Kwaliteitscertificering als alternatief voor prestatie-afspraken? Versterking van vraaggericht werken in het Haagse welzijnswerk Henk Spies, Ben Valkenburg, Rob Wiegman en Marion Hooijmans1 Achtergronden De Haagse welzijnsorganisaties zijn bezig met een kwaliteitstraject dat gericht is op certificering in 2007. Kwaliteitscertificering heeft een dubbel doel. Intern heeft het tot doel de kwaliteit van het werk te verhogen, door werkprocessen te beschrijven in protocollen en beter op elkaar af te stemmen. Extern heeft het tot doel om diensten en werkwijzen naar opdrachtgevers en klanten transparant te maken en daarmee controleerbaar. Zeer kort samengevat kan een kwaliteitssysteem omschreven worden als ‘zeggen wat je doet en doen wat je zegt’. Kwaliteitscertificering is voor welzijnsorganisaties in Den Haag vanaf 2007 een voorwaarde voor subsidiëring door de gemeente. De adviescommissie welzijnssubsidiëring concludeerde eind 2002 dat de productsubsidiëring van het welzijnswerk, die bedoeld was om invulling te geven aan het uitgangspunt van marktwerking, grotendeels een papieren exercitie is, waarbij in de gemeente veel mensen juist door de veelheid van papier het idee hebben steeds minder invloed te hebben. De commissie constateerde bovendien dat productsubsidiëring ook inhoudelijk gezien tekort schiet, omdat de sturing betrekking heeft op kwalitatieve aspecten van het werk, terwijl de verantwoording bijna uitsluitend kwantitatief gericht is. Certificering aan de hand van een kwaliteitssysteem zou moeten bijdragen aan meer inzicht in werkprocessen (naast resultaten), en tot vermindering van de papierberg rond welzijnssubsidiëring. “Als een instelling met behulp van een certificering aantoonbaar goede kwaliteit levert op terreinen als informatievoorziening, klachtomgang, maar ook personeelsbeleid, juistheid van registratie en productspecificaties en dergelijke, hoeft de gemeente op die terreinen geen aparte eisen meer te stellen, noch deze specifiek te controleren.” (Rapport Adviescommissie Welzijnssubsidiëring, 2002) In meer algemene zin kan een kwaliteitssysteem er aan bijdragen dat afspraken tussen opdrachtgevers en uitvoerders meer op hoofdlijnen gemaakt kunnen worden, omdat details van de uitvoering in een kwaliteitssysteem geregeld zijn. Vanuit uitvoeringsorganisaties gezien sluit een kwaliteitssysteem aan op de behoefte om de kwaliteit van het werk te verbeteren en te bewaken. Het vertrekpunt daarbij is een visie op 1
Henk Spies en Ben Valkenburg zijn werkzaam bij STAB en de Universiteit Utrecht, Rob Wiegman is directeur van Stichting Welzijn Escamp, Marion Hooijmans is directeur van Stichting Welzijn Segbroek-Loosduinen.
wat men onder kwaliteit verstaat. Hierover bestaan allerlei ideeën, maar centraal daarin staat voor de Haagse welzijnsorganisaties vraaggericht werken. In deze bijdrage gaan we eerst kort in op de belangrijkste kenmerken van enkele kwaliteitssystemen. Vervolgens staan we stil bij de stand van zaken rond het kwaliteitstraject van de Haagse welzijnsorganisaties. We gaan eerst in op de activiteiten die in dit kader ondernomen worden, de visies die te vinden zijn op kwaliteit, het draagvlak en de manier waarop het kwaliteitstraject in de organisaties wordt ingezet. Hierna gaan we na hoe en in hoeverre verschillende kwaliteitssystemen aansluiten bij een vraaggerichte invulling van kwaliteit. We sluiten het artikel af met een beschouwing van de betekenis van kwaliteitssystemen in de relatie tussen overheid, uitvoeringsorganisaties en cliënten/bewoners. Kwaliteitssystemen In de discussies over kwaliteitszorg in het welzijnswerk figureren verschillende kwaliteitssystemen, met name het HKZ-model en het INK-model. Ook wordt vaak gerefereerd aan de zogenaamde Deming-cirkel. (1) Harmonisatie Kwaliteitsbeoordeling in de Zorgsector (HKZ) is een nadere uitwerking van algemene kwaliteitsnormen voor arbeidsprocessen zoals opgesteld door ISO (International Organisation for Standardisation) (noot 1). ISO is de grootste ontwikkelaar van standaarden ter wereld, van oorsprong met name op het technische vlak, maar sinds 1987 met de ontwikkeling van ISO-9000 ook voor dienstverlening en publieke sector. Het voldoen aan ISO-standaarden gebeurt op vrijwillige basis; er is geen wettelijke verplichting of iets dergelijks. De verspreiding vindt met name plaats door marktwerking, doordat een ISOkwaliteitscertificaat de marktpositie van een onderneming of organisatie versterkt. Met name in Angelsaksische landen is een ISO-kwaliteitskeurmerk voor organisaties inmiddels redelijk ingeburgerd. In Nederland wordt sinds enkele jaren ingezet op de ontwikkeling en implementatie van ISO-gerelateerde kwaliteitssystemen in de zorgsector. De Stichting HKZ heeft een harmonisatiemodel ontwikkeld dat past binnen ISO-9001 (zie figuur 1). De aanvullingen hebben vooral betrekking op de primaire (zorg)processen. Figuur 1: het harmonisatiemodel (9 velden) Vanuit het algemene harmonisatiemodel zijn al certificatieschema’s ontwikkeld voor onder andere thuiszorg, apotheken, advisering gehandicapten, verzorgingstehuizen,
