Koherence české zemědělské a obchodní politiky s rozvojovými cíli Studie a doporučení
Prosinec 2007
Publikace vyšla s podporou Ministerstva zahraničních věcí ČR a Evropské Unie. Obsah publikace nemusí vyjadřovat stanoviska sponzorů a nezakládá odpovědnost z jejich strany.
Koherence české zemědělské a obchodní politiky s rozvojovými cíli Studie a doporučení
Prosinec 2007
1. Úvod Evropská unie je hlavním aktérem na poli rozvojové spolupráce. Jako největší dárce poskytuje 55 % světové rozvojové pomoci. EU také hraje důležitou roli v globální ekonomice. Mnohá z rozhodnutí institucí EU přispívají k formování světového ekonomického prostředí. V tomto ohledu mají nerozvojové politiky na rozvojové země ještě větší vliv než samotná rozvojová pomoc. I kdyby oficiální rozvojová pomoc dosáhla plánované úrovně 0,7 % HND, nemůže zaručit splnění cílů celosvětového boje proti chudobě. Je tedy důležité, aby politiky v jednotlivých odvětvích nebránily rozvoji chudých zemí, naopak aby jej podporovaly tím, že vytvoří vhodné podmínky pro boj s chudobou. Toto je základním principem koherence politik pro rozvoj. Evropská unie si tyto výzvy uvědomuje a v poslední době soustřeďuje své úsilí k dosažení osmi rozvojových cílů tisíciletí (MDGs) právě kolem koherence politik pro rozvoj. Prvním rozvojovým cílem tisíciletí je snížit do roku 2015 o polovinu počet lidí trpících hladem a chudobou. V polovině stanoveného období jsou dosažené výsledky zklamáním. Navzdory značnému proudu rozvojové pomoci do subsaharské Afriky a dalších nejchudších oblastí je zřejmé, že mnoho zemí stále není na cestě k udržitelnému rozvoji. Jedním z důvodů, se kterým má co do činění i Česká republika, jsou rozpory mezi rozvojovými a nerozvojovými politikami. V nedávno vydaném pracovním dokumentu o koherenci politik pro rozvoj Evropská komise uvádí, že EU může k dosažení prvního rozvojového cíle tisíciletí přispět „jak rozvojovou spoluprací, tak i vlastní zemědělskou politikou“. Zároveň říká, že právě zemědělství je kromě obchodu nejčastěji zmiňováno v oddílech strategických rozvojových plánů EU (Country Strategy Papers) pro jednotlivé země věnovaných koherenci. V některých strategických plánech, např. pro Botswanu, Svazijsko, Ghanu a Tanzanii, ale i pro země Jižní Ameriky, se stále uvádí, že dotace v rámci společné zemědělské politiky EU mají negativní vliv.1 Zemědělství je pro rozvojové země zvláště strategickým odvětvím. V rozvojových zemích nachází v zemědělství zaměstnání 2,5 mld. lidí, toto odvětví tedy hraje klíčovou úlohu v zajišťování potravin, živobytí a zmírňování chudoby. Po dlouhém období, kdy mezinárodní finanční instituce o rozvojovém potenciálu zemědělství mlčely, začínají jeho význam uznávat. Poslední výroční zpráva Světové banky o rozvoji (WDR 2008) je věnována právě zemědělství. V této zprávě Světová banka uvádí, že růst produktivity v zemědělství významně stimuluje růst v dalších odvětvích ekonomiky. K tomu je zapotřebí, aby se zlepšila majetková situace chudých lidí na venkově, aby zemědělská malovýroba byla konkurenceschopnější a udržitelnější a aby se mezi zdroje příjmů zařadil také trh práce a nezemědělská venkovská ekonomika. Zemědělství a rozvoj v nejchudších zemích také negativně ovlivňuje globalizace. Pro obchodní vztahy mezi chudými a bohatými zeměmi je typická nerovnost mezi stranami. Evropští zemědělci a výrobci nacházejí oporu ve Společné zemědělské politice (dále jen „SZP“), jejíž rozpočet je 43 mld. EUR, přičemž v minulosti to bylo ještě více. I v rychle se rozvíjejících zemích, jako je Brazílie nebo Indie, kde je na zemědělství závislých mnohem více obyvatel než v EU, byl v roce 1998 rozpočet na zemědělství jen 466 mil. USD (Brazílie) a 173 mil. USD (Indie)2. Zásada zvláštního a rozdílného zacházení stanovená v Dohodě Světové obchodní organizace (dále jen „WTO“) o zemědělství, která rozvojovým zemím zaručuje zvláštní výhody, však tuto nerovnost dostatečně nezohledňuje. Uspořádání světového obchodu tak nese svůj díl odpovědnosti za to, že v uplynulých desetiletích, kdy objem agrárního obchodu i produkce potravin rostl, ve světě téměř neubylo hladovějících. SZP a obchodní politika spadá do pravomoci Evropských společenství. Členské státy mají omezenou, ale přesto důležitou možnost spoluurčovat, jak tyto politiky budou vypadat. Odpovědnost za koherenci 1
Commission of the European Communities (2007), EU Report for Policy coherence on development, Commission Staff Working Paper {COM(2007)545 final}, Brussels, s. 77. 2 Soren, F., Jensen, K., Lind, P., Melgaard, P. and Yu, W, “Note on the Harbinson Draft on Modalities in the WTO Agriculture Negotiations,” in The WTO Agreement on Agriculture. actionAid, 2006. http://www.actionaid.org.uk/_content/documents/agreement_3132004_122214.pdf.
