KNOLLEN VOOR CITROENEN. De worsteling met externe veiligheid bij besluitvorming over de ontwikkeling van Schiphol

KNOLLEN VOOR CITROENEN De worsteling met externe veiligheid bij besluitvorming over de ontwikkeling van Schiphol.

michel thijssen master of crisis and disaster management leergang 6 oktober 2004

1

Voorwoord In kader van de opleiding Master of Crisis and Disaster Management heb ik in januari 2004 een stageperiode doorgebracht op de luchthaven Schiphol. De luchthaven bleek een grote bron van inspiratie voor gedachtevorming over beveiliging (security) en veiligheid (safety). Naar aanleiding van diverse interviews met medewerkers van en betrokkenen bij Schiphol, werd mijn aandacht in het bijzonder getrokken door de problematiek van externe veiligheid rond de luchthaven. De veiligheidskeuzes die na politieke besluitvorming tot stand gekomen zijn, riepen namelijk veel vraagtekens, onduidelijkheden en ook emoties op. Nieuwsgierigheid naar de achtergronden hiervan hebben er uiteindelijk toe geleid dat de worsteling met externe veiligheid rondom Schiphol onderwerp van mijn commandeursscriptie is geworden. Verdieping in zowel het politieke besluitvormingsproces leidend tot de veiligheidskeuzes als in de veelzijdige wetenschappelijke inzichten over risico’s en risicobeheersing, bleek een boeiende basis voor de scriptie die voorligt. Wanneer de wetenschap als handvat dient voor de politieke besluitvorming zijn inzichten nodig die hanteerbaar zijn. Inzichten over risico’s en risicobeheersing zijn echter onderworpen aan complexe psychologische, sociale culturele en politieke krachten. Dit bleek voor mij het meest leerzame deel van het onderzoek. Mijn belangrijkste les laat zich het beste verwoorden door een uitspraak van Paul Slovic in “The perception of risk” (30). Bij de vraag of het mogelijk is om veiligheidsrisico’s zodanig te kunnen analyseren en normeren dat er sprake kan zijn van goed afgewogen risicobeheersing, komt hij tot komt hij tot het volgende standpunt: “Some may view the analysis in this chapter as a depressing one. I do not. Understanding the root causes of social conflict and recognizing the need to create better risk-management processes are essential first steps towards improving the situation. It is far more depressing, in my view, to fail to understand the complex psychological, social, cultural and political forces that dictate the successes and failures of risk management.”

Dit lijkt me een goed vertrekpunt voor mijn commandeursscriptie.

2

3

Inhoud Voorwoord…………………………………………………………………………………….1 1 1.1 1.2 1.3

Inleiding………………………………………………………………………………..5 Doelstelling Doelgroep Leeswijzer

2 2.1

Het ontstaan van een complex vraagstuk……………………………………………9 De ontwikkeling van Schiphol en omgeving 2.1.1 Schiphol 2.1.2 Omgeving De ontwikkeling van het extern veiligheidsbeleid in Nederland 2.2.1 Externe veiligheid 2.2.2 Beleidsontwikkeling Tegengestelde ontwikkelingen, veiligheidsnormering voor Schiphol Externe veiligheid als onderwerp van politieke discussie

2.2

2.3 2.4 3 3.1

3.2

Het toetsingskader…….……………………………………………………………..15 Analytisch kader voor bepaling van veiligheidskeuzes 3.1.1 De objectieve bepalingsmethoden a. Vergelijking tussen verschillende gezondheidsrisico’s b. Ketenbenadering c. Normstelling aan de hand van statistieken en modellen d. Kosten-baten analyse 3.1.2 De risicoperceptie a. Eigenschappen van invloed op risicobeleving b. Objectief risico naast risicobeleving c. Rol van media en belangengroepen 3.1.3 Beantwoording van twee deelvragen Toetsingskader voor de politieke besluitvorming 3.2.1 Beoordelingscriteria 3.2.2 Verwachtingen

4 4.1 4.2 4.3

Van Planologische Kernbeslissing tot Schipholwet……………………………….27 De Planologische Kernbeslissing Schiphol 1995 Gebruikbeperkingen en grenswaarden van de PKB Wijziging tot Schipholwet

5 5.1 5.2

Het besluitvormingsproces tot de Schipholwet……………………………………33 Het horen van de Raad van State: tijdsdruk De behandeling in de Tweede Kamer: motie Van Gijzel 5.2.1 Voorbereidend onderzoek door de vaste commissie 5.2.2 Memorie van toelichting door de minister 5.2.3 Wetgevingsoverleg tussen minister en vaste commissie 5.2.4 De motie Van Gijzel De behandeling in de Eerste Kamer: motie Baarda

5.3

4

5.4

5.3.1 Horen van de Raad van State: het dilemma tussen tijd en kwaliteit 5.3.2 De mening van deskundigen 5.3.3 De motie Baarda Samenvatting van bevindingen

6 6.1 6.2 6.3

Na de wetvaststelling: knollen voor citroenen……………………………………..49 Het vervolg tijdens een politiek vacuüm Knollen voor citroenen Kort geding tegen de Staat der Nederlanden

7 7.1

7.2 7.3

Analyse van de politieke besluitvorming………………………………………...…53 Toetsing met het analytisch kader 7.1.2 Gebruik van objectieve bepalingsmethoden a. Vergelijking tussen verschillende gezondheidsrisico’s b. Ketenbenadering c. Normstelling aan de hand van statistieken d. Kosten-baten analyse 7.1.2 Gebruik van inzichten over risicopercepties Beoordeling van de betrouwbaarheid van de politieke besluitvorming Politieke drijfveer en strategisch gedrag

8 8.1 8.2 8.3

Slotbeschouwing……………………………………………………………………..59 Beantwoording van de probleemstelling Een verwachting wordt bevestigd Blik op de toekomst

Literatuurlijst………………………………………………………………………………..63 Samenvatting…...……………………………………………………………………………65

5

1

Inleiding

De aandacht voor de fysieke veiligheid van de omgeving in verband met gevaaropleverende activiteiten heeft de laatste jaren een sterke ontwikkeling doorgemaakt. Deze aandacht voor deze zogenaamde externe veiligheid is mede versterkt door diverse grootschalige incidenten, waarbij tientallen dodelijke slachtoffers zijn gevallen. Daarnaast is er sprake van een toenemende stedelijke verdichting, waardoor de woongebieden en gevaaropleverende activiteiten steeds dichter naar elkaar dreigen te groeien en in algemene zin externe veiligheidsrisico’s steeds vaker aanvaardbare grenzen overschrijden. Dit heeft geleid tot de ontwikkeling van een extern veiligheidsbeleid door de overheid resulterend in normering en wetgeving. De aandacht voor externe veiligheid staat niet op zichzelf. Daar waar aanvankelijk voornamelijk de (economische) lusten van de opkomst van de industrie werden herkend, openbaarden zich in toenemende mate de lasten voor het leefmilieu. De zorg voor bodem, lucht en water kreeg een steeds centralere plaats in Nederland. Daarnaast groeide de aandacht voor geluid en veiligheid. Fysieke veiligheid maakt dus deel uit van de zorg voor het leefmilieu. Misschien wel de meest boeiende discussie over externe veiligheid vindt plaats over Nederlands internationale luchthaven Schiphol. De ontwikkeling van de luchtvaart heeft de wereld binnen handbereik gebracht en daarmee klein gemaakt. De luchtvaart is één van de belangrijkste peilers voor de internationalisering en globalisering. Waar aanvankelijk bij de eerste ervaringen met het vliegen de verwondering en bewondering voorop stonden en het voor slechts een enkeling was weggelegd, is tegenwoordig het vliegen in Nederland tot gemeengoed geworden. De afhankelijkheid van de luchtvaart is groot, sterker gesteld de luchtvaart is in sociale en economische zin onmisbaar geworden. De luchtvaart is er voor al onze handelsmissies, vrachttransporten, internationale overleggen, vakanties en familiebezoeken. Gelijkopgaand met de groei van de luchtvaart hebben de (internationale) luchthavens zich ontwikkeld. De ontwikkeling Schiphol richt zich op een versterking van de internationale concurrentiepositie. Zo is Schiphol van een halteplaats voor vliegtuigen in het jaar 2004 gegroeid tot een heuse stad: Airport City. Op een oppervlakte vergelijkbaar met de gemeente Utrecht worden jaarlijks veertig miljoen passagiers en ruim één miljoen ton luchtvracht vervoerd en bieden 540 bedrijven werk aan circa 57.000 mensen. Alle kenmerken van een stad, alleen de inwoners ontbreken. Daarnaast is Schiphol een magneet voor de stedelijke ontwikkeling, voor zowel werken als wonen, van diverse gemeenten in de directe omgeving. Zo zie je bij de ontwikkeling van Schiphol enkele tegengestelde bewegingen ontstaan. Door de groei van Schiphol neemt het vliegverkeer toe en daarmee ook de belasting van het leefmilieu voor de omgeving. Mede door de aanzuigende werking van Schiphol is de stedelijke verdichting van de omgeving sterk toegenomen. Een toenemend aantal mensen heeft hierdoor hinder van een toenemende belasting van het leefmilieu. Daarnaast is het overheidsbeleid gericht op een toenemende bescherming van de bevolking tegen de belasting van het leefmilieu. De NV Luchthaven Schiphol zelf geeft een juiste typering van de huidige algemene doelstelling voor de luchthaven in het jaarverslag van 2002 (29). Zij stelt zich tot doel op een maatschappelijk verantwoorde wijze te ondernemen en een bijdrage te leveren aan een duurzame ontwikkeling van de samenleving. Economische ontwikkelingen moeten in balans 6

gebracht worden met zaken als bescherming van het milieu, veiligheid, gezondheid en daarnaast ook personeel en werkgelegenheid. Voorgenomen ontwikkelingen gericht op de groei van Schiphol zijn uitermate complexe vraagstukken geworden. Er moet rekening gehouden worden met grote, voor een deel tegenstrijdige belangen, en met vele belanghebbenden, gediend door veel verschillende (overheids)organisaties. Eén van die belangen betreft dus de externe veiligheid. Het voorlopige hoogtepunt in de discussie over het extern veiligheidsbelang voor de omgeving van Schiphol openbaart zich tijdens het besluitvormingsproces dat moet leiden tot wetgeving ten behoeve van de ingebruikname van een vijfde landings- en vertrekbaan, de Polderbaan. Deze wetgeving (de Schipholwet) was mede nodig na het beleidsstandpunt van de regering dat een verdere groei van Schiphol stimuleerde.

1.1 Doelstelling Deze scriptie heeft tot doel om aan de hand van een analyse van het politieke besluitvormingsproces gericht op de groei van het vliegverkeer van Schiphol, te bezien op welke wijze en met welke kwaliteit het extern veiligheidsbelang door de overheid behartigd wordt. Het beoogt hierdoor inzicht te geven in de wijze waarop de overheid haar politieke rol invult als belangenbehartiger van de burgers bij een uitermate complex infrastructureel vraagstuk, waarin de externe veiligheid centraal wordt gesteld. De centrale probleemstelling is derhalve: “Is bij de besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol op voldoende wijze rekening gehouden met het extern veiligheidsrisico?” Bij die besluitvorming is het nodig dat het risico van het vliegverkeer rond Schiphol kan worden vastgesteld en dat een norm gesteld kan worden voor een veiligheidsniveau dat door de samenleving wordt aanvaard. Om antwoord te geven op de probleemstelling gaat de scriptie in op de volgende deelvragen: • Is het mogelijk om aan de hand van objectieve maatstaven het extern veiligheidsrisico van het vliegverkeer rond Schiphol vast te stellen, en kan aan de hand van een algemene norm voor externe veiligheid het te realiseren veiligheidsniveau worden vastgesteld? • Wordt door de belanghebbende burgers het objectief gemeten veiligheidsrisico ook zo ervaren en wordt het algemeen genormeerde veiligheidsniveau door de samenleving ook zo gewenst? • Heeft de politiek zich voldoende ingespannen om het veiligheidsrisico en het door de samenleving gewenste veiligheidsniveau te onderscheiden, zodat van zorgvuldige besluitvorming kan worden gesproken? • Is door de politiek mogelijk bewust gebruik gemaakt van de diffuusheid van de inzichten over objectief meetbare veiligheid en de subjectieve veiligheidsperceptie om beslissingen te forceren? De titel van de scriptie in relatie tot de probleemstelling vraagt om een korte uitleg. De titel “Knollen voor citroenen” is ontleend aan een uitspraak van staatssecretaris Van Geel van Milieu van het Ministerie Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM) als reactie op een besluit over de externe veiligheid zoals vastgelegd in de Schipholwet (6). In hoofdstuk 6 wordt hier nader op ingegaan. Met deze titel is bedoeld uitdrukking te geven aan 7

de vraag in hoeverre de veiligheidsrisico’s en de gestelde veiligheidsnorm in voldoende mate met wetenschappelijke bouwstenen zijn te onderscheiden om te kunnen spreken van een zorgvuldige politieke afweging bij de vaststelling van de Schipholwet. Het mag duidelijk zijn dat de zorgvuldigheid waarmee bij de besluitvorming rekening wordt gehouden met externe veiligheid centraal staat. Er wordt nadrukkelijk geen oordeel gegeven over de inhoud van het besluit op zich en daarmee over het niveau van de voorgestane fysieke veiligheid rond Schiphol.

1.2

Leeswijzer

In hoofdstuk twee wordt de ontwikkeling geschetst van Schiphol en de omgeving en de ontwikkeling van het extern veiligheidsbeleid in Nederland. Dit maakt het mogelijk een beeld te vormen over de oorsprong van het vraagstuk dat voorligt. In hoofdstuk drie wordt aan de hand van literatuuronderzoek een analytisch en theoretisch kader geschetst. Het analytisch kader geeft duidelijkheid over de eerste twee deelvragen van de probleemstelling. Deze worden dan ook in dit hoofdstuk beantwoord. In hoofdstuk vier wordt inzicht gegeven in de oorspronkelijke wettelijke begrenzingen voor de externe veiligheid rond Schiphol en de begrenzingen van het nieuwe wetsvoorstel, de Schipholwet, nodig om de uitbreiding van Schiphol mogelijk te maken. Hoofdstuk vijf behandelt het verloop van het besluitvormingsproces, wat uiteindelijk leidt tot vaststelling van de Schipholwet. Hiermee wordt tevens duidelijk onder welke voorwaarden ten behoeve van de externe veiligheid, de groei van het vliegverkeer van en naar Schiphol in de toekomst toegestaan is. Hoofdstuk zes behandelt de periode na de wetvaststelling. De discussie in deze periode geeft een beeld van de consistentie van de veiligheidskeuzes die gedaan zijn en is mede van belang om het besluitvormingsproces te kunnen beoordelen. In hoofdstuk zeven wordt het besluitvormingsproces beoordeeld aan de hand van het analytisch kader. Ook wordt bekeken of het theoretisch kader wordt bevestigd door de wijze van besluitvorming. Hoofdstuk acht zet ten slotte in een slotbeschouwing de belangrijkste bevindingen op een rij en geeft een korte blik op de toekomst.

1.3 Doelgroep Hoewel in deze scriptie het besluitvormingsproces en de zorgvuldigheid waarmee bij het uiteindelijke besluit externe veiligheid is meegewogen centraal staan, wordt zo nu en dan wat breder uitgewijd dan wellicht strikt noodzakelijk lijkt te zijn. Dit betreft met name de ontwikkeling van het extern veiligheidsbeleid in Nederland en de gevolgen van diverse externe veiligheidsbesluiten op de omgeving van Schiphol. Inzicht in beiden doet echter zonder meer recht aan de doelstellingen. Daarnaast wordt hiermee samenhangende informatie op het gebied van externe veiligheid gebundeld, die ik op deze wijze in de literatuur niet eerder heb kunnen vinden. Ik denk dan ook dat deze scriptie vanuit verschillende invalshoeken interessant kan zijn. In de eerste plaats voor diegenen die in algemene zin geïnteresseerd zijn in de stand van zaken over externe veiligheid zowel voor wat betreft de wetenschappelijke inzichten als voor wat betreft het beleid, de wetgeving en de normering in Nederland. Daarnaast voor diegenen die 8

geïnteresseerd zijn in de politieke besluitvorming over grote en complexe infrastructurele projecten met in het bijzonder de plaats die externe veiligheid op dit moment inneemt bij deze besluitvorming. Ten slotte denk ik dat deze scriptie interessant is voor alle belanghebbende organisaties en burgers bij het uitbreidingsvraagstuk van Schiphol, waarbij in een intensief gebruikte woonen werkomgeving de groei van het vliegverkeer en de zorg voor het leefmilieu tegen elkaar moeten worden afgewogen.

