UNIVERZITA PALACKÉHO V OLOMOUCI Filozofická fakulta Katedra politologie a evropských studií
Petra Kabeláčová
Komparace postavení veřejného ochránce práv v České republice a Ombudsmana Lidové sněmovny v Dánsku
Bakalářská diplomová práce
Vedoucí bakalářské diplomové práce: Mgr. Michal Brumar
OLOMOUC 2011
Prohlašuji, ţe jsem tuto bakalářskou diplomovou práci vypracovala samostatně na základě uvedených pramenů a literatury.
V Olomouci dne 15. dubna 2011
Poděkování Touto cestou bych chtěla poděkovat všem těm, kteří mi poskytli cenné rady a připomínky a bez jejichţ pomoci by tato práce vznikla jen stěţí. Srdečně děkuji především Mgr. Michalovi Brumarovi za čas věnovaný při konzultacích, trpělivost a odborné rady. Zároveň bych chtěla poděkovat svým rodičům a mému příteli za podporu v průběhu celého studia.
Obsah SEZNAM POUŢITÝCH ZKRATEK ......................................................... 6 Úvod ...................................................................................................... 7 1. Teoretická část ................................................................................ 15 1. 1. Veřejná správa a její kontrolní mechanismy ............................. 15 1. 2. Obecná charakteristika institutu ombudsmana ......................... 18 1. 3. Definice..................................................................................... 18 1. 4. Historický vznik a vývoj ............................................................. 20 1. 4. 1. Premoderní vývoj .............................................................. 20 1. 4. 2. Moderní vývoj .................................................................... 21 1. 5. Klasifikace ................................................................................ 22 2. Analytická část ................................................................................. 23 2. 1. Společenské, politické a právní souvislosti vzniku institutu ...... 23 2. 2. Způsob konstituování ............................................................... 30 2. 2. 1. Volba ................................................................................. 31 2. 2. 2. Funkční období.................................................................. 32 2. 2. 3. Podmínky volitelnosti ......................................................... 33 2. 2. 4. Zánik funkce ...................................................................... 36 2. 2. 5. Vztah k parlamentu ........................................................... 37 2. 3. Působnost................................................................................. 40 2. 4. Pravomoci................................................................................. 42 2. 5. Činnost ombudsmana v číslech ................................................ 46 Závěr.................................................................................................... 49 PRAMENY A LITERATURA ................................................................ 53 Prameny ........................................................................................... 53 Literatura .......................................................................................... 55
ABSTRAKT .......................................................................................... 61 ABSTRACT .......................................................................................... 63
SEZNAM POUŽITÝCH ZKRATEK ČR
Česká republika
ĆSSD
Česká strana sociálně demokratická
ODS
Občanská demokratická strana
OLS
Ombudsman Lidové sněmovny
VOP
Veřejný ochránce práv
6
Úvod Moderní demokratický stát s sebou přináší stále se rozšiřující činnosti veřejné správy. Především od druhé poloviny 20. století se vztah
mezi
občanem
a
správou
stává
neustále
komplikovanější a problematičtější.1 Dochází k nárůstu třecích ploch mezi občany a státem, reprezentovaným státními a správními orgány.2 Kaţdý demokratický ústavní systém se snaţí jiţ prostřednictvím svého institucionálního uspořádání o vytvoření zpětných vazeb, které by v rámci ústavně politické činnosti umoţňovaly sebereflexi vládnutí, respektive správní činnosti.3 S neustále narůstajícími problémy dochází k vyčerpání kontrolních mechanismů, a proto mnohé země zavádějí úřad ombudsmana.4 I přes úspěchy, kterých tato instituce v českém prostředí dosahuje, probíhá neustálá diskuse o nedostatcích, které český model přináší. Mezi odpůrci převládá názor, ţe se jedná pouze o další zbytečný úřad, který způsobuje finanční zátěţ. Podle nich je tento institut neefektivním luxusem a drahou poštovní schránkou.5 Úřadu veřejného ochránce práv (dále jen VOP) je ale v porovnání s ostatními státními institucemi přidělen niţší rozpočet,6 který na rozdíl od ostatních nevyčerpá celý. V roce 2009 došlo k vyuţití pouhých 79 procent udělených financí.7 U ostatních institucí převládá tendence vyuţití veškerých přidělených prostředků, protoţe by v příštím roce mohl být
1
SKÁLA, Josef: Proč ombudsman aneb ubi ius ibi remedium. Právník, 133, 1994, č. 2, s. 118. 2 SKÁLA, Josef: Postavení a kompetence ombudsmana v ústavně-politickém systému kapitalistických států. Právník, 128, 1989, č. 9-10, s. 884. 3 SKÁLA, Josef: Ombudsman v Evropě a Evropský ombudsman. Právník, 133, 1994, č. 12, s. 835. 4 CACH, Alexandr: Příprava na zavedení instituce ombudsmana. Časopis pro právní vědu a praxi, 5, 1997, č. 4, s. 644-646. 5 PITROVÁ, Zuzana: Vláda ČSSD prosadila ombudsmana i ve sněmovně. Lidové noviny, 9. června 1999, s. 4. 6 Celkový přehled výdajů státního rozpočtu podle kapitol. In: Ministerstvo financí České republiky, http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/487_2009_P3_pdf.pdf (5. 2. 2011) 7 Povinně zveřejňované informace. In: Veřejný ochránce práv OMBUDSMAN, http://www.ochrance.cz/kancelar-verejneho-ochrance-prav/povinne-zverejnovaneinformace/ (4. 2. 2011)
7
rozpočet o nevyuţitou částku sníţen.8 Podle odpůrců ombudsman jen upozorňuje na úzkou a okrajovou oblast moţných pochybení, ale na druhou stranu přehlíţí převládající většinu bezchybné práce, kterou státní správa uskuteční.9 Příznivci ombudsmana naopak tvrdí, ţe kaţdá instituce, která se snaţí o zvýšení úrovně společenského a politického prostředí,
můţe
být
jen
těţko
nazývána
nadbytečnou
nebo
bezpředmětnou. Lidem by měla být k dispozici podpora a obranný mechanismus, které poskytuje jak úřad ombudsmana, tak širší systémová řešení kontroly veřejné správy.10 Primárním cílem této práce je navrhnout moţné změny v pojetí institutu VOP v České republice (dále jen ČR), které by vedly k odstranění nedostatků a zvýšení efektivity tohoto úřadu. Stanoveného cíle se budu snaţit dosáhnout prostřednictvím komparace českého VOP s dánským institutem Ombudsmana Lidové sněmovny (dále jen OLS). Dánský model jsem si vybrala právě proto, ţe v Ústavě uzákonil kaţdodenní praxi ze švédského a finského fungování institutu, která byla v různých formách aplikována do ostatních států. K tomuto výběru vedla také dlouhá tradice dánského institutu a srovnatelná velikost obou zemí. V ČR byl model ustanoven jako jeden z nejnovějších, proto je moţné vyuţít zkušenosti ze srovnání s historicky starším dánským institutem. Důleţitým aspektem je i to, ţe dánský OLS je vzorovým příkladem parlamentního ombudsmana, ze kterého vycházeli tvůrci VOP.11 Právě z těchto důvodů se zde nabízí moţnost získání poučení z postavení a činnosti dánského OLS a vyvození závěrů, které by modelu českého VOP mohly pomoci. Komplexní srovnání institucí se jeví jako příliš široké, proto se práce
soustředí
na
specifické
aspekty
srovnání,
kterými
jsou
společenské, politické a právní souvislosti vzniku institutu, způsob konstituování, působnost a pravomoci VOP v ČR a OLS v Dánsku. Tyto 8
STIGLITZ, Joseph: Ekonomie veřejného sektoru. Praha, Grada Publishing 1997, s. 249. 9 SKÁLA, J.: Proč ombudsman aneb ubi ius ibi remedium, s. 125. 10 CACH, A.: c. d., s. 644-646. 11 SLÁDEČEK, Vladimír: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. Praha, C. H. Beck 2000, s. VI.
8
oblasti, které obecně tvoří základní prvky definice ombudsmana, jsem si vybrala z důvodu jejickh značné vypovídající hodnoty o základních aspektech institucí v obou zemích. Dané teoretické prvky se pokusím pomocí statistických údajů z výročních zpráv promítnout do praxe. Pro komparativní
výše
uvedené
analýza,
která
srovnání umoţňuje
bude určit
vyuţita
synchronní
odlišnosti
spojené
s prostorovým výskytem sledovaných prvků.12 Analýza je stanovena pro období od roku 2007 do roku 2009. Do tohoto časového úseku nelze řadit společenské, politické a právní souvislosti vzniku institutu, které jsem ovšem povaţovala za přínosné, a proto jsem je do komparace zahrnula. Srovnání obou zemí se soustředí na rozdílné prvky, na základě kterých dojde k nastínění moţných návrhů, jeţ by mohly vylepšit činnost VOP v ČR. Přínos komparace bude tedy zdrojem inspirace pro moţné navrţení změn. V práci předpokládám, ţe dánský ombudsman má významnější postavení neţ VOP v ČR. Srovnáním se pokusím zjistit, jakým směrem by bylo moţné novelizovat zákon o ochránci tak, aby došlo k posílení jeho pozice. Práce je postavena na dvou výzkumných otázkách. Je moţné se v českém prostředí inspirovat modelem dánského OLS? Existují mezi institutem VOP a OLS zásadní rozdíly? Jedním z podnětů výběru tohoto tématu bylo nedávné desetileté výročí vzniku institutu v ČR. Naskýtá se dobrá příleţitost k ohlédnutí a zhodnocení toho, zda úřad naplnil svá očekávání, nebo zda měli pravdu jeho oponenti, jeţ byli přesvědčeni, a někteří doposud jsou, o jeho zbytečnosti. Podle Jitky Seitlové, zástupkyně VOP, byla očekávání naplněna díky rostoucímu počtu obdrţených podání, který z původních přibliţně šesti tisíc v prvním roce vzrostl aţ k dnešním více neţ sedmi tisícům.13 Stoupající počet podání si Seitlová vysvětluje 12
ŘÍCHOVÁ, Blanka: Komparativní metoda v politologii. In: DVOŘÁKOVÁ, Vladimíra a kol.: Komparace politických systémů I. Praha, Vysoká škola ekonomická v Praze 2002, s. 12. 13 HRAZDÍLKOVÁ, Iva: Deset významných událostí v průběhu deseti let existence veřejného ochránce práv. In: HRAZDÍLKOVÁ, Iva (ed.): Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno, Kancelář veřejného ochránce práv 2010, s. 22.
9
vysokou důvěrou v nestrannost a objektivitu této instituce posílenou nezpochybnitelně výraznou osobností Otakara Motejla, jakoţto prvního VOP v ČR.14 Tento fakt dokazuje neustálý růst důvěry v úřad ombudsmana. Podle průzkumu agentury STEM stoupla důvěra v tento úřad od jeho zavedení do října 2010 o 28 procent.15 Prokázalo se tedy tvrzení, ţe kvalita instituce v zásadní míře závisí na kvalitě osoby, která ho zastává.16 I přes stoupající důvěru v tento úřad nebyla naplněna veškerá očekávání nápravy nedostatků v právním řádu, která do něj byla vkládána, ale současně se nemohly potvrdit ani výroky o jeho zbytečnosti. Hlavním podnětem k výběru tohoto tématu byla především skutečnost, ţe se problematice ombudsmana v politologickém prostředí nevěnuje velké mnoţství autorů. V dnešní době má veřejná správa k dispozici stále dokonalejší prostředky a specialisty, na druhou stranu ne kaţdý člověk dokáţe na této úrovni kvalifikovaně řešit problémy, které nastanou. Technologie moci se rozvíjí a zdokonaluje, ale fakticky se vzdaluje občanovi. Vzájemná komunikace se rozvíjí neúměrně ve srovnání s veřejnou správou, a proto je velmi důleţitá potřeba posílení zpětné vazby mezi státem a občany a sníţení třecích ploch, které zde vznikají. Právě tuto úlohu v politické struktuře zastává ombudsman. Domnívám se, ţe daný problém je slabým místem v systému, a právě proto mě zajímá. Ombudsman je diskutovanou oblastí, která stále vyvolává názorové střety. Díky tomu je zde neustále patrná vůle dosáhnout určitých změn. Téma mě zaujalo, protoţe je stále aktuální a dá se říci, svým způsobem kontroverzní. Práce
vychází
především
z
odborné
právnické
a
také
politologické literatury. Pramenem mi byly zejména právní předpisy věnující se institucionálnímu postavení VOP a OLS. V období polistopadové debaty, kdy začala jednání o moţném ustanovení 14
Tamtéţ, s. 23-25. Důvěra v ombudsmana opět roste, NKÚ už nevěří polovina lidí. Novinky.cz, 7. října 2010, http://www.novinky.cz/domaci/213544-duvera-v-ombudsmana-opet-roste-nkuuz-neveri-polovina-lidi.html (20. 1. 2011) 16 SKÁLA, J.: Ombudsman v Evropě a Evropský ombudsman, s. 822. 15
10