maatschappelijk werk, kinderopvang enzovoort. Op een aantal andere terreinen zijn HKZschema’s in voorbereiding en ontwikkeling, zoals de jeugdzorg, de medische opvang van asielzoekers en het sociaal-cultureel werk. Op het gebied van welzijn is het de bedoeling om op termijn te komen tot één geïntegreerd certificatieschema voor welzijnsorganisaties, waarin de schema’s voor maatschappelijk werk, sociaal-cultureel werk en kinderopvang dan opgaan. In praktijk zijn deze werksoorten vaak in één welzijnsorganisatie verenigd. Een kwaliteitstraject bestaat in het HKZ-model uit het in protocollen beschrijven van alle werkprocessen in een organisatie – het invullen van de 9 velden. Hiermee wordt een bewustwordingsproces in gang gezet dat moet leiden tot kwaliteitsverbetering in het eigen werk en tot discussie over en betere afstemming van de werkprocessen van verschillende afdelingen in een organisatie. De primaire processen staan hierbij centraal. De kern van op ISO / HKZ gebaseerde kwaliteitssystemen wordt gevormd door het voldoen aan kwaliteitsnormen die geformuleerd worden, met name voor het primaire proces. (2) Het Instituut Nederlandse Kwaliteit (INK) heeft een model ontwikkeld dat is gebaseerd op het model van de European Foundation for Quality Management (EFQM) (noot 2). Het INK is begin jaren ’90 opgericht door het ministerie van economische zaken, en heeft als doel de kwaliteit van de bedrijfsvoering te vergroten. In het INK-model wordt kwaliteit gedefinieerd als het voldoen aan verwachtingen van verschillende betrokken partijen. Op basis van ervaringen worden succesbepalende factoren genoemd: leiderschap met lef, resultaatgerichtheid, continu verbeteren, transparantie en samenwerking. INK is een dynamisch, op continue kwaliteitsverbetering gericht model. Het doel is om te leren excelleren, en het criterium daarbij is vraaggerichtheid. Deze wordt op drie manieren geoperationaliseerd: waardering door cliënten (gebruikers en leveranciers), waardering door medewerkers, en waardering door de samenleving. Aan de hand van deze waarderingen worden de organisatie en de werkprocessen (medewerkers, strategie en beleid, middelen) voortdurend bijgesteld. Figuur 2: Het INK-model
INK onderscheidt verschillende functies die het kwaliteitsmodel kan vervullen: bewustmaking, diagnose, verbeteren en besturen. In het kwaliteitsverbeteringsproces in een
organisatie worden vervolgens vijf fasen onderscheiden: activiteit georiënteerd, proces georiënteerd, systeem georiënteerd, keten georiënteerd, en excelleren en transformeren. De kern van het INK-model is dat kwaliteit niet zozeer inhoudelijk bepaald wordt, maar procedureel aan de hand van het voldoen aan verwachtingen van opdrachtgevers, van cliënten, partners en leveranciers, van medewerkers en van de maatschappij. (3) Deming-cirkel De Deming-cirkel is genoemd naar één van de belangrijkste pleitbezorgers van kwaliteitszorg in ondernemingen en organisaties. De cirkel bestaat uit vier stappen die cyclisch doorlopen moeten (blijven) worden: plannen, uitvoeren, meten, evalueren. Figuur 3: Deming-cirkel
In de visie van Deming (noot 3) is continue kwaliteitsverbetering de beste manier om productiviteit te verhogen en om continuïteit te waarborgen. De belangrijkste managementbeslissingen worden doorgaans niet op basis van ‘harde gegevens’ genomen maar op basis van overtuigingen. Daarom is het belangrijk om deze denkprocessen zo methodisch mogelijk te maken. Aangezien innovatie in veel gevallen van buitenaf komt en niet van binnenuit zijn met name de laatste twee stappen van de cirkel van belang, omdat daarin gereflecteerd wordt op de relatie tussen de productie of dienstverlening en de externe waardering daarvan. Een andere achtergrond van de Deming-cirkel is dat de belangrijkste oorzaken voor lage kwaliteit of productiviteit doorgaans te vinden zijn in de manier waarop werkprocessen georganiseerd worden, en niet zozeer in de motivatie van werknemers. De cirkel is dan een hulpmiddel om continu te reflecteren op de manier waarop werk georganiseerd wordt en de vraag of het wel om de goede activiteiten gaat. De Deming-cirkel op zich kan niet beschouwd worden als een kwaliteitssysteem in de zin van HKZ of INK. De belangrijkste waarde ervan is de nadruk op kwaliteitszorg als een continue proces, waarvoor kwaliteitscertificering slechts het begin is en niet het eindstation. Hij wordt dan ook meer beschouwd als een aanvulling op als een alternatief voor HKZ en INK. De stand van zaken rond het kwaliteitstraject in het Haagse welzijnswerk In 2003 hebben de Haagse welzijnsorganisaties besloten om gezamenlijk een kwaliteitstraject in te zetten dat moet leiden tot certificering. Men is zich gaan oriënteren op verschillende kwaliteitssystemen die beschikbaar zijn voor de sector, met name de hiervoor
kort beschreven HKZ- en INK-modellen. Omdat beide modellen een tamelijk ‘leeg’ kwaliteitsbegrip hanteren, is ervoor gekozen om het kwaliteitstraject in eerste instantie niet alleen aan de hand van HKZ en INK in te zetten, maar ook inhoudelijk, door een versterking van vraaggerichtheid als nadere invulling van wat men onder kwaliteit verstaat. De eerste stap in het gezamenlijk kwaliteitstraject is een inventarisatie van de stand van zaken in de verschillende welzijnsorganisaties. Hierin is naar verschillende zaken gekeken: naar wat er al aan beschrijvingen van werkprocessen voorhanden is, met het oog op wat er nog in formele zin moet gebeuren voor certificering; naar de organisatorische inbedding van het kwaliteitstraject in de welzijnsorganisaties; en naar inhoudelijke visies op kwaliteit en vraaggericht werken in verschillende organisatieonderdelen. Voor we nader ingaan op de stand van zaken rond het kwaliteitstraject willen we eerst kort stil staan bij de context waarin de welzijnsorganisaties met dit traject bezig zijn. Het welzijnswerk in Den Haag is sterk in beweging. De laatste jaren, voorafgaand aan de start van het kwaliteitstraject, hebben er allerlei fusies en reorganisaties plaatsgevonden. Sinds de