9

2

Het ontstaan van een complex vraagstuk

2.1 De ontwikkeling van Schiphol en omgeving 2.1.1 Schiphol Op het strand van Kitty Hawk (North-Carolina) maakte fietsenmaker Orville Wright op 17 december 1903 vanaf een vlakke bodem de eerste bemande vlucht met een motorvliegtuig. Orville legde met het door zijn broer Wilbur en hem ontworpen vliegtuigje in twaalf seconden een afstand van veertig meter af. In 1905 beschikten de broers al over een toestel dat cirkels kon draaien en meer dan een half uur in de lucht blijven. Nadat nog geen vijf jaar later door de Nederlandse luchtvaartpionier Anthony Fokker zijn eerste vliegtuig, de Spin, was ontworpen, werd in september 1916 boven de Haarlemmermeerpolder de eerste proefvlucht gemaakt met een militaire dubbeldekker. De Farman F-22 werd gadegeslagen door verbijsterde polderbewoners en landde op een weiland dat werd aangeduid met “de vliegweide bij het fort Schiphol”. Vanaf 17 mei 1920 begon de burgerluchtvaart in Nederland pas werkelijk, met de aankomst van een De Havilland DH-16, een KLM-lijnvlucht uit Londen. Daarmee is Schiphol de oudste burgerluchthaven in de wereld, die nog op de oorspronkelijke plek functioneert. Nederland is, net als veel andere landen in de wereld, vanaf de jaren 60 geconfronteerd met een sterke groei van het internationale luchtverkeer. Om die groei op te vangen werd Schiphol, als nationale luchthaven van Nederland, stapsgewijs verder uitgebreid en verbeterd. Het aantal reizigers groeide van 440 per jaar naar ruim veertig miljoen. In 1967 werd het “nieuwe” Schiphol met vier landingsbanen door Koningin Juliana geopend. In die ruim tachtig jaar is de drassige vliegweide Schiphol uitgegroeid tot een ware luchthavenstad, waar dagelijks ruim 57 duizend mensen werken.

2.1.2 Omgeving van Schiphol De luchthaven Schiphol ligt in de Randstad direct omgeven door de steden Amsterdam, Haarlem, Haarlemmermeer, Amstelveen en op iets grotere afstand tot Leiden, Zaanstad, Almere en Utrecht. Met 1,5 miljoen inwoners maakt de directe omgeving van Schiphol circa 10% van de totale Nederlandse bevolking uit. Daarnaast is de omgeving van Schiphol een kernlocatie voor zeer veel uiteenlopende bedrijven. Om twee redenen vindt er een meer dan evenredige groei van stedelijke verdichting rond Schiphol plaats. Allereerst vormt de grote bedrijvigheid in de omgeving van Schiphol, maar vooral ook de mainportfunctie van de internationale luchthaven, een zichzelf versterkend geheel. In een opwaartse spiraal trekken Schiphol en de omliggende bedrijven nieuwe bedrijven aan, die leiden tot een groei van Schiphol en de omliggende bedrijvigheid en zo verder. In het spoor mee ontwikkelen zich in die omgeving nieuwe woongebieden. Daarnaast was het overheidsbeleid van de laatste tien jaren in hoofdzaak gericht op stedelijke verdichting. Met het oog op de vermindering van de milieubelasting kreeg beperking van de mobiliteitsbehoefte prioriteit. Ruimte voor bedrijven en nieuwe woningen moest eerst in bestaande steden worden gezocht. Hiertoe werden in 1993 door de minister van VROM in de Vierde Nota Ruimtelijke Ordening (13) zogenaamde Vinex-locaties (VIerde Nota EXtra) aangewezen als uitbreidingsgebieden voor de steden. Op grond van deze nota neemt de circa 10% van het Nederlandse woningbestand in de directe omgeving van Schiphol meer dan 20% van de totale groei van het woningbestand voor haar rekening in de periode tussen 1995 en 2005. De groeispiraal van de stedelijke verdichting rond Schiphol lijkt daarmee onomkeerbaar.

10

2.2 De ontwikkeling van het extern veiligheidsbeleid in Nederland Een blik in het verleden naar de beleidsontwikkeling ten aanzien van externe veiligheid is voor de discussie over de risico’s van Schiphol om twee reden interessant en ook relevant. Allereerst geeft een terugblik beter inzicht in het externe veiligheidsvraagstuk van Schiphol. Daarnaast wordt hierdoor duidelijk, dat het vraagstuk van Schiphol een belangrijke invloed heeft gehad op de algemene beleidsontwikkeling in Nederland ten aanzien van externe veiligheid.

2.2.1 Externe veiligheid Externe veiligheid gaat over het beheersen van de risico’s die ontstaan voor personen in de omgeving van het gebruik, de opslag en het vervoer van gevaarlijke stoffen. Voor wat betreft de luchtvaart gaat het hierbij om de risico’s voor omwonenden van een luchthaven, veroorzaakt door het vliegverkeer van en naar de luchthaven. Bij externe veiligheid wordt onderscheid gemaakt tussen plaatsgebonden risico (voorheen individueel risico) en groepsrisico. Plaatsgebonden risico (26) Het plaatsgebonden risico geeft per locatie de kans per jaar dat een persoon op die plaats overlijdt als rechtstreeks gevolg van een calamiteit van risicovolle activiteiten. Het plaatsgebonden risico kan weergegeven worden als een contour op een kaart die punten met een gelijk risico met elkaar verbindt. Het plaatsgebonden risico is een maatstaf voor de persoonlijke veiligheid van mensen die in de omgeving van een risicovolle activiteit verblijven. Het plaatsgebonden risico wordt door bestuurders, experts en andere betrokkenen als een werkbaar instrument ervaren voor planontwikkeling, vergunningverlening en handhaving. Groepsrisico (26) Groepsrisico geeft gelet op het aantal mensen dat daadwerkelijk in de buurt verblijft, de kans aan dat een groep personen overlijdt ten gevolge van een calamiteit bij een risicovolle activiteit. Het groepsrisico is een maatstaf voor de verwachte omvang (uitgedrukt in aantal overleden personen) van een calamiteit. Het huidige beoordelingskader voor het groepsrisico werkt met een oriëntatiewaarde. Het bevoegd gezag heeft de mogelijkheid om hiervan gemotiveerd af te wijken. Aan die gemotiveerde afwijking moet een belangenafweging ten grondslag liggen.

2.2.2 Beleidsontwikkeling Wettelijk kader De ontwikkelingen van het externe veiligheidsbeleid vinden in Nederland vrijwel steeds plaats in reactie op grote ongevallen (1) . Een ontploffing van buskruit in Leiden in 1807 leidt voor het eerst tot wetgeving ter voorkoming van gevaar, schade en hinder. Keizer Napoleon vaardigde in 1810 een decreet uit, waarin onder meer werd voorgeschreven dat een vergunning nodig was voor het voeren van een bedrijf. Op dit decreet werd in 1814 een Koninklijk Besluit gebaseerd waarmee beoogd werd activiteiten, die gevaar schade of hinder konden opleveren voor de omgeving, tegen te gaan. Opmerkelijk is dat in beide gevallen aan de vergunning verbonden was, dat eerst bij omwonenden geïnformeerd moest worden naar eventuele bezwaren tegen het vestigen van een fabriek of inrichting. In 1875 werd het Koninklijk Besluit omgezet in een wet die als naam kreeg Fabriekswet. Toen in 1896 de

11

Veiligheidswet in werking trad, werd de Fabriekswet omgedoopt in de Hinderwet. Pas in 1984 ging de Hinderwet op in de huidige Wet Milieubeheer. Snelle beleidsontwikkeling in de jaren ’70 en ’80 Op het gebied van externe veiligheid maakte het beleid in de jaren ’70 en’80 van de 20e eeuw een snelle ontwikkeling door. Dit werd enerzijds veroorzaakt door een snelle expansie van de productie, de opslag, het transport en het gebruik van gevaarlijke stoffen, anderzijds doordat in korte tijd een aantal zeer grote ongelukken gebeurden, die tot grote publieke onrust leidden. In het jaar 1979 heeft de toenmalige minister-president Van Agt, in een brief aan de voorzitter van de Tweede Kamer mededelingen gedaan over de (coördinerende) positie van de Minister van Volksgezondheid en Milieuhygiëne (1). Deze brief had in hoofdzaak drie elementen: de oprichting van een organisatie die het beleid op het gebeid van externe veiligheid vorm moest geven, de benoeming van de minister belast met het milieubeleid tot coördinerend minister voor de gevaarlijke stoffen en de aankondiging van wetgeving. Mede in verband met de beleidscoördinatie voor gevaarlijke stoffen werd op 1 juli 1979 binnen het Ministerie van Volksgezondheid en Milieuhygiëne een afdeling opgericht die zich speciaal met de externe veiligheid bezig hield. LPG: de eerste serieuze krachtmeting (1) Na de eerste energiecrisis in 1973 maakte de opkomst van LPG als energiedrager de verdere ontwikkeling van extern veiligheidsbeleid noodzakelijk. De opslag, overslag, het vervoer en het gebruik van LPG zijn hierdoor actueel geworden in de politieke besluitvorming. Het aantal vergunningaanvragen voor LPG-stations voor het wegverkeer nam sterk toe, waardoor ook het transport van LPG zou gaan toenemen. Vooruitlopend op een studie naar de veiligheidsaspecten van de LPG-keten, vaardigde de toenmalige Hoofdinspecteur voor de Milieuhygiëne het zogenaamde “interim-standpunt LPG-stations” uit. In dit interim-standpunt werd vastgelegd dat de bewoningsdichtheid in de omgeving moest worden beperkt tot aangegeven maxima. Dit interim-standpunt is daarmee de eerste overheidsmaatregel waarin aan de risico’s voor de omgeving gevolgen werden verbonden voor de ruimtelijke ordening rondom de gevaarsbron. Het kabinet besluit in 1980 de voorbereiding van een “Integrale nota LPG” (28) op te dragen aan een werkcommissie van de Rijks Planologische Commissie. Door deze commissie wordt de basis gelegd voor de op risico gebaseerde normering. Het idee van een kwantitatieve benadering van het aanvaardbare restrisico doet zijn intrede. Een algemeen kader, in de vorm van rijksbeleid wordt gevonden in milieuhygiënische normen, waarmee algemeen geldende grenzen voor de aanvaardbaarheid van risico’s worden gegeven. Deze kwantitatieve invulling leidt tot de grenswaarden voor individueel en groepsrisico, die in de Integrale Nota LPG van 1984 worden neergelegd. Deze nota biedt de basis voor de sanering van risicovolle LPGstations. Tot aan de vuurwerkramp van Enschede (2001) worden van de ongeveer 800 LPGstations, waarvan de risico’s volgens de grenswaarden onaanvaardbaar zijn, door geldgebrek, slechts 204 gesaneerd. Omgaan met risico’s en stagnatie in beleidsontwikkeling In het risicobeleid dat de rijksoverheid sinds de jaren tachtig voor het milieu voert, staat het gelijke recht op bescherming van iedere Nederlander centraal. De nota “Omgaan met Risico’s” uit 1989 (25) stelt dat de jaarlijkse kans op sterfte als gevolg van activiteiten waarbij straling of toxische stoffen vrijkomen of met een kans op grote ongevallen, in beginsel voor geen enkele burger groter mag zijn dan één op de miljoen (norm voor individueel risico). Voor grote ongevallen waarbij in één keer meer slachtoffers kunnen vallen, accepteert men

12

een naar verhouding nog kleinere kans, rekening houdend met de ernstige maatschappelijke gevolgen bij grote ongevallen (norm voor groepsrisico). In deze nota werd getracht voor drie zaken een georganiseerde oplossing te bieden. In de eerste plaats werd getracht voor activiteiten waarop milieubeleid van toepassing was, de risico’s in vergelijkbare maten uit te drukken en maxima te stellen aan de aanvaardbaarheid van risico’s. Daarnaast werd getracht een bepalingsmethode te vinden die bij grote ongevallen de omvang van de gevolgen (effecten) veel zwaarder weegt dan de kans dat de gevolgen zich voordoen. Ten slotte werd verwacht dat door het presenteren van deze benadering in het parlement en het overeenkomen van een geharmoniseerde benadering aan de gegroeide praktijk van uitgebreide, vaak juridische, discussies voor iedere vergunning afzonderlijk, grotendeels een halt kon worden toegeroepen. Omdat over de feitelijke risico’s van allerlei activiteiten buiten de chemische industrie nog nauwelijks iets bekend was, kon moeilijk worden overzien welke gevolgen de normering zou hebben voor de ruimtelijke ordening in de vergunningverlening. Daarom werd besloten de implementatie van het beleid in dwingende regelgeving uit te stellen tot nadat meer over de gevolgen bekend zou zijn. In het begin van de jaren ’90 ontstonden op verschillende terreinen problemen met de uitvoering van het in “Omgaan met Risico’s” neergelegde beleid. Dit werd gedeeltelijk veroorzaakt doordat het universeel toepassen van de normen voor een grote diversiteit aan activiteiten tot onbedoelde gevolgen leidde. Een andere oorzaak was dat duidelijk werd dat het veiligheidsbeleid leidt tot indirect ruimtebeslag en daarmee beperkingen voor maatschappelijke ontwikkelingen. Met name de discussies over de risico’s van Schiphol hebben in belangrijke mate bijgedragen aan de stagnatie van de beleidsontwikkeling en de afzwakking van de gehanteerde normen zoals gesteld in “Omgaan met Risico’s”. Rond Schiphol bleken immers zeer grote risico’s tegen zeer grote economische belangen te moeten worden afgewogen en vrijwel alle grote partijen besloten te wachten tot de discussie over de risico’s van Schiphol was afgerond, alvorens verdere stappen te ondernemen. Het besluitvormingproces over deze discussie vormt de kern van deze rapportage. De vuurwerkramp in Enschede doorbrak de patstelling voor de overige beleidsterreinen. Nieuwe rampen, vernieuwd beleid De 21e eeuw begint met ernstige ongevallen in Enschede en Volendam. Met name de vuurwerkramp in Enschede leidt tot vernieuwd beleid met betrekking tot externe veiligheid. Bijna identiek met de brief uit 1979, schrijft het Kabinet op 7 maart 2001 een brief aan de Tweede Kamer. Binnen het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer wordt een projectdirectie Externe Veiligheid opgericht. In de nota “Omgaan met risico’s” werd bij de normering voor het eerst onderscheid gemaakt tussen het individueel risico (tegenwoordig plaatsgebonden risico) en het groepsrisico. Met name de normering voor het groepsrisico bleek in praktische zin moeilijk hanteerbaar. Waar het individueel risico als norm gesteld werd, was bij het groepsrisico sprake van een oriënterende waarde. De beleidsvernieuwing na Enschede richtte zich op de omvang van de gevolgen (effect) van een ongeval. Het groepsrisico geeft een indicatie, afgezet tegen de kans van optreden. Het beleid was erop gericht dat bij het maximaal denkbare ongeval geen schade aan mensen wordt aangericht. In de beleidsvernieuwing wordt dit het voorzorgprincipe genoemd. Het hanteren van het groepsrisico en het voorzorgprincipe bleek in de praktijk grenzen te hebben van economische aard. Bij hoge belangen bleef de vraag of de risicoreductie nog opweegt tegen de kosten van de maatregelen of gevolgen voor het ruimtegebruik. Het uitbreidingsvraagstuk van Schiphol geeft een kenmerkend beeld van deze afweging.