2
pro rozvoj tedy nespočívá pouze na Evropské komisi, ale je společnou povinností všech členských států. Vymezování postoje České republiky ke koherenci politik pro rozvoj proto začíná již na národní úrovni. Ačkoliv tato studie nabízí kritický pohled na SZP a doporučení pro směry její případné reformy, jistě není účelem zpochybnit nejstarší společnou evropskou politiku jako takovou, ani potřebu přiměřené podpory evropským farmářům a zejména chudým regionům EU. Snahou studie je přispět k nalezení způsobů, jak spravedlivě a udržitelně podporovat cenné veřejné statky a služby, které zemědělství evropským společnostem poskytuje, a přitom neznemožňovat plnění ještě klíčovějších funkcí, jež má zemědělství pro rozvojové země. V této studii se tedy budeme zaměřovat na koherenci SZP a zemědělské obchodní politiky s rozvojovými cíli. Nejdříve poukážeme na hlavní negativní účinky SZP a obchodu na rozvojové země a jejich příčiny, poté se zaměříme na možnosti, jak posílit soudržnost českých mechanismů pro tvorbu zemědělské, obchodní a rozvojové politiky.
2. Nekoherence
Evropská unie je největším světovým vývozcem zemědělských výrobků, její podíl na celkovém objemu světového agrárního vývozu činí 23,7 %. Přestože SZP v posledních dvou desetiletích prošla reformními změnami a ve struktuře dotací nastal jednoznačný pokrok, tak ale SZP stále narušuje světový obchod. Z různých studií vyplývá, že SZP vede ke snižování světových cen, k dumpingu a ke snižování objemu vývozu z rozvojových zemí. Ačkoliv zemědělské dotace nejsou zdaleka jediným faktorem, Evropská unie je stále do značné míry zodpovědná za snižování světových cen mléčných výrobků, ječmene a žita (největší vývozce), cukru a pšenice (druhý největší vývozce) a také vepřového masa a drůbeže. V některých rozvojových zemích dochází k dumpingu, kdy se evropské výrobky prodávají za ceny nižší než jsou výrobní náklady3. V Kamerunu například konkurence levných mražených kuřat dovážených z EU způsobila, že 92 % drobných chovatelů drůbeže přišlo v letech 1996 – 2003 o hlavní zdroj příjmů. Podobně tomu bylo u hovězího masa v Západní Africe nebo u cukru v Mosambiku. Evropská unie rovněž brání rozvoji zpracovatelského průmyslu v rozvojových zemích, protože uplatňuje narůst cel u dovážených produktů v závislosti na výši přidané hodnoty (tzv. celní eskalace) nebo na stupni zpracování základní suroviny (dovozená čokoláda tak čelí výrazně vyšším clům než kakaové máslo a to zas vyšším clům než kakaové boby). Rozvojové země mají navíc problémy s vývozem svých výrobků z důvodu necelních bariér, jako jsou hygienická a rostlinolékařská opatření. Prezident Zambie Levi Mwanawasa dokonce prohlásil, že jeho země v důsledku těchto kontrol ztrácí zhruba tutéž částku, jakou dostává v rámci evropské rozvojové pomoci4. Mnohé chudé země jsou proto motivovány k tomu, aby se specializovaly na základní suroviny či export zemědělských monokultur, jejichž cena často kolísá (a u řady komodit dlouhodobě klesá), a příjmy těchto zemí jsou proto tak nejisté. Tuto specializaci navíc většinou provází negativní dopady na životní prostředí a těžké pracovní podmínky pro místní zaměstnance.
3 Toto však není definice podle WTO. Ta dumping definuje jako vývoz za ceny nižší než domácí. Vzhledem k tomu, že v Evropě jsou domácí ceny často nižší než výrobní náklady, je definice WTO méně přísná. Konkrétně to znamená, že mnoho výrobků způsobuje na Jihu existenční problémy, ale přesto je jejich vývoz legální. 4 Financial Times, 9. 12. 2007
3
2.1 Příčiny nekoherence
V posledních desetiletích se snížili výrobní náklady v zemědělství a díky štědrým státním podporám výrazně vzrostla produktivita evropského zemědělství. SZP zaznamenala obrovský úspěch, protože Evropě zajistila dostatek levných potravin. V důsledku opatření, která v minulosti vedla k úspěchu, ovšem vznikly i dnešní problémy. Od poloviny sedmdesátých let se Evropa u mnoha výrobků potýká s nadprodukcí, ačkoliv se její objem výrazně snižuje. Odbytištěm pro tyto výrobky jsou zahraniční trhy, kde často dochází k dumpingu. Převis evropské a globální nabídky v kombinaci se značně neflexibilní poptávkou vede k poklesu cen. První dva projevy nekoherence (nízké ceny a dumping) vyplývají z výše vývozních dotací a domácích podpor a také z toho, jak jsou nastavena pravidla mezinárodního obchodu. Třetí (snižování objemu vývozu z rozvojových zemí) je výsledkem celních a necelních bariér.