institutu ombudsmana v Československu a následně v ČR, vycházely desítky článků v odborných právnických časopisech. Mnohé z těchto statí přinášejí pouze základní informace o různých ombudsmanských institucích v jednotlivých zemích. Méně článků se potom věnuje detailnějšímu rozboru a důvodům, proč a jak by u nás měla být instituce zřízena. Jednotliví autoři se v této době vyslovují převáţně pro nebo proti zřízení úřadu. Za jednoznačné zřízení se postavil například Vladimír Sládeček (dále jen V. Sládeček), který byl přesvědčen o přínosu institutu ombudsmana z důvodu zkvalitnění českého právního prostředí. V. Sládeček společně s Josefem Skálou jsou podle mého názoru nepochybně nejvýraznějšími osobnostmi, které se věnují právnímu ombudsmanskému diskurzu a zároveň jsou největšími propagátory této instituce. Důleţitým zdrojem pro mne byla kniha od zmiňovaného V. Sládečka s názvem Zákon o veřejném ochránci práv. Komentář.17 Kniha v první části přináší přehledné informace o definici, vzniku, vývoji a klasifikaci instituce. Druhá část je věnována důvodové zprávě, podrobnému rozboru zákona, kterým byl v ČR úřad zřízen a jeho komentáři. Zejména tyto části knihy pro práci byly stěţejními. Za důleţité zdroje pokládám odborné články od Josefa Skály s názvy Ombudsman v Evropě a Evropský ombudsman18 a Proč ombudsman aneb ubi ius ibi remedium19.20 Autor se v nich věnuje otázce, proč a z jakých důvodů by měl být zřízen právě úřad ombudsmana. I tyto články pocházejí z doby vzniku instituce, kdy bylo publikováno nejvíce informací ohledně VOP. Dalšími zdroji,
ze
kterých práce vychází, byly sborníky
z odborných konferencí o VOP, na kterých se podílelo mnoho významných osobností. Jejich editorkou byla v převáţné části Dana Hrabcová. Důleţitým zdrojem práce je také kniha Ombudsman a lidská 17
SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. SKÁLA, J.: Ombudsman v Evropě a Evropský ombudsman. 19 Ve volném překladu „na každé pochybení poskytuje právo nápravu“. Ubi Jus Ibi Remedium definition. In: Duhaime.org, http://www.duhaime.org/LegalDictionary/U/UbiJusIbiRemedium.aspx (11. 2. 2011) 20 SKÁLA, J.: Proč ombudsman aneb ubi ius ibi remedium. 18
11
práva21 od Anny Šabatové, zástupkyně prvního ombudsmana v ČR Otakara Motejla. Kniha se podrobně věnuje vývoji úřadu VOP v ČR, co mu předcházelo, analyzuje zákon, kterým byl institut zaveden do právního systému a navrhuje perspektivy de lege ferenda22 z ústavního pohledu. Pro uvedení do problematiky se nejprve snaţím teoreticky definovat veřejnou správu a její kontrolní mechanismy. K tomuto tématu existuje poměrně mnoho publikací. Za nejvíce přínosnou pokládám knihu od Dušana Hendrycha s názvem Správní věda – Teorie veřejné správy23 a knihu od kolektivu autorů s názvem Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy24, které přehledně podávají informace ohledně definice, fungování a mechanismů slouţících ke kontrole veřejné správy. Údaje týkající se dánského ombudsmana jsem, mimo právní předpisy získané z oficiálních stránek instituce, čerpala z odborných cizojazyčných knih. Důleţitým zdrojem pro mne byla kniha od Gabriele Kucsko-Stadlmayer European ombudsman-institutions: a comparative legal analysis regarding the multifaceted realisation of an idea25, která se
nejprve
věnuje
teoretickým
východiskům,
které
slouţí
ke
komparativní analýze institutů ombudsmana různých zemí v Evropě a poté analyzuje jejich postavení v jednotlivých zemích. Kniha od Gellorna Waltera Ombudsmen and others: citizens´ protectors in nine countries26 se podrobněji věnuje institucím ombudsmana ve vybraných zemích. Mnohé cizojazyčné články, které jsem k danému tématu našla,
21
ŠABATOVÁ, Anna: Ombudsman a lidská práva. Brno, Doplněk 2008. Ve volném překladu „úvaha o tom, jaké by právo mělo být, co z hlediska uvažujícího subjektu by mělo či nemělo být upraveno“. De lege ferenda. In: businesscenter.cz, http://business.center.cz/business/pojmy/p1111-de-lege-ferenda.aspx (15. 2. 2011) 23 HENDRYCH, Dušan: Správní věda – Teorie veřejné správy. Praha, Wolters Kluwer ČR 2009. 24 BARTOŇ, Michal a kol.: Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc, Periplum 2009. 25 STERN, Joachim: Denmark. In: KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele (ed.): European Ombudsman – Institution. Wien, Springer-Verlag/Wien 2008. 26 GELLHORN, Walter: Ombudsmen and others. Citizens´ Protectors in Nine Countries. London, Oxford University Press 1967. 22
12
pocházely z let šedesátých aţ osmdesátých, a proto jsem z nich příliš nevycházela. Otázce VOP se v českém prostředí nevěnuje velké mnoţství autorů. Informace k danému tématu se vyskytují převáţně v určitých momentech, kdy je problematika aktuální (diskuse o zavedení, přijetí zákona, jmenování VOP, ukončení prvního funkčního období atd.). Velký podíl na zvyšování povědomí o institutu má samotná Kancelář VOP, která se snaţí pravidelně pořádat konference, publikovat sborníky, komunikovat s médii a v neposlední řadě zveřejňovat kaţdoroční údaje o své činnosti. Struktura práce je členěna do čtyř kapitol. První kapitola se věnuje teoretickým východiskům práce a je rozdělena do pěti podkapitol. První z nich uvádí obecnou charakteristiku veřejné správy a kontrolních mechanismů, které ji kontrolují. Na ni navazuje obecná charakteristika institutu ombudsmana. Další podkapitola se věnuje definici tohoto úřadu z pohledu různých autorů. Následující část zmiňuje krátký historický vývoj, který je rozdělen na premoderní a moderní, a vznik instituce. Poslední podkapitolou je základní klasifikace institutu ombudsmana. Druhá kapitola bakalářské práce je věnována analytické části, která je členěna do pěti podkapitol. První z nich se zabývá společenskými, politickými a právními souvislostmi vzniku institutu v ČR a v Dánsku. Další podkapitolou je způsob konstituování, ve kterém komparuji významné rysy VOP a OLS, kterými jsou volba, funkční období, podmínky volitelnosti, zánik funkce a vztah k parlamentu. Následující části se věnují působnosti obou institucí a jejich pravomocím. Poslední podkapitolu tvoří činnost ombudsmana v číslech, která uvádí srovnání faktických prvků obou institucí. Na konci kaţdé podkapitoly, případně dílčího členění, jsou uvedeny odlišnosti mezi srovnávanými prvky a moţné návrhy de lege ferenda. Práce si vzala za cíl analýzu poměrně sloţitého tématu, kterým je komparace postavení českého VOP a OLS v Dánsku. Tato 13
problematika by si rozhodně zaslouţila rozsáhlejší rozbor, který ovšem neumoţňuje rozsah diplomové bakalářské práce. Rezervy práce vidím v nedostatku dostupných informací ohledně dánského OLS. V samotné knihovně Kanceláře VOP byla o OLS k dispozici pouze jedna kniha a tenká broţurka. Ráda bych poděkovala Mgr. Michalovi Brumarovi za cenné rady a odbornou pomoc, kterou mi po celou dobu psaní práce poskytoval.
14
1. Teoretická část 1. 1. Veřejná správa a její kontrolní mechanismy Definice veřejné správy se můţe jevit jako značně problematická, jelikoţ existuje několik různých pohledů, jak ji chápat. V materiálním pojetí je jí rozuměna činnost státních nebo jiných orgánů veřejné moci za účelem plnění veřejných úkolů. Ve formálním pojetí představuje pouze souhrn institucí, které vykonávají výše zmíněnou činnost.27 V širším významu ji lze definovat jako správu veřejných věcí za účasti občanů a v jejich prospěch.28 Pojmy veřejná správa a výkonná moc není moţné chápat jako synonyma. Veřejná správa je vedle exekutivní pravomoci hlavy státu, činnosti vlády a ostatní exekutivní činnosti pouze jednou ze čtyř komponent výkonné moci.29 V 90. letech 20. století a na počátku 21. století dochází ke značné modernizaci veřejné správy a četným reformám její organizace. Modernizace
spočívá
zejména
v zavádění
nových
informačních
a komunikačních technologií30. Nelze ji ovšem omezovat pouze na zavádění těchto nových metod, ale jedná se také o vytváření nových principů
kvalitního
výkonu
veřejné
správy,
přijímání
metod
managementu, pojetí této správy jako sluţby veřejnosti apod.31 V tomto období
také
proběhly
významné
reformy32,
které
znamenaly
decentralizaci veřejné správy. Tudíţ došlo k delegování určitých činností v rámci veřejné moci na orgány niţších územních celků, coţ znamenalo zásadní změnu v samotné organizaci této správy.
27
HENDRYCH, D.: c. d., s. 17-18. Tamtéţ, s. 13. 29 SEDLÁČEK, Vladimír: Obecné správní právo. Praha, ASPI – Wolters Kluwer 2009, s. 27-28. 30 Jedná se například o přijetí zákona č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů. Zákon o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů. In: businesscenter.cz, http://business.center.cz/business/pravo/zakony/elektronicke-ukony/ (7. 4. 2011) 31 HENDRYCH, D.: c. d., s. 61. 32 Přijetí zákona č. 128/2000 Sb., o obcích a zákona č. 129/2000 Sb., o krajích. Zákon o krajích (krajské zřízení). In: epravo.cz, http://www.epravo.cz/top/zakony/sbirkazakonu/zakon-o-krajich-krajske-zrizejá tuni-600.html (7. 4. 2011) 28
15
Veřejnou správu lze členit podle povahy nositele veřejné moci na státní správu a samosprávu. Samotnou státní správu je dále moţné členit na přímou a nepřímou. Přímá státní správa je bezprostředně prováděna orgány státu. Nepřímá státní správa je vykonávaná v přenesené působnosti veřejnoprávními korporacemi nebo na základě zákona a v souladu s ním svěřená soukromé fyzické nebo právnické osobě.33 Co se týče samosprávy, jedná se právě o projev výše zmíněné decentralizace, kdy určité záleţitosti byly svěřeny do samostatné působnosti veřejnoprávním korporacím. Lze tedy mluvit o správě věcí veřejných na místní či regionální úrovni. Dochází zde k situaci, kdy je veřejnoprávním korporacím v rámci přenesené působnosti svěřen výkon státní správy, a v rámci samostatné působnosti vykonávají samosprávu.34 Základním subjektem výkonu veřejné moci je stát. Dalšími subjekty jsou pak právnické a fyzické osoby, ustanovené k tomuto výkonu Ústavou nebo zákonem. Dle platných právních předpisů jsou v dnešní době subjekty veřejné správy v ČR: stát, veřejnoprávní korporace, a to územní, osobní nebo věcné, veřejné ústavy a podniky a také
fyzické
a právnické osoby soukromého práva. Jelikoţ je veřejná správa ve své podstatě zvláštním druhem společenského řízení, je nutný určitý dohled, který zabezpečuje především systém kontrolních mechanismů. Tento systém je součástí záruk zákonnosti, které tvoří širší rámec dohledu nad veřejnou správou. Kontrolní mechanismy lze klasifikovat na vnitřní a vnější. 35 Systém vnitřní kontroly je zaloţen zejména na opravných prostředcích, ochraně proti nečinnosti a institutu stíţnosti, které nám dává správní řád.
33
SEDLÁČEK, V.: c. d., s. 19. Tamtéţ, s. 20. 35 PRŮCHA, Petr: Správní právo: obecná část. Brno, Masarykova univerzita 2007, s. 323-327. 34
16
V těchto případech se jedná o kontrolu prováděnou ve vztazích hierarchické nadřízenosti a podřízenosti.36 Dalšími
variantami,
kterými
se
lze
bránit
proti
vadám
a nesprávnostem ve veřejné správě, jsou vnější kontrolní mechanismy. Prvním prvkem je parlamentní kontrola, která probíhá v rámci dozoru nad výkonnou mocí, jíţ je veřejná správa součástí. Jejími hlavními nástroji jsou zejména stanovování rozpočtu a dohled jeho čerpání, moţnost zřízení vyšetřovací komise, interpelační právo a právo vyslovit vládě nedůvěru.37 Dalším prostředkem je kontrola prováděná Nejvyšším kontrolním úřadem.38 Významným kontrolním mechanismem je také soudní
kontrola
prováděná
Ústavním
soudem
nebo
správním
soudnictvím. V rámci činnosti Ústavního soudu se jedná zejména o kontrolu ústavnosti právních předpisů vydaných správními úřady, kterými jsou nařízení a statutární předpisy.39 Správním soudnictvím je pak prováděn dohled nad rozhodovací činností jednotlivých orgánů, ochrana proti nečinnosti, ochrana před nezákonným zásahem do práv a rozhodování kompetenčních sporů.40 Do kontrolních mechanismů veřejné
správy
lze
také
zahrnout
dozor
veřejnosti,
který
je
uskutečňován zejména prostřednictvím petičního práva, práva na informace,
práva
shromaţďovacího
či
sdruţovacího.41
Poslední
institucí, která provádí kontrolu veřejné správy, je VOP. Jeho působnost je ovšem omezena pouze na státní správu, tudíţ nesmí nijak zasahovat do činnosti samosprávy. Právě institutu VOP se budu v této práci věnovat.
36
BARTOŇ, M. a kol.: c. d., s. 23-26. HENDRYCH, D.: c. d., s. 174-175. 38 Jedná se o nezávislý orgán, který je zřízen Ústavou, a jehoţ úkolem je kontrola hospodaření se státním majetkem a kontrola plnění státního rozpočtu. Výsledkem jeho činnosti jsou výroční zprávy, které předkládá Poslanecké sněmovně, Senátu a Vládě. PRŮCHA, P.: c. d., s. 337-338. 39 SEDLÁČEK, V.: c. d., s. 349. 40 PRŮCHA, P.: c. d., s. 335. 41 BARTOŇ, M. a kol.: c. d., s. 317. 37
17
1. 2. Obecná charakteristika institutu ombudsmana Ombudsman má zmírňovat konflikty mezi občany a veřejnou správou. Jeho úkolem je hledat strukturální slabiny a problémové oblasti správního jednání, a tyto nedokonalosti ve spolupráci se státní správou odstraňovat. Jedním z důvodů celosvětového rozšíření institutu ombudsmana je také fakt, ţe můţe být tvořivější neţ soudce, který je vázán právními předpisy. Ombudsman se naopak můţe pokusit (i z vlastní iniciativy) více proniknout do detailů dané problematiky.42 Vznikem úřadu dochází k rozšíření kontrolního systému veřejné správy, přičemţ vůči ní působí zvenčí a to jak na rozpor s principy tzv. dobré správy43, tak na rozpor s právem.44 Instituce tedy přináší zcela novou otázku etiky a citu pro to, co je a není správné. Slouţí k nastavení rovnováhy mezi státem a občany, díky níţ můţe růst důvěryhodnost
státu
pro
občany.