13

Nuchter omgaan met risico’s In het najaar van 2002 heeft de Staatssecretaris van VROM opdracht gegeven om de wetenschappelijke bouwstenen te leveren waarmee tot een rationalisatie van het risicobeleid gekomen zou kunnen worden. Het gaat daarbij om de onderlinge consistentie in het toelaten van de verschillende soorten risico’s en de consistentie met vroeger geaccepteerde risiconiveau’s. Daarnaast gaat het om een door de politiek te kiezen balans tussen (kosten)efficiëntie en een subjectief beleefde rechtvaardigheid. Het risicobeleid wordt namelijk gekenmerkt door een sterke vermenging van meer objectieve technischwetenschappelijke met meer subjectieve belevingsaspecten. Het spanningsveld wordt verder vergroot wanneer de sterk subjectieve risico’s ook nog gekenmerkt worden door een hoge mate van (wetenschappelijke) onzekerheid. In de nota “Nuchter omgaan met risico’s” (26) wordt gesteld dat het begrip risico niet uitsluitend bestaat uit objectief meetbare eigenschappen van systemen. Bij het beoordelen van risico’s spelen naast de rekenkundige kans op en omvang van de schadelijke gevolgen van een activiteit nog vele andere aspecten een rol, zoals vrijwilligheid, eerlijke verdeling van lusten en lasten en de beheersbaarheid van een situatie. Het is tevens een sociaal construct waarbij kwalitatieve, sociaal psychologische eigenschappen een minstens zo belangrijke rol spelen als kwantitatieve rekenmodellen. De keuze van toelaatbare risiconiveaus en de mate van differentiatie daarin is bij uitstek een politieke aangelegenheid. De wetenschap kan een bijdrage leveren door concrete berekeningen van de in de samenleving optredende risico’s en de daaruit voortvloeiende maatschappelijke kosten en door de structurering van de complexe problematiek. Om tot een transparante aanpak te komen wordt het beleidsuitgangspunt van de genormeerde gelijke risicobescherming voor eenieder (“Omgaan met risico’s”) uitgebreid met drie aanvullende stappen. 1. Op basis van kosteneffectiviteitsanalyse (hoeveel risicoreductie tegen hoeveel geld) kan worden vastgesteld of de risico-euro goed besteed is. Als het garanderen van een (door de politieke keuze) bepaald beschermingsniveau voor elke Nederlander “zeer kostbaar” wordt, kan de politiek op zoek gaan naar minder kostbare vormen van risicoreductie of een grote risico te accepteren voor specifieke soorten risico’s. Door risico’s zoals die nu feitelijk geaccepteerd worden te classificeren naar belevingsaspecten, kan onderscheid gemaakt worden naar de klaarblijkelijke mate van acceptatie van de verschillende soorten risico’s. Op die manier worden subjectieve belevingsaspecten in de risicoacceptatie meegenomen en kan op een consistente manier tot differentiatie van risico’s gekomen worden. 2. Wanneer groepen in de samenleving zich door heel andere risicoaspecten dan waarschijnlijkheid en omvang van de gezondheidsschade aangesproken voelen, lijkt het zinvol belanghebbende groepen tijdig in de discussie te betrekken. Door overleg te voeren met belanghebbende groepen gericht op consensus over de probleemdefinitie en procedure, over doelmatigheid, evenwichtigheid en billijkheid van maatregelen, kan de acceptatie van de uitkomst worden vergroot en kunnen relatief dure maatregelen mogelijk achterwege blijven. 3. Wanneer de onzekerheid over te lopen risico’s toeneemt en tegelijk de ernst en omvang van een eventueel effect of ongeluk groter worden, is de vraag van belang welke mate van voorzorg gewenst is.Afgezien van een bijdrage in de structurering en karakterisering van het probleem is de rol van de wetenschap hierbij veranderd van adviseur of rekenmeester naar facilitator. Dit betekent dat de politiek moet beslissen in geval van grote onzekerheid.

14

2.3 Tegengestelde ontwikkelingen, veiligheidsnormering voor Schiphol In beide vorige paragrafen zijn ontwikkelingen geschetst, die steeds scherper tegenover elkaar zijn komen te staan. Aan de ene kant is het vliegverkeer van en naar Schiphol toegenomen, waarbij de omgeving, mede door de aanwezigheid van de luchthaven, een sterke toename van de stedelijke verdichting heeft doorgemaakt. Het is denkbaar dat hierdoor de veiligheidsrisico’s van het vliegverkeer voor de omgeving alleen maar zijn toegenomen. Aan de andere kant heeft het extern veiligheidsbeleid in Nederland, mede door een aantal grote incidenten, zich ontwikkeld. De norm voor externe veiligheid is in toenemende mate bepalend voor de mogelijkheid tot gevaaropleverende activiteiten in stedelijk verdichte gebieden en omgekeerd is de norm in toenemende mate bepalend voor de mogelijkheden van ruimtelijke ontwikkelingen in de nabijheid van gevaaropleverende activiteiten. Discussies over de belangentegenstelling tussen groei en externe veiligheid bij besluitvorming over Schiphol en omgeving konden niet langer uitblijven. Het duurt tot eind jaren `80 voordat het externe veiligheidsrisico van het vliegverkeer voor de omgeving van een luchthaven in beschouwing genomen wordt. Tot die tijd waren er incidenteel studies geweest naar de risico’s van neerstortende vliegtuigen voor kerncentrales en chemische procesinstallaties (1) en was ook in internationale regelgeving (ICAO) externe veiligheid geen punt van overweging. Dit laatste is overigens nog altijd het geval (10). Toen in 1995 werd besloten tot uitbreiding van Schiphol met een vijfde baan (Polderbaan), kreeg externe veiligheid, met het vaststellen van de Planologische Kernbeslissing (10), een herkenbare plaats door een normstelling voor het individueel (plaatsgebonden) risico.

2.4 Externe veiligheid als onderwerp van politieke discussie Na diverse beleidsstudies over de toekomst van de nationale luchthaven, met verschillende alternatieven voor de locatie van de luchthaven, werd in december 1999 in de kabinetsnota “Toekomst van de nationale luchthaven” (11) vastgelegd dat groei van de luchtvaart zowel op de middellange als de lange termijn op Schiphol moet plaatsvinden. Dit betekende een hernieuwde focus op Schiphol zelf als locatie voor groei van de luchtvaart. Doordat met name de volumegrenzen uit de PKB (maximaal 44 miljoen passagiers en 3,3 miljoen ton vracht per jaar) veel sneller in beeld kwamen dan gedacht, vond het kabinet dat de PKB vervangen moest worden door nieuwe wetgeving: de Schipholwet (36). In deze Schipholwet moest een nieuw normenstelsel voor milieu en veiligheid grenzen stellen aan de ruimte voor verdere ontwikkeling. Bij de behandeling van de Schipholwet kreeg externe veiligheid rond de luchthaven voor het eerst serieuze politieke aandacht. Om te kunnen beoordelen op welke wijze het extern veiligheidsbelang bij de besluitvorming over de Schipholwet is meegewogen, wordt allereerst een toetsingskader geformuleerd.

15

3.

Toetsingskader

Om antwoord te kunnen geven op de centrale probleemstelling, is een toetsingskader nodig. Het toetsingskader valt uiteen in twee delen. Een analytisch kader waarbij aan de wetenschap ontleende bouwstenen aangereikt worden om externe veiligheidsrisico’s te kunnen beoordelen en het gewenste veiligheidsniveau te kunnen vaststellen. Vervolgens worden beoordelingscriteria geformuleerd voor de politieke besluitvorming, waarbij tevens een verwachting wordt uitgesproken over de aanwezigheid van bepaalde politieke drijfveren. In hoofdstuk zeven wordt aan de hand van het analytisch kader bekeken of bij de besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol op voldoende wijze gebruik gemaakt is van wetenschappelijke inzichten over externe veiligheidsrisico’s. Aansluitend wordt het politieke beslisproces beoordeeld en wordt bekeken in hoeverre de wijze waarop de besluitvorming in de praktijk heeft plaatsgevonden kon worden voorspeld.

3.1 Analytisch kader voor bepaling van veiligheidskeuzes Om een standpunt te bepalen over het gewenste veiligheidsniveau voor de omgeving van Schiphol afgemeten tegen het risico van het vliegverkeer, is het nodig om het risico te analyseren en te beoordelen. Vanuit de technologisch wetenschappelijke invalshoek kan dit door de objectivering van de risico’s van het vliegverkeer voor de omgeving. De meerderheid van de burgers echter baseert zich echter op intuïtieve risicobeoordelingen, ofwel risicopercepties (30). Het publieke draagvlak voor veiligheidskeuzes wordt dan ook niet alleen bepaald door de feitelijke veiligheid, maar ook door veiligheidsbeleving van de burgers. Aangezien de politiek het publieke belang behoort te dienen, zal naast de objectivering van risico’s ook inzicht in risicopercepties nodig zijn om tot aanvaardbare veiligheidskeuzes te komen. In het vorige hoofdstuk over de ontwikkeling van het extern veiligheidsbeleid werd al gesteld dat bij complexe vraagstukken veiligheid beoordeeld moet worden binnen een sociaal construct, waarbij kwalitatieve, sociaal psychologische eigenschappen een minstens zo belangrijke rol spelen als kwantitatieve rekenmodellen. Juist vanwege de noodzaak tot beoordeling binnen een sociaal construct(26) , maakt het bijna onmogelijk om een objectief en eenduidig waardeoordeel te geven over een eenmaal gemaakte keuze voor het veiligheidsniveau. Ieder waardeoordeel hierover zal een nieuwe discussie oproepen. Beoordeling van het vastgestelde veiligheidsniveau zal dan ook niet plaatsvinden. Bij de beoordeling van het politieke besluitvormingsproces is het dus vooral van belang te bepalen of de analyse en beoordeling dan ook zorgvuldig hebben plaatsgevonden. Bij deze beoordeling is het in het verlengde van de deelvragen van de probleemstelling van deze scriptie, van belang inzicht te hebben in: • De wijze waarop het extern veiligheidsrisico van het vliegverkeer rond Schiphol geobjectiveerd kan worden, en hoe het veiligheidsniveau vervolgens aan de hand van objectieve maatstaven kan worden bepaald. • De wijze waarop de subjectieve beleving van risico’s van de burgers, de risicoperceptie, meegewogen kan worden bij de bepaling van het veiligheidsniveau.

16

De wijze waarop kan worden beoordeeld of bij het politieke besluitvormingsproces voldoende inspanning is geleverd om het aanwezige veiligheidsrisico te bepalen en aansluitend het aanvaardbare veiligheidsniveau vast te stellen. Aan de hand van de literatuur is hiertoe een analytisch kader opgesteld. •

3.1.1 De objectieve bepalingsmethoden a

Vergelijking tussen verschillende gezondheidsrisico’s

Het externe veiligheidsbeleid is gericht op de bescherming van de gezondheid van personen tegen externe risicobronnen. Op dergelijke gezondheidsrisico’s kan de mens zelf geen directe invloed uitoefenen, omdat het niet eenvoudig is om aan de blootstelling ervan te ontkomen. Daarnaast bestaan er gezondheidsrisico’s waarop de mens wel directe invloed kan uitoefenen, door ze simpelweg te vermijden. Door de externe veiligheidsrisico’s rondom luchthavens in het brede perspectief van gezondheidsrisico’s te plaatsen, is het beter mogelijk om gepaste aandacht en middelen te besteden aan het veiligheidsvraagstuk rond Schiphol. Door bundeling van gegevens van De Hollander en anderen(9) zijn door het RIVM ruwe ramingen op een rij gezet van jaarlijkse sterfte en verlies aan gezondheid gewogen levensjaren (DALYs) door een aantal risico’s in Nederland (tabel 3.1). De tabel is aflopend van vermijdbaar, in mindere mate vermijdbaar naar bijna niet vermijdbaar. Ongevallen op grond van externe veiligheidsrisico’s rond luchthavens zijn ondergebracht bij de grote ongevallen. Het (zeer kleine) aantal luchtvaartongevallen met externe slachtoffers gaf geen aanleiding voor een aparte vermelding. Tabel 3.1 Ruwe ramingen van jaarlijkse sterfte en verlies aan gezondheid gewogen levensjaren door een aantal risico’s in Nederland.

risicofactor Het roken van sigaretten Overgewicht Lichamelijke inactiviteit Ongezonde voeding (verkeerd vet) Alcohol Ongevallen thuis Ongevallen verkeer Luchtverontreiniging stof Radon in woningen Passief roken Legionella in drinkwatersystemen Benzeen Grote ongevallen Bliksem

sterfte per jaar 20.000 8.000 8.000 7.000 2.2001 2.200 1.200 1.300 800 530 80 3 1 1,5

DALYs 440.000 170.000 135.000 137.000 195.000 52.500 85.0002 1.800 7.900 6.300 5603 140 404 40

17

1. 2. 3. 4.

exclusief verkeersongevallen alleen blijvend letsel gebaseerd op studies naar samenhang dagelijkse variatie in sterfte en luchtverontreiniging alleen verloren levensjaren door sterfte

In de geschiedenis van de luchthaven Schiphol is de Bijlmerramp van 1994 het enige luchtvaartongeluk met externe slachtoffers. Bij deze ramp zijn 43 personen direct overleden. In het overzicht wordt geen verband gelegd met het aantal personen dat aan een bepaald risico blootgesteld wordt.

b

Ketenbenadering

Causale keten Bij deze benadering kan het optreden van gezondheidsschade gezien worden als het resultaat van processen die kunnen worden beschreven met oorzaak- en gevolgketens. Analyse van dergelijke ketens kunnen helpen bij het identificeren van risico reducerende maatregelen. Naar Norberg-Bohm (21) kan dit bij de luchtvaart voor het aspect externe veiligheid als volgt worden weergegeven.

oorzakelijke keten

menselijke behoeften

menselijke activiteiten

materiaal en energie

stressors

blootstelling

milieueffecten

zaken ontmoeten recreatie

vliegverkeer

gewichtsmassa met snelheid

kans op vliegtuigongeval

extern veiligheidsrisico

doden en gewonden

aanpassen menselijk handelen alternatief vervoer

verbeteren veiligheid vliegverkeer

blootstelling tegengaan

verbetering motortechniek en onderhoud

ruimtelijke ordening

electronisch verkeer

veilige procedures

alternatieve vliegroutes

hoge prijzen

effecten tegengaan

?

verbetering opleiding en training

18

Bij de formele systeemanalyse wordt ook wel gebruik gemaakt van de DPSIR-cyclus (“driving forces-pressure-state-impact-response”). Het menselijk systeem oefent druk uit op het milieusysteem, waardoor de kwaliteit (toestand) van de leefomgeving verslechtert. Dit kan de gezondheid van de bewoners aantasten. Als reactie op deze gezondheidsschade kan het menselijk systeem meer aandacht gaan besteden aan veiligere technologie of het ruimtelijk scheiden van woon- en transportfuncties (27). Veiligheidsketen. In de jaren ’90 van de vorige eeuw werd door het toenmalig ministerie van Binnenlandse Zaken de veiligheidsketen geïntroduceerd. De veiligheidsketen deelt de veiligheidszorg op in vijf taakvelden te weten: proactie, preventie, preparatie, repressie en nazorg. Steeds meer wordt onderkend dat de meeste winst te behalen is aan de voorkant van de veiligheidsketen, de schakels proactie en preventie. Proactie werd bij de introductie omschreven als het wegnemen van structurele oorzaken van onveiligheid en het voorkomen van het ontstaan ervan. Tegenwoordig wordt proactie veelal in breder verband gebruikt. Proactie is vooral gericht op het besluitvormingstraject bij de ordening en inrichting van de (openbare) ruimte. Een variant op de rechtlijnige keten is de gesloten ketting (4). Met deze weergave wordt het lerend aspect van de geëffectueerde onveiligheidsrisico’s meer onderdeel gemaakt van het proactiebeleid. Daarnaast wordt de schakel proactie veranderd tot de variabele proactief naast de variabele reactief. Aldus worden proactieve en reactieve preventie onderscheiden. Proactieve preventie heeft als oogmerk bepaalde risico’s niet te laten ontstaan, reactieve preventie betreffen fysieke maatregelen ter beperking van de gevolgen van een incident. Op deze twee zorggebieden valt de meeste veiligheidswinst te behalen. Bovenstaande kan verder geconcretiseerd worden door een opdeling in de volgende veiligheidsmaatregelen: • Risico niet voor laten doen (proactieve preventie); • Risicovermindering door ruimtelijke ordening (proactieve preventie); • Risicovermindering door bronmaatregelen (proactieve preventie); • Risicovermindering door omgevingsmaatregelen (reactieve preventie); • Gevolgbeperking door preparatie en repressie en nazorg (overige gebieden).