start van het traject ongeveer een jaar geleden is er daar nog een herverdeling van de gemeentelijke welzijnsbudgetten over de verschillende wijken bijgekomen, waardoor enkele welzijnsorganisaties er wat betreft middelen op vooruit zijn gegaan, sommige gelijk gebleven, en sommige achteruit. Eén welzijnsorganisatie (Ondernemend Welzijn) is inmiddels failliet gegaan en opgesplitst bij andere welzijnsorganisaties ondergebracht. Deze processen van schaalvergroting lijken bovendien nog niet afgelopen te zijn. Enkele andere welzijnsorganisaties willen op termijn ook nog gaan fuseren. In praktische zin betekent dit bijvoorbeeld dat er bij de start van het kwaliteitstraject nog zes welzijnsorganisaties waren (die al het resultaat van fusies waren), en er op termijn waarschijnlijk nog maar drie grote welzijnsorganisaties zullen zijn. Deze processen leiden tot veel onrust. Ze leiden er ook toe dat het kwaliteitstraject niet altijd bij alle welzijnsorganisaties prioriteit heeft, en in een aantal gevallen voor kortere of langere tijd stil ligt of heeft gelegen. Werken aan kwaliteit veronderstelt het nemen van risico’s: het veronderstelt dat men bereid en in staat is om kritisch naar het eigen werk te kijken, anderen inzicht te geven in het eigen werk, over de grenzen van het eigen werk heen te kijken, en te erkennen dat dingen soms beter kunnen. De omstandigheden hiervoor zijn niet ideaal, zoals hiervoor uiteengezet. Als er banen op de tocht staan, steekt men niet graag zijn of haar nek uit. Fusies en reorganisaties leiden bij sommige medewerkers tot onzekerheid en een defensieve houding die een offensief, zelfbewust werken aan kwaliteit soms in de weg staat.
Desondanks kan geconstateerd worden dat er een begin gemaakt is met een kwaliteitstraject, en dat er in de organisaties ook voldoende aangrijpingspunten zijn om hier mee door te gaan: -
het directeurenoverleg heeft opdracht gegeven voor een ‘nulmeting’, en deze is inmiddels uitgevoerd (dit artikel is hier een weerslag van);
-
er zijn in alle organisaties kwaliteitsmedewerkers aangesteld en/of mensen verantwoordelijk gemaakt voor het kwaliteitstraject;
-
er is in de meeste welzijnsorganisaties een begin gemaakt met een beschrijving van de primaire processen in het maatschappelijk werk en het peuterspeelzaalwerk (voor deze werksoorten zijn specifieke HKZ-modellen voorhanden, voor het sociaal-cultureel werk is dit nog in ontwikkeling);
-
het personeelsbeleid is deels al beschreven in het kader van het arbeidsvoorwaardenbeleid;
-
sommige organisaties hebben al een werkplan kwaliteitszorg;
-
in de visie en missie van alle organisaties neemt vraaggericht werken een centrale plaats in.
Hoewel er dus al veel gebeurt rond kwaliteitszorg kan ook geconstateerd worden dat er tegelijkertijd nog niet genoeg gebeurt. Naast de onrustige externe context, die voor de nodige onrust zorgt, zijn er ook ‘intern’ een drietal knelpunten aan te wijzen met betrekking tot het kwaliteitstraject. Allereerst is er onvoldoende eigen strategie van de organisaties, afzonderlijk en gezamenlijk, ten aanzien van kwaliteit. De samenhang tussen wat er al wel gebeurt op kwaliteitsterrein kan vergroot worden. Ten tweede is kwaliteitszorg niet helder gepositioneerd in de structuur van de organisaties, en kan de inzet hierop getypeerd worden als ‘low profile’. Kwaliteitsmedewerkers zitten bijna overal in de ondersteuning (stafafdelingen) en niet in de lijn van de organisaties. Daarmee zitten zij in een lastige positie als het erom gaat zaken in gang te zetten. Medewerkers worden aangestuurd door managers die klem zitten tussen enerzijds de constante druk om productie te halen en anderzijds de wens om meer vraaggericht te gaan werken en aan kwaliteitsverbetering te doen. In deze ongemakkelijke positie lijken de ‘defensieve belangen’ van het halen van productienormen nogal eens te prevaleren. Ten derde, en waarschijnlijk het belangrijkste, is er te weinig sprake van een gemeenschappelijke visie op kwaliteit en vraaggerichtheid, en daarmee op de richting van kwaliteitsverbetering. Wat wordt verstaan onder kwaliteit? Hoe verhoudt kwaliteit zich tot vraaggericht werken? Wat betekent dat voor de primaire en ondersteunende werkprocessen? We kunnen constateren dat er uiteenlopende visies voorgestaan en gehanteerd worden op kwaliteit en vraaggerichtheid. Kwaliteit wordt soms gezien in een smalle betekenis van
transparant maken van de organisatie en de werkprocessen. Daar tegenover staan visies die kwaliteit ook verder inhoudelijk invullen, vooral aan de hand van de ambitie om meer vraaggericht te werken. Met betrekking tot vraaggerichtheid worden vervolgens ook uiteenlopende betekenissen gehanteerd, die veelal beperkt blijven tot algemene formuleringen. Enerzijds lijkt er een invulling te zijn van ‘u vraagt, wij draaien’. Deze invulling wordt in stukken en gesprekken over kwaliteit niet expliciet genoemd, maar er wordt wel gesignaleerd dat deze visie op vraaggerichtheid in de discussies een grote rol speelt, al is het maar om zich tegen af te zetten. Belangrijke elementen van een meer genuanceerde invulling van vraaggerichtheid die genoemd worden, zijn: -
er moet rekening gehouden worden met verschillende vragers (gebruiker en opdrachtgever; verschillende groepen bewoners);
-
een vraag is weliswaar beginpunt, maar het gaat om het zoeken naar de vraag achter de vraag;
-
niet de vraag op zich staat centraal, maar de aansluiting tussen vraag en aanbod;
-
er moet ingespeeld worden op maatschappelijke ontwikkelingen (i.c. toekomstige ontwikkelingen in de vraag).