2.1.1 Vývozní dotace
V červnu 2006 bylo vyplaceno téměř 45 mil. Kč na vývozních dotacích výrobcům sušeného mléka, cukru, sýra, másla, škrobu a chovatelům skotu a drůbeže (36 % těchto dotací získali vývozci cukru a 30 % vývozci sušeného mléka). Přestože je tato forma podpory v EU stále více omezována a míra využívání vývozních dotací v ČR se pohybuje pod evropským průměrem, nelze jejich nepříznivý dopad opomíjet. Vývozní dotace silně narušují obchod, což bylo v roce 2005 po dekádách odporu na straně bohatých zemí konečně uznáno i na úrovni WTO. Umožňují, aby se výrobky na zahraničních trzích prodávaly za uměle nízké ceny. Navíc vybízejí k dodatečné produkci, jež by za běžných okolností nenašla na mezinárodním trhu odbyt, a nebyla by tedy vůbec vyrobena. To platí především pro sušené mléko, jehož dumpingové ceny likvidují místní producenty v mnoha rozvojových zemích. Dotovaný vývoz českého plnotučného a odtučněného sušeného mléka do Thajska má velmi nepříznivý dopad vzhledem k tomu, že v této zemi 49 % obyvatel v produktivním věku pracuje v zemědělství a výroba mléka je zde považována za prostředek zmírňování chudoby. Přibližně 95 až 99 % thajských mléčných farem lze zařadit mezi malá hospodářství kombinující rostlinnou a živočišnou výrobu a na zhruba 70 % thajských farem se chová méně než 20 kusů dobytka. Thajská vláda zahájila intenzivní politiku na podporu mlékárenského odvětví. V letech 1980 – 1982 pocházelo z domácí výroby méně než 10 % thajského mléka; v letech 2000 – 2002 se podíl domácí výroby zvýšil na více než 40 %5. Po přistoupení k WTO však Thajsko muselo přísná dovozní opatření uvolnit. Byly zrušeny kvóty na dovoz plnotučného sušeného mléka, ačkoli kvóty na dovoz odtučněného sušeného mléka zůstaly v platnosti. Vzhledem k tomu, že výroba mléka v Thajsku není v celosvětovém měřítku příliš konkurenceschopná, mají místní zpracovatelé mléka důvod nakupovat levnější dovážené sušené mléko, například z České republiky, což by mohlo vést k tomu, že podíl místní výroby na celkovém objemu mléka v Thajsku opět klesne a budou poškozeni domácí výrobci mléka6. Postupné reformy SZP přispěly k tomu, že se dramaticky omezilo využívání vývozních náhrad. Intervenční ceny se již čtrnáct let snižují, a domácí ceny se tedy přiblížily cenám světovým. Proto by bylo mož5
6
4
Vivien Knips, Developing Countries and the Global Dairy Sector Part II: Country Case Studies (Rome: FAO Pro-Poor Livestock Policy Initiative, 2006), http://www.fao.org/ag/againfo/programmes/en/pplpi/docarc/wp31.pdf. Ibid.
né výrobky vyvážet i bez vyplácení vysokých vývozních dotací. Ty však bohužel ještě nejsou minulostí. Na šesté ministerské konferenci WTO v Hongkongu v prosinci 2005 bylo ohlášeno úplné zrušení vývozních dotací v zemích rozvinutého „Severu“ do roku 2013, přičemž velká část těchto podpor by měla být postupně zrušena již do roku 2010. Lhůta do roku 2013 je však nepřiměřená a těžko obhajitelná vzhledem k tomu, že nespravedlivý systém vývozních podpor je předmětem silné kritiky již příliš dlouho.