c

Normstelling aan de hand van statistieken en modellen

Een deel van het risicobeleid is gebaseerd op de wetenschap die kwantitatief en waardevrij inzicht geeft in het ontstaan en de omvang van risico’s en de wijze waarop risico’s beïnvloed kunnen worden. Door de kansen op schade en verlies in beeld te brengen is het vervolgens voor beleidsmakers (politici) mogelijk om vast te stellen tot welk niveau risico’s maatschappelijk nog te aanvaarden zijn. Het inzichtelijk maken van risico’s kan gebeuren door statistieken en door modellen. Een belangrijk instrument bij de sturing van risicoreductie is normstelling door middel van regelgeving. Ongevalstatistieken De meest simpele vorm van wetenschappelijk inzicht in veiligheidsrisico’s zijn ongevalstatistieken. Van een nader bepaalde risicovolle activiteit kan het jaarlijks aantal ongevallen geregistreerd worden. Normstelling vindt plaats door een maat te stellen voor het maximaal toelaatbaar aantal ongevallen of slachtoffers. Kenmerken van deze methode zijn: • Sturing door “trial and error”: een activiteit vindt plaats en al lerende van de ongevalgevolgen vindt bijstelling plaats. Sturing doorloopt een cyclisch proces: 19

beleidskeuzes worden gemaakt, effecten worden waargenomen, ongewenste effecten worden gecorrigeerd, het effect van de correctie wordt geobserveerd, er wordt opnieuw gecorrigeerd. Deze methode laat zich goed toepassen als de effecten herkenbaar en klein en zijn, en herstel van het effect mogelijk is (35) . • Ex post verantwoording: hierbij gaat het om de methode waarmee achteraf vastgesteld wordt dat zaken verlopen op een manier die politiek wenselijk wordt geacht (34) . Dit levert vervolgens inzicht op welke wijze bijgestuurd moet worden. Voordeel van de methode door sturing op ongevalstatistieken is de grote toegankelijkheid voor en herkenning door het grote publiek. Nadeel is dat er sturing plaatsvindt nadat de ongevallen al zijn voorgevallen. Lang niet alle risicovolle activiteiten lenen zich voor sturing op grond van statistieken. In de ongevalstatistieken moet een regelmatig patroon herkenbaar zijn, dat normstelling mogelijk maakt. Daarbij moet er sprake zijn van een dusdanige frequentie dat er een patroon herkenbaar wordt van oorzaken, die vertaald kunnen worden naar ongevalbeperkende maatregelen. Statistieken van dodelijke ongevallen in het verkeer bijvoorbeeld laten zich, gelet op de regelmaat en de frequentie, gebruiken om op te sturen. Risicomodellen Met risicomodellen wordt door analyse een theoretische weergave van de werkelijkheid in een rekenformule uitgewerkt, waarmee aan de hand van parameters en variabelen kan worden berekend wat de kans is op een bepaald effect. Dit effect wordt veelal uitgedrukt in (aantal) dodelijke slachtoffers. Door een grens te stellen aan de kans op een bepaald aantal (dodelijke) slachtoffers vindt sturing plaats. Kenmerken van deze methode zijn: • Sturing door “trial without error”: een activiteit vindt pas plaats als wetenschappelijk is vastgesteld dat een niet gewenst effect onmogelijk is. Doel is vaak een laag of beter nog geen risico. Deze methode wordt toegepast als de effecten groot of onherkenbaar zijn en herstel van het effect niet mogelijk is. Deze benadering staat nieuwe ontwikkelingen vaak in de weg, mogelijk ook als bestaande activiteiten meer risico’s met zich meebrengen. Dit kan dus een remmende werking hebben op de optimalisering van veiligheid (35). • Ex ante verantwoording: hierbij gaat het om de methode om vooraf zoveel mogelijk te garanderen dat zaken lopen op een manier die politiek wenselijk wordt geacht (34) . Elke risicoanalyse met behulp van modellen kent echter onzekerheden. Door Funtowicz en Ravetz (7) is een indeling naar de mate van onzekerheid gemaakt. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen technische, methodologische en epistemologische onzekerheid. Bij technische onzekerheid gaat het om inexactheid. Slecht beperkte metingen zijn mogelijk, waardoor de waarde of de variatie van een parameter niet nauwkeurig kan worden vastgesteld. Bij methodologische onzekerheid gaat het om onbetrouwbaarheid. De beperkte gegevens zijn wel gemodelleerd, maar er bestaat weinig zekerheid over de oorzakelijkheid van de relaties en dus dat alle sommen in werkelijkheid ook juist zijn. Bij epistemologische onzekerheid gaat het om onwetendheid. Het is nauwelijks bekend hoe een systeem in elkaar zit, waar het begint of eindigt, of dit is slechts op onderdelen bekend. Het is onbekend of het nu gaat om waarschijnlijkheden, om kans of mate van blootstelling, of om aard of ernst van de gevolgen. Naarmate de onzekerheden van een model toenemen, is het lastiger om de resultaten als “waardevrij” of “boven discussie verheven” te presenteren. Bij dergelijke modellen moet

20

complexiteit worden gereduceerd, grote hiaten in kennis en data worden overbrugd met aannames en ruime onzekerheden op de een of andere wijze worden verdisconteerd. Dergelijke beslissingen worden - soms impliciet - gestuurd door en onderbouwd met waarden en ideologie (30) .

Sturing door normstelling Normering kan uitstekend als aanjager voor risicoreductie fungeren. Betrokkenen zullen inspanningen verrichten om een risico te beperken tot de grenzen die in de norm zijn neergelegd. Door De Bruijn en Ten Heuvelhof (3) worden een aantal bezwaren genoemd tegen sturing door normstelling. • Bij grote onzekerheidmarges van risicoanalyses ontstaan er ruime mogelijkheden om een risico te berekenen dat binnen de norm valt en werkt normering dus onbetrouwbaar gedrag in de hand; • Normering richt zich sterk op één risicovolle activiteit en stimuleert niet verder te kijken naar de risicoketen, waarin deze activiteit is ingebed; • Normering houdt vaak onvoldoende rekening met de vraag naar de kosteneffectiviteit van risicoreductie; • Voldoet een risicovol object eenmaal aan de norm, dan gaat er geen prikkel meer uit om verdere kansen op risicoreductie te benutten; • Een norm richt zich veelal op een enkele actor (de risicoveroorzaker) in een netwerkachtige structuur. Van een gemeenschappelijke risicoperceptie van al de betrokken actoren is dan geen sprake, waardoor risicoreductie sterk wordt bemoeilijkt.

d.

Kosten-baten analyse

Met een kosten-baten analyse wordt een antwoord gezocht op de vraag of de verwachte opbrengsten van een voorgestelde activiteit opwegen tegen de verwachte kosten. Vanuit economisch perspectief is dit een waardevol instrument. Bij veel vraagstukken spelen echter waarden die zich mogelijk moeilijk in financiële zin laten kwantificeren. Een kosten-baten analyse veronderstelt inzicht in zowel de te verwachten kosten als de te verwachten opbrengsten. Bij een vraagstuk waarbij het veiligheidsbelang meegewogen wordt, zijn veiligheidsrisico’s te beschouwen als een deel van de kosten De eerste stappen bij het berekenen van de te verwachten kosten van veiligheidsrisico’s van een project zijn: het onderscheiden van al de toekomstige effecten die het resultaat kunnen zijn van de implementatie; inzicht hebben in de kans dat een dergelijk effect optreedt; en het inschatten van de kosten van het verlies voor de samenleving als een effect zich voordoet (1) . In de paragraaf over risicomodellen is al gesproken over het inzichtelijk maken van effecten en de kans daarop. Daarin werd gesteld dat dergelijke modellen vele onzekerheden kennen. Het berekenen van de te verwachten kosten van veiligheidsrisico’s vraagt boven deze onzekerheden een extra aanname: de prijs van een menselijk leven. Economen hebben lang gediscussieerd over de vraag hoe de waarde van een menselijk leven het beste gekwantificeerd kan worden (12) . De traditionele economisch benadering is om de waarde van een menselijk leven overeen te stemmen met de waarde van de toekomstige inkomsten van een persoon. Een tweede benadering is om de waarde van een menselijk leven overeen te stemmen met “court awards”.

21

Het mag duidelijk zijn dat beide benaderingen veel discussie oproepen omdat beiden voorbij gaan aan persoonlijke gevoelens. Beter dan te spreken over de waarde van een menselijk leven is te spreken over de waarde die toegekend kan worden aan de verandering in de kans om te overleven (12). Om deze waarde te bepalen is onderzoek nodig wat het marktgedrag van mensen in beeld brengt die risico’s afwegen tegen financiële opbrengsten. Dit kan door vast te stellen welke risicopremie nodig is om een nader bepaalde toename van de kans op overlijden te accepteren (32). Hoewel niet vrij van discussie kan een kosten-baten analyse, ook bij vraagstukken waarbij het veiligheidsbelang meegewogen wordt, een zinvol hulpmiddel zijn.

3.1.2. De risicoperceptie Onderzoek uit 1980 in de Verenigde Staten (8) heeft weergegeven dat de meeste burgers de samenleving risicovoller vonden dan in het verleden, en dat ze vonden dat de toekomstige risico’s alleen maar groter zouden worden. Dit in tegenstelling tot de inzichten over risico’s die gebaseerd waren op objectief wetenschappelijke onderzoeken. Hieruit blijkt een verschil tussen het objectief (zo mogelijk gekwantificeerde) risico en het door het grote publiek waargenomen risico. Daarnaast hebben diverse psychometrische studies uitgewezen dat voor de meeste risicovolle activiteiten het bijbehorende risiconiveau onaanvaardbaar hoog gevonden wordt door het grote publiek. Dit verschil tussen het waargenomen en het gewenste risiconiveau suggereert dat de meeste mensen niet tevreden zijn met de wijze waarop door de overheid het evenwicht gezocht wordt tussen de risico’s en voordelen van allerlei activiteiten. Bovenstaande inzichten maken duidelijk dat allen die verantwoordelijkheid hebben in het reguleren van risico’s niet alleen inzicht moeten hebben in het wetenschappelijk geobjectiveerd risico, maar ook moeten begrijpen hoe mensen denken over en reageren op risico’s. Inzicht in risicobeleving of wel risicoperceptie is dus van belang om tot gedragen veiligheidskeuzes te komen. Belangrijke bijdragen voor het inzicht in risicopercepties zijn afkomstig van de sociologie, de antropologie, de psychologie en de politieke wetenschap.

a.

Eigenschappen van invloed op de risicobeleving

Uit wetenschappelijke literatuur over risicopercepties kan worden gedestilleerd welke eigenschappen van risico’s van invloed zijn op de beleving. Door De Bruijn en Ten Heuvelhof (3) zijn een aantal eigenschappen op een rij gezet. Onderstaand overzicht geeft aan op welke wijze verschillende eigenschappen het gevoel van onveiligheid beïnvloeden. • Onbekende, moeilijk te definiëren risico’s geven een groter gevoel van onveiligheid dan bekende; • Risico’s die slechts door derden kunnen worden beheerst geven een groter gevoel van onveiligheid dan risico’s die een risicodrager zelf kan beheersen; • Wanneer toedeling van een risico oneerlijk wordt ervaren geeft dit een groter gevoel van onveiligheid dan wanneer toedeling van een risico als eerlijk wordt ervaren;

22

Een risico dat geen mogelijkheden voor individuele bescherming biedt geeft een grote gevoel van onveiligheid dan een risico dat hiervoor wel mogelijkheden biedt; • Risicovolle activiteiten met traumatische herinneringen geven een groter gevoel van onveiligheid dan activiteiten waarbij dergelijke herinneringen ontbreken; • Bij onzekerheid over de omvang van een risico, is het gevoel van onveiligheid groter dan bij zekerheid over de omvang van een risico; • Wanneer uiteenlopende risico’s met elkaar worden vergeleken zal het gevoel voor onveiligheid groter zijn dan wanneer gelijksoortige risico’s onderling worden vergeleken; • Informatie over de inschatting van een risico zal tot een groter gevoel van onveiligheid leiden dan informatie waarin is aangegeven dat een risico wordt gereduceerd. Aan de hand van literatuuronderzoek noemt Slovic (30) enkele inzichten die de beleving van risico’s kwalificeren. Ze kunnen als aanvulling op bovenstaand overzicht worden beschouwd. • Sterke oorspronkelijke inzichten over risico’s zijn bestand tegen veranderingen, omdat die inzichten de manier beïnvloeden waarop nieuwe informatie wordt geïnterpreteerd Omgekeerd blijkt dat als bij mensen sterke oorspronkelijke inzichten ontbreken, ze overgeleverd zijn aan de wijze waarop het risicovraagstuk wordt gedefinieerd (20); • De acceptatie van risicovolle activiteiten is ruwweg tot de derde macht evenredig met het voordeel dat ervan wordt ondervonden (31); • De acceptatie van risico’s van vrijwillige activiteiten is ruwweg duizend keer groter dan de acceptatie van aan onvrijwillig blootgestelde gevaren, die een vergelijkbaar voordeel opleveren (31); Deze laatste twee inzichten kwalificeren niet alleen de acceptatie van risicovolle activiteiten, maar kwantificeren ze ook. •

Slovic gaat vervolgens verder in de analyse van risicoperceptie op grond van verbanden die hij ziet tussen verschillende eigenschappen van risico’s (30). Hij bundelt verschillende eigenschappen van risico’s samen en maakt een indeling in vier velden aan de hand van twee variabelen: onbeheersbare risico’s (“dread risks”) en onbekende risico’s (“unknown risks”). Onder “dread risks” verstaat hij risico’s die oncontroleerbaar, bedreigend, catastrofaal, gevaarlijk voor toekomstige generaties, niet eenvoudig te reduceren, toenemend in omvang en onvrijwillig zijn. Onder “unknown risks” verstaat hij risico’s die niet waarneembaar, onbekend, een vertraagd effect, nieuw en onbekend voor de wetenschap zijn. Voor beide variabelen geldt dat hoe hoger de score, des te hoger de beleving van het risico is. Het meest bepalend voor de risicobeleving zijn echter de “dread risks”.

b.

Objectief risico naast risicoperceptie

Over de wijze waarop inzichten over risicopercepties gebruikt moeten worden komt Slovic tot nog een belangrijke conclusie. Het gat tussen de objectieve risico-inzichten en de risicoperceptie van het publiek kan niet door middel van risicocommunicatie worden overbrugd tot een samengevoegd construct, waarmee vervolgens het aanvaardbaar risiconiveau kan worden bepaald. Risicomanagement kan pas slagen door de inzichten van risico-experts en de risicoperceptie van het publiek als twee gescheiden trajecten te beschouwen. Beide invloeden, van experts en publiek, voegen waardevolle elementen toe aan de oplossing van een vraagstuk. Experts en publiek zullen de inzichten van elkaar daarbij moeten respecteren (30) .

23

Door inzichten over risicopercepties naast het objectief bepaalde risico te plaatsen is het mogelijk om tot optimale keuzes voor de risicobeheersing te komen. Aangezien risicopercepties bepaald worden door complexe psychologische, sociale, culturele en politieke krachten moet er altijd ruimte blijven om die keuzes bij te stellen als die krachten erom vragen. Dit maakt duidelijk dat risicobeheersing beschouwd moet worden als een oneindig proces.

c.

Rol van media en belangengroepen

De rol van de media en belangengroepen is cruciaal bij de vorming van percepties. De media hebben bij de berichtgeving de beschikking over een grote vrijheid. Waar de politiek al gekozen heeft voor een alternatief kan door de media de keuze belicht worden als één van de mogelijke alternatieven die later, als het misgelopen is, als de verkeerde beschouwd wordt. De media richten de aandacht voornamelijk op negatieve effecten en negatief gedrag, en dan vooral als dit gedrag dat van de overheid betreft. Dit werkt als een negatieve katalysator op manier waarop de veiligheidskeuzes worden ervaren. Belangengroepen maken gebruik van eigen deskundigen die met eigen rapporten, vaak met hulp van de media, hun bezorgdheid en wantrouwen uitdragen om aldus besluiten te beïnvloeden (30) . Wetenschappelijke risicoanalyses zijn breekbaar en verliezen hun waarde bij afwezigheid van vertrouwen. Hoe meer rapporten met een grote gevaarsinschatting des te waarschijnlijker is het dat dit bij het publiek aan draagkracht wint. Op deze wijze kan de risicoperceptie negatief worden beïnvloed.

3.1.3 Beantwoording van twee deelvragen Met de inzichten van de twee vorige paragrafen kunnen de eerste twee deelvragen van de probleemstelling beantwoord worden. Is het mogelijk om aan de hand van objectieve maatstaven het extern veiligheidsrisico van het vliegverkeer rond Schiphol vast te stellen, en kan aan de hand van een algemene norm het te realiseren veiligheidsniveau worden vastgesteld? Aan de hand van wetenschappelijke analyses en modellen is het in beginsel mogelijk om risico’s te objectiveren en te kwantificeren, en kunnen objectieve maatstaven vastgesteld worden voor het te realiseren veiligheidsniveau. Wordt door de belanghebbende burgers het objectief gemeten veiligheidsrisico ook zo ervaren en het algemeen genormeerde veiligheidsniveau ook zo gewenst? Er bestaat zowel een verschil tussen het objectief gemeten veiligheidsrisico en het gevoel waarmee dit ervaren wordt als een verschil tussen het objectief genormeerde veiligheidsniveau en het door de samenleving gewenste niveau. Dit verschil tussen objectieve en subjectieve inzichten over veiligheidsrisico’s hoeft een verantwoorde besluitvorming overigens niet in de weg te staan. Door objectieve en subjectieve inzichten over risico’s naast elkaar te beschouwen is het mogelijk om tot breed gedragen en daarmee optimale keuzes voor de risicobeheersing te komen.

