köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni

70/I. §

Közteherviselés

70/I. § [Közteherviselés] Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Fontosabb alkotmánybírósági határozatok

62/1991. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1991, 466. 37/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 234. 61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280. 31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240. 821/B/1990. AB határozat, ABH 1994, 481. 61/2006. (XI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 674. 35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200. 66/2006 (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 725. 8/2007. (II. 28.) AB határozat, ABH 2007, 148.

Válogatott irodalom

Bihari Mihály: „A közterhekhez való hozzájárulás alkotmányos alapjai” in: Kisfaludi András (szerk.): Liber Amicorum. Ünnepi előadások és tanulmányok Harmathy Attila tiszteletére (Budapest: ELTE ÁJK 2007) 19–41. Földes Gábor: „Pénzügyi alkotmányosság” Társadalmi Szemle 1996/1. 58–66. Halász Zsolt: „Az adójog alapjai az Alkotmányban és az Alkotmánybíróság gyakorlatában” Magyar Közigazgatás 2005/6. 356–366. István Simon: „Hungary – National Report [to the 17th Congress of the International Academy of Comperative Law: Tax Law Session]” Michigan State Journal of International Law 2007/2. 341–369. Tersztyánszkyné Vasadi Éva: „A magyar Alkotmánybíróság pénzügyi tárgyú döntései” in: Hajas Barnabás – Schanda Balázs (szerk.): Formatori Iuris Publici. Ünnepi kötet Kilényi Géza professzor hetvenedik születésnapjára (Budapest: PPKE JÁK – Szent István Társulat 2006) 477–486.

Kommentár 1. Szövegtörténet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . [1]–[4]

2. „[A] közterhekhez” – a közteher fogalma és természete . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . [5]–[21]

3. „[K]öteles […] hozzájárulni” – közteherviselési kötelezettség és adóztatási felhatalmazás . . . . . . . . . . . . . [22]–[28]

4. „Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet” – a közteherviselési kötelesség alanyai, általánossága és egyenlősége . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . [29]–[33]

5. „[ J]övedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően” – a közteherviselés arányossága és a jogalkotó mérlegelési szabadsága . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . [34]–[60]

1. Szövegtörténet 1949-től 1989. október 23-ig az Alkotmány nem tartalmazott a közteherviselésre vonatkozó rendelkezést. Hazánkban a modern értelemben vett közteherviselésről mint a polgári jogegyenlőség egyik alapelvéről először a közös teherviselésről szóló 1848. évi VIII. törvénycikk rendelkezett. A hagyományos magyar közjogban a közteherviselés fogalma a mainál tágabb értelemben szerepelt: magában foglalta az adófizetés mellett bizonyos közhivatalok viselését (esküdt, községi bíró), a közmunkavégzést, a katonai dologi szolgáltatásokat és a közveszély esetén teljesítendő feladatokat is.1 1949 és 1989 között a szűkebb értelemben, adófizetésként felfogott 1 Tomcsányi Móric: Magyarország közjoga (Budapest: Királyi Magyar Egyetemi Nyomda 31940) 230–231; Egyed István: A mi alkotmányunk (Budapest: Magyar Szemle Társaság 1943) 343–344; Magyary Zoltán: Magyar köz-

Cserne Péter

2645

1

70/I. §

2

3

XII. Alapvető jogok és kötelességek

közteherviselési kötelezettség (hasonlóan a lengyel, a román, a mongol, a csehszlovák és a vietnami „szocialista” alkotmányokhoz, de ellentétben az albán, a jugoszláv, a kínai és a bolgár alaptörvénnyel) nem szerepelt a magyar Alkotmányban. Ez elméletileg összhangban is állt a tervgazdaság rendszerével, hiszen „a szocialista állam nem az adóztatás, hanem a nemzeti jövedelem megfelelő felosztása révén biztosítja szükségleteit. Az adóztatás mint állami jövedelemforrás jelentősége fokozatosan csökken. A magán kereskedelmi tevékenység körében van még némi szerepe.”2 Noha ily módon a szocialista államideológiának megfelelt a közteherviselés alkotmányos szabályozásának hiánya, alacsonyabb szintű jogszabályok (és olykor egyedi normatív aktusok) természetesen 1989 előtt is rendelkeztek költségvetési befizetési kötelezettségekről. E szabályozás változásai során fontos állomás volt az Ápt. kibocsátása (1979), amely az állami pénzügyek alapvető szabályainak rögzítésével bizonyos garanciális szabályokat és némi kiszámíthatóságot volt hivatva biztosítani a gazdaság szereplői számára. Az IM 1989 folyamán több javaslatot is készített az Alkotmány új szövegéhez. Az 1989. január 30-án kelt Magyarország Alkotmánya – Szabályozási koncepció című dokumentum3 4.7. pontjában, az állampolgári kötelességek között javasolta szabályozni a közterhekhez való hozzájárulás kötelességét. Az EKA, illetve a NEKA tárgyalásai során a közteherviselés alkotmányos problémái nem álltak a résztvevők figyelmének középpontjában. A jegyzőkönyvek nem is számolnak be ezzel kapcsolatos vitáról. A NEKA tárgyalásai idején készült, az Alkotmány módosításáról szóló törvényjavaslat egymást követő különféle keltezésű változatai (1989. augusztus 21., szeptember 4, 12, 12–18, 22.) egyaránt a következőt tartalmazták: „70/H. § A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyai arányában a közterhekhez hozzájárulni.” Az augusztus 21-i változathoz csatolt részletes indokolás így szólt: „Jelenlegi gazdasági-társadalmi helyzetünkben egyre inkább nyilvánvalóvá válik a méltányos közteherviselés alkotmányos kötelezettségének kimondása. Ezért a Javaslat úgy rendelkezik, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyai arányában a közterhekhez hozzájárulni. A 70/[H]. §-t,4 illetőleg tartalmát semmiképpen sem szabad elszakítani a 66. § (3) bekezdésében írottaktól, a közteherviselésnek mindenképpen hozzá kell járulnia az esélyegyenlőtlenségek lehető kiküszöböléséhez is.”5 A tervezet utolsó ismert változatának (1989. szeptember 22.) elkészülte után csupán technikai és stilisztikai változások történtek: a paragrafus számozása 70/H.-ról 70/I.-re változott, a „viszonyai arányában” kifejezést pedig a „viszonyainak megfelelően” váltotta fel. Így az Alkotmányba az Alkotmány módosításáról szóló 1989. évi XXXI. törvény 34. §-a iktatta be a 70/I. §-t, amelynek szövege a következő volt: „A Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.”

igazgatás (Budapest: Királyi Magyar Egyetemi Nyomda 1942) 450–452, 574–575. 2 Toldi Ferenc: „Állampolgári kötelezettségek a szocialista alkotmányokban” in: Az állampolgárok jogai és kötelességei (Budapest: Akadémiai 1965) 538–539. 3 „Magyarország alkotmánya – szabályozási koncepció. IM, 1989. január 30. Az MSZMP Központi Bizottsága 1989. február 20–21-én megtartott ülése jegyzőkönyvének 2. sz. függeléke” in: A Magyar Szocialista Munkáspárt Központi Bizottságának 1989. évi jegyzőkönyvei I. (Budapest: MOL 1993), 409–439; Országgyűlési Irattár és Levéltár Országgyűlési Irományok, 1985–1990. országgyűlési ciklus, 141–200. jelzetű kötet. Lásd még Bozóki András e. a. (szerk.): A rendszerváltás forgatókönyve [CD-ROM] (Budapest: Új Mandátum 2000). 4 Az eredetiben itt 70/A. § szerepel, ez azonban nyilvánvaló elírás. 5 Bozóki e. a. (szerk.) (3. lj.). A javaslat 66. § (3) bek. [ma az Alk. 70/A. § (3) bek.] szerint „[a] Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti”.

2646

Cserne Péter

Közteherviselés

70/I. §

Az alkotmánymódosítás hivatalos indokolása lakonikusan a „méltányos közteherviselés elvével” igazolta e kötelezettséget.6 A szakasz jelenlegi szövegét a 2002. évi LXI. törvény7 8. §-a állapította meg, amely 2002. december 23-án lépett hatályba. A módosítás hivatalos indokolása így szólt: „A közösségi jog egyik alapelve, hogy főszabály szerint az uniós polgárok között – az alapító szerződések által szabályozott körben – nem lehet különbséget tenni állampolgárságuk szerint. A hatályos Alkotmány nem használja következetesen az állampolgár fogalmát, ezért azon rendelkezések tekintetében, amelyek szabadságjogokat, politikai alapjogokat vagy kötelezettségeket érintenek, az Alkotmány rendelkezéseinek pontosítása szükséges. […] E törvény az Alkotmány közteherviselésre vonatkozó, 70/I. §-ának pontosabb megfogalmazását adja. Míg – az Alkotmány szó szerinti értelmezése alapján – jelenleg a közteherviselés csak a magyar állampolgárokat terheli, e törvény szerint e kötelezettség minden természetes személyre, jogi személyre és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetre kiterjed.”