Deze differentiatie in visies wordt nog groter als we kijken naar verschillende terreinen waarop kwaliteit in relatie tot vraaggerichtheid ingevuld wordt. Het kwaliteitstraject wordt nu grotendeels ingevuld aan de hand van het HKZ-model. Dat betekent dat het met name gaat over het beschrijven (transparant maken) van de verschillende werkprocessen in de organisaties. In mindere mate is er ook een bredere opvatting te vinden, waarin het niet alleen gaat om het beschrijven van werkprocessen (HKZ), maar ook van de totstandkoming van producten en werkzaamheden (het offertetraject), en waarin personeelsbeleid niet alleen maar beschreven wordt als één van de velden in het HKZ-model, maar tot onderdeel gemaakt wordt van kwaliteitsverbetering in het primaire proces en ondersteunend is in het versterken van vraaggerichtheid. Offertes komen in de praktijk vaak onder grote tijdsdruk ad hoc tot stand en zijn grotendeels een herhaling van bestaand aanbod, niet omdat altijd duidelijk is geworden dat dit aanbod adequaat is, maar omdat het gemakkelijker is om bestaande activiteiten onveranderd te continueren. Vraaggerichtheid veronderstelt dat aanbod tot stand komt op basis van kennis van wat er speelt onder cliënten en bewoners in wijken. Tot voor kort waren door de gemeente gemaakte (vooral statistische) gebiedsanalyses hiervoor het belangrijkste instrument. Kwalitatieve informatie die op allerlei plekken in de organisaties aanwezig is – in de uitvoering van activiteiten hoort men allerlei verhalen – wordt niet systematisch gebundeld, terwijl dit een juist een goede basis zou zijn voor het formuleren van een adequaat aanbod, c.q. het totstandkomen van offertes.
Ook het personeelsbeleid zou een directere bijdrage kunnen leveren aan meer vraaggericht werken, bijvoorbeeld door in het scholingsbeleid meer gericht prioriteit te leggen bij het investeren in vaardigheden en competenties die hiervoor nodig zijn. Samenvattend kunnen we concluderen dat er uiteenlopende visies op kwaliteit en vraaggerichtheid bestaan. Verschillen zijn er zowel ten aanzien van de inhoud van kwaliteit en vraaggerichtheid als ten aanzien van de terreinen waarop een kwaliteitssysteem betrekking heeft. Deze verscheidenheid in visies zorgt ervoor dat er weliswaar van alles gedaan wordt in het kader van het kwaliteitstraject, maar dat er nog te weinig gezamenlijke richting is in deze activiteiten. Draagvlak Het draagvlak voor kwaliteitsverbetering is in de hiervoor geschetste context beperkt. De minimale variant (transparant maken) ziet men in de uitvoering vooral als verlengstuk van een (uren- en/of product)registratiesysteem, waarvan voor uitvoerders vaak niet duidelijk is wat het met kwaliteit te maken heeft. Het kwaliteitstraject lijkt in de uitvoering over het algemeen ervaren te worden als iets dat bovenop het normale werk komt, wat betreft de invoering, en belangrijker, ook wat betreft het uiteindelijk functioneren van een kwaliteitssysteem. In de uitvoering vindt men het bovendien vaak moeilijk om over kwaliteit na te denken los van de inhoud van het werk en de vraag wat onder kwaliteit verstaan moet worden. Dat betekent dat bezig gaan met kwaliteit vaak allerlei vragen oproept waar geen eenvoudige antwoorden op te vinden zijn vanuit wat men aangereikt krijgt vanuit de organisaties – zoals in het voorgaande duidelijk is geworden is er nog veel onduidelijkheid over kwaliteit, vraaggerichtheid en de relatie daartussen. Waar men toch aan de gang gaat met dit proces kunnen allerlei zaken door elkaar gaan spelen: inhoudelijke opvattingen over wat men onder kwaliteit verstaat, angst voor de consequenties van bepaalde opvattingen voor het eigen functioneren, onduidelijkheid over hoe bepaalde opvattingen zich verhouden tot andere organisatiedoelen, wie uiteindelijk verantwoordelijk wordt voor het oplossen van eventuele fricties enzovoort. Doordat vanuit de organisatie geen duidelijke richtlijnen en kaders gegeven worden voor de discussie over wat men in relatie tot het eigen werk onder kwaliteit verstaat, lijken discussies hierover bijna overal traag te verlopen. Hoewel het draagvlak voor een kwaliteitstraject op dit moment in ieder geval in de uitvoering beperkt lijkt, willen we hier uitdrukkelijk aan toevoegen dat het ons inziens gaat om contextgebonden bezwaren en belemmeringen. In de gesprekken die we gevoerd hebben, hebben we gemerkt dat de meeste mensen enthousiast worden om verder over kwaliteit na te denken op het moment dat het inhoudelijk verder ingevuld wordt en betrokken wordt op hun dagelijks
werk. Dit geldt met name voor de uitvoering, maar ook voor andere organisatie-onderdelen die op voorhand geen duidelijke plaats hebben in het kwaliteitstraject (zoals soms personeelsafdelingen). Bijna iedereen die betrokken is bij het kwaliteitstraject erkent dat het lastig is om voortgang te blijven boeken, omdat processen weer stil vallen als er niet constant aan getrokken wordt. Het werken aan kwaliteitsverbetering wordt regelmatig vergeleken met het bewerkstelligen van een cultuuromslag. In verschillende organisaties zijn tegen deze achtergrond verschillende initiatieven genomen om het draagvlak voor kwaliteitsverbetering te vergroten: -
Werken met werkgroepen heeft als doel om meer betrokkenheid te creëren, door protocollen door betrokkenen zelf te laten opstellen en zoveel mogelijk mensen mee te laten doen. De ervaring leert echter dat het samenstellen van werkgroepen niet zondermeer leidt teamwork en tot gemeenschappelijk handelen, omdat dit in ieder geval een gezamenlijke visie op het kwaliteitstraject veronderstelt.