24

3.2 Toetsingskader voor de politieke besluitvorming 3.2.1 Beoordelingscriteria Op grond van inzichten in zowel de objectief meetbare eigenschappen van risico’s als de subjectieve beleving van risico’s is het aan de politiek om het aanvaardbare veiligheidsniveau te bepalen van risicovolle activiteiten. Dit door afweging van het veiligheidsbelang tegen andere belangen. De wijze waarop de politiek tot haar veiligheidskeuzes komt, bepaalt mede de door de samenleving waargenomen kwaliteit van risicobeheersing. Vertrouwen speelt een belangrijke rol omdat risicobeleving erg gevoelig is voor wantrouwen. • Onbetrouwbaar gedrag weegt hierbij zwaarder dan betrouwbaar gedrag • Onbetrouwbaar gedrag wordt sneller waargenomen dan betrouwbaar gedrag Diverse onderzoeken hebben duidelijk gemaakt dat vertrouwen als kritische succesfactor bij risicobeheersing moet worden beschouwd (30). Bij politieke vraagstukken waar veiligheidsrisico’s onderdeel uitmaken van de afweging, is het dus van groot belang dat de politiek betrouwbaar te werk gaat wil er voldoende draagvlak zijn voor de genomen besluiten. Wat is echter “betrouwbaarheid” in dit verband? Gelet op de hiervoor besproken inzichten over risicopercepties heb ik voor de beoordeling van de betrouwbaarheid van de politieke besluitvorming bij risicovolle projecten de volgende kenmerken geselecteerd: • Vakbekwaamheid; • Eerlijkheid; • Volledigheid en juistheid van de informatie; • Evenwichtige belangenafweging, waarbij verschillende belangen een eigen autoriteit hebben; • Consistentie van beleid. Gelet op de gevoeligheid van vertrouwen bij risicovraagstukken is het niet zozeer de vraag in welke mate de genoemde kenmerken herkenbaar zijn, maar is het van belang dat ze niet ontbreken.

3.2.1 Verwachtingen Bij de analyse en beoordeling van het politieke besluitvormingsproces rondom de Schipholwet is het interessant vooraf inzicht te hebben wat er verwacht kan worden. Zowel de politieke drijfveren bij grote infrastructurele projecten, als kenmerken van besluitvorming van al eerder gerealiseerde projecten zijn in dit opzicht van belang. Politieke drijfveer Besluitvorming over grote infrastructurele projecten is vaak stroperig, doordat velen betrokken zijn en velen worden geconsulteerd. Stroperigheid staat voor een consensusmachinerie en voor een te ver doorgeschoten harmoniemodel. Nu is het streven naar consensus op zichzelf natuurlijk niet verwerpelijk. De kritiek richt zich op het diffuse karakter van de verantwoordelijkheden en op de lange doorlooptijd van de besluitvorming, die het gevolg zouden zijn van het streven naar consensus (7) .

25

De troonrede van 1996 gaat nadrukkelijk in op de besluitvorming bij grote infrastructurele projecten in Nederland. In de troonrede wordt gesteld dat er over het algemeen veel kritiek is op besluitvorming over grote infrastructurele projecten: deze zou omslachtig en ingewikkeld zijn. De besluitvormingsprocessen zijn zo complex, dat daadkrachtig bestuur nagenoeg onmogelijk is. Overheden krijgen belangrijke projecten bijna niet meer van de grond. Dit is bezwaarlijk omdat de kwaliteit van de infrastructuur om versterking vraagt, vooral in ruimtelijke en economische zin (24). De regering spreekt hiermee de behoefte aan daadkrachtig bestuur uit bij grote infrastructurele projecten. Kenmerken van besluitvorming over grote infrastructurele projecten Wie de geschiedenis van de besluitvorming over een gerealiseerd project analyseert, ziet al snel dat een dergelijk proces springt van deelbesluit naar deelbesluit. Rondom ieder deelbesluit vormt zich een specifieke arena waarin actoren actief zijn die van mening zijn dat het betreffende besluit hun belang raakt. Daarnaast kent iedere arena een specifieke mix van rationaliteiten; politiek, financieel-economisch, inhoudelijk en juridisch(3). De besluitvorming in een dergelijke arena vindt plaats onder de voorwaarde dat de actoren die een positief belang hebben, het voorstel zo weten te formuleren dat de actoren met hindermacht dit besluit minimaal niet zullen blokkeren. Dit impliceert een spel van overleg en onderhandeling, dat resulteert in commitment en soms consensus. Actoren zullen zich in dit proces strategisch gedragen. Zij zullen voorzichtig elkaars standpunt inventariseren en trachten te achterhalen welke standpunten hard zijn en in welke enige beweging zit. Dit proces is zeer gevoelig en om hier goed in te kunnen functioneren zal een actor dat de regels van het spel goed moeten beheersen. Een belangrijk hulpmiddel om in zo’n arena de besluitvorming verder te brengen is dat het besluit wordt gekoppeld aan onderwerpen die in dezelfde arena in de toekomst aan de orde komen. “Enlarge the shadow of the future” is een middel om een coöperatieve houding te bevorderen (2). Verwachting Gelet op de stroperigheid en conflicterende deelbelangen bij besluitvorming over grote infrastructurele projecten, is het te verwachten dat bij de behandeling van de Schipholwet, nodig om de vijfde baan in gebruik te kunnen nemen: • Het belang om de besluitvorming verder te brengen voorop staat; • Strategisch gedrag met gebruik van bijbehorende hulpmiddelen herkenbaar zullen zijn.

26

27

4.

Van Planologisch Kernbeslissing tot Schipholwet

4.1 De Planologische Kernbeslissing Schiphol 1995 In 1995 kwamen kabinet en Tweede Kamer tot een belangrijk dubbelbesluit over Schiphol. Aan de ene kant werd een knoop doorgehakt over de al jaren bediscussieerde nieuwe vijfde baan voor Schiphol. Met het goedkeuren van de Planologische Kernbeslissing (PKB)(14) Schiphol zou deze baan aangelegd en binnen enkele jaren (naar verwachting in 2003) in gebruik genomen worden. De vijfde baan zou voor meer capaciteit bij minder milieubelasting zorgen. Tegelijkertijd besloot men dat er een principiële discussie gevoerd moest worden over de toekomst van de luchtvaart in Nederland, want op de langere termijn zou er aan de groeimogelijkheden op de vijfde baan ook weer een einde komen. De discussie en de daaruit voortvloeiende breed gedragen visie over nieuwe toekomstige luchtinfrastructuur, zou nieuwe onrust en onwerkbare verhoudingen rond Schiphol moeten voorkomen. In de PKB Schiphol staat het evenwicht tussen het versterken van de mainportontwikkeling enerzijds en de verbetering van de kwaliteit van het leefmilieu anderzijds centraal. Ter bescherming van het leefmilieu zijn in de PKB volumegrenzen vastgelegd van maximaal 44 miljoen passagiers en 3,3 miljoen ton vracht per jaar.

4.2 Gebruiksbeperkingen en grenswaarden van de PKB In de PKB Schiphol is een normenstelsel geformuleerd. Het PKB-stelsel beoogt bescherming te bieden tegen veiligheidsrisico’s, geluidsbelasting, lokale luchtverontreiniging en geuroverlast als gevolg van het luchtverkeer in de omgeving van de luchthaven. Voor externe veiligheid en geluid kent het stelsel zowel maatregelen die het ruimtegebruik beperken als voorzieningen die het luchtverkeer beheersen. Lokale luchtverontreiniging en geurhinder kennen alleen voorzieningen die het luchtverkeer beheersen. Ter bescherming tegen externe veiligheidsrisico’s zijn in de PKB zones en gebieden aangewezen waarin de beperkingen in het ruimtegebruik gelden. Externe veiligheidszones voor Schiphol In de PKB zijn externe veiligheidszones voor Schiphol bepaald. Deze veiligheidszones zijn gebaseerd op het individueel risico. Het individueel risico is de kans per jaar dat een (fictief) persoon op een plaats buiten het luchtvaartterrein als gevolg van een ongeval met een opstijgend of landend vliegtuig overlijdt. Het individueel risico is op een kaart weer te geven door middel van zogenaamde risicocontouren. Deze ontstaan door punten met gelijke risico’s met elkaar te verbinden. De risicocontouren zijn zeer geschikt voor het bepalen van externe veiligheidszones, die weer als hulpmiddel voor de ruimtelijke ordening kunnen dienen. Er is sprake van een externe veiligheidszone in ruime zin en een externe veiligheidszone in engere zin. Beide zones liggen in het zogenaamde toetsingsgebied voor externe veiligheid. Dit gebied valt weer grotendeels samen met de vrijwaringszone, die mede vanuit het oogpunt van externe veiligheid is vastgesteld. De verschillende zones en de gevolgen voor de ruimtelijke inrichting, worden hieronder nader toegelicht.

28

Externe veiligheidszone in engere zin De externe veiligheidszone in enge zin is gebaseerd op de 5 x 10-5 individuele risicocontour. Voor het gebied dat deze contour bestrijkt, geldt dat de kans op overlijden als gevolg van een luchtvaartongeval per jaar er groter of gelijk is aan 1 op 20.000. Binnen deze zone geldt een bouwverbod voor woningen en is de vestiging van nieuwe bedrijven niet toegestaan. Bestaande bedrijven kunnen worden gehandhaafd mits er sprake is van een gering aantal arbeidsplaatsen per hectare. Woningen binnen de externe veiligheidszone in engere zin moeten uiterlijk in 2015 gesloopt worden. Externe veiligheidszone in ruime zin De externe veiligheidszone in ruime zin is gebaseerd op de 10-5 individuele risicocontour. Voor het gebied dat deze contour bestrijkt, geldt de kans op overlijden als gevolg van een luchtvaartongeval per jaar groter of gelijk is aan 1 op 100.000. Voor deze externe veiligheidszone geldt het zogenaamde “stand still principe”. Binnen deze zone geldt eveneens een bouwverbod voor woningen en is de vestiging van nieuwe bedrijven niet toegestaan. Bestaande bedrijven kunnen worden gehandhaafd mits er sprake is van een gering aantal arbeidsplaatsen per hectare (bijvoorbeeld glastuinbouw). Verder geldt dat in de nabijheid van aaneengesloten woonbebouwing geen nieuwe risicobronnen mogen worden gevestigd indien het risico van calamiteiten voor omwonenden daardoor zou worden verhoogd. Het gaat dan bijvoorbeeld om opslagplaatsen voor gevaarlijke stoffen of om chemische installaties. Toetsingsgebied externe veiligheid Het toetsingsgebied externe veiligheid is gebaseerd op de 10-6 individuele risicocontour. Voor het gebeid dat deze contour bestrijkt, geldt dat de kans op overlijden als gevolg van een luchtvaartongeval per jaar groter of gelijk is aan 1 op 1.000.000. Voor het toetsingsgebied geldt eveneens het “stand still principe”. Vrijwaringzone Het toetsingsgebied voor externe veiligheid valt grotendeels samen met de vrijwaringzone. In deze zone voert de overheid een vrijwaringbeleid. Nieuwe woningen of andere geluidsgevoelige bestemmingen (scholen, ziekenhuizen) mogen in principe niet gerealiseerd worden, tenzij dit al in vastgestelde bestemmingsplannen bepaald is. Verder wordt de vestiging van bedrijven die niet aan Schiphol gebonden zijn, zoveel mogelijk beperkt. Bedrijven en kantoren met veel werknemers per hectare worden zoveel mogelijk op afstand van de luchthaven gehouden. Nieuwe risicobronnen, die bijdragen aan een relevante verhoging van het risico op calamiteiten voor omwonenden mogen niet binnen de vrijwaringzone worden gevestigd.

4.3 Wijziging tot Schipholwet Al tijdens de eerste fase van het vaststellen van de PKB bleek dat de feitelijke groei van de vervoersstromen die door Schiphol werden afgewikkeld, groter was dan de groei in het scenario waarop de PKB was gebaseerd. Indien de groei door zou zetten, zouden de vastgestelde volumeplafonds al kort na de overgang naar het vijfbanenstelsel worden bereikt. In december 1997 heeft het kabinet een integrale beleidsvisie uitgebracht waarin is uitgesproken dat het mogelijk moet zijn dat de luchtvaart groeit boven de volumeplafonds van de PKB, mits er een balans is tussen milieu en economie en mits het beslag dat op de beschikbare ruimte wordt gelegd binnen aanvaardbare grenzen blijft. In de strategische

29

beleidskeuze toekomst luchtvaart van december 1998 stelt het kabinet het volgende doel: Schiphol heeft vanaf 2003 de beschikking over het nieuwe vijfbanenstelsel en dit stelsel functioneert dan onder een geïntegreerd stelsel van grenswaarden, dat gelijkwaardig is aan de huidige milieu- en veiligheidsnormen. Aantallen passagiers noch aantallen vliegbewegingen zijn daarbij het criterium. Met dit stelsel is een capaciteit mogelijk die hoger is dan de huidige plafonds. Kort gezegd is de gedachtegang nu, dat een stelsel van veiligheids- en milieugrenzen geen bescherming moet bieden tegen aantallen vliegtuigen, passagiers of tonnen vracht, maar tegen de gevolgen van het daarmee samenhangend vliegverkeer. Het beleid moet op de eerste plaats gericht zijn op het vaststellen van goed handhaafbare veiligheids- en milieugrenzen. De overheid moet vervolgens een regime scheppen waarbij de luchtvaartsector, binnen de gestelde grenzen, de ruimte krijgt om zich te ontwikkelen. Voor het nieuwe stelsel van veiligheids- en milieugrenzen wordt een wetsvoorstel opgesteld voor een nieuw, op de luchthaven Schiphol gericht hoofdstuk in de Wet Luchtvaart (de wijzigingswet Schiphol, kortweg de Schipholwet)(36), dat uitgewerkt moet worden in twee uitvoeringsbesluiten: het luchthavenindelingsbesluit (16) en het luchthavenverkeersbesluit (17) . In het luchthavenindelingsbesluit wordt vastgesteld in welke gebieden woningen, scholen en bedrijfsgebouwen die gevoelig zijn voor externe veiligheid of geluidsbelasting verboden zijn en in welke gebieden geen nieuwe gevoelige objecten mogen worden gebouwd. In het luchthavenverkeersbesluit worden regels en grenswaarden opgenomen die de gevolgen van het luchtverkeer beheersen. Er zijn bijvoorbeeld regels die voorschrijven welk deel van het luchtruim in welke gevallen mag worden gebruikt. Het besluit kent grenswaarden voor externe veiligheid, geluidbelasting en lokale luchtverontreiniging. De uitvoeringsbesluiten worden opgesteld in de vorm van Algemene maatregelen van bestuur. Voorwaarde is dat het nieuwe normenstelsel een bescherming biedt die gelijkwaardig is aan die van de PKB. In de wijzigingswet Schiphol wordt bepaald dat voor de eerste besluiten een milieueffectrapport (MER) (15) opgesteld moet worden, dat het beschermingsniveau van het nieuwe stelsel en het PKB-stelsel vergelijkt. Gevolgen veiligheidsgebieden Het nieuwe stelsel kent een strengere norm voor externe veiligheid dan het oude. Het gebied waar woningen gesloopt moeten worden, wordt gebaseerd op een individueel risico van 10-5 en plaats van 5x10-5 zoals in het PKB-stelsel. Naast deze strengere norm wordt de berekening van de veiligheidsrisico’s uitgevoerd met een herzien rekenmodel. Het nieuwe rekenmodel is aangepast op basis van geactualiseerde en nieuwe gegevens over de risico’s van het vliegverkeer. De effecten van de aanscherping van de norm en de herziening van het rekenmodel werken tegen elkaar in. Per saldo stemmen de grenzen van de sloopzones van het PKB-stelsel (de veiligheidszones in engere zin) daardoor grotendeels overeen met de nieuwe veiligheidssloopzones. Het nieuwe stelsel kent bovendien gebruiksbeperkingen voor gebieden binnen de contouren die zijn gebaseerd op een individueel risico van 10-6. In deze gebieden is de bouw van nieuwe woningen en gevoelige bedrijfsgebouwen verboden. Deze gebieden vallen groter uit dan de veiligheidszones in ruime zin van het PKB-stelsel. De beperkende maatregelen van het nieuwe stelsel gelden dus voor een groter gebied. Het nieuwe stelsel kent daarnaast ook buiten de gebieden die zijn gebaseerd op de contouren van 10-6 risico gebruiksbeperkingen vanwege geluid. De buitengrens van dit gebied komt in hoge mate overeen met de grens van de vrijwaringzone uit het PKB-stelsel. Binnen de vrijwaringzones mogen in beginsel geen nieuwe woningen of andere milieugevoelige

30

bestemmingen worden gerealiseerd. Hiermee wordt ook een positieve bijdrage geleverd aan het beperken van de risico’s. Gelijkwaardigheid en stand-still In algemene zin wordt een gelijkwaardige overgang beoogd van het PKB-stelsel naar het stelsel van de wijzigingswet. In de PKB is het zogenaamde stand-still beginsel gesteld. Dit beginsel is aldus geformuleerd dat in de omgeving van Schiphol de situatie vanaf 2003 ten opzichte van 1990 niet mag verslechteren voor de parameters stank (thans: geur), lokale luchtverontreiniging en externe veiligheid en moet verbeteren voor luchtvaartgeluid. Aan het stand-still beginsel voor externe veiligheid is in de PKB invulling gegeven door de bepaling dat het gesommeerd gewogen risico ten opzichte van 1990 niet mag toenemen. Het gesommeerd gewogen risico is de optelsom van de individuele risico’s van de woningen binnen de contouren van 10-5 en 10-6. Op deze wijze wordt rekening gehouden met de combinatie van het aantal woningen in het betreffende gebied en het risico per woning. De wetgever heeft nader bepaald hoe de gelijkwaardigheid bij deze overgang bereikt moet worden. In de wijzigingswet Schiphol zijn de volgende randvoorwaarden opgenomen.: 1. Het aantal woningen binnen de 10-6 contouren voor individueel risico mag niet meer zijn dan de overeenkomstige contouren van 1990. Dit berekend op basis van de gegevens van 1990 en met het herzien rekenmodel; 2. op basis van deze gegevens worden ook de 10-5 contouren voor het individueel risico bepaald en de grenswaarde voor het totaal risicogewicht. Om de gelijkwaardigheid te onderzoeken verplicht de wijzigingswet, zoals gezegd, een milieueffectrapport (MER) op te stellen. Deze MER is in die zin bijzonder, dat niet meer de (wenselijkheid van de) activiteit of de te kiezen uitvoeringsmodaliteit uitgangspunt is, maar de bescherming zoals die in de PKB is omschreven. In de MER worden bij toetsing van de gelijkwaardigheid de 10-5 en 10-6 risicocontouren berekend met een scenario waarbij de 10-6 contouren niet meer woningen bevatten dan de overeenkomstige contour berekend op basis van de gegevens van 1990. Ten behoeve van de beeldvorming wordt in tabel 4.1 het aantal berekende woningen uit de MER weergegeven. Tabel 4.1: Aantal woningen binnen de 10-5 en 10-6 individueel risicocontour in 1990 (herberekend) en 2010

Vliegtuigbewegingen 1990 2010 2010 (incl. sloop)

207.000 617.000 617.000

Woningtelling (ADECS-woningbestand) 10-6

10-5

7 64 0

774 781 717

Groepsrisico Over het groepsrisico worden bij het opstellen van de PKB Schiphol en Omgeving slechts richtinggevende uitspraken gedaan.Het beleid ten aanzien van het individueel risico biedt namelijk tevens toereikende mogelijkheden om de kans op een calamiteit waarbij veel slachtoffers onder de bevolking vallen voldoende klein te houden. Ten aanzien van Schiphol worden dan ook aan het groepsrisico geen ruimtelijke gevolgen verbonden. De bedoeling was dat in het kader van het Algemeen Beoordelingskader Externe Veiligheid Luchthavens 31

(ABEL) nader onderzoek gedaan zou worden, hoe het groepsrisico gekwantificeerd kan worden, zodat dit ook gehandhaafd kan worden. Dit onderzoek heeft er niet toe geleid dat een voor de luchtvaart goed hanteerbare methode naar voren is gekomen om het groepsrisico in een getal te vangen en om dit getal af te zetten tegen een daarop toegesneden grenswaarde.