4

2. „[A] közterhekhez” – a közteher fogalma és természete Mindenekelőtt egy stilisztikai észrevétel. Mint Bragyova András megállapítja, az Alkotmány szóhasználata nem szabatos, ugyanis a 70/I. § szerinti kötelezettség értelemszerűen nem terhekhez, hanem az azok viseléséhez való hozzájárulásban áll.8 A közteher fogalma nyelvtani értelmezés szerint a „köz” „terheire”, vagyis az állam kiadásaira utal, „hozzájárulni” ezek viseléséhez, fedezéséhez lehet, illetve kell. A továbbiakban mégis a bevett, bár pontatlan szóhasználatot követve a közteher fogalmát nem a közkiadások, hanem a közbevételek, illetve közbefizetések értelmében használom. Az ezekhez való hozzájárulás pedig már, legalábbis nyelvtanilag, nem értelmetlen. A pénzügytani és pénzügyi jogi irodalomban régóta vita tárgya az állami bevételek osztályozása. Ez az osztályozás sokféle szempont szerint történhet.9 Alkotmányjogi szempontból a pénzügytani csoportosítás két módon lehet releváns. Egyrészt akkor, ha pénzügytani eredetű kritériumai (is) vannak annak, hogy mely állami bevételek (befizetési kötelezettségek) minősülnek alkotmányjogi értelemben köztehernek →[8]–[10]. Másrészt akkor, ha különféle befizetési kötelezettségek mind köztehernek minősülnek ugyan, az egyes csoportokra mégis, pénzügytani természetük folytán, eltérő alkotmányos követelmények vonatkoznak →[20]. A közteher fogalmát sem az Alkotmány nem határozza meg, sem más jogszabály nem rögzíti. Ugyanakkor az a kérdés, hogy valamely fizetési kötelezettség köztehernek minősül-e vagy sem (illetve hogy vonatoznak-e rá a 70/I. §-ban foglalt korlátozások), fontos következményekkel jár arra nézve, hogy a jogalkotó mekkora szabadsággal határozhatja meg a kérdéses fizetési kötelezettség szabályait →[40]. A fogalom értelmezésével kapcsolatban több kérdés is felmerül. 6 „A méltányos közteherviselés alkotmányos kötelezettségének elvével összhangban a Javaslat úgy rendelkezik, hogy minden állampolgár köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni.” 7 2002. évi LXI. tv. a Magyar Köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. tv. módosításáról. 8 Bragyova András: Az új alkotmány egy koncepciója (Budapest: KJK-Kerszöv 1995) 248. 9 A különféle osztályozások kritikai áttekintéséhez lásd Cserne Péter: Adók, díjak, árak. Megjegyzések az állami bevételek természetének elméleti hátteréről [szakdolgozat] (Budapest: Budapesti Közgazdaságtudományi és Államigazgatási Egyetem 2001) 4–11.

Cserne Péter

2647

5

6

7

70/I. § 8

9

10

11

12

XII. Alapvető jogok és kötelességek

Az egyik, hogy vajon minden állami bevétel, illetve állam által előírt fizetési kötelezettség egyúttal közteher-e. Az AB értelmezése alapján a válasz nemleges: a közterhek fogalma elsődlegesen az állam ún. közjogi bevételeit foglalja magában. Nyilvánvalóan nem közteher a fizetési kötelezettség akkor, ha törvényi kötelezettség alapján ugyan, de nem az állami költségvetésbe, hanem valamely harmadik személynek (például szerződéskötési kötelezettség esetén a másik szerződő félnek) kell fizetni. Így nem tartozik a közteherviselés fogalomkörébe a kötelező gépjármű-felelősségbiztosítás, az államilag támogatott lakáshitelek után fizetendő kamat vagy a települési szilárd hulladék elszállításáért mint közszolgáltatásért fizetendő, önkormányzati rendeletben meghatározott díj.10 (Megjegyezzük, az AB gyakorlata alapján ez a kritérium nem döntő. A kamarai tagdíjat az AB köztehernek minősítette →[15].) Az állami bevételeknek sem minden típusa minősül köztehernek. „Az államháztartás alrendszereinek különféle jogviszonyból származhatnak bevételei: így polgári jogviszonyból (pl. bérleti díjak), államigazgatási jogviszonyból (pl. szabálysértési bírság), büntető jogviszonyból (pénz fő- és mellékbüntetés). Az állami bevételek külön fajtáját alkotják az ún. közjogi bevételek, amelyeket az állampolgárok a közteherviselés alkotmányos kötelezettsége alapján fizetnek be az államháztartás alrendszerei számára” [59/1996. (XII. 22.) AB határozat, ABH 1996, 346, 347.]. A költségvetési bevételek közül tehát első megközelítésben azok minősülnek köztehernek, amelyek kötelező közhatalmi rendelkezésen alapulnak (AB határozat, ABH 1992, 338, 341.), ugyanakkor (legalábbis elsődlegesen) nem szankció jellegűek.11 Az AB egy korai döntése szerint nem esnek a közteherviselés fogalomkörébe az igazgatási szolgáltatási díjak, például a kézifegyverek megszerzésével és tartásával kapcsolatos fizetési kötelezettségek, mivel ezek csupán „anyagi vonzatai” olyan állami cselekvéseknek, amelyek nem „kötelező közhatalmi rendelkezésen” alapulnak (ABH 1992, 338, 341.). Az AB ekkor ezzel az érvvel utasította el azokat az indítványokat, amelyek e fizetési kötelezettséget a jövedelem- és vagyonarányosság szempontjából kifogásolták. Hasonló ügyekben hozott későbbi határozataiban ugyanakkor már nem használja ezt az érvet, hanem arra hivatkozik, hogy az ilyen fizetési kötelezettségeknek nem kell szorosan megfelelniük az ügyfél (jogosult, kérelmező) jövedelmi és vagyoni viszonyainak →[47]. Az AB, a pénzügytani szakirodalommal részben összhangban, gyakran említi a közteher fogalmának egy másik ismérvét is. A 821/B/1990. AB határozat a közterhekhez sorolja mindazokat „az állam javára előírható közbefizetéseket, amelyek az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét szolgálják” (ABH 1994, 481, 486.). A közterhek az állam kiadásainak fedezetét nyújtják. Ezt a megállapítást több vonatkozásban pontosítani kell. Először is, e befizetések rendszerint nincsenek „megcímkézve”, hanem a közkiadások „globális fedezetéül” szolgálnak. A közterhek és a közkiadások kapcsolata tehát közvetett. Ez a közvetettség egy további módon is jelentkezik. A közterhek rendszerint úgy szolgálnak a közkiadások általános fedezetéül, hogy a közterhekhez való hozzájárulás nem jelent automatikusan, illetve önmagában jogosultságot ugyanilyen részesedésre a közjavakból (az állam által nyújtott szolgáltatásokból). Ez különösen az adók, vámok, hozzájárulások esetében van így. Eljárási illetékekkel, igazgatási szolgáltatási díjakkal szemben rendszerint valamilyen állami (közhatalmi) ellenszolgáltatás áll. 10 43/1991. (VII. 12.) AB hat., ABH 1991, 201, 204.; 32/1991. (VI. 6.) AB hat., ABH 1991, 146, 165.; 1288/B/1996. AB hat., ABH 2000, 829, 836. 11 Az adó és a büntetés jogelméleti megkülönböztetéséhez lásd Herbert L. A. Hart: A jog fogalma [ford. Takács Péter] (Budapest: Osiris 1995) 54–55.

2648

Cserne Péter

Közteherviselés

70/I. §

Alkotmányjogi értelemben a közterhekhez való hozzájárulás csak annyiban kapcsolódik az állami bevételek feletti rendelkezés jogához, amennyiben e rendelkezés a demokratikus hatalomgyakorlás egyik eleme →2§[322]. A közpénzek felhasználásáról főszabály szerint az Országgyűlés mint népképviseleti szerv dönt a költségvetés megállapítása útján →19§[276]– [293]. Ugyanakkor az AB nem találta alkotmányellenesnek azt sem, ha a közbefizetések egy része nemcsak hogy nem állami kiadások fedezetéül szolgál, hanem azok felhasználásáról sem az Országgyűlés dönt, hanem az adózók közvetlenül rendelkeznek róla [10/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH 1998, 107, 111.]. Lábady Tamás alkotmánybíró különvéleménye szerint ez a szabályozás az Alkotmány 2. § (1) bekezdésébe ütközik, amennyiben a demokratikus hatalomgyakorlás elvét megsértve magánszemélyek egy szűk csoportjának, nevezetesen a személyi jövedelemadót fizetőknek biztosít jogot közpénzek feletti rendelkezésre (ABH 1998, 107, 117). A többségi határozat ugyanakkor a személyi jövedelemadó meghatározott része (ma kétszer egy százaléka) feletti rendelkezés lehetőségét az adókedvezmény speciális technikájaként értelmezte, és mint ilyet, a jogalkotó mérlegelési jogkörébe tartozónak ítélte12 →[56]–[57]. A közjogi bevételeknek „az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezeté[ül]” való felhasználása tehát szoros értelemben nem alkotmányjogi kritérium a köztehernek minősülés szempontjából, csupán tipikus, rendszerinti ismérv. Az adó, illeték stb. megfizetése, ha az egyéb alkotmányos feltételek fennállnak, akkor is alkotmányos kötelesség, ha az így keletkező bevétel adott esetben nem „az állam gazdasági tevékenységének, intézményei működtetésének fedezetét” szolgálja. Egyes befizetések, áttörve a globális fedezet elvét, az Áht. és a mindenkori költségvetési törvény szerint ún. elkülönített állami pénzala­pokba folynak be.13 Vannak olyan befizetések is, amelyek felhasználása kötött, vagyis meghatározott, nem csupán a költségvetésben, hanem a költségvetéstől elkülönített kiadásokhoz kapcsolódnak. Például az AB értelmezése szerint köztehernek minősül a gazdasági kamarai tagdíj, amely a kamarák működési költségeinek fedezetéül szolgál [38/1997. (VII. 1.) AB határozat, ABH 1997, 249, 261.]. Ha a közterhek rendszerinti jellegzetessége, hogy az állam kiadásainak fedezetét biztosítják, ez a tétel fordítva is igaz: az állami kiadások fedezetéül rendszerint a közterhek szolgálnak. Más szóval: a Magyar Köztársaság, hasonlóan a legtöbb mai, piacgazdaságra épülő államhoz, egyúttal „adóállam”, vagyis az állami tevékenységeket elsősorban adóból, s nem a saját tulajdonával való gazdálkodásból, zsákmányszerzésből, hadisarcból stb. finanszírozza.14 Bár a magyar alkotmányjogi irodalom ezzel kapcsolatban meglehetősen szűkös, megfontolásra érdemes az a német irodalomban felmerült érv, hogy egyrészt a piacgazdaság, másrészt a demokrácia és a jogállamiság közteherviselést implikál.15 A magántulajdon túlsúlyán alapuló piacgazdaságban az állam az egyének és szervezeteik gazdasági tevékenységének eredményéből adó útján részesed 12 Hasonló rendelkezési lehetőség érvényesül a szakképzési hozzájárulás esetében is, vö. 2003. évi LXXXVI. tv. a szakképzési hozzájárulásról és a képzés fejlesztésének támogatásáról. 13 Áht. 11. § „(1) A fizetési kötelezettséget előíró jogszabály rendelkezik arról, hogy a bevétel az államháztartás mely alrendszere, szervezete javára számolható el, illetve mely alrendszert, továbbá törvény erre vonatkozó rendelkezése alapján mely államháztartáson kívüli szervezetet illeti meg.” 14 Vö. Jürgen G. Backhaus – Richard E. Wagner: „From Continental Public Finance to Public Choice: Mapping Continuity” in: Steven G. Medema – Peter Boettke (szerk.): The Role of Government in the History of Economic Thought. Annual Supplement to Volume 37 History of Political Economy (Durham, London: Duke University Press 2005), 319. 15 Paul Kirchhof: „§ 88. Staatliche Einnahmen” in: Paul Kirchhof – Josef Isensee (szerk.): Handbuch des Staatsrechts IV. (Heidelberg: C. F. Müller 1990) 45. msz.