-
Gezamenlijke visie-ontwikkeling. Een aantal organisaties heeft geïnvesteerd in organisatie-brede discussies over vraaggericht werken en in management-cursussen integraal management. Dit heeft geleid tot een aantal concretiseringen van ‘kwaliteit’ die breed gedragen worden in de organisatie (zoals een zakelijke en flexibele opstelling naar klanten en opdrachtgevers; doelgericht en resultaatgericht werken; inspelen op grotere diversiteit van klantgebruikers en klantopdrachtgevers; inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen; pro-actieve innovatie; zoeken van creatieve oplossingen; doen van marktonderzoek, bestaande klantcontacten registreren, analyseren en uitwerken in strategische keuzes), en tot wijzigingen in de organisatiestructuur.
-
Een vraaggerichte invoering van een kwaliteitstraject: een kwaliteitsmedewerker sluit voor het zetten van stappen in het kwaliteitstraject aan op concrete vragen die er spelen in de organisatie. Vanuit die bestaande vragen wordt een relatie gelegd met het bredere kwaliteitstraject. Wanneer bijvoorbeeld bepaalde informatie niet uit de computer gehaald kan worden, kan de eerste stap zijn het oplossen van een technisch probleem of de aanschaf van een nieuw programma. Het vervolg daarop in het kader van het kwaliteitstraject is dan beschrijven hoe de informatie in het vervolg uit de computer gehaald kan worden (werkinstructies), naar wie de informatie toe gaat en welk type informatie daarvoor nodig is.
Deze initiatieven om meer draagvlak voor kwaliteitsverbetering te creëren zijn nog geen onderdeel van een meer omvattend implementatieplan. Gezien de moeilijkheden bij het daadwerkelijk van de grond krijgen van een kwaliteitstraject lijkt het van groot belang om
dergelijke initiatieven in te bedden in een algemeen implementatiebeleid dat erop gericht is het kwaliteitstraject zinvol te verbinden aan vragen en problemen in de uitvoering. Kwaliteitssystematieken en vraaggerichtheid Wanneer we na deze schets van de stand van zaken rond het kwaliteitstraject van de Haagse welzijnsorganisaties teruggaan naar de HKZ- en INK-modellen die in dit traject vooralsnog gehanteerd worden, kunnen we in het algemeen constateren dat deze modellen op een aantal punten nog niet helemaal adequaat zijn voor het kwaliteitstraject, c.q. dat het kwaliteitstraject meer vraagt dan het aan de slag gaan met een model. Voor beide modellen geldt dat ze: -
onvoldoende bijdragen aan het scheppen van duidelijkheid met betrekking tot de visie op kwaliteit en kwaliteitsverbetering. Beide modellen zijn meer op processen dan op een concrete invulling van kwaliteit gericht, en laten daarom ruimte voor een ‘smalle’ invulling daarvan;
-
vooral oog hebben voor de uitvoering van werk, en niet zozeer voor de vraaggerichte totstandkoming van dat werk, bijvoorbeeld in offertetrajecten;
-
meer afgestemd zijn op beheersing en sturing van processen dan op ondersteuning in en van de uitvoering. Ze hebben meer weg van een managementinformatiesysteem dan van een registratiesysteem dat ondersteunend is voor de (primaire) werkprocessen.
Om met het laatste punt te beginnen: een kwaliteitssysteem dat geen duidelijke rol speelt ten aanzien van vragen die in de uitvoering leven, loopt een grote kans om in de organisatie een kwijnend bestaan te gaan leiden. Er is een reële kans dat het kwaliteitssysteem de vorm krijgt van een handboek op het bureau van de secretaresse, dat alleen opengeslagen worden als er in het kader van een kwaliteitscertificering iemand naar vraagt. Nog afgezien van de vraag of op die manier een kwaliteitscertificaat verkregen en behouden kan worden, draagt een kwaliteitssysteem op deze manier niet bij aan daadwerkelijke kwaliteitsverbetering. Om een kwaliteitssysteem een levend systeem te maken dat daadwerkelijk gebruikt wordt in een organisatie, en dat bij wijze na ieder werkoverleg bijgewerkt wordt, moet aandacht besteed worden aan het laten aansluiten van het systeem bij de uitvoering, door: -
inhoudelijk in te vullen wat gezamenlijk onder kwaliteit verstaan wordt (zie verderop);
-
protocollen bottom-up tot stand te laten komen door mensen (c.q. afdelingen) zelf beschrijvingen van hun werk te laten maken;
-
discussie te organiseren tussen verschillende organisatieonderdelen, om de relatie tussen de onderdelen te versterken vanuit de gezamenlijke visie op kwaliteit.
In het voorgaande is al aangegeven dat in het kwaliteitstraject van de Haagse welzijnsorganisaties tot nu toe nog te weinig een eenduidige en nader ingevulde visie op kwaliteit te vinden is, en dat ook de HKZ- en INK-modellen wat dit betreft te weinig te bieden hebben. In het HKZ-model ligt de nadruk op het beschrijven van werkprocessen, terwijl in het INKmodel continue kwaliteitsverbetering centraal staat, aan de hand van de waardering van de resultaten van het werk door cliënten, door medewerkers en door de samenleving. Het HKZmodel wordt wel gezien als het model dat met name geschikt is voor primaire processen, terwijl INK gezien wordt als het model dat met name op de bestuurlijke en ondersteunende processen van toepassing is. Vanuit een vraaggerichte visie op kwaliteit en kwaliteitsverbetering zijn echter een aantal knelpunten aan te geven in de gehanteerde modellen. Met betrekking tot het HKZ-model gaat het om de volgende: -
HKZ is in principe een statisch model. Als processen eenmaal beschreven zijn is er geen dwingende noodzaak tot continue evaluatie, reflectie en bijstelling. Wel zijn er ten aanzien van het primaire proces eisen voor het (voortdurend) evalueren en bijstellen van diensten (rubriek 3).