Visualisering Schiphol en omgeving met de risicocontouren Afbeelding 4.1: Schiphol en omgeving in een gebied van circa 55 bij 55 kilometer, met in blauw de inwoners, in groen de luchthaven inclusief de geplande Polderbaan en in paars de individuele risicocontouren van de oorspronkelijke start- en landingsbanen.

32

Afbeelding 4.2: De directe omgeving van Schiphol met een duidelijker beeld van de risicocontouren: in blauw/paars de 10-5 contour, in paars de 10-6 contour en in lichtpaars de 10-7 contour.

33

5. Het besluitvormingsproces tot vaststelling van de Schipholwet Bij politieke afweging geldt dat onvergelijkbare dingen vergeleken moeten worden. De wetenschap kan hiervoor nooit oplossingen bieden maar wel de verschillende aspecten (belangen) inzichtelijk maken en zo mogelijk afzetten tegen algemeen vastgestelde normen. De politicus weegt de verschillende belangen tegen elkaar af en maakt (subjectieve) keuzes. Keuzes die veelal vastgelegd worden in besluiten of wetgeving. Om tot dergelijke besluiten te komen, wordt een proces van vaak enkele jaren doorlopen. Bij de totstandkoming van de Schipholwet is de PKB omgezet in een voorstel tot wijziging van de Wet luchtvaart. Dit voorstel is onder verantwoordelijkheid van de minister van Verkeer en waterstaat opgesteld. Aansluitend vindt achtereenvolgens behandeling plaats door de Raad van State, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. De wet(swijziging) wordt uiteindelijk vastgesteld door de Tweede en Eerste Kamer (Staten-Generaal). Dit besluitvormingsproces wordt in dit hoofdstuk weergegeven.

5.1 Horen Raad van State: tijdsdruk (22) Algemeen De raad van State wordt gehoord door de regering als onafhankelijk adviseur over alle wetsvoorstellen die zij aan de Staten-Generaal doet, alle internationale verdragen die zij ter goedkeuring aan de Staten-Generaal voorlegt en alle algemene maatregelen van bestuur voordat die worden uitgevaardigd door de Kroon. Het advies wordt voorbereid door één van de vijf afdelingen van de Raad, waarna vaststelling plaatsvindt door de Volle Raad, onder leiding van de Vice-President. Bij de advisering let de Raad in het bijzonder op drie punten: 1. Beleidsanalytische kwaliteit: • Is het gestelde probleem een probleem dat door de wetgeving moet en kan worden opgelost. Is het voorstel dus noodzakelijk en is die noodzaak goed gemotiveerd; • Is het voorstel doeltreffend, doelmatig en evenwichtig wat betreft lasten en baten; • Is het voorstel uitvoerbaar, handhaafbaar en controleerbaar. 2. Juridische kwaliteit: • Is het wetsvoorstel niet strijdig met hoger recht zoals de Grondwet, de internationale verdragen (de Conventies voor de Rechten van de mens bijvoorbeeld) en het recht van de Europese Gemeenschappen; • Stemt het overeen met de beginselen van de democratie en rechtsstaat; • Stemt het overeen met de beginselen van behoorlijke wetgeving, zoals rechtsgelijkheid, rechtszekerheid, adequate rechtsbescherming en evenredigheid; • Is het inpasbaar is het geldende rechtssysteem. 3. Wetstechnische kwaliteit: • Zit het wetsvoorstel ook technisch goed in elkaar. Hierbij zijn de door de ministerpresident vastgestelde Aanwijzingen voor de regelgeving van belang; • Is de voorgestelde regeling logisch en systematisch opgebouwd. Aan het slot van zijn advies geeft de Raad zijn eindoordeel over het voorstel. Dit wordt het dictum genoemd. Voor het dictum worden meestal vaste formuleringen gebruikt. Nadat de Raad advies heeft uitgebracht, formuleert de minister zijn mening daarover in het “Nader rapport” aan de Koningin. Daarbij worden eventuele wijzigingen aangebracht in het

34

voorstel en de toelichting gegeven, die de minister nodig vindt. Daarna wordt het voorstel voor politiek inhoudelijke behandeling bij de Kamer ingediend. Advies Raad van State en Nader rapport. Op 28 juni 2000 wordt het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol ter advisering voorgelegd aan de Raad van State. Dit gebeurt op voordracht van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat, mede namens de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer. Advies Drie maanden later volgt het advies van de Raad van State. In het advies stelt de Raad, dat er sprake is van een ongewone combinatie van formele wetgeving deels ter vervanging van de PKB Schiphol en Omgeving 1995 en handhaving van enkele mindere belangrijke onderdelen van de PKB. De vraag rijst waarom niet alle elementen van de PKB in dit voorstel van de wet zijn verwerkt. De nu gekozen combinatie is weinig overzichtelijk En levert het risico op van toekomstige complicaties temeer daar niet goed duidelijk is hoe bij de verdere uitbreiding van het luchtverkeer kan worden voldaan aan het in het wetsvoorstel in algemene zin neergelegde stand-still beginsel. Daarnaast is de verhouding tot de toekomstige luchtvaartwetgeving niet duidelijk. De Raad acht de gekozen systematiek niet nodig en niet verstandig. Er zijn andere benaderingen mogelijk (wijziging PKB of nieuwe integrale regeling door een formele wet onder intrekking van de PKB) die naar verwachting minder risico’s opleveren. Mocht gekozen worden toch op de gekozen weg door te gaan dan moet in ieder geval gekozen worden voor een daadkrachtige en overtuigende motivering. De Raad wil de noodzaak van dit laatste onderstrepen omdat het onderwerp Schiphol inmiddels meer beladen is geraakt dan goed is voor de toekomst van deze luchthaven. Over het stand-still beginsel stelt de Raad in haar advies het volgende. Kritiek van de Raad richt zich op het uitgangspunt dat het nieuwe stelsel van veiligheids- en milieugrenzen geen bescherming moet bieden tegen aantallen vliegtuigen, passagiers of tonnen vracht, maar tegen de gevolgen van het daarmee samenhangend vliegverkeer, waardoor een capaciteit mogelijk is die hoger ligt dan de huidige plafonds. De Raad wijst erop dat, hoewel mogelijk enige vermindering van het veiligheidsrisico (en de geluidsoverlast) kan optreden door wijziging in de samenstelling van de vloot van luchtvaartmaatschappijen en door aanpassing van de vliegprocedures, veiligheidsrisico’s en milieubelasting ook dan nog in belangrijke mate zullen worden bepaald door het aantal vliegbewegingen. Naar de mening van de Raad betekent dit dat in geval van blijvende groei van het luchtverkeer naar en van Schiphol het stellen van bepaalde grenzen daaraan op een zeker moment onontkoombaar zal worden wil men aan het wettelijk vastgelegde stand-still beginsel voldoen. Nader Rapport. De minister stelt in het Nader Rapport dat de gekozen systematiek (combinatie van formele wetgeving en handhaving PKB) voortkomt uit de stand van de besluitvorming met betrekking tot de aanleg en het gebruik van de vijfde baan op Schiphol. Het wetsvoorstel is geformuleerd met als oogmerk tijdig voor 2003-uitsluitend voor de luchthaven Schiphol- een op deze stand van zaken aansluitende regeling te treffen. Die heeft aldus inderdaad een tweeslachtig karakter gekregen. De minister sluit zich aan bij de mening van de Raad, dat een heldere keuze in de wetgeving, niet alleen inhoudelijk maar ook qua systematiek, van belang is. In de lijn van het advies van de Raad, wil de minister die heldere

35

keuze maken door onder intrekking van de PKB bij formele wet een geheel nieuwe regeling voor de luchthaven Schiphol tot stand te brengen. Het andere door de Raad gestelde alternatief, de gebruikelijke weg van wijziging van de PKB, kan alleen al vanwege de daarmee gemoeide tijd niet in aanmerking komen om tijdig vóór 2003 een nieuwe stelsel voor Schiphol tot stand te brengen. De kritiek van de Raad met betrekking tot het stand-still beginsel wijst de minister af. De begrenzing van de milieubelasting dient in haar ogen niet in aantallen vliegbewegingen te worden uitgedrukt, maar door het hanteren van normen met betrekking tot de relevante milieu- en veiligheidsparameters. Die normen impliceren bij een gegeven stand van de luchtvaarttechniek ook een begrenzing van het aantal vliegbewegingen. Het is de luchtvaartsector zelf die zich door verbetering in techniek of operationele handelwijze, zonder extra druk te leggen op milieu of veiligheid, ruimte kan verschaffen voor meer vliegtuigbewegingen. Het nieuwe stelsel zal hiertoe een handhavinginstrumentarium moeten bieden dat effectief kan worden toegepast. Daarnaast is ook de daadwerkelijke bereidheid van de met de handhaving belaste instantie (inspecteur-generaal van de Inspectie Verkeer en Waterstaat) om dit instrumentarium te benutten van het grootste belang.

5.2 De behandeling in de Tweede Kamer: motie Van Gijzel (33) Op 5 februari 2001 wordt met koninklijke boodschap een voorstel van wet houdende wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol aangeboden aan de Tweede Kamer. Bij de aanbieding van het wetsvoorstel wordt gesteld dat het wenselijk is regels te stellen met het oog op het optimaal gebruik van de nationale luchthaven Schiphol als knooppunt van nationaal en internationaal luchtverkeer, met inachtneming van de grenzen die met het oog op de veiligheid en het milieu noodzakelijk zijn, teneinde een duurzame balans te bewaren tussen het gebruik van de luchthaven en de kwaliteit van het leefmilieu.

5.2.1 Voorbereidend onderzoek door de vaste commissie. Op 10 april 2001 brengt de vaste commissie voor Verkeer en Waterstaat verslag uit van haar voorbereidend onderzoek. Onder het voorbehoud dat de minister de daarin gestelde vragen afdoende beantwoord, acht de vaste commissie het wetsvoorstel voldoende voorbereid voor behandeling in de Tweede Kamer. Binnen het kader van de scriptie zijn drie paragrafen van belang. Gelijkwaardigheid met het PKB-stelsel (stand-still), milieueffectrapportage en externe veiligheid. Gelijkwaardigheid met PKB-stelsel (stand-still) In de vaste commissie wordt gesteld dat er bij nogal wat burgers en instanties twijfels bestaan over de gelijkwaardigheid van het wetsvoorstel met het beschermingsniveau van het PKBstelsel. Het is dan ook aan de minister om volstrekt helder te maken dat de beloftes en afspraken, zoals vastgelegd in de PKB, worden nagekomen dat de omgeving van Schiphol ten opzicht van 1990 niet mag verslechteren voor wat betreft stank, lokale luchtverontreiniging en externe veiligheid en dat er zelfs een verbetering tot stand moet komen ten aanzien van de geluidsbelasting. Die minimale gelijkwaardigheid lijkt op voorhand niet gehaald te worden. Vraagtekens worden gesteld of de voor Schiphol en omgeving gestelde dubbeldoelstelling groeien, zonder dat de milieubelasting toeneemt, wel realiseerbaar is. Het gevoel zegt dat 36

veiligheidsrisico’s en milieubelasting in belangrijke mate bepaald worden door het aantal vliegbewegingen. Milieueffectrapportage De MER komt in de voorstellen van de regering na de goedkeuring door de Tweede Kamer van het wetsvoorstel. Deze omgekeerde volgorde lijkt de vaste commissie niet gewenst, te meer daar het er toch alleszins de schijn van heeft dat er nog lang geen sprake is van een geloofwaardige vertaling van de PKB-milieunormen in het nieuwe wetsvoorstel. Externe veiligheid De vaste commissie richt haar aandacht op zowel het individueel risico en het groepsrisico. Het wetsvoorstel geeft aan dat voor het individueel risico een nieuwe contour zal gelden van 10-5. De vraag wordt gesteld of dit niveau gelijk is aan dat voor gewone industrieën. Daarop aansluitend is de vraag dat, mocht dit niet het geval zijn, of het een onevenredige of onuitvoerbare verzwaring is ten opzichte van het huidige vrijwaringbeleid en sloopzone om voor de luchtvaart aan de gangbare industriële norm te voldoen. Ook wordt de vraag gesteld hoe de norm voor het individueel risico zich verhoudt met het stand-still beginsel van 1990. In de vaste commissie wordt verbazing uitgesproken over het ontbreken van een norm voor het groepsrisico. Er wordt voor gepleit deze norm alsnog op te nemen. De vraag wordt gesteld of het mogelijk is om in de wet een artikel op te nemen om via verdere internationale verkenningen alsnog een norm voor het groepsrisico op te nemen. Verder wordt de vraag gesteld hoe in het wetsvoorstel wordt hardgemaakt dat voor externe veiligheid de grenzen gelijkwaardig zijn aan de PKB-grenzen indien het groepsrisico komt te vervallen.

5.2.2 Memorie van toelichting door de minister In een memorie van toelichting geeft de minister van verkeer en Waterstaat antwoord op het verslag van het voorbereidend onderzoek door de Vaste Commissie. Gelijkwaardigheid De gelijkwaardigheid van de overgang van het PKB-stelsel naar het nieuwe stelsel wordt verzekerd door artikel X van de wijzigingswet. Door de werking van dit artikel wordt het totaal aantal woningen binnen de 10-6 individueel-risico-contour niet groter dan het aantal herberekend op basis van de gegevens van 1990. Daarmee is voor de overgang de stand-still in PKB-termen vastgelegd. In het nieuwe stelsel wordt het gesommeerd gewogen risico uit de PKB niet overgenomen. De belangrijkste reden daarvoor is dat dit criterium geen toegevoegde waarde heeft voor het nieuwe stelsel en ook in het externe veiligheidsbeleid verder nergens wordt gehanteerd. Aanvullend op de gelijkwaardige overgang, stelt de minister dat het nieuwe stelsel bij zijn inwerkingtreding niet af is. Ook het stelsel voor de begrenzing van het externe veiligheidsrisico wordt verder ontwikkeld. Deze ontwikkelingen zullen waarschijnlijk leiden tot bijstellingen van het luchthavenindelingsbesluit en het luchthavenverkeersbesluit. Verder stelt de minister in haar reactie, dat de minister van VROM het initiatief genomen heeft om in het kader van het algemeen ruimtelijk ordeningsbeleid, in nauw overleg met de regio, nader te bezien of, en zo ja welke aanvullende maatregelen, gericht op een verdere beperking van het groepsrisico kunnen worden ontwikkeld. Deze maatregelen hebben betrekking op kantoren en bedrijven. Eventuele voornemens ter zake zullen via het traject van de vijfde nota Ruimtelijke Ordening aan de ministerraad worden voorgelegd.