Cserne Péter

2649

13

14

15

16

70/I. §

17

18

19

XII. Alapvető jogok és kötelességek

ve fedezi a közkiadásokat – vagyis tendenciaszerűen az állami kiadások fedezetéül a közterhek szolgálnak. Emellett az állam magánjogi, államigazgatási és büntetőjogi jogviszonyokból is jut bevételekhez, s költségvetési szempontból különösen fontos az állami hitelfelvétel szerepe. Az, hogy a közterhek és az állam által ellátott feladatok egymással egyensúlyban vannak-e, önmagában nem alkotmányos kérdés. Külön említést érdemel itt a közteherviselés és a társadalombiztosítás viszonya. Az AB egy korai határozata tág mérlegelési jogkört enged a jogalkotó számára: az önkéntes és a kötelező társadalombiztosítás, illetve ezek kombinációja egyaránt alkotmányos megoldás lehet (772/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 519, 521.). A jelenlegi magyar ún. vegyes társadalombiztosítási rendszer egyaránt tartalmaz önkéntes és kötelező, utóbbin belül pedig biztosítási és szolidaritási elemeket [43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 190.]. A társadalombiztosítási jogviszonyban a járulékfizetési kötelezettség alapján jogosultság keletkezik egészségügyi szolgáltatások igénybevételére, illetve nyugellátásokra. Éppen ezért, pontosabban a biztosítási elem miatt, a társadalombiztosítási járulékfizetési kötelezettségek „alkotmányos megítélésénél nem alkalmazható az adó jellegű fizetési kötelezettségekre irányadó vagyoni és jövedelmi viszonyoknak való megfelelés (Alkotmány 70/I. §) alkotmányjogi mércéje” (1371/B/1997. AB határozat, ABH 1998, 831, 834.) →70E§[19]–[22]. A biztosítottak által fizetett járulék tehát az Alkotmány 70/I. §-a értelmében nem közteher. A társadalombiztosítási befizetések alapján keletkező jogosultságok a tulajdonjoghoz hasonló alkotmányi védelemben részesülnek16 →13§[51]–[59],[75]–[76]. Ugyanakkor a társadalombiztosítás finanszírozása, elsősorban annak szolidaritási eleme folytán, a hatályos szabályok szerint részben közteherviselés útján történik. „A társadalombiztosítási járulék […] a foglalkoztató esetében közteher, amelynek alkotmányjogi alapja az Alkotmány 70/I. §-a. […] A foglalkoztatók esetében a társadalombiztosítási járulék fizetése – mint a többi közteheré – ellenszolgáltatásra nem jogosít: ez a közteher fogalmi eleme” (964/B/2000. AB határozat, ABH 2006, 1342, 1345.). Az egészségügyi hozzájárulásról szóló 1996. évi LXXXVIII. törvénnyel bevezetett egészségügyi hozzájárulás17 ugyancsak a társadalombiztosítási jogviszonyon kívül eső, olyan adó jellegű fizetési kötelezettség, amely nem teremt jogosultságot egészségügyi szolgáltatások igénybevételére [37/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 234.]. Vagyis az állam alkotmányosan róhat ki közterhet a társadalombiztosítás finanszírozására. Ezzel szemben nem keletkezik jogosultság társadalombiztosítási szolgáltatásokra, s értelemszerűen a tulajdonjogi védelem sem áll fenn. Az ilyen közterhek az adóval azonos elbírálás alá esnek. Önmagában az a kérdés, hogy a költségvetés a kötelező társadalombiztosítást milyen mértékben finanszírozza járulékokból, illetve adóból, nem tartozik a közteherviselés alkotmányos problémái közé; ezt a törvényhozó, más alkotmányos jogok és elvek (tulajdonjog, piacgazdaság, szociális biztonság, szerzett jogok védelme →2§[201]–[218],[235]–[238], 13§[51]–[59],[71], 70E§[18]–[29]) korlátai között szabadon állapíthatja meg. Az AB szerint a közterhekhez való hozzájárulás szabályait elsősorban az adókról, az illetékekről, a vámokról stb. szóló törvények állapítják meg [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281.]. A közteherviselés fogalma alá tartoznak mindazon fizetési kötelezettségek, amelyek alapja az Áht. 10. §-a. E szerint: „(1) A Magyar Köztársaság területén működő, illetve jövedelemmel, bevétellel, vagyonnal rendelkező jogi személy, jogi személyiség 16 64/1993. (XII. 22.) AB hat., ABH 1993, 373, 380.; 35/1997. (VI. 11.) AB hat., ABH 1997, 200, 210. 17 A hatályos szabályozást az egészségügyi hozzájárulásról szóló 1998. évi LXVI. tv. tartalmazza.

2650

Cserne Péter

Közteherviselés

70/I. §

gel nem rendelkező szervezet, továbbá a jövedelemmel, bevétellel vagy vagyonnal rendelkező belföldi vagy külföldi természetes személy kötelezhető arra, hogy befizetéseivel hozzájáruljon az államháztartás alrendszereinek költségvetéseiből ellátandó feladatokhoz. (2) A fi­zetési kötelezettség elsősorban adó, illeték, járulék, hozzájárulás, bírság vagy díj formájában írható elő.” Ez a felsorolás ugyanakkor sem pénzügyi jogi, sem alkotmányjogi értelemben nem taxatív: a jogalkotó más elnevezéssel is állapíthat meg közteherviselési kötelezettséget.18 Az Alkotmány nem rendelkezik arról, hogy az állam milyen jogcímen vethet ki adót, illetve írhat elő fizetési kötelezettséget.19 Az egyes köztehertípusok elnevezése az alkotmányos értékelés szempontjából első megközelítésben irreleváns; az AB értelmezése szerint például, összhangban a pénzügytani irodalommal, a vagyonátruházási és öröklési illetéket adónak kell tekinteni, és az egészségügyi hozzájárulás szintén adónak minősül.20 Mint utaltunk rá →[6], az állami (költségvetési) bevételek, illetve befizetési kötelezettségek pénzügytani csoportosítása alkotmányjogilag mégis releváns lehet abban az esetben, ha a kérdéses csoportok mind köztehernek minősülnek, az AB mégis különböző alkotmányos követelményeket állapít meg ezekre nézve. E vonatkozásban egyrészt az AB azzal kapcsolatos gyakorlata érdemel figyelmet, hogy a közterhek egyes csoportjainál milyen szigorúan érvényesül a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak való „megfelelés”, vagyis az arányosság követelménye →[36]. Másrészt ide tartozik a joggal való visszaélés tilalma (rendeltetésszerű joggyakorlás), illetve a jogintézmények célhoz kötött felhasználásának követelménye is.21 Ez a jogállamiságból folyó követelmény a közteherviselés vonatkozásában a jogalkotó azon kötelezettségét jelenti, hogy az egyes fizetési kötelezettségeket elnevezésüknek, pontosabban a pénzügytani irodalomban hozzájuk kapcsolódó tartalmi jellegzetességeknek megfelelően szabályozza. „A jogalkotói autonómia nem terjedhet odáig, hogy önkényesen minősítsen át egyes kötelező befizetéseket” (544/B/1997. AB határozat, ABH 1999, 589, 590–591.). Vagyis például jövedelemadót főszabályként csak ténylegesen megszerzett jövedelem után lehet szedni. Az AB álláspontja szerint a jogalkotói hatalommal való visszaélés, így alkotmányellenes, ha „jogellenesség nélkül alkalmazásra kerülő »kvázi szankcióként« olyan alanyi jogától fosztják meg az adóalanyt, amely egyébként a szóban forgó adónem jogi természetéből szükségképpen folyó jogként megilletné őt” [31/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998, 240, 249.]. Mindazonáltal a jogalkotó adóztatási hatalmát alkotmányosan használhatja többféle célra is: nemcsak a közkiadások finanszírozására, hanem gazdaság- és társadalompolitikai célok elérése, általában az adóalanyok magatartásának befolyásolása érdekében is (Lenkungssteuer).22 „Az Alkotmánybíróság megítélése szerint az adó elsődleges rendeltetése, hogy az adófizetés révén a természetes és jogi személyek […] hozzájáruljanak a közterhekhez, azaz megteremtsék a pénzügyi fedezetet az állami szervek fenntartásához, illetőleg – az állami újraelosztás révén – a különböző közérdekű feladatok ellátásához. Emellett azonban az adó – bár másodlagosan, de 18 Egy olyan indítvány kapcsán, amely azt a „jogalkotói mulasztást” kifogásolta, hogy jogszabályok nem határozzák meg az adó általános fogalmát, az AB maga értelmezte a fogalmat az Alk., az Áht. és az akkor hatályos, az adózás rendjéről szóló 1990. évi XCI. tv. alapján. Eszerint az adó közteher jellegű kötelező befizetés, amelyet a személy a saját jövedelme, vagyona terhére az államháztartás valamely alrendszere javára köteles megfizetni (544/B/1997. AB hat., ABH 1999, 589, 591.). 19 620/B/1992. AB hat., ABH 1994, 539, 541.; 44/1997. (IX. 19.) AB hat., ABH 1997, 304, 306. 20 90/B/1993. AB hat., ABH 1998, 554, 556.; 37/1997. (VI. 11.) AB hat., ABH 1997, 234, 239. 21 Összefoglalóan lásd 31/1998. (VI. 25.) AB hat., ABH 1998, 240. 22 Kirchhof–Isensee (szerk.) (15. lj.) 53–62. msz.