Existence
úřadu
má
také
psychologickou hodnotu. Dává občanům pocit moţnosti obrátit se na někoho, kdo se pokusí sjednat nápravu. Jedná se o monokratický orgán, který přináší obohacení skrze lidský faktor, na rozdíl od anonymního státu zastoupeného bezejmennými úředníky.45
1. 3. Definice Práce se zabývá institutem ombudsmana, v české podobě nazývaným VOP. Proto povaţuji za důleţité uvést několik různých definicí, které tento institut vystihují. Existuje jich nepřeberné mnoţství, 42
SLÁDEČEK, Vladimír: Aplikace listiny základních práv a svobod: Ústavní soud a veřejný ochránce práv (vztahy a souvislosti). In: DANČÁK, Břetislav – ŠIMÍČEK, Vojtěch (Edd.): Deset let listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky. Brno, Masarykova univerzita v Brně 2001, s. 135. 43 Dobrá správa je taková, na které participují občané a která je vykonávána jako sluţba veřejnosti. HENDRYCH, D.: c. d., s. 61. 44 PRŮCHA, Petr: Veřejný ochránce práv a systém kontroly veřejné správy. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 33, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011) 45 Důvěra ve státní instituce klesá. Parlamentní listy.cz, 28. října 2010, http://www.parlamentnilisty.cz/arena/monitor/179466.aspx (21. 1. 2011)
18
proto jsem se pokusila vybrat právě ty, které jsou podle mého názoru nejvýstiţnější. Jako první mě zaujala definice podávaná Mezinárodní asociací právníků, která říká, ţe se jedná o: „Úřad zřízený ústavou, legislativním aktem nebo parlamentem, v jehož čele stojí nezávislý, vysoce postavený veřejný činitel, odpovědný zákonodárnému sboru nebo parlamentu, který přijímá stížnosti občanů na vládní úřady, úředníky a zaměstnance, nebo který jedná ze své vlastní iniciativy, a který má pravomoc vyšetřovat, doporučovat nápravná opatření a vydávat zprávy.“46 Josef Skála definuje úřad ombudsmana jako: „instituci sotva charakterizovatelnou jinak, než jako instituci vskutku sui generis, zosobňující
dnes
nejen
názor,
že
státní
správa
musí
být
v demokratickém státě vykonávána správně a spravedlivě, ale i vědomí, že tato skutečnost musí být v právním státě bez okázalostí také účinně prokazatelná. Svojí existencí stvrzuje, že nestačí, jsou-li o spravedlnosti veřejné správy přesvědčeni především státní úředníci – byť by to bylo přesvědčení oprávněné.“47 Další charakteristikou, kterou jsem z české literatury vybrala, je definice z učebnice správního práva: „Celkově lze ombudsmana charakterizovat jako orgán (většinou jednu osobu), který je zejména i na orgánech výkonné moci nezávislý a odpovídá za svou činnost výlučně jen zákonodárnému sboru (ani jemu však není podřízen). Na základě stížností a podnětů občanů, které je povinen přijímat (a to i neformálním způsobem, třeba telefonicky), provádí vlastní šetření (někdy tak může učinit i z jiného podnětu nebo z vlastní iniciativy) a zjistí-li, že práva občanů byla porušena, doporučuje správním orgánům provedení nápravy.“48
46
VANÍČEK, Jiří: Ombudsman v demokratickém státě. Občanská kontrola výkonné moci. Právní rádce, 8, 2000, č. 3, s. 29. 47 SKÁLA, Josef: Český ombudsman. Právník, 137, 1998, č. 2, s. 89. 48 HENDRYCH, Dušan a kol.: Správní právo: obecná část. Praha, C. H. Beck 2006, s. 615.
19
Definicí, které vymezují pojem ombudsmana, je celá řada. Ţádná z nich není schopna postihnout všechny aspekty, které institut charakterizují. Úřady ombudsmanů v jednotlivých státech mají společné pouze základní prvky, ale v řadě funkcí a kompetencích jsou rozdílné. Uvedení vyčerpávající a srozumitelné definice není zcela moţné, protoţe neexistuje přímo jedna forma nebo ideální model, který by platil ve všech státech, které institut ombudsmana zavedly. Původní vzor se do jednotlivých zemí světa rozšířil v různých modifikovaných podobách, které respektují místní právní, historické a sociálně-kulturní tradice.49 Ombudsmana lze hodnotit jako nezávislou a nestrannou osobu volenou parlamentem, která v rámci své působnosti řeší stíţnosti nebo z vlastní iniciativy neformálně šetří namítanou nezákonnost nebo jiné prohřešky v jednání či nejednání veřejné správy. Tuto činnost vykonává pomocí jemu svěřených pravomocí. Důleţitým aspektem pro úspěšné fungování instituce je úzký vztah s parlamentem. Teprve po splnění této podmínky můţe dosáhnout maximální efektivity. 50 Pro srovnání jsem si vybrala právě tyto základní prvky, které udává definice. Jedná se o
způsob
konstituování,
který
vyjadřuje
vztah
s parlamentem,
působnost a pravomoci ombudsmana.
1. 4. Historický vznik a vývoj 1. 4. 1. Premoderní vývoj Pojem ombudsman se během 20. století rozšířil do celého světa. Málokdo ale ví, ţe historie tohoto pojmu se datuje jiţ do starověku, kde lze najít obdobnou instituci předcházející dnešní podobě ombudsmana. Je moţné zpozorovat určité podobné činnosti a úlohy, ale je potřeba si uvědomit, ţe tyto orgány působily v rámci premoderní autokratické doby, nikoliv v systému státních institucí, jak ho známe dnes. Jedním z příkladů se uvádí římský tribun lidu nebo kontrolní orgány působící ve
49 50
CACH, A.: c. d., s. 635. SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. 5.
20
starověké Číně. Zárodek výrazu ombudsman lze vysledovat ve středověkém slově „umbup“, které má původ v islandštině a znamenalo moc a autoritu.51 Někteří odborníci se domnívají, ţe v sedmém století funkci ombudsmana zastávali samotní panovníci a tato podoba přetrvala i do středověku. Určitá modifikace institutu se ze zmiňovaného období dochovala aţ do moderní doby. Jedná se o Kancelář prezidenta republiky, která se zabývá vyřizováním stíţností občanů týkajících se veřejné správy.52 Ladislav Jakl, vedoucí politického odboru Kanceláře prezidenta republiky, dokonce tento úřad označil za hradního ombudsmana.53 1. 4. 2. Moderní vývoj S prvním skutečným ombudsmanem se setkáváme aţ na začátku 18. století ve Švédsku. Označením „ombud“ v této době byla označována osoba, která jednala jako zástupce nebo mluvčí v zájmu dalších osob.54 V roce 1713 zřídil švédský král Karel XII. úřad královského nejvyššího ombudsmana nazývaného kancléř justice. Později, kdy došlo k posílení parlamentu a jmenování kancléře justice právě
tímto
orgánem,
došlo
ke
vzniku
vzoru
parlamentního
ombudsmana, který byl v roce 1809 přímo zakotven ve švédské Ústavě.55 Mimo Švédsko se podobný úřad objevuje aţ v roce 1919 ve Finsku a následně i v dalších skandinávských zemích jako jsou Norsko (1952) a Dánsko (1953). Právě vznik tohoto orgánu v Dánsku znamenal významnou událost pro budoucí popularizaci instituce v ostatních demokratických zemích. První dánský ombudsman, Stephen Hurwitz, se svou popularizační, přednáškovou i publikační činností zaslouţil o počátek procesu později nazývaného ombudsmánie, v rámci kterého 51
Tamtéţ, s. XVII. Tamtéţ, s. XVII. 53 Vystoupení L. J. na konferenci Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky Konvikt Univerzity Palackého, Olomouc, 2. listopadu 2010. Ladislavjakl.cz, 2. listopadu 2010, http://www.ladislavjakl.cz/?p=730 (18. 1. 2011) 54 KOLMAN, Petr: Vše důležité o ombudsmanovi. Moderní obec, 8, 2002, č. 6, s. 39. 55 ŠABATOVÁ, A.: c. d., s. 57. 52
21
došlo ke vzniku institucí ombudsmanského typu na všech kontinentech v mnoha zemích světa.56 Koncepce nezávislé a snadno přístupné kontroly veřejné správy prostřednictvím vysoce uznávané osobnosti je v současné době nerozlučně spjata s principy demokracie a právního státu. 1. 5. Klasifikace Ombudsman bývá mnohdy klasifikován a rozdělován dle tzv. modelů.
Podle postavení rozlišujeme obecně dva modely, a to
ombudsmana moci zákonodárné (parlamentní) a moci výkonné (vládní). Historicky starší a nejrozšířenější formou je model moci zákonodárné, který je zřizován nejvyšším zastupitelským sborem, jenţ ho většinou volí, a se kterým má také jasné, zákonem regulované vztahy. 57 Ombudsman moci výkonné je ustavován vládou, které je zároveň plně podřízen. V tomto případě nedochází k ţádné vazbě na parlament, proto také někdy bývá nazýván ombudsmanem nepravým, protoţe není povaţován za dostatečně účinnou formu dozoru nad veřejnou správou. Důvodem tohoto označení je také to, ţe postrádá důleţitý prvek, a to nezávislost ve své činnosti.58 Někteří
k formě
nepravého
ombudsmana
přiřazují
model
ombudsmana zvláštního, který můţe mít základ v moci výkonné nebo orgánu ustaveného legislativou. Působnost tohoto modelu je vymezena specializovaněji, jedná se například o ombudsmana pro oblast vojenství, vězeňství, ochranu dat a jiné. Stejně jako model moci výkonné i zvláštní forma podle V. Sládečka postrádá nezbytný znak, kterým je jeho nezávislost.59 Český VOP a dánský OLS jsou přiřazováni k parlamentnímu modelu ombudsmana, který původně vznikl ve Švédsku a stal se nejrozšířenější formou této instituce.60
56
Tamtéţ, s. 57. SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. XIV. 58 Tamtéţ, s. 3. 59 Tamtéţ, s. XV. 60 Existuje několik dalších klasifikací institutu ombudsmana. Více informací k danému tématu v publikaci SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. XIV- XVII. 57
22
2. Analytická část 2. 1. Společenské, politické a právní souvislosti vzniku institutu Nutnou součástí charakteru institutu ombudsmana v ČR se stal prenatální vývoj, který předcházel samotnému schválení návrhu zákona.61 Pokusy o jeho zavedení se datují do období po svrţení komunistického reţimu, který neměl zájem o zavedení nezávislé speciální instituce na ochranu práv občanů, i kdyţ jen v oblasti veřejné sféry.62 Zvláště na začátku listopadu 1989 probíhaly razantní přeměny, které se zdály vhodným okamţikem pro iniciování návrhů. V roce 1990 došlo přijetím federálního zákona k zřízení Generálního inspektora ozbrojených sil, který měl podobné znaky jako ombudsman, ale pouze pro oblast ozbrojených sil. Funkce ovšem nebyla do rozpadu Československa zavedena.63 Do roku 1993 plnila obdobnou funkci jako dnešní instituce ombudsmana prokuratura. Tyto své úkoly mohla efektivně zastávat aţ od roku 1990, kdy byla oproštěna od vlivů státní kontroly. Právě v roce 1993 byla prokuratura nahrazena státním zastupitelstvím, které ovšem převzalo pouze působnost ve sféře veřejné ţaloby. V právním systému vzniklo vakuum v oblasti kontroly veřejné správy. Z tohoto důvodu se začaly objevovat názory o nutnosti zavedení efektivního kontrolního mechanismu, díky čemuţ začaly sílit snahy o zavedení institutu ombudsmana.64 Debata
o ombudsmanovi se
do
roku 1993
konala na
stranickopoliticky nevyhraněné úrovni. V roce 1994 se Česká strana sociálně demokratická (dále jen ČSSD) stala nejaktivnější stranou, která zavedení institutu prosazovala. Zřízení úřadu ombudsmana se od tohoto okamţiku stává politickým konfliktem, ve kterém se vůči ČSSD staví Občanská demokratická strana (dále jen ODS), která proti zřízení 61
ŠABATOVÁ, A.: c. d., s. 39. SLÁDEČEK, Vladimír: Ombudsman v Československu a v České republice. Správní právo, 26, 1993, č. 1, s. 66. 63 SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. V-VI. 64 Tamtéţ, s. VI-VII. 62
23
tohoto institutu zaujala aktivní odpor. Dochází ke střetu mezi pravicí a levicí (koalice-opozice), ale také ke zřetelné polarizaci mezi tehdejším prezidentem Václavem Havlem a předsedou vlády ČR Václavem Klausem.65 Důleţitou roli sehrála média, která odpor pravicových politiků k zavedení institutu z velké části podporovala. Převáţně v některých komentářích, které ovlivňují vztah veřejnosti k probíraným tématům, došlo k určitému souznění části komentátorů s postojem ODS, a tudíţ k působení na veřejnost. Názor na vznik institutu ombudsmana byl veřejností chápán jako levicový (pro) nebo pravicový (proti).66 ODS, jako vedoucí strana koalice, v této době bojkotovala návrhy zákonů poslanců ČSSD. Změna nastala aţ nástupem jednobarevné vlády ČSSD v roce 1998, kdy ve svém vládním programovém prohlášení vyslovila úmysl předloţit návrh na doplnění Ústavy ČR o ochránce práv. K zakotvení tohoto institutu v Ústavě nedošlo. Příčinou mohla být obava z toho, ţe by zákon při hlasování v parlamentu nezískal potřebnou většinu.67 Místo toho byl místopředsedou vlády Pavlem Rychetským vypracován návrh zákona o VOP, který byl nakonec za podpory poslanců Křesťanské a demokratické unie - Československé strany lidové a některých poslanců Unie svobody schválen i proti vůli ODS.68 Institut VOP byl v ČR zaveden formou obyčejného zákona na základě dlouhého procesu, který provázel silný politický konflikt mezi pravicí a levicí. Přijetím vládního návrhu zákona č. 349/1999 Sb. o VOP (Poslanecká sněmovna návrh schválila 4. listopadu 1999, Senát o čtyři dny později) vznikl v českém právním řádu zcela nový institut, který je v zahraničí
obvykle
nazýván
obecnějším
pojmem
ombudsman.
V českém prostředí byl zvolen modifikovaný pojem VOP. Předkladatel 65
ŠABATOVÁ, A.: c. d., s. 41-43. Tamtéţ, s. 48. 67 ČIŢMÁR, Ivo: Co obsahuje vládní návrh zákona o zřízení institutu Veřejného ochránce práv? Parlamentní zpravodaj, 5, 1999, č. 7, s. 23. 68 SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. VII. 66
24
zákonné předlohy společně se zákonodárcem chtěli víceslovným zákonným označením náleţitě vystihnout poslání dané instituce. V praxi se však častěji pouţívá označení ombudsman, coţ podle Petra Průchy (dále jen P. Průcha) společně s rozsáhlou diskusí nad změnou názvu nepřímo dokazuje, ţe oficiální pojmenování náleţitě nevystihuje původní poslání. Vhodnější by podle něj bylo dát přívlastek veřejný na druhé místo daného slovního spojení, neboť zákonná úprava stanovuje, ţe jsou to především veřejná subjektivní práva,69 která svou činností ombudsman chrání.70 Zaujal mě názor Alexandra Cacha, protoţe souhlasím s jeho argumentem, ţe pro tak významný zásah do právního systému je třeba dosáhnout širokého politického konsensu ohledně fungování instituce. Konkrétně říká, ţe: „Do systémové provázanosti a zařazenosti ombudsmana patří i to, že tato instituce může fungovat jen tehdy, pokud se na její potřebnosti a užitečnosti shodnou rozhodující politické síly v zemi. Jinak se nezávislost a potřebná apolitičnost ombudsmana vytratí. Předpokládaná a tolik žádaná neformální autorita a vážnost ombudsmana nebudou dostatečné bez podpory nejsilnějších politických stran a orgánů státní správy. Ombudsman bude funkční, jen pokud bude začleněn do spolehlivě fungujícího systémového okolí.“71 Václav Pavlíček se domnívá, ţe: „Pokud se stane zavedení úřadu ombudsmana předmětem sporu mezi vládou a opozicí, jeho role se zpolitizuje do té míry, že nebude moci plnit své předpokládané úkoly v demokratickém
systému.
Ostatně
obecně
platí,
že
trvající
nespokojenosti občanů využívá opozice pro získání moci ve volbách v pluralitních demokraciích, kdežto v zájmu vlády je příčiny této
69
Veřejné subjektivní právo představuje míru moţného a dovoleného chování subjektu práva chovat se způsobem objektivním právem dovoleným v oblasti veřejných práv. GERLOCH, Aleš: Teorie práva. Plzeň, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk 2007, s. 166. 70 PRŮCHA, Petr: Veřejný ochránce práv a systém kontroly veřejné správy. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 34, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011) 71 CACH, A.: c. d., s. 647.