37

Milieueffectrapportage De Nederlandse regelgeving (de Wet milieubeheer en het daarop gebaseerde Besluit milieueffectrapportage 1994) kent geen verplichting tot het maken van een milieueffectrapport ten behoeve van het voorbereiden van het eerste luchthavenindelingsbesluit en het eerste luchthavenverkeersbesluit. Dat neemt niet weg dat er bij de voorbereiding van die besluiten milieubelangen aan de orde zijn, waarvoor (enige vorm van) milieueffectrapportage noodzakelijk of wenselijk is. Dit heeft geleid tot een bijzondere voorziening in het wetsvoorstel (artikel VIII) ten behoeve van die eerste besluiten die bewerkstelligt dat: • Er alsnog een verplichting ontstaat tot het maken van een (vorm van een) milieueffectrapportage; • Het te maken milieueffectrapport wordt afgestemd op het bijzondere karakter van de eerste besluiten; • Verzekerd is dat voldaan wordt aan de vereisten van de Europese richtlijn inzake milieubeoordeling; Het voorstel leidt tot een milieueffectrapport dat volwaardig is, maar dat is afgestemd op het bijzondere karakter van de eerste besluiten. In een normaal geval worden de gegevens in het milieueffectrapport verder in de besluitvorming gebruikt om te beoordelen of de activiteit toegestaan kan worden en zo ja welke uitvoeringsmodaliteit geëist kan worden. Met betrekking tot het voorstel van de wijzigingswet is ten aanzien van de toelaatbaarheid en de te accepteren milieugevolgen al een uitspraak gedaan in de eerdere besluitvorming omtrent de PKB Schiphol en Omgeving. Daar ligt een uitgebreide milieueffectrapportage aan ten grondslag. Het vertrekpunt betreft nu niet meer de (wenselijkheid van de) activiteit of de te verkiezen uitvoeringsmodaliteit, maar de bescherming zoals die in de PKB is omschreven. Het milieueffectrapport bij de eerste besluiten moet gericht zijn op het onderzoeken van de gelijkwaardigheid. Het kernpunt van het milieueffectrapport is daarom het naar voren halen van de gegevens die nodig zijn om de gelijkwaardigheid van de overgang te kunnen beoordelen. Het feit dat de milieueffectrapportage pas na goedkeuring van de Tweede Kamer van het wetsvoorstel wordt ingediend hangt samen met formele aspecten van de procedure zoals die in dit wetsvoorstel zijn geregeld in samenhang met de Algemene wet bestuursrecht en de Wet milieubeheer. Bij die procedure gelden aparte trajecten voor vaststelling van het wetsvoorstel en de voorbereiding van de op die wet gebaseerde besluiten (luchthavenindelingsbesluit en luchthavenverkeersbesluit). Om de nodige tijd te winnen worden de besluiten voorbereid gedurende de tijd dat het wetsvoorstel nog geen wet is. Om te voorkomen dat de voorbereidingsprocedure als prematuur moet worden beschouwd en om het risico te vermijden dat alleen al om die reden het besluit door de rechter vernietigd zal worden, is het noodzakelijk dat in ieder geval de tekst van het wetsvoorstel vaststaat. Dat is het geval als de Tweede Kamer het wetsvoorstel heeft aangenomen. Pas dan kan de openbare voorbereidingsprocedure beginnen en wordt mededeling gedaan van het ontwerp met gelijktijdige overlegging aan de Staten-Generaal. Van het milieueffectrapport wordt openbaar kennis gegeven gelijktijdig met de hiervoor bedoelde mededeling en overlegging van de ontwerpen van het luchthavenindelingsbesluit en het luchthavenverkeersbesluit. Na ter inzage legging van de ontwerpbesluiten en van het milieueffectrapport kunnen schriftelijke opmerkingen ingebracht worden. Tijdens een openbare zitting kunnen mondelinge opmerkingen ingebracht worden.

38

Externe veiligheid In antwoord op de vraag naar de vergelijkbaarheid van de normen voor de luchtvaart met die van de andere industrieën, geldt dat deze voor het individuele risico gelijk zijn getrokken met wat vereist wordt voor bestaande industriële bedrijven. De nieuwe normstelling is een aanscherping van de in de PKB beschreven situatie en gebaseerd op risicoberekeningen met een herzien model. De resultaten van het herziene model laten zien dat de externeveiligheidsrisico’s rond Schiphol lager liggen dan op basis van het oude model was berekend. De effecten van het aanscherpen van de norm enerzijds en het hanteren van het herziene rekenmodel anderzijds werken tegen elkaar in. Per saldo blijven de grenzen van de nieuwe sloopzones grotendeels overeenstemmen met die welke in de PKB zijn aangegeven. Tijdens een internationale conferentie van februari 2000 over externe veiligheid werd geconstateerd dat de Nederlandse grenzen voor het individueel risico in internationaal perspectief streng zijn en een hoge mate van bescherming bieden. Hierbij moet bedacht worden dat toentertijd nog werd uitgegaan van de lichtere norm van de PKB. In de PKB worden aan het groepsrisico geen ruimtelijke gevolgen verbonden. De maatregelen gerelateerd aan gebieden met een zeker individueel risico hebben betekenis voor het beperken van de omvang van een calamiteit, wat in de PKB wordt aangeduid met groepsrisico. In de PKB wordt slechts verwezen naar nader onderzoek omtrent (de mogelijkheid van) het kwantificeren van het groepsrisico. In internationaal verband is, tijdens een conferentie, gesproken over een norm voor groepsrisico. Tijdens die conferentie is geen hanteerbare methode naar voren gekomen om het groepsrisico te kwantificeren en om dit getal af te zetten tegen een daarop toegesneden grenswaarde. De minister is dan ook tot de slotsom gekomen dat (ook in internationaal opzicht) in het wetsvoorstel en de uitvoeringsbesluiten op een zeer voldoende wijze invulling wordt gegeven aan het beleid ten aanzien van externe veiligheid óók voor wat betreft het beleid ten aanzien van het groepsrisico.

5.2.3 Wetgevingsoverleg tussen minister en vaste commissie. Op 8 oktober 2001 vindt het wetgevingsoverleg plaats tussen de minister van Verkeer en Waterstaat en de vaste commissie. Gelet op het milieuaspect van de wijzigingswet, is ook de minister van VROM bij dit overleg aanwezig. Voor wat betreft de extern veiligheid richt de aandacht zich tijdens het overleg op het groepsrisico. Met name de Partij van de Arbeid bij monde van woordvoerder Van Gijzel heeft zich hierop goed voorbereid. Hij heeft kritiek op de koppeling van het groepsrisico aan het individueel risico. Met de beoordeling van het groepsrisico is een instrument ter beschikking gekomen om tot een zeker niveau een rampscenario met grote aantallen slachtoffers te voorkomen. Het onderscheid tussen beide vormen van risico vraagt om een aparte benadering. Het laten vervallen van het gesommeerde gewogen risico (GGR) als optelsom van de individuele risico’s roept achterdocht op. Als het GGR wel gehandhaafd was gebleven, zou er namelijk geen groei op Schiphol kunnen plaatsvinden. Daarnaast richt zijn aandacht zich op twee modellen ter bepaling van het groepsrisico: het statistisch model en het statistisch causaal model. In de PKB werd bij berekeningen voor het individueel en het groepsrisico gebruik gemaakt van het statistisch model. Belangrijke informatie daarbij zijn de gegevens met betrekking tot de feitelijke ongevalsituaties. De berekeningssystematiek is daarbij zoveel mogelijk op de daadwerkelijk optredende ongevallen afgestemd en daarbij zijn de berekeningen zoveel mogelijk toegesneden op de situatie van de luchthaven Schiphol. Het statistisch model werkt echter met terugwerkende kracht en kan daardoor niet direct inspelen op nieuwe ontwikkelingen in techniek en procedures. Bij het wetsvoorstel lijkt dit

39

niet het argument. Hierbij lijkt het gebruik van het statistisch model verkeerd omdat de daaruit voortvloeiende norm de groei blokkeert. Geen legitiem argument in de ogen van Van Gijzel. Binnen de luchtvaartsector is inmiddels sprake van een statistisch causaal model, dat wel op directe wijze recht doet aan nieuwe ontwikkelingen. Hiermee wordt tegemoet gekomen aan de inspanningen van de luchtvaartsector op het gebied van (externe) veiligheid. Er is sprake van dat dit model in het jaar 2005 beschikbaar is. Van Gijzel pleit ervoor om vanaf 2005 op basis van het statistisch causaal model het groepsrisico te berekenen. Bovendien moet gesteld worden dat dan vanaf dat moment de veiligheid niet mag verslechteren ten opzichte van wat die was in 1990. De woordvoerders van de overige partijen sluiten zich in hoofdlijn aan op het standpunt van Van Gijzel. De minister bestrijdt een betere invulling van het groepsrisicobeleid niet, maar vraagt ruimte om de discussie hierover de komende jaren in goed overleg met de Kamer te laten plaatsvinden. Hiermee lijkt ze directe opname in het wetsvoorstel af te houden. De minister geeft wel duidelijk aan dat er op dat moment gewerkt wordt aan de ontwikkeling van een statistisch causaal model, dat naar verwachting rond 2005 beschikbaar is. Van Gijzel dringt vervolgens aan door te vragen of hij een amendement moet indienen om vanaf het jaar 2005 het groepsrisico middels het statistisch causaal model te berekenen en dit vervolgens onderdeel van het stand-still te laten uitmaken. Gelet op de complexiteit antwoordt de minister dat ze met een eigen voorstel zal komen.

5.2.4 De motie Van Gijzel Op 17 oktober vindt behandeling van het wetsvoorstel plaats in de Tweede Kamer. Aangezien de politiek zich altijd gevoelig toont voor tijdsomstandigheden, is het relevant om te weten dat de behandeling plaatsvindt een maand nadat, door een terroristische aanslag, in New York twee vliegtuigen zich in de twee torens van het World Trade Centre boren. Zoals toegezegd door de minister is het wetsvoorstel gewijzigd met betrekking tot het groepsrisico. In de vijfde nota van wijziging stelt de minister de implementatie te bevorderen voor 1 januari 2005 van een causaal model met betrekking tot de veiligheid van het luchthavenverkeer. Dit model dient mede als grondslag voor de implementatie voor die datum van een op het luchthavenverkeer toegesneden maat voor het bepalen van groepsrisico. Tijdens het debat toont woordvoerder Van Gijzel zich niet helemaal tevreden met de genoemde tekst van de nota van wijziging. Er is slechts sprake van een inspanningsverplichting en niet van een resultaatverplichting. Daarnaast wordt gesproken van een causaal model en dat moet zijn een statistisch causaal model. Van Gijzel dient dan ook een amendement in met de volgende strekking: Vanaf 2005 zal het groepsrisico als statistisch causaal model worden berekend. Vanaf 2005 mag het groepsrisico op basis van het statistisch causaal model niet groter zijn dan het was in 1990 en dus in overeenstemming met de standstill van de PKB. Van Gijzel krijgt veel bijval van de woordvoerders van overige partijen. Op aangeven van de minister wordt het amendement als volgt gewijzigd: “Ten behoeve van het luchthavenindelingsbesluit en het luchthavenverkeerbesluit wordt een statistisch-causaal model ontwikkeld voor de interne en externe veiligheid (groepsrisico voor de mensen op de grond) van de luchtvaart. Dit model moet in 2005 klaar zijn en worden toegevoegd aan beide besluiten. Vanaf 2005 mogen de risico’s, als berekend met dit nieuwe model, niet groter zijn dan de met dit model herberekende risico’s 1990.” In het debat stelt de minister nog wel dat het best ingewikkeld zal zijn om in 2005 het model ontwikkeld te hebben, aangezien wij hierin leidend zijn in de wereld. De minister vraagt dan

40

ook de ruimte dat, mocht in de loop van de rit blijken dat 2005 niet haalbaar is, met elkaar nader wordt bezien wat te doen staat. Enkele dagen later wordt het wetsvoorstel met het amendement van Van Gijzel aangenomen. Een subamendement om de zinsnede “dit model moet in 2005 klaar zijn” te vervangen in “dit model moet zo mogelijk in 2005 klaar zijn” werd tijdens de behandeling door een kamermeerderheid verworpen.

5.3 De behandeling in de Eerste Kamer: motie Baarda (5) Na behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer volgt op 31 oktober 2001 de aanbieding van het (gewijzigde) voorstel aan de Eerste Kamer. Alvorens tot behandeling in de Eerste Kamer over te gaan buigt de vaste commissie voor verkeer en waterstaat zich over het wetsvoorstel en de uitvoeringsregelingen. De vaste commissie staat onder voorzitterschap van de CDA-er Baarda. Voor zover binnen het kader van deze scriptie relevant, richt de aandacht van de vaste commissie zich op de volgende aspecten: • hernieuwd advies van de Raad van State • gelijkwaardigheid • veiligheidsrisico • Milieu Effect Rapportage Over deze aspecten vindt (voornamelijk) een schriftelijke gedachtewisseling plaats tussen de vaste commissie en de minister.

5.3.1 Horen van de Raad van State: het dilemma tussen tijd en kwaliteit. Op het oorspronkelijke wetsvoorstel lag een kritisch advies van de Raad van State. De daarop volgende uitvoerige behandeling van het wetsvoorstel door de Tweede Kamer leidde ertoe dat het aan de Eerste Kamer voorliggend wetsvoorstel op belangrijke onderdelen is gewijzigd ten gevolge van nota’s van wijzigingen en amendementen. Dit roept bij de vaste commissie de vraag op waarom niet opnieuw advies is gevraagd aan de Raad van State. Het belang hiervan wordt nog benadrukt doordat er sprake is van een omvangrijk en ingewikkeld proces van wet- en regelgeving. De vraag om hernieuwd advies wordt uiteindelijk in een brief aan de minister voorgelegd. In haar antwoord wordt een onderscheid gemaakt tussen een inhoudelijk aspect en een tijdsaspect. Het dilemma tussen tijd en kwaliteit wordt duidelijk. Bij een hernieuwd advies aan de Raad van State is het niet meer denkbaar dat de nieuwe vijfde baan met ingang van 1 januari 2005 in gebruik genomen kan worden. De met de ingebruikname gepaard gaande winst ten aanzien van milieu en externe veiligheid wordt dan niet gerealiseerd. Daarnaast zijn de investeringen afgestemd op het genoemde tijdsstip van ingebruikname. Gelet op het lange besluitvormingstraject dat begon in 1991 acht de minister, gesteund door het kabinet, uitstel niet langer gewenst en stelt dat de het voorliggend wetsvoorstel bedoeld is om de besluitvorming vlot te trekken. De minister gaat voorbij aan de vraag in hoeverre het wetsvoorstel voldoende kwaliteit heeft om aan de gestelde doelstellingen te voldoen. De twijfel hierover wordt duidelijk bij het aspect van de gelijkwaardigheid.