-
het model laat ruimte voor een ‘smalle’ invulling van kwaliteit. In het certificatieschema neemt het beleidsplan ten aanzien van het primaire proces een centrale plaats in, maar er worden nauwelijks inhoudelijke eisen aan dit plan gesteld. Dat betekent dat open wordt gelaten in hoeverre en op welke manier verschillende werkprocessen op elkaar betrokken worden.
-
in de ‘grammatica’ van het model zijn sommige werkprocessen die vanuit de koppeling tussen kwaliteit en vraaggerichtheid gezien belangrijk zijn, ongemakkelijk in te passen. Het HKZ-certificatieschema voor het maatschappelijk werk is bijvoorbeeld niet toegesneden op een benadering waarin uitgegaan wordt van mogelijkheden en krachten van mensen. Een ander voorbeeld is samenwerking met andere organisaties in een netwerkverband. Het model zoals het is dwingt er niet toe om over deze samenwerkingsverbanden na te denken en ze te beschrijven. Ook het offerte-traject, contractbesprekingen en productenboeken, waarin vraaggerichtheid in belangrijke mate vorm gegeven wordt, heeft geen evidente plek in het model. Een laatste voorbeeld is het werken met Persoonlijke OntwikkelingsPlannen (POP) voor medewerkers; het HKZ-model gaat alleen uit van functioneringsgesprekken.
Het INK-model komt deels tegemoet aan bovenstaande overwegingen ten aanzien van het HKZ-model, omdat het gericht is op continue verbetering van vraaggerichtheid. Toch zijn er ook ten aanzien van dit model enkele knelpunten aan te geven: -
In het INK-model wordt vraaggerichtheid geoperationaliseerd als waardering door cliënten, medewerkers en de samenleving. Deze invulling laat alle ruimte voor (c.q. suggereert) een simpele variant van vraaggerichtheid, namelijk ‘u vraagt, wij draaien’.
-
in onze visie is continue verbetering (afstemming van het aanbod op de vraag) niet uitsluitend een managementproces (het bijstellen van strategie & beleid, personeelsbeleid en middelen), maar een proces dat op alle niveaus (met name ook in het primaire proces) dient plaats te vinden.
-
In het INK-model wordt in principe uitgegaan van het aanbod, dat vervolgens gewaardeerd wordt. Vraaggerichtheid gaat in onze optiek uit van de vraag en niet van het aanbod.
Werken met HKZ en INK leidt dus niet automatisch tot meer vraaggerichtheid. Omgekeerd is een koppeling van kwaliteit en vraaggerichtheid met enig passen en meten wel degelijk in deze modellen in te passen. HKZ en INK staan een kwaliteitstraject dat wordt ingezet vanuit het streven om meer vraaggericht te gaan werken dus niet in de weg, maar ze ondersteunen dit proces op zichzelf onvoldoende. Meer in het algemeen kan gesteld worden dat beide kwaliteitsmodellen in principe een belangrijk onderdeel van een breder kwaliteitsbeleid kunnen zijn, maar op zichzelf niet een adequaat kwaliteitsbeleid vormen. In dit verband zijn een aantal uitgangspunten interessant die Deming (1986) geformuleerd heeft ten aanzien van kwaliteitsmanagement. Heel kort samengevat begint kwaliteitsbeleid in zijn visie bij het vaststellen, zich eigen maken en consequent uitdragen van een visie vanuit het management. Om kwaliteitsverbetering tot een integraal bedrijfsproces te maken is het vervolgens van belang om niet alleen op kostprijs zaken te doen, een klimaat van vertrouwen te creëren waarin mensen durven te innoveren, niet op output of door middel van slogans aan te sturen (’niemand de deur uit zonder traject’) maar op basis van verbetering van werkprocessen en de ontwikkeling en instandhouding van vakmanschap, het uitdragen van en aansturen op verantwoordelijkheid, leiderschap en continue verbetering (levenslang leren). Deze uitgangspunten kunnen, naast de vaak genoemde Deming-cirkel, een zinvolle aanvulling vormen op de HKZ- en INK-modellen wat betreft het vormgeven van een breder kwaliteitsbeleid, omdat hierin aandacht is voor de context waarin kwaliteitsbeleid gerealiseerd moet worden, met andere woorden: voor de implementatie.
Ook met deze aanvulling op de HKZ- en INK-kwaliteitsmodellen blijft echter een belangrijke vraag nog steeds niet afdoende beantwoord, namelijk de vraag wat precies onder kwaliteit verstaan wordt. Voor een nadere invulling van kwaliteit in relatie tot vraaggerichtheid hebben we gebruik gemaakt van inzichten hieromtrent op het gebied van arbeidsintegratie (o.a. Coenen-Hanegraaf e.a. 1998). Kwaliteit en vraaggerichtheid Wanneer we uitgaan van vraaggericht werken als basis voor kwaliteit, kunnen een aantal criteria geformuleerd worden waarmee vraaggerichtheid gewaarborgd kan worden. Deze kunnen als volgt kort samengevat worden: -
de welzijnsorganisaties brengen in hun visie tot uitdrukking dat het versterken van de regievoering van de cliënt over het eigen leven de centrale doelstelling is. Deze regievoering veronderstelt wederkerigheid tussen individu en sociale context – het gaat zowel om verantwoordelijkheden van beleidsmakers of welzijnswerkers als om verantwoordelijkheden van de cliënt of bewoner;
-
de welzijnsorganisaties dragen mede bij aan vernieuwende interventies rond sociale kwaliteit en sociale infrastructuur;
-
de verschillende werksoorten dragen bij aan het versterken van de competenties en regievoering van cliënten en aan gemeenschapsvorming;
-
vanuit de diverse werksoorten worden samenwerkingsrelaties met andere uitvoeringsorganisaties onderhouden;
-
vanuit een vraaggerichte benadering wordt aansluiting gezocht bij de cliënt als een persoon in een sociale context, waarbij recht gedaan wordt aan vijf aspecten van het denken, doen en voelen van de cliënt: wensen, motieven en reële perspectieven; vaardigheden en in de persoon gelegen factoren; manieren van leren; sociale achtergrond en natuurlijke en professionele netwerken; en sfeer en persoonlijkheid. Binnen deze samenhang wordt aansluiting gezocht bij de mogelijkheden, kracht en prioriteiten van de cliënt;
-
de ontwikkeling van aanbod vindt plaats op basis van nadere kennis over het alledaagse denken en handelen van de diverse betrokkenen, dat wil zeggen kennis van de complexe werkelijkheid die schuil gaat onder de kengetallen.