2.1.2 Domácí podpory
Pokud jde o snižování cen a dumping, nepoškozují všechny typy domácích podpor chudé země stejně. Na základě závazků přijatých v rámci „Dohody o zemědělství“ byla domácí opatření rozdělena do tří kategorií, které se také označují jako žlutá, modrá a zelená skupina podpor. Do žluté skupiny patří dotace vázané na ceny zemědělských výrobků, které obchod narušují nejvíce. Modrá skupina zahrnuje přímé platby vázané na produkci, které jsou rovněž považovány za škodlivé. Do zelené skupiny spadají všechny typy podpor, které formálně „nemají žádné nebo mají jen minimální účinky narušující obchod nebo výrobu“7. Na tyto typy podpory se nevztahuje povinnost snižování, naopak je lze navýšit. V posledních čtrnácti letech proběhlo několik reforem SZP se zaměřením na zredukování rozpočtu a sjednocení programu s požadavky WTO. Současná SZP tedy obchod narušuje méně než v minulosti. Ačkoliv je nyní založena hlavně na přímých platbách oddělených od produkce, které patří do zelené skupiny, některé platby jsou nadále vázány na produkci. Tyto platby se týkají především obilovin či jiných plodin na orné půdě (u 25 % plodin na orné půdě lze zachovat vázané platby), hovězího masa (100 % prémií na skot bez tržní produkce mléka a 40 % porážkových prémií), ovcí/koz (50 %) a bavlny (35 %). Kromě nových členských států, které jsou povinny platby plně oddělovat v rámci režimu jednotných plateb na plochu (režim SAPS), oddělila veškeré platby od produkce pouze Itálie, Velká Británie, Irsko a Lucembursko. Na struktuře rozpočtu SZP je patrné, jak EU využila skutečnosti, že pro zelenou skupinu neexistuje žádný strop. Oddělené platby EU jsou v rámci rozpočtu SZP součástí kategorie přímých plateb. V roce 2005 bylo na přímé platby vydáno pouze 1,45 mld. EUR (2,7 % všech plateb). Od roku 2005 začal podíl přímých plateb na rozpočtu SZP dramaticky růst, v roce 2006 dosáhl 15,97 mld. EUR (29,3 %) a v roce 2007 již 30,19 mld. EUR (57 %). Díky postupným reformám se tedy podpora EU z velké části přesunula do kategorie oddělených plateb. Pro koherenci je důležité, zda platby EU zařazené do zelené skupiny skutečně nemají žádný nebo mají jen minimální vliv na obchod. Zvláště kontroverzní součástí zelené skupiny jsou investiční podpory (investice do zemědělských podniků, do zpracování zemědělských výrobků a do uvádění těchto výrobků na trh) v rámci druhého pilíře SZP. Cílem tohoto typu podpory je především snížit výrobní náklady a zvýšit konkurenceschopnost. Přestože dotace ze zelené skupiny nejsou vázány na ceny ani na objem produkce, rozhodování o produkci a její cenu ovlivňují (vyplývá to ze zprávy Konference OSN o obchodu a rozvoji (UNCTAD)). Díky dotacím ze zelené skupiny se v EU snižují výrobní náklady o 17 % (v USA o 15 %). Jejich zrušení by v EU vedlo ke snížení objemu produkce o 53,8 mld. USD (v USA o 20,9 mld. USD) a objemu vývozu zemědělských výrobků o 45 % (v USA o 39 %)8. I když jsou některé podpory skutečně zaměřené na rozvíjení udržitelného, sociálně i ekologicky příznivého evropského zemědělství, v konečném důsledku 7
Dohoda o zemědělství GATT, duben 1994
5
poskytují výrobcům výhodu, díky níž mohou své výrobky na zahraničních trzích prodávat za cenu nižší, než jsou plné výrobní náklady. Bez ohledu na to, do jaké skupiny je podpora zařazena, trpí drobní výrobci v rozvojových zemích dopadem nízkých cen, nerovnou hospodářskou soutěží a malým podílem na trhu. Značně benevolentní podmínky „Dohody o zemědělství“ však umožňují USA a EU nejen nadále intenzivně podporovat své zemědělství na úkor chudých farmářů, ale zároveň požadovat od rozvojových zemí další otevírání jejich trhů.
2.1.3 Přístup na trhy rozvojových zemí
Vzhledem k tomu, že do zemědělství bohatých zemí stále proudí dotace, měly by rozvojové země, zejména ty nejchudší, mít možnost zachovat si mechanismy na obranu svých trhů, právo na svou vlastní zemědělskou a obchodní politiku. Je ale pravda, že mezi rozvojovými zeměmi existují velké rozdíly a některé mohou z přílivu levnějších potravin dočasně či dlouhodobě těžit. Silnější rozvojové ekonomiky, zejména tzv. vynořující se trhy, mohou díky liberalizaci svých trhů posilovat svojí globální konkurenceschopnost a snižovat ceny potravin i pro vlastní obyvatelstvo. Otázkou však zůstává, nakolik příjmy z těchto vývozů (často jde o investice nadnárodní firem využívajících intenzivní průmyslové postupy, nízké pracovní a ekologické standardy a možnost relokace zisků) skutečně pomáhají odstranění chudoby v těchto zemích, rozvoji zemědělství a venkovských oblastí a celkově udržitelnému rozvoji Zvyšování světových cen je dnes zvláště problematické zejména pro čisté dovozce potravin, nicméně z ekonomického, zahraničně-politického a bezpečnostního hlediska ani pro většinu z těchto chudých zemí není závislost na dovozech potravin historicky přirozená a dlouhodobě žádoucí a udržitelná. Při zvažování nejvhodnějších politik a mechanismů by se tedy mělo přihlížet k institucionálnímu rozvoji, hospodářské situaci a stupni chudoby v dané rozvojové zemi. Rozvojové země se z