25
nespokojenosti včas odstraňovat.“72 Moţná právě tento konflikt pravice versus levice se stal počáteční příčinou negativních názorů na institut VOP a vyvolal nedůvěru, která vzbudila spekulace ohledně zavedení úřadu.73 V Dánsku po druhé světové válce docházelo k hospodářské obnově společnosti, která si vyţádala vznik mocnějšího státu a administrativního aparátu s rozsáhlými pravomocemi. Systém se stále vyvíjel a nabýval na velikosti. Jako právní protiopatření byla zaloţena právě instituce dánského OLS. Funkce odráţí potřebu lepší ochrany jednotlivých občanů proti veřejné správě, protoţe dánské soudy nestačily jako kontrolní subjekt,74 jelikoţ zde zcela chybí specializované správní soudnictví.75 Hans Gammeltoft-Hansen říká, ţe v porovnání se správními soudy má ombudsman dvě výhody, kterými je mnohem snazší přístup k úřadu ombudsmana a také to, ţe náklady na chod této instituce jsou mnohem niţší neţ na soustavu správních soudů.76 Hlavními aspekty, které vedly ke vzniku institutu ombudsmana, byly delegování moci směrem od parlamentu ke správní moci a frustrace jednotlivého občana.77 Byl navrţen zejména ke sledování dvou hledisek. Prvním z nich bylo fungování instituce jménem parlamentu ve vztahu k legislativním orgánům, jehoţ prostřednictvím mělo dojít k posílení kontrolních mechanismů. Druhým bylo zaručení legálnosti a zaštítění práva pro jednotlivce. Jednalo se o instituci pro občany, kteří se dostali do konfliktu s administrativními orgány. Zprvu 72
PAVLÍČEK, Václav: K úvahám o zřízení ombudsmana: Role ombudsmana v právních systémech různých zemí. In: ŠILHÁNOVÁ, Libuše – ŠÍMOVÁ, Lucie (Edd.): Proč ombudsman v České republice? Záznam ze semináře konaného ve dnech 24.-25. 6. 1993. Praha, Český helsinský výbor – Československá nadace Charty 77 1993, s. 31. 73 ŠABATOVÁ, A.: c. d., s. 46. 74 GØTZE, Michael: The Danish ombudsman. A national watchdog with selected preferences. Utrecht Law Review, 6, 2010, č. 1, s. 35, www.utrechtlawreview.org/index.php/ulr/article/view/113/113 (15. 2. 2011) 75 Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1998- 2002, 29. schůze, část 276, 7. prosince 2000. In: Společná Česko-slovenská digitální parlamentní knihovna, http://www.psp.cz/eknih/1998ps/stenprot/029schuz/s029276.htm (20. 2. 2011) 76 GAMMELTOFT-HANSEN, Hans: Dánská zkušenost. In: ŠILHÁNOVÁ, Libuše – ŠÍMOVÁ, Lucie (Edd.): Proč ombudsman v České republice? Záznam ze semináře konaného ve dnech 24.-25. 6. 1993. Praha 1993, s. 38. 77 CHRISTENSEN, Bent: The Danish Ombudsman. University of Pennsylvania Law Review, 109, 1961, č. 8, s. 1101, http://www.jstor.org/stable/3310587 (2. 2. 2011)
26
byl přijímán jako určitý doplněk k moţnosti odvolání nebo soudní revizi.78 Proti zavedení institutu existovala i určitá opozice, která byla ale minimální, tvořená místními vládami. Na potřebnosti se shodla většina poslanců, proto se dá říci, ţe došlo k zaloţení na základě politické shody.79 Instituce ombudsmana byla ustanovena v druhé polovině 20. století a to doplněním Ústavy Dánského království, jímţ došlo k vytvoření paragrafu 55 Ústavy Dánského království ze dne 5. 6. 1953, který říká: „Zákon stanoví, že Folketing (parlament v Dánsku nazývaný Lidová sněmovna) jmenuje jednu nebo dvě osoby, které nebudou jeho členy, aby dohlížely nad výkonem civilní a vojenské státní správy.“80 Ačkoliv dánská Ústava umoţňuje zvolit ombudsmany dva, v praxi k tomu nedochází, protoţe samotná zákonná úprava počítá pouze s jedním a
ombudsmanem
koncentrovaným
státním
jako
osobitým,
orgánem.81
První
monokratickým prováděcí
zákon
o ombudsmanovi byl přijat 11. 6. 1954. Oficiální název dánského institutu je OLS.82 Na rozdíl od ČR panoval ohledně otázky nutnosti zavedení ombudsmana v dánských podmínkách politický konsenzus. Díky tomu byl také zanesen do dánské Ústavy. V oblasti právního zakotvení jsou oba národní instituty navzájem diametrálně rozdílné. V Dánsku je úřad zakotven v Ústavě, na rozdíl od ČR, která upravuje institut jen na základě běţného zákona. Komparaci právního zakotvení institutu vnímám jako prospěšné srovnání, které můţe přinést inspiraci pro moţné zakotvení VOP do Ústavy ČR. Podle mého názoru a názoru mnohých odborníků by měl být český VOP,
78
GAMMELTOFT-HANSEN, H.: Dánská zkušenost, s. 34. GELLHORN, W.: c. d., s. 7. 80 KLOKOČKA, Vladimír – WAGNEROVÁ, Eliška: Ústavy států Evropské unie. 1. díl. Praha, Linde Praha 2004, s. 73. 81 KOUDELKA, Zdeněk: Dánský ombudsman. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 19, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011) 82 STERN, J.: c. d., s. 154. 79
27
stejně jako dánský OLS, zakotven v Ústavě. V následující části se proto pokusím uvést několik názorů odborníků k této problematice. Jeden z mnoha argumentů pro zakotvení institutu v Ústavě říká, ţe přidání dodatku do ústavní materie ČR není nezbytné pro činnost tohoto úřadu, ale bylo by ţádoucí pro určitou právní jistotu existence institutu. Zakotvením do Ústavy, které je moţné po dosaţení třípětinové většiny v parlamentu, by instituce získala stabilnější a nezávislejší postavení mezi orgány státní moci.83 Další argument pro ústavní zakotvení vychází z hierarchického uspořádání právního řádu, který vyjadřuje skutečnost, ţe existuje vnitřně strukturovaný systém, jenţ je uspořádán do pyramidy a nemůţe tedy dojít k rozporu niţší právní normy s normou vyšší právní síly.84 Právní řád a zejména zákonodárci by měli respektovat toto základní uspořádání právních norem. Primárním projevem této hierarchie je, ţe základní organizace státní moci, vymezení vztahu státu a jednotlivce a zakotvení základních hodnot a cílů jsou svěřeny ústavní materii.85 Pro zakotvení úřadu VOP je také Vojtěch Šimíček (dále jen V. Šimíček), který nesouhlasí s názory prezentovanými například V. Sládečkem. Podle V. Sládečka není dodatek v Ústavě vhodný, protoţe se jedná o orgán, který nedisponuje samostatnou mocenskou pravomocí a nemůţe tak zasahovat do existující dělby státní moci. Naopak se jedná o instituci odvozenou od moci zákonodárné, která má iniciační pravomoc.
86
Ústavní pořádek ČR představuje podle názoru
V. Šimíčka soubor normativních právních aktů, které mají nejvyšší právní sílu (formální aspekt), a které upravují ty nejpodstatnější společenské vztahy (obsahový aspekt). Pokud má Ústava působit co moţná nejúčinněji, měl by se zcela překrývat ústavní pořádek právní 83
KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele: Part One: The Legal Structures of Ombudsman-Institutions in Europe - Legal Comparative Analysis. In: KUCSKOSTADLMAYER, Gabriele (ed.): European Ombudsman – Institution. Wien, SpringerVerlag/Wien 2008, s. 7. 84 HARVÁNEK, Jaromír a kol.: Teorie práva. Brno, Masarykova univerzita v Brně 1998, s. 127. 85 FILIP, Jan: Ústavní právo České republiky, 1. díl. Brno, Masarykova univerzita v Brně 1999, s. 84. 86 SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. 26.
28
s ústavním pořádkem faktickým. Pokud je splněna tato podmínka, můţeme hovořit o ústavě reálné, v opačném případě jde o ústavu fiktivní.87 V ČR často dochází ke značným rozdílům mezi právní a faktickou ústavou, coţ V. Šimíček pokládá za velmi nevhodné a nesystémové. Příkladem můţe být právě instituce VOP, která si z hlediska svého zaměření a významnosti ústavního zakotvení nesporně zaslouţí.88 „Celý právní systém ČR by měl respektovat hierarchické uspořádání, kdy základy organizace státní moci, vymezení vztahu státu a jednotlivce, zakotvení hodnot a státních cílů a konečně vztah mezi mezinárodním právem a vnitrostátním právem by měl být – v obecné rovině – svěřen ústavní materii, kterou by teprve následně měly provádět a konkretizovat právní předpisy nižší právní síly, a to v souladu s principy zakotvenými v ústavním pořádku. Zřízení tak zásadní instituce, jakou je VOP, pouze běžným zákonem, přirozeně uvedenému principu zjevně neodpovídá a dochází tak k zásadnímu narušení hierarchického uspořádání právního řádu a jeho logiky.“89 Ústava stanovuje obecné vymezení veřejných institucí, právě proto je nezbytné, aby v ní kaţdá významná instituce měla své jasně definované základní postavení.90 Zřízení VOP obyčejným zákonem můţe být také bráno jako obcházení ústavodárné procedury, jelikoţ kaţdá takto významná instituce by měla být zřízena na základě Ústavy. Tato ignorace můţe vést aţ ke sniţování váţnosti a významu této instituce. Samotná ústavodárná
procedura
vyţaduje
vytvoření
širokého
politického
konsenzu, který by měl být vyţadován při kaţdém takto významném zasaţení do právního systému země. Navíc absence této úpravy
87
ŠIMÍČEK, Vojtěch: Důvody ústavního zakotvení veřejného ochránce práv. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní konferenci dne 14. května 2002, s. 13, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011) 88 Tamtéţ, s. 13-14. 89 Tamtéţ, s. 14. 90 Tamtéţ, s. 14.
29
v Ústavě vyvolává potenciální riziko, spočívající v moţnosti zrušení úřadu VOP pouze na základě obyčejného zákona.91 Ivan Langer se k této problematice vyjádřil následovně: „Úřad VOP vystupuje ve vztahu k jiným orgánům. Těmto orgánům musí zákonná norma poskytnout obraz úřadu, který je bude kontrolovat a vůči němuž by měly plnit zákonem uložené povinnosti. Poněvadž se výkon pravomoci nezávislého VOP bude dotýkat činnosti orgánů výkonné moci, tedy jedné z funkcí státu, je podle mého názoru nezbytné, aby byl tento institut upraven v Ústavě. Jinak by vybočoval z ústavního rámce. Prostým zákonem mohou být zřizována ministerstva a ostatní správní úřady (čl. 79 odst. 1 Ústavy ČR), a to proto, že právě Ústava zřizování těchto orgánů výkonné moci zákonu vyhrazuje.“92 Odborníci, kteří se staví proti ústavnímu zakotvení institutu, vycházejí ze zkušeností z praxe, ve které se ukázalo, ţe VOP funguje jiţ několik let úspěšně i bez ústavního zakotvení. Jedná se o korektní příklady, jeţ ovšem vycházejí ze situace, kterou přináší problematické získávání kvalifikované většiny v parlamentu potřebné pro schválení změny Ústavy. Podle mého názoru jsou argumenty pro ústavní zakotvení institutu, které jsem uvedla výše, působivější a výstiţnější, neţ argumenty proti. Domnívám se, ţe rozhodujícím faktem pro ústavní zakotvení je moţná hrozba zrušení institutu pouze na základě běţného zákona. Právě několikaletá zkušenost s praxí instituce v ČR můţe znamenat větší podporu poslanců a senátorů a tudíţ větší moţnost schválení ústavního dodatku.
2. 2. Způsob konstituování Následující podkapitola, která porovnává základní právní úpravy obou institucí, se bude věnovat způsobu jejich konstituování.
91
Tamtéţ, s. 15. LANGER, Ivan: Diskuse o úřadu ombudsmana. Parlamentní zpravodaj, 3, 19961997, č. 3, s. 133. 92
30
2. 2. 1. Volba Volba ombudsmana v ČR je poměrně komplikovaný proces. Paragraf dva zákona o VOP říká, ţe ochránce je volen Poslaneckou sněmovou a to ze čtyř kandidátů, přičemţ dva jsou navrhováni prezidentem republiky a dva Senátem. Tato pravidla výběru a počtu kandidátů na funkci byly vybrány za účelem rozmanitosti a nezávislosti od politického působení a vlivů moci výkonné. Prezident je sice formálně součástí výkonné moci, která má být institutem kontrolována, nicméně v tomto případě nespadá do působnosti VOP. Nominace prezidenta i Senátu mohou být totoţné, proto můţe dojít k situaci, kdy mohou být navrţeni pouze dva kandidáti.93 Ze strany prezidenta se nejedná o akt vyţadující kontrasignaci, protoţe v tomto případě nemá povahu výkonu pravomoci formou rozhodnutí, ale jen výkonu kompetence stanovené zákonem. Tento proces je částečně inspirován principem prezidentského jmenování ústavních soudců (srov. čl. 84 odst. 2 Ústavy). Od moţnosti prezidenta navrhovat kandidáty na VOP se očekává určitá nestrannost a oproštění se od politických vlivů, to ovšem pouze do určité míry, jelikoţ prezident musí myslet na průchodnost svého kandidáta Poslaneckou sněmovnou. Otázkou ovšem zůstává, jakou moţnost prosazení má kandidát navrţený prezidentem, kdyţ VOP volí Poslanecká sněmovna. Jako druhý orgán, který designuje kandidáty, byl vybrán Senát, jenţ představuje
rozváţnější
s Poslaneckou
orgán
sněmovnou.94
k výběru VOP
je
kandidátů zvolen,
ve
pokud
srovnání některý
z nominovaných kandidátů získá nadpoloviční většinu hlasů.95 Konstituování OLS je oproti českému odlišné. Důvodem je rozdílná právní úprava, která je v Dánsku stručně uvedena v Ústavě, podrobněji pak v běţném zákoně. Ústava dovoluje parlamentu zvolit jednu aţ dvě osoby dohlíţející na civilní i vojenskou státní správu. Po 93
ŠABATOVÁ, A.: c. d., s. 109. SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. 30-31. 95 HRAZDÍLKOVÁ, Iva: Deset významných událostí v průběhu deseti let existence veřejného ochránce práv. In: HRAZDÍLKOVÁ, Iva (ed.): Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno, Kancelář veřejného ochránce práv 2010, s. 14. 94
31
kaţdých volbách do parlamentu nebo v případě uvolnění místa volí parlament ombudsmana prostou většinou a to na setkání, které probíhá bez debaty.96 Právě tento prvek má zajistit, ţe nebude poškozena reputace instituce politickou debatou. Kandidáty navrhuje právní výbor Lidové sněmovny.97 Po celé funkční období musí ombudsman mít důvěru parlamentu, který ho v opačném případě můţe kdykoliv odvolat. V rámci srovnání volby lze tvrdit, ţe zde jsou patrné rozdíly. Shodným prvkem je to, ţe u obou komparovaných úřadů je ombudsman volen zastupitelským sborem a to na základě nadpoloviční většiny hlasů. Rozdíl je patrný u způsobu navrhování kandidátů, které v ČR nominuje prezident a Senát. Dánsko má jednokomorový parlament, který má pro účel navrhování kandidátů na funkci ombudsmana Právní výbor Lidové sněmovny. Po kaţdých volbách parlament stanovuje ministry, kteří budou ve výboru zasedat. Jednotlivé politické strany jsou reprezentovány podle počtu křesel, která v parlamentu získaly. Strany proto mají moţnost ovlivňovat nominaci ombudsmana podle poměru, který zastávají vůči ostatním stranám. Výbor tedy sloţením reflektuje sloţení parlamentu.98 V české úpravě je na rozdíl od dánské přímo uvedeno, kolik má být navrţeno kandidátů na funkci ombudsmana. V Dánsku tomu tak není, právní úprava neuvádí počet kandidátů, které má Právní výbor Lidové sněmovny navrhnout.
2. 2. 2. Funkční období Doba, na kterou je volen VOP, je šest let s moţností opětovného zvolení bezprostředně následujícím po prvním funkčním období. Přesahuje tedy funkční období Poslanecké sněmovny a to o dva roky
96
The Danish Ombudsman, An institution with far-reaching consequences. http://www.google.cz/#sclient=psy&hl=cs&site=&source=hp&q=kniha+danish+ombuds man&aq=f&aqi=&aql=&oq=&pbx=1&fp=1&cad=b (7. 3. 2011) 97 STERN, J.: c. d., s. 155-156. 98 GØTZE, Michael: The Danish ombudsman. A national watchdog with selected preferences. Utrecht Law Review, 6, 2010, č. 1, s. 38, www.utrechtlawreview.org/index.php/ulr/article/view/113/113 (15. 2. 2011)
32
za účelem odpovědnosti ochránce vůči Poslanecké sněmovně jako instituci, nikoliv vůči samotným poslancům.99 Funkční období OLS není pevně vymezeno počtem let, ale je závislé na parlamentu, tedy Lidové sněmovně. K volbě nového ombudsmana dochází po kaţdých parlamentních volbách, kdy nově zvolený parlament vybírá nového ombudsmana. Funkční období parlamentu je čtyřleté, ale typickým znakem pro Dánsko jsou časté předčasné volby. Zvykem také je, ţe pokud se o znovuzvolení uchází dosavadní ombudsman, je zpravidla opětovně zvolen. Dánská právní úprava neudává moţný počet znovuzvolení, je tedy neomezené.100 Z výše uvedeného vyplývá, ţe instituty se liší v délce funkčního období, které je u českého VOP stanoveno na šest let a u OLS je shodné s délkou vládnutí parlamentu, které trvá obvykle čtyři roky. Rozdíl spočívá v relativně uţší vazbě dánského ombudsmana na Lidovou sněmovnu, protoţe jejich funkční období jsou totoţná. Naopak v ČR je ombudsman díky delšímu funkčnímu období, ve srovnání s Poslaneckou sněmovnou, o něco nezávislejší na parlamentu. Na rozdíl od české úpravy, dánská přináší moţnost neomezeného znovuzvolení. Dle mého názoru je tato úprava zdařilejší, jelikoţ souhlasím s argumentem, ţe je zbytečné do funkce volit jinou osobnost, pokud se dosavadní ombudsman osvědčil. Na druhou stranu inspirací pro dánskou úpravu můţe být šestileté funkční období VOP v ČR, které o dva roky přesahuje funkční období Poslanecké sněmovny, coţ ombudsmanovi dává pozici větší nezávislosti ve výkonu jeho funkce.
2. 2. 3. Podmínky volitelnosti VOP by měl splňovat jediný kvalifikační předpoklad, tedy volitelnost do Senátu. Kandidát musí mít občanství ČR, pasivní volební 99
VESELÝ, Jan: c. d., s. 20. KOUDELKA, Zdeněk: Dánský ombudsman. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 19, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011) 100
33
právo a musí dosáhnout věku 40 let. Neslučitelnost funkce je stanovena s pozicí prezidenta republiky, poslance, senátora a soudce nebo jakoukoliv činností ve veřejné správě. Funkce ombudsmana je tedy omezena velice přísnými kritérii, která mu zakazují činnost ve všech třech montesquieovských pilířích veřejné moci, tedy moci zákonodárné, výkonné i soudní. V zákoně nejsou zmíněny funkce zastupitele obce nebo kraje, ale z logiky věci vyplývá, ţe by ochránce neměl současně zastávat ani funkce v městském nebo krajském zastupitelstvu. Pozice je také neslučitelná s jinou výdělečnou činností, s výjimkou správy vlastního majetku a vědecké, pedagogické, publicistické, literární nebo umělecké činnosti. Aby byla podtrţena nezávislost VOP, zákon dále stanovuje, ţe ochránce nesmí být členem politické strany nebo politického hnutí. Prvek nestrannosti je velice podstatný, protoţe bez ní by byla nezávislost pouze iluzí. VOP musí ve své činnosti jednat bez předsudků.101 Dále je uvedeno, ţe po dobu výkonu funkce se ochránce, pokud podléhá branné povinnosti, nepovolává k vojenské sluţbě nebo se mu vojenská činná sluţba přeruší. Takto zameškané vojenské cvičení se mu promíjí.102 Kvalifikačním předpokladem OLS je právnické vzdělání. Zároveň je funkce neslučitelná s funkcí poslance nebo člena místní rady.103 Ombudsman můţe zastávat místo ve veřejných či soukromých institucích pouze se souhlasem Právního výboru parlamentu. 104 V dánské právní úpravě nejsou kvalifikační poţadavky detailně
101
BOUŠKOVÁ, Dagmar: Základní aspekty institutu ombudsmana. EMP, 4, 1995, č. 3, s. 11. 102 KOLMAN, P.: Vše důležité o ombudsmanovi, s. 39. 103 HORMOVITIS, Dimitris: European Ombudsman Laws and Constitutional provision. Greek Ombudsman’s Human Rights Department, s. 36, http://www.synigoros.gr/eunomia/docs/Euro_Om_Laws_Const_Prov.pdf (17. 2. 2011) 104 KOUDELKA, Zdeněk: Dánský ombudsman. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 19-20, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011)
34
rozebrány, ale v praxi je za mimořádně důleţité povaţováno, aby kandidát na ombudsmana byl politicky neutrální.105 Dalším srovnávaným aspektem byly kvalifikační předpoklady, které tvoří podmínky volitelnosti ombudsmana. V ČR se právní úprava zmiňuje pouze o podmínce volitelnosti do Senátu. Dánská úprava přináší důleţitý prvek, kterým je právnické vzdělání ombudsmana. Podle mého názoru je moţné, aby se český zákon o VOP inspiroval touto podmínkou volitelnosti. Ombudsman by měl disponovat znalostí právního řádu z vlastní profesní zkušenosti a ţivotní praxe. 106 Sám Otakar Motejl, první VOP v ČR, se přikláněl k názoru, ţe by do funkce ombudsmana měl být dosazován právník, protoţe člověk bez právního vzdělání má výhodu pouze v určitém laickém nadhledu, ale jinak se jedná o nevýhody.107 Funkce do jisté míry vyţaduje, aby ombudsman měl přesvědčovací schopnosti a dokázal správně argumentovat. Ombudsman s právnickým vzděláním se na případ dívá skrze právnická hlediska, osoba bez daného vzdělání by případu naopak dodala lidské hledisko a nehodnotila ho pouze na základě práva. I přesto se domnívám, ţe by právnické vzdělání mělo být zařazeno mezi předpoklady ombudsmana. V oblasti neslučitelnosti funkcí mají oba instituty shodně uvedeno, ţe ombudsman nemůţe být zároveň členem parlamentu nebo zastávat pozici ve veřejné správě. V české právní úpravě je navíc řečeno, ţe ochránce nesmí být členem politické strany nebo politického hnutí, coţ má prohloubit jeho nezávislost.
105
GØTZE, Michael: The Danish ombudsman. A national watchdog with selected preferences. Utrecht Law Review, 6, 2010, č. 1, s. 37, www.utrechtlawreview.org /index.php/ulr/article/view/113/113 (15. 2. 2011) 106 ŠILHÁNOVÁ, Libuše: Ombudsman by měl být právník. Lidové noviny, 24. března 2000, s. 1. 107 NEJEZCHLEBOVÁ, Lenka: Kandidáti se přou, jak má vypadat ideální ombudsman. Idnes, 28. listopadu 2006, s. 1.
35
2. 2. 4. Zánik funkce Zákon o VOP přináší taxativní výčet důvodů, které vedou k zániku funkce. Tyto prvky jsem zařadila do části konstituování, protoţe po zakončení funkčního období ombudsmana dochází k volbě ombudsmana nového, coţ úzce souvisí se způsobem konstituování instituce. Důvody zániku lze rozdělit do dvou forem a to pozbytí funkce a odvolání z funkce. K pozbytí funkce dochází automaticky následující den po dni, kdy uplynulo funkčního období, nabyl právní moci rozsudek o odsouzení pro trestný čin, ztratil volitelnost do Senátu, došlo k porušení neslučitelnosti funkcí a to vykonáváním funkcí prezidenta republiky, poslance, senátora, soudce nebo jakoukoliv činností ve veřejné správě a také písemným prohlášením o vzdání se funkce. Naproti tomu odvolání z funkce automatické není. Předchází mu kvalifikované posouzení vzniku neslučitelnosti s výkonem funkce, případně vzniku členství v politické straně nebo hnutí. Zda došlo k naplnění důvodu pro odvolání z funkce, zkoumá mandátový a imunitní výbor Poslanecké sněmovny, která nakonec běţným usnesením rozhodne o odvolání z funkce. V případě uvolnění funkce ochránce, jak nesloţením slibu do 10 dnů, tak odvoláním z funkce, se do 60 dnů koná volba nová.108 Pokud v Dánsku dojde k uvolnění pozice ombudsmana například z důvodu úmrtí, vykonává jeho funkci aţ do ustanovení nového ombudsmana osoba vybraná Právním výborem Lidové sněmovny. Ombudsman můţe být ve svém funkčním období kdykoliv odvolán, pokud nebude mít důvěru Lidové sněmovny. Z funkce můţe také rezignovat za podmínky výpovědi s šestiměsíční lhůtou. V Dánské úpravě je uvedena také horní hranice sedmdesáti let, kdy ombudsman odchází do penze a taktéţ dochází k nové volbě.
108
KOLMAN, Petr: Vše důležité o ombudsmanovi 2. Moderní obec, 8, 2002, č. 7, s. 31.
36
Tato oblast přináší opět některé shodné rysy, nicméně také mnoho rozdílností, které se pokusím rozebrat. V obou úpravách dochází k zániku funkce ztrátou volitelnosti a porušením pravidel neslučitelnosti. Odlišnosti nacházím v uplynutí funkčního období, které je charakteristické jen pro ČR, protoţe v Dánské úpravě jeho délka není přímo určena. Existuje také rozdílné řešení zániku funkce, kdy OLS nemůţe pokračovat ve své činnosti po dovršení sedmdesáti let věku, kdy odchází do penze.109 Toto řešení mi přijde poněkud nešťastné, protoţe pokud je parlament s ombudsmanem nespokojený, můţe ho vyslovením nedůvěry kdykoliv odvolat. Proto si myslím, ţe tato věková hranice není potřebná. Kdyby ombudsman nevykonával řádně svou funkci, byl by odvolán parlamentem. Naopak při řádném výkonu by s podporou parlamentu mohl funkci vykonávat i po dovršení sedmdesát let.
2. 2. 5. Vztah k parlamentu Na začátek je nutné podotknout, ţe jelikoţ v českém prostředí máme parlament dvoukomorový, v této části bude rozebírán vztah zejména
s Poslaneckou
sněmovnou.
Ačkoliv
má
český
VOP
nezanedbatelné vazby na moc zákonodárnou jako například své ustavení do funkce, vztah odpovědnosti či povinnost předkládat roční zprávy o své činnosti, jedná se o instituci nezávislou. Tato nezávislost je explicitně vyjádřena i ve slibu VOP, který skládá při svém dosazení do úřadu, ale prvky nezávislosti lze vysledovat i z moţnosti zahájení řízení z vlastní iniciativy.110 VOP je Poslanecké sněmovně odpovědný za výkon své funkce, coţ ovšem neznamená, ţe mezi nimi existuje
109
KOUDELKA, Zdeněk: Dánský ombudsman. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 19, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011) 110 SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. 36.
37
vztah nadřízenosti a podřízenosti, ale naopak, veškeré styky mezi nimi probíhají na partnerské úrovni v mezích stanovených zákonem.111 Odpovědnost vůči Poslanecké sněmovně se projevuje zejména v povinnosti, která můţe být zároveň vnímána jako důleţité právo, předkládat zprávy o své činnosti, které jsou důleţité pro určitou zpětnou vazbu činnosti VOP a samotného konání státní správy. Svou činnost reflektuje prostřednictvím několika typů zpráv. Nejvýznamnější z nich je bezesporu souhrnná písemná zpráva o jeho činnosti za uplynulý rok, kterou kaţdoročně podává Poslanecké sněmovně do 31. března. Tento dokument je zasílán také Senátu, prezidentovi republiky, vládě a ministerstvům a jiným správním úřadům s působností pro celé území státu. Důleţité je také ji vhodným způsobem zveřejnit, nejčastěji se tak děje prostřednictvím internetových stránek VOP. Dále vytváří dílčí zprávy, které předkládá pouze Poslanecké sněmovně. Jde o informace o jeho činnosti, které podává nejméně jednou za tři měsíce, zprávu o jednotlivých věcech, pokud v nich nebylo dosaţeno dostatečných opatření a nakonec doporučení o vydání změny nebo zrušení právního či vnitřního předpisu, na jejichţ vhodnost či nevhodnost narazil při své činnosti. Poslanecká sněmovna tyto zprávy a informace projednává na schůzích, jichţ je VOP oprávněn se účastnit a vyjadřovat se k problematice.112 V Dánsku je vztah OLS s parlamentem (Lidovou sněmovnou) obdobný jako v ČR. Svoji funkci vykonává nestranně a nezávisle na jakýchkoliv státních vlivech. Nezávislost je oslabena pouze moţností parlamentu ombudsmana odvolat z jeho funkce, pokud ztratí důvěru, ale k této situaci zatím nikdy nedošlo.113 Vazba dánského OLS na parlament je tedy silná, ale vyvaţuje ji prvek, který udává politická kultura země. Obecným pravidlem je to, ţe jeho vztah k parlamentu by
111
Tamtéţ, s. 80. Tamtéţ, s. 78. 113 The Danish Ombudsman. An institution with far-reaching consequences, http://www.google.cz/#sclient=psy&hl=cs&site=&source=hp&q=kniha+danish+ombuds man&aq=f&aqi=&aql=&oq=&pbx=1&fp=1&cad=b (7. 3. 2011) 112
38
neměl mít charakter podřízenosti.114 K volbě nového ombudsmana dochází po kaţdých parlamentních volbách, protoţe jeho funkční období je totoţné s funkčním obdobím parlamentu, ale pro Dánsko je typické, ţe pokud dojde k osvědčení ombudsmana, je obvykle znovu zvolen. Tímto získává větší nezávislost na parlamentu, protoţe i přes moţnou změnu poslanců, kteří jsou nově zvoleni, setrvává ve funkci stejný ombudsman. Proto není zcela závislý na daných poslancích. Nezávislost tedy v jistém ohledu závisí na politické kultuře Dánska.115 Stejně jako u nás předkládá kaţdoročně zprávu o své činnosti, která je následně projednána Právním výborem parlamentu, posléze i parlamentem. Pokud ombudsman při své činnosti zjistí určité nedostatky v zákonech či správním procesu, je povinen o tom informovat parlament a odpovědného ministra. V tomto případě můţe navrhnout opatření, díky kterým by došlo k vylepšení práce správních orgánů a podpoře zákonnosti a pořádku. OLS je také v pravidelném styku
s Právním
výborem
parlamentu,
coţ
vidím
jako
jeden
z nejočividnějších rozdílů mezi úpravou dánskou a českou. Důleţitou charakteristikou dánského ombudsmana je také to, ţe vystupuje jménem parlamentu, popřípadě jako zástupce parlamentu. Z tohoto důvodu musí existovat dobrá úroveň spolupráce mezi ombudsmanem a parlamentem samotným.116 Jelikoţ jsou v této oblasti úpravy obou zemí velmi podobné, mám za to, ţe dané nastavení pravidel se v praxi osvědčilo a je dostatečné pro plnění svého základního úkolu, čili zpětné vazby. Rozdílnost je v nezávislosti ombudsmanů na parlamentu. Nezávislost je nezbytná pro výkon funkce z toho důvodu, protoţe ombudsman provádí kontrolu výkonné
moci
a
podává
doporučení
zastupitelskému
orgánu
zákonodárné moci. Z toho důvodu musí být od těchto sloţek státní moci 114
GAMMELTOFT-HANSEN, H.: Dánská zkušenost, s. 36. KOUDELKA, Zdeněk: Dánský ombudsman. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011) 116 HOLM, Niels: The Ombudsman – A Gift from Scandinavia to the World. In: GAMMELTOFT-HANSEN, Hans – AXMARK, Flemming (Edd.): The Danish ombudsman. Copenhagen, Niels Boving and BJ 1995, s. 20. 115
39
oddělený, a tím pádem nemůţe docházet k ovlivňování při výkonu jeho funkce. Právní úprava dává větší nezávislost českému VOP, naopak dánský ombudsman má silnější vazby na parlament, který mu můţe kdykoliv vyslovit nedůvěru. Tento prvek v jisté míře vyvaţuje politická kultura Dánska, protoţe dochází k častému, i několikrát po sobě následujícímu, znovuzvolení ombudsmanů.
2. 3. Působnost Právní vymezení působnosti ombudsmana určuje mnoţství a šíři oblastí veřejného zájmu, v nichţ můţe ombudsman zasahovat. Z toho důvodu můţe působnost slouţit jako kvantitativní indikátor vlivu této instituce. Existuje několik způsobů, jak ji lze vymezit. Pro lepší přehlednost
je
vhodnější
pouţívat
vymezení
dle
pozitivního
a negativního výčtu, přičemţ pozitivní výčet nám poskytuje přehled orgánů, nad kterými kontrolní činnost vykonává. Naopak negativní výčet nám stanoví orgány, které jsou z jeho působnosti vyňaty. VOP v ČR má působnost vztahující se na ministerstva a jiné správní úřady s působností pro celé území státu a správní úřady jim podléhající. Dále je jeho působnost stanovena výčtem institucí, na jejichţ jednání dopadá, jako jsou Česká národní banka, pokud působí jako správní úřad, Rada pro rozhlasové a televizní vysílání, orgány územních samosprávných celků při výkonu státní správy a není-li v zákoně stanoveno jinak Policie ČR, Armáda ČR, Hradní stráţ, Vězeňská sluţba ČR, dále zařízení, v nichţ se vykonává vazba, trest odnětí svobody, ochranná nebo ústavní výchova, ochranné léčení, zabezpečovací detence, jakoţ i veřejné zdravotní pojišťovny. Tento výčet institucí je následně doplněn negativním výčtem, který naopak vymezuje orgány, na které činnost VOP nedopadá. Jedná se o Parlament, prezidenta republiky a vládu, Nejvyšší kontrolní úřad, zpravodajské sluţby ČR, orgány činné v trestním řízení, státní
40
zastupitelství a soudy, s výjimkou orgánů správy státního zastupitelství a státní správy soudů.117 Činností VOP není pouze posuzování porušování práva, ale měl by se zabývat také hodnocením chyb a správností postupů správních úřadů i z jiných hledisek neţ ryze právních. Otázkou do budoucna zůstává, zda by neměla být působnost VOP rozšířena i na výkon samosprávy. Pro rozšíření působnosti i na jednání samosprávy hovoří fakt, ţe i zde je hospodařeno s veřejnými financemi a jsou vydávána rozhodnutí, která by taktéţ měla být podrobena kontrole. Pro rozšíření se vyslovil například P. Průcha, který říká, ţe význam samosprávy postupně nabývá na důleţitosti, a proto by k rozšíření mělo dojít.118 Naopak V. Sládeček tvrdí, ţe právní úprava stanovuje působnost ochránce tak, ţe se má vztahovat jak na celostátní správu, tak na místní správu. Jedná se však o velmi rozsáhlou působnost, na kterou by činnost této malé instituce nestačila. Širokou působností by mohlo dojít k zahlcení úřadu. Působnost VOP by podle něj měla být omezena pouze na ústřední správu a teprve po určité době, kdy by instituce získala dostatečné zkušenosti, by mohlo dojít k jejímu rozšíření.119 Působnost OLS se vztahuje na všechny oblasti veřejné správy včetně vojenské, naopak nemůţe zasahovat do činnosti soudů. V případě, ţe je výkon veřejné správy přenesen státem na společnosti a instituce, vztahuje se na ně i ombudsmanova působnost, stejně jako moţnost rozšíření na státní evangelicko-luteránskou církev s výjimkou případů dotýkajících se byť jen nepřímo církevních dogmat a doktrín. Ombudsman nesmí rozhodovat o stíţnostech na společnosti, které rozhodují o sporech mezi soukromými osobami, i kdyţ se na tyto společnosti jinak pohlíţí jako na součást veřejné správy. 120 Působnost 117
KOLMAN, P.: Vše důležité o ombudsmanovi, s. 39. PRŮCHA, Petr: Veřejný ochránce práv a systém kontroly veřejné správy. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 34, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombudsmana_konfere nce.doc (15. 2. 2011) 119 SLÁDEČEK, Vladimír: Veřejný ochránce práv: Česká varianta ombudsmana skutečností. Právní rozhledy, 9, 2001, č. 8, s. 355. 120 GELLHORN, W.: c. d., s. 10-12. 118
41
ombudsmana nebyla hned od vzniku OLS rozšířena na místní samosprávu, k rozšíření došlo v průběhu času. Existují zde také ombudsmani místní, kteří působí v autonomních oblastech Dánského království. V roce 1995 byl zřízen ombudsman pro oblast Grónska a v roce 2001 na Faerských ostrovech. Právní úpravy jsou dány přímo autonomními oblastmi, stejně jako volba, která probíhá odděleně prostřednictvím regionálních parlamentů.121 Právní úprava působnosti VOP v ČR je podrobnější neţ úprava dánského OLS, protoţe přináší výčet institucí, na které se vztahuje nebo nevztahuje jeho působnost. OLS, stejně jako VOP, nemůţe zasahovat do činnosti soudů. Český VOP můţe ale zasahovat do správy soudnictví, tuto pravomoc dánský institut nezahrnuje. V ČR je aktuální diskutovanou oblastí rozšíření působnosti ombudsmana na oblast místní samosprávy. Situace by měla být vyřešena, protoţe občané nevědí, na koho se mají v případě stíţností na územní samosprávné celky obrátit. Jen za rok 2009 ochránce přijal 372 podnětů týkajících se územní samosprávy. Toto číslo rok od roku stoupá (v roce 2007 se jednalo o 318 a v roce 2008 o 325 stíţností). 122 Podle mého názoru by se mohl VOP inspirovat Dánskem, kde došlo k rozšíření působnosti na územní samosprávu aţ po několika letech existence úřadu. Další variantou by bylo zřízení místních ombudsmanů, kteří by působili jen v určité oblasti a zabývali by se stíţnostmi na místní orgány.
2. 4. Pravomoci Pravomoci VOP jsou nejvíce diskutovanou oblastí zákonné dikce. Jedná se o soubor oprávnění, která můţe ombudsman při své
121
STERN, J.: c. d., s. 154. KOUKAL, Pavel: Podněty doručené ochránci. In: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2009. Brno, Kancelář veřejného ochránce práv 2010, s. 36, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/S ouhrnna_zprava_VOP_2009.PDF (3. 3. 2011) 122
42
činnosti vyuţívat. Obecně jde o hledání modelu, jak stanovit pravomoci, aby bylo jeho působení co moţná nejefektivnější. Bezesporu nejvýznamnější pravomocí, která je VOP svěřena, je pravomoc provádět šetření, spočívající v kontrole postupů a zákonnosti rozhodnutí orgánů v jeho působnosti. Tato šetření provádí na základě podnětů, které přijímá od stěţovatelů, kteří se cítí být poškozeni činností orgánů veřejné správy.
Nutno podotknout, ţe šetření lze
zahájit i ex offo, coţ mu dává moţnost vlastní iniciativy v jeho činnosti. V rámci této kontroly mu vyvstávají další opaření, která lze pouţít ke splnění účelu tohoto šetření. Jedná se zejména o oprávnění ţádat součinnost šetřených orgánů, vstupovat do všech prostor úřadů a provádět tam šetření. V případě, ţe zjistí nějaké pochybení na straně úřadu, je tento úřad povinen podat VOP vysvětlení, případně navrhnout určitou nápravu. Pokud tuto nápravu VOP povaţuje za nedostatečnou nebo dokonce úřad ţádnou nápravu nenavrhne, jelikoţ svůj postup povaţuje za správný, vydá ochránce závěrečné stanovisko, ve kterém sám navrhne vhodná opatření k odstranění nesprávnosti. Pokud ani po tomto aktu úřad do třiceti dnů nezačne sjednávat nápravu nebo má ochránce za to, ţe to bylo provedeno nedostatečně, vyrozumí o tom nadřízený orgán. Další pravomocí je v této situaci moţnost o svých zjištěních informovat veřejnost včetně sdělení jména a příjmení osob oprávněných jednat jménem úřadu. Z výše uvedeného plyne, ţe VOP nedisponuje samostatnou rozhodovací pravomocí, tudíţ nemůţe vstoupit do řízení před orgánem a jakkoli měnit nebo rušit jeho rozhodnutí. Jeho jediným prostředkem jak dosáhnout poţadované změny je pravomoc doporučovat opatření k nápravě a vytvoření určitého mediálního tlaku.123 V rámci své činnosti a poznatků z praxe můţe dále VOP doporučovat vydání, změnu nebo zrušení právního nebo vnitřního 123
Zákon o veřejném ochránci práv. In: Veřejný ochránce práv OMBUDSMAN, http://www.ochrance.cz/verejny-ochrance-prav/zakon-o-verejnem-ochranci-prav/ (20. 2. 2011)
43
předpisu. Díky tomuto oprávnění můţe ochránce působit jako určitá záruka
zákonnosti
právních
předpisů
v jejich
hierarchii,
ovšem
s minimální moţností vynucení svých návrhů. Své ostatní poznatky a zjištění můţe také projevit v rámci svých zpráv Poslanecké sněmovně, o kterých jsem psala výše. Zákon dále VOP přiznává oprávnění navrhnout nejvyššímu státnímu zástupci podání ţaloby k ochraně veřejného zájmu. Tohoto oprávnění vyuţil VOP poprvé v roce 2007, kdy navrhnul nejvyššímu státnímu zástupci podání ţaloby z důvodu povolení nakládání s odpady.124 VOP je také oprávněn podat návrh na zahájení řízení podle zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců. V průběhu let, konkrétně v roce 2006, došlo k rozšíření pravomocí ochránce o systematické provádění návštěv míst, kde se nacházejí nebo mohou nacházet osoby omezené na svobodě veřejnou mocí nebo v důsledku závislosti na poskytované péči. Účelem této úpravy bylo posílit ochranu dodrţování základních lidských práv. 125 Dánská
právní
úprava
neposkytuje
tak
podrobný
popis
pravomocí, jak je tomu v úpravě české. Zejména úprava postupu při podávání a vyřizování stíţností je velmi strohá. Stejně jako u nás OLS zahajuje šetření jak na základě podnětů od občanů, tak z vlastní iniciativy. Důleţitým prvkem jeho činnosti je pravidelná kontrola všech zařízení,
ve
kterých
pracují
státní
orgány,
například
vězení,
psychiatrické léčebny a jiné.126 Konkrétně jsou v zákoně upraveny pravomoci v rámci šetření jako je oprávnění poţadovat vyjádření úřadů, vůči nimţ šetření probíhá, poţadovat předloţení dokumentů a podání informací týkajících se šetřeného případu, také můţe provádět kontroly prostor úřadu a výslech osob, které se zde vyskytují. Po skončení šetření vydává ombudsman doporučení vyjadřující se k případu, zda byly či nebyly spáchány chyby v řízení, případně navrhuje vhodná 124
KOUKAL, Pavel: Podněty doručené ochránci. In: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2007. Brno, Masarykova univerzita v Brně 2008, s. 18, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/S ouhrnna_zprava_VOP_2007.pdf (6. 3. 2011) 125 Zákon o veřejném ochránci práv. In: Veřejný ochránce práv OMBUDSMAN, http://www.ochrance.cz/verejny-ochrance-prav/zakon-o-verejnem-ochranci-prav/ (20. 2. 2011) 126 GAMMELTOFT-HANSEN, H.: Dánská zkušenost, s. 35.
44
opatření pro nápravu těchto pochybení. V případech, kdy došlo ke zvláště závaţnému pochybení úřadu, informuje o tom Právní výbor Lidové sněmovny.127 Porovnáním obou úprav můţu konstatovat, ţe česká úprava je značně konkrétnější a mnohem detailněji popisuje průběh řízení o stíţnostech a jeho jednotlivá stádia. Český zákonodárce chtěl tímto krokem předejít moţnému vzniku sporů, zda jeho konkrétní kroky byly skutečně v oficiálně stanovených kompetencích. Pokud se na úpravu pravomocí podívám z hlediska obsahového, je patrné, ţe zde nejsou ţádné zásadní rozdíly. Díky detailnější české úpravě je ochránci dána moţnost navrhnout státnímu zástupci podání ţaloby ve veřejném zájmu a také podat návrh na zahájení řízení podle zákona o řízení ve věcech soudců a státních zástupců. Tato oprávnění dánský Ombudsman postrádá.
127
HORMOVITIS, Dimitris: European Ombudsman Laws and Constitutional provision. Greek Ombudsman’s Human Rights Department, s. 38, http://www.synigoros.gr/eunomia/docs/Euro_Om_Laws_Const_Prov.pdf (17. 2. 2011)
45
2. 5. Činnost ombudsmana v číslech Tabulka 1: Srovnání VOP s OLS 2007-2009 Zahájená Počet šetření z Počet Počet vyřízených Zjištěná počtu zaměstnanců vyřízených případů/ pochybení vyřízených úřadu/ milion případů milion (%) případů obyvatel 128 129 obyvatel , (%) ČR 2007
130
6 071
584,8
11,6
30,2
9,5
ČR 2008
131
6 978
666,6
10,4
23,8
9,4
ČR 2009
132
7 413
705,7
9,1
24,6
9,2
Průměr
6 820,7
652,4
10,4
26,2
9,4
Dánsko 2007
133
4 188
768,9
22,1
59,7
14,3
Dánsko 2008
134
4 164
760,4
16,4
66,1
15,2
Dánsko 2009
135
4 415
801,1
17,5
68,5
15,1
4 255,7
776,8
18,7
64,8
14,9
Průměr
Zdroj: vytvořeno autorkou na základě dat z výročních zpráv institucí a statistických údajů o počtu obyvatel v jednotlivých zemích.
128
Údaje o počtu obyvatel ČR pro rok 2007, 2008, 2009 jsem čerpala ze stránek Českého statistického úřadu. Vybrané demografické údaje v České republice. In: Český statistický úřad, http://www.czso.cz/cz/cr_1989_ts/0101.pdf (20. 3. 2011) 129 Údaje o počtu obyvatel Dánska pro rok 2007, 2008, 2009 jsem čerpala ze stránek Statistics Denmark. Summary vital statistics. In: Statistics Denmark, http://www.statistikbanken.dk/statbank5a/default.asp?w=1366 (20. 3. 2011) 130 KOUKAL, Pavel: Podněty doručené ochránci. In: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2007. Brno, Masarykova univerzita v Brně 2008, s. 19-22, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/S ouhrnna_zprava_VOP_2007.pdf (6. 3. 2011) 131 KOUKAL, Pavel: Podněty doručené ochránci. In: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2008. Brno, Masarykova univerzita v Brně 2009, s. 29-32, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/S ouhrnna_zprava_VOP_2008.pdf (6. 3. 2011) 132 KOUKAL, Pavel: Podněty doručené ochránci. In: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2009. Brno, Kancelář veřejného ochránce práv 2010, s. 3337, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou_snemovnu/S ouhrnna_zprava_VOP_2009.PDF (3. 3. 2011) 133 GAMMELTOFT-HANSEN, Hans: Case statistics. In: Summary Annual Report 2007, s. 22-34, http://www.ombudsmanden.dk/aarsberetning_en/Summary2007.pdf/ (6. 3. 2011) 134 GAMMELTOFT-HANSEN, Hans: Case statistics. In: Summary Annual Report 2008, s. 22-34, http://www.ombudsmanden.dk/aarsberetning_en/Summary2008endelig.pdf/ (6. 3. 2011) 135 GAMMELTOFT-HANSEN, Hans: Appendices. In: Annual Report of the Danish Parliamentary Ombudsman 2OO9, s. 65-81, http://beretning.ombudsmanden.dk/english/ap_2009/ (6. 3. 2011)
46
Pro
ucelené
zhodnocení
činnosti
úřadu
ombudsmana
v jednotlivých zemích uvádím tabulku 1, která zachycuje statistické údaje z výročních zpráv analyzovaných úřadů v letech 2007-2009. Jedná se o poslední tři roky činnosti instituce, ke kterým jsou dostupné informace z výročních zpráv. Toto časové období povaţuji za vhodné, jelikoţ úřad VOP v ČR vznikl aţ v roce 2000, kdy začal postupně získávat stabilnější postavení v právním systému a povědomí mezi lidmi. Jako výchozí údaj uvádím počet vyřízených případů, který je pro moţné srovnání přepočten do poměru na milion obyvatel, jelikoţ ČR má oproti Dánsku téměř dvojnásobnou populaci. Dalším údajem je procentuální vyjádření podílu zahájených šetření z celkového počtu vyřízených případů. Nejdůleţitější údaj pro mou studii představuje procentuální vyjádření zjištěných pochybení, které vyjadřuje podíl z počtu zahájených šetření. Pro kvalifikované zhodnocení úřadu je nutné uvést počet zaměstnanců, kteří se podílejí na činnosti instituce. Tento údaj je opět převeden v závislosti na milion obyvatel. Hodnocení jednotlivých údajů bude vycházet z průměrných hodnot, které jsou zaokrouhleny na jedno desetinné místo. Tabulka 1 slouţí ke srovnání činnosti obou institucí a lze z ní vyvodit, ţe v dánském prostředí jsou lidé o instituci více informováni neţ v ČR, coţ vyplývá z počtu vyřízených případů na milion obyvatel. Průměrné procentuální vyjádření zahájených šetření z počtu vyřízených případů je vyšší v Dánsku, proto je moţné říci, ţe v ČR je více stíţností mimo působnost ombudsmana nebo disponují jinou překáţkou, která způsobuje odloţení případu. Tato skutečnost můţe být důsledkem také nízkého právního vědomí českého obyvatelstva. Nejdůleţitějším procentuální
podíl
poznatkem, zjištěných
který
pochybení
z tabulky v šetřených
vyplývá,
je
případech.
Průměrná hodnota pro Dánsko je 64,8 procent a pro ČR 26,2 procent. Ze srovnání těchto údajů můţe vyplývat, ţe dánská veřejná správa vykazuje větší počet pochybení. K ověření tohoto tvrzení by bylo potřeba důkladnější analýzy, která by mohla být provedena v jiné práci. Tyto hodnoty mé analýzy můţou napovídat tomu, ţe dánský 47
ombudsman pracuje účinněji a lépe splňuje účel, pro který byl v systému zaveden. Tento fakt způsobuje také větší důvěru v institut ombudsmana a tím pádem významnější postavení v politickém systému. Jistým
podnětem
k zamyšlení
zůstává,
kolik
procent
ze
zjištěných pochybností dospěje k nápravě. Tento podnět můţe slouţit jako inspirace pro další moţnou analýzu.
48
Závěr Cílem, který si bakalářská práce na začátku určila, bylo nastínění moţných změn, které by vedly k odstranění nedostatků a zvýšení efektivity fungování instituce VOP v ČR. K dosaţení daného cíle bylo zvoleno srovnání českého VOP a dánského OLS, který má dlouhou tradici fungování. Dánský model také slouţil jako podklad při vytváření instituce VOP a z tohoto důvodu se s odstupem roků jeví jako vhodný model pro srovnání, kterým by se ČR mohla inspirovat. Komparace je provedeno v několika tematických okruzích, kterými byly společenské, politické a právní souvislosti vzniku institutu, způsob konstituování, působnost a pravomoci. Výsledkem kaţdého srovnání je poznatek, v jakém ohledu, čím a jak se v dané oblasti liší. Z
tabulky
o
činnosti
ombudsmanů
vyplývá,
ţe
dánský
ombudsman má významnější postavení neţ VOP v ČR, protoţe mnohem efektivněji plní úkol, pro který byl přijat, jelikoţ odhalí více pochybení ve veřejné správě. Práce se v následující části pokusí o zobecnění poznatků a největších rozdílů, ke kterým v rámci analýzy dospěla. Nejde o opětovné vypisování jednotlivých odlišností, které ze srovnání vyplynuly, ale výsledky snaţení budou vyjádřeny v nastínění návrhů případných změn, které by vedly k efektivnějšímu a účinnějšímu fungování instituce. V následující části proto budou shrnuty poznatky, které by mohly vylepšit postavení VOP v ČR. Jedním z nejdůleţitějších námětů a zásadních rozdílů srovnání obou úprav je moţná změna ve formě ústavního zakotvení instituce VOP v Ústavě ČR. V právním zakotvení VOP nalézá práce nedostatek v podobě absence ústavního zakotvení, protoţe v ČR je institut upraven pouze formou běţného zákona, nikoliv vymezením v Ústavě. Ústavní zakotvení by přineslo garanci nezávislejšího postavení ombudsmana, které je pro výkon jeho funkce nezbytné, a odvrátilo by největší hrozbu, kterou představuje zrušení institutu pouze na základě běţné většiny v Poslanecké sněmovně. Jistým přínosem zakotvení instituce v Ústavě by byl také fakt sníţení pochybností a kritiky směřované k tomuto 49
úřadu, které by ovšem nezanikly úplně. V práci jsou uvedeny jednotlivé názory odborníků pro a proti zakotvení funkce ombudsmana do Ústavy ČR. Podle mého názoru jsou důvody pro ústavní zakotvení výstiţnější neţ argumenty mu oponující. Jako nejzásadnější vnímám fakt, který můţe při absenci ústavního zakotvení nastat, a to zrušení úřadu VOP pouze běţnou většinou v parlamentu. Několikaletá zkušenost, která způsobila zvýšení důvěryhodnosti instituce VOP v ČR, můţe znamenat větší podporu poslanců a senátorů, a tudíţ větší moţnost schválení ústavního dodatku. Dalším poznatkem, ze kterého by se mohl VOP od dánského modelu inspirovat, se týká oblasti konstituování, přesněji podmínek volitelnosti. VOP by podle mého názoru měl mít právnické vzdělání jako dánský OLS. Myslím si, ţe by měl disponovat znalostí právního řádu z vlastní profesní zkušenosti a ţivotní praxe. Funkce ombudsmana je natolik specifický post, jenţ zkoumá právní postupy a dodrţování určitých principů dobré správy, proto by měl disponovat právnickým vzděláním a praxí z oboru. Jedná se o činnost, která se do značné míry podobá práci soudců Ústavního soudu, pro kterou jsou nutné poměrně přísně specifikované předpoklady, a to vysokoškolské právnické vzdělání a desetiletá právnická praxe.136 Díky právnímu vzdělání by ombudsman měl mít osvojené dobré argumentační schopnosti, které jsou bezesporu nezbytné pro jeho činnost a funkci takového významu. Posledním návrhem, který z analýzy vyplývá, je rozšíření působnosti VOP o územní samosprávné celky. I v oblasti samosprávy dochází ke styku občanů s úředníky, je hospodařeno s veřejnými financemi a jsou vydávána rozhodnutí, která by měla být taktéţ podrobena kontrole. Tento fakt mluví pro rozšíření působnosti ombudsmana. Význam samosprávy nabývá na důleţitosti, proto by mělo dojít k zařazení tohoto prvku do působnosti ombudsmana. Dánská právní úprava rozšířila působnost OLS o územní samosprávu aţ po několika letech fungování úřadu, proto si myslím, ţe by k tomu mohlo
136
BARTOŇ, M. a kol.: c. d., s. 270.
50
shodně dojít také v ČR. Byli zde zavedeni také místní ombudsmani, kteří jsou ve dvou autonomních oblastech. I tato varianta by byla řešením dané situace. Podle mého názoru by mělo dojít k rozšíření působnosti VOP o samosprávné územní celky, protoţe nastává situace, kdy občané nevědí, na koho se mají v případě stíţnosti na územní samosprávné celky obrátit. Z tohoto důvodu je nutné tento problém vyřešit, protoţe VOP má slouţit právě obyčejnému občanovi a na rozdíl od soudních forem ochrany má poskytovat rychlejší, neformální a poplatkům nepodléhající postup, který přináší do jisté míry efektivnější výsledky.137 Výše uvedené podněty představují nejzásadnější rozdíly mezi modelem VOP v ČR a OLS v Dánsku, které mohou slouţit jako inspirace pro zlepšení postavení VOP. Přínos srovnání je dán moţností poučení se z právní úpravy OLS v Dánsku. Při srovnání právních úprav instituce ombudsmana ČR a Dánska je nutné konstatovat, ţe právní úprava VOP je zpracována detailněji neţ úprava dánská. Proto na druhou stranu ze srovnání vyplývá, ţe se v některých věcech můţe dánský model poučit od VOP v ČR. Jedná se například o délku funkčního období ombudsmana. V ČR
funkční
období
ombudsmana
přesahuje
funkční
období
Poslanecké sněmovny, coţ zajišťuje větší nezávislost instituce oproti úpravě dánské, ve které je ombudsman volen vţdy, kdyţ je ustanoven nový parlament. Přínos práce tkví nejenom v porovnání daných prvků obou institutů a získání návrhů, které by mohly poslouţit k lepšímu postavení VOP v ČR, ale také přináší poučení z chyb druhých. Zpracování práce pro mě bylo velmi přínosné, protoţe jsem se podrobně seznámila s problematikou VOP v ČR a OLS v Dánsku. Limity práce souvisejí s menším mnoţstvím informací ohledně dánského OLS, a to ve srovnání s českým. To je ovšem přirozené, jelikoţ
mám
moţnost
sledovat
kaţdodenní
činnost
VOP.
Nejpřínosnějšími pro mě byly právní úpravy jednotlivých institutů 137
SLÁDEČEK, V.: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář, s. XXVIII-XXIX.
51
v Dánsku a v ČR. Uţitečným zdrojem informací pro mě byla kniha s názvem Zákon o VOP. Komentář. od V. Sládečka, která nám poskytuje podrobný výklad tohoto zákona. Pro konečnou podobu této práce byly také přínosné jednotlivé sborníky z konferencí, stejně jako novinové a odborné články, které obsahují názory jednotlivých odborníků. Práce nabízí několik moţných návrhů dalších témat, které by si zaslouţily rozsáhlejší analýzu. Podnětem k dalšímu zkoumání je například zhodnocení vlivu a významu role médií při diskuzi o zřízení instituce ombudsmana v ČR. Dalším návrhem ke zpracování by mohlo být provedení studie, která by zjistila, kolik procent z celkových doporučení nápravy, které po přezkoumání podnětu a zjištění pochybení podává ombudsman, je v praxi napraveno. Tento prvek podle mého názoru nejvíce reflektuje činnost ombudsmana v praxi, proto by si tato problematika zaslouţila hlubší analýzu. Je nutno podotknout, ţe VOP je důleţitým prvkem kontroly veřejné správy, proto by měla být jeho činnost co nejefektivnější. Účelem instituce není nahrazení či suplování funkce jiných státních orgánů, ale je nutno ji povaţovat za systém komplementární a podpůrný.138 Ke zlepšení významu této instituce v ČR je také zapotřebí vyšší informovanosti občanů.
138
Tamtéţ, s. XXVIII-XXIX.