-
met het welzijnswerk wordt zoveel mogelijk aangesloten bij het proces van de cliënt. De onderwerpen waarover cliënt en professional communiceren worden zoveel mogelijk ontleend aan het dagelijks leven van de cliënt. Met deze communicatie wordt aangesloten bij de betekenis die de cliënt in zijn dagelijks leven aan bepaalde zaken geeft. Interactie is er op gericht de hulpbronnen van de cliënt te versterken en om hem te leren deze hulpbronnen vanuit zijn eigen regievoering in te zetten;
-
in de primaire processen van het welzijnswerk ligt de regie zoveel mogelijk bij de cliënt;
-
de interactie tussen cliënt en professional wordt zoveel mogelijk gekenmerkt door gelijkwaardigheid, respect en vertrouwen. Met deze interactie wordt doelgericht gezocht naar en aangesloten bij betekenissen en samenhangen vanuit het perspectief van de cliënt. Interactie is er primair op gericht de cliënt te laten leren van zijn eigen omgeving;
-
de primaire werkprocessen zijn gebaseerd op een trajectmatige benadering, waarin op een samenhangende wijze sprake is van assessment, matching en begeleiding;
-
in de verhouding tussen het primaire proces en het secundaire proces: o
staan samenhang, flexibiliteit en een goede wisselwerking centraal
o
is de overkoepelende verantwoordelijkheid voor de trajecten van cliënten helder gepositioneerd
o
is een vraaggerichte benadering goed verankerd
o
is de afrekensystematiek niet alleen op kengetallen gebaseerd, maar ook op de kwalitatieve inhoud van de ontwikkelde en uitgevoerde trajecten
o -
wordt aangestuurd op een manier die is afgestemd op individueel maatwerk
de welzijnsorganisatie ziet zichzelf als onderdeel van een (lokaal) netwerk en vertaald deze opvatting in concrete samenwerking met andere uitvoeringsorganisaties;
-
de welzijnsorganisaties beschikken over professionals die gekwalificeerd zijn voor het uitvoeren van het primair proces op basis van een vraaggerichte benadering. Kwalificatie-ontwikkeling is gebaseerd op Persoonlijke Ontwikkel Plannen.
Aan de hand van deze criteria kan vraaggericht werken binnen de welzijnsorganisaties versterkt worden, waarmee kwaliteitsverbetering inhoudelijk ingezet wordt op een manier die met enig passen en meten is in te passen in het HKZ-certificatieschema. Deze invulling van vraaggerichtheid sluit nauw aan bij een opvatting over welzijnswerk die de laatste tijd opgeld doet, als een voorziening die zo dicht mogelijk bij de leefwereld van mensen ligt (het model-Hortulanus). Door zo dicht mogelijk bij de leefwereld van mensen te blijven, kan bijgedragen worden aan het vergoten van de regie van individuen over hun leven (de schil van sociaal-psychologische weerbaarheid en zingeving in het model van Hortulanus). Van daaruit kan vervolgens bijgedragen worden aan ‘spin-off’ doelstellingen als arbeidsintegratie, onderwijsparticipatie, leefbaarheid enzovoort. Een belangrijke implicatie van deze invulling van vraaggerichtheid is verder dat de rollen van cliënt, opdrachtgever en uitvoerder van trajecten duidelijker gescheiden worden. De rol van
opdrachtgevende gemeenten kan opnieuw bezien worden vanuit deze driehoeksrelatie. In praktijk lijken gemeenten soms de neiging te hebben om op de stoel van cliënten/bewoners te gaan zitten, en zichzelf te beschouwen als vertegenwoordiger van ‘de vraag’, al of niet op basis van (vooral statistische) gebiedsanalyses, zoals in den Haag. Vanuit de hiervoor geformuleerde invulling van vraaggericht werken is dit geen optimale invulling van de gemeentelijke regierol. Kwaliteit in plaats van output? De ontwikkelingen rond kwaliteitssystemen in de welzijnssector moeten gezien worden tegen een achtergrond waarin welzijnsactiviteiten bijna voortdurend ter discussie staan. De afgelopen jaren is er veel tijd en energie besteed aan het bestrijden van het softe imago van veel welzijnsactiviteiten, waarvan vaak moeilijk aan te geven is wat ze nou eigenlijk opleveren. De reactie hierop is verzakelijking. Er zijn ‘producten’ benoemd en verwachte ‘output’. In het Haagse welzijnswerk wordt de relatie tussen de opdrachtgevende gemeente en de uitvoerende welzijnsorganisaties geregeld aan de hand van productenboeken die vele pagina’s tellen. Het concreet benoemen van producten en output moet tot meer transparantie leiden wat betreft de besteding van gemeenschapsgelden en tot meer sturingsmogelijkheden voor de opdrachtgevende gemeente; deze heeft meer greep op welke activiteiten wel en welke niet gesubsidieerd worden. Zowel van de zijde van de gemeente als van de zijde van welzijnsorganisaties wordt echter aangegeven dat deze vorm van verzakelijking niet erg bevredigend is, vanwege de bureaucratie die het oplevert. De adviescommissie welzijnssubsidiëring van de gemeente Den Haag concludeerde dat productsubsidiëring grotendeels een papieren exercitie is, waarbij de hoeveelheid papier ervoor zorgt dat velen het gevoel hebben dat ze steeds minder invloed hebben. Ze concludeerde ook dat het huidige systeem inhoudelijk tekort schiet, omdat sturing op inhoud van activiteiten plaatsvindt en afrekening op output. Vanuit uitvoeringsorganisaties wordt aangegeven dat de huidige productsubsidiëring leidt tot starheid, in de zin dat niet flexibel ingespeeld kan worden op ontwikkelingen die zich in een buurt voordoen. Dat kan pas in een volgende ronde van productafspraken, zodat voortdurend achter de feiten aan gelopen wordt. In het algemeen kan geconstateerd worden dat de kerntaken van het welzijnswerk – bijdragen aan het versterken van de regievoering over het eigen leven, persoonlijke en gemeenschapsontwikkeling - zich niet gemakkelijk laten concretiseren. In toenemende mate zijn afgeleide, secundaire doelen die wel beter te concretiseren zijn, centraal komen te staan: toeleiding naar arbeidstrajecten, bestrijden van overlast door jongeren, bijdragen aan integratie, bestrijden van maatschappelijk isolement enzovoort (vergelijk Hortulanus 2002). Dergelijke spin-off doelstellingen kunnen echter alleen maar gerealiseerd worden als het
welzijnswerk voort kan bouwen op contacten die al met bewoners of cliënten gelegd zijn, en op het vertrouwen dat ze bij hen geniet. Het benoemen en vervolgens subsidiëren van producten gaat hier grotendeels aan voorbij. In deze situatie kan werken aan een kwaliteitssysteem zowel voor gemeenten als uitvoeringsorganisaties een alternatief vormen. In eerste instantie is een kwaliteitssysteem een instrument voor intern gebruik, gericht op het (continu) verbeteren van de kwaliteit van aanbod en diensten. Het expliciteren van werkwijzen en procedures in protocollen voor alle werkprocessen in uitvoeringsorganisaties kan bijdragen aan de verdere ontwikkeling van kwaliteit in werkprocessen, doordat er bewust bij deze processen stil gestaan wordt en er een stimulans is om verschillende werkprocessen binnen een organisatie beter op elkaar af te stemmen. In tweede instantie kan een kwaliteitssysteem vervolgens ook een externe functie hebben: voor opdrachtgevers transparant maken wat men doet, op een manier die niet tot extra werk(druk) op de werkvloer leidt, maar juist een bijdrage levert aan de kwaliteitsontwikkeling. Afspraken tussen opdrachtgevende gemeenten en uitvoerende welzijnsorganisaties kunnen vervolgens meer op het niveau van beleidsmatige en strategische prioriteiten gemaakt worden, zonder dat die tot in detail geregeld moet worden. Een inzet op het ontwikkelen van een kwaliteitssysteem sluit aan bij ontwikkelingen in de zorg, waar de laatste jaren kwaliteitssystemen zijn ontwikkeld voor diverse werksoorten (HKZ – Harmonisatie Kwaliteitscriteria Zorg). Inmiddels worden deze ook voor verschillende welzijnswerksoorten ontwikkeld. Het sluit ook in bredere zin aan bij een veranderende relatie tussen overheid en uitvoeringsorganisaties. In het kader van vergroten van de efficiëntie en doelgerichtheid in de uitvoering van beleid kiest de overheid voor marktwerking en aanbestedingsrelaties, waarbij de gemeente een regierol heeft. Op het gebied van arbeidsintegratie is deze tot nu toe het meest consequent doorgevoerd. Op dat terrein doen zich vergelijkbare problemen voor in de invulling van de gemeentelijke regierol: om de aanbesteding en private uitvoering in goede banen te leiden en de naleving van contracten te controleren is inmiddels nieuwe bureaucratie opgetuigd die voorheen niet bestond. Het is de vraag hoe deze ontwikkeling zich verhoudt tot het oorspronkelijke doel om middels privatisering bureaucratie en starheid in de uitvoering te doorbreken. Het is bovendien de vraag, en dit geldt ook voor het terrein van het welzijnswerk, vanuit welke zelfopvatting de gemeentelijke regierol ingevuld wordt. In een ‘oude’ opvatting is gemeentelijk beleid een top-down proces waarin de politiek (gemeenteraad) het primaat heeft. In een ‘oude’ opvattingen hebben gemeenten bovendien een rol waarin zij vooral achteraf controleren, en niet vooraf initiëren.
Het realiseren van de kerntaken van het welzijnswerk – versterken van de regievoering van mensen over hun leven - is (evenals duurzame arbeidsintegratie) gebaat bij regievoering vanuit een meer gelijkwaardige positie, gericht op samenwerking in plaats van onderlinge concurrentie in de uitvoeringsketen. Een dergelijke invulling strookt ook beter met het uitgangspunt van privatisering om de regie over de uitvoering uit handen te geven (c.q. zo laag mogelijk te leggen), en slechts op hoofdlijnen te sturen en te coördineren. Regie voeren kan niet goed meer op de ‘oude’ top-down manier ingevuld worden, omdat de sturingselementen daarvoor ontbreken (zoals het personeelsbeleid en de hiërarchische structuur). De greep op de uitvoering proberen vast te houden middels gedetailleerde contractafspraken leidt opnieuw tot allerlei administratie en overhead bij zowel gemeente als reïntegratiebedrijf – en daar wilde men nu net van af. Het werken met een kwaliteitssysteem kan in bredere zin een spilfunctie hebben in het vormgeven van de veranderende relatie tussen overheid en uitvoeringsorganisaties. Een belangrijke voorwaarde, die in deze bijdrage verder is uitgewerkt, is wel dat dit kwaliteitssysteem verbonden wordt aan vragen en problemen die spelen in uitvoerende werkprocessen, zodat het niet alleen om een soort managementinformatie en sturingssysteem gaat, maar ook om concrete ondersteuning van het professionele handelen.
Noten (1) Zie www.hkz.nl en www.iso.ch. Zie ook Alberts (2001) voor een kort overzicht van de voor de welzijnssector relevante kwaliteitsmodellen. (2) Zie www.ink.nl (3) Zie www.deming.org