rozličných politických důvodů při obchodních jednáních jako celek, včetně těch nejchudších, dlouhodobě brání svému rozdělení na menší homogennější uskupení, pro něž by bylo možné dojednat lépe zacílené nástroje. Přesto všechny stále vykazují výrazně vyšší míru a závažnější charakter chudoby než EU. Z tohoto titulu by měly mít právo na vlastní politiku, ať už je to politika otvírání či ochrany svých trhů. Kromě toho je to otázkou demokratické suverenity - jen země samotné, nikoliv globální obchodní režim, mohou nejlépe určit, jaký mix politických nástrojů je pro ně nejvhodnější. Právě v případě nejchudších zemí je na místě obava, že otevírání jejich trhů ještě zhorší situaci venkovského obyvatelstva a ohrozí rozvoj venkova. Zemědělská výroba pouze pro vlastní spotřebu většinou není na světových trzích konkurenceschopná. V mnoha rozvojových zemích se na zemědělské činnosti z velké části podílí právě zemědělská malovýroba pro vlastní spotřebu, vykazující nízkou produktivitu. Celní opatření mají pro rozvojové země zásadní význam, protože jsou dostupnější a snadněji proveditelné než příliš nákladné a složité vládní podpory. Navíc většinou státní pokladně nahrazují neexistující daňové systémy. Účastníci jednání WTO v rámci rozvojového kola z Dauhá se shodují na tom, že by rozvojové země měly mít možnost chránit chudé zemědělce před prudkým nárůstem dovozu. Názory na to, jakými prostředky toho dosáhnout, se však liší. Země G33 požadují, aby měly rozvojové země možnost klasifikovat 20 % svých celních položek jako „zvláštní výrobky“, na něž by se nevztahovalo snižování cel, a aby mohly využívat „zvláštní ochran8
UNCTAD-India Team, “Green Box Subsidies: A Theoretical and Empirical Assessment” (on-going trade research project jointly hosted by the Indian Commerce Ministry, UNCTAD and the United Kingdom’s Department for International Development (DfID), 2007).
6
ná opatření“ spočívající v dočasném zvýšení cel v případě mimořádného nárůstu dovozu nebo poklesu dovozních cen, které by ohrozily místní výrobu. Bohaté státy však zdaleka nejsou takto vstřícné. Spojené státy navrhly, aby kategorie „zvláštních výrobků“ byla omezena na 5 celních položek, což u některých zemí představuje pouze 1 % celkového množství dovážených položek. Podle Evropské unie by se výjimka měla vztahovat na 8 % celních položek rozvojových zemí. To, že se rozvojové země usilovně snaží udržet zbývající opatření na ochranu svých trhů, by v širších souvislostech při jednání na půdě WTO mohlo být použito proti nim. USA a EU by této skutečnosti mohly využít k vynucení silnějších ústupků od rozvojových zemí v dalších oblastech jednání v rámci WTO.
2.1.4 Dohody o hospodářském partnerství
Pro obchodní vztahy mezi EU a velkou skupinou chudých zemí budou určující probíhající bilaterální jednání o „Dohodách o hospodářském partnerství“ (EPAs) 9. „Dohody o hospodářském partnerství“ navrhla EU šesti skupinám zemí Afriky, Karibiku a Tichomoří (zemím AKT) 10 jako náhradu za režim spolupráce stanovený v dohodách z Lomé, který však byl Panelem WTO pro urovnávání sporů označen za nepovolené zvýhodňování jedné skupiny zemí na úkor jiných rozvojových zemí. Zatímco režim z Lomé byl založen na jednostranných preferencích, dohody o hospodářském partnerství se mají zakládat na zásadě symetrie. Dohody předpokládají, že jakékoliv zvýhodnění v přístupu na trh EU pro tyto země nad rámec povolený WTO bude kompenzováno podobnou liberalizací v přístupu na jejich trhy pro EU. Liberalizaci obchodních vztahů doprovází značný objem pomoci v podobě různých finančních instrumentů partnerství (nátlak zemí AKT na jejich výši a charakter však patří mezi velmi sporný moment jednání). Přesto se vznáší velký otazník nad výhodností a udržitelností takového uspořádání pro tyto rozvojové země a jejich boj s chudobou. Lze důvodně pochybovat o vhodnosti rozsahu, hloubky i tempa a o důsledcích otvírání jejich trhů. Studie proveditelnosti modelující potenciální důsledky nového uspořádání, po nichž již od počátku volaly nevládní organizace i řada zemí AKT, totiž nebyly realizovány. Avšak rozvojové země, které na dohody přistoupí, přijdou o část svých fiskálních příjmů – v důsledku zrušení cel na dovozy z EU bez toho, že by byl místo nich zaváděn potřebný a adekvátní daňový systém. Země, které smlouvy nepodepíší, pak riskují, že ztratí preferenční přístup na trhy EU, který většině z nich nemůže nahradit ani všeobecný systém preferencí WTO (GSP) či iniciativa EU „Všechno kromě zbraní“ (EBA) umožňující až na pár výjimek bezcelní a bezkvótní dovozy všem nejméně rozvinutým zemím (LDCs). Pokud navíc nebudou zavedena zmírňující opatření, hrozí, že dohody o hospodářském partnerství vážně podryjí perspektivu či dokonce ohrozí výsledky, jichž bylo na africkém kontinentu zatím dosaženo v procesu integrace. O kontroverzní povaze EPAs nejlépe svědčí fakt, že ačkoliv dohody měly být uzavřeny do konce roku 2007, dosud je podepsala pouze polovina afrických zemí AKT. I tyto země však přistoupily jen na tzv. přechodnou dohodu, týkající se pouze obchodu se zbožím.