Cserne Péter

2651

20

21

70/I. §

XII. Alapvető jogok és kötelességek

egyáltalán nem elhanyagolhatóan – az állami gazdaságpolitikának is eszköze, amelynek segítségével a törvényalkotó direkt vagy indirekt módon orientálni tudja a gazdasági élet szereplőit azáltal, hogy bizonyos dolgokat vagy tevékenységi fajtákat adókötelezettség alá von, illetőleg nem von, továbbá adókedvezményben részesít, vagy nem részesít. E tekintetben a törvényalkotó »alkotmányos mozgástere« rendkívül széles” (ABH 1998, 240, 246.).

3. „[K]öteles […] hozzájárulni” – közteherviselési kötelezettség és adóztatási felhatalmazás 22

23

24

A közteherviselési kötelezettség kettős arculatú szabály. Egyrészt, rendszertani helye szerint, „alapvető kötelezettséget” szabályoz. Másrészt a szabály az állampénzügyekre, azon belül is az állam bevételeire vonatkozik: felhatalmazza az államot adók és más közterhek kivetésére és beszedésére.23 A közteherviselési kötelezettséget mind anyagi, mind eljárásjogi szempontból, legalábbis a szabályozás lényegét tekintve, főszabályként csak törvényben lehet szabályozni (nullum tributum sine lege).24 Adót és más fizetési kötelezettséget csak törvényben vagy törvényi szabályozással nem ellentétes önkormányzati rendeletben lehet kivetni, kormány- vagy miniszteri rendelettel bevezetni alkotmányellenes. A közterhekhez való hozzájárulás ugyanis az Alkotmány 8. § (2) bekezdése értelmében vett „alapvető” kötelesség [62/1991. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1991, 402, 404.]. Hasonlóan rendelkezik a Jat. és az Áht. is.25 Az AB működésének első éveiben számos kormány- és miniszteri rendeletet semmisített meg, illetve nyilvánított nem alkalmazhatónak e jogforrási követelmény megsértése miatt. Ugyanakkor az AB megállapította, hogy – hasonlóan az alapjogokhoz →8§[77] – a közteherviselési kötelezettség esetében is csak a kötelezettség tartalmának meghatározása, lényegi garanciáinak megállapítása követel törvényi formát. Közvetett és távoli összefüggések esetében alkotmányosan elegendő a rendeleti szabályozási szint is [7/1994. (II. 18.) AB határozat, ABH 1994, 68, 72.]. Ugyancsak nem alkotmányellenes az eljárási (alaki) jellegű szabályok rendeleti jogforrási szintje, mivel ezek önmagukban alapvető jogokat és kötelezettségeket nem érintenek. Az adózási kötelezettség „bevallására, bejelentésére, a nyilvántartásokra, az adatszolgáltatásra, az önellenőrzésre, a hatósági ellenőrzésre, az adóigazgatási eljárásra, a hatáskö 23 821/B/1990. AB hat., ABH 1994, 481, 486.; 8/2007. (II. 28.) AB hat., ABH 2007, 148, 159. 24 Tersztyánszkyné Vasadi Éva: „A magyar Alkotmánybíróság pénzügyi tárgyú döntései” in: Hajas Barnabás – Schanda Balázs (szerk.): Formatori Iuris Publici. Ünnepi kötet Kilényi Géza professzor hetvenedik születésnapjára (Budapest: PPKE JÁK – Szent István Társulat 2006) 478. 25 Jat. 4. § „A gazdasági rendre vonatkozóan törvényben kell szabályozni különösen […] c) az állami pénzügyeket, az adókat és az adójellegű kötelességeket.” Áht. 10. § „(3) Fizetési kötelezettséget előírni, a fizetésre kötelezettek körét, a fizetési kötelezettség mértékét, a kedvezmények, mentességek körét és mértékét, továbbá előlegfizetési kötelezettséget megállapítani – a díj és a bírság kivételével – csak törvényben, illetve törvény felhatalmazása alapján önkormányzati rendeletben lehet. (4) Fizetési kötelezettségekre, fizetésre kötelezettek körére, a fizetési kötelezettség mértékére vonatkozó törvények kihirdetése és hatálybalépése között legalább negyvenöt napnak kell eltelnie, kivéve, ha a törvény a fizetési kötelezettséget mérsékli és a fizetési kötelezettségek, valamint a fizetésre kötelezettek körét nem bővíti. (5) A fizetési kötelezettség részletes szabályait – ha törvény másként nem rendelkezik – a Kormány állapítja meg. (6) A díjat – ha törvény másként nem rendelkezik – a Kormány, illetve felhatalmazás alapján a miniszter rendelettel állapítja meg. […] (8) A bírságfizetési kötelezettséget, a fizetésre kötelezettek körét, valamint a mentességeket törvény, a bírság mértékét törvény vagy annak felhatalmazása alapján a Kormány rendeletben állapítja meg.”

2652

Cserne Péter

Közteherviselés

70/I. §

ri és illetékességi szabályokra, nyomtatványok használatára stb. vonatkozó előírások” mint eljárási szabályok az AB szerint az Alkotmány 70/I. §-ával nincsenek is „közvetlen összefüggésben” (27/D/1992. AB határozat, ABH 1992, 723, 725.). Természetesen az adóeljárás szabályai más alkotmányos alapjogokkal (például adatvédelem, jogorvoslathoz való jog, diszkriminációtilalom →57§[384]–[391], 59§[6],[91]–[92], 70A§[10]) közvetlen összefüggésben állhatnak. A közteherviselési kötelezettség alkotmányi alapjához (sedes materiae) kapcsolódó másik kérdés, hogy vajon minden ilyen kötelezettség az Alkotmány 70/I. §-án alapul-e. A válasz igen, két kivétellel: az egyik a helyi adók, a másik a honvédelmi vagyoni szolgáltatások. A helyi adókat a települési önkormányzatok határozzák meg, adókivetési joguk alapján. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés d) pontja alapján a helyi képviselő-testület törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét.26 Ilyen törvény mindenekelőtt az Ötv. és a helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény. Az önkormányzatok adókivetési joga, így a helyi adó fizetésének kötelezettsége tehát nem az Alkotmány 70/I. §-án, hanem a 44/A. § (1) bekezdés d) pontján alapul →44A§[52]–[76]. Az Alkotmány 44/A. § (2) bekezdésében meghatározott alkotmányos korlát szerint az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Az AB számos önkormányzati rendeletet semmisített meg a helyi adókról szóló törvénybe ütközés miatt. Ugyanakkor a helyi adózást szabályozó önkormányzati rendeleteknek is meg kell felelniük a 70/I. §-nak és a közterhekre vonatkozó egyéb alkotmányos elveknek és szabályoknak. Ezekre is vonatkozik tehát mind az arányosság →[36], mind a rendeltetésszerűség →[20] követelménye. A helyi adók kivételnek minősülnek abból a szempontból, hogy értelemszerűen nem vonatkozik rájuk a törvényi szintű szabályozás követelménye →[23]. A sedes materiae szempontjából ugyancsak speciális esetként értelmezhetők a honvédelmi kötelezettség körében teljesítendő vagyoni szolgáltatások →70H§[13]–[14],[70]. Az AB egy 1994-es határozata szerint e vagyoni szolgáltatások, amelyeket akkor az Alkotmány nem, csupán a honvédelmi törvény szabályozott, köztehernek minősülnek, így alkotmányos összefüggésben állnak a 70/I. §-sal [46/1994. (X. 21.) AB határozat, ABH 1994, 260, 266.]. A hatályos Alkotmány kifejezetten is rendelkezik a gazdasági és anyagi szolgáltatási kötelezettségről [70/H. § (4) bekezdés].27 Bár erre vonatkozó AB-gyakorlat nincs, ésszerűen feltehető, hogy a 70/I. § értelmezése kapcsán kialakult gyakorlat (például az arányossági követelmény) mutatis mutandis irányadó a 70/H. § (4) bekezdés szerinti kötelezettségek értelmezése során is.