41

Gelijkwaardigheid Naar het oordeel van de vaste commissie heeft de minister zich onvoldoende ingespannen om, bij de overgang van het oude stelsel van normen (PKB) naar een systeem van wet en daarop berustende uitvoeringsbesluiten, haar uitgangspunt na te streven. Dit uitgangspunt betrof de overgang naar een gelijkwaardig of zo mogelijk verbeterd stelsel. De vaste commissie constateert dat over de realisatie van de gelijkwaardigheid in brede kring twijfel bestaat. Naast de Raad van State betreft het (onafhankelijke) commissies van deskundigen (zie hierna) en diverse milieugroeperingen. De twijfel is in belangrijke mate gebaseerd op de onduidelijke en onbetrouwbare berekeningsmethoden die zijn gebruikt om de gelijkwaardigheid aan te tonen. Gericht op externe veiligheid is de vraag of de minister kan aangeven of met de totstandkoming van het nog te ontwikkelen model voor groepsrisico de beoogde veiligheid is 2005 ook daadwerkelijk zal worden gerealiseerd. Tenslotte heeft de commissie bedenkingen dat Schiphol als exploitant een belangrijk deel van de gegevens aanlevert voor de beoordeling van de gelijkwaardigheid. De vaste commissie acht een zorgvuldige gelijkwaardigheidbeoordeling van groot belang, omdat het hier om een eenmalige toetsing gaat. Bij eventuele herzieningen van de uitvoeringsbesluiten is gelijkwaardigheid aan het normenstelsel van het PKB immers geen eis meer. In haar antwoord stelt de minister, dat voor de komende jaren voorzien is in een uitgebreid monitoringsprogramma dat zal uitmonden in een evaluatie in 2005. Bij deze evaluatie zal niet alleen de ontwikkeling van de milieu- en veiligheidsbelasting worden betrokken, maar ook de juridisch-bestuurlijke effectiviteit van het stelsel. Afhankelijk van de conclusies die uit deze evaluatie worden getrokken, zullen zonodig wet en besluiten, in overleg met de volksvertegenwoordiging worden aangepast. Veiligheidsrisico Vooralsnog lijkt de veiligheidsgrens voor het groepsrisico te ontbreken. Door alleen te stellen dat een stand-still voor het groepsrisico bereikt moet worden, blijft de vraag hoe deze daadwerkelijk gerealiseerd wordt. Een nog te ontwikkelen model kan daar vooralsnog geen duidelijkheid over geven. In het wetsvoorstel wordt een begrip voor het groepsrisico geïntroduceerd, het Totaal Risico Gewicht (TRG). Het is volgens de vaste commissie onduidelijk op welke wijze het TRG bijdraagt aan het te beheersen groepsrisico bij een toename van het aantal vluchten. Opvallend is dat in een reactie van de Stichting Natuur en Milieu op de ontwerpbesluiten en de MER is gesteld dat het TRG zoals wordt vastgelegd, ruim twee maal zo hoog is als in 1990. De vaste commissie acht het wenselijk dat met het huidige rekenmodel het groepsrisico alsnog wordt berekend en vergeleken met het jaar 1990. De minister stelt dat het huidige rekenmodel voor externe veiligheid geen goede mogelijkheden biedt om invulling te geven aan een stand-still voor groepsrisico, noch om een handhaafbare grenswaarde te hanteren. Zo zal bijna elk nieuwbouwproject in het gebied van 55 bij 55 km rond Schiphol leiden tot een verhoging van het groepsrisico, zoals berekend met het huidige rekenmodel. De sector kan op dergelijke ontwikkelingen niet worden aangesproken. De minister stelt verder dat in het nieuwe stelsel vanaf 2005 een groepsrisiconorm op basis van een nog te ontwikkelen statistisch causaal model zal worden vastgesteld. Het statistisch causaal model zal inzicht geven in verbanden tussen luchtverkeer, het ruimtegebruik en het groepsrisico. Het gevolg is dat tot het moment waarop dat model ontwikkeld is, net als in het

42

PKB-stelsel, geen norm voor het groepsrisico kan worden opgesteld. De minister stelt overigens dat het statistisch causaal model op dat moment al in ontwikkeling is. Tenslotte reageert de minister nog op de vraagtekens omtrent het Totaal Risico Gewicht. Het is juist dat het TRG voor het vijfbanenstelsel ten opzichte van 1990 met een factor twee is toegenomen. Door de gunstige ligging van de vijfde baan ten opzichte van de woongebieden, wordt veel meer over onbewoonde gebieden gevlogen en is daarmee de kans dat een ongeval in een onbewoond gebied plaatsvindt relatief groter dan in 1990. Gesteld kan worden dat de kans op een ongeval in het nieuwe stelsel hoger is dan in 1990, maar de kans dat een ongeval slachtoffers onder omwonenden veroorzaakt is daarentegen niet groter dan in 1990. Milieueffectrapportage Op de concept MER is door de commissie voor de milieueffectrapportage (zie volgende paragraaf) ernstige kritiek gegeven. De vaste commissie wil weten op welke punten in de MER Schiphol tegemoet is gekomen aan deze kritiek. Volgens de minister betroffen de ernstige punten van kritiek de beoordeling dat het conceptMER onoverzichtelijk en ontoegankelijk was en mede daardoor niet duidelijk maakte dat de stelselovergang gelijkwaardig zou zijn. Reeds voor het uitbrengen van de voorlopige bevindingen is door de minister aan de commissie voorgesteld om het milieueffectrapport op enkele punten aan te passen. De minister stelt dat, ook in de ogen van de commissie, de aanpassingen ertoe hebben geleid dat de overzichtelijkheid en de toegankelijkheid is verbeterd.

5.3.2 De mening van deskundigen In het kader van het voorbereidend onderzoek van het wetsvoorstel, heeft de vaste Commissie voor Verkeer en Waterstaat een aantal gesprekken gevoerd met deskundigen teneinde zich over een aantal aspecten van het wetsvoorstel nader te informeren. De gesprekken waren bedoeld om te achterhalen of het voorliggende wetsvoorstel voldoende rijp was voor behandeling in de Eerste Kamer. Door serieus te nemen signalen waren twijfels ontstaan over de kwaliteit van het voorstel. De gesprekken met de deskundigen geven een helder beeld waar de twijfel over de kwaliteit op was gebaseerd. Hoewel het aspect van externe veiligheid de nodige aandacht krijgt, richten de deskundigen hun pijlen met name op het gebied van de geluidsbelasting. De discussie over externe veiligheid lift in belangrijke mate mee met de discussie over de geluidsbelasting. Nationaal Lucht- en Ruimtevaartlaboratorium Voor de Wet luchtvaart heeft het NLR een aantal kwalitatieve en kwantitatieve onderzoeken verricht, met name op het gebied van geluidsbelasting en externe veiligheid. Het NLR hanteert computermodellen en de output van de modellen wordt altijd gedetermineerd door de input. De vraag die door de commissie wordt voorgelegd aan het NLR is of het computermodel voldoende verfijnd is om de vragen over de gelijkwaardigheid voldoende te beantwoorden. Pas dan is in de ogen van de commissie de informatie voldoende betrouwbaar om tot een politieke afweging te komen. In de discussie wordt duidelijk dat gelijkwaardigheid niet het zelfde is als gelijkheid. Bij gelijkwaardigheid is er sprake van interpretatie. Op de vraag of naar de mening van het NLR sprake is van gelijkwaardigheid tussen het oude en nieuwe systeem, wordt bevestigend geantwoord. De betrouwbaarheid hiervan wordt echter niet gediend met de aanvulling dat de gelijkwaardigheid geldt op basis van de interpretatie van de overheid en de luchtvaartsector.

43

Tijdens het gesprek wordt een kritische kanttekening gesteld bij de objectiviteit van de rapportage van de NLR, aangezien na overleg met het Ministerie V&W over de conceptrapportage, aanpassingen gedaan zijn. In de ogen van het NLR was relevantie en niet een (deel)belang de afweging en is daarmee de autonomie van het NLR niet in het geding geweest. Commissie-MER De Wet milieubeheer stelt dat bepaalde werken verplicht zijn een Milieu Effect Rapportage (MER) op te stellen, nodig om tot een goed en weloverwogen besluit te komen. Dezelfde wet stelt de rol en de taken van de commissie-MER. Deze commissie beoordeelt de kwaliteit en de juistheid van de milieu-informatie, die in de MER wordt verstrekt. De commissie beoordeelt uitsluitend of de MER de informatie bevat, die het bevoegd gezag nodig heeft om een goed en weloverwogen besluit te nemen. De commissie-MER rapporteert hierover aan de minister. De Wet milieubeheer stelt ook dat bij het nemen van het besluit gemotiveerd moet worden op welke wijze met de adviezen van de commissie-MER moet worden omgegaan. Het is niet gebruikelijk dat ministers afwijken van de adviezen uit de MER. Gebeurt dat wel dan moet een afwijkend besluit goed gemotiveerd zijn. In haar advies over het voorstel voor de Wijzigingswet Schiphol, heeft de commissie-MER gesteld, dat de informatie, verstrekt in de MER, tekortschiet en dat aanvullingen noodzakelijk zijn. De belangrijkste conclusie van de commissie-MER is dat de MER onvoldoende aannemelijk maakt dat er sprake is van gelijkwaardigheid. De commissie stelt niet dat het pertinent onjuist is, maar het is niet uit de MER te halen. De commissie-MER is het derhalve niet eens met de conclusie van het NLR dat er sprake is van gelijkwaardigheid. Voor wat betreft de externe veiligheid stelt de commissie vraagtekens bij het te ontwikkelen model voor het groepsrisico. De ontwikkeling van een model geeft wellicht inzicht in de effectiviteit van beheers- en veiligheidsmaatregelen, maar zal niet bruikbaar zijn voor het stellen van een norm. De commissie begrijpt niet dat een internationaal erkende aanpak niet meer wordt toegepast. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft, mede namens de minister VROM, in een brief aan de vaste commissies van de Eerste en Tweede Kamer het toetsingsadvies van de commissie-MER en haar reactie daarop verwoord. Deze brief is verstuurd op 28 maart 2002, dus na behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer. Aangezien er een opmerkelijk verschil was tussen het toetsingsadvies van de commissie-MER en de reactie die de ministers van VenW en VROM hebben verwoord, heeft de commissieMER met een brief aan de vaste commissies van de Eerste en Tweede Kamer gereageerd op de wijze waarop het bevoegd gezag gebruik maakt van het advies van de commissie. Nooit eerder heeft de commissie-MER in een brief aan de Kamer gereageerd op de wijze waarop het bevoegd gezag met de adviezen van de commissie is omgegaan. De minister heeft al gesteld, dat zij niet bereid is om een aanvulling op de MER te geven. De enorme tijdsdruk waaronder de besluitvorming staat lijkt hieraan ten grondslag te liggen. De minister kan met de brief aan de kamercommissies niet door de commissie-MER voor de rechter gedaagd worden. Burgers kunnen echter met hun bezwaren naar de rechter stappen onder verwijzing naar het advies van de commissie-MER. Commissie-Berkhout De commissie-Berkhout is een onafhankelijke adviescommissie van deskundigen, die door het kabinet is ingesteld om te adviseren over de geluidsbelasting. De commissie is niet gevraagd om over veiligheid te adviseren. De commissie doet echter wel uitspraken die een

44

beeld geven over de kwaliteit van het voorstel voor de Wijzigingswet Schiphol. Hiermee wordt een indicatie gegeven over de kwaliteit die betrekking heeft op externe veiligheid. De commissie steunt het uitgangspunt dat je bekijkt wat de eisen van de wetgeving zijn en dat je vervolgens probeert om binnen die wet maximaal ruimte te zoeken. Als je wetgeving zodanig kunt maken dat de samenleving zich beweegt in de richting die je voor de toekomst beoogt, dan is er sprake van innovatieve wetgeving. De luchtvaartsector zal al zijn creativiteit gebruiken om hier maximaal profijt van te trekken binnen de grenzen van de wet. Als je van te voren al ziet dat er gaten in de wetgeving zitten, dan behoef je je niet af te vragen of de sector daar gebruik van zal maken. Dat betekent evenwel dat de wetgever de plicht heeft om te bekijken of het wel gaat in de door hem gewenste richting. Dit was de kans om een nieuwe wet neer te zetten waarmee de sector uitgedaagd kon worden om zodanig te vliegen dat de hinder minimaal is en de gebruiksruimte voor Schiphol gemaximaliseerd wordt. Dit had de commissie graag gezien, maar is in haar ogen niet gebeurd. De commissie heeft geen twijfel over de manier waarop het NLR haar werk doet. Het NLR maakt de sommen op zich goed, maar maakt niet de goede sommen. De commissie-Berkhout sluit zich aan bij de commissie-MER dat er geen sprake is van aantoonbare gelijkwaardigheid. De kritiek richt zich er vooral op dat er te weinig en onduidelijke informatie is om tot een goede politieke afweging te komen. In de ogen van de commissie is het niet ingewikkeld om inzichtelijke informatie aan te bieden, maar is het onnodig ingewikkeld gemaakt. De commissie-Berkhout adviseert om gezien de enorme tijdsdruk en de ontstane situatie, de minister te vragen dat, als er niet aan de uitgangspunten van gelijkwaardigheid wordt voldaan, zowel de wet als het uitvoeringsbesluit zullen worden gewijzigd. Stichting Natuur en Milieu De Stichting natuur en Milieu wijst op gedetailleerde wijze op tekortkomingen van het nieuwe geluidsnormenstelsel. De stichting beperkt zich met name tot geluid, omdat het niet mogelijk was alle andere zaken nader uit te werken. Over externe veiligheid verwacht de stichting dat met het in 2005 te ontwikkelen model voor het groepsrisico aangetoond wordt dat het veiligheidsniveau van 1990 is te handhaven. Na de opening van de vijfde baan wordt het risico fors minder, want die baan levert in de ogen van de stichting een lage bijdrage aan het groepsrisico. Wel stelt de stichting dat met het handhaven van het veiligheidsniveau van 1990 het risico rondom Schiphol nog altijd 100 tot 200 keer zo groot is als dat wat bijvoorbeeld bij Shell en DSM wordt toegestaan. Schiphol en KLM De NV Luchthaven Schiphol stelt dat met de komst van de vijfde baan de vluchtcapaciteit groter wordt, maar dat de overlast ook aanzienlijk minder is. Door de komst van de vijfde baan worden de andere vier banen minder belast. De intensief te gebruiken vijfde baan is gelegen in een gebied waar aan- en uitvliegroutes veel minder belastend zijn voor de omgeving. De luchtvaartsector kan een spel spelen met het soort vliegtuig, de vloot en met het gebruik van de baan. Schiphol stuurt vooral aan op een evaluatie en een MER in 2005. Schiphol stelt voor om vast te houden aan de gelijkwaardigheid met de PKB, hetgeen dan ex ante wordt vastgesteld en ex post kan worden getoetst. Schiphol is door haar flexibiliteit in staat om zonodig de waarden bij te stellen. Na enig aandringen begrijpt Schiphol dat er een wettelijke basis nodig is dat de toetsing plaats vindt en dat aanpassing mogelijk is. Over externe veiligheid stelt Schiphol dat tijdens een door haar georganiseerde internationale conferentie de conclusie getrokken is dat het groepsrisico zich voor de luchtvaart niet laat vangen in een model. Wel wordt volgens Schiphol nog steeds voldaan aan de eis uit 1990, van

45

een stand-still voor veiligheid. Schiphol is er van overtuigd dat door interne maatregelen (soort toestel, training van de piloten, stroefheid van de baan etc.) de externe veiligheid verbeterd kan worden. Door toename van de flexibiliteit met de komst van de vijfde baan, is het beter mogelijk om, afgestemd op de weersomstandigheden, veilige keuzes te maken. KLM ondersteunt de opstelling van Schiphol en spreekt haar angst uit voor vertragingen in het proces van besluitvorming.

5.3.3 De motie Baarda Brief aan de minister Mede naar aanleiding van de gesprekken met de deskundigen, is bij de vaste commissie grote twijfel en zorg ontstaan omtrent de wijze waarop in het wetsvoorstel uitwerking is gegeven aan één van de uitgangspunten voor het nieuwe normenstelsel, te weten de gelijkwaardigheid met het stelsel van de PKB Schiphol en omgeving. Nog groter is de twijfel en zorg bij de commissie over de wijze waarop die gelijkwaardigheid is gegarandeerd. In 2005 wordt de commissie-MER weliswaar nog eens gevraagd een rapportage uit te voeren. Dit mede gebaseerd op extra berekeningen en daadwerkelijke metingen. Dan kan blijken dat de grenswaarden voor milieu en veiligheid moeten worden bijgesteld. Dit is echter niet vastgelegd in het wetsvoorstel. Om te voorkomen dat het wetsvoorstel bij de behandeling in de Eerste Kamer vanwege dit discussiepunt niet wordt aangenomen, besluit de vaste commissie om een signaal af te geven om te bezien hoe de minister hierop reageert. In een brief aan de minister van Verkeer en Waterstaat wordt de eerder genoemde twijfel en zorg uitgesproken. De commissie stelt in haar brief dat zij in grote meerderheid van oordeel is dat in het wetsvoorstel zelf dient te worden vastgelegd dat, indien bij de evaluatie in 2005 op grond van metingen en berekeningen blijkt dat van gelijkwaardigheid geen sprake is, het stelsel zal worden aangepast. Toetssteen moet daarbij het normenstelsel in de PKB van 1995 blijven. In de brief stelt de vaste commissie dat ze met de inwilliging van die wensen een verantwoorde en tijdige ingebruikname van de vijfde baan beoogt. Antwoord van de minister In antwoord aan de vaste commissie geeft de minister aan dat ze bereid is om een voorziening in de regelgeving op te nemen door middel waarvan de door de commissie gewenste garantie is vastgelegd. De minister heeft voor ogen dat bij de evaluatie van het nieuwe stelsel in 2005 een milieueffectrapport wordt opgesteld waaruit moet blijken dat ook in de praktijk is voldaan aan de randvoorwaarden voor een gelijkwaardige overgang. Wordt niet voldaan dan ligt vanzelfsprekend aanpassing van de besluiten in de rede. De minister geeft wel aan dat ze bij de behandeling in de Eerste Kamer van gedachten wil wisselen of genoemde voorziening in de vorm van latere wetgeving of in de vorm van een evaluatiebepaling (direct) in de eerste uitvoeringsbepalingen moet worden opgenomen. De behandeling in de Eerste Kamer Op 25 juni 2002 vindt de behandeling plaats van het wetsvoorstel Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol. In de lijn van de voorbereiding op de behandeling, wordt door de vaste commissie voor verkeer en waterstaat al in de eerste termijn een motie ingediend door voorzitter Baarda, