékos és eredeti módon. A jogszabályi hierarchiából következően a kormányrendelet nem lehet ellentétes törvénnyel. A rendelet, mint jogszabály mellett a Kormány jogosult egyéb jogi normák, ún. közjogi szervezetszabályozó eszközök kibocsátásra is, normatív határozat formájában. A normatív határozatban - a jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 23.§ (1) bekezdése szerint - a Kormány szabályozza az általa irányított szervek, valamint saját tevékenységét, működését, szervezetét és cselekvési programját. Példaként szolgálhat az 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozat, a Kormány ügyrendjéről. A normatív határozat mellett természetesen a Kormány jogosult egyedi határozatok kibocsátására is, amelyek nem jogszabályok és nem is közjogi szervezetszabályozó eszközök.
163
8.1.3. A Kormány összetétele és megalakulása
A Kormányt, mint testületi szervet a miniszterelnök és a miniszterek alkotják. A Kormány feladatkörének ellátásában azonban közreműködnek az államtitkárok és a szakállamtitkárok is. Nem véletlenül fogalmaz úgy a központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 6.§, hogy a miniszterelnök, a miniszter, az államtitkár, a közigazgatási államtitkár és a helyettes államtitkár egyaránt állami vezetők, akik részben politikai vezetők (tehát az első három kategória), részben pedig szakmai vezetők (tehát a negyedik és az ötödik kategória). A politikai vezetők tevékenységüket ún. állami vezetői szolgálati jogviszony keretében látják el, míg a szakmai vezetők kormányzati szolgálati jogviszony keretében. A politikai vezetőkre vonatkozó szabályokat részben az Alaptörvény (a miniszterelnök és a miniszter vonatkozásában), részben pedig a 2010. évi XLIII. törvény 815.§ rögzíti. A szakmai vezetőkre vonatkozó speciális szabályokat pedig a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 215 – 225.§ tartalmazza. Az állami vezetői jogállással egyébként összeférhetetlen minden, további munkavégzésre irányuló jogviszony. E rendelkezés azonban nem akadálya annak, hogy a miniszterelnök, a miniszter és az államtitkár országgyűlési képviselő legyen, illetve annak sem, hogy az állami vezető tudományos, oktatói, vagy művészeti tevékenységet fejtsen ki. Az állami vezető - a megválasztását, illetve kinevezését követő 30 napon belül - köteles megszüntetni az összeférhetetlenségi okot. Ha ennek nem tesz eleget, vagy az összeférhetetlenségi ok az állami vezetői tisztsége gyakorlása során merül fel vele szemben, akkor az erre feljogosított állami szerv jogosult megállapítani az összeférhetetlenségi ok fennállását. A miniszterelnök esetében az összeférhetetlenséget bármely országgyűlési képviselő javaslatára az Országgyűlés, miniszter és államtitkár esetében a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök, helyettes államtitkár esetében pedig a miniszter javaslatára a miniszterelnök állapíthatja meg. Az összeférhetetlenség megállapításának jogkövetkezménye az állami vezetői megbízatás elveszítése. A miniszterelnököt - a köztársasági elnök javaslatára - az Országgyűlés választja meg többségi szavazattal, tehát az országgyűlési képviselők több mint felének szavazatával. Megválasztásával a miniszterelnök hivatalba lép. Miniszterelnöknek javasolható, illetve miniszterelnökké megválasztható minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán
választójoggal
rendelkező
személy.
A
miniszterelnök
Alaptörvényben
meghatározott feladatköre a Kormány általános politikájának meghatározása. Feladatkörében
164
a miniszterelnök feladatokat határozhat meg a miniszterek, valamint a Kormány, illetve a miniszter irányítása, vagy felügyelete alatt álló szervek vezetői számára. A magyar miniszterelnök közjogi pozíciójának és szerepének súlyát illetően a szakirodalom nem egységes. Egyes szerzők szerint pozíciója gyenge, mások szerint közepesen erős, míg megint mások szerint kifejezetten erős. Az tény, hogy a miniszterelnök pozíciója 1990-től egyre erősödik, és napjainkban egy sor olyan körülmény tapad a személyéhez, amelyek egyértelműen mutatják pozíciójának erősségét. Az igazság tehát valahol a két szélső álláspont között lehet, de mindenképpen az „erős” pozícióhoz áll közelebb. A miniszterelnök közjogi pozíciójának erősségét bizonyítja, hogy: -
a köztársasági elnök őt kéri fel kormányalakításra, s ő tesz javaslatot a
miniszterek és az államtitkárok kinevezésére, felmentésére, -
alapvetően a személyéhez kapcsolódik a Kormány léte, (hiszen például a
halála, lemondása esetén a Kormány megbízatása is megszűnik), -
ő vezeti a Kormány üléseit, ő mondja ki és írja alá a Kormány döntéseit,
továbbá ő gondoskodik a Kormány rendeleteinek és határozatainak végrehajtásáról, -
a Kormány ülésein - szavazategyenlőség esetén - az ő szavazata dönt.
Látható, hogy a miniszterelnök közjogi pozíciója viszonylag erős, de a kormányfői pozíció igazi súlyát valójában nem a közjogi, hanem sokkal inkább a politikai viszonyok alakulása határozza meg. Ha ugyanis a miniszterelnök mögött a Parlamentben erős többség akár egy párti, akár koalíciós többség - áll, akkor pozíciója is erős és fordítva. A minisztereket az Országgyűlés által fentiek szerint megválasztott miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, és természetesen menti is fel. A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A Kormány tagjai - a megalakulás után - az Országgyűlés előtt esküt tesznek. A miniszterek helyettesítésének rendjét a miniszterelnök rendeletben határozza meg. A miniszter - a Kormány általános politikájának keretei között - önállóan irányítja az államigazgatásnak a feladatkörébe tartozó ágazatai és az alárendelt szerveket, továbbá ellátja mindazon feladatokat, amelyekkel a Kormány, vagy a miniszterelnök bízza meg. A Kormány tagja rendeletet alkot törvényi, vagy kormányrendeleti felhatalmazás alapján, tehát csak származékos jelleggel. Tevékenységéért az Országgyűlésnek, a miniszter pedig a miniszterelnöknek is felelősséggel tartozik. Részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés ülésein.
165
8.1.4. A Kormány működése
Mint arra már utaltunk, a Kormány - a miniszterelnök vezetésével - testületként gyakorolja faladat- és hatáskörét, vagy másként kifejezve: testületi szervként működik. A működés részletes szabályait, külön normatív határozatban, az Ügyrendben állapítja meg (lásd az 1144/2010. (VII. 7.) Korm. határozatot), melynek legfontosabb tartalmi elemei hét pontba sűríthetők, a következők szerint: 1.) A Kormány - féléves időtartamra szóló, havi ütemezésű - munkaterv alapján, rendszeresen, általában hetenként ülésezik. A munkaterv és a Kormány törvényalkotási programja egymással összehangolt tervezetét - a miniszterek és a kormánybiztosok javaslatainak figyelembevételével - a közigazgatási és igazságügyi miniszter készíti el oly módon, hogy azt a Kormány legkésőbb a tárgyidőszakot megelőző hónap utolsó ülésén meg tudja vitatni, és el tudja fogadni. 2.) A Kormány ülésének napirendjén - meghatározó módon, tehát tipikusan előterjesztések megvitatása és jelentések meghallgatása szerepel. Az előterjesztés célja kormánydöntés kezdeményezése az adott témakörben, ezért az Ügyrend előírja az előterjesztés kötelező tartalmi kellékeit. Ennek értelmében az előterjesztésnek tartalmaznia kell vezetői összefoglalót, a megalapozott döntés meghozatalához szükséges minden információt, (így például a javasolt intézkedés indokait, lényegét, költség- és egyéb kihatásait), konkrét és ellenőrizhető határozati javaslatot, szükség esetén feltüntetve az ellenőrzés módját, a felelősöket és a teendő intézkedések határidejét. Törvénytervezet, vagy országgyűlési határozattervezet benyújtása esetén az előterjesztésben rögzíteni kell az országgyűlési tárgyalási módra (sürgős, kivételes, kivételes és sürgős) vonatkozó javaslatot és azok indokait is. Ha pedig a jogszabályalkotásra irányul az előterjesztés, és az érint az EU jogából eredő tagállami kötelezettséget, akkor utalni kell arra is, hogy a javasolt szabályozás összeegyeztethető-e az Unió jogával. Az ügyrend meghatározza azt, hogy ki, és milyen körben jogosult előterjesztés benyújtására. Ennek értelmében előterjesztést nyújthatnak be korlátozás nélkül a Kormány tagjai. A Kormány döntése alapján, vagy a miniszterelnök megbízásából benyújthat előterjesztést a KIM államtitkára, feladatkörében a kormánybiztos, sőt más szervek vezetői is. Az előterjesztés és a miniszteri rendelet tervezetét határidő megjelöléssel, egyeztetés céljából meg kell küldeni a minisztereknek, továbbá feladatkörükben a kormánybiztosoknak és a kormányhivatalok vezetőinek, akik arra észrevételt tehetnek. Ha az előterjesztés más
166
hatalmi ágat is érint, akkor egyeztetni kell annak vezető szervével (pl. a Kúriával, a Legfőbb Ügyészséggel, az Állami Számvevőszékkel, stb.) Az észrevételezésre, illetve véleménynyilvánításra jogosult állami szerv vezetőjének megadott határidőn - rendszerint 15 napon belül - van lehetősége kifejteni véleményét és tájékoztatni arról az előterjesztőt, aki a közigazgatási egyeztetés keretében megfontolja azokat, és indokolt esetben módosítja előterjesztését. Garanciális jelentősége van azon előírásnak, mely szerint az előterjesztő köteles feltüntetni előterjesztésében az egyetértés, vagy egyet nem értés tényét, és annak indokait, csakúgy, mint azt a tényt is, ha az érintett szerv vezetője esetleg nem nyilvánított véleményt. Az előterjesztés végleges szövegét - legalább három munkanappal a közigazgatási államtitkári értekezlet előtt - meg kell küldeni a KIM részére, ahol megtörténik annak vizsgálata, hogy az előterjesztés megfelel-e a Kormány ügyrendjében előírtaknak. Ha nem, akkor erről a KIM tájékoztatja a miniszterelnököt és az előterjesztőt, valamint javaslatot tesz az előterjesztő részére a további teendőkre. Ha igen, akkor az előterjesztés a közigazgatási államtitkári értekezlet, majd a Kormány elé kerül megvitatásra. A KIM közigazgatási államtitkára által vezetett közigazgatási államtitkári értekezlet dönt arról, hogy az előterjesztés alkalmas-e a Kormány elé kerülésre, vagy sem. Ha igen, akkor a Kormány elé kerül, ha pedig nem, akkor visszakerül az előterjesztőhöz átdolgozásra, illetve további közigazgatási egyeztetések lebonyolítására. A közigazgatási államtitkári értekezlet feladata tehát a Kormány üléseinek érdemi előkészítése, az egyeztetési eljárás során felszínre került véleményeltérések feloldása, állásfoglalás a vitás közigazgatásiszakmai kérdésekben és az előterjesztések tárgyában, valamint javaslattétel a Kormány számára. A Kormány elé - a miniszterelnök által engedélyezett kivételtől eltekintve - csak olyan előterjesztés kerülhet, amelyet a közigazgatási államtitkári értekezlet megvitatott és napirendre tűzését javasolta. 3.) A jelentés célja - döntést nem igénylő ügyben - a Kormány, mint testület tájékoztatása. A Kormány ülésére jelentést nyújthat, illetve köteles benyújtani: a Kormány tagja, a kormányhivatal vezetője, a kormánybiztos, valamint a Kormányt képviselő más személy. A jelentésben az érintett személy a hivatalos külföldi tárgyalásairól és a külföldivel belföldön folytatott hivatalos tárgyalásairól ad tájékoztatást a Kormány részére. Ugyancsak jelentésben ad tájékoztatást a Kormány részére egyfelől a külügyminiszter, az EU-val kapcsolatos aktuális politikai kérdésekről, másfelől pedig a Központi Statisztikai Hivatal elnöke, az országban bekövetkezett társadalmi-gazdasági változásokról. Egyebekben a jelentésre értelemszerűen irányadók az előterjesztés szabályai.
167
4.) A Kormány ülésén résztvevő személyek és jogosítványaik a következők: -
a Kormány tagjai: szavazati joggal,
-
az állandó meghívottak (nevezetesen: a Miniszterelnökséget vezető államtitkár,
a KIM kommunikációs államtitkára, a KIM közigazgatási államtitkára, a miniszterelnök szóvivője, valamint a kormányszóvivő): tanácskozási joggal, -
az előterjesztő, ha nem kormánytag: tanácskozási joggal,
-
a miniszterelnök által meghívott más személyek: tanácskozási joggal. (Pl. az
MNB elnöke) A Kormány ülésére a meghívás személyre szólóan történik. A minisztert akadályoztatás esetén - az erre kijelölt államtitkár helyettesíti, de nem teljes jogkörrel (nincs szavazati joga), hanem csupán tanácskozási joggal. A Kormány ülését a miniszterelnök vezeti, akadályoztatása esetén pedig a közigazgatási és igazságügyi miniszter. A Kormány akkor határozatképes, ha tagjainak több mint a fele jelen van az ülésen. A kormányülésen azonban nem feltétlenül formális szavazással születnek a döntések, hanem sok esetben úgy, hogy a vita után a miniszterelnök kimondja a döntését, amely ellen a Kormány tagjai esetleg jelzik egyet nem értésüket. Az ülés elején a Kormány a napirendről dönt, majd sor kerül az előterjesztések megvitatására, és a jelentések meghallgatására. A döntések szótöbbséggel születnek. A kormánytagokat egy-egy szavazati jog illeti meg, de szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt. A Kormány döntését a miniszterelnök mondja ki. 5.) Feladatkörében a Kormány jogi normát bocsát ki: rendeletet alkot és határozatot hoz. A kormányrendelet jogszabály, amelyet a Kormány rendszerint törvényi felhatalmazás alapján, azaz végrehajtási jelleggel bocsát ki. Kivételesen azonban, mint arra korábban már utaltunk - törvény által nem szabályozott, de jogszabályi rendezést igénylő társadalmi viszony esetében - a Kormány eredeti, elsődleges jogalkotói hatáskörében is kibocsáthat rendeletet. A kormányhatározat nem jogszabály, hanem ún. közjogi szervezetszabályozó eszköz. Két típusa - normatív és egyedi - között indokolt különbséget tenni. A normatív határozat jogi norma, ezzel a Kormány az általa irányított szerv vezetőjét kötelezi meghatározott feladat elvégzésére, megadott határidőn belül, vagy: a Kormány e normában szabályozza saját működését. Ezzel szemben az egyedi határozat konkrét ügyben születik, egyszeri cselekvési kötelezettséget ír elő. A Kormány döntéseinek szövegét az előterjesztővel közösen a KIM közigazgatási államtitkára véglegesíti, majd a miniszterelnök írja alá. A döntéseket az üléstől számított nyolc napon belül kell kihirdetni, illetve az érdekeltek részére közvetlenül megküldeni. A
168
kihirdetés a Magyar Közlönyben, illetve a Határozatok Tárában történik meg. Az ülésről a kormányszóvivő hivatalos sajtóközleményt jelentet meg. Nem elegendő azonban megalapozott döntést hozni, hanem gondoskodni kell annak végrehajtásáról és a végrehajtás ellenőrzéséről is. Ez alapvetően a KIM-et vezető miniszter feladata, aki ennek érdekében havonta külön előterjesztést készít a Kormány határozataiban előírt határidős feladatok végrehajtásáról. Ha a végrehajtásra nem került sor, akkor az illetékes miniszter, kormánybiztos és kormányhivatal vezető beszámolásra kötelezhető. 6.) A Kormány ülései nem nyilvánosak, kivéve, ha a miniszterelnök másként rendelkezik. Az ülésekről hangfelvétel készül, amely szintén nem nyilvános. Az ülésen elhangzottakat összefoglalóban kell rögzíteni, amelyet a KIM őriz. 7.) A Kormányt különleges jogosítványok illetik meg, amelyek biztosítják számára a közigazgatás csúcsszervének a jogállását. E jogosítványok a következők szerint összegezhetők: - az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonhatja, és erre külön szerveket létesíthet, - széleskörű aktus-felülvizsgálati jogkör illeti meg, hiszen - a jogszabály kivételével megsemmisítheti, vagy megváltoztathatja az alárendelt szervek minden olyan határozatát és intézkedését, amely törvénybe ütközik, - létrehozhat olyan szerveket, amelyek a Kormány nevében, a Kormány helyett döntenek, - eredeti jogalkotói hatáskört gyakorolhat, - irányítja a minisztériumokat, a kormánybiztosokat és a kormányhivatalokat, - biztosítja a helyi önkormányzatok tevékenységének törvényességi felügyeletét, és törvénysértés esetén intézkedéseket foganatosít a törvényesség helyreállítása érdekében.
8.1.5. A Kormány megbízatásának megszűnése
A Kormány megbízatásának megszűnése - mint arra a korábbiakban már utaltunk szorosan kapcsolódik a miniszterelnök személyéhez, hiszen megszűnik a megbízatás akkor, ha a miniszterelnök: -
meghal,
-
lemond,
-
elveszíti választójogát,
-
az Országgyűlés megállapítja összeférhetetlenségét.
169
Ugyancsak megszűnik a Kormány megbízatása akkor, ha az Országgyűlés megvonja a bizalmat a miniszterelnöktől és új miniszterelnököt választ, továbbá akkor is, amikor az újonnan választott Országgyűlés megalakul. Az itt rögzített megszűnési okok közül csak a lemondás igényel rövid magyarázatot: a korábban már hivatkozott, a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról szóló 2010. évi XLIII. törvény szerint a miniszterelnök, illetőleg a Kormány - a köztársasági elnök útján előterjesztett nyilatkozatában, 30 napos lemondási idővel - írásban lemondhat. A lemondás érvényességéhez, mint egyoldalú jognyilatkozathoz, nem szükséges az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata! A Kormány megbízatásának megszűnése azonban nem jelenti a Kormány megszűnését, hiszen ez esetben egy ideig - az új kormány megalakulásáig - az országnak nem lenne felelős kormánya. Erre tekintettel rendelkezik az Alaptörvény 22. cikke úgy, hogy a Kormány, ún. ügyvezető kormányként hivatalban marad a megbízatás megszűnése után mindaddig, amíg az új kormány meg nem alakul. Ez időszak alatt gyakorolja mindazon jogokat, amelyek a Kormányt megilletik, azonban nem ismerheti el nemzetközi szerződés kötelező hatályát, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. Hasonló szabályozást rögzít az Alaptörvény 22. cikke akkor is, amikor a miniszterelnök megbízatása megszűnéséről, és annak jogkövetkezményeiről rendelkezik. Ennek értelmében, ha a miniszterelnök megbízatása: -
az újonnan választott Országgyűlés megalakulásával, vagy lemondással szűnik
meg, akkor a miniszterelnök ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja hatáskörét az új miniszterelnök megválasztásáig. (Ez azt jelenti, hogy gyakorolja jogköreit, de nem tehet javaslatot új miniszter kinevezésére, illetve felmentésére, továbbá rendeletet is csak törvényi felhatalmazás alapján, halaszthatatlan esetben alkothat.) -
halál, választójog elveszítés, összeférhetetlenség megállapítása miatt szűnik
meg, akkor az új miniszterelnök megválasztásáig a miniszterelnök helyettes gyakorolja a miniszterelnök hatáskörét.
170
8.2. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő szervek
Az igazgatási ciklus középpontjában álló döntés - majd az azt követő végrehajtás, koordináció és ellenőrzés - csak akkor eredményezheti a kitűzött cél elérését, ha a döntéselőkészítés körültekintő és alapos volt, azaz a döntéshozó rendelkezett mindazon információkkal, amelyek birtokában lehetősége volt a legcélravezetőbb, legmegalapozottabb döntésnek a meghozására. A társadalmi és gazdasági viszonyok fejlődése következtében - mint arra a korábbi tanulmányok során már utaltunk - az igazgatási ciklus egyes elemeit megvalósító szervek önállósodtak, és kialakultak olyan sajátos szervek, amelyek csupán egy-egy cikluselemmel foglalkoznak: azaz célkitűző, döntéshozó és ellenőrző tevékenységet végeznek, vagy kizárólag előkészítik a döntés meghozatalára jogosult szerv döntéseit. Mindez természetesen a közigazgatás világában is így van, hiszen a közigazgatás is igazgatás, arra is vonatkoznak az igazgatás itt jelzett általános törvényszerűségei. Ahhoz, hogy a közigazgatás csúcsán álló Kormány megalapozott és célravezető döntéseket hozzon, körültekintő döntés-előkészítő tevékenységnek kell megvalósulnia, amelynek - mint munkának - a nagyságrendje nem engedi meg azt, hogy e tevékenységet is kizárólag maga a Kormány lássa (végezze) el. Szükség van tehát olyan szervekre, amelyek a Kormány döntéseit megfelelően előkészítik, tevékenységükkel lehetővé teszik azt, hogy a Kormány döntéshozatali tevékenysége megalapozott, célravezető és hatékony legyen. A Kormány (döntés-előkészítő) tevékenységét közvetve a minisztériumok, a kormányhivatalok és a központi hivatalok, míg a közvetlenül a Miniszterelnökség, a kormánybizottságok, a kormánybiztosok, a kabinetek, a miniszterelnöki biztosok, a tárcaközi bizottságok, valamint az egyéb tanácsadó testületek és szakértői bizottságok segítik. Ez utóbbi szervek közös jellemzője az is, hogy - mint arra korábban már utaltunk - tevékenységük része a közigazgatás konzultatív mechanizmusának, annak a konzultatív mechanizmusnak, amelynek legfontosabb feladata a kormányzati döntések előkészítése. A jelen fejezetben a Kormány tevékenységét közvetlenül, míg a következő fejezetekben a Kormány tevékenységét közvetve segítő szerveket tekintjük át.
A.) A Miniszterelnökség A Miniszterelnökség fölállítása az Orbán-kormány nevéhez fűződik 2010-ben. Ahhoz a kormányhoz, amely cselekvéseinek és kormányzati megoldásainak jelentős részét a magyar közigazgatás-tudomány legnagyobb hatású személyiségétől, Magyary Zoltántól
171
merítette, meríti. Magyary Zoltán írja egyik munkájában azt, hogy minden nagy szervezetnek szüksége van törzskarra, így a közigazgatásnak (a miniszterelnöknek) is. Nos, a magyar közigazgatás törzskara a Miniszterelnökség, amely a miniszterelnök munkaszerve. Feladata az, hogy segítse a miniszterelnök tevékenységét, és közreműködjön a Kormány általános politikája meghatározásában. Mint ilyen, tevékenységét a miniszterelnök irányítja, aki kiadja egyben a szervezeti és működési szabályzatát is, szervezetét pedig államtitkár vezeti. A szervezetben
közigazgatási
államtitkár
nem
működik,
helyettes
államtitkárok,
főosztályvezetők és osztályvezetők, továbbá kormánytisztviselők azonban igen.
B.) A kormánybizottság A 2010. évi XLIII. törvény 29.§ értelmében a Kormány a hatáskörébe tartozó jelentős, több minisztérium feladatkörét érintő feladatok összehangolt megoldásának irányítására hozhat létre kormánybizottságot. A kormánybizottság tagjai a feladatkörükben érintett miniszterek. A kormánybizottság feladatát, valamint az ülésén részt venni jogosultak körét és helyettesítésük rendjét a létesítő normatív kormányhatározat határozza meg. Törvény, vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában, a kormánybizottság nem rendelkezik ügydöntő jogkörrel, tehát döntései „csupán” előkészítik a Kormány döntéseit. Az 1989/1990. évi rendszerváltást megelőzően a Kormány feladatának jelentős részét kormánybizottságok látták el, vagy másként kifejezve: a kormánybizottságok a kormányzati munka vitelének kiemelkedően fontos részét képezték. (A következő kormánybizottságok működtek például: Tudománypolitikai Bizottság, Honvédelmi Bizottság, Gazdaságpolitikai Bizottság, amelyek tehát a Kormány nevében, a Kormány helyett érdemi döntéseket is hozhattak.) A rendszerváltás következményeként - szoros kapcsolatban a Kormány szerepének erősödésével - a helyzet megváltozott, és kormánybizottságok megalakítására csak kivételesen került, illetve kerül sor. Jelenleg a vizek kártételei elleni védekezés szabályait rögzítő 232/1996. (XII. 26.) kormányrendeletben rögzített, az árvíz és belvízvédekezés országos irányítását ellátó „Kormányzati Koordinációs Szerv”, valamint a nukleáris veszélyhelyzet esetén végzett lakossági tájékoztatás rendjéről szóló 165/2003. (X. 18.) kormányrendeletben
meghatározott
„Kormányzati
Koordinációs
Szerv”
működik
kormánybizottságként.
172
C.) A kormánybiztos A Kormány - normatív határozatban - miniszter, vagy kormányhivatal feladatkörébe nem tartozó, vagy kiemelt fontosságú kormányzati feladat ellátására nevezheti ki a kormánybiztost. Ő a Kormány nevében jár el, döntés előkészítő és koordinációs feladatokat lát el, illetve javaslatokat tesz a Kormány részére. Tevékenységéről, valamint intézkedéseiről a Kormánynak számol be, de a Kormány helyett döntéseket nem hozhat. Korábban kormánybiztos felelt például a dunai vízlépcső ügyeiért, a Tiszát ért ciánszennyeződés kárelhárításáért, a privatizációért, a világkiállításért, stb. E felsorolásból is jól látható, hogy a kormánybiztos minden esetben olyan területért felelős, amely jellegénél fogva nem tartozik egyetlen minisztérium feladatkörébe sem, illetve különös jelentőséggel bír. Éppen ezért fontos a kormánybiztos koordinációs tevékenysége. Kormánybiztossá elsősorban miniszter, közigazgatási államtitkár vagy helyettes államtitkár nevezhető ki, a Kormány feladatkörébe tartozó konkrét feladat ellátására. A kormánybiztos tevékenységét a miniszterelnök irányítja. A megbízatás meghatározott időre, legfeljebb két évre szól. Jelenleg kormánybiztos felel például a magyar-orosz gazdasági kapcsolatokért (1522/2011.(XII. 30.) Korm. határozat), vagy a nemzeti filmipar megújításáért (1508/2011. (XII. 29.) Korm. határozat).
D.) A kabinet A Kormány - normatív határozatban - kiemelt fontosságú társadalompolitikai, gazdaságpolitikai vagy nemzetbiztonsági ügyekben kabineteket hozhat létre, az ülései előtt kialakítandó állásfoglalás kidolgozására. A kabinet tehát - törvény, vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában - a Kormány nevében, és helyette döntést nem hozhat. Működtetésének fő célja az, hogy a Kormány elé az érintett tárcák által már megvitatott, megfelelően kimunkált és megalapozott előterjesztések kerüljenek, azaz a Kormány az ülésén már valóban csak az érdemi kérdésekre koncentráljon. A kabinet tagjai a feladatkörükben érintett tárcák vezetői, valamint a miniszterelnök, illetve a miniszterelnök által kijelölt személyek. A kabinet ülésein a minisztert a politikai államtitkár teljes jogkörrel helyettesíti. Az ülésre meghívott egyéb személyeket csupán tanácskozási jog illeti meg. Az ülést a kabinet vezetője hívja össze, a napirend megjelölésével. Az ülésen a kabinet állást foglal a megtárgyalt kérdésekben, és ennek keretében véleményt nyilvánít, illetve döntési javaslatot tesz a Kormány részére. A döntések szótöbbséggel születnek, s azt - vita, majd szavazás után - a kabinet vezetője mondja ki.
173
A Kormány ülésén a kabinet vezetője beszámol a kabinet munkájáról, illetve tájékoztatja a Kormányt a kidolgozott állásfoglalásról, valamint az ezzel kapcsolatos ellenvéleményről. Minden kabinet a maga által kidolgozott ügyrendben állapítja meg eljárási szabályait, a Kormány Ügyrendjének alapulvételével. A rendszerváltást követően megalakult kormányok rendszerint mindig módosították a kabinetek korábbi rendszerét, tehát időről-időre megszüntettek, illetve létrehoztak különböző kabineteket. Tény azonban, hogy gyakorlatilag minden kormány mellet működött gazdasági, és nemzetbiztonsági kabinet, hiszen e kérdések fontossága megkövetelte azt. Ezek mellett rendszerint további három, négy kabinet működött még. Például a kormány-kabinet, az ifjúsági és oktatáspolitikai kabinet, a vidékpolitikai kabinet, a fejlesztéspolitikai kabinet, stb. Hazánk Európai Unióhoz való csatlakozásának előkészítése terén kimagasló szerepet juttatott az Európai Integrációs Kabinet számára. Az Unióhoz való csatlakozás után azonban ez a kabinet megszűnt, illetve neve és feladatköre megváltozott. Neve Európai Ügyek Kabinet lett, feladata pedig az Európai Unióban való tagság stratégiai jelentőségű kérdéseinek megvitatása, valamint az Európai Unió illetékes intézményeiben képviselendő nemzeti álláspont vitás kérdéseiben való állásfoglalás lett. Idővel e kabinet feladatát az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság vette át. Az
1308/2011.
(IX.
6.)
kormányhatározat
alapján
jelenleg
működik
a
Nemzetbiztonsági kabinet, amelynek elnöke a miniszterelnök, tagjai pedig a honvédelmi, a belügy, a közigazgatási és igazságügyi, a külügyminiszter, valamint a Miniszterelnökséget vezető államtitkár. A kabinet szükség szerint, de legalább két-hetente, rendszeresen ülésezik. Feladata a nemzetbiztonsággal kapcsolatos kormányzati döntések megvitatása és a Kormány döntéseinek előkészítése. E.) A tárcaközi bizottság A Kormány egy-egy jól körülhatárolható, olyan kormánydöntéseket igénylő kérdések előkészítésére, véleményezésére, az ezzel kapcsolatos feladatok koordinálására, és döntési javaslatok kidolgozására hoz létre tárcaközi bizottságot, amely - megnevezéséből következően - több tárca feladatkörét érinti. Ilyen testületként működött például a Lakáspolitikai és Építésügyi, a Menekültügyi, a Fejlesztéspolitikai Koordinációs, az Európai Koordinációs-, valamint az Európai Szociális Kartával kapcsolatos feladatokkal foglalkozó Tárcaközi Bizottság. A tárcaközi bizottság elnöke rendszerint az adott tárgy szerint illetékes minisztérium államtitkára, tagjai pedig az érintett minisztériumok helyettes államtitkárai.
174
Magyarország 2004-ben történő Európai Unióhoz való csatlakozása miatt kimagasló szerepe van az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságnak, amelyről jelenleg az 1169/2010.
(VIII.
18.)
Korm.
határozat
rendelkezik.
A
Bizottság
elnöke
a
Külügyminisztérium illetékes államtitkára, tagjai pedig a Miniszterelnökség, és a minisztériumok feladat- és hatáskörrel rendelkező helyettes államtitkárai. A Bizottság feladata - a kül- és biztonságpolitikai kérdések kivételével - a kormányzati integrációs politika, valamint az uniós tagságból fakadó feladatok előkészítése, koordinálása, végrehajtása és ellenőrzése, továbbá az uniós döntéshozatalban képviselendő nemzeti álláspont előkészítése és kidolgozása. A Bizottság hetente legalább egyszer ülésezik. Az üléseket az elnök hívja össze és vezeti. Az ülések elsődleges feladata az Európai Unió Tanácsa üléseit előkészítő Állandó
Képviselők
Bizottsága (COREPER) előtt
képviselendő
magyar
álláspont
meghatározása és Kormány elé terjesztése.
F.) A miniszterelnöki biztos A fentiekben azt írtuk, hogy a Kormánynak van „biztosa”, ebből következően a miniszterelnöknek is van „biztosa”. Ő nem más, mint a miniszterelnöki biztos, akit - a 2010. évi XLIII. törvény 32.§ szerint - a miniszterelnök nevezi ki normatív utasításban, a feladatkörébe tartozó, konkrét feladat ellátására. Különleges jogosítványa, hogy őt a miniszterelnök - rendeletben - irányítási jogkörrel ruházhatja fel. A miniszterelnöki biztos megbízatása határozott időre, de legfeljebb addig szól, amíg a miniszterelnök gyakorolja a hatásköreit. Munkáját a Miniszterelnökségen működő titkárság segíti. Amennyiben a megbízatás idejére állami vezetőnek is kinevezi a miniszterelnök, akkor legfeljebb államtitkári javadalmazás és egyéb juttatás biztosítható számára. Jelenleg több személy tölt be ilyen megbízatást. Egyik például a kormányzati döntések végrehajtásának ellenőrzésért, másik a kormányzati konzultációk előkészítéséért és lebonyolításáért felel, de ilyen megbízatásban dolgozik a miniszterelnöki szóvivő és a kormányszóvivő is.
G.) Egyéb tanácsadó testületek és szakértői bizottságok E szervek a Kormány munkáját - konkrét igény esetén és konkrét felkérésre közvetlen döntés előkészítő céllal támogatják, és munkájukról a Kormány számára jelentést készítenek. A Kormány tevékenységét közvetlenül segítő, eddig már tárgyalt szervekkel szemben e testületek tagjai rendszerint nem állami vezetők és nem vezető kormánytisztviselők, hanem a társadalmi-gazdasági élet elismert szakemberei, specialistái. Ez a speciális szakismeret és a függetlenség biztosítja számukra azt, hogy javaslataik mellőzzék a
175
politikai megfontolásokat és szempontokat. Ilyen testületként működött, illetve működik jelenleg az Idősügyi Tanács, az Országos Bűnmegelőzési Tanács, valamint a Romaügyi Tanács is. A fentiekben említett szervek mellett - szintén döntés előkészítő és javaslattevő jogkörrel - egy sor más szerv is segíti a Kormány munkáját, rendszerint „Bizottság” megnevezéssel. Ezeket részben az Országgyűlés törvényben, részben pedig a Kormány határozatban hozta létre, egy-egy konkrét feladatra. Tagjai nem állami vezetők és nem közszolgálati tisztviselők, hanem köztiszteletnek örvendő szakemberek, illetve közéleti személyiségek. Csak példálózó jelleggel nevesítünk néhányat: -
Magyar Ösztöndíj Bizottság,
-
Kossuth- és Széchenyi Díj Bizottság,
-
Magyar Akkreditációs Bizottság,
-
Bankprivatizációs Bizottság,
-
Államháztartási Racionalizálási Bizottság,
-
Magyar Unesco Bizottság,
-
FAO Magyar Nemzeti Bizottság.
8.3. A minisztériumok
A minisztérium a közigazgatási tevékenység egyik legjelentősebb munkaszervezete, a miniszter munkaszerve. Definíció-szerűen fogalmazva: a minisztérium az Országgyűlés által létesített, olyan hivatali formában működő központi, különös hatáskörű államigazgatási szerv, amelyet a Kormány irányít, a miniszter vezet, és amelynek feladata az államigazgatás egy adott ágazatának, vagy funkciójának irányítása. A modern állam nem nélkülözheti a minisztériumokat, mint központi ágazati főhatóságokat, és ez így van a fejlett államok esetében is. Az már más kérdés, hogy teljesen azonos minisztériumi struktúrával nemigen találkozunk, hiszen azt meghatározó módon befolyásolja az adott állam kormányformája, nemzeti tradíciója, sőt a hatalmat gyakorló párt(ok) szándéka is. A fejlett államok minisztériumi struktúrájában felelhetők közös vonások, és ezek alapján kialakíthatók minisztériumi modellek, a következők szerint: a politikai és adminisztrációs funkciók figyelembevételével a fejlett államok minisztériumai az ún. klasszikus, vagy az ún. svéd modellbe sorolhatók.
176
A klasszikus modellt az jellemzi, hogy a minisztériumokban együtt jelentkezik a politikai és az adminisztratív funkció, ennélfogva a minisztérium - alapvetően a miniszter révén - politikaformáló tényező és egyben az adott igazgatási ágazat csúcsszerve is. E modellben a minisztérium létszáma magas, szervezeti struktúrája pedig erősen tagolt, hierarchikus felépítésű. A minisztériumon belül élesen elválik a politikai funkciót betöltő és ezért gyakran változó réteg, valamint a szakmai kvalitásokkal rendelkező és ezért stabil köztisztviselői réteg. A svéd modellben élesen kettéválik a politikai és az adminisztratív funkció. Svédországban a minisztériumok és az azt vezető miniszterek feladata „csupán” az ágazatpolitika kialakítása és érvényesítése, míg az adminisztratív feladatokat, azaz a politikai döntések végrehajtását a szervezetileg elkülönült, több mint negyven ún. autonóm hatóság biztosítja. Ebben a modellben a minisztérium nem egyesíti egyetlen hatalmas szervezetben az ágazati politika kidolgozását és végrehajtását, hanem a minisztérium lényegében csupán a miniszter titkársága: a politika kidolgozója és a végrehajtás ellenőrzője. Nem véletlen, hogy a svéd minisztériumok dolgozóinak összlétszáma nem éri el a négyezer főt, viszont a hozzájuk tartozó hatóságoknál dolgozók létszáma meghaladja a kétszázezer főt! Az 1848. évi III. törvénycikk óta Magyarországon a klasszikus minisztériumi modell működött és működik jelenleg is. Azzal a megszorítással, hogy 1950 és 1989 között a minisztériumok és a miniszterek politikai funkciói - az egypártrendszerből és a hatalom egységének elvéből következően - meglehetősen háttérbe szorultak, napjainkban pedig már viszonylag egyensúlyban vannak. A minisztériumok létesítéséről - az Alaptörvény alapján - az Országgyűlés minden esetben külön törvényt alkotott, illetve alkot. A gyakran változó minisztériumi struktúrában 2006-ban tizennégy ilyen jogállású központi közigazgatási szerv működött hazánkban. A 2010-ben hatalomra került FIDESZ – KDMP pártszövetséget magába foglaló Országgyűlés azonban radikálisan átrendezte a korábbi minisztériumi struktúrát, erőteljes összevonásokat és létszámcsökkentést végrehajtva. A minisztériumok felsorolásáról szóló 2010. évi XLII. törvény mindössze nyolc minisztériumot hozott létre. A minisztériumok több szempont szerint csoportosíthatók, amelyek közül álláspontunk szerint - legcélszerűbb az ellátott feladat jellege szerinti rendszerezés. A 2012 évben regnáló misztériumoknak három típusát különböztetjük meg, az alábbiak szerint. a)
a kormány általános politikáját valósítja meg:
- a Belügyminisztérium (BM), - a Külügyminisztérium (KüM),
177
- a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium (KIM), valamint - a Honvédelmi Minisztérium (HM). b)
a kormány gazdaságpolitikáját valósítja meg:
- a Nemzetgazdasági Minisztérium (NGM), - a Nemzeti Fejlesztési Minisztérium (NFM), továbbá - a Vidékfejlesztési Minisztérium (VM). c)
a kormány társadalom-(humán) politikáját valósítja meg:
- a Nemzeti Erőforrás Minisztérium (NEFMI). A minisztérium - mint láttuk - különös hatáskörű államigazgatási szerv, vagy más megnevezéssel élve: szakigazgatási szerv, amely létrehozásának alapja a társadalmi munkamegosztás. Ennek fejlődése vezetett el ugyanis oda, hogy az újkor hajnalán még csupán négy - öt ún. klasszikus minisztérium (pénzügy, külügy, belügy, hadügy, igazságügyi minisztérium) mellett - a társadalmi viszonyok fejlődése és egyre bonyolultabbá válása, továbbá az állam egyre növekvő szerepvállalása következtében - egy sor további minisztérium is
kialakult.
Mindenekelőtt
a
belügyminisztérium
egy-egy
belső
egységének
(ügycsoportjának) önállósodása révén. Ez a folyamat minden államban lezajlott, ezért tapasztalhatjuk napjainkban azt, hogy az egyes államok minisztériumi struktúrája nagyfokú hasonlóságot mutat. A minisztériumot miniszter vezeti, aki a köztársasági elnök által történő kinevezésével és esküje letételével automatikusan a kormány tagjává válik. A minisztériumot vezető miniszter feladata kétirányú: egyrészről irányítja az államigazgatásnak feladatkörébe tartozó ágazatát, valamint a minisztériumnak alárendelt, illetve általa felügyelt központi hivatalokat, illetve kormányhivatalokat, másrészről pedig vezeti a minisztériumot, mint hivatali szervet. Másként kifejezve: a minisztériumot vezető miniszter egyrészről tevékenység (ágazat) és szervezetirányító tevékenységet végez, másrészről pedig minisztérium, illetve hivatalvezetési feladatokat lát el. Ez utóbbi feladatkörében irányítja az államtitkár és a közigazgatási államtitkár tevékenységét. Az egyes miniszterek konkrét feladatát és hatáskörét a Kormány eredeti jogalkotói hatáskörében kiadott rendeletben határozza meg. Ezek vizsgálata alapján néhány példát említünk a tevékenység- és a szervezetirányításra. A tevékenységirányítás vonatkozásában például:
178
a) a Belügyminiszter: -
előkészíti az országgyűlési- és a helyhatósági képviselők és polgármesterek
választásával, valamint a népszámlálással kapcsolatos jogi szabályozást, továbbá irányítja és szervezi ezek lebonyolítását -
előkészíti a közterület rendészethez kapcsolódó jogi szabályozást,
-
kidolgozza az építésügy átfogó stratégiáját, meghatározza rövid, közép- és
hosszú távú céljait, továbbá - ennek keretében - kialakítja a településszerkezettel kapcsolatos országos szakmai követelményeket. b) a Közigazgatási és Igazságügyi miniszter: -
ellátja az igazságszolgáltatással kapcsolatos jogalkotási feladatokat,
-
a szakminiszterekkel együtt elkészíti és a Kormány elé terjeszti a
törvénytervezeteket, -
biztosítja a bíróságok működéséhez szükséges személyi és anyagi feltételeket.
A szervezetirányítás terén például: a) a Belügyminiszter irányítja: - az Országos Rendőr-főkapitányságot, - az Országos Katasztrófavédelmi Főigazgatóságot, b)
a Közigazgatási és Igazságügyi miniszter irányítja:
-
a Büntetés-végrehajtás Országos Parancsnokságát,
Ha megvizsgáljuk a minisztériumok belső szervezeti struktúráját - amit egyébként a Szervezeti és Működési Szabályzatban a miniszter állapít meg - azt tapasztaljuk, hogy nagyfokú a hasonlóság. A hasonlóságok lényege a következő: - a miniszterek mellett kabinetek, kabinetirodák működnek, - a miniszter közvetlenül felügyeli a sajtó és tájékoztatási, valamint a személyzeti ügyeket, - az államtitkár a parlamenti kapcsolatokkal megbízott szervezeti egységet felügyeli közvetlenül, - a közigazgatási államtitkár - aki egyébként az apparátust vezeti - egyrészről közvetlenül felügyeli az igazgatási és jogi tevékenységet, valamint a nemzetközi kapcsolatokat, másrészről pedig felügyeli a helyettes államtitkárok tevékenységét, -
a
helyettes
államtitkárok
meghatározott
főosztályok
(kivételesen
főcsoportfőnökségek) tevékenységét felügyelik, - a főosztályok osztályokra tagozódnak, és ott kormánytisztviselők dolgoznak.
179
Feladatkörében a miniszter jogszabály (rendelet) kiadására jogosult, de csak végrehajtási jelleggel. A miniszteri rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. A rendelet mellett a miniszter - feladatkörében - utasítást is kibocsáthat. Az utasítást irányítási jogkörében adja ki, a közvetlen irányítása alá tartozó szervek tevékenységének szabályozására. E jogi normákat a tárcaközlönyben teszik közzé. A miniszterek mellett - a Kormányhoz hasonlóan - miniszteri biztosok, valamint különböző tanácsadó, véleményező és javaslattevő jogkörrel felhatalmazott testületek működhetnek. A miniszteri biztost a miniszter - normatív utasítással - nevezi ki, kiemelt fontosságú, az ő feladatkörét érintő konkrét feladat ellátására. Miniszteri biztossá elsősorban államtitkár, közigazgatási államtitkár, vagy helyettes államtitkár nevezhető ki határozott időre, legfeljebb hat hónapra. Miniszteri biztos felel jelenleg például a Nemzetgazdasági Minisztériumban a nők munkaerő-piaci helyzetének javításáért, vagy a Nemzeti Erőforrás Minisztériumban a Semmelweis Terv végrehajtásáért. A miniszter - a miniszterelnök és a politikai államtitkárok mellett - politikai vezető, politikus, pártjának képviselője a Kormányban. Miniszterré kinevezhető minden büntetlen előéletű, az országgyűlési képviselők választásán megválasztható személy. Tisztsége erősen kötődik a kormányhoz. Megbízása akkor szűnik meg, ha: -
a miniszterelnök megbízatása megszűnik,
-
lemond,
-
a miniszterelnök javaslatára felmenti a köztársasági elnök,
-
meghal.
A lemondás egyoldalú jognyilatkozat, amelyet a miniszter - a miniszterelnök útján a köztársasági elnökhöz intéz. A miniszteri megbízatás megszűnése időpontját ez esetben a köztársasági elnök határozza meg. A miniszterelnök akkor kezdeményezi a miniszter felmentését, ha az összeférhetetlenséget harminc napon belül nem szünteti meg, vagy a kinevezés feltételei már nem állnak fenn. Az Alaptörvény, és a 2010. évi XLIII. törvény szabályai értelmében a miniszterek egyenrangúak és egyenjogúak, viszont szociológiai és jogi ételemben nem. Szociológiai értelemben azért nem, mert például egyes minisztériumoknak objektíve nagyobb a súlyuk a többinél (hagyományosan a belügyminisztériumnak), vagy egyes miniszterek személye jobban kötődik a miniszterelnökhöz, vagy koalíciós szempontok is felértékelhetik egyes miniszterek súlyát (például a koalíciós partner párt elnöke miniszter), vagy egyszerűen a miniszter képessége, személyisége is lehet erősítő körülmény. Jogi értelemben pedig azért nem, mert egyes jogszabályok kifejezetten „erőt adhatnak” bizonyos minisztereknek, amely
180
révén egyenlőbb lesz az egyenlők között. Például az államháztartási törvény kulcspozícióba helyezi a nemzetgazdasági minisztert a központi költségvetés tervezése, előterjesztése és felhasználása során, de ilyen tényező lehet az is, hogy egyes miniszterek kabinetvezetők, vagy kabinet-tagok lehetnek, míg mások nem. A
minisztérium
belső
szervezeti
egységeinek
vezetésében,
illetve
azok
felügyeletében - a miniszter mellett - szerepet játszik még az államtitkár és a közigazgatási államtitkár, továbbá az ő irányításuk alatt működő helyettes államtitkárok, főosztályvezetők és osztályvezetők. A minisztériumokban egyébként kormánytisztviselők dolgoznak. Az államtitkárok - a miniszterelnökhöz és a miniszterekhez hasonlóan - politikai vezetők. Politikusok, pártjuk képviselői az államapparátusban, akik e tisztséget állami vezetői jogviszony keretében töltik be, a központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény 6 – 15.§, és a 49 – 59.§ alapján. Az államtitkárt - a miniszterelnök javaslatára - a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A javaslat megtétele előtt a miniszterelnök kikéri az illetékes miniszter véleményét, aminek jogpolitikai indoka az államtitkár feladatában érhető tetten. Fő feladata ugyanis a miniszter országgyűlési munkájának segítése. Ennek keretében a minisztert - annak távollétében - teljes jogkörrel helyettesíti az Országgyűlés ülésein. Meg kell azonban jegyezni: amennyiben a miniszter megbízatása bármely ok miatt megszűnik, úgy ez a helyettesítő jogkör már nem illeti meg! Az Országgyűléssel szemben, a Kormány ülésein az államtitkár nem helyettesítheti teljes jogkörrel a minisztert, azaz szavazati joga nincs, csak tanácskozási jogkör illeti meg. Az államtitkár megbízatása oly módon szűnik meg, mint a miniszteré. A lemondásra, és a felmentésre vonatkozó szabályok szintén megegyeznek a miniszternél elmondottakkal. A miniszter és az államtitkár mellett, a közigazgatási államtitkárok szintén a minisztériumok vezetésében tevékenykednek. A miniszterrel és az államtitkárral szemben azonban ők nem politikai, hanem szakmai vezetők, közigazgatási szakemberek, akik kormány, illetve miniszterváltás esetén is biztosítják a hivatali munka zökkenőmentes folytatását. Tisztségük betöltése alatt kormányzati szolgálati jogviszonyban állnak, amelynek szabályait a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCVIII. törvény 215 – 219.§- ok tartalmazzák. Fő feladatuk a miniszter iránymutatása szerint a minisztérium hivatali apparátusának vezetése, a jogszabályoknak és a szakmai követelményeknek megfelelően. Ha törvény, vagy kormányrendelet másként nem rendelkezik, akkor ők gyakorolják a munkáltatói jogokat a minisztérium kormánytisztviselői és egyéb alkalmazottai tekintetében. Fölöttük viszont a miniszter gyakorolja a munkáltatói jogokat. A közigazgatási államtitkárt az illetékes miniszternek, a miniszterelnök útján előterjesztett javaslatára - határozatlan időre
181
nevezi ki a köztársasági elnök. Kormányzati szolgálati jogviszonya megszűnik halálával, ha az országgyűlés képviselők választásán már nem választható meg, összeférhetetlenségének megállapításával,
valamint
országgyűlési
vagy
helyi
önkormányzati
képviselővé,
polgármesterré, vagy politikai vezetővé történő megválasztásával, illetve kinevezésével. Megszüntethető
e
jogviszonya
áthelyezéssel,
lemondással,
felmentéssel,
továbbá
hivatalvesztés fegyelmi büntetéssel. A helyettes államtitkárok szakmai vezetők, akik - kormánytisztviselőként - a közigazgatási államtitkár irányításával felügyelik a minisztérium szervezeti és működési szabályzatában meghatározott főosztályok tevékenységét. A helyettes államtitkárok jogviszonya kormányzati szolgálati jogviszony, amelyre a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény 220 – 225.§ rendelkezési az irányadók. Őket - a közigazgatási államtitkár javaslatára - a miniszter nevezi ki, határozatlan időre. Számukat minisztériumonként külön-külön a Kormány határozza meg, rendszerint hat és négy között. A munkáltatói jogokat fölöttük a miniszter gyakorolja. A közigazgatási államtitkárt - akadályoztatása esetén - a miniszter által kijelölt helyettes államtitkár helyettesíti. Az államtitkároknak és a helyettes államtitkároknak függetlenségét hivatottak szolgálni a korábban már említett összeférhetetlenségi okokon túlmenő egyéb korlátok is, mint például nem folytathatnak olyan tevékenységet, amely a pártatlan, befolyástól mentes működésüket veszélyeztetné. A helyettes államtitkárok megbízatása, illetve kormányzati szolgálati jogviszonya ugyanolyan módon szűnik meg, és szűntethető meg, mint a közigazgatási államtitkároké. A főosztályvezetők és osztályvezetők kormánytisztviselők, rájuk, valamint beosztottjaikra teljes egészében a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény rendelkezései az irányadók, amelyekkel a jelen jegyzetnek „A közigazgatás személyzete” című fejezetében már foglalkoztunk. A jelen fejezetben eddig a minisztériumról, annak vezetéséről és személyzetéről beszéltünk, s a „minisztert” nem így önmagában, hanem úgy említettük, mint „minisztériumot vezető minisztert”. Tettük ezt azért, mert a központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. törvény III. fejezete különbséget tesz minisztériumot vezető és tárca nélküli miniszter között. A tárca nélküli miniszter nem egy adott igazgatási ágazatért és nem egy főhatóságért (minisztériumért) felelős, hanem a Kormány által meghatározott konkrét feladat ellátásáért. Jogállása, megbízatásának létrejötte és megszűnése teljes mértékben megegyezik a minisztériumot vezető miniszterével. Tehát a Kormány tagja, rendeletet alkothat, a
182
köztársasági elnök nevezi ki és menti fel a miniszterelnök javaslatára, stb., stb.. Nem áll azonban mögötte minisztérium és minisztériumi apparátus, (így közigazgatási államtitkár, politikai államtitkár, vagy helyettes államtitkár sem), hanem a KIM-be integráltan tevékenykedik. Munkáját titkárság segíti. Számukat a minisztériumi struktúra - azaz végeredményben az Országgyűlés - nem befolyásolja, így a koalíciós tárgyalások során dől el rendszerint, hogy az erőviszonyok kiegyensúlyozása hány tárca nélküli minisztert tesz szükségessé. Az 1998ban hatalomra került koalíciós kormányban például két tárca nélküli miniszter tevékenykedett. Az egyik a PHARE programokat koordinálta, a másik pedig a polgári nemzetbiztonsági szolgálatokat irányította. A 2004-ben megalakult kormányban szintén két tárca nélküli miniszter dolgozott: egyik a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért, másik pedig az európai integrációs ügyekért felel. Jelenleg (2012-ben) egy tárca nélküli miniszter dolgozik, aki az IMF-el folytatott tárgyalásokért felel.
8.4. Az autonóm államigazgatási szervek
A rendszerváltást megelőzően, és a rendszerváltást követő mintegy tizenhat évben a magyar közigazgatás központi szerveinek körében meghatározó nagyságrendet jelentettek az ún. „országos hatáskörű szervek”. E főhatóságok jogállása és feladata, sőt még a megnevezése is rendkívül különböző volt, ezért a szakirodalom folyamatosan javaslatokat (erőfeszítéseket) tett egységesítésükre. A szakirodalom követelésének eleget téve a jogalkotó 2006-ban megtette az első lépést, majd 2010-ben a második, immár végleges lépést a helyzet rendezésére. A központi államigazgatási szervekről szóló 2006. évi LVII. törvény négy kategóriába rendezte a korábban „egységes” országos hatáskörű szervnek minősített hatóságokat: autonóm államigazgatási szervek, kormányhivatalok, központi hivatalok, valamint a rendvédelmi szervek országos parancsnokságai. A törvény nem határozta meg az autonóm államigazgatási szerv fogalmát, viszont három hatóságot besorolt e kategóriába: a Közbeszerzések Tanácsát, a Gazdasági Versenyhivatalt, valamint az Országos Rádió és Televízió Testületet. Az „autonóm” kifejezéssel a jogalkotó a Kormánytól való függetlenségre utalt, miközben látható az is, hogy itt államigazgatási szervekről van szó, tehát olyan hatóságokról, amelyeket éppen nem az autonómia, hanem a hierarchia jellemez! (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy az autonómia kifejezés a magyar közjogban, illetve közigazgatási jogban már egyébként is foglalt volt az önkormányzatok vonatkozásában!)
183
A 2010. évi XLIII. törvény fenntartotta az „autonóm államigazgatási szerv” megnevezést, és az 1.§- ban négy szervet sorolt e hatóságok közé, a következők szerint: - A Közbeszerzési Hatóság, amely az Országgyűlés felügyelete alatt álló, önállóan gazdálkodó költségvetési szerv. Ennek keretében működik a tízfős Közbeszerzési Tanács, amely három érdekcsoport képviselőiből áll: a közérdekű célok, az ajánlat-kérők, az ajánlattevők. A Közbeszerzési Hatóság feladata: a közszolgáltatást végző szervek által történő beszerzések átláthatóságának és hatékonyságának biztosítása. (2011. évi CVIII. tv.) - A Gazdasági Versenyhivatal, amely központi költségvetési szerv, és amelynek feladatot csak törvény írhat elő. A Versenyhivatal feladata kettős: egyfelől a gazdasági élet szereplői, vagyis a piaci szereplők tevékenységének figyelemmel kísérése, és szükség esetén beavatkozás a piaci viszonyokba, a tisztességes verseny biztosítása érdekében (általános versenyfelügyelet). Másfelől pedig fúzió-kontroll, tehát a gazdasági szereplők egyesülésének engedélyezése akkor, ha a piaci részesedés elér egy bizonyos nagyságrendet. A Versenyhivatal eljárása kifejezetten hatósági jellegű, ami azt jelenti, hogy a Ket. szabályai (a 2004. évi CXL. törvény) másodlagosan érvényesülnek. (1996.évi LVII. tv.) - Az Egyenlő Bánásmód Hatóság, amely ellenőrzi az egyenlő bánásmód követelményeinek magyarországi érvényesülését, és szükség esetén fellép a követelmények megsértőivel szemben. A Hatóság – feladatkörében – nem utasítható, és költségvetése a felügyeletét ellátó miniszter költségvetésén belül önálló címet képez. (2003. évi CXXV. tv.) - A Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, amely ellenőrzi a személyes adatok védelmének és a közérdekű adatok nyilvánosságának érvényesülését, és szükség esetén fellép a jogsértőkkel szemben. A Hatóság független, csak a törvénynek van alárendelve és feladatkörében nem utasítható. A Hatóság központi költségvetési szerv, amelynek költségvetése az Országgyűlés költségvetésén belül önálló címet képez. (2011. évi CXII. tv.)
8.5. A kormányhivatalok
A korábbiakban említettük, hogy az országos hatáskörű szervek fogalmának megszűntetése következtében a 2006.évi LVII. törvényben jelent meg a kormányhivatal kifejezés is. Ilyen jogállást a törvény azoknak a központi államigazgatási szerveknek biztosított, amelyek bár nem minősültek minisztériumnak, mégis törvény hozott létre, a Kormány irányított és miniszter felügyelt. A törvény hat szervet sorolt e kategóriába,
184
például a Központi Statisztikai Hivatalt, a Magyar Energia Hivatalt, a Magyar Szabadalmi Hivatalt, stb.. A kormányhivatal megnevezést a központi államigazgatási szervekről szóló – a 2006. évi LVII. törvényt hatályon kívül helyező - 2010. évi XLIII. törvény is fenntartotta, gyakorlatilag a korábbi jelentésnek megfelelően. Ennek alapján a kormányhivatal központi államigazgatási szerv, amelyet törvény hoz létre, a Kormány irányít, és a kijelölt miniszter felügyel. Vezetője államtitkári jogállású személy, de nem tagja a Kormánynak és nem is állami vezető. A felügyeletet ellátó miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki és menti fel. A kormányhivatal szervezetére és működésére nézve ugyanazok a szabályok vonatkoznak, mint a minisztériuméra azzal, hogy a Szervezeti és Működési Szabályzatot a felügyeletet ellátó miniszter adja ki normatív utasításban. Feladata tekintetében a helyzet az előzőekhez hasonló, vagyis ugyan az, mint a minisztériumé (ágazatirányítás) azzal, hogy kormányhivatal fegyveres rendvédelmi feladatokat is elláthat. A 2010. évi XLIII. törvény 1.§ (4) bekezdése öt főhatóságot sorol e körbe, a következők szerint: a Központi Statisztikai Hivatal, a Magyar Energia Hivatal, az Országos Atomenergia Hivatal, a Nemzeti Adó- és Vámhivatal, valamint a Szellemi Tulajdon Nemzeti Hivatala. E főhatóságokról tehát külön-külön ún. ágazati törvény rendelkezik (például a KSHról a 1993. évi XLVI. törvény, vagy a NAV-ról a 2010. évi CXXII. törvény) azzal, hogy a közös szabályokat a 2010. évi XLIII. törvény részletesen szabályozza a 70. és 71.§-ban. Itt kerül rögzítésre a kormányhivatal fogalma, valamint itt szabályozza a törvényalkotó a felügyeletet gyakorló miniszter jogosítványait is. Itt kerül kimondásra, hogy a kormányhivatal nem utasítható a törvényben meghatározott feladatkörében, és – ha törvény eltérően nem rendelkezik, akkor – költségvetési szervnek minősül, amelynek költségvetése a felügyeletet ellátó miniszter által vezetett minisztérium költségvetésén belül önálló fejezetet képez. A dekoncentrált szervek túlzott mértékű elszaporodását gátolja az a törvényi rendelkezés, amely kimondja, hogy kormányhivatal területi szervekkel csak akkor rendelkezik, ha a létrehozó törvény erre kifejezetten felhatalmazza! Példaként a Nemzeti Adó és Vámhivatal említhető. A kormányhivatalok a minisztériumokhoz hasonlóan tagozódnak azzal az eltéréssel, hogy államtitkár, közigazgatási államtitkár és helyettes államtitkárok itt nem dolgoznak, hanem „csak” főosztályvezetők, osztályvezetők és kormánytisztviselők. Gyakorlatilag politikai kérdés annak eldöntése, hogy egy kormányhivatal mikor lép elő minisztériummá.
185
8.6. A központi hivatalok
A fentiekből következően a központi hivatal kifejezés is az országos hatáskörű szervek fogalmának megszűntetése következtében jelent meg a magyar közjogban, a kormányhivatal fogalmához hasonlóan, a 2006.évi LVII. törvényben. A definíciója is hasonló volt a kormányhivatal fogalmához, azzal, hogy a törvényalkotó egyértelművé tette, hogy itt a kormányhivatal alatti központi államigazgatási szintről van szó, hiszen kormányrendelet hozta létre és miniszter irányította. A törvény mellőzte a központi hivatalok felsorolását. A 2006. évi LVII. törvényt hatályon kívül helyező 2010. évi XLIII. törvény átvette a korábbi megoldást, tehát adott egy fogalmat, miközben mellőzte a központi hivatalok tételes felsorolását. A törvény szerint a központi hivatal olyan központi államigazgatási szerv, amelyet kormányrendelet hoz létre és a miniszter irányít. Vezetője államtitkári jogállású juttatásokra jogosult, de nem állami vezető! Őt a központi hivatalt irányító miniszter nevezi ki és menti fel. A központi hivatal feladata hasonló a minisztérium és a kormányhivatal feladatához, hiszen ez a központi főhatóság is ágazatirányítással foglalkozik. Szervezete és működése szintén nagy-mértékben hasonlít a minisztérium és a kormányhivatal szervezetére és működésére azzal, hogy a Szervezeti és Működési Szabályzatot az irányító miniszter adja ki normatív utasításban, és természetesen itt sem működik államtitkár, közigazgatási államtitkár és helyettes államtitkárok. A főosztályvezetők, osztályvezetők és a beosztott dolgozók valamennyien közszolgálati tisztviselőnek és ezen belül, kormányzati tisztviselőnek minősülnek. Néhány példa a központi hivatalra: Nemzeti Munkaügyi Hivatal, Nemzeti Rehabilitációs és Szociális Hivatal, Oktatási Hivatal, Nemzeti Fogyasztóvédelmi Hatóság, Nemzeti Fejlesztési Ügynökség, stb. A központi hivatal területi szervekkel csak akkor rendelkezhet, ha erre a létrehozó kormányrendelet kifejezetten felhatalmazza.
8.7. A rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat
A rendvédelmi szerv fogalmát az Alkotmány 2004. évi módosítása vezette be, az általános hadkötelezettség megszüntetésével összefüggésben. Azon központi államigazgatási szervek tartoztak e körbe, amelyek rendészeti feladatokat láttak el, a Kormány irányítása, és az illetékes miniszter felügyelete mellett.
186
A fogalmat átvette a 2006. évi LVII. törvény azzal, hogy a rendvédelmi szervek országos parancsnokságait sorolta a központi államigazgatási szervek közé, és tételesen felsorolta a rendvédelmi szerveket. Nevezetesen: a rendőrség, a polgári védelem, a vám- és pénzügyőrség, a büntetés-végrehajtási szervezet, az állami és a hivatásos önkormányzati tűzoltóság, valamint a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. A 2006. évi LVII. törvényt hatályon kívül helyező 2010. évi XLIII. törvény lényeges változást hozott. Az 1.§ (2) bekezdésében, a h) pont alatt központi államigazgatási szervként csak a „rendvédelmi szerv és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat” kifejezéseket használja, miközben az (5) bekezdésben tételesen felsorolja a rendvédelmi szerveket, a következők
szerint:
a
rendőrség,
a
büntetés-végrehajtási
szervezet,
a
hivatásos
katasztrófavédelmi szerv, és a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok. Látható, hogy az (1) bekezdésben említett „rendvédelmi szerv” kifejezés valójában egy gyűjtőfogalom, amelyhez - központi államigazgatási szervként - csatlakozik még a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat. A rendvédelmi szerveket és a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálatot ágazati törvények hozzák létre és szabályozzák. Például szolgálhat a rendőrség, amelyről az 1994. évi XXXIV. törvény rendelkezik, és amely kimondja, hogy a rendőrség állami, fegyveres rendészeti szerv, amelynek hárma feladata van: általános rendőrségi feladatok, belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatok, valamint terrorizmus elhárítás. E feladatokat a következő - egymásnak fölé, alá rendelt - szervezeti rendben valósítja meg a rendőrség: országos
rendőr
főkapitányság,
megyei
rendőr
főkapitányságok,
(városi)
rendőrkapitányságok, és kirendeltségek. A rendőrséget egyébként a Kormány irányítja, a rendészetért felelős miniszter (a belügyminiszter) útján. A rendőrségi hivatásos állományú dolgozók erős függelmi rendben fejtik ki tevékenységüket, akik a felettes parancsát kötelesek teljesíteni, kivéve, ha azzal bűncselekményt követnek el. A nemzetbiztonsági szolgálatokról szóló 1995. évi CXXV. törvény szerint Magyarország
nemzetbiztonsági
Alkotmányvédelmi
Hivatal,
szolgálatai
Nemzetbiztonsági
a
következők: Szakszolgálat,
Információs valamint
Hivatal, Katonai
Nemzetbiztonsági Szolgálat. Az első három hatóság (összefoglaló néven: a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok), valamit a Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat, a Kormány irányítása alatt álló, az ország egész területére illetékességgel rendelkező, önálló gazdálkodást folytató költségvetési szervek, amelyek területi és helyi szerveket hozhatnak létre. Az Információs Hivatal megszerzi, elemzi, értékeli és továbbítja a kormányzati döntésekhez szükséges, a külföldre vonatkozó, illetve a külföldi eredetű, és a nemzet biztonsága érdekében szükséges, hasznosítható információkat.
187
Az Alkotmányvédelmi Hivatal felderíti és elhárítja a Magyarország függetlenségét, politikai, gazdasági, vagy más fontos érdekét sértő vagy veszélyeztető külföldi titkosszolgálati törekvéseket, valamint a Magyarország alkotmányos rendjének törvénytelen eszközökkel történő megváltoztatására irányuló tevékenységeket, továbbá a jogellenes kábítószer és fegyver-kereskedelmet. A Nemzetbiztonsági Szakszolgálat a jogszabályok keretei között, a titkos információ-gyűjtés, illetve titkos adatszerzés eszközeivel, írásbeli megkeresésre titkos adatgyűjtést végez. Kizárólag Magyarország területén tevékenykedhet.
A Katonai Nemzetbiztonsági Szolgálat felfedi a Magyarország ellen irányuló, támadó
szándékra
utaló
törekvéseket,
valamint
felderíti
és
elhárítja
a
külföldi
titkosszolgálatoknak Magyarország szuverenitását, vagy honvédelmi érdekeit sértő vagy veszélyeztető cselekedeteit.
8.8. Az önálló szabályozó szervek
Az újabb jogfejlődés eredményeként, a 2011 évben megalkotott Alaptörvényben jelenik meg először az „önálló szabályozó szerv” a fogalma. Az Alaptörvénynek, az „Állam” című részének a 23. cikke rendelkezik e központi közigazgatási szervről. A 23. cikk (1) bekezdése szerint az Országgyűlés sarkalatos törvényben, a végrehajtó hatalom körébe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátására és gyakorlására hozhat létre ilyen jogállású szerveket. Vezetőjét - a sarkalatos törvényben meghatározott időre - a miniszterelnök, vagy - a miniszterelnök javaslatára - a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel. A vezető (elnök) törvényben
kapott
felhatalmazás
alapján,
a
sarkalatos
törvényben
meghatározott
feladatkörében - rendelet alkotására jogosult, amely nem lehet ellentétes törvénnyel, kormányrendelettel, miniszterelnöki rendelettel, miniszteri rendelettel, és MNB elnöki rendelettel. Az önálló szabályozó szerv vezetője évente beszámol az Országgyűlésnek. A központi államigazgatási szervekről szóló 2010. évi XLIII. tv. 1.§ (6) bekezdése szerint két szervezet tartozik e körbe. Egyik a Pénzügyi Szervezetek Állami Felügyelete, amelyről a 2010. évi CLXIX. törvény rendelkezik, a másik pedig a Nemzeti Média- és Hírközlési Hatóság, amelyről a 2010. évi CLXXXV. törvény rendelkezik. E főhatóságok - bár a központi államigazgatási szervek közé tartoznak - az autonóm államigazgatási szervekhez hasonlóan, a Kormánytól függetlenül, nem a Kormány irányítása alatt fejtik ki
188
tevékenységüket. A kormányhivatalokhoz és a központi hivatalokhoz hasonlóan főosztályokra és osztályokra tagozódnak, ahol közszolgálati tisztviselők, kormánytisztviselők dolgoznak.
8.9. A speciális központi szerv: az Állami Számvevőszék
A következőkben tárgyalandó szerv speciális jellegét az adja, hogy - az 1989/90. évi rendszerváltás következtében megvalósult jogfejlődés új elemeként - a közelmúltban jelent meg és feladatköre, valamint irányítási viszonyai alapján nem, vagy csak igen nehezen sorolhatók be az államszervezet hagyományos - törvényhozó, végrehajtó és bírói hatalomra épülő - rendjébe. Speciális központi szervnek az Állami Számvevőszéket tekintjük. Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szerve, amely csak az Országgyűlésnek és a törvénynek van alárendelve. Feladata kifejezetten a közigazgatási szervekre jellemző, hiszen feladata az, hogy ellenőrizze az államháztartás gazdálkodását és ennek keretében: -
a Kormány által az Országgyűlés elé terjesztett állami költségvetési javaslat
megalapozottságát, -
a
költségvetési
pénzeszközök
felhasználásának
szükségességét
és
célszerűségét, -
az állami költségvetés végrehajtásáról készült zárszámadást,
-
az állami vagyon kezelését, annak jog és célszerűségét.
Az Állami Számvevőszék minden állami és nem állami szervnél - így a Kormány, a minisztériumok és az önkormányzatok esetében is - jogosult az állami költségvetési pénzeszközök és az állami vagyontárgyak felhasználásának ellenőrzésére, törvényességi-, célszerűségi és eredményességi szempontból egyaránt. Ezen túlmenően az Állami Számvevőszék jogosult a pártok és a Magyar Nemzeti Bank bankjegy és éremkibocsátásának ellenőrzésére is, de kizárólag törvényességi szempontból. Ha az ellenőrzés során a Számvevőszék hiányosságokat állapít meg, vagy törvénysértést tár fel, úgy zárolhatja az érintett intézmény anyagi eszközeit, felfüggesztheti az anyagi eszközök felhasználásra vonatkozó döntések végrehajtását, tájékoztatást és magyarázatot kérhet a költségvetési eszközök felhasználásáról, büntető-, szabálysértési- és fegyelmi eljárást kezdeményezhet, és nyilvánosságra hozhatja jelentését.
189
Az Állami Számvevőszék elnökét és elnökhelyettesét az Országgyűlés választja meg, határozott időre. Megbízatási idejük alatt mentelmi jog illeti meg őket. Az elnök tanácskozási joggal részt vehet az Országgyűlés ülésein, ugyanakkor évente jelentésben köteles tájékoztatni az Országgyűlést az elvégzett ellenőrzésekről, és a főbb tapasztalatokról. A jelentést nyilvánosságra kell hozni.
190
SZAKIRODALOM A 8. RÉSZHEZ 1. Balázs István: Az állam változó szerepkörének hatása a közigazgatási intézményekre Magyar Közigazgatás, 1992. évi 5. szám 2. Bende-Szabó Gábor: Gondolatok a nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek jogállásáról In: Magyar Közigazgatás, 2001. évi 4. szám 3. Chronowski Nóra: Az Országgyűlés és a Kormány integrációs ügyekkel kapcsolatos együttműködésének szabályozásáról In: Magyar Közigazgatás, 2003. évi 9. szám 4. Fábián Adrián: A központi államigazgatási szervek alkotmányos szabályozásáról – de lege ferenda. In: Tanulmányok Ádám Antal professzor emeritus születésének 80. évfordulójára (Szerk.: Chronowski Nóra – Petrétei József) Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar Pécs, 2010 5. Kalas Tibor: Az informatika hatása a társadalomirányítás szervezeti rendszerére. In: A közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése UNIÓ Kiadó, Budapest, 1995. 6. Kilényi Géza (Szerk.): A Közigazgatási Jog Nagy Kézikönyve. Complex Kiadó Budapest, 2008. (II. Rész, 2. cím, 1. és 2. fejezet) 7. Kovács Árpád: Tizenöt év az Állami Számvevőszék életében. In: Magyar Közigazgatás, 2004. évi 10. szám 8. Lőrincz Lajos: A kormányzás rendszerének és módszereinek változásai a fejlett tőkés országokban Állam és Igazgatás, 1984. évi 1. szám 9. Lőrinc Lajos: A kormányzás modernizációja. Magyar Közigazgatás 2006. évi 11. szám 10. Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Hvgorac Kiadó Budapest, 2005. (II. rész, 3., 4. és 5. fejezet) 11. Müller György: A kormányzati rendszer átalakítása 2006-ban. Közjogi Szemle 2009. évi 2. szám 12. Müller György: Az Alaptörvény utáni kormányzati viszonyokról. Közjogi Szemle 2011. évi 2. szám 13. Müller György: Állandóság és változás a magyar kormányzati viszonyokban. Magyar Közigazgatás. Új folyam, 2. szám, 2011. szeptember 14. Nyitrai Péter: Gondolatok a közigazgatási szervezetrendszer 1990-94 közötti változásairól. In: A közigazgatás szervezeti rendszerének korszerűsítése UNIÓ Kiadó, Budapest, 1995. 15. Sári János: A Kormány alkotmányos helyzetének alakulása az elmúlt másfél évtizedben. Magyar Közigazgatás 2005. évi 6. szám
191
16. Torma András: Közigazgatási struktúraváltás Magyarországon. Magyar Közigazgatás, 2004. évi 12. szám 17. Torma András: Adalékok közigazgatásunk szervezeti rendszeréhez 1985-2005. In: A magyar jogrendszer átalakulása (Szerk.: Jakab András és Takács Péter). Gondolat – ELTE ÁJK, Budapest 2007. I. Kötet 18. Torma András: Adalékok a magyar közigazgatás korszerűsítéséhez. Közigazgatástudományi Közlöny 2009. évi 1-2. szám 19. Vadál Ildikó: A központi irányítás korszerűsítésének esélyei. Magyar Közigazgatás, 2000. évi 12. szám 20. Vadál Ildikó: A közigazgatási jog kodifikációja. Stabil kormányzás, változó közigazgatás. (2., 3., 4. és 5. fejezetek) Dialóg Campus Kiadó, Budapest – Pécs, 2006 21. Verebélyi Imre: Mennyi és milyen minisztérium legyen egy új kormányban? In: Ünnepi kötet Schmidt Péter egyetemi tanár 80. születésnapja tiszteletére (Szerk.: Fűrész Klára és Kukorelli István) Rejtjel Kiadó Budapest, 2006
192
9. A közigazgatás területi-helyi szervei
Fő témakörök: 9.1.
A középszintű igazgatás általános kérdései, a dekoncentrált szervek
9.2.
A helyi önkormányzatiság alapjai
9.3.
A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre
9.4.
A helyi önkormányzatok típusai
9.5.
A helyi önkormányzatok szervei és működésük
9.6.
A helyi önkormányzatok társulásai
9.7.
A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete
9.1. A középszintű igazgatás általános kérdései
A számottevő földrajzi kiterjedéssel rendelkező államok mindegyikére jellemző, hogy nemcsak központi közigazgatási szerveik vannak, hanem területi és helyi szinten is működnek közigazgatási tevékenységet végző szervek. Ennek a magyarázata abban rejlik, hogy egyetlen kormányzat sem képes arra, hogy minden döntést központilag hozzon meg, a hatáskörök egy részét „le kell adnia” a területi, helyi szinten működő közigazgatási szerveknek, hogy azok hozzák meg azokat a döntéseket, amelyekre a központ nem lenne képes, vagy amelyeket a területi, helyi szervek több információ birtokában, a helyi körülmények pontosabb ismeretében hatékonyabban, az ügyfelekhez legközelebb eső helyen meg tudnak hozni. Minden kormányzatnak szembe kell tehát néznie az állami feladatok területi, helyi megosztásának problémájával. Közigazgatás
Államigazgatás
Önkormányzati igazgatás
Központi sz. (nincs hierarchia) Területi sz. Dekoncentráció
Területi sz. (megyei önk.) (nincs hierarchia)
Helyi sz.
Decentralizáció
Helyi sz. (települési önk.)
193
A modern államok e kérdésre adott megoldásait vizsgálva azt állapíthatjuk meg, hogy eltérő mértékben és eltérő sajátosságokkal osztják el a feladatokat és a hatásköröket a központi közigazgatási szervek által közvetlenül irányított, területi, helyi szinten működő alárendelt szervek – azaz a dekoncentrált szervek – és a területi, helyi önkormányzati szervek (decentralizált szervek) között. Egy dekoncentrált szerv szervezetének kiépítése mindig egy központi szervtől indul és mindig a területi helyi szervek irányába hat. Tipikusan a minisztériumok (pl. az agrár-vidékfejlesztésért felelős miniszter irányítja a földhivatali szervezet-rendszert, melynek területi szervei a megyei, helyi szervei pedig a körzeti földhivatalok) hosszabbítják meg ily módon a karjaikat – e téren egyedüli kivételnek a Külügyminisztérium tekinthető – ritkábban a kormányhivatalok (pl. a NAV középfokú szervei a regionális főigazgatóságok, alsó fokú szervei pedig a megyei igazgatóságok), elvétve pedig a központi hivatalok (pl. a Magyar Államkincstár területi szervei a megyei igazgatóságok) vesznek részt a dekoncentrált szervezeti rendszer kiépítésében. A választópolgárok akaratából eredeztetett legitimáció birtokában működő, alulról építkező, decentralizált területi, helyi önkormányzati szervek tipikusan településen, továbbá területi szinten – megye – fejtik ki a tevékenységüket. A feladatok és a hatáskörök e két szervtípus közötti megosztása – többek között – a történelmi hagyományokra, a politikai-hatalmi tényezőkre, az állami szerepvállalás mértékére, továbbá racionális okokra vezethető vissza, hiszen minden államban célszerű a központi és a területi, helyi szervek közötti megfelelő arány kialakítására törekedni. A következőkben tekintsük át először a magyarországi dekoncentrált szervek rendszerét, köztük a területi kormányhivatalokat, a tervezett járási rendszert, majd a magyar helyi önkormányzati rendszert.
9.1.1. A dekoncentrált szervek általában
Azt, hogy egy adott államban milyen elnevezésű, milyen feladatot ellátó dekoncentrált szervek működnek, formailag mindig jogszabályok határozzák meg, de a jogi szabályozás mögött bizonyos törvényszerűségek szinte mindig megfigyelhetők. Ilyen tényező pl. a politikai-hatalmi tényező. A dekoncentrált szervek súlyának és szerepének növekedése figyelhető meg abban az esetben, ha az országos és a helyhatósági választások ellentétes eredménnyel végződnek, azaz központi és területi, helyi szinten eltérő politikai érdekeket képviselő csoportok állnak szemben egymással. Hasonló tényező a mindenkori állami szerepvállalás mértéke is. Hazánkban jelenleg, részben a gazdasági világválság hatására,
194
megfigyelhető egyfajta etatista törekvés, amely igyekszik racionális keretek közé szorítani az önkormányzati autonómia mértékét, valamint a legtöbb államigazgatási jellegű ügyfajtát államigazgatási szervekhez (vissza)telepíteni. A dekoncentrált szervek jelenlegi magyarországi helyzetét vizsgálva azt állapíthatjuk meg, hogy erőteljes kormányzati törekvés figyelhető meg a dekoncentrált szervek rendszerének átalakítására, ezért a rendszer meglehetősen eklektikus képet mutat. Valamennyi dekoncentrált szerv jellemzőjeként megállapíthatjuk azonban azt, hogy minden esetben államigazgatási feladatot látnak el (ez tipikusan hatósági feladat és általában egy szakterületre korlátozódik), szervezetük regionális, megyei vagy kistérségi, körzeti szintig (kivételesen településig) épül ki, szervezetük erősen hierarchizált, tevékenységükben meghatározó a központ szerepe, szervezeti és pénzügyi önállóságuk korlátozott, továbbá soha nem alakul ki olyan erős kapcsolata azzal a földrajzi a területtel, ahol a hatáskörét gyakorolja, mint azoknak a szerveknek, amelyeknek a tagjai választás útján nyerik el a megbízatásukat.
Dekoncentrált szervek Feladat és hatáskör Illetékességi terület
Államigazgatási Régió, megye, kistérség, körzet, település, stb.
Decentralizált szervek Önkormányzati igazgatási és államigazgatási Megye és település
Szervezetrendszer
Hierarchizált
Nem hierarchizált
Központ szerepe
Meghatározó
Nem meghatározó
Korlátozott
Szinte teljes
Gyenge
Erős
Szervezeti és pénzügyi önállóság Kapcsolata a földrajzi területtel
Dekoncentrált szervek létrehozására az Alaptörvény felhatalmazása alapján az Országgyűlés és a Kormány jogosult. A dekoncentrált szervek elnevezését vizsgálva azt állapíthatjuk meg, hogy az rendkívül változatos képet mutat (pl. „Hivatal”, „Hatóság”, „Szolgálat”, Főfelügyelőség”, „Parancsnokság”, „Kapitányság”) és az elnevezés nem minden esetben tükrözi a tényleges tevékenységet (előfordult, hogy egy korábbi „Főfelügyelőség” kapta újként a „Hatóság” elnevezést anélkül, hogy a feladat- és hatásköre lényegesen módosult volna).
195
A dekoncentrált szervek feladat- és hatáskörét, valamint tevékenységét vizsgálva megállapíthatjuk, hogy azokban rendező elv nem figyelhető meg. Általánosságban elmondhatjuk azonban azt, hogy tevékenységük alapvetően hatósági tevékenység végzésére irányul, ez lehet felügyeleti jellegű (pl. a környezetvédelmi, munkavédelmi szervek elnevezése is utal erre), ellenőrzési jellegű (pl. az adóhatóság elnevezésében is szerepel ez a kifejezés), valamint irányulhat hatósági nyilvántartások vezetésére (pl. a földhivatalok esetében). Az eddigieknél is változatosabb képet mutat a dekoncentrált szervek illetékességi – azaz működési – területének a vizsgálata. A korábban létrehozott szervekre az volt a jellemző, hogy tipikusan megyei szintig – ritkábban városi szintig – építették ki a szervezetüket. Az újonnan létrehozott szerveknél tendenciaként figyelhető meg az, hogy regionális szinteket hoznak létre, amely szerveknek lehetnek kistérségi szinten működő egységeik is. Egyes speciális tevékenység-fajtáknál – ilyen pl. a környezetvédelem, vízügy, bányászat – területközi szinten épülnek ki a szervek, ezeknek az illetékességi területe nem igazodik sem a régiókhoz, sem a megyékhez, a kialakításuknál egyedül a célszerűség és a praktikum játszik szerepet. A dekoncentrált szervek irányítása általában minisztériumi szintű, de találkozhatunk kormányhivatali, valamint központi hivatali szintű irányítással is. Ismerünk olyan dekoncentrált szervet is, amely rendvédelmi szerv országos parancsnokának irányítása alatt áll (pl. az ORFK irányítása alá tartoznak területi szinten a megyei rendőr-főkapitányságok, helyi szinten pedig a rendőrkapitányságok).
9.1.2. Területi kormányhivatalok
A jogalkotó 2011. január 1-től a dekoncentrált államigazgatási szervek területi szintjén nagyfokú szervezeti integrációt hajtott végre akkor, amikor a fővárosi és megyei közigazgatási hivatalok jogutódjaként, valamint a területi államigazgatási szervek egy részének részleges integrációja útján a területi (fővárosi és megyei) kormányhivatalok felállításáról döntött. Az integráció célja – a költségmegtakarítás mellett – a kormányzati szándék erőteljesebb, egységes megjelenítése a területi államigazgatás szintjén, valamint az államigazgatás szolgáltató funkciójának erősítése az ún. kormányablakok, az egyablakos ügyintézés kialakításával. A területi kormányhivatal a területi államigazgatás csúcsszerve, a Kormány általános hatáskörű területi államigazgatási szerve, melynek illetékességi területe az adott megyére,
196
illetve a fővárosra terjed ki, és amelynek székhelye a megyeszékhelyen, illetve a fővárosban található. A fővárosi és megyei kormányhivatal (a továbbiakban Hivatal) a kormánymegbízott által közvetlenül vezetett szervezeti egységekből (a továbbiakban: törzshivatal), valamint ágazati szakigazgatási szervekből (a továbbiakban: szakigazgatási szerv) áll, melyek egy költségvetési szervet képeznek. A Hivatal irányítása speciális, ún. osztott irányítás, hiszen az egységes Hivatal tekintetében az általános irányítási hatáskörből eredő jogköröket a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter (jelenleg a közigazgatási és igazságügyi miniszter), míg a törzshivatal és a szakigazgatási szervek tekintetében, meghatározott jogkörben a szakmai irányító szerv (a Kormány által rendeletben meghatározott központi államigazgatási szerv) vezetője gyakorolja. A Hivatal egészének vezetését kormánymegbízott látja el. A kormánymegbízott politikai vezető, akinek alapvető szerepe a Kormány és a területi államigazgatás összekapcsolása, a kormányzati szándék egységes közvetítése a területi szint felé, a területi államigazgatás koordinálása. Kormánymegbízottá olyan büntetlen előéletű személy nevezhető ki,
aki
az
országgyűlési
kormánymegbízottat
a
képviselők
választásán
közigazgatás-szervezésért
választójoggal
felelős
miniszter
rendelkezik.
A
javaslatára
a
miniszterelnök nevezi ki és menti fel. A politikai jelleget erősíti az is, hogy megbízatása a Kormány megbízatásához kapcsolódik, hiszen a Kormány megbízatásának megszűnésekor a kormánymegbízott megbízatása is megszűnik. A Hivatal hivatali szervezetét főigazgató vezeti, aki a kormánymegbízottat távolléte vagy akadályoztatása esetén helyettesíti. Főigazgatói munkakörbe az nevezhető ki, aki felsőfokú iskolai végzettséggel és legalább 5 év vezetői gyakorlattal rendelkezik. A főigazgatót a kormánymegbízott javaslatára a közigazgatás-szervezésért felelős miniszter nevezi ki és menti fel. A főigazgató munkáját általános helyettesként igazgató segíti. Igazgatói munkakörbe az nevezhető ki, aki felsőfokú igazgatásszervezői, okleveles jogász képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser, illetve egyetemi vagy főiskolai szintű közgazdász szakképesítéssel, valamint jogi vagy közigazgatási szakvizsgával és legalább 5 év közigazgatási szakmai gyakorlattal rendelkezik. Az igazgatót a főigazgató javaslatára a kormánymegbízott nevezi ki és menti fel. Az egységes Hivatal szervezete tehát törzshivatalból, valamint szakigazgatási szervekből áll.
197
A kormánymegbízott közvetlen, valamint a főigazgató és igazgató közvetett vezetése alatt álló törzshivatal főosztályokra (pl. törvényességi felügyeleti, hatósági, koordinációs és szervezési, humánpolitikai, pénzügyi, informatikai, oktatási főosztály) tagolódik, a főosztályok osztályokra tagolódhatnak. A Hivatal szervezetéhez tartozó szakigazgatási szervek körét kormányrendelet tartalmazza. A kormánymegbízott a szakigazgatási szerv vezetőjének kinevezésére és felmentésére vonatkozó hatáskörét a szakmai irányító szerv vezetőjének egyetértésével gyakorolja. Az alábbi területi szervek (jelenleg szám szerint tizenhét) kerültek integrálásra a területi kormányhivatalok szervezetébe: 1. a szociális és gyámhivatal a szociális, gyermekvédelmi, gyermekjóléti, és gyámügyi feladatok ellátására, 2. az építésügyi hivatal az állami főépítészi feladatok és az építésfelügyeleti hatósági feladatok ellátására, 3. az
igazságügyi
szolgálat
a
pártfogó
felügyelői,
jogi
segítségnyújtási,
és
áldozatsegítési feladatok ellátására, 4. a
növény-
és
talajvédelmi
igazgatóság
a
növényvédelmi,
talajvédelmi,
növénytermesztési és növényi termékek esetében élelmiszer-biztonsági hatósági és zöldség-gyümölcs ellenőrzési feladatok ellátására, 5. az erdészeti igazgatóság az erdészeti igazgatási feladatok ellátására, 6. a földművelésügyi igazgatóság a mezőgazdasági igazgatási, vadászati és halászati hatósági feladatok ellátására, 7. élelmiszerlánc-biztonsági és állategészségügyi igazgatóság az élelmiszer-biztonsági, élelmiszerminőség-ellenőrzési, takarmányellenőrzési élelmiszerlánc-felügyeleti, és állategészségügyi, illetve egyes állattenyésztési és borászati feladatok ellátására, 8. a földhivatal az ingatlanügyi feladatok ellátására, 9. az egészségbiztosítási pénztári szakigazgatási szerv az egészségbiztosítási pénztári feladatok ellátására, 10. a nyugdíjbiztosítási igazgatóság a nyugdíjbiztosítási és a hatáskörébe tartozó más pénzbeli ellátásokkal kapcsolatos feladatok ellátására, 11. a munkaügyi központ a foglalkoztatási, munkaügyi, munkaerőpiaci feladatok ellátására, 12. a munkavédelmi és munkaügyi szakigazgatási szerv a munkaügyi ellenőrzési és a munkavédelmi feladatok ellátására, 13. a fogyasztóvédelmi felügyelőség a fogyasztóvédelmi feladatok ellátására,
198
14. a kulturális örökségvédelmi iroda a kulturális örökségvédelmi feladatok ellátására, 15. a népegészségügyi szakigazgatási szerv a népegészségügyi feladatok ellátására, 16. a mérésügyi és műszaki biztonsági hatóság mérésügyi és műszaki biztonsági feladatok ellátására, 17. a közlekedési felügyelőség a közlekedési hatósági feladatok ellátására.
A területi kormányhivatalok feladatai az alábbi öt tevékenységi körben fogalmazhatóak meg: 1. hatósági tevékenység – a szakigazgatási szervek működéséhez kapcsolódó elsőés másodfokú hatósági jogkörbe tartozó tevékenységek, valamint a törzshivatal helyi önkormányzati szervek államigazgatási feladatellátásához kapcsolódó másodfokú hatósági tevékenysége és kivételesen elsőfokú hatósági feladatai; 2. törvényességi felügyelet – a helyi államigazgatási feladatokat ellátó szervek tevékenysége felett; 3. a helyi és nemzetiségi önkormányzatok törvényességi felügyelete; 4. a területi államigazgatást érintő funkcionális feladatok (a szervi működést szolgálóan a személyi és tárgyi feltételek megteremtéséhez kapcsolódó feladatok); 5. a kormányzás területi feladataiban való részvétellel összefüggő feladatok (koordinációs jogkörök - minden területi államigazgatási szerv felett, ebből fakadóan azon szervek felett is, amelyek az integrációból kimaradtak, megvalósulásának fóruma a megyei államigazgatási kollégium, ellenőrzési jogkörök - minden területi államigazgatási szerv felett a rendvédelmi szervek és a Nemzeti Adó- és Vámhivatal kivételével, véleményezési jogkörök -
a
kormánymegbízott véleményezi a területi államigazgatási szervek vezetői kinevezésére,
létszámának,
költségvetésének
megállapítására
irányuló
javaslatokat); 6. egyéb feladatok (informatikai feladatok, közszolgálati tisztviselői képzéssel, vizsgáztatással kapcsolatos feladatok, integrált ügyfélszolgálat működtetése, stb.).
199
9.1.3. Járási hivatalok
A dekoncentrált szervek területi szintű integrációját eredményező fővárosi, megyei kormányhivatalok kialakítását követően, a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programba foglalt Jó Állam koncepció megvalósítása felé tett következő lépés a dekoncentrált szervek helyi integrációja, azaz a járási hivatalok felállítása. A járások kialakításának koncepcionális elveiről a Kormány az 1299/2011. (IX. 1.) Korm. határozatával döntött. A határozat értelmében a járásokat 2013. január 1-el úgy kell kialakítani, hogy azok metszés nélkül igazodjanak a megyehatárokhoz, a járási székhely település olyan település legyen, amelyen már kiépült az államigazgatási infrastruktúra és amely lehetőség szerint a járáshoz tartozó egyik településtől se legyen messzebb 30 kilométernél. A járások kialakításáról, valamint egyes ezzel összefüggő törvények módosításáról szóló T/6590.
számú
törvényjavaslat
értelmében
a
járásokban
a
fővárosi
és
megyei
kormányhivatalok kirendeltségeiként járási hivatalok, a fővárosban körzeti járási hivatalok működnek. A járási hivatal székhelye a megyei kormányhivatal kirendeltsége esetén a járásszékhely városban, a fővárosi kormányhivatal kirendeltsége esetén Budapesten lesz. A járási hivatal a járási (fővárosi körzeti) hivatalvezető által közvetlenül vezetett járási törzshivatalból, valamint járási szakigazgatási szervekből áll. A járási hivatalok legfontosabb feladata a megyei szintnél alacsonyabban intézendő államigazgatási feladatok ellátása lesz. Ennek alapján a járásokhoz kerülnek: a) fő szabály szerint a jegyző – kivételesen a polgármester, illetve a polgármesteri hivatal ügyintézője – hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyek; b) a megyei kormányhivatalok szakigazgatási szervei kistérségi kirendeltségeinek, ügyfélszolgálatainak, irodáinak feladat- és hatáskörébe tartozó ügyek. A járásszékhelyek (a társadalmi egyeztetésre bocsátott vitaanyag 175 járással számol) mellett – a jelenleg működő okmányirodák (280) bázisán – kialakításra kerülnek a járási hivatalok integrált ügyfélszolgálatai, a járási kormányablakok, melyek biztosítani hivatottak hogy az állampolgárok az államigazgatási ügyeiket elindíthassák, vagy elintézhessék. Azon településeken is, ahol történik hatósági ügyintézés (jegyző által vezetett hivatal működik) – azonban az nem járási székhely település és nem is működik ott járási kormányablak – biztosítja a járási hivatal kirendeltségek, illetve települési ügysegédként eljáró közszolgálati tisztviselők útján, hogy az állampolgároknak lehetőségük legyen államigazgatási ügyek kezdeményezésére, illetve egyszerűbb megítélésű ügyek elintézésére is.
200
A továbbiakban tekintsük át a területi, helyi önkormányzati szerveket.
9.2. A helyi önkormányzatiság alapjai
A dekoncentrált szervek mellett magyar közigazgatási szervezetrendszer területi-helyi szerveihez tartoznak az állami feladatok és hatáskörök decentralizációja során a rendszerváltás idején (újra) létrejött helyi önkormányzatok. Bár a helyi önkormányzatok is, a dekoncentrált szervekhez hasonlóan, területi (megyei), helyi (települési) illetékességgel látnak el közfeladatokat, gyakorolnak közigazgatási hatásköröket, a dekoncentrált szervekkel ellentétben mindezt nagyfokú önállósággal teszik. A decentralizáció kulcsfogalma ugyanis az autonómia, a szabadság. A decentralizált helyi önkormányzatok a központi szervek „egy kaptafára gyártott”, egységes dekoncentrált szerveivel ellentétben, mind szervezeti felépítésüket, mind feladataikat és hatásköreiket tekintve sokszínűséget mutatnak, melynek alapvető oka a számukra az Alaptörvényben és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben (a továbbiakban Ötv.) biztosított döntési autonómia. Az önkormányzat fogalmával a közigazgatási szervről szóló fejezetben már találkoztunk, amikor az ún. „kvázi közigazgatási szervek” közt a köztestületi formában működőket önkormányzattal rendelkező szervezetként könyveltük el. Az önkormányzat fogalma mind a köztestületek, mind a helyi önkormányzatok kapcsán magában rejti az önigazgatás valamely (szűkebb-tágabb) formájának megnyilvánulását, ám a hatáskör terjedelmén túl alapvetőbb elhatárolási ismérv köztük az, hogy míg a köztestületek (pl. kamarák), szakszervezetek valamely tevékenység, foglalkozás gyakorlóit tömörítik, azok érdekeinek képviseletére szorítkoznak, addig a helyi önkormányzatok területi alapon szerveződnek és az adott terület lakosságához kötődnek. Éppen ezért az előbbieket szakmai (funkcionális), míg az utóbbiakat – ezen aspektusból – területi önkormányzatoknak nevezzük. Az Ötv. szerint a hely önkormányzatok szabályozása alapvetően kettős forrásból táplálkozik: hazánk haladó önkormányzati hagyományaiból és az Európai Önkormányzati Karta alapkövetelményeiből. A magyar önkormányzati jellegű területi, helyi igazgatás a XIX. század végén alakult ki. A községek és törvényhatóságok rendszerének alapköveit az első (1870. évi XLII. tc.), majd második törvényhatósági törvény (1886. évi XXI. tc.), valamint az első (1871. évi XVIII. tc.), majd a második községi törvény (1886. évi XXII. tc.) fektette le, melyek
201
értelmében a kis községek, a nagy községek, a városok (együttesen községek), a vármegyék és a törvényhatósági joggal felruházott városok (együttesen törvényhatóságok) önkormányzati jogokat gyakoroltak. (Budapest fővárosról külön törvény rendelkezett - 1872:XXXVI. tc.) A törvények értelmében „önkormányzati jogánál fogva a törvényhatóság saját belügyeiben önállólag intézkedik, határoz és szabályrendeleteket alkot; határozatait és szabályrendeleteit végrehajtatja, tisztviselőit választja, az önkormányzat és közigazgatás költségeit megállapítja s a fedezetről gondoskodik”, illetve „a község a törvény korlátai között önállóan intézi saját belügyeit, végrehajtja a törvénynek és a törvényhatóságnak az állami és a törvényhatósági közigazgatásra vonatkozó rendeleteit”. A magyar önkormányzatiság fejlődését törte meg az 1950-ben átvett szovjet típusú tanácsrendszer. Az első tanácstörvény (1950. évi I. tv.) elfogadásával, a tanácsrendszer kialakításával az államhatalom – a valódi önkormányzati típusú decentralizációt elvető – egységének
elve
érvényesült.
A
tanácsok
váltak
a
„demokratikus
centralizmus”
követelményei szerint felépített területi-helyi államigazgatás meghatározott szereplőivé. Felszámolták az önkormányzati jellegű igazgatást, totális központosításra került sor, azaz a tanácsokat pártirányítás alá helyezték, kimondva alá-fölérendeltségük jellegét. A községi, városi tanácsok a járási tanácsnak, a járási tanácsok a megyei tanácsnak, végső soron mind közvetve, vagy közvetlenül a Minisztertanácsnak voltak alárendelve. Ezen túl az egyes tanácsok végrehajtó bizottságai is egymásnak alárendelve működtek (kettős alárendeltség). Látható tehát, hogy az elmúlt rendszerben a közigazgatás és az államigazgatás szinonim fogalmak voltak, nem létezett Kormánytól független önkormányzati igazgatás. A rendszerváltást követően a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény alapján a korábbi egységes tanácsrendszerű területi államigazgatás kettévált a központi szervektől függő dekoncentrált területi államigazgatásra és a helyi közügyeket intéző önkormányzati közigazgatásra. Megszűntek tehát a megyei és helyi tanácsok végrehajtó bizottságai, megszűnt a megyei és helyi önkormányzati szint közti alá-fölérendeltségi viszony, valamint megszűnt a Kormány és az önkormányzatok közti hierarchikus viszony. A fő elv a feltétlen szabadság volt, a legkisebb községek is önálló önkormányzati jogokat kaptak. Hazánk 1992-ben írta alá az Európa Tanács által elfogadott Európai Önkormányzati Kartát, mely az önkormányzatiság alapértékeinek védelmében rögzíti a helyi önkormányzás fogalmát és alapelveit. Az egyezmény rendelkezéseinek betartására hazánk 1994-től köteles. A Karta megfogalmazásában a helyi önkormányzás „a helyi önkormányzatoknak azt a jogát és képességét jelenti, hogy – jogszabályi keretek között – a közügyek lényegi részét saját
202
hatáskörükben szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében”. Jól látható, hogy a közigazgatásnak a már megismert jogtudományi fogalmához képest ez a fogalom gyakorlatilag a helyi szintű közigazgatásnak felel meg, ezen tevékenység specialitását pedig abban jelölhetjük meg, hogy immáron nem csak közhatalom, hanem – önkormányzati – jogok gyakorlásáról van szó, méghozzá mindvégig a helyi lakosság érdekében. 2012. január 1-én hatályba lépett hazánk új Alaptörvénye, mely új alapokra helyezi az állami szervek és az önkormányzatok kapcsolatát, átértékel, némileg korlátozza az önkormányzati autonómia terjedelmét. Az Alaptörvény felhatalmazása alapján sarkalatos törvényként került elfogadásra a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. tv. (a továbbiakban Mötv.), mely az Ötv.-vel párhuzamosan hatályba is lépett, hogy fokozatosan felváltsa a régi szabályozást. A Mötv. bizonyos rendelkezései már 2012. január 1-én hatályba léptek (pl. a törvényességi felügyeletről szóló rész), a legtöbb rendelkezése viszont csak 2013. január 1-el, illetve a 2014-es önkormányzati választások napjával lép hatályba. (A tananyag a jelenleg hatályos szabályokat tartalmazza és ahol fontosnak ítéltük meg, kitértünk a jövőben hatályba lépő rendelkezésekre is.) Az Ötv. a fentiekhez igazodóan maga is meghatározza, mit ért helyi önkormányzás alatt. A helyi önkormányzás lehetővé teszi, hogy a választópolgárok helyi közössége önállóan és demokratikusan intézze a helyi érdekű közügyeit. A helyi közügyek pedig a lakosság közszolgáltatásokkal
való
ellátásához,
a
közhatalom
önkormányzati
típusú
helyi
gyakorlásához, valamint mindezek feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak. (A Mötv. által alkalmazott fogalom már nem szól a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásáról, az önkormányzatokat igyekszik „profil tiszta” módon közszolgáltatóként, településüzemeltetőként megjeleníteni.) Az önállóság, az autonómia záloga a helyi önkormányzatok számára a számukra az Ötv.-ben nevesített és részletezett önkormányzati alapjogok sora. Az önkormányzati alapjogokat alapvetően három csoportba oszthatjuk: a helyi döntések önálló meghozatalához fűződő jogok, a petíciós jogok és az önállóság védelméhez kapcsolódó jogok. Az
önálló
döntéshez
kapcsolódó
jogok
keretében
a
helyi
önkormányzat
önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, ilyenkor döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül; törvény keretei között önállóan alakítja ki a szervezetét és működési rendjét (SzMSz megalkotásának joga és kötelezettsége); önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat; szabadon társulhat más helyi képviselőtestülettel; gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére
203
vállalkozhat; az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre jogosult, továbbá e feladatokkal arányban álló állami támogatásban részesül; törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét. (Az Alaptörvény viszont már lehetővé teszi azt, hogy törvény előírja valamely kötelező feladat társulásban történő ellátását, illetve törvény a kölcsönfeltételt, más kötelezettségvállalást feltételhez, a Kormány hozzájárulásához kötheti.) Az ún. petíciós jogok arra adnak lehetőséget a helyi önkormányzatok számára, hogy a helyi közösséget érintő ügyekben kezdeményezéssel forduljanak a döntésre jogosult szervhez, akik arra jogszabályban előírt határidőn belül válaszolni köteles. Az Ötv. két petíciós jogot nevesít, a véleménynyilvánítás és kezdeményezés jogát, mellyel a feladat-és hatáskörébe nem tartozó, de a helyi közösséget érintő ügyben élhet a helyi önkormányzat, illetve a felterjesztés jogát, mely önkormányzati jogokat, feladat- és hatáskörét érintő kérdésben illeti meg az önkormányzatokat. Előbbire a jogszabályban előírt határidőn belül, utóbbira harminc napon belül köteles a megkeresett szerv érdemben válaszolni. Végül, az önállóság védelméhez fűződő jogok kapcsán azt kell megemlítenünk, hogy a legkisebbtől a legnagyobbig minden helyi önkormányzat alapjogait tekintve egyenlő, az azokat korlátozó megállapodások semmisek. Az önkormányzatok kötelezettségei – teljesítőképességükhöz mérten – eltérőek lehetnek, de kötelező feladatot számukra csakis törvény állapíthat meg, ugyanígy csak törvény és csak kivételes esetben rendelhet helyi közügyet más szerv feladat- és hatáskörébe. Az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlása bírósági védelemben részesül, jogai védelmében az önkormányzat bírósághoz fordulhat. Az önkormányzat döntése kizárólag törvénysértés esetén bírálható felül. A rendeletek Alaptörvénnyel való összhangjának vizsgálata az Alkotmánybíróság, törvényekkel, rendeletekkel való összhangjának vizsgálata a Kúria, a határozatok jogszerűségi felülvizsgálata a törvényszék hatáskörébe tartozik. Az önkormányzatokra vonatkozó alapvető jogok, szabályok biztosítékául a jogalkotó az Ötv.-t kétharmados törvény kategóriájába sorolta, ami azt jelenti, hogy a helyi önkormányzatokról szóló törvény módosításához a jelenlévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges és csak ugyanilyen szavazataránnyal elfogadott törvényben korlátozhatók az önkormányzatok alapjogai. (Említést érdemel, hogy a Mötv. az eddigieknél jobban kiemeli a jogok mellett a helyi önkormányzatok, illetve a helyi közösség tagjainak kötelességeit is, amelyek többnyire a település önfenntartó képességének erősítéséhez, a helyi lehetőségek és erőforrások hasznosításához, valamint az állampolgári öngondoskodáshoz és a köz érdekében történő kötelezettségvállalásokhoz kapcsolódnak.)
204
9.3. A helyi önkormányzatok feladat- és hatásköre
Az államhatalom demokratikus típusú decentralizációja során
létrejött helyi
önkormányzatok – mint ahogy azt az előző fejezetrészekben már említettük – a közigazgatás szervezeti rendszerének azon területi-helyi szervei, amelyek – a dekoncentrált szervekkel ellentétben – mind önkormányzati jellegű, mind államigazgatási feladatokat ellátnak, hatásköröket gyakorolnak. A két említett feladat-, hatáskörtípus közt az alapvető különbség az, hogy az önkormányzati ügyek olyan helyi érdekű közügyek, jellemzően közszolgáltatások biztosítása, melyek a település, megye egészét, vagy nagyobb részét, a választópolgárok szélesebb körét érintik és a megvalósítás mikéntje tekintetében széles körű mérlegelési lehetőséggel rendelkezik a döntési hatáskörrel felruházott szerv a helyi sajátosságokhoz, feltételekhez igazodva. Ezzel szemben az államigazgatási ügyekben az ország egész területén egységes követelményeket kell érvényesíteni, ezek kapcsán az anyagi és eljárási szabályokat központi, az ország egész területén alkalmazandó jogszabályok tartalmazzák és ha mérlegelési lehetőséget is biztosítanak, a döntési hatáskörrel felruházott szervnek jellemzően nem az önkormányzat érdekeit, szükségleteit, teljesítőképességét kell mérlegelnie. A helyi önkormányzatok alapjogai minden tekintetben megegyeznek, feladataik és hatáskörei közt viszont értelemszerűen különbségek kell legyenek. Egy száz fős településtől nem várhatjuk el ugyanazt, amit mondjuk egy megyei jogú várostól megkövetelünk. A jogalkotó ezért megteremti a differenciálás lehetőségét mind az önkormányzati, mind az államigazgatási feladatok, hatáskörök terén. A helyi önkormányzatok önkormányzati jellegű feladatainak két összetevője van: a kötelező és az önkélt vállalt feladatok. Kötelező önkormányzati feladatot és hatáskört kizárólag törvény állapíthat meg és törvény ebben a tekintetben különbséget is tehet a helyi önkormányzatok közt, pl. a különböző önkormányzati típusoknak (község, város, megyei jogú város, stb.), különböző lakosságszámú, teljesítőképességű, területű önkormányzatoknak eltérő kötelező feladat- és hatáskört állapíthat meg (az Mötv. már nem lehetőséget, hanem differenciálási kötelezettséget ír elő a törvényalkotó számára). A kötelező feladatok ellátása kapcsán a kötelezett önkormányzatot mindössze megvalósítási kötelezettség terheli, a megoldás mikéntjében az önkormányzatok nincsenek megkötve. Ez nem jelenti azt, hogy maga dönti el, mikor minősül egy kötelező közszolgáltatás teljesítettnek, vagy azt, hogy minden tekintetben az önkormányzat mérlegelésén múlik az, hogy milyen minőségben teljesíti az adott feladatot,
205
hiszen a legfontosabb szakmai szabályokat a vonatkozó ágazati jogszabályok részletezik. Választási lehetősége az önkormányzatoknak mindössze abban áll, hogy eldönthetik az adott kötelező feladatot önállóan, saját szervei útján látja el, vagy esetleg a feladat megoldására intézményt hoz létre, gazdasági társaságot alapít, gazdasági társaságot bíz meg, vagy esetleg társulásra lép más önkormányzatokkal. Az Alaptörvény értelmében a helyi önkormányzat kötelező feladat- és hatásköreinek ellátásához azokkal arányban álló költségvetési, illetve más vagyoni támogatásra jogosult. (Nem valósul meg tehát teljes, hanem csak részleges finanszírozás, a fennmaradó részt az önkormányzatok állják a saját bevételek terhére.) Az önkormányzati jellegű feladatok, hatáskörök közti eltérés másik oka az lehet, hogy az önkormányzatok a törvényben előírt kötelező feladataikon felül a helyi igényektől és teljesítőképességtől függően önként vállalhatják minden olyan helyi közügy önálló megoldását, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe és ebben a körben az önkormányzatok mindent megtehetnek, ami jogszabályt nem sért. A önállóan vállalt feladatok köre és megoldási módja tehát mindössze az önkormányzatok mérlegelésén múlik, a mérlegelés során értékelniük kell a lakosság elvárásait és a megvalósítás anyagi, személyi, tárgyi feltételeinek megteremthetőségét. A vállalásnak mindössze annyi korlátját rögzíti a törvény, hogy az önként vállalt helyi közügyek megoldása nem veszélyeztetheti a kötelező feladatok ellátását. Ezen feladatok megvalósítását az önkormányzatok saját bevételeikből kell, hogy kigazdálkodják. Természetesen, ha az önkéntes feladatvállalás egyben más önkormányzat kötelező feladatainak átvállalását jelenti (pl. kisebb település a nagyobbtól, település a megyétől, település az államtól), akkor a feladatot vállaló igényelheti az átvállalt feladattal arányos fedezet biztosítását. Az önkormányzati közügyek körébe azok a közszolgáltatási feladatok tartoznak, amelyek révén biztosítható egy-egy település működése, megvalósítható műszaki-technikai infrastruktúrája, a lakosság kommunális és humánszolgáltatásokkal való legalább alapfokú ellátása. Már az Ötv. is meghatározza azon legalapvetőbb feladatokat, melyeket mérlegelés nélkül minden település köteles megvalósítani. Ezek közé kilenc közszolgáltatás, az egészséges ivóvízellátás, az óvodai nevelés, az általános iskolai oktatás és nevelés, az egészségügyi alapellátás, a szociális alapellátás, a közvilágítás biztosítása, a helyi közutak és a köztemető fenntartása, valamint a közterületen történő parkolás biztosítása tartozik, köteles továbbá biztosítani a nemzetiségek jogainak érvényesülését. (A Mötv. az Ötv.-től részletesebben sorolja fel a helyben biztosítható közfeladatok körét, igaz ezt általánosan teszi, nem pedig minden önkormányzatra egységesen kötelező feladatokként nevesíti. Kitér pl. a köztisztasági, csatornaszolgáltatási, hulladékgazdálkodási, távhőszolgáltatási, kulturális
206
szolgáltatásokkal kapcsolatos feladatokra, a differenciálást pedig ágazati, speciális törvényekre bízza.) Ezeken felül természetesen más törvények is előírhatnak kötelező feladatot, pl. „A közterületi prostitúció folyamatos észlelése esetén türelmi zóna kijelölése nem mellőzhető az ötvenezer lélekszám feletti települések esetében.” /1999. évi LXXV. törvény 8. § (1)/; „(1) A települési és a megyei könyvtári ellátás biztosítása a helyi önkormányzatok kötelező feladata.” / 1997. évi CXL. törvény 64. § (1)/; „Az a települési önkormányzat, amelyiknek területén kétezer főnél több állandó lakos él, családsegítést köteles biztosítani.” /1993. évi III. törvény 86. § (2)/. Az önkormányzati feladatok és hatáskörök címzettje jellemzően a képviselő-testület (közgyűlés), viszont kivételesen törvény önkormányzati feladat- és hatáskört állapíthat meg közvetlenül a polgármesternek (főpolgármesternek, megyei közgyűlés elnökének) is. A képviselő-testület utasítási joga nem terjed ki azokra az önkormányzati ügyekre, amelyeket törvény a polgármester saját önkormányzati hatásköreként állapít meg, e hatáskörben hozott polgármesteri döntéseket a képviselő-testület nem bírálhatja felül. A képviselő-testület hatásköreit (az át nem ruházható hatáskörök kivételével – lásd Ötv. 10. §, Mötv. 42. §) átruházhatja a polgármesterre, a bizottságaira, a részönkormányzat testületére, a nemzetiségi önkormányzat testületére, közös döntéshozó szervvel (társulási tanáccsal), intézmény alapítása esetén jogi személyiséggel rendelkező társulására. (Az Mötv. már nem szerepelteti ebben a felsorolásban a nemzetiségi önkormányzat testületét, ellenben a jegyző számára is átruházhatóvá teszi az önkormányzati döntéshozatali jogot.) Amennyiben így tesz, a hatáskör gyakorlásához utasítást adhat, e hatáskört bármikor visszavonhatja. Az átruházott hatáskör tovább nem ruházható. Az államigazgatási feladatok és hatáskörök terén – mint említettük – az állam nem engedhet olyan mértékben teret a helyi sajátosságoknak, mint az önkormányzati feladatok és hatáskörök estében. A jogalkotó viszont az állampolgárokhoz közeli ügyintézés, az ésszerűség, célszerűség, hatékonyság elveit figyelembe dönthet úgy, hogy egyes államigazgatási hatásköröket nem dekoncentrált szervekhez, hanem az önkormányzatokhoz telepít. Olyan jellemzően konkrét egyedi ügyekben történő engedélyezési, hozzájárulási, kötelezési feladatokról, hatáskörökről van szó, mint pl. az építésügyi hatósági, gyámhatósági, anyakönyvezési, kereskedelmi engedélyezési, birtokháborítási, adóhatósági, okmányirodai feladatok. Főszabály szerint az államigazgatási feladat- és hatáskörök címzettje a jegyző (főjegyző). Államigazgatási feladatot, hatósági hatáskört törvény vagy (az Mötv. szerint már csak törvény felhatalmazása alapján) kormányrendelet utalhat a jegyző feladat- és
207
hatáskörébe. Természetesen a konkrét ügyintézési feladatokat – a hatáskörök nagy száma miatt – nem maga a jegyző, hanem a hivatal erre kijelölt ügyintézői látják el túlnyomó részben, a jegyző rájuk a saját hatáskörét nem, csak a kiadmányozás jogát ruházhatja át. Kivételesen törvény vagy kormányrendelet közvetlenül a képviselő-testület hivatalának ügyintézőjére is telepíthet államigazgatási feladat- és hatáskört (pl. az anyakönyvvezetőre). (Az Mötv. az ügyintézőt már nem nevesíti önálló államigazgatási hatáskör lehetséges jogosultjaként.) Kivételesen a polgármester (főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke) is felruházható államigazgatási feladattal és hatáskörrel, melyet számára szintén törvény, vagy kormányrendelet állapíthat meg, de kormányrendelet csak abban a körben, amelyben törvény külön felhatalmazást adott a Kormánynak. A polgármester ugyancsak az előbb említett típusú felhatalmazás birtokában „veszélyhelyzetekben” (honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófaelhárítási ügyekben) részt vesz az országos államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában. A polgármester államigazgatási feladatellátása során a képviselő-testület nem utasíthatja, döntését nem bírálhatja felül. Törvény vagy kormányrendelet eltérő rendelkezése hiányában a polgármester, főjegyző, jegyző, körjegyző, a képviselő-testület hivatalának ügyintézője, a hatósági igazgatási társulás által államigazgatási hatósági ügyben első fokon hozott döntés ellen fellebbezésnek helye van, melyet a Kormány általános hatáskörű államigazgatási szerve (fővárosi és megyei kormányhivatal) jogosult elbírálni. Az önkormányzati és az államigazgatási jellegű feladatok és hatáskörök közti átmenetnek minősülnek az ún. önkormányzati hatósági ügyek. Ezen ügyeknek az államigazgatási jelleget a hatósági jelző kölcsönzi, hiszen ebben az esetben is a hatáskör jogosultja egyedi ügyben eljárva egyedi esetre alkalmaz elvont jogszabályi rendelkezéseket, itt is hatóság áll szemben ügyféllel, mely ügyfelet érintő jogot, vagy kötelezettséget állapít meg. Ami miatt mégis az önkormányzati jellegű feladatok és hatáskörök közé kell besorolnunk az a hatáskör címzettje. Ezen ügyekben ugyanis a hatáskör címzettje általában a képviselő-testület, kivételesen a polgármester. Törvény és önkormányzati rendelet önkormányzati hatósági hatáskört telepíthet a képviselő-testületre továbbá kizárólag törvény ugyanilyen hatáskörrel ruházhatja fel a polgármestert is. Tehát a törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott, képviselő-testület, polgármester hatáskörébe utalt, általában engedélyezésre, illetve támogatásra irányuló ügyeket nevezhetjük önkormányzati hatósági ügyeknek. Az 1993. évi III. törvény szerint pl. a szociális igazgatás területén a képviselő-testület a törvényi és az önkormányzati rendeletben megállapított feltételek fennállta esetén
208
önkormányzati hatósági határozattal dönt a lakásfenntartási támogatás, ápolási díj, átmeneti segély és a temetési segély odaítéléséről. Ugyanilyen határozattal dönthet még pl. címerhasználat engedélyezéséről, tankönyv- és tanszerellátási támogatásról, egészségügyi, szociális szolgáltatásért fizetendő térítési díjról. Amennyiben az önkormányzati hatósági ügyben a képviselő-testület hozott döntést, a döntés ellen fellebbezésnek helye nincs. Ez nem jelenti azt, hogy semmilyen jogorvoslati fórum nem áll nyitva a döntéssel szemben, hiszen jogszabálysértésre hivatkozással az illetékes törvényszéktől lehet kérni a döntés felülvizsgálatát. Az közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény megnyitja a lehetőséget a képviselő-testület számára, hogy rendeleti úton önkormányzati hatósági ügyben is átruházza döntési jogkörét a polgármesterre, bizottságára, illetve társulására. Az átruházott hatáskörben hozott, továbbá a polgármester törvény alapján önálló hatáskörben hozott önkormányzati hatósági döntésével szembeni fellebbezés elbírálása viszont már a képviselő-testület hatáskörébe tartozik.
9.4. A helyi önkormányzatok típusai
Az Ötv. értelmében a országunk területe községekre, városokra, fővárosra, fővárosi kerületekre és megyékre tagozódik, ezekben alakíthatóak helyi önkormányzatok. Az Ötv. rendelkezik még a községek egy speciális változatáról a nagyközségekről és a legnagyobb népességgel, jelentőséggel bíró városokat megillető megyei jogú város titulusról is, így ezen fejezetben ezekről is szólunk. (A Mötv. ezen felül szól egy új településtípusról, a járásszékhely város kategóriájáról is.) Nem hagyhatjuk továbbá figyelmen kívül a helyi önkormányzatok egy speciális típusát, a nemzetiségi önkormányzatokat sem, hiszen habár feladatkörük jóval szerényebb, mint általában a helyi önkormányzatoknak, mégis a magyar önkormányzati rendszer részét képezik. (A Mötv. a község, a város, a járásszékhely város, valamint a megyei jogú város közt a közszolgáltatás-biztosítás hatókörét tekintve tesz különbséget. A község a helyi lakosság létfeltételeihez szükséges, a város saját területe és vonzáskörzete ellátásához szükséges, a járásszékhely város a járás egész területén igénybe vehető, a megyei jogú város pedig a megye egész területére, vagy nagy részére kiterjedő közszolgáltatások megszervezésére kötelezhető.) Fontos megemlíteni, hogy az ország területi tagozódásának részletezése során esetlegesen használt más fogalmak, mint pl. körzet, kistérség, régió törvény által nem intézményesített, mindössze jogtörténeti jellegű, vagy statisztikai célú lehatárolási egységek.
209
Ezek választópolgárainak közösségét nem illeti meg a helyi önkormányzás joga, ezen területi egységekre önkormányzati feladat- és hatáskör nem telepíthető. (Lásd: a közigazgatás szervezeti rendszeréről szóló fejezet és a dekoncentrált szervekről szóló fejezetrész.) A teljesség kedvéért utalnunk kell még arra, hogy önkormányzati rendszerünkben a község közjogi kategória, mely nem azonos a szociológiai, földrajzi értelemben használt település, falu fogalmakkal. A településszociológia különbséget tesz falu és város közt abban a tekintetben, hogy milyen az adott település lakosságszáma, lakosságának korszerkezete, a település infrastrukturális, közszolgáltatási ellátottsága, munkahelyteremtő, munkaerővonzó képessége, vagy éppen aszerint, hogy a lakosság munkavégzésére inkább ipari, vagy mezőgazdasági jelleget ölt. A helyi önkormányzati rendszerben a község olyan település, amelyet közjogi eljárás keretében arra felhatalmazott szerv községgé nyilvánít és amelyet ennek folytán megillet a helyi önkormányzás joga.
9.4.1. A község
Az ország településszerkezete változó. Új községek keletkezhetnek, egy-egy elnéptelenedett község megszűnhet. Új község alakulásának alapvetően három módozata ismert: új község alakulhat olyan településrészből, ami még sohasem volt község (leválás), vagy úgy, hogy korábban önálló község volt, de megszüntetik a községegyesítést (szétválás), avagy két község egyesítésével (összeolvadás). (Város és község egyesítésekor gyakorlatilag nem összeolvadás, hanem beolvadás történik, a város megőrzi eredeti jellegét és jellemzően nevét is, míg a beolvadó község megszűnik önálló önkormányzat lenni, létét településrészként folytatja.) Új község alakításának – leválás és szétválás esetén – több konjunktív feltétele van. Az első feltétel a terület, mely elkülönült településrész kell, hogy legyen, önálló, saját községarculattal. Második feltétel a lakosság, melynek száma legalább háromszáz kell legyen. A harmadik feltétel pedig a képesség, az új községnek képesnek kell lennie az önkormányzati jogok gyakorlására, az Ötv. által nevesített kötelező feladatok ellátására a szolgáltatások színvonalának csökkenése nélkül. (Az Mötv. a háromszáz fős lakosságszám helyett már azt várja el, hogy a településrész lakosságszáma a kezdeményezést megelőző tíz évben folyamatosan növekedjen. További feltételként támasztja, hogy a településrész infrastrukturális ellátottsága haladja meg az országos átlagot, valamint a kötelező feladatait az országos átlagot meg nem haladó költségráfordítással legyen képes ellátni.)
210
Az új község megalakításának a kezdeményezése általában úgy indul, hogy többen megfogalmazzák, felvetik a javaslatot. Az új község alakításának kezdeményezése esetén a falugyűlés legalább háromtagú előkészítő bizottságot választ a településrészben lakó települési képviselőkből, ha nincs elég települési képviselő, vagy azok a megbízást nem vállalják, akkor más választópolgárokból. Az előkészítő bizottság javaslatot tesz az új község területére (belterület-külterület), szakértői vélemény alapján a község elnevezésére (a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztériumban működő Földrajzinév Bizottság ad szakmai véleményt), a vagyon, valamint a vagyoni jogok és kötelezettségek megosztására, a költségek viselésére. Az előkészítő bizottság írásos tájékoztatóban ismerteti javaslatát a lakossággal, a lakosság pedig aláírásgyűjtéssel kezdeményezi helyi népszavazás kiírását. Ha kellő számú aláírás gyűlt össze, a képviselő-testület kötele kiírni a véleménynyilvánító helyi népszavazást új község alakításának, vagy községegyesítés megszüntetésének kezdeményezésére. Az érvényes és eredményes helyi népszavazást követő 30 napon belül a képviselő-testület határozatba foglalja a helyi népszavazás eredményét, határozatában állást foglal az előkészítő bizottság javaslatairól. A polgármester a képviselő-testület határozatát az előkészítő iratokkal együtt az ülést követő 15 napon belül felterjeszti a miniszternek. A kezdeményezést a miniszterhez – a helyi önkormányzati általános választás évének kivételével – minden év április 30-áig lehet felterjeszteni. A miniszter hivatott megvizsgálni azt, hogy a községgé nyilvánítás feltételei fennállnak-e, betartották-e az eljárási szabályokat. Ha úgy ítéli meg, hogy a kezdeményezés súlyos anyagi, eljárási hibában szenved, május 30-ig határozatban dönt erről, egyébként a miniszter november 30-áig nyújtja be a javaslatát a köztársasági elnöknek, aki december 31-ig határozatban dönt az új község létrejöttéről, községegyesítés megszüntetéséről. A döntés az önkormányzati általános választás napján lép hatályba. A települések egyesítésére a fent említett szabályok alkalmazandóak, annyi eltéréssel, hogy ezen esetben csakis egybeépült települések egyesítése kezdeményezhető, mégpedig minden érintett településen lefolytatott érvényes és eredményes helyi népszavazás alapján minden érintett képviselő-testület által elfogadott határozattal. Feltétel továbbá, hogy az érintett képviselő-testületeknek egyetértésre kell jutniuk az új település nevét illetően.
211
9.4.2. A nagyközség
A nagyközségi cím egy olyan titulus, melynek adományozásáról, nagyközséggé nyilvánításról semmilyen szerv nem dönt, hanem annak viselésére automatikusan jogosultak lettek, jogosulttá válhatnak azon képviselő-testületek, melyek a törvényi feltételeknek megfelelnek. A nagyközségi címet használhatják azon települések képviselő-testületei, amelyek a törvény hatályba lépésekor nagyközségi tanácsok voltak, továbbá amelyek területén legalább ötezer lakos él. Ha tehát a rendszerváltás előtti feltételeket teljesítve (ötezer lakos, járásszékhely, kiemelt üdülő, jelentős ipari település) nagyközségi tanáccsá nyilvánításra került sor, a képviselő-testület továbbra is viselheti a kapott címet. Lehetőség van arra, hogy növekedjen egyes községek népessége úgy, hogy eléri az ötezer főt. Ebben az esetben a képviselő-testülete felveheti, használhatja a nagyközségi címet. Fordítva viszont, ha egy ötezernél népesebb község lakossága ötezer fő alá csökken, akkor nem vész el a nagyközségi cím, azt a képviselő-testület a továbbiakban is használhatja. A nagyközségi címmel mindössze két jog jár az Ötv. szerint. Egyrészt, ha a körjegyzőség székhelye nagyközség, akkor a nagyközség képviselő-testülete – a városhoz hasonlóan – maga nevezi ki a körjegyzőség körjegyzői feladatokat is ellátó jegyzőjét, másrészt, és ez a legfontosabb, a nagyközség jogosult a várossá nyilvánítást kezdeményezni. (Az Mötv. már háromezer lakostól lehetővé teszi a nagyközségi cím használatát, viszont semmilyen privilégiumot nem biztosít a többi községhez képest.)
9.4.3. A város
A várossá nyilvánításnak három alapvető feltétele van. Az elsőről már volt szó, csak nagyközségi
címet
viselő
képviselő-testületek
kezdeményezhetik
ezen
cím,
rang
adományozását. (Az Mötv. alapján ez már nem előfeltétel.) Elengedhetetlen feltétel továbbá, hogy a várossá nyilvánítást a nagyközség (gazdasági, foglalkoztatási, infrastrukturális, intézményi,
közszolgáltatási,
kulturális,
demográfiai
stb.)
fejlettsége
és
térségi
önkormányzatokért
felelős
(településhálózatban betöltött szolgáltató, foglalkoztató) szerepe indokolja. A képviselő-testület
a kezdeményezését
a
helyi
miniszternek terjesztheti fel – az önkormányzati általános választás évének kivételével – minden év január 31. napjáig. A miniszter a várossá nyilvánítási kezdeményezések értékelésére a településtudomány, a közgazdaságtan, a közigazgatás- és műszaki tudományok, az országos önkormányzati érdekképviseleti szervezetek, a KSH képviselőjéből
212
és más szakemberekből álló – legfeljebb 15 tagú – bizottságot kér fel. A miniszter a bizottság javaslatainak figyelembevételével május 31-éig tesz javaslatot várossá nyilvánításra a köztársasági elnöknek, aki június 30-áig határozatban dönt a várossá nyilvánításról. A döntés a határozatban megjelölt időpontban (jellemzően a tárgyév július 1-jén) lép hatályba.
9.4.4. A járásszékhely város
A járásszékhely városi önkormányzat olyan közszolgáltatásokat lát el, melyeket a járás egész területén gazdaságosan, hatékonyan és a szakmai szabályok előírásainak megfelelően képes biztosítani.
9.4.5. A megyei jogú város
A megyei jogú városi cím olyan titulus, mely minden megyeszékhely városnak automatikusan jár. Korábban a város képviselő-testületének kérelmére az Országgyűlés is adományozhatott megyei jogú városi címet. Ilyen irányú kérelmet annak a városnak a képviselő-testülete terjeszthetett fel, amelynek lakosságszáma az ötvenezer főt meghaladta. A „megyei jogú” kifejezés ugyanis megtévesztő annyiból, hogy ezen cím birtokosának inkább a kötelezettségei növekednek, mintsem a jogai. A megyei jogú város olyan települési önkormányzat, amely a közszolgáltatási feladatait saját településén túl a megye egészére, vagy nagyobb része tekintetében látja el. A szervezetét illetően annyit szükséges megemlíteni, hogy a megyei jogú városokban a képviselő-testület elnevezése (hasonlatosan a megyei önkormányzatokhoz és a fővároshoz) közgyűlés, több aljegyző is kinevezhető.
9.4.6. A főváros
A fővárosnak az országban betöltött különleges szerepe és sajátos helyzete, a település nagyságából adódó kétszintű önkormányzati rendszere az általánostól eltérő szabályozást igényel. A kétszintű önkormányzati rendszer annyit tesz, hogy fővárosunk fővárosi önkormányzatból és huszonhárom fővárosi kerületi önkormányzatból áll. A fővárosi és kerületi önkormányzatok a törvény értelmében mind települési önkormányzatnak minősülnek, feladat- és hatáskörmegosztásukra nem alkalmazható a település és megye kapcsolatának analógiája. (Az Mötv. szabályozása alapján viszont a fővárosi önkormányzat már egyaránt fog
213
települési és területi önkormányzatnak minősülni.) A törvénynek a főváros kétszintű önkormányzatként történő meghatározása nem jelent hierarchikus viszonyt, nem jelent alá- és fölérendeltséget. Azt viszont meg kell jegyeznünk, hogy az előbb elmondottakkal némileg ellentétben lehetőség van arra, hogy a fővárosi közgyűlés feladatkörében alkotott rendelete végrehajtása
érdekében
felhatalmazást
adjon
a
kerületi
képviselő-testületnek
rendeletalkotásra. Az e tárgykörben alkotott kerületi rendelet nem terjeszkedhet túl a fővárosi közgyűlés rendeletében foglalt felhatalmazáson, ilyen esetben a kerületi képviselő-testület rendelete nem lehet ellentétes a közgyűlés rendeletével. A szervezetét illetően azt kell megjegyeznünk, hogy míg a kerületi önkormányzatok felépítésére teljes mértékben a települési önkormányzatokra vonatkozó szabályok alkalmazandóak, addig a főváros legfőbb döntéshozó szervének elnevezése közgyűlés, melynek elnöke a főpolgármester, kinek segítésére a közgyűlés több főpolgármester-helyettest is választhat. A Főpolgármesteri Hivatalt a főjegyző vezeti, helyettesítésére, munkájának segítésére a Közgyűlés több aljegyzőt is kinevezhet, hasonlóképp a fővárosi kerületi polgármesteri hivatalokban is kinevezhető több aljegyző. A fővárosi és kerületi önkormányzatok alapjogai természetesen egyenlőek, feladataik és hatáskörük tekintetében vannak eltérések. A törvény az általános szabályokkal ellentétben a minden település kötelező feladataként megjelölt köztemető fenntartásának és közvilágítás biztosításának feladatát nem írja elő a kerületi önkormányzatok számára, arról a fővárosi önkormányzat gondoskodik. A feladatok megosztását illetően a Fővárosi Önkormányzat látja el azokat a kötelező és önként vállalt helyi települési önkormányzati feladatokat és hatásköröket, amelyek a főváros egészét vagy egy kerületet meghaladó részét érintik
(pl.
helyi
tömegközlekedés
megszervezése,
energiaellátás
biztosítása,
településtisztasági, szennyvízelvezetési, -tisztítási feladatok ellátása). Ugyancsak a Fővárosi Önkormányzat látja el azokat a feladatokat, amelyek a fővárosnak az országban betöltött különleges
szerepköréhez
kapcsolódnak
(pl.
egy
világkiállítás,
világversenyek
megszervezése). A törvény biztosítja a Fővárosi Közgyűlésnek és a kerületi képviselőtestületeknek, hogy megállapodásuk alapján a közszolgáltatás szervezését a kerületi képviselő-testület működési területére vonatkozóan átvállalja.
9.4.7. A megyei önkormányzatok
A megyei önkormányzat területi önkormányzat, illetékességi területe több település közigazgatási területét fedi le. A megyei és a települési önkormányzatok egyaránt helyi
214
önkormányzatok, a jogállást tekintve egyenjogúak, nincs közöttük függőségi viszony, alapjogaik megegyeznek, de részben eltérő feladatokat teljesítenek. Elsősorban a települési önkormányzatok látják el a helyi közügyeket, a megyei önkormányzat alapvető rendeltetése az, hogy területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat lásson el. A szervezetét illetően annyit szükséges megemlíteni, hogy az általános szabályokhoz képest a megyei önkormányzat feladat- és hatásköreinek címzettje a megyei közgyűlés, melynek vezetője a közgyűlés által saját tagjai közül választott elnök, kinek munkáját a szintén a közgyűlés által megválasztott alelnökök segítik. Megyei önkormányzat esetében a közgyűlés kötelező feladata pénzügyi bizottságot felállítani. A megyei testületek és tisztségviselők munkáját a megyei önkormányzati hivatal segíti, amelyet a főjegyző vezet, munkájának segítésére több aljegyző is kinevezhető.
9.4.8. Nemzetiségi önkormányzat
A nemzetiségek jogairól szóló törvény a nemzetiségek, Magyarországon honos népcsoportok (bolgár, cigány, görög, horvát, lengyel, német, örmény, román, ruszin, szerb, szlovák, szlovén, ukrán) számára a „kulturális autonómia” megvalósítása érdekében biztosítja nemzetiségi önkormányzat létrehozásának lehetőségét. A Magyar Köztársaságban a nemzetiségek joga települési, területi és országos nemzetiségi önkormányzat létesítése. Az egyes nemzetiségek községben, városban és a főváros kerületeiben települési, továbbá a megyében és a fővárosban területi nemzetiségi önkormányzatot, valamint országos nemzetiségi önkormányzatot hozhatnak létre. A nemzetiségi önkormányzatok alapvető feladata a nemzetiségek érdekeinek védelme és képviselete az ezen önkormányzatok részére törvényben megállapított feladat- és hatáskörök gyakorlásával. A nemzetiségi önkormányzati feladat- és hatáskörök a nemzetiségi önkormányzat testületét illetik meg, a nemzetiségi önkormányzatot a testület által tagjai közül választott társadalmi megbízatású elnök képviseli, akit a szintén a testület által tagjai közül választott elnökhelyettes helyettesít. A nemzetiségi önkormányzat elnöke a helyi önkormányzat képviselő-testületének ülésén, a nemzetiségeket érintő napirendi pont tárgyalásakor jelen lehet, még zárt ülés tartása esetén is. A nemzetiségi önkormányzat testülete bizottságokat hozhat létre. A helyi önkormányzat a települési nemzetiségi önkormányzat részére biztosítja a testületi működésének feltételeit (pl. helyiséghasználat, postai, kézbesítési, gépelési,
215
sokszorosítási feladatok ellátása). A végrehajtásról a polgármesteri hivatal (közgyűlés) gondoskodik. A települési nemzetiségi önkormányzat kötelező feladata különösen: nemzetiségi intézmény
fenntartása,
a
képviselt
közösség
érdekképviselete,
a
helyi
közösség
önszerveződésének támogatása, a kulturális javak megőrzése. A települési nemzetiségi önkormányzat a rendelkezésére álló források keretei között önként vállalt feladatot láthat el különösen nemzetiségi intézmény alapítása, kitüntetés alapítása, odaítélése feltételeinek és szabályainak meghatározása, nemzetiségi pályázat kiírása, ösztöndíj alapítása terén. A nemzetiségi önkormányzat testülete hatásköreit ülésen gyakorolja. A települési nemzetiségi önkormányzat képviselő-testülete szükség szerint, a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott számú, de évente legalább négy ülést tart. A testület rendeletalkotásra nem jogosult, döntésének formája: határozat. Egyes esetekben a testületet önálló döntési jog illeti meg (pl. maga határoz a nemzetiség helyi ünnepeiről, nemzetiségi intézmény alapításáról, nemzetiségi kulturális pályázat kiírásáról, ösztöndíj alapításáról), egyes esetekben egyetértési jogot gyakorol (pl. nemzetiségi feladatot ellátó közművelődési intézmény létesítésével, megszüntetésével, átszervezésével kapcsolatos döntés esetében), egyes esetekben pedig csupán véleményezési joga van (pl. az országos nemzetiségi önkormányzat véleményezi az általa képviselt nemzetiségeket e minőségükben érint jogszabálytervezeteket).
9.5. A helyi önkormányzatok szervei és működésük
A jogi személyiséggel bíró helyi önkormányzat – mint szervezet – önkormányzati és államigazgatási hatáskörét és feladatait szervei útján látja el. Az önkormányzati feladatok címzettje, így ebben a körben a legfőbb döntéshozó szerv a képviselő-testület (közgyűlés). A képviselő-testület
szerveként
az
Ötv.
további
szerveket
nevesít:
polgármester
(alpolgármester, főpolgármester, főpolgármester-helyettes, megyei közgyűlés elnöke, alelnöke), képviselő-testület bizottsága, részönkormányzat testülete, képviselő-testület hivatala (jegyző, főjegyző, aljegyző).
216
9.5.1. A képviselő-testület
Ahogyan azt már többször említettük az önkormányzati jellegű hatáskörök jellemző címzettje a választópolgárok helyi közössége által választott képviselőkből és a polgármesterből álló képviselő-testület, melynek elnevezése a megyei jogú városok, a megyei önkormányzatok és a fővárosi önkormányzat esetében: közgyűlés (a továbbiakban együtt: képviselő-testület). A képviselő-testület hatásköreit ülésen gyakorolja. Az ülések lebonyolításával kapcsolatban az Ötv. nagyfokú szabadságot enged a helyi önkormányzatoknak. A képviselőtestületek a Szervezeti- és Működési Szabályzatukról szóló rendeletben (SzMSz) előírt számú, de legalább évi hat ülést (rendes ülés) kötelesek tartani. A képviselő-testülete megbízatásuk elején jellemzően négy évre (megbízatásuk idejére) szóló ciklusprogramban összegzik az előttük álló legfontosabb célokat, feladatokat. A ciklusprogram végrehajtására készül évente (adott esetben félévente) a munkaterv, mely tartalmazza az összes rendes ülés tervezett időpontját, napirendjét és az arra ütemezett feladatokat, előterjesztőket. A munkaterv alapján a rendes ülést a polgármester, mint a képviselő-testület elnöke hívja össze. Az összehívásra, előterjesztések
rendjére
vonatkozó
részletes
szabályokat
az
SzMSz
tartalmazza.
Természetesen az élet produkálhat olyan váratlan helyzeteket, amikor az előre eltervezett rendes ülések között sürgősen szükséges ún. rendkívüli ülésnek az összehívása is. A polgármester kötelessége rendkívüli ülést összehívni a képviselők egynegyedének, vagy valamely bizottság indítványára (egyéb esetekben pusztán lehetősége). (Az Mötv. szerint köteles a kormányhivatal kezdeményezésére is összehívni.) A képviselő-testület ülése – főszabály szerint – nyilvános. Ez azt jelenti, hogy az ülésen – annak megzavarása nélkül – bárki korlátozás nélkül megjelenhet, az ott elhangzottakat meghallgathatja, arról feljegyzést, felvételt készíthet (ugyanez vonatkozik a nyilvános ülésről készült jegyzőkönyvre is). Az ülésre tanácskozási joggal meghívottak (pl. előterjesztő, könyvvizsgáló) a megjelenésen túl már hozzá is szólhatnak azon napirendi pontokhoz, melyben érintettek, javaslatot, észrevételt tehetnek, kérdést tehetnek fel. Szavazati joggal kizárólag a képviselő-testület tagjai (polgármester, képviselők) vehetnek részt az ülésen. Az ülésen állandó résztvevőként jelen van továbbá a helyi önkormányzat jegyzője, mint a törvényesség őre. A jegyző felelős azért, hogy a testület eljárása és döntései a jogszabályoknak megfelelőek legyenek, ő készíti az ülés jegyzőkönyvét. Amennyiben jogszabályi feltételek fennállnak, az ülés egészére, vagy annak egy részére korlátozni kell, vagy lehet a nyilvánosság elvét. A képviselő-testület köteles zárt ülést
217
elrendelni az Ötv.-ben meghatározott személyi ügyek (pl. választás, vezetői megbízás, fegyelmi ügyek) tárgyalásakor, ha az érintett a nyilvános tárgyalásba nem egyezett bele (kéri a zárt tárgyalás elrendelését, vagy egyszerűen csak hallgat); továbbá – minden esetben – önkormányzati hatósági, kitüntetési, összeférhetetlenségi és vagyonnyilatkozattal kapcsolatos eljárások tárgyalásakor. A testület mérlegelési körébe tartozik, hogy zárt tárgyalást rendeljen el, ha éppen vagyonáról rendelkezik, általa kiírt pályázatot tárgyal és a nyilvánosság üzleti érdeket sértene. (Az Mötv. egyértelműbben fogalmaz, amikor a zárt ülés tartásának három esetkörét vázolja fel: a) minden esetben kötelező, pl. önkormányzati hatósági ügyekben; b) érintett kérésére kötelező, pl. kinevezéssel kapcsolatos ügyekben; c) testület mérlegelési körébe tartozik, pl. vagyonával való rendelkezés esetén.) A zárt ülésen már szűk körre korlátozódik a jelenlévők köre: képviselő-testület tagjai, jegyző, (Mötv.-ben már az aljegyző is) nem a képviselő-testület tagjai közül választott alpolgármester, a nemzetiségeket érintő napirendi pont tárgyalása esetén a nemzetiségek képviselője és meghívása esetén az érintett és a szakértő (Mötv.-ben már a hivatal ügyintézője is) vehetnek részt azon. Ilyen esetekben természetesen a zárt ülések anyagára is vonatkozik a nyilvánosság korlátozása. A képviselő-testület ülését a polgármester vezeti, ő az, aki a megállapítja a testület határozatképességét, vagy annak hiányát. A testület akkor határozatképes, akkor fogadhat el bármiféle döntést, ha az ülésen a képviselőknek több mint a fele jelen van. Természetesen saját és hozzátartozója ügyének eldöntésében a képviselő-testület egyetlen tagja sem vehet részt, a döntéshozatalból érintettsége folytán a testület minősített többséggel kizárhatja. A kizárt képviselő a határozatképesség szempontjából jelenlévőnek minősül. A testület döntése lehet: rendelet, vagy határozat. A helyi önkormányzati rendelet jogszabály, tehát az önkormányzat
illetékességi
területén
minden
személyre
kötelező
rendelkezéseket
tartalmazhat. A képviselő-testület eredeti és származékos jogkörben alkothat rendeletet, tehát eddig szabályozatlan helyi közügyek rendezésére és magasabb rendű jogszabályok végrehajtására egyaránt. A polgármester és a jegyző által aláírt helyi önkormányzati rendeletnek is – mint minden más jogszabálynak – érvényességi feltétele a kihirdetés, melyről a jegyző gondoskodik. Ez jelen esetben a képviselő-testület hivatalos lapjában, illetve a helyben szokásos módon (hirdetőtábla, helyi televízió, rádió, stb.) történhet. A képviselőtestület határozata közjogi szervezetszabályozó eszköz, és mint olyan visszatérően, vagy folyamatosan alkalmazandó normatív döntés (pl. fejlesztési tervek, célok, koncepciók). A képviselő-testület viszont alkothat egyedi ügyben is határozatot (pl. döntés önkormányzati tulajdon bérbeadásáról, vagy önkormányzati hatósági ügyben). A testület döntéseit egyszerű, vagy minősített többséggel hozza. Az egyszerű többséget igénylő döntéshozatalhoz elegendő
218
a jelenlévő képviselők több mint felének igen szavazata. Minősített többséget igénylő kérdéseknél a viszonyítási alap változik meg: ezeknél már az összes képviselő több mint felének igen szavazat szükséges a javaslat elfogadásához. Minősített többség olyan fontos kérdésekben alkalmazandó garanciális szabály, mint például a rendeletalkotás, társuláshoz való csatlakozás, intézmény alapítása, zárt ülés elrendelése. A testület üléséről készült jegyzőkönyvet – mely többek közt tartalmazza a meghozott döntéseket és minden olyan tényt, adatot, melyből a döntéshozatali eljárás szabályszerűsége megállapítható – a jegyző köteles 15 napon belül a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős szervnek (illetékes területi kormányhivatalnak) eljuttatni. A közszolgáltatási feladatainak ellátására a képviselő-testület jellemzően önkormányzati intézményt (pl. általános iskolát, napköziotthonos óvodát, idősek otthonát), egyéb gazdálkodó szervet (pl. Városgazda kht., Közútfenntartó kht.) alapít és ezeknek maga nevezi is ki vezetőjét. Az önkormányzati jellegű hatáskörök címzettje a képviselő-testület. Ez nem jelenti viszont azt, hogy minden apró kérdésről mindig ezen testületnek kell döntést hoznia. A testület
a
polgármesterre,
bizottságára,
részönkormányzat
testületére,
nemzetiségi
önkormányzat testületére és közös döntéshozó szervvel rendelkező társulására (intézmény alapítását csak jogi személyiséggel bíró társulásra) ruházhatja át minden olyan hatáskörét, melynek átruházását törvény nem tiltja. (Az Mötv., mint említettük, már a jegyző számára is lehetővé teszi, hogy átruházott hatáskörben önkormányzati döntést hozzon.) Az Az Ötv. 10. §a (Mötv. 42. §) számos átruházás tiltó rendelkezést tartalmaz. (Át nem ruházható képviselőtestületi hatáskör pl. a rendeletalkotás, önkormányzati alapítású intézmény vezetőjének kinevezése, alpolgármester megválasztása, kitüntetések (pl. Pro Urbe-díj) alapítása, társuláshoz való csatlakozás, intézmény alapítása, közterület elnevezése, emlékmű állítása.) Amennyiben a képviselő-testület rendeletében valamely szervére ruházza át hatáskörét, akkor annak gyakorlásához utasításokat adhat, az átruházott hatáskört bármikor visszavonhatja.
9.5.2. A képviselő-testület bizottsága
A képviselő-testület bizottságainak elsődleges feladata a testület döntéseinek előkészítése, illetve gondoskodás az elfogadott döntések végrehajtásáról. Egyes esetekben, ha a testület bizottságára ruházta valamely döntési hatáskörét, döntéshozó szervként is funkcionál. A képviselő-testület a törvény keretei között szabadon alakítja ki szervezetét, határozza meg a szervei közti munkamegosztást. Az SzMSz tartalmazza tehát a képviselő-
219
testület mellett működő bizottságok számát, összetételét, működését. Az Ötv. és más törvények relatíve kevés kötelező előírást tartalmaznak erre nézve. Ilyen kötelező előírás az Ötv. szerint, hogy a képviselő-testület a száz, vagy a száznál kevesebb lakosú településen bizottságot nem választ, a kétezernél több lakosú településen és a megyei önkormányzatok esetében pedig kötelezővé teszi pénzügyi bizottság választását. (Az Mötv. ezer fő alatti települések számára lehetővé teszi, hogy a kötelező bizottsági feladatokat egy bizottság lássa el.) Törvény más bizottság megalakítását is elrendelheti. A bizottságok olyan döntés-előkészítő szervek, melyek funkcionális munkamegosztás alapján különülnek el egymástól (létezik pl. Városfejlesztési, Kulturális, Turisztikai, Egészségügyi, Környezetvédelmi, Sport Bizottság). A döntés-előkészítés folyamatába ezen szervek hivatottak a szakmaiságot becsatornázni azáltal, hogy tagjai nem kizárólag képviselők lehetnek, hanem a szakmai közélet elismert képviselői is (pl. pedagógusok, háziorvosok, környezetvédelmi egyesület képviselője). Az összetétellel kapcsolatban az Ötv. annyi előírást tartalmaz, hogy a bizottság elnöke és tagjainak több mint a fele képviselő kell, hogy legyen, illetve kizárja, hogy a polgármester, az alpolgármester, a nemzetiségi önkormányzat elnöke, a képviselő-testület hivatalának dolgozója a bizottság tagja, vagy elnöke lehessen. A bizottságok működésének ügyviteli feladatait a képviselő-testület hivatala látja el.
9.5.3. A részönkormányzat testülete
A települési önkormányzat képviselő-testülete elkülönült, vagy sajátos érdekű településrészeire
általa
meghatározott
hatáskörrel
az
SzMSz-ben
településrészi
önkormányzatot hozhat létre. A bizottsággal ellentétben a részönkormányzati testületek nem funkcionálisan, hanem területi alapon elkülönülő szervei a képviselő-testületnek. Döntéselőkészítő, véleményező, javaslattételi hatáskörein túl egyes esetekben egyetértési jogot is megilleti őket, vagy ha a képviselő-testület a településrészt érintő ügyekben egyes hatásköreit átruházta, döntéshozatali jogokat is gyakorolnak és ehhez megfelelő anyagi támogatásra jogosultak. (Az Mötv. értelmében önkormányzati hatósági hatáskör nem ruházható a településrészi önkormányzatra.) Elnökét a képviselő-testület saját tagjai közül választja, tagja bárki lehet. (Az Mötv. értelmében erre a szervre is a bizottságokra irányadó szabályok vonatkoznak, így tagjainak több mint fele a települési képviselőkből kell, hogy álljon.) A településrészi önkormányzat létrehozása a képviselő-testület szabad elhatározásán alapszik. A
220
részönkormányzati
testületek
munkájának
segítésére
a
képviselő-testület
hivatali
kirendeltségeket hozhat létre.
9.5.4. A polgármester
A polgármester a helyi önkormányzat választott tisztségviselője, a képviselő-testület elnöke, politikai vezető. Főszabály szerint a polgármesteri tisztség betöltésére főállásban, teljes munkaidőben kerülhet sor. Kivétel ez alól a háromezernél kevesebb lakosságszámmal rendelkező község, ahol társadalmi megbízatásban is betölthető eme tisztség. A főállású polgármester illetményre jogosult, a társadalmi megbízatású pedig tiszteletdíjat kaphat. (Az Mötv. értelmében a polgármesteri tisztség lakosságszámtól függetlenül betölthető főállásban és társadalmi megbízatásban egyaránt.) A képviselő-testület a polgármester javaslatára a polgármester helyettesítésére, munkájának segítésére egy vagy több alpolgármestert választhat, alpolgármestereket választhat. A képviselő-testület legalább egy alpolgármestert saját tagjai közül választ meg. Azon alpolgármester, akit nem a képviselőtestület tagjai közül választottak, nem tagja a képviselő-testületnek, a polgármestert a képviselőtestület elnökeként nem helyettesítheti, de a képviselő-testület ülésein tanácskozási joggal részt vesz. Főállású alpolgármester csak háromezernél
több
lakosú
önkormányzatnál
választható.
(Az
Mötv.
értelmében
alpolgármesteri megbízatás lakosságszámtól függetlenül betölthető főállásban és társadalmi megbízatásban egyaránt, annyi megkötéssel, hogy ha a polgármester társadalmi megbízatású, az alpolgármesternek is annak kell lennie.) A fővárosban főpolgármester tölti be ezt a tisztséget, a fővárosi közgyűlés főpolgármester-helyetteseket választhat. A megyei önkormányzat esetében elnökről és alelnökökről beszélhetünk (a továbbiakban együtt: polgármester és alpolgármester). A polgármester önkormányzati feladatköre többrétű. Egyrészt a képviselő-testület felhatalmazása alapján átruházott önkormányzati hatásköröket gyakorol, de törvény kivételesen önkormányzati feladat- és hatáskört közvetlenül is megállapíthat számára. Másrészt a képviselő-testület működéséhez kapcsolódóan összehívja és vezeti az üléseket, képviseli a testületet. Harmadrészt a bizottságok és településrészi önkormányzatok működéséhez kapcsolódóan felfüggesztheti azok döntéseinek végrehajtását, ha azt észleli, hogy az ellentétes a képviselő-testület határozatával, vagy az önkormányzat érdekeivel. Negyedrészt irányítja a képviselő-testület hivatalának működését. Ezen irányítási hatáskör természetesen nem korlátozza érdemben a szakmai vezető, a jegyző hivatalvezetői feladatait.
221
A polgármester, mint politikus, a helyi igények figyelemmel kísérése mellett elsősorban a hivatal szolgáltató funkcióját igyekszik a választópolgárok felé erősíteni. (Az Mötv. több rendelkezése is erősíti a polgármester önkormányzaton belüli szerepét, bővíti a testülethez képest az operatív cselekvési lehetőségeit. Ha a polgármester a testület döntését az önkormányzat érdekeit sértőnek találja, egy alkalommal kezdeményezheti az ismételt tárgyalást, a döntést addig végrehajtani nem lehet. Ha a testület ugyanazon ügyben két egymást követő alkalommal képtelen volt döntést hozni – az át nem ruházható testületi hatáskörök kivételével – a polgármester a testület helyett döntést hozhat, ha az adott ügykörben erre előzetesen az SzMSz. felhatalmazta. Szintén dönthet a polgármester a testület hatáskörébe tartozó, két ülés közt felmerülő halaszthatatlan önkormányzati ügyekben, az át nem ruházható hatáskörök kivételével és előzetes, SzMSz-ben történő felhatalmazás birtokában.) Az Ötv. szerint törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendelet kivételesen államigazgatási hatósági hatáskörrel is felruházhatja a polgármestert. Törvény vagy törvény felhatalmazása alapján kormányrendeletben előírt esetekben honvédelmi, polgári védelmi, katasztrófa-elhárítási ügyekben a polgármester részt vesz az államigazgatási feladatok helyi irányításában és végrehajtásában is. Államigazgatási hatáskörén belül pl. a polgármester előtt tehető le az állampolgársági eskü vagy fogadalom; a honvédelmi kötelezettségek körében vagyoni szolgáltatást igénybevételét elrendelő hatóságként funkcionál; katasztrófahelyzetben szervezi és irányítja a lakosság védelmét, kitelepítését, kimenekítését, illetőleg befogadását és visszatelepítését.
9.5.5. A képviselő-testület hivatala (polgármesteri hivatal)
A képviselő-testület hivatala a polgármester irányítása és a jegyző vezetése alatt álló hivatali formában működő munkaszervezet, hivatásos szakapparátus. Rendeltetése az önkormányzat működésének segítése, az államigazgatási ügyek döntésre való szakszerű előkészítése és a döntések végrehajtásával kapcsolatos feladatok ellátása. A hivatal feladatai az alábbi főbb csoportokba rendezhetők: •
előkészíti a testületi szervek üléseit, közreműködik tevékenységük feltételeinek ellátásában, ellátja az ügyviteli és egyéb kiszolgáló feladatokat, segíti a képviselők munkáját, kiszolgálja az önkormányzati vezetést,
•
előkészíti és végrehajtja a testületi szervek és a polgármester döntéseit,
222
•
önkormányzati,
államigazgatási
hatósági
ügyekben
döntésre
előkészít,
gondoskodik a döntések végrehajtásáról, •
szervező tevékenységet végez, ügyviteli-adminisztrációs tevékenységet folytat.
A polgármesteri hivatal egységes szakapparátusként működik. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a képviselő-testület - a polgármester és a jegyző javaslatára - ne alakíthasson ki több belső szervezeti egységet a hivatalon belül. A belső szervezeti egységek megnevezése körében találkozunk osztály, főosztály, ügyosztály, csoport, iroda, referens megnevezésekkel (pl. adóosztály, okmányiroda, gyámhivatal, titkárság, belső ellenőrzési csoport, közoktatási referens). A polgármesteri hivatali dolgozók közszolgálati tisztviselők (pl. szabálysértési ügyintéző), ügykezelők (pl. iktató) és ennek nem minősülő munkavállalók (pl. gondnok, sofőr, takarító). Említettük, hogy a polgármesteri hivatal vezetője a jegyző (fővárosi, megyei közgyűlés hivatalának a főjegyző). A jegyző az önkormányzat közigazgatási-szakmai vezetője. Az önkormányzat vezető testületei és tisztségviselői közül a függetlenség, szakmaiság és az állandóság képviselője, hiszen megbízatása nem igazodik a politikai szervek ciklusidejéhez, a jegyzőt a képviselő-testület pályázat alapján határozatlan időre nevezi ki. (Az Mötv. értelmében a jegyzőt már a polgármester nevezi ki. Amennyiben hat hónapon belül nem történik meg a jegyző kinevezése, a kormányhivatal vezetője lesz jogosult ideiglenes hatállyal megfelelő jelöltet, hivatali tisztviselőt, vagy más jegyzőt megbízni a jegyzői feladatok ellátásával.) A jegyző helyettesítésére, a jegyző által meghatározott feladatok ellátására a képviselőtestület – a jegyző javaslatára – községi önkormányzat esetén kinevezhet, más önkormányzat esetében pedig köteles aljegyzőt kinevezni. (Az Mötv. értelmében a polgármester a jegyző mellé minden esetben kötelező aljegyzőt kinevezni.) Jegyző, aljegyző kinevezéséhez a közszolgálati jogviszonyhoz megkövetelt általános feltételeken túl az szükséges, hogy a pályázó igazgatásszervezői vagy állam- és jogtudományi doktori képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel, és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy ez alóli mentesítéssel rendelkezzen, és legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerezzen. Főjegyző, főjegyzőt helyettesítő aljegyző kinevezéséhez az szükséges, hogy a pályázó állam- és jogtudományi doktori vagy okleveles közgazdász képesítéssel vagy okleveles közigazgatási menedzser szakképesítéssel és jogi vagy közigazgatási szakvizsgával, vagy ez
223
alóli mentesítéssel rendelkezzen, és közigazgatási szervnél legalább kétévi közigazgatási gyakorlatot szerezzen. A jegyzőkre vonatkozó magas szintű képesítési követelmények előírását az tette szükségessé, hogy a jegyzőnek, illetve főjegyzőnek az önkormányzati közigazgatás szakszerűségének és eredményességének biztosításában meghatározó szerepe van. A szakvizsga feltétel alól viszont a kinevezéstől számított egy évre bármelyik képviselő-testület felmentést adhat, ha valószínűsíthető, hogy a pályázó ez idő alatt a szakvizsgát leteszi, a mentesítést megszerzi. A kisebb településekre jellemző kedvezőtlen szakember-ellátási körülmények indokolták azt, hogy – körjegyző és az ötezer főnél nagyobb lélekszámú község kivételével – a képviselő-testületek két évre felmentést adhatnak a képesítési feltételek alól is, ha valószínűsíthető, hogy ez idő alatt a pályázó az előírt képesítést megszerzi. Ugyanez indokolja a gyakorlati idő csökkentésének lehetőségét, illetve elengedésének kivételes biztosítását is. A jegyző feladatait, melyek három alapvető csoportba rendezhetők, az Ötv. részletezi. A jegyző hivatalvezetőként – egyes esetekben a polgármester egyetértésével – gyakorolja a munkáltatói jogokat a hivatal dolgozói felett. Önkormányzati jellegű feladatain belül a jegyző gondoskodik az önkormányzat működésével kapcsolatos feladatok ellátásáról, tanácskozási joggal vesz részt a képviselő-testület, a képviselő-testület bizottságának ülésén. Ide tartozik többek közt az ülések adminisztratív előkészítése, a döntések szakmai megalapozása, a testületi ülés figyelemmel kísérése, jelzés jogszabálysértés észlelése esetén, jegyzőkönyv készítése. (Mint említettük, az Mötv. értelmében a testület által ráruházott hatáskörben önkormányzati ügyekben döntést is hozhat majd a jegyző.) Államigazgatási jellegű feladatain belül a jegyző dönt a hatáskörébe utalt ügyekben, ezekben szabályozza a kiadmányozás rendjét, döntésre előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó államigazgatási ügyeket, dönt azokban a hatósági ügyekben, amelyeket a polgármester ad át. A jegyzőt illető hatáskörök száma a háromezerhez (!) közelít. Ezeket mind természetesen lehetetlen egy személynek ellátnia. A jegyző a hatáskörétől ugyan nem válhat meg, kiadmányozási (döntési) jogot viszont biztosíthat a hivatal egyes ügyintézőinek. (Mint utaltunk rá a járásokról szóló alfejezetben, a jegyző államigazgatási hatáskörei várhatóan nagy mértékben lecsökkennek, azokat a járási hivatalok veszik majd át.) A jegyző a „törvényesség őre” a helyi önkormányzatoknál. Egyik legfőbb feladata ugyanis, hogy jelzéssel éljen, ha a képviselő-testület, a bizottság, vagy a polgármester döntésénél jogszabálysértést észlel.
224
9.6. A helyi önkormányzatok társulásai
A helyi önkormányzati rendszer rendszerváltás során történt kialakítása során a jogalkotó már számolt azzal a problémával, hogy a minden települést megillető feltétlen szabadságnak, autonómiának ára van: nem lesz minden község alkalmas arra, hogy a működésének alapvető feltételeit, a törvény által számukra kötelezően előírt feladatokat önmagukban kellő színvonalon teljesítsék. (Az önkormányzatok több mint 90%-a a községi önkormányzat, a községek nagyobb részének – több mint 1700-nak – a lakosságszáma nem éri el az ezer főt.) Mint említettük, a kötelezően teljesítendő feladatok kapcsán a helyi önkormányzatokat
mindössze
megvalósítási
kötelezettség
terheli,
módjának
meghatározásában nagyfokú önállóságot kaptak, így kézenfekvő megoldásként kínálkozik az önkormányzatok előtt, hogy akár a kötelező, akár önkélt vállalt önkormányzati feladataik, akár pedig egyes államigazgatási feladataik hatékonyabb és célszerűbb megoldására más önkormányzatokkal írásbeli megállapodással (társulási megállapodás) társuljanak. Már az Alaptörvény is deklarálja a helyi önkormányzatok cikkben, hogy a helyi önkormányzat „szabadon társulhat más helyi önkormányzattal”. Az Ötv. pedig ezt az alkotmányos alapjogot fejti ki, mikor szabályozza az önkormányzati társulások legalapvetőbb szabályait és meghatároz négy társulási formát. Az Országgyűlés 1997-ben felismerve azt, hogy az aprófalvas településszerkezetű ország helyi önkormányzatainak feladatellátása súlyos problémákkal küszködik, a társulási kedv fokozására megalkotta a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvényt (Ttv.), melyben négy társulási típust és azokra vonatkozó részletszabályokat határoztak meg. Ezeket – mivel jellemzően egy meghatározott feladat ellátására jönnek létre – nevezhetjük ún. egycélú társulásoknak. A hazai társulási rendszer utolsó elemeként, lépcsőfokaként került elfogadásra a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény (Tkttv.), mely immáron több meghatározott közszolgáltatás, egyéb önkormányzati feladat integrált, egy szervezetben történő megvalósítására ösztönzi a települési önkormányzatokat. A helyi önkormányzati társulásokkal összefüggésben a következőket szükséges még kiemelni. Társulás létrehozása a részvevő
önkormányzatok önkéntes és szabad
megállapodásával történik. Magyarországon tehát a társulási szabadság elve érvényesül, kizárt tehát az, hogy bármelyik önkormányzat is kötelezhető legyen társulásban való részvételre. Ennek némileg, látszólag ellentmond az Alaptörvénynek már idézett passzusa, miszerint törvény elrendelheti a helyi önkormányzat kötelező feladatának társulásban történő ellátását. A társulás kölcsönös előnyök megszerzése, az arányos teherviselés mellett a
225
résztvevő felek egyenjogúságának tiszteletben tartásával jöhet létre. Az nem kizárt, hogy a társult tagok lakosságszámhoz, a társulás nyújtotta szolgáltatás igénybevételének mértékéhez képest eltérő mértékű kötelezettségeket vállaljanak a társulás működtetése érdekében, a felek önkormányzati jogaiban viszont nem okozhat csorbulást a társulási megállapodás, valamely fél önkormányzati jogait sértő megállapodás semmis. (Az Mötv. fokozatos hatálybaléptetése során 2013-ban hatályát veszíti az Ötv. társulásokról szóló fejezet, a Ttv. és a Tkttv. is. 2013-ban, hat hónapon belül minden önkormányzat köteles lesz felülvizsgálni meglévő társulási megállapodásait és amennyiben a társulás fenntartását indokoltnak tartják, azokat az Mötv. szabályai szerint újra létre kell hozniuk.)
9.6.1. Az Ötv. által nevesített társulási formák
9.6.1.1. Körjegyzőség
Körjegyzőséget azok a települési önkormányzatok hoznak létre, körjegyzőséghez azok csatlakoznak, melyek önmagukban nem képesek arra, hogy önálló polgármesteri hivatal működtetésének legalapvetőbb személyi és tárgyi feltételeit megteremtsék, saját jegyzőt nevezzen ki. Ebben az esetben a megállapodás alapján egy személy, a körjegyző látja el több település jegyzői feladatait, ilyenkor a résztvevő települések nem működtetnek önálló polgármesteri hivatalt, hanem egységes körjegyzőség hivatalát hoznak létre körjegyző vezetésével a székhely településen. Új körjegyzőségi hivatal abban az esetben nem kerül kialakításra, ha a körjegyzőség székhelye nagyközség, vagy város, mert ilyen esetekben a nagyközség, vagy város jegyzője az adott polgármesteri hivatal bevonásával látja el a körjegyzőségi teendőket. Fontos megemlíteni, hogy az Ötv. az ezer lakos alatti településeknek is csupán ajánlja a körjegyzőséghez való csatlakozást, nem sérül tehát a társulási szabadság elve. Az ezer lakos alatti települések is dönthetnek úgy, hogy ha anyagi lehetőségeik megengedik önálló polgármesteri hivatalt hoznak létre, önálló jegyzőt neveznek ki (egy működőképes hivatal létszáma legalább 5-6 fő). Az ezernél több, de kétezernél kevesebb lakosú község is részt vehet körjegyzőségben, kétezer lakos feletti települések viszont már csak körjegyzőségi székhely települések lehetnek, vagy önálló hivatalt kell fenntartaniuk.
226
Körjegyzőség létrehozásának feltétele, hogy a társulni kívánó települések egy megyén belül helyezkedjenek el és közigazgatási területüket legfeljebb két település közigazgatási területe válassza el. (A megyén belüli elhelyezkedés előírásának oka a jegyzői döntésekkel szembeni jogorvoslati fórum – megyei kormányhivatal – egyértelmű meghatározása, a relatíve kis távolság pedig az ügyfelek és a körjegyző érdekeit védi.) A körjegyző kinevezéséhez és felmentéséhez a társulásban részvevő önkormányzatok széleskörű konszenzusa szükséges. Körjegyzőség alakításáról az érdekelt települések képviselő-testületei állapodnak meg. A körjegyzőt a képviselő-testületek együttes ülése nevezi ki. A körjegyző kinevezéséhez a körjegyzőséghez tartozó képviselő-testületek mindegyikének minősített többséggel hozott egybehangzó döntése szükséges. A körjegyzőnek a képesítési és a szakmai gyakorlat feltételek alól nem adható felmentés. A körjegyző, vagy megbízottja minden, a társulásban résztvevő képviselő-testület ülésén köteles részt venni, köteles évente minden képviselő-testületnek beszámolni a körjegyzőség munkájáról és a települések lakosságának igényeit kielégítendő köteles maga, vagy megbízottja révén minden településen hetente legalább egy napon ügyfélfogadást tartani.
Közös önkormányzati hivatal
Az Mötv. 2013. január 1. után közös önkormányzati hivatal (kvázi „kényszerkörjegyzőség”) létrehozását írja elő azon járáson belüli községi önkormányzatok számára, amelyek közigazgatási területét legfeljebb egy település közigazgatási területe választja el egymástól és a községek lakosságszáma nem haladja meg a kétezer főt. (A kétezer fő feletti települések esetében nem kötelező, hanem csupán lehetőség közös önkormányzati hivatalhoz csatlakozni.) A közös önkormányzati hivatal összlakosságszámának a kétezer főt, vagy a települések számának a hetet el kell érnie. Abban az esetben, ha a közös önkormányzati hivatalt működtető települések egyike város, akkor a város a székhelytelepülés. A városi, valamint a kétezer főt meghaladó lakosságszámú települési önkormányzat képviselő-testülete nem tagadhatja meg a közös önkormányzati hivatal létrehozására irányuló megállapodás megkötését, ha azt a vele határos település kezdeményezi. Amennyiben 2013. január 1. után hatvan nappal még nem került sor a közös önkormányzati hivatal létrehozására, vagy ahhoz valamely település nem tudott csatlakozni, akkor a kormányhivatal vezetője jelöli ki a közös önkormányzati hivatalhoz tartozó településeket.
227
A közös önkormányzati hivatalt is jegyző vezeti. Kinevezéséhez és felmentéséhez az érintett települések polgármestereinek lakosságszám-arányos, többségi döntése szükséges. Amelyik polgármester maga mögött tudja az összlakosságszám 51 %-át, az tehát maga nevezi ki a közös önkormányzati hivatalt vezető jegyzőt. Eltérő megállapodás hiányában, ha a működtető települések egyike város, akkor a város polgármestere maga nevezi ki a közös önkormányzati hivatalt vezető jegyzőt.
9.6.1.2. Hatósági igazgatási társulás
A képviselő-testületek megállapodással a polgármester, a jegyző, vagy a képviselőtestület hivatalának ügyintézője feladat- és hatáskörébe tartozó egy, vagy több államigazgatási hatósági ügyfajtára, vagy egy hatósági ügycsoport szakszerű intézésére hatósági igazgatási társulást hozhatnak létre (pl. szabálysértési ügyek intézésére, pénzügyi igazgatási feladatok ellátására). A bonyolultabb, speciális szakértelmet, gyakorlati tapasztalatot, különleges személyi és tárgyi feltételeket igénylő hatósági ügyek helyi intézésére a jogalkotó alapvetően két megoldást választhat: vagy kijelöli azon településeket, akik körzetközpontként a környező településekre nézve is ellátják az adott államigazgatási feladatot (pl. építésügyi hatósági, gyámhatósági, okmányirodai feladatok ellátása), vagy a szükséges feltételek megteremtésének képességét minden önkormányzat saját mérlegelésére bízza és ha az a feltételeket önmaga előteremteni nem képes, hatósági igazgatási társulásra léphet más önkormányzatokkal. Az igazgatási társulásoknak általában két fajtája jön létre: az egyiknél a társulás csak előkészíti a hatósági ügyeket, a döntést minden települési önkormányzat jegyzője maga hozza meg, a másiknál mind az előkészítés, mind a döntéshozatal társulásban történik, a döntéshozó a kiadmányozási joggal megbízott települési önkormányzat (többnyire a székhely) jegyzője. A hatósági igazgatási társulás a gyakorlatban a társulásban részt vevő polgármesteri hivatalok egyikének szervezeti részeként működik.
9.6.1.3. Intézményi társulás A képviselő-testületek megállapodásukkal létrehozhatnak olyan társulást, amelynek értelmében két vagy több községet, illetőleg várost és községet ellátó egy vagy több
228
intézményt (pl. óvoda, általános iskola, idősek otthona) közösen alapítanak, tartanak fenn és fejlesztenek. Tökéletes megoldást kínál ez a társulási forma azon esetekre, amikor a kisebb települések már a legalapvetőbb kötelezően ellátandó feladatokról sem tudnak önmagukban gondoskodni. Ha például egy község nem tudja önállóan kigazdálkodni egy óvoda költségeit, képviselő-testülete dönthet úgy, hogy más hasonló helyzetben lévő községekkel összefogva közösen alapít, tart fenn egy napköziotthonos óvodát, vagy egy nagyobb város képviselőtestületével köt megállapodást arról, hogy ezentúl a kis község óvodás korú gyermekei a nagyobb város által alapított óvodába járnak, cserébe a község hozzájárul az óvoda fenntartási költségeihez. Az Ötv. egy diszpozitív szabályt fogalmaz meg a hozzájárulás mértékére, mikor azt mondja, hogy a társult tagönkormányzatok lakosságszámarányosan járulnak hozzá a fenntartási költségekhez. A képviselő-testületek viszont a társulási megállapodásban eltérően is megállapodhatnak, pl. dönthetnek úgy, hogy egyenlő mértékben, vagy – óvoda esetén – a nevelt gyermekek száma alapján fizetik meg a hozzájárulásukat.
9.6.1.4. Társult képviselő-testület
Társult képviselő-testületet két vagy több települési képviselő-testület hozhat létre akkor, ha a társulási szándékot előzetesen már minden érintett település lakossága érvényes és eredményes helyi népszavazása megerősítette. Ez a társulási forma arra kínál lehetőséget, hogy a tagönkormányzatok a feladataik jelentős részét integráltan, gazdaságilag, szakmailag a leghatékonyabban lássák el úgy, hogy közös hivatalt tartanak fenn, intézményeiket közösen működtetik és részben, vagy akár teljes egészében egyesítik költségvetésüket. Ezen átfogó társulási forma nem szünteti meg az alapító képviselő-testületeket, azok a kizárólag az adott települést érintő ügyekben (pl. díszpolgári cím adományozása) továbbra is önállóan döntenek. A társult képviselő-testület kétféleképpen állhat össze: alkothatják azt a társult képviselő-testületek együtt teljes létszámban, de megállapodhatnak abban is, hogy a tagok lakosságszámarányosan delegálnak képviselőket a társult képviselő-testületbe.
229
9.6.2. A Ttv. által nevesített társulási típusok
9.6.2.1. Egyszerű megbízásos társulás
A képviselő-testület megállapodhat más képviselő-testülettel abban, hogy annak szerve, intézménye, más szervezete meghatározott feladatot, hatáskört, szolgáltatást ellát a megbízó önkormányzat számára. A megbízó képviselő-testület megbízza a másik szerződő önkormányzatot, hogy pl. egy vagy több szociális szolgáltatást biztosítson adott esetben saját fenntartású intézménye útján. Ebben az esetben nem beszélhetünk intézmény közös fenntartásáról, hiszen a megbízó önkormányzat csupán egy bizonyos szolgáltatás ellátásával bízza meg a megfelelő szolgáltatóval, intézménnyel rendelkező önkormányzatot, hogy a saját közigazgatási területén túl a megbízó közigazgatási területére kiterjedően is lássa el a feladatot.
9.6.2.2. Egyszerű intézményfenntartó társulás
Két vagy több képviselő-testület megállapodhat intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában azzal, hogy a közös fenntartással, illetve a közös foglalkoztatással kapcsolatos feladat- és hatásköröket a megállapodásban meghatározott képviselőtestület, illetve annak szerve gyakorolja. Ezen társulási típus a már a társulási formáknál megismert intézményi társulás céljából jön létre mégpedig úgy, hogy a közösen alapított, fenntartott, fejlesztett intézménnyel kapcsolatos döntéseket a társult tagok nem közösen hozzák meg, hanem a résztvevők a tagok egyikére (jellemzően a székhely település képviselő-testületére) bízzák ezen feladat- és hatáskörök gyakorlását. Ha például egy általános iskolát tartanak fenn közösen a társult önkormányzatok és a társulási megállapodásban a székhely település képviselő-testületét jelölték meg döntéshozóként, akkor ezen szerv fogja pl. az iskola igazgatóját kinevezni úgy, hogy a többi képviselő-testületnek mindössze a véleményét köteles ezzel kapcsolatban kikérni.
230
9.6.2.3. Társulás tanáccsal
Két vagy több képviselő-testület közös döntéshozó szerv (társulási tanács) létrehozásával megállapodhat intézmény vagy más szervezet közös fenntartásában, egyes alapítói jogok közös gyakorlásában, munkavállaló közös foglalkoztatásában, illetve feladat, hatáskör, szolgáltatás más módon történő közös ellátásában. Ezen társulási típus tehát az előbb ismertetett két társulási típusnak olyan továbbfejlesztett változata, melyben az akár megbízásos, akár intézményfenntartó társulással kapcsolatos döntéseket egy közösen létrehozott szerv, az ún. társulási tanács hozza meg. A tanács összetétele megállapodás kérdése, összeállhat pl. egyenlő számú, vagy a települések lakosságszámával, hozzájárulásával arányos számú képviselőből, azonos, vagy súlyozott mértékű szavazati joggal bíró polgármesterekből. A társulási tanács tagjai sorából elnököt választ
(jellemzően
a
székhely
település
polgármestere),
és
elnökhelyettest,
elnökhelyetteseket választhat. A társulási tanács döntését ülésén, határozattal hozza.
9.6.2.4. Jogi személyiséggel bíró társulás
Két vagy több képviselő-testület megállapodhat jogi személyiséggel rendelkező társulás létrehozásában, ha a feladat, szolgáltatás közös ellátása, intézmény vagy más szervezet közös alapítása, fenntartása szükségessé teszi, hogy a társulás önállóan vállaljon kötelezettségeket, és rendelkezzen vagyoni jogokkal. Ezen társulási típus még magasabb szintű, mint az előbb említett tanáccsal bíró társulás, hiszen immáron a közös döntéshozó szervvel rendelkező társulást már jogi személyiséggel is felruházzák. A társulás tehát a gazdasági élet, a piac önálló szereplőjévé válik, a tárulást polgári jogi jogok illethetik és kötelezettségek terhelhetik, saját vagyonnal rendelkezhet, gazdálkodó szervezetet, intézményt alapíthat, illetve vállalkozásban vehet részt.
9.6.3. A többcélú kistérségi társulás
A többcélú kistérségi társulás olyan közös döntéshozó szervvel, társulási tanáccsal és jogi személyiséggel bíró társulás, amelyet egy meghatározott kistérség területén működő települési önkormányzatok képviselő-testületei hozhatnak létre egymás közt területfejlesztési feladatok
ellátására,
településfejlesztési
feladatok
összehangolására,
kistérségi
231
közszolgáltatások (pl. oktatási és nevelési, szociális és egészségügyi ellátási, közművelődési, hulladékkezelési) biztosítására, intézmények közös fenntartására. A tagönkormányzatok polgármestereiből álló társulási tanács saját tagjai közül elnököt választ (jellemzően a székhelytelepülés polgármesterét) és elnökhelyetteseket választhat. A társulási tanács döntését ülésén, határozattal hozza. A tanács munkáját munkaszervezet segíti, illetve bizottságok segíthetik. Huszonötnél több tagból álló társulások esetén a hétköznapi feladatok ellátására a tanács saját tagjaiból 5-9 tagú elnökséget választhat.
9.6.4. Az Mötv. társulási szabályai
Mint említettük, a társulási rendszerünket meghatározó három jogszabály hatályon kívül helyezésével az Mötv. társulásokról szóló fejezete (illetve az azon kívül helyezkedő egyes rendelkezései) határozza meg egységesen az önkormányzati társulások szabályait. Minden képviselő-testület minősített többséggel dönt a társulási megállapodásról, azt a polgármester írja alá. A jövőben minden – írásbeli megállapodással, önkormányzati, vagy államigazgatási feladat- és hatáskör célszerűbb ellátására létrehozott – társulás közös döntéshozó szervvel és jogi személyiséggel kell, hogy rendelkezzen. A társulás jogosult költségvetési szervet, gazdálkodó szervet, nonprofit szervezetet és egyéb szervezetet alapítani, vezetőit kinevezni. A társulás részt vehet olyan vállalkozásban, ahol a felelőssége nem haladja meg vagyoni hozzájárulása mértékét. A társulás döntéshozó szerve a képviselő-testület által delegált tagokból álló társulási tanács, mely hatáskörét ülésen gyakorolja, ülésén határozatot hozhat. A tanács tagjai közül elnököt választ, alelnököt választhat, bizottságokat alakíthat. A tanács munkaszervezeti feladatait – eltérő megállapodás hiányában – a székhelytelepülés polgármesteri hivatala látja el. A
tíznél
több
tagból
álló
társulás
tanácsának
érvényes
döntéséhez
–
a
határozatképességen túl – legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely meghaladja a jelen lévő tagok szavazatainak felét és az általuk képviselt települések összlakosságszámának egyharmadát. Ha a társulási megállapodás minősített többséget vár el, valamely kérdésben, akkor legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely eléri a társulásban részt vevő tagok szavazatának több mint felét és az általuk képviselt települések lakosságszámának a felét.
232
9.7. A helyi önkormányzatok törvényességi felügyelete
Mint minden rendszert, így a közigazgatás szervezeti rendszerét is az elemek, jelen esetben a közigazgatási szervek közti kapcsolat tartja össze. Az kétségtelen, hogy a helyi önkormányzatok is a közigazgatás szervezeti rendszerébe tartoznak, de vajon milyen kapcsolat fűzi össze a szervezeti rendszer többi tagjával? Az önkormányzati autonómiát súlyosan sértené, ha közvetlenül, vagy közvetve a Kormány irányítási jogot gyakorolna az önkormányzatok felett, ezért a jogalkotó azt a megoldást választotta, hogy ún. törvényességi felügyeleti viszonyt létesített az önkormányzatok és a közigazgatási szervezeti rendszer egyes felügyeleti jogokkal felruházott szervei között. (Az önkormányzati reform egyik karakterisztikus és ma már hatályba is lépett sarokpontja volt az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésének törvényességi felügyeletté változtatása, amely lényege az önkormányzatok feletti kontrolleszközök számának és erejének növelésében rejlik az autonómia rovására és a racionalitás, a jogbiztonság előnyére.) Az Alaptörvény a Kormány kötelességéve teszi azt, hogy gondoskodjon a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéről. Az Mötv. pedig azt is leszögezi, hogy a Kormány
a
helyi
önkormányzatok
törvényességi
felügyeletéért
felelős
miniszter
(közigazgatási és igazságügyi miniszter) irányításával, a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős szerv - a fővárosi és megyei kormányhivatalok – útján biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletét. (A jogalkotó 2009. január 1. és 2011. szeptember 1. között alkotmányellenes mulasztásban volt, mert nem került kijelölésre egyetlen olyan közigazgatási
szerv
sem,
amely
a
helyi
önkormányzatok
felett
törvényességi
ellenőrzési/felügyeleti jogkörrel bírt volna.) Az Mötv. szerint tehát a kormányhivatal feladata a helyi önkormányzatok (ide érte a nemzetiségi önkormányzatokat és a helyi önkormányzatok társulásait is) törvényességi felügyelete. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásának célja a helyi önkormányzat
képviselő-testülete,
bizottsága,
részönkormányzata,
polgármestere,
főpolgármestere, megyei közgyűlés elnöke, társulása, jegyzője (a továbbiakban: érintett) működése jogszerűségének biztosítása. A kormányhivatal törvényességi felügyeleti eljárásában vizsgálja a helyi önkormányzat: a) szervezetének, működésének, döntéshozatali eljárásának jogszerűségét; b) döntéseinek (rendelet, határozat) jogszerűségét; c) törvényen alapuló jogalkotási, továbbá jogszabályon alapuló döntési és feladatellátási (közszolgáltatási) kötelezettségének teljesítését.
233
A kormányhivatal közvetlenül maga nem függesztheti fel a törvénysértőnek tartott önkormányzati rendelet vagy határozat végrehajtását. Nem helyezheti hatályon kívül, nem semmisítheti meg az önkormányzat döntését. Törvényességi felügyeleti jogköre nem a döntés előkészítésének jogszerűségére, hanem a már megszületett döntésre terjed ki és elsősorban figyelemfelhívásra, vagy annak eredménytelensége esetén bírósági keresetindításra szorítkozik. Azt, hogy az önkormányzati rendelet vagy határozat törvénysértő-e vagy sem, végül a bíróságok döntik el. A hivatal törvényességi vizsgálata a mérlegeléssel hozott önkormányzati döntésnél is kizárólag a jogszerűségre irányulhat. Ha jogszabály mérlegelési szempontokat állapít meg, a döntés csak akkor válik törvénysértővé, ha a döntéshozatali folyamatban mellőzték e szempontok figyelembevételét. A törvény a jegyző kötelezettségévé teszi, hogy a testületi ülések jegyzőkönyvét az ülést követő 15 napon a kormányhivatal számára megküldje. A jegyző köteles a jegyzőkönyvvel együtt minden olyan iratot felküldeni (pl. az írásos előterjesztéseket, a rendelet szövegét és indokolását, a határozatokat és azok előiratait), amiből mind a döntés, mind pedig a döntéshozatali eljárás jogszerűsége megállapítható. A jegyzőkönyv megküldési kötelezettség elmulasztása törvényességi felügyeleti bírság kiszabását vonhatja maga után. A kormányhivatalnak emellett információkérési joga is van, melynek értelmében a kormányhivatal a helyi önkormányzat feladat- és hatáskörébe tartozóan az érintettől információt, adatot kérhet, konzultációt kezdeményezhet, amelyeknek az érintett a megadott határidőn belül köteles eleget tenni. Az információkérésre irányuló megkeresés nem teljesítése törvényességi felügyeleti bírság kiszabását vonhatja maga után. Amennyiben a kormányhivatal, akár a jegyzőkönyvek és a hozzá kapcsolódó iratok vizsgálatából, akár a bekért információk alapján jogszabálysértést észlel, legalább harminc napos határidő tűzésével felhívja az érintettet annak megszüntetésére (törvényességi felhívás). Az érintett a felhívásban foglaltakat köteles megvizsgálni és a megadott határidőn belül az annak alapján tett intézkedéséről vagy egyet nem értéséről a kormányhivatalt írásban tájékoztatni. A megadott határidő eredménytelen leteltét követően a kormányhivatal a törvényességi felügyeleti eljárás egyéb eszközeinek alkalmazásáról mérlegelési jogkörben dönt. A kormányhivatal rendelkezésére álló eszközöket érdemes azon keresztül megvizsgálni, hogy milyen problémák vetődhetnek fel a helyi önkormányzatok működésével, döntéseivel kapcsolatosan. a)
A képviselő-testület alaptörvény-ellenes működése. A működés alaptörvény-
ellenessége egyebek közt akkor következik be, ha a képviselő-testület működésképtelenné
234
válik. Ennek általános megnyilvánulása az, hogy tartósan nem teljesíti a törvényben megjelölt feladat- és hatásköreit (pl. nem alkotja meg az SzMSz-ét, a költségvetési rendeletét, nem nevezi ki az intézmények vezetőit, elmulasztja a szociális segélykérelmek elbírálását, vagy egyszerűen csak a sorozatos határozatképtelenség folytán nem képes döntést hozni). Ebben az esetben a kormányhivatal javasolhatja a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszternek, hogy kezdeményezze a Kormánynál az Alaptörvénnyel ellentétesen működő képviselő-testület feloszlatását. Az Országgyűlés a Kormány – az Alkotmánybíróság véleményének kikérését követően előterjesztett – indítványára feloszlatja az alaptörvényellenesen működő képviselő-testületet. Ezt követően a köztársasági elnök időközi választást tűz ki, valamint megbízza az illetékes kormányhivatal vezetőjét a polgármester, valamint a testület átruházható feladat- és hatáskörök ideiglenes gyakorlásával. b)
A képviselő-testület ülésének hiánya. Ha törvényességi kérdések képviselő-
testület által történő megtárgyalása a helyi önkormányzat törvényes működésének biztosítása érdekében indokolt, a kormányhivatal kezdeményezi a polgármesternél a képviselő-testület ülésének összehívását, ha pedig ennek nem tesz eleget, az ülést maga a kormányhivatal hívja össze. c)
Alaptörvénybe ütköző önkormányzati rendelet. Az önkormányzati rendelet
Alaptörvénybe ütközése esetén a kormányhivatal a helyi önkormányzatok törvényességi felügyeletéért felelős miniszter útján kezdeményezi a Kormánynál az önkormányzati rendelet alkotmánybírósági felülvizsgálatának indítványozását. d)
Jogszabálysértő önkormányzati rendelet. A kormányhivatal a helyi
önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a Kúriánál az önkormányzati rendelet jogszabállyal való összhangjának felülvizsgálatát. e)
Jogszabálysértő önkormányzati határozat. A kormányhivatal a helyi
önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen elteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél
az
önkormányzati
határozat
felülvizsgálatát.
Ha
a jogszabálysértő
önkormányzati határozat végrehajtása a közérdek súlyos sérelmével vagy elháríthatatlan kárral járna, a törvényszék a határozat végrehajtását felfüggeszti. f)
Törvényben előírt jogalkotási kötelezettség elmulasztása. A kormányhivatal
kezdeményezi a Kúriánál a helyi önkormányzat jogalkotási (rendeletalkotási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítását, ha a helyi önkormányzat törvényen alapuló jogalkotási kötelezettségét elmulasztotta. Ha a helyi önkormányzat a Kúria által megadott határidőn belül
235
nem tesz eleget jogalkotási kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezi a Kúriánál a mulasztás kormányhivatal által történő orvoslásának (aktuspótlás) az elrendelését. A kormányhivatal vezetője a rendeletet a helyi önkormányzat nevében alkotja meg azzal, hogy a rendeletet a kormányhivatal vezetője írja alá és a Magyar Közlönyben kell kihirdetni. Ezen rendelet helyi önkormányzati rendeletnek minősül azzal, hogy annak módosítására és hatályon kívül helyezésére a helyi önkormányzat kizárólag a következő önkormányzati választást követően jogosult, ez idő alatt a módosításra a kormányhivatal vezetője jogosult. Az aktuspótlással egyidejűleg a kormányhivatal jogosult a mulasztó önkormányzattal szemben törvényességi felügyeleti bírságot kiszabni. g)
Önkormányzati
határozathozatali
kötelezettség
elmulasztása.
A
kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél a helyi önkormányzat törvényen alapuló határozathozatali kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a határozat meghozatalára való kötelezést. A kormányhivatal
kezdeményezésére
a
törvényszék
megállapítja
a
határozathozatali
kötelezettség elmulasztását és határidő tűzésével kötelezi az önkormányzatot a határozat meghozatalára. Ha a helyi önkormányzat a törvényszék által megadott határidőn belül nem tesz eleget határozathozatali kötelezettségének, a kormányhivatal a határidő leteltét követő harminc napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél a mulasztás kormányhivatal által történő pótlásának (aktuspótlás) az elrendelését az önkormányzat költségére. Az aktuspótlással egyidejűleg a kormányhivatal jogosult a mulasztó önkormányzattal szemben törvényességi felügyeleti bírságot kiszabni. h)
Feladat-ellátási
(közszolgáltatási)
kötelezettség
elmulasztása.
A
kormányhivatal a helyi önkormányzat tájékoztatásának kézhezvételétől vagy a tájékoztatás adására nyitva álló határidő eredménytelen leteltétől számított tizenöt napon belül kezdeményezheti a törvényszéknél a helyi önkormányzat törvényen alapuló feladat-ellátási (közszolgáltatási) kötelezettsége elmulasztásának megállapítását és a feladat elvégzésére való kötelezést. A kormányhivatal kezdeményezésére a törvényszék megállapítja a mulasztást és határidő tűzésével kötelezi a helyi önkormányzatot, hogy biztosítsa a feladat-ellátást (közszolgáltatást). A kötelezéssel egyidejűleg a kormányhivatal jogosult a mulasztó önkormányzattal szemben törvényességi felügyeleti bírságot kiszabni. i)
Polgármester és a jegyző fegyelmi vétsége. A kormányhivatal fegyelmi
eljárást kezdeményezhet a helyi önkormányzat polgármestere ellen és a polgármesternél a jegyző ellen. Ha polgármester, a jegyző határidőben nem tesz eleget a kormányhivatal
236
információkérésre irányuló megkeresésének, a kormányhivatal törvényességi felügyeleti bírságot szabhat ki a helyi önkormányzattal szemben. j)
Polgármester sorozatos törvénysértése. A kormányhivatal pert indíthat a
helyi önkormányzat székhelye szerint illetékes törvényszék előtt a sorozatos törvénysértést elkövető polgármester tisztségének megszüntetése iránt. k)
Önkormányzat
gazdálkodásával
kapcsolatos
szabálysértés.
A
kormányhivatal az önkormányzatok gazdálkodását érintő szabálysértések gyanúja esetén kezdeményezheti a Magyar Államkincstárnál a központi költségvetésből járó támogatás jogszabályban
meghatározott
részének
visszatartását
vagy
megvonását,
illetve
kezdeményezheti a helyi önkormányzat gazdálkodását érintő vizsgálat lefolytatását az Állami Számvevőszéknél. A jegyzőkönyv megküldési, illetve információadási kötelezettség elmulasztása mellett az F), g), h) és i) pontokban is szóltunk a törvényességi felügyeleti bírság eszközéről. Az ismételten is kiróható bírság kiszabásánál a kormányhivatal figyelembe veszi: a) a jogellenes kötelezettségszegés súlyát; b) a helyi önkormányzat költségvetési helyzetét, és c) az előző bírságok számát és mértékét. A bírság mértékének generális minimuma a köztisztviselői illetményalap (2012-ben 38.650 Ft.), generális maximuma esetenként a köztisztviselői illetményalap tízszerese.
237
SZAKIRODALOM A 9. RÉSZHEZ
1. Fogarasi József (szerk.): A helyi önkormányzatok. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó, Budapest, 2010. 2. Kákai László (szerk.): 20 évesek az önkormányzatok. Publikon Kiadó, Pécs, 2010. 3. Fábián Adrián (szerk.): 20 éves a magyar önkormányzati rendszer. A „Jövő Közigazgatásáért” Alapítvány, Pécs, 2011. 4. Hoffman István: Önkormányzati közszolgáltatások szervezése és igazgatása. ELTE Eötvös Kiadó, Budapest, 2009. 5. Józsa Zoltán: Önkormányzati szervezet, funkció, modernizáció. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2006. 6. Németh Jenő (szerk.): Kistérségek kézikönyve. Magyar Közigazgatási Intézet, Budapest, 2004. 7. Raft Miklós (szerk.): A helyi-területi közigazgatás. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1982. 8. Fonyó Gyula: A tanácstörvény magyarázata. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1976. 9. Verebélyi Imre: Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció, különös tekintettel a magyar megyék megerősítésére. In: Comitatus: önkormányzati szemle, 2001. (11. évf.) 10. sz. 10. Verebélyi Imre: A helyi önkormányzati rendszer fejlődésének főbb irányai. In: Magyar közigazgatás, 1995. (45. évf.) 2. sz. 11. Balatoni Péter: Az önkormányzatok helyzete 2011. In: Új magyar közigazgatás, 2012. (5. évf.) 1. sz. 12. Hoffman István - Veres Enikő: Testületi vezetés az önkormányzatokban. In: Új magyar közigazgatás, 2011. (4. évf.) 10. sz. 13. Fogarasi József: A helyi önkormányzatokról - néhány gondolat. In: Comitatus : önkormányzati szemle, 2011. (21. évf.) 197. sz. 14. Hoffman István: Az önként átvállalt (alternatív) feladatok szerepe a magyar önkormányzati rendszerben. In: Közjogi szemle, 2011. (4. évf.) 2. sz.
238
10. Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatásban
Fő témakörök: 10.1. Az irányítás fogalma 10.2. Az irányítási hatáskör 10.3. Az irányítás és a felügyelet elhatárolása 10.4. Az utasításoknak való engedelmesség ___________________________________
10.1. Az irányítás fogalma
Az irányítás fogalmát a korábbiakban már kénytelenek voltunk használni, anélkül, hogy konkrétan meghatároztuk volna a fogalmat, illetve annak tartalmát. Az irányításnak megadható szociológiai, igazgatás-tudományi és jog-tudományi jelentése egyaránt, továbbá felmerülnek az irányítási eszközök kérdései, sőt elhatárolási kérdések is, a fogalommal szoros összefüggésben. Az alábbiakban e kérdéseket tekintjük át.
a.) A szervezetek irányításának szociológiai értelmezése Az irányítás általában a hatalomgyakorlás formája. Az irányítás szociológiai értelemben két szerv közötti olyan hatalmi viszony, amelyben az egyik (az irányító) szerv, a másik (az irányított) szervre meghatározó befolyást gyakorol. A befolyás az irányító akaratának érvényesülését jelenti.
b.) A szervezetek irányításának igazgatás-tudományi értelmezése Igazgatás-tudományi értelemben az irányítás több (négy) elemből álló folyamat, melynek elemei a következők: -
az irányítás alanya: az irányító,
-
az irányítás tárgya: az irányított szervezet,
-
az irányítás célja: az irányított szervezet zavartalan és eredményes
működésének biztosítása, -
az irányítás tartalma: az irányító szerv által rendszeresen ellátott feladatok
összessége. Az irányítás tehát a szervezet működéséhez kapcsolódik.
239
Valamely szervezet működésének viszonyait két nagy csoportba lehet besorolni: a szakmai viszonyok (szakmai ügyek) és a szervi viszonyok (szervi ügyek) csoportjába. A szakmai működési viszonyok a szervezet alapvető céljának, társadalmi rendeltetésének ellátása során keletkező viszonyok. Az e tevékenységgel összefüggő ügyek a szakmai ügyek. A szervi működési viszonyok általában a következő ügyekben jelentkeznek: -
a szervezet létesítése, megszüntetése, átszervezése,
-
fejlesztési ügyek,
-
a működés személyzeti feltételeinek biztosításával kapcsolatos ügyek,
-
a szervezet működéséhez szükséges dologi, anyagi feltételekkel kapcsolatos
-
a belső szervezet kialakításával és átalakításával kapcsolatos ügyek,
-
a szervezet működési rendjének kialakításával és átalakításával kapcsolatos
-
a szervezet vezetésével kapcsolatos ügyek. Az irányító szerv a fentiekben
ügyek,
ügyek,
felsorolt ügyekben szakmai irányítást, illetőleg szervei, vagy fenntartói irányítást végez.
c.) A szervezetek irányításának jogtudományi értelmezése Jogtudományi értelemben a szervezetek irányításáról akkor beszélünk, ha az irányító szervezetnek jogszabályok biztosítják azokat a jogi eszközöket, amelyekkel megvalósítható az irányított szervezet működését meghatározó befolyásolás (a szociológiai értelemben vett irányítás). Ebben az esetben a két szervezet között olyan tartós és folyamatos jogviszony van, amelynek tartalmát - az irányító oldalán - az irányítási jogosítványok adják. Ezeket a jogviszonyokat nevezzük irányítási jogviszonynak. Az irányítási jogviszonyokban általában előforduló irányítási jogosítványok amelyeket a későbbiekben részletesen át fogunk tekinteni - a következők: a)
a szabályozás joga (a normatív aktus kiadásnak joga);
b)
a konkrét utasítás adásának joga;
c)
a konkrét ügyekben való döntés (határozathozatal) joga;
d)
az aktus-felülvizsgálati jog;
e)
az ellenőrzési jog.
d.) Az irányítás eszközei Az irányítás meghatározott cselekmények útján valósul meg. Ezek a cselekmények általában jogilag szabályozottak, melyeket az irányítás jogi eszközeinek nevezünk. A
240
cselekmények között azonban találhatók olyanok is, amelyekre nézve a jogszabály előírásokat nem tartalmaz. Ezek a nem jogi eszközök általában a következők: a feladat megmagyarázása, tájékoztatás, gyakorlati segítségnyújtás, erkölcsi és anyagi ösztönzés, az irányító szerv által szervezett továbbképzés, stb. e.) Az irányítás és hatósági tevékenység elhatárolása Az irányítás és hatósági tevékenység elhatárolásának problémája a szervezetnél jelentkezik, mivel mindkét tevékenységnek a tárgya lehet szervezet, és mindkét fajta tevékenység a szervezet működésének befolyásolását célozza. Az elhatárolás azon az alapon történhet, hogy az irányítás a szervezet működését meghatározó módon befolyásolja, ezzel szemben a hatósági tevékenység csupán szűkebb körű jogosítványok gyakorlásának lehetőségét jelenti (pl. engedélyezés, kötelezés). Az elhatárolás másik szempontja, hogy az irányító tevékenységhez elegendő az irányítási jogviszony szabályozása, ezzel szemben a hatósági tevékenység keretében részletes jogi felhatalmazás (hatáskör) szükséges a szervezet működésének befolyásolására. A harmadik elhatárolási szempont a cselekmények eljárási rendjének szabályozásában található, mely szerint az irányítás keretében kifejtett cselekmények eljárási rendje általában nem, vagy kevésbé szabályozott, míg a hatósági eljárás részletesen és pontosan van szabályozva.
f.) Irányítás és alá-fölérendeltség Az irányítás és alá-fölérendeltség kapcsolatára vonatkozóan két nézet ismeretes. Az egyik nézet szerint az irányítási viszony és az alá-fölérendeltség szinonim fogalmak. A másik nézet szerint a két fogalom között nem lehet azonossági jelet tenni, mivel az irányításnak létezhet alá-fölérendeltséggel együtt járó (hierarchikus) és alá-fölérendeltség nélküli (hierarchián kívüli) formája is. E nézet alá-fölérendeltségnek csak az igen erős irányítási hatáskörgyakorlást tekinti. Jogrendszerünkben a korábban általános jogi fogalomként használt ágazati és a funkcionális irányítás minősül hierarchián kívüli irányításnak. Ezek a fogalmak azonban a társadalomirányítás és ezen belül a gazdaságirányítás fokozatos átalakulásával, a rendszerváltás következtében kiüresednek és tartalmuk a felügyelet fogalmába jelenik újra meg.
241
10.2. Az irányítási hatáskör
Az irányítási hatáskör az irányító szervezet cselekvéseinek összességét jelenti, amelyeken keresztül az irányított szervezet működését befolyásolja. Ez a hatáskör igen széles skálán mozoghat attól függően, hogy erős vagy korlátozott irányítás valósul-e meg. Abban az esetben, ha az irányító szerv valamennyi irányítási jogosítványát korlátozás nélkül gyakorolhatja, teljes irányítási hatáskörről beszélhetünk. A teljes irányítási hatáskör általában ritkán fordul elő a közigazgatásban, a szervezetek önállóságának növelése érdekében gyakrabban korlátozott irányítási hatáskört alkalmaznak a jogalkotók. A korlátozás módjai a következők lehetnek: -
a jogi norma növeli a szervezet önálló döntési jogát (pl. hatáskörelvonás
-
korlátozzák (vagy kizárják) az irányító szerv konkrét utasításadási jogát,
-
korlátozzák az aktus-felülvizsgálati jogot.
tilalma)
Az irányítási hatáskör tartalmi összetevői: az irányítási jogosítványok felsorolása és azoknak a működési viszonyoknak a meghatározása, amelyekre nézve a jogosítványok gyakorolhatók. A működési viszonyok szempontjából a szervi ügyekben gyakorolható irányítást szervi irányításnak nevezzük. míg a szakmai ügyekben az irányító szerv a szakmai irányítást gyakorolja. Az irányítási hatáskör jogi szabályozásának két módja ismeretes. Az első esetben a jogalkotó részletesen meghatározza az irányítási jogosítványokat és azokat a működési viszonyokat, amelyekre nézve ezek a jogosítványok gyakorolhatók. A másik esetben a jogalkotó csak az irányítási jogviszonyról rendelkezik és az irányítási hatásköröket nem sorolja fel. A jogértelmezés szempontjából a részletes szabályozás esetében az irányítási jogviszonyt úgy kell értelmezni, hogy csak a felsorolt jogok gyakorolhatók, míg az általános szabályozásnál a helyes jogértelmezés szerint minden irányítási jogosítvány gyakorolható, amit jogszabály nem tilt. Az irányítási jogosítványok az irányítási jogviszonyokban általában a következők:
a.) A szabályozási jog A szabályozási jog az irányító szerv normatív döntéshozatali lehetőségét jelenti, az irányított ügyeire vonatkozóan. A szabályozási jog megjelenhet jogszabályi formában, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközei formájában. Ezeken kívül ide sorolhatjuk még az irányító szervek által kibocsátott jogi iránymutatásokat is.
242
A szabályozási jog és az irányítás szintje között olyan összefüggés található, hogy minél magasabb szintről történik az irányítás, annál szélesebb körű a szabályozási hatáskör. Ez általában kiterjed az irányított szerv feladatának, hatáskörének, működési rendjének, szakmai szabályainak meghatározására. A szabályozási jog alapja az irányítási jogviszony, így az irányító szerv részére külön jogi felhatalmazás nem szükséges a szabályozási jog gyakorlásához.
b.) Az irányított ügyeiben való döntés joga Ez a jogosítvány az irányító szerv részére lehetőséget biztosít arra, hogy az irányított szerv működését saját döntéseivel befolyásolja. Ebben az esetben az irányított szerv belső döntését az irányítás szintjén - tehát szervezeten kívül - hozzák meg. Az irányított szerv ügyeiben való döntéseknek az alábbi típusait ismerjük: -
az irányító szerv maga hozza meg a döntést,
-
az irányított szerv javaslatára az irányító szerv hozza meg a döntést,
-
az irányító szerv előzetes hozzájárulása szükséges a döntés meghozatalához,
-
az irányító szerv utólagos jóváhagyása szükséges a döntés hatálybalépéséhez,
-
az irányított szerv döntés előtt köteles kikérni az irányító véleményét.
c.) A konkrét utasítás kiadásának joga A konkrét utasítás a legerősebb irányítási jogosítvány, amely azt jelenti, hogy az irányító szerv olyan, címzettnek szóló, konkrét (egyedi) döntést hozhat, amely az irányított szervnél kötelezettséget keletkeztet, módosít vagy szüntet meg. Tartalma szerint a konkrét utasítás lehet cselekvésre, vagy cselekvés abbahagyására való kötelezés, továbbá cselekvéstől való tartózkodásra kötelezés. A konkrét utasítás jogi hatása az irányított szerv hatáskörének elvonását jelenti. Ebben az esetben ugyanis az irányított szerv a hatáskörét csak formailag gyakorolja, annak tartalmát az irányító szerv határozza meg. Az irányítási jogviszonyokban a konkrét utasítás jogát általában korlátozzák azzal a módszerrel, hogy elismerik az irányított szerv önálló hatáskörét, kimondják a hatáskörelvonás tilalmát, vagy a konkrét utasításadás lehetőségét feltételhez kötik. A feltétel lehet külön jogszabályban meghatározott eset, vagy például tárgyi megkötés (honvédelmi érdek, külkereskedelmi érdek, stb.).
243
d.) Az aktus-felülvizsgálati jog Az aktus-felülvizsgálati jog alapján az irányító szervnek joga nyílik arra, hogy megvizsgálja az irányított döntéseit, megállapítsa azok hibáit és intézkedjen a hibák orvoslásáról. Ebből következik, hogy ez a jogosítvány az irányított döntési jogát nem érinti. A jogosítvány tartalma függ attól, hogy milyen aktushiba esetére biztosítják a felülvizsgálati jogot, továbbá, hogy az aktushiba megállapítása esetén az irányító szerv milyen intézkedést tehet. Az aktushibák lehetnek a következők: jogszabálysértés, érdeksérelem, célszerűtlenség. Az érdeksérelem tovább bontható a magánérdek és a közérdek sérelmére, a magánérdek sérelme pedig lehet jogos magánérdek sérelme, illetőleg egyéb érdeksérelem. Az irányító szerv intézkedési lehetőségei aktushiba esetén a következők lehetnek: megsemmisítés (kasszáció), megváltoztatás (reformáció) és megsemmisítés esetén új eljárás elrendelése. Az aktus-felülvizsgálati jog a legszűkebb körű abban az esetben, ha jogszabálysértés esetére csupán megsemmisítési jogot biztosít az irányító szerv részre, a legszélesebb körű viszont akkor, amikor a jogszabálysértés, érdeksérelem és célszerűtlenség esetében is biztosítja a megsemmisítési és megváltoztatási jogkört.
e.) A ellenőrzési jog Az ellenőrzés az irányítás általános jogosítványa, melynek lényege az, hogy az irányító szerv információkat gyűjt az irányított szerv működéséről, pontosabban arról, hogy a társadalmi rendeltetését és feladatait milyen mértékben valósítja meg. Az ellenőrzés formái a következők lehetnek:
beszámoltatás, jelentéskérés,
adatszolgáltatás kérés, helyszíni
ellenőrzés. Az ellenőrzés eredménye a tények megállapítása, melyek alapján az irányító szerv további intézkedéseket tehet. Az ellenőrzési jog általában korlátlan, kiterjed a szerv teljes tevékenységére.
10.3. Az irányítás és a felügyelet elhatárolása
Történetileg az irányítás és a felügyelet kifejezések tartalma az utóbbi évtizedekben jelentős változáson ment keresztül. Az 1950-es években kialakult irányítás fogalom, amely a teljes irányítási hatáskört jelentette, fokozatosan veszített jelentőségéből és ezzel párhuzamosan a felügyelet fogalom került előtérbe. Ennek alapvető magyarázata az állami
244
irányítás centralizációjának fokozatos csökkenése, illetve az állam kivonulása az olyan közigazgatási feladatokból, amelyeket racionálisan más módszerekkel is meg lehet oldani. A jogalkotásban az tapasztalható, hogy az irányítás kifejezést újabban a felügyelet vagy az ellenőrzés kifejezés váltja fel, mely egyben a szervezetek önállóságának erősödését is jelzi. Az irányítás és felügyelet tartalmának elhatárolásánál a jogtudományban az az általános nézet, hogy a felügyelet általában kevesebb befolyásolási lehetőséget biztosít, mint az irányítás. A két fogalom között ezért az alapvető különbséget a jogosítványok alapján lehet megtenni. A felügyelet alábbi típusait ismerjük: hatósági felügyelet, törvényességi felügyelet, és szakfelügyelet. A hatósági felügyelet meghatározott feladatkörben kiterjedhet szervekre és személyekre egyaránt. Az ilyen szervek elnevezésében is általában szerepel a felügyelet kifejezés (pl. Munkavédelmi Felügyelőség, Bányaműszaki Felügyelőség, stb.). A hatósági felügyeletek jogosítványai a következők: ellenőrzés, tevékenység korlátozása vagy megtiltása, fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése és egyes esetekben szabálysértési helyszíni bírságolás. A törvényességi felügyelet kizárólag csak a jogszabálysértések orvoslására hivatott. Az intézkedés lehetőségei ezen a téren is általában a kezdeményezésig terjednek, és kivételesen fordul elő, hogy a felügyeleti szerv saját maga végzi a jogszabálysértés megszüntetését. Törvényességi felügyeletet lát el a hatósági eljárások tekintetében a hatóság felettes szerve, az önkormányzatok tekintetében a megyei közigazgatási hivatal, illetőleg a közigazgatási szervek tevékenysége felett az ügyész, az általános felügyeleti jog körében. A törvényességi
felügyeletet
ellátó
szervek
jogosítványai
a
következők:
ellenőrzés,
fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése, aktusfelülvizsgálat kezdeményezése, továbbá hatósági ügyekben a felettes szerveket az aktusfelülvizsgálati jog is megilleti. A szakfelügyelet a miniszterek azon jogából következik, hogy rendeletben meghatározhatják a feladatkörükbe tartozó intézetek működésének szakmai szabályait, azokat ellenőrizhetik és intézkedhetnek a fogyatékosság megszüntetése érdekében. A szakfelügyelet kiterjed az önkormányzatok által fenntartott intézetek, valamint a magánintézetek működésére egyaránt. Az a célja, hogy a szakmai szempontok egységes érvényesülését biztosítsa az intézeti szolgáltatások tekintetében. A szakfelügyeleti jogosítványok a következők: szabályozás, ellenőrzés, fogyatékosság megszüntetésére való felhívás, felelősségre vonás kezdeményezése.
245
A felügyelet és irányítás elhatárolása mindezek alapján azon az alapon lehetséges, hogy milyen a két tevékenység tartama. Az irányításban általában megtalálhatók a legerősebb irányítási jogosítványok, a szabályozási jog, döntési jog és az utasítási jog. A felügyeletekre vonatkozó jogszabályok ezeket általában nem tartalmazzák, ezzel szemben minden típusú felügyeletre vonatkozó szabályozás tartalmazza az ellenőrzési jogot, a fogyatékosság megszüntetésére való felhívás jogát és a felelősségre vonás kezdeményezésének jogát. A felügyeletek csak kivételesen tartalmaznak szabályozási, döntési és aktus-felülvizsgálati jogot egyes esetekben.
10.4. Az utasításnak való engedelmesség
A konkrét utasítás jogosítványnál merülhet fel az a probléma, hogy amennyiben az utasítás végrehajtása jogszabályt sértene, mi a teendője az utasítottnak. Erre vonatkozóan az alábbi nézetek alakultak ki: a.) A feltétlen engedelmesség elve szerint az utasított mindenkor köteles az utasítást teljesíteni, nem vizsgálhatja az utasítás jogszerűségét. b.) A teljes felelősség elve szerint az utasított köteles az utasítás jogszerűségét vizsgálni, és amennyiben az utasítást jogszabálysértőnek találja, köteles annak teljesítését megtagadni. c.) A mérsékelt engedelmesség elve szerint az utasított az utasítás jogszerűségét vizsgálhatja, és mérlegelheti ennek alapján a végrehajtás megtagadását. A magyar és a külföldi jogrendszerek általános elvei szerint, mindig a jogszabály az elsődleges, így amennyiben egy konkrét utasítás jogszabályba ütközik, akkor az első feladat az utasított és az utasító között a jogszerűség tisztázása. Ha ez nem sikerül, akkor az utasítottnak írásban kell kérnie az utasítás kiadását, és amennyiben ez megtörtént, akkor előterjesztési jogot kell biztosítani részére az utasító felettes szervéhez. Amennyiben az utasító felettes szerve megerősíti az utasítást, akkor azt végre kell hajtani. Egyes esetekben azonban az utasítás végrehajtása olyan súlyos következményekkel járna, hogy annak végrehajtását mindenkor kötelező megtagadni. Ez fordul elő akkor, ha az utasítás végrehajtásával bűncselekmény vagy szabálysértés valósulna meg. Biztosítani kell ezen túlmenően az utasítás megtagadásának jogát abban az esetben is, ha a végrehajtás élet, egészség vagy testi épség közvetlen és súlyos veszélyeztetésével járna, vagy az utasított jogszabályban biztosított érdekeit súlyosan sértené.
246
A hatályos jogi szabályozás - a kormánytisztviselőkre és a köztisztviselőkre vonatkozó szabályok között az utasítás megtagadásának fenti esetein túlmenően – előírja azt is, hogy az utasítottnak kötelező: - az utasítást adó figyelmét felhívni a jogszabályba ütköző utasításra, továbbá - arra, hogy az utasítás teljesítése kárt idézhet elő, sőt arra is, hogy - az utasítás végrehajtása más érintettek jogos érdekeit sértené. Utóbbi esetekben, az utasítás írásban történő kiadása után a végrehajtás nem tagadható meg, azonban az utasítás végrehajtója külön véleményét jogosult előzetesen írásba foglalni. Ebből az is következik, hogy ha az utasítás jogszabályba ütközik, akkor kötelező annak teljesítését megtagadni.
247
SZAKIRODALOM A 10. RÉSZHEZ 15. Balla Zoltán: Az irányítás és a felügyelet jogintézményeinek egyes kérdései, különös tekintettel a felsőoktatásra. Magyar Közigazgatás 1998. évi 3. szám 16. Bosánszky Lajos: Az igazgatás, irányítás, vezetés, felügyelet, ellenőrzés, vizsgálat fogalmakról. Állam és Igazgatás, 1986. évi 4. szám 17. Fábián Adrián: Irányítás és vezetés a helyi önkormányzat szervezetében. In: A közigazgatási szervezetrendszer átalakítási kísérletei (Szerk.: Csefkó Ferenc) A „Jövő Közigazgatásáért” Alapítvány Pécs, 2009 18. Fábián Adrián: Az irányítás tartalma. Közjogi Szemle 2009. évi 3. szám 19. Fogarasi József (Szerk.): Az irányítás és felügyelet közigazgatási problémái. Párbeszéd elmélet és gyakorlat között. 1. füzet. UNIÓ Kiadó, Budapest, 1994 20. Kalas Tibor: A kibernetikai modell és az irányítás összefüggései. Állam és Igazgatás, 1987. évi 2. szám 21. Kalas Tibor: Irányítás, felügyelet, ellenőrzés a közigazgatásban. In: Közigazgatási jog 1. Magyar Közigazgatási Jog Általános rész I. Virtuóz Kiadó Budapest, 2007 22. Kaltenbach Jenő: Elméleti problémák az irányítás fogalma köréből. Állam és Igazgatás, 1987. évi 4. szám 23. Kaltenbach Jenő: A felügyelet intézménye a közigazgatásban. Jogtudományi Közlöny 1988. évi 3. szám 24. Kaltenbach Jenő: Az önkormányzati felügyelet. Szeged, 1991 25. Madarász Tibor: Közigazgatás és jog. KJK Budapest, 1987 26. Magyary Zoltán: A magyar közigazgatás. Magyar Királyi Egyetemi Nyomda Budapest, 1942 27. Raft Miklós: Az irányítás és felügyelet értelmezése. Állam és Igazgatás 1971/1. szám 28. Szamel Lajos: Az államigazgatás vezetésének jogi alapproblémái. Budapest, 1962 29. Szentpéteri István: Irányítás, felügyelet és ellenőrzés. Állam és Igazgatás 1988/8. szám 30. Torma András: A közigazgatási szervek közötti viszonyrendszer, különös tekintettel az irányításra és a felügyeletre. Magyar Közigazgatás LIV. évf. 8. szám. 2004. augusztus 31. Zsuffa István: A közigazgatási szervek irányítása és felügyelete. Magyar Közigazgatás 2004. évi 7. szám
248