26 Az a szakirodalmi álláspont tehát (Kurucz-Váradi Károly: „Alkotmányos adózás” Gazdaság és Jog 1997. február, 13), amely szerint a helyi önkormányzatok adómegállapítási joga származékos, legalábbis félrevezető →44A§[71]– [72]. 27 A Htv. hatályos szabályozása [2004. évi CV. tv. a honvédelemről és a Magyar Honvédségről 5. § (3) bek.] szerint „[a]z ország területén lakóhellyel rendelkező természetes személy állampolgárságára való tekintet nélkül, továbbá az ott működő jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet (a továbbiakban együtt: szolgáltatásra kötelezett) vagyoni szolgáltatásként az e törvényben meghatározott gazdasági és anyagi szolgáltatásra kötelezhető”.

Cserne Péter

2653

25

26

27

28

70/I. §

XII. Alapvető jogok és kötelességek

4. „Minden természetes személy, jogi személy és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet” – a közteherviselési kötelesség alanyai, általánossága és egyenlősége 29

30

31

A közteherviselési kötelezettség alanya „minden természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet”. Bár a kérdésnek ma már látszólag csupán történeti jelentősége van, megjegyzésre érdemes, hogy az AB már működésének korai szakaszában értelmezés útján kiterjesztette a közteherviselés alanyainak körét. A magyar állampolgárokon túl a közterhekhez való hozzájárulás kötelessége az állampolgárok által létrehozott gazdálkodó szervezetekre is vonatkozik. „Abból, hogy ez az elv az »alapvető jogok és kötelezettségek« című fejezetben került kinyilvánításra, nem következik, hogy az állampolgárok által létrehozott gazdálkodó szervezetekre nem vonatkoztatható. Következik ez az Alkotmány 9. § és 11. §-ából is” [21/1991. (IV. 26.) AB határozat, ABH 1991, 404, 405.]. Másrészt az AB szerint „az alkotmányi szabályozás megfogalmazása nem jelenti azt, hogy az állam ne kötelezhetne másokat, így a külföldieket is adó, illeték és egyéb, a költségvetési bevételeket növelő fizetésekre”.28 Az AB értelmezése szerint tehát e kötelezettség már akkor is kiterjedt mind a jogi személyekre és más társaságokra, mind a külföldiekre, amikor az Alkotmány szövege még csupán a magyar állampolgárok közteherviselési kötelezettségéről rendelkezett. Számunkra most a kiterjesztés indokolása érdekes. Az AB a kiterjesztés mellett részletesen nem érvelt, mindössze arra utalt, hogy azt, mintegy rendszertani értelmezéssel, a 70/I. §-nak a 9. és 11. §-sal való összevetésére alapozta (ABH 1991, 404, 405.). Ezzel szemben, mint néhány AB határozat indokolásából kitűnik, a PM közvetlenül az Áht. alapján is megalapozhatónak látta a szervezetek és a külföldiek közteherviselési kötelezettségét. Ez a megoldás önmagában nem kielégítő alkotmányjogi szempontból, hiszen a közteherviselési kötelezettséget megállapító törvény megalkotásának összhangban kell állnia az Alkotmány rendelkezéseivel. Ennek megteremtésére viszont dogmatikai szempontból két mód kínálkozik. Az egyik, ha a közteherviselési kötelezettséget a tulajdonjog Alkotmányban (részben) nem nevesített, inherens korlátjának tekintjük →[51], 13§[71]. A másik lehetőség, hogy az adótörvények alkotmányosságát formálisan az Országgyűlés törvényalkotási, illetve költségvetési hatáskörét megállapító alkotmányos szabályból [19. § (3) bekezdés b) és d) pont] vezetjük le. Amikor az AB kiterjesztően értelmezte a 70/I. § személyi hatályát, egyik dogmatikai megoldás mellett sem foglalt állást, azokat nem is vizsgálta. Döntéséből ugyanakkor az következett, hogy a szervezeteket és a külföldieket terhelő közteherviselési kötelezettség ugyancsak „alapvető”, így [az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint] törvényi szinten szabályozandó →[23], vagyis lényegileg a magyar állampolgárokéval azonos természetű kötelezettség [62/1991. (XI. 22.) AB határozat, ABH 1991, 468, 471.]. Nyelvtani értelmezés szerint e kötelezettség alanya minden természetes személy, jogi személy vagy jogi személyiséggel nem rendelkező szervezet. A paragrafus így minden jogalanyt kötelezne, illetve lehetővé tenné, hogy magyar jogszabály ilyen kötelességet állapítson meg bármely személlyel és szervezettel szemben. Rendszertani értelmezés szerint nyilvánvaló ugyanakkor, hogy e kötelezettségnek csak azok lehetnek alanyai, akikre kiterjed a Magyar Köztársaság joghatósága. E jogalanyoknak valamilyen normatív kritérium szerint a Magyar Köztársasághoz kell kapcsolódniuk: állampolgárság, lakóhely, a bejegyzés, a működés, a jövedelemszer 28 62/1991. (XI. 22.) AB hat., ABH 1991, 468, 469.; 67/1991. (XII. 21.) AB hat., ABH 1991, 352, 356.

2654

Cserne Péter

Közteherviselés

70/I. §

zés helye szerint vagy más módon. Ilyen kapcsolódás nélkül az alanyi kör nyilvánvalóan túl tág volna, s ez közösségi jogi, nemzetközi jogi, illetve gyakorlati problémákhoz vezethetne. Azt, hogy kik és milyen alapon lehetnek az egyes közteher-jogviszonyok alanyai, a magyar adó-, illeték- és más törvények mellett a közösségi jog szabályai és a nemzetközi jog (elsősorban a kettős adóztatást kizáró egyezmények) határozzák meg →2A§[25]–[27], 7§[57]–[69]. A „minden” megjelölés tehát arra utal, hogy magyar jogszabályok mindezen személyeket és szervezeteket alkotmányosan adó-, illeték- stb. fizetési jogviszonyok alanyává tehetik, s ezáltal rájuk közterheket róhatnak. Például egy külföldön élő, Magyarországon vagyonnal és jövedelemmel nem rendelkező idegen állampolgár a magyar alkotmányjog szempontjából annyiban kötelezhető a Magyar Köztársaság közterheinek viselésére, amennyiben valamely magyar adójogszabály alanyává válhat. Ennek pedig elsősorban a közösségi jog és a kettős adóztatást kizáró nemzetközi egyezmények szabnak jogi korlátokat.29 A „minden” kifejezés utal továbbá a közteherviselés általánosságára, egyenlőségére, illetve a megkülönböztetés tilalmára is.30 Alkotmányelméleti értelemben a közteherviselés elve, Bragyova András megfogalmazása szerint, „a jogegyenlőség korolláriuma”.31 A közteherviselés a polgári társadalmak vívmányaként általános teherviselést jelent. Ennek megfelelően senkinek sincs alanyi joga adómentességre. Másképp fogalmazva: nem lehet az állampolgárok egyes csoportjait önkényesen mentesíteni a közteherviselés alól, miközben mások azonos feltételek esetén nem mentesülnek. A jogegyenlőséggel nem férnek össze az adóprivilégiumok; a közös terhekből a politikai közösség minden tagjának ebben az értelemben egyenlően, azaz egyaránt, önkényes megkülönböztetés nélkül ki kell vennie a részét →60§[60]. Ez az állampolgári egyenlőséggel összefüggő követelmény azonban nem érvényesül maradéktalanul, illetve több okból is háttérbe szorul. Magyarországon ma, legalábbis ami a jövedelmi és vagyoni típusú adókat illeti, nem minden állampolgár visel közterhet, s nem is csak ők viselik azokat.32 Pusztán az állampolgárság alapján adót („fejadót”) kivetni alkotmányellenes lenne →[43]. Az Alkotmány sem egyenlő, hanem a jövedelmi és vagyoni viszonyokkal arányos, az esélyegyenlőtlenségeket kiegyenlítő közteherviselést ír elő.

32

33

5. „[J]övedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően” – a közteherviselés arányossága és a jogalkotó mérlegelési szabadsága Haszonelv és fizetőképességi elv. A közgazdaságtan szerint az adóztatás két, egymásnak ellentmondó, de egymással kombinálható alapelvet követhet. A haszonelv szerint az adóztatásnak az egyén által igénybe vett közösségi, állami javakkal, szolgáltatásokkal kell arányban áll-

29 Összefoglalóan lásd Simon István (szerk.): Pénzügyi jog II. (Budapest: Osiris 2007). 30 Vö. Halász Zsolt: „Az adójog alapjai az Alkotmányban és az Alkotmánybíróság gyakorlatában” Magyar Közigazgatás 2005/6. 357. 31 Bragyova (8. lj.) 248. 32 Ebből kiindulva Földes Gábor úgy érvelt, hogy a közteherviselés nem állampolgári kötelesség, hanem a tulajdonjog korlátja. Ez a felvetés alkotmányelméleti vagy alkotmánypolitikai szempontból helytálló lehet, az Alk. szövege szerint azonban a közteherviselés 1989 óta „állampolgári”, 2002 óta pedig nem állampolgárokra is kiterjedő „alapvető” kötelesség. Földes Gábor: „Pénzügyi alkotmányosság” Társadalmi Szemle 1996/1. 58–66.