52
PRAMENY A LITERATURA Prameny Celkový přehled výdajů státního rozpočtu podle kapitol. In: Ministerstvo financí České republiky, http://www.mfcr.cz/cps/rde/xbcr/mfcr/487_2009_P3_pdf.pdf (5. 2. 2011) GAMMELTOFT-HANSEN, Hans: Case statistics. In: Summary Annual Report 2007, s. 21-37, http://www.ombudsmanden.dk/aarsberetning_en/Summary2007.pdf/ (6. 3. 2011) GAMMELTOFT-HANSEN, Hans: Case statistics. In: Summary Annual Report 2008, s. 21-37, http://www.ombudsmanden.dk/aarsberetning_en/Summary2008endelig.pdf/ (6. 3. 2011) GAMMELTOFT-HANSEN, Hans: Appendices. In: Annual Report of the Danish Parliamentary Ombudsman 2OO9, s. 61-83, http://beretning.ombudsmanden.dk/english/ap_2009/ (6. 3. 2011) HORMOVITIS, Dimitris: European Ombudsman Laws and Constitutional provision. Greek Ombudsman’s Human Rights Department, http://www.synigoros.gr/eunomia/docs/Euro_Om_Laws_Const_Prov.pdf (17. 2. 2011) KLOKOČKA, Vladimír – WAGNEROVÁ, Eliška: Ústavy států Evropské unie. 1. díl. Praha, Linde Praha 2004. KOUKAL, Pavel: Podněty doručené ochránci. In: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2007. Brno, Masarykova univerzita v Brně 2007, s. 19-68, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou _snemovnu/Souhrnna_zprava_VOP_2007.pdf (6. 3. 2011) 53
KOUKAL, Pavel: Podněty doručené ochránci. In: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2008. Brno, Masarykova univerzita v Brně 2009, s. 29-92, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou _snemovnu/Souhrnna_zprava_VOP_2008.pdf (6. 3. 2011) KOUKAL, Pavel: Podněty doručené ochránci. In: Souhrnná zpráva o činnosti veřejného ochránce práv 2009. Brno, Kancelář veřejného ochránce práv 2010, s. 33-130, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/zpravy_pro_poslaneckou _snemovnu/Souhrnna_zprava_VOP_2009.PDF (3. 3. 2011) Parlament České republiky, Poslanecká sněmovna 1998- 2002, 29. schůze, část 276, 7. prosince 2000. In: Společná Česko-slovenská digitální parlamentní knihovna, http://www.psp.cz/eknih/1998ps/stenprot/029schuz/s029276.htm (20. 2. 2011) Povinně zveřejňované informace. In: Veřejný ochránce práv OMBUDSMAN, http://www.ochrance.cz/kancelar-verejneho-ochranceprav/povinne-zverejnovane-informace/ (4. 2. 2011) Summary vital statistics. In: Statistics Denmark, http://www.statistikbanken.dk/statbank5a/default.asp?w=1366 (20. 3. 2011) Vybrané demografické údaje v České republice. In: Český statistický úřad, http://www.czso.cz/cz/cr_1989_ts/0101.pdf (20. 3. 2011) Zákon o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů. In: businesscenter.cz, http://business.center.cz/business/pravo/zakony/elektronicke-ukony/ (7. 4. 2011)
54
Zákon o krajích (krajské zřízení). In: epravo.cz, http://www.epravo.cz/top/zakony/sbirka-zakonu/zakon-o-krajich-krajskezrizeni-600.html (7. 4. 2011) Zákon o veřejném ochránci práv. In: Veřejný ochránce práv OMBUDSMAN, http://www.ochrance.cz/verejny-ochrance-prav/zakono-verejnem-ochranci-prav/ (20. 2. 2011)
55
Literatura BARTOŇ, Michal a kol.: Kontrolní mechanismy fungování veřejné správy. Olomouc, Periplum 2009. BOUŠKOVÁ, Dagmar: Základní aspekty institutu ombudsmana. EMP, 4, 1995, č. 3, s. 9-12. CACH, Alexandr: Příprava na zavedení instituce ombudsmana. Časopis pro právní vědu a praxi, 5, 1997, č. 4, s. 634-647. ČIŢMÁR, Ivo: Co obsahuje vládní návrh zákona o zřízení institutu Veřejného ochránce práv? Parlamentní zpravodaj, 5, 1999, č. 7, s. 2325. De lege ferenda. In: businesscenter.cz, http://business.center.cz/business/pojmy/p1111-de-lege-ferenda.aspx (15. 2. 2011) Důvěra v ombudsmana opět roste, NKÚ už nevěří polovina lidí. Novinky.cz, 7. října 2010, http://www.novinky.cz/domaci/213544duvera-v-ombudsmana-opet-roste-nku-uz-neveri-polovina-lidi.html (20. 1. 2011) Důvěra ve státní instituce klesá. Parlamentní listy.cz, 28. října 2010, http://www.parlamentnilisty.cz/arena/monitor/179466.aspx (21. 1. 2011) FILIP, Jan: Ústavní právo České republiky, 1. díl. Brno, Masarykova univerzita v Brně 1999. GAMMELTOFT-HANSEN, Hans: Dánská zkušenost. In: ŠILHÁNOVÁ, Libuše – ŠÍMOVÁ, Lucie (Edd.): Proč ombudsman v České republice? Záznam ze semináře konaného ve dnech 24.-25. 6. 1993. Praha, Český helsinský výbor – Československá nadace Charty 77 1993, s. 33-37.
56
GELLHORN, Walter: Ombudsmen and others. Citizens´ Protectors in Nine Countries. London, Oxford University Press 1967. GERLOCH, Aleš: Teorie práva. Plzeň, Vydavatelství a nakladatelství Aleš Čeněk 2007. GØTZE, Michael: The Danish ombudsman. A national watchdog with selected preferences. Utrecht Law Review, 6, 2010, č. 1, s. 33-50, www.utrechtlawreview.org/index.php/ulr/article/view/113/113 (15. 2. 2011) HARVÁNEK, Jaromír a kol.: Teorie práva. Brno, Masarykova univerzita v Brně 1998. HENDRYCH, Dušan: Správní věda – Teorie veřejné správy. Praha, Wolters Kluwer ČR 2009. HENDRYCH, Dušan a kol.: Správní právo: obecná část. Praha, C. H. Beck 2006. HOLM, Niels: The Ombudsman – A Gift from Scandinavia to the World. In: GAMMELTOFT-HANSEN, Hans – AXMARK, Flemming (Edd.): The Danish ombudsman. Copenhagen, Niels Boving and BJ 1995, s. 13-22. HRAZDÍLKOVÁ, Iva: Deset významných událostí v průběhu deseti let existence veřejného ochránce práv. In: HRAZDÍLKOVÁ, Iva (ed.): Deset let veřejného ochránce práv v České republice. Brno, Kancelář veřejného ochránce práv 2010, s. 7-32. CHRISTENSEN, Bent: The Danish Ombudsman. University of Pennsylvania Law Review, 109, 1961, č. 8, s. 1100-1126, http://www.jstor.org/stable/3310587 (2. 2. 2011) KOLMAN, Petr: Vše důležité o ombudsmanovi. Moderní obec, 8, 2002, č. 6, s. 39.
57
KOLMAN, Petr: Vše důležité o ombudsmanovi 2. Moderní obec, 8, 2002, č. 7, s. 31. KOUDELKA, Zdeněk: Dánský ombudsman In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 19-23, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombuds mana_konference.doc (15. 2. 2011) KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele: Part One: The Legal Structures of Ombudsman-Institutions in Europe - Legal Comparative Analysis. In: KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele (ed.): European Ombudsman – Institution. Wien, Springer-Verlag/Wien 2008, s. 1-66. LANGER, Ivan: Diskuse o úřadu ombudsmana. Parlamentní zpravodaj, 3, 1996-1997, č. 3, s. 132-133. NEJEZCHLEBOVÁ, Lenka: Kandidáti se přou, jak má vypadat ideální ombudsman. Idnes, 28. listopadu 2006. PAVLÍČEK, Václav: K úvahám o zřízení ombudsmana: Role ombudsmana v právních systémech různých zemí. In: ŠILHÁNOVÁ, Libuše – ŠÍMOVÁ, Lucie (Edd.): Proč ombudsman v České republice? Záznam ze semináře konaného ve dnech 24.-25. 6. 1993. Praha, Český helsinský výbor – Československá nadace Charty 77 1993, s. 29-32. PITROVÁ, Zuzana: Vláda ČSSD prosadila ombudsmana i ve sněmovně. Lidové noviny, 9. června 1999. PRŮCHA, Petr: Správní právo: obecná část. Brno, Masarykova univerzita 2007. PRŮCHA, Petr: Veřejný ochránce práv a systém kontroly veřejné správy In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. 58
Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 31-36, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombuds mana_konference.doc (15. 2. 2011) ŘÍCHOVÁ, Blanka: Komparativní metoda v politologii. In: DVOŘÁKOVÁ, Vladimíra a kol.: Komparace politických systémů I. Praha, Vysoká škola ekonomická v Praze 2002, s. 9-42. SEDLÁČEK, Vladimír: Obecné správní právo. Praha, ASPI – Wolters Kluwer 2009. SKÁLA, Josef: Český ombudsman. Právník, 137, 1998, č. 2, s. 89-118. SKÁLA, Josef: Ombudsman v Evropě a Evropský ombudsman. Právník, 133, 1994, č. 12, s. 820-836. SKÁLA, Josef: Postavení a kompetence ombudsmana v ústavněpolitickém systému kapitalistických států. Právník, 128, 1989, č. 9-10, s. 782-799. SKÁLA, Josef: Proč ombudsman aneb ubi ius ibi remedium. Právník, 133, 1994, č. 2, 114-133. SLÁDEČEK, Vladimír: Aplikace listiny základních práv a svobod: Ústavní soud a veřejný ochránce práv (vztahy a souvislosti). In: DANČÁK, Břetislav – ŠIMÍČEK, Vojtěch (Edd.): Deset let listiny základních práv a svobod v právním řádu České republiky a Slovenské republiky. Brno, Masarykova univerzita v Brně 2001, s. 134-143. SLÁDEČEK, V.: Ombudsman v Československu a v České republice. Správní právo, 26, 1993, č. 1, s. 65-85. SLÁDEČEK, Vladimír: Veřejný ochránce práv: Česká varianta ombudsmana skutečností. Právní rozhledy, 9, 2001, č. 8, s. 351-358.
59
SLÁDEČEK, Vladimír: Zákon o Veřejném ochránci práv. Komentář. Praha, C. H. Beck 2000. STERN, Joachim: Denmark. In: KUCSKO-STADLMAYER, Gabriele (ed.): European Ombudsman – Institution. Wien, Springer-Verlag/Wien 2008, s. 153-160. STIGLITZ, Joseph: Ekonomie veřejného sektoru. Praha, Grada Publishing 1997. ŠABATOVÁ, Anna: Ombudsman a lidská práva. Brno, Doplněk 2008. ŠILHÁNOVÁ, Libuše: Ombudsman by měl být právník. Lidové noviny, 24. března 2000. ŠIMÍČEK, Vojtěch: Důvody ústavního zakotvení veřejného ochránce práv. In: Postavení a role ombudsmana v demokratické společnosti. Sborník příspěvků přednesených na mezinárodní vědecké konferenci dne 14. května 2002, s. 13-18, http://www.ochrance.cz/fileadmin/user_upload/Publikace/Role_ombuds mana_konference.doc (15. 2. 2011) The Danish Ombudsman. An institution with far-reaching consequences, http://www.google.cz/#sclient=psy&hl=cs&site=&source=hp&q=kniha+d anish+ombudsman&aq=f&aqi=&aql=&oq=&pbx=1&fp=1&cad=b (7. 3. 2011) Ubi Jus Ibi Remedium definition. In: Duhaime.org, http://www.duhaime.org/LegalDictionary/U/UbiJusIbiRemedium.aspx (11. 2. 2011) VESELÝ, Jan: Ombudsman v našem právním řádu? Právní rozhledy, 5, 1997, č. 1, s. 134-138. VANÍČEK, Jiří: Ombudsman v demokratickém státě. Občanská kontrola výkonné moci. Právní rádce, 8, 2000, č. 3. 60
Vystoupení L. J. na konferenci Role veřejného ochránce práv v politickém systému České republiky Konvikt Univerzity Palackého, Olomouc, 2. listopadu 2010. Ladislavjakl.cz, 2. listopadu 2010, http://www.ladislavjakl.cz/?p=730 (18. 1. 2011)
61
ABSTRAKT
Komparace postavení veřejného ochránce práv v České republice a Ombudsmana Lidové sněmovny v Dánsku
Bakalářská práce se zabývá komparací postavení veřejného ochránce práv v České republice a dánského Ombudsmana Lidové sněmovny. Dánský model slouţil jako jeden ze vzorů pro vytváření institutu veřejného ochránce práv a stejně jako český model se řadí k parlamentnímu typu ombudsmana. Dalším faktorem pro výběr byla dlouhá doba jeho existence v Dánsku. Primárním záměrem práce je navrhnout změny, které povedou k moţnému odstranění nedostatků a zvýšení efektivity tohoto úřadu v České republice. Práce se stanoveného
cíle
pokusí
dosáhnout
na
základě
komparace
společenských, politických a právních souvislostí vzniku institutu, způsobu konstituování, působnosti a pravomocí. Jedním z námětů pro změnu je právní zakotvení institutu veřejného ochránce práv v Ústavě České republiky, které by přineslo určitou právní jistotu existence institutu. Dalším podnětem je rozšíření kvalifikačních předpokladů ombudsmana o právnické vzdělání. Posledním návrhem, ke kterému práce dospěla, je rozšíření působnosti ombudsmana o oblast samosprávy.
Klíčové slova: ombudsman, veřejná správa, veřejný ochránce práv v České republice, Ombudsman Lidové sněmovny
62
ABSTRACT
A comparison of the position of the Public Defender of Rights in the Czech Republic and the Danish Parliamentary Ombudsman
This bachelor thesis deals with a comparison of roles of the Public Defender of Rights in the Czech Republic and the Danish Parliamentary Ombudsman. The Danish model served as one of the models while creating the institute of the Public Defender of Rights, and just as the Czech model belongs to the parliamentary type of Ombudsman. Among other criterias while choosing the model was the lenght of its existence in Demnark. The primary aim of this thesis is to suggest changes, which could lead towards a possible removal of disadvantages and increased effectivity of this particular Czech model. The thesis will attempt to reach this target on the base of a comparison of social, political and law context of the establishmenent of the institute, the way the institute was constituted, its activity and rights. One of the suggestions for a change is for the institute of the Public Defender of Rights
in the Czech republic to be embed in the
Constitution, which would bring a degree of jurisdical certainty of the institute. Another suggestion is an enlargement of qualifications of an ombudsman with law education. The last suggestion this thesis reached is an enlargement of the agency of an ombudsman with the field of municipalities.
Key words: ombudsman, public administration, Public Defender of Rights, Danish Parliamentary Ombudsman
63