9 10
Mezi země AKT patří 39 z 50 nejméně rozvinutých zemí světa 1) Karibská oblast, 2) Tichomoří, 3) západní Afrika-ECOWAS, 4) východní Afrika-ESA, 5) jižní Afrika (SADC), 6) střední Afrika (COMESA)
7
2.1.5 Překážky v přístupu na trh EU
Obchod může ovlivňovat rozvojové země daleko více než samotná rozvojová spolupráce. Pro Afriku by byl neomezený přístup na trh EU větším přínosem, pokud by mu nestály v cestě bariéry chránící citlivé evropské výrobky nebo jiné zejména necelní bariéry, jako jsou sanitární a fytosanitární normy či pravidla původu. Systém přidělování preferencí tak zatím nepřinesl očekávané výsledky. Nepodpořil ani zvýšení objemu obchodu se zeměmi AKT, ani nemotivuje k diverzifikaci jejich ekonomik a vývozů a to proto, že navyšování cel v závislosti na stupni zpracování výrobku (celní eskalace) brání takovým výrobkům v přístupu na trh. Přesto tento systém podpořil vývoz tropických plodin, např. banánů nebo třtinového cukru, a tím i stabilizaci příjmů příslušných pěstitelů. Nedávná reforma cukerného režimu však způsobila, že výhoda plynoucí z preferencí je pro mnoho rozvojových zemí menší (tzv. eroze preferencí). Výrobci, kteří cukr prodávali do EU za ceny vyšší než ceny světové, přijdou o část příjmů z vývozu, jelikož zaručená cena se sníží o 36 %. S postupující mnohostrannou liberalizací bude význam celních preferencí dále klesat. Očekává se, že z nejméně rozvinutých zemí bude tímto poklesem nejvíce ohroženo Malawi, Mauritánie, Haiti, Kapverdy a Svatý Tomáš a Princův ostrov. Ze zemí se středně vysokými příjmy 11 bude mít pokles významu preferencí největší dopad na malé ostrovní státy jako jsou Mauricius, Svatá Lucie, Svatý Kryštof a Nevis, Guyana a Fidži 12.
3. Koherence české zemědělské a zemědělské obchodní politiky pro rozvoj V České republice existuje několik mechanismů, které mohou zásadním způsobem ovlivňovat koherenci – případně nekoherenci – zemědělské politiky s rozvojovými cíli. Nejvhodnějšími platformami pro výměnu názorů na otázky obchodu a rozvoje na pracovní úrovni je Meziresortní pracovní skupina pro rozvojovou spolupráci, již brzy nahradí Rada pro rozvojovou spolupráci a Meziresortní řídící a koordinační skupina pro otázky WTO spadající pod Ministerstvo průmyslu a obchodu (dále jen „MPO“). Politicky nejúčinnější institucionální mechanismy ke zvyšování koherence českých pozic při tvorbě evropských politik pak představují resortní koordinační skupiny (RKS): Ministerstva zemědělství (dále jen „MZe“) a zejména 1. sektorová skupina pro Mezinárodní obchod spadající pod resortní koordinační skupinu MPO, které připravují pozice a mandáty schvalované Výborem pro Evropskou unii – vrcholným a nejdůležitějším orgánem koherence českých pozic ke společné zemědělské a obchodní politice EU s rozvojovými cíli. Tyto potenciální nástroje koherence politik pro rozvoj se však nevyužívají plně ani efektivně. Schůzky Meziresortní koordinační skupiny pro rozvojovou spolupráci, která spadá pod Odbor rozvojové spolupráce Ministerstva zahraničních věcí (dále jen „ORS“), se soustředí pouze na realizaci projektů rozvojové pomoci, a nikoli na otázky zemědělských dotací EU nebo mnohostranného obchodu se zemědělskými výrobky.
11
Podle definice Světové banky se mezi země se středně vysokými příjmy řadí země s hrubým národním produktem od 766 do 9385 USD. Katerina Alexandraki. „Preference Erosion: Cause for Alarm?“ Finance an development-quarterly magazine of the IMF (2005), volume 42, s. 26-29.