Cserne Péter

2655

34

70/I. §

35

36

37

38

XII. Alapvető jogok és kötelességek

nia. A fizetőképességi elv szerint viszont az egyén teherviselő képességével.33 Az Alkotmány 70/I. § szövege egyértelműen ez utóbbi alapelvet tükrözi, vagyis a közterheket a kötelezetteknek elsősorban fizetőképességük szerint kell viselniük. A „jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően” kitétel, amelyre az AB-t követve a továbbiakban röviden „arányosság”-ként hivatkozom, a fizetőképességi elv konkretizálásának tekinthető. Ugyanakkor annak meghatározása, hogy az állam által nyújtott különféle szolgáltatások, juttatások, ellátások terheit milyen mértékben fedezze a közvetlen igénybe vevő, rá tekintettel harmadik személy (például munkáltató), a költségvetésen keresztül az adófizetők stb., elsősorban a jogalkotóra tartozó gazdaság- és társadalompolitikai mérlegelés kérdése. Az AB szerint a 70/I. § nem állít alkotmányos korlátot a jogalkotó elé olyan gazdaság- és társadalompolitikai kérdések eldöntésében, hogy az egyes közszolgáltatások terheit milyen esetekben, illetve mértékben viseljék az azokat közvetlenül igénybe vevők, s melyeket finanszírozzanak a költségvetésből. Ezzel kapcsolatban különféle gazdaság- és társadalompolitikai koncepciók mellett praktikus megfontolások is irányíthatják a jogalkotót.34 Az alkotmányos megoldások kereteit az Alkotmány más (mindenekelőtt a piacgazdasággal, a szociális biztonsághoz, az oktatáshoz, az egészséghez való joggal kapcsolatos) rendelkezései viszonylag tágan jelölik ki. Arányosság. Ugyan az AB néhol tévesen maga is „egyenlő” közteherviselést említ,35 máshol világosan leszögezi, hogy erről nincs szó (985/B/2000. AB határozat, ABH 2006, 1349, 1352.). A közteherviselésnek a kötelezettek jövedelmével és vagyonával arányosnak kell lennie. Az arányosságnak ezt az elvét az AB gyakorlata szerint elsősorban a hagyományos értelemben felfogott (azaz a magánszemélyek jövedelmét, illetve vagyonát terhelő) közteherviselés tekintetében kell érvényesíteni →[49]. Az arányosság elvét az esélyegyenlőség követelményével →70A§[39]–[45] összhangban kell értelmezni. Ez a követelmény igazolja az arányosságtól való eltérést a progresszivitás irányába, azt tehát, hogy a nagyobb jövedelmek aránytalanul nagyobb mértékben részesedjenek a közterhekből. Azoknál a közterheknél, ahol a jövedelem- és vagyonarányosság követelménye egyáltalán felmerül, illetve jól mérhető, egyaránt alkotmányos a lineáris (egykulcsos) és a progresszív elvonás. A közterhek degresszív megosztása viszont, ugyanilyen körülmények között, az arányos közteherviseléstől való alkotmányellenes eltérésnek számítana. Az arányossági követelménytől való eltérés speciális eseteként is felfogható a létminimum adómentességének kérdése. Ez a követelmény pontosabban jövedelemadó-mentességet jelent.36 A létminimum (jövedelem)adómentessége mint az arányosság alóli kivétel nem alkotmányellenes, azonban az AB szerint nem következik sem a 70/I. §-ból, sem a 13. §-ból. Formai­ lag tehát lehetőség van a létminimumon élők jövedelmének megadóztatására is. A nulla százalékos személyijövedelemadó-sáv megszüntetése 1996-ban önmagában nem volt alkotmányel 33 Hőgye Mihály: „Az adózás alapelvei” in: Juraj Nemec – Glen Wright (szerk.): Közösségi pénzügyek. Elmélet és gyakorlat a közép-európai átmenetben (Budapest: Aula 2000) 160–171. 34 A magyar alkotmányjogi irodalomban újabban Drinóczi Tímea képviseli azt az álláspontot, hogy az Alk. szűkszavú pénzügyi, gazdasági rendelkezéseit egy meghatározott szubsztantív gazdasági modell (a szociális piacgazdaság ordoliberális koncepciója) fényében kell értelmezni. Következésképp az OGY-nek alkotmányosan meghatározott tartalmi gazdaságpolitikai feladatokat kellene végrehajtania, az AB-nak pedig a normakontroll során érdemi gazdaságpolitikai szempontokat is mérlegelnie kellene. Drinóczi Tímea: Gazdasági alkotmány és gazdasági alapjogok (Budapest, Pécs: Dialóg Campus 2007). Magunk ezt az álláspontot alkotmánypolitikai javaslatnak tekintjük, amelynek megvitatására célszerűen egy alkotmánypolitikai diskurzusban kerülhet sor. 35 Pl. 21/1991. (IV. 26.) AB hat., ABH 1991, 404, 405. 36 Bragyova (8. lj.) 249.

2656

Cserne Péter

Közteherviselés

70/I. §

lenes. Az állampolgárok jogát a megélhetésükhöz szükséges minimális ellátáshoz →70E§[14] többféle alkotmányos módon érvényre lehet juttatni, „nem kizárólag akként […], hogy az állam a minimális jövedelmeket egyáltalán nem adóztatja. A jog érvényre juttatása történhet úgy is, hogy az állam elvileg minden jövedelmet adókötelezettség alá von ugyan, de emellett széles körben állapít meg konkrét adómentességeket és adókedvezményeket […], emellett pedig a szociális intézményhálózat, illetőleg ellátórendszer útján alakítja ki az ún. »szociális védőhálót«” (85/B/1996. AB határozat, ABH 1998, 620, 626–627.). Az AB számos önkormányzati rendeletet vizsgált meg abból a szempontból, hogy nem ütköznek-e a 70/I. §-ba. Néhány esetben azon az alapon minősített alkotmányellenesnek és semmisített meg rendeleteket a testület, hogy elmulasztották a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak megfelelő differenciálást. Az AB gyakorlata szerint alkotmányellenes például az olyan önkormányzati rendelet, amely a vagyoni típusú helyi adó mértékét a törvényi maximumban határozta meg, elmulasztva a differenciálás törvénybe foglalt szempontjainak [1990. évi C. törvény 6. § c) pont] mérlegelését.37 Az önkormányzatoknak tehát alkotmányos kötelezettségük mérlegelni és alkalmazni az arányosság törvényileg rögzített szempontjait. A jogalkotó mérlegelési szabadsága. Az AB következetes gyakorlata szerint az Országgyűlés mint jogalkotó az önkormányzatoknál lényegesen nagyobb szabadsággal rendelkezik. Nagy a jogalkotó szabadsága annak meghatározásában, hogy az adórendszert miként alakítja ki: milyen jogcímeken vet ki közterheket, milyen adómértékeket, milyen adómegállapítási és -beszedési eljárásokat stb. alkalmaz [13/1999. (VI. 3.) AB határozat, ABH 1999, 114, 117.]. Mindez az Alkotmány keretei között a törvényhozás és a kormányzati gazdaságpolitika mérlegelési körébe tartozik [54/1993. (X. 13.) AB határozat, ABH 1993, 340, 342.]. Az adókötelezettség megállapítása, új adónem bevezetése, az adó mértékének megváltoztatása esetében szerzett jogokra hivatkozni – az adó gazdaságpolitikai eszköz szerepére tekintettel – általában nem lehet. A már megszerzett, határozott időre szóló, s az állam által kifejezetten garanciális céllal előre meghatározott adókedvezmények azonban a bizalomvédelem körébe esnek: csökkentésük, megvonásuk a jogbiztonság sérelme miatt alkotmányellenes lehet. Ez a szabály csupán az adókedvezmények szűk körére vonatkozik: az olyan típusú kedvezményekre, amelyeket az állam a kedvezményt nyújtó jogszabályból megismerhetően abból a célból állapít meg kifejezetten, hogy a gazdasági élet szereplői számára hosszú távra, eleve előre meghatározott időtartamra szóló garanciákat nyújtson →13§[59], 70E§[24]–[27].38 Ilyen módon a jogalkotó széles körben szabadon mérlegelheti, milyen gazdasági forrást, milyen mértékben és módon jelöl ki a közteherfizetés alapjául. E jogalkotói döntések cél-, észés szakszerűségét az AB rendszerint nem vizsgálja felül. Az erre vonatkozó pénzügyi, gazdasági szempontú elhatározásokért a jogalkotót politikai felelősség terheli. Azonban ez a mérlegelési szabadság alkotmányosan korlátozott: a korlátok részben alkotmányos alapjogokból, részben alkotmányos elvekből erednek. Adótárgy, adóalap. „Az állam szabadsága igen nagy abban a kérdésben, hogy az adófizetés kiindulópontjaként mely gazdasági forrást választja ki, és ennek alapján mit választ ki adótárgynak.” (620/B/1992. AB határozat, ABH 1994, 539, 541.). Ennek megfelelően közteher (adó) alapja, illetve tárgya nem csak a jövedelem, illetve vagyon lehet. Az arányosság követel 37 1531/B/1991. AB hat., ABH 1993, 707, 710.; 22/2001. (VI. 29.) AB hat., ABH 2001, 620, 622–623.; 507/B/2000. AB hat., ABH 2002, 1500, 1506. 38 16/1996. (V. 3.) AB hat., ABH 1996, 61, 67–70.; 28/B/2001. AB hat., ABH 2002, 1209.

Cserne Péter

2657

39

40

41

42

70/I. §

43

44

45

XII. Alapvető jogok és kötelességek

ménye nem jelenti, hogy csak vagyoni, illetve jövedelmi típusú adók kivetésére volna alkotmányos lehetőség. Így például a bevétel adóztatását az Alkotmány 70/I. §-a nem tiltja [66/2006. (XI. 29.) AB határozat, ABH 2006, 725, 732.]. Az Alkotmány 70/I. §-ából nem következik az sem, hogy (adó)fizetési kötelezettséget a jövedelemadók szempontjából akár veszteségesnek tekintendő vállalkozásoknak előírni nem lehet (122/B/1996. AB határozat, ABH 2002, 737, 746.). Ám a jogalkotás szabadsága az adófizetés kiindulópontjaként szolgáló gazdasági forrás kiválasztása és az adótárgynak ennek alapján történő meghatározása során sem korlátlan. A jogintézmények célhoz kötött alkalmazásából →[20] következően például a jövedelmi típusú közterheknek a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség keretei között kell maradnia.39 Jövedelemadó esetén az állampolgár által ténylegesen meg nem szerzett jövedelmet nem lehet adóköteles jövedelemként kezelni [3/1993. (II. 4.) AB határozat, ABH 1993, 41, 45.]. Ennek alapján ítélte alkotmányellenesnek az AB, hogy az egészségügyi hozzájárulás fizetésének kötelezettségét egyes magánszemélyek esetén a személyi igazolvánnyal való rendelkezéshez kötötték. Ugyanebben a határozatában viszont az AB nem találta alkotmányellenesnek, hogy a vállalkozásokat a vállalkozói igazolvánnyal rendelkezés puszta ténye alapján terheli hozzájárulási kötelezettség. Úgy tűnik, hogy az AB a magánszemélyek esetében az arányossági (pontosabban a célhoz kötöttségi) követelményt szigorúbban alkalmazza, mint vállalkozásoknál, illetve vállalkozóknál. Utóbbiaknál az AB szerint elegendő egy lazább „összefüggés”. Sőt, olykor úgy tűnik, semmilyen összefüggés nem szükséges a fizetési kötelezettség és a jövedelem között, mivel e fizetési kötelezettség a közteherviseléstől „különálló kérdést”, „a vállalkozáshoz való jog közgazdasági feltételrendszerének egyik szempontját” jelenti [37/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 234, 243.]. Az AB érvelése mindkét értelmezést megengedi, azaz nem egyértelmű. Ugyanakkor a határozathoz különvéleményt író Tersztyánszky Ödön alkotmánybíró szerint „[a]z Alkotmány 70/I. §-a alapján az esetleges jövedelemszerzés puszta lehetőségéhez, vagy önmagában a jövedelemszerzési képesség elvont létéhez adófizetési kötelezettség nem kapcsolható” (ABH 1997, 248.). Ha ez a tétel igaz, akkor az egyéni vállalkozók esetén a kötelezettség egy a 70/I. §-tól független alkotmányos felhatalmazáson kell hogy alapuljon. Ez ismét arra mutat, amit már a jogi személyek és a külföldiek közteherviselésének indokolása kapcsán is említettünk →[30], ti. hogy az AB reflektálatlanul, legalábbis nyitva hagyja annak a lehetőségét, hogy egyes fizetési kötelezettségeket a tulajdonjog, illetve a vállalkozási szabadság inherens korlátjaként értelmezzünk. Ebből a nézőpontból érthetőbbé válik, hogy mi a különbség a kétféle igazolvány között alkotmányjogi szempontból. Míg a magánszemély pusztán a személyi igazolvánnyal való rendelkezés alapján nem adóztatható (vagyis a fejadó bevezetése a 70/I. §-ba ütközne), mivel ez sértené az arányosság elvét, addig a természetes vagy jogi személyek s más szervezetek közteherviselésre kötelezhetők pusztán gazdasági tevékenységük formális jogi megengedettsége és a jövedelemszerzés puszta lehetősége (vállalkozói igazolvánnyal való rendelkezés) alapján. A jogalkotói szabadsággal kapcsolatos alkotmányértelmezési felfogásától az AB újabb döntéseiben eltávolodni látszik. Az ún. elvárt adóval kapcsolatos 8/2007. (II. 28.) AB határozat a vállalkozások vonatkozásában is minden korábbinál szigorúbban értelmezi az arányosság követelményét, mind az adótárgy (gazdasági forrás) kiválasztása, mind az adómérték tekintetében (ABH 2007, 148.). 39 448/B/1994. AB hat., ABH 1994, 724, 727.; 37/1997. (VI. 11.) AB hat., ABH 1997, 234, 240.

2658

Cserne Péter

Közteherviselés

70/I. §

A 61/2006. (XI. 15.) AB határozat pedig megerősíti a közteherviselés célhoz kötöttségének elvét →[20]. E szerint az adó kizárólag addig tekinthető alkotmányos eszköznek, amíg az alkotmányi rendeltetésének megfelelő célt (arányos közteherviselés) szolgálja, és az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség keretei között marad (ABH 2006, 674, 684.). Az arányosság követelménye a nem jövedelmi vagy vagyoni, hanem forgalmi és fogyasztási típusú közterhekre nyilvánvalóan (az adónem természetéből következően) csak tágabb értelemben alkalmazható. Például az általános forgalmi adó bizonyos gazdasági tranzakciók (termékértékesítés, szolgáltatásnyújtás) értékéhez, s közvetlenül nem a tranzakcióban részt vevők jövedelmi és vagyoni viszonyaihoz igazodik. Az AB gyakorlata szerint e köztehernemekkel kapcsolatban elsősorban a hátrányos megkülönböztetés tilalma →70A§[9] és a közterhek rendeletetésszerűsége (célhoz kötöttsége) jelent alkotmányos korlátot. Így például az arányos közteherviselés elvétől magatartás-befolyásolási célból is eltérhet a jogalkotó →[21]. Ugyanakkor a közteher nem működhet „kvázi szankcióként”: az adó terhesebbé teheti, de nem lehetetlenítheti el valamely gazdasági tevékenység folytatását. A házipénztáradóról szóló újabb határozatában az AB megerősíti ugyan az adó magatartás-befolyásolási célú használatának alkotmányosságát, mégis elmozdul az arányosság, illetve a célhoz kötöttség elvének szorosabb alkalmazása, szűk értelmezése felé. A határozat érveléséből következően, amint arra a határozathoz fűzött különvélemények is rámutatnak, az az ellentmondásos helyzet keletkezik, hogy a jogalkotó egyfelől alkotmányosan használhatja az adóztatást bizonyos nemkívánatos magatartások (például készpénzfizetés) visszaszorítására, másfelől az adóztatás kizárólag addig tekinthető alkotmányos eszköznek, amíg az alkotmányi rendeltetésének megfelelő célt, vagyis az arányos közteherviselést szolgálja (célhoz kötöttség), ezenfelül pedig a jövedelmi és vagyoni viszonyokhoz kötöttség keretei között marad (arányosság) [61/2006. (XI. 15.) AB határozat, ABH 2006, 674, 686.]. A határozat érvelése alapján úgy tűnik, a többségi álláspont szerint az AB feladata esetről esetre mérlegelni, melyik megfontolásnak ad nagyobb súlyt, illetve hogy a célhoz kötöttségtől, illetve az arányosságtól való eltérés milyen mértéke minősül alkotmányellenesnek. Mindenesetre a nem vagyoni és nem jövedelmi típusú adók esetén az arányosság elvének szűk értelmezése nyilvánvalóan abszurd következményekhez vezetne. A célhoz kötöttség elvének következetesen szoros alkalmazása pedig arra késztetheti a jogalkotót, hogy gazdaság- és társadalompolitikai céljait az adórendszer helyett más szabályozási technikákkal érvényesítse. Mint láttuk →[37], a jövedelemadó vonatkozásában az arányosság összefér mind a lineáris, mind a progresszív adózással. Az arányosságtól való eltérést, alkotmányos korlátok között, adózástechnikai követelmények is indokolhatják. Például nem tekinthető alkotmányellenesnek az a szabályozás, amely valamely közteher mértékét nem arányosan (százalékosan), hanem tételesen meghatározott összegben állapítja meg, még ha ez esetleg degresszivitást eredményez is. A 66/B/1992. AB határozat szerint „a jogalkotónak nem származik kötelezettsége arra, hogy minden egyes adó megállapítása során az adó mértékét, az adó tárgyaként megállapított jövedelem vagy vagyon nagyságától, illetőleg értékétől függően, differenciáltan, azaz arányosan kell meghatároznia” (ABH 1992, 735, 737.). Vagyis nem kell minden egyes jövedelmi, illetve vagyoni típusú adónál fennállnia az arányosságnak. Adómérték. A jogalkotó széles körben mérlegelhet az adómértékek megállapításakor. Igazodhat a jövedelmi és vagyoni viszonyokon túl más gazdaságpolitikai és egyéb szempontokhoz. Az AB állandó gyakorlatának megfelelően az adó, illeték mértékét, összegszerűségét nem vizsCserne Péter

2659

46

47

48

49

50

70/I. §

51

52

53

54

55

XII. Alapvető jogok és kötelességek

gálja. Ez csak akkor vet fel alkotmányossági kérdést, ha olyan túlzott mértékű (konfiskatórius jellegű), hogy már nem is a célt valósítja meg, hanem az adóalany ellehetetlenülését idézi elő.40 A közterhek mértéke akkor válik alkotmányellenessé, ha konfiskatórius jellegű, illetve ha „olyan nagyságot ér el, hogy a nyilvánvalóan eltúlzott mérték már minőségi kategóriává, aránytalanná és indokolatlanná válik”.41 A közteherviselés kötelessége a tulajdonhoz való jog korlátjának tekinthető. Ugyanakkor az AB gyakorlata szerint az adómérték alkotmányosságának mérlegelésekor az Alkotmány 13. §-a nem alkalmazható. Ennek magyarázata az, hogy a 70/I. § a 13. §-hoz képest speciális szabálynak tekinthető, és mint ilyen, a saját alkalmazási körében háttérbe szorítja a tulajdonvédelem garanciáit. Ha a fizetési kötelezettség a közteherviselés fogalma alá tartozik, az Alkotmány 13. §-a nem alkalmazható, hanem csak a 70/I. §-ból adódó korlátok. Ilyen értelemben mondta ki egy határozatában az AB, hogy „ha az adó, illeték vagy más közbefizetésre vonatkozó szabályozás megfelel az Alkotmány 70/I. §-ában foglalt alkotmányos követelményeknek, akkor az az Alkotmány 13. §-át sem érinti” [17/1999. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1999, 131, 134.]. Alkotmányellenessé válhat az adó mértéke abban az esetben is, ha az diszkriminatíve nyer meghatározást.42 Ezzel kapcsolatos döntéseiben az AB a diszkriminációtilalom általa kidolgozott általános tesztjeit alkalmazza →70A§[53]–[55]. Ide tartozik az a látszólagos ellentmondásra utaló kérdés is, hogy miként egyeztethető össze a „vagyoni viszonyoknak megfelelő” közteherviselés azzal, hogy a 70/A. § (1) bekezdés egyik fordulata szerint tilos a személyek közötti „vagyoni helyzet” szerinti különbségtétel. Elsőre azt gondolnánk, hogy a „vagyoni helyzet” szerinti megkülönböztetés tilalma csak a rosszabb vagyoni helyzetűek hátrányos megkülönböztetését tiltja. Ekkor a két követelmény összhangba hozható. Viszont van a tilalomnak olyan, szó szerinti értelmezése is, amely a vagyoni helyzet figyelembevételét mind negatív, mind pozitív diszkrimináció esetén tiltja. Ekkor nem világos, hogy egy ilyen tilalom hogyan egyeztethető össze a vagyoni helyzet figyelembevételét kötelezővé tevő 70/I. §-sal. Az AB értelmezése szerint az Alkotmány nem tiltja a vagyoni helyzet figyelembevételét a rosszabb helyzetűek javára. Az AB szerint amikor az Alkotmány 70/I. §-a kifejezetten a vagyoni viszonyoknak megfelelő közteherviselést írja elő, az nem jelent az alaptörvényen belüli ellentétet a 70/A. § (1) bekezdésével. „Sem a jogegyenlőségből, sem a hátrányos megkülönböztetés tilalmából nem következik ugyanis, hogy vagyoni helyzetére való tekintet nélkül mindenki azonos mértékben lenne köteles hozzájárulni a közterhekhez, illetőleg – az állam bizonyos, kifejezetten a hátrányos szociális helyzet ellensúlyozását szolgáló jogok (pl. a szociális bérlakás kiutalására való jogosultság), segélyek vagy kedvezmények szabályozásánál ne vehetné figyelembe az érintett személyek vagyoni helyzetét” [61/1992. (XI. 20.) AB határozat, ABH 1992, 280, 281–282.]. A „vagyoni viszonyoknak megfelelő” közteherviselés tehát annyit jelent, hogy a jogalkotó a közterhek elosztásánál alkotmányosan figyelembe veheti a vagyoni helyzet szerinti különbségeket a rosszabb helyzetűek javára. Sőt ez kötelessége is; a közterhek elosztása nem lehet független a vagyoni viszonyoktól. A közterhek mértékét korlátozhatja például a bírósághoz fordulás joga is. Az AB a 29/2005. (VII. 14.) AB határozatban vizsgált ügyben például egyes környezetvédelmi bírságot kiszabó 40 1531/B/1991. AB hat., ABH 1993, 707, 711.; 66/2006. (XI. 29.) AB hat., ABH 2006, 725, 738. 41 1558/B/1991. AB hat., ABH 1992, 506, 507.; 360/B/1996. AB hat., ABH 1998, 629, 638. 42 1558/B/1991. AB hat., ABH 1992, 506, 507.; 360/B/1996. AB hat., ABH 1998, 629, 638.

2660

Cserne Péter

Közteherviselés

70/I. §

határozatok elleni fellebbezés eljárási illetékének mértékét találta alkotmányellenesnek. Az illeték mértéke a bírság ötven százaléka volt, s ezt az AB olyannak ítélte, amely korlátozza vagy ellehetetleníti a jogorvoslathoz való alapvető jogot, így sérti az Alkotmány 57. § (5) bekezdését. „Az olyan mértékű eljárási illeték, amely környezetszennyezési bírság látszatával bír, már nem az illeték „jogrendszeren belüli rendeltetése szerinti célra” kerül alkalmazásra; így alkotmányellenes. […] Sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdését” (ABH 2005, 316, 321.) →57§[240]. Kedvezmény, mentesség. Az AB a 61/1992. (XI. 20.) AB határozatban elvi jelentőséggel mutatott rá, hogy amíg „a közterhekhez való hozzájárulás az állampolgároknak az Alkotmányból eredő alapvető kötelezettsége, addig a kötelezettség alóli mentesülésre vagy bizonyos mértékű kedvezményre senkinek sincs az Alkotmányon alapuló alanyi joga. A mentességek és kedvezmények meghatározásánál a jogalkotót széles körű mérlegelési jog illeti meg →60§[60]. Ennek gyakorlása során tekintettel lehet bizonyos, az Alkotmányban is nevesített jogokra – pl. az egészséges környezethez vagy a szociális biztonsághoz való jogra –, de ezen túlmenően érvényre juttathat az Alkotmányból közvetlenül le nem vezethető, esetenként rövid távra irányadó gazdaságpolitikai, életszínvonal-politikai, szociálpolitikai és egyéb célkitűzéseket. Ekként tehát, noha a jogalkotót a mentességek és kedvezmények megállapításánál is kötik az Alkotmányban meghatározott jogi korlátok, a jogalkotói mérlegelésnél nem a jogi, hanem az egyéb szempontok játsszák a meghatározó szerepet, s ebből eredően az esetleges helytelen, a társadalom érdekeivel ellentétes tartalmú mérlegelés is elsődlegesen politikai felelősséget von maga után” (ABH 1992, 280, 281.). Ennek során a jogalkotó mindaddig alkotmányosan jár el, amíg az Alkotmányban foglalt más jogi korlátokat, így mindenekelőtt a jogegyenlőségnek a 70/A. §-ban foglalt követelményét nem sérti. A kedvezményekre vonatkozó jogszabályi rendelkezések alkotmányossági felülvizsgálatakor az AB hatáskörébe kizárólag annak vizsgálata tartozik, hogy a jogalkotó mérlegelési jogának gyakorlása során nem került-e ellentétbe az Alkotmány valamely rendelkezésével. Az AB nem jogosult a jogalkotói mérlegelés célszerűségi, gazdaságpolitikai szempontú vizsgálatára. Adóztatási technikák. Hasonló szabadsága van a jogalkotónak az adókivetési és -beszedési technikák meghatározásában is. „Mindaddig, ameddig az állampolgárt terhelő közteherviselési kötelezettség összhangban van a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak való megfelelőség elvével, azaz az arányosság követelményével →[36], az adófizetési kötelezettség pénzügy-politikai és jogtechnikai megoldásai nem vetnek fel alkotmányossági kérdéseket” (163/B/1991. AB határozat, ABH 1993, 544, 545–546.). E technikák alkalmazása nem járhat más alapjogok aránytalan sérelmével sem. [Lásd 21/1993. (IV. 2.) AB határozat, ABH 1993, 172.; a vagyonnyilatkozat-tételi kötelezettség és a magántitok és személyes adatok védelme viszonyáról →59§[35]–[42].] Az adóelőleg intézménye mint adótechnikai szabály például alkotmányos megoldás lehet, ha a befizetett összeg és az adófizetési kötelezettség teljes összege közötti aránytalanság az adóév végén történő elszámoláskor (az AB pontatlan szóhasználata szerint: „végelszámoláskor”) kiegyenlítődik. Ha azonban „az adózók teljes körére és teljes bizonyossággal megállapítható lesz az adó túlfizetése, akkor az már túllép a megengedhető átmeneti aránytalanságon, lényegét tekintve az állam javára előírt kényszer hitelnyújtás”, s mint az előleg rendeltetésével ellentétes megoldás, alkotmányellenes [35/1997. (VI. 11.) AB határozat, ABH 1997, 200, 211.]. Többször foglalkozott az AB a vélelem mint közteher-kivetési technika alkotmányosságával is. Az 57/1995. (IX. 15.) AB határozatban a cégautók magáncélú használatával kapcsolatban az AB meghatározta a vélelem alkalmazásának feltételeit az adójogban. E szerint ha a jövedelem tényleges mértéke általában nem állapítható meg, a jogalkotónak jogában áll – a gazCserne Péter

2661

56

57

58

59

60

70/I. §

XII. Alapvető jogok és kötelességek

dasági, pénzügyi szempontokat figyelembe véve – a fizetendő adó mértékének megállapítására különböző jogalkotási technikákat választani. Önmagában nem feltétlenül alkotmányellenes, ha a jogalkotó átalánnyal vagy törvényes vélelem felállításával szabályoz. Ugyanakkor alkotmányos követelmény, hogy a tényleges helyzet bizonyításának feltételeit az adó megfizetésére kötelezett számára biztosítani kell. Az AB álláspontja szerint tehát csak kivételként és többletgaranciák mellett kerülhet sor az adóeljárásban a vélelem alkalmazására, és a vélelem nem lehet eszköze nem valós jövedelem megadóztatásának (ABH 1995, 284, 286). Az egészségügyi hozzájárulással kapcsolatos, fentebb idézett 37/1997. (VI. 11.) AB határozatban az AB azt állapította meg, hogy a személyi igazolvánnyal való rendelkezés nem lehet alapja vélelmezett jövedelemnek. Ez olyan feltétel, amelynek „a jövedelmi és vagyoni viszonyoknak való megfelelés szempontjából nincs alkotmányjogi relevanciája” (ABH 1997, 234, 240.) →[44].

2662

Cserne Péter