12
8
To se však pravděpodobně změní poté, co bude v lednu 2008 ustavena Rada pro rozvojovou spolupráci, která by se mohla stát nejsilnějším mechanismem pro prosazování koherence politik pro rozvoj v České republice. Podle návrhu transformace českého systému zahraniční rozvojové spolupráce je zásadní, deklarovanou úlohou tohoto systému zajišťovat koherenci a koordinaci české rozvojové pomoci. Kromě toho se předpokládá, že Rada složená ze zástupců různých ministerstev bude úzce spolupracovat s nevládními organizacemi a zástupci podnikatelského sektoru. Klíčová však bude schopnost Ministerstva zahraničních věcí (dále jen „MZV“), zejména sekretariátu na ORS a předsedy Rady, případně příslušných pracovních skupin Rady, problematiku koherence politik pro rozvoj připravovat a vkládat na agendu jednání Rady. Podobné odborné, lidské a finanční kapacity jsou na MZV - ať již v rámci ORS či jiných spřízněných nebo nových odborů - zapotřebí, pokud má tento resort efektivně plnit funkci obhájce politické koherence pro rozvoj mezi ostatními resorty (např. v rámci konzultačních procedur jejich resortních koordinačních skupin). Další vhodnou platformou pro diskuse o otázkách zemědělského obchodu a rozvoje by mohla být Meziresortní řídící a koordinační skupina pro otázky WTO. To v současné době úplně neplatí, jelikož v červnu 2006 byla na půdě WTO pozastavena mnohostranná obchodní jednání a tím se pozastavila i činnost této skupiny. Na prosazování koherence politik pro rozvoj se však meziresortní skupina pro otázky WTO nikdy nepodílela, protože na schůzkách nebyli nikdy přítomni odborníci MZV na rozvoj a o rozvoji se na schůzkách této skupiny nediskutovalo. Koherenci politik pro rozvoj neprosazuje ani resortní koordinační skupina MZe. Úředníci MZV mající v kompetenci rozvoj se rovněž zasedání této skupiny neúčastní, a ani zde se tedy otázky rozvoje neřeší. Totéž platí pro sektorovou skupinu Mezinárodní obchod v rámci resortní koordinační skupiny MPO. Velice efektivním nástrojem pro dosažení koherence politik pro rozvoj v oblasti zemědělství by mohl být Odbor obchodu a mezinárodní spolupráce MZe, který se spolu s MPO podílí na utváření české pozice k mezinárodnímu obchodu se zemědělskými výrobky a zároveň realizuje dvoustrannou rozvojovou pomoc určenou na zemědělství a rozvoj venkova. Přesto se zdá, že rozvoj je v rámci tohoto odboru spíše okrajovou součástí agendy a koherenci politik pro rozvoj se zde nevěnuje dostatek pozornosti.
9
4. Doporučení
1) Maximálně urychlené zastavení vývozních dotací Evropská unie by již neměla otálet se zrušením vývozních dotací a měla by je postupně odbourat dříve než do roku 2013, nejlépe již před rokem 2010. Česká republika by toto úsilí měla podpořit a měla by přestat využívat maximum vývozních dotací již od roku 2008. Prostředky ušetřené zrušením vývozních dotací by se měly využít na podporu rozvoje venkova a produkčních kapacit v zemědělství v chudých zemích.
2) Omezení, revize a zprůhlednění přímých podpor Měly by se přezkoumat dotace EU spadající do zelené skupiny, přičemž mezi „zelené“ dotace by se již neměly řadit ty, které jsou zaměřeny na zvýšení konkurenceschopnosti, a prokazatelně tak ovlivňují objem produkce. Oddělené platby a v menší míře také nástroje druhého pilíře SZP pokrývají značnou část výrobních nákladů, a přispívají tak k dumpingu při vývozu výrobků. Česká republika by tedy měla přispět k úvahám o tom, jak tomu zabránit. Taková iniciativa by měla být založena na větší transparentnosti při přidělování dotací. V každém členském státě by se měly shromažďovat a zveřejňovat údaje o výrobních nákladech vývozců, které by mohly sloužit jako indikátor případného dumpingu.
3) Právo chudých zemí na ochranu trhu
Aby se minimalizoval nepříznivý dopad další liberalizace a podporovala se zásada potravinové soběstačnosti (suverenity), měla by se Česká republika při jednáních v rámci rozvojového kola z Dauhá snažit přimět Evropskou komisi, aby podpořila požadavky rozvojových zemí týkající se kategorie zvláštních výrobků a zvláštních ochranných opatření. Evropská unie by také neměla ochranu zemědělských výrobků podmiňovat ústupky chudých zemí v jiných oblastech jednání v rámci WTO (např. NAMA ).
4) Podpora diverzifikace a vyšší přidané hodnoty vývozů
10
Česká republika by také měla prosazovat, aby zemím ohroženým poklesem významu celních preferencí byla poskytnuta kompenzace, a to nejlépe formou praktické podpory diversifikace jejich ekonomik a vyšší přidané hodnoty jejich vývozů. Taková podpora by se měla promítnout coby průřezová priorita i do připravované revize Koncepce ZRS ČR a následně do projektů a programů české rozvojové pomoci.
Evropská unie by měla orientovat dohody o hospodářském partnerství (EPAs) daleko silněji k naplnění rozvojových cílů. Než začne vyžadovat rovné obchodní vztahy mezi velmi nerovnými partnery, měla by napomoci posílení obchodu v rámci zemí AKT, zejména uvnitř afrického kontinentu, zvýšení nabídky a rozrůznění vývozních kapacit partnerských zemí. Měla by také umožnit lepší přístup na trh zpracovaným výrobkům (zrušit celní eskalace).
5) Koherence - strategická a praktická výzva pro tvorbu českých politik
Česká republika by měla využít nadcházejícího českého předsednictví v Radě EU k tomu, aby přijala komplexní národní strategii zvládání globalizace, ze které by bylo možno odvodit dlouhodobé národní zájmy a resortní priority. Taková strategie by ukazovala potřebu koherence politik (nejen pro rozvoj), umožňovala ji konkrétně odvodit a normativně zaštítit.
Navrhované ustavení Rady pro zahraniční rozvojovou spolupráci s jasným úkolem prosazovat koherenci mezi cíli a prioritami zahraniční rozvojové spolupráce a ostatními nástroji vládní politiky dává příslib vzniku klíčového orgánu české státní správy pro zajišťování koherence politik pro rozvoj. Pozornost Rady by se měla upírat na celou škálu negativních dopadů nerozvojových politik na chudé země, nikoliv jen na prioritní země české ZRS a na bezprostřední politiky v kompetenci ČR, ale především na český podíl na tvorbě nekoherentních společných politik EU (vybrané české pozice schvalované ve Výboru pro EU). Vytvoření pracovní skupiny Rady pro koherenci politik pro rozvoj (za účasti zástupců Odboru rozvojové spolupráce a humanitární pomoci MZV, MZe a MPO) by mohlo být zárukou toho, že dobrý záměr nezůstane jen na papíru, ale že může být i dobrým nástrojem prvotního zmapování hlavních témat a klíčových procesů v české státní správě a určení konkrétních nástrojů a doporučení pro zvyšování koherence českých politik a pozic pro rozvoj.
Zástupci MZV a/či Rozvojového střediska/Rozvojové agentury by se měli pravidelně účastnit schůzek 1. Sektorové podskupiny pro mezinárodní obchod v rámci Resortní koordinační skupiny MPO, Resortní koordinační skupiny MZe, případně Meziresortní řídící a koordinační skupiny pro otázky WTO, aby se obeznámili s tím, jakou pozici zastává Česká republika a Evropská komise v mezinárodních obchodních a zemědělských jednáních, a mohli prosazovat přístup více příznivý rozvoji. Takový přístup by pak měli důrazněji hájit zejména zástupci MZV ve Výboru pro EU.
Aby MZV mohlo plnit svoji roli v posilování koherence politik pro rozvoj, měla by být jeho kapacita pro tuto činnost posílena. V rámci ministerstva by mělo působit více zaměstnaných odborníků, kteří by byli zaměřeni na jednotlivé politiky s výrazným dopadem na rozvojové země (zemědělská, obchodní či např. migrační) a detailně monitorovali jejich koherenci s rozvojovými cíli.
Ve vazbě na Resortní koordinační skupinu by na MPO měla být zřízena meziresortní pracovní skupina pro obchod a rozvoj, na jejíž činnosti by se podílelo MZV a MZe a která by řešila i otázky mezinárodního zemědělského obchodu a jeho rozvojového rozměru.
Odbor obchodu a mezinárodní spolupráce na MZe by měl ve své práci programově a silněji akcentovat principy koherence politik pro rozvoj a jemu nadřízené pozice. Na doporučení odboru je nutné tento program obhajovat i vůči jiným odborům MZe, jejichž rozhodnutí mohou mít negativní dopady na chudé země.
11
Použitá literatura Alexandraki, K. „Preference Erosion: Cause for Alarm?“ Finance an development-quarterly magazine of the IMF (2005), volume 42, s. 26-29. Commission of the European Communities (2007), EU Report for Policy coherence on development, Commission Staff Working Paper {COM(2007)545 final}, Brussels, s. 77. Knips, V. Developing Countries and the Global Dairy Sector Part II: Country Case Studies. Rome: FAO Pro -Poor Livestock Policy Initiative, 2006. http://www.fao.org/ag/againfo/programmes/en/pplpi/docarc/ wp31.pdf. Soren, F., Jensen, K., Lind, P., Melgaard, P. and Yu, W. “Note on the Harbinson Draft on Modalities in the WTO Agriculture Negotiations.” In The WTO Agreement on Agriculture. actionAid, 2006. http://www. actionaid.org.uk/_content/documents/agreement_3132004_122214.pdf. UNCTAD-India Team. “Green Box Subsidies: A Theoretical and Empirical Assessment.” On-going trade research project jointly hosted by the Indian Commerce Ministry, UNCTAD and the United Kingdom’s Department for International Development (DfID), 2007.
12
Pražský institut pro globální politiku – Glopolis, o. p. s., je nestranickým, nevládním thinktankem, který se zaměřuje na politickou analýzu a veřejnou obhajobu na poli ekonomické globalizace a udržitelného rozvoje. Autoři: Editace: Vydal: Design: Tisk:
Aurèle Destrée a Kristýna Balajová Petr Lebeda Pražský institut pro globální politiku – Glopolis František Dečman Tiskárna Com4t
Praha, prosinec 2007
Pražský institut pro globální politiku – Glopolis Prosinec 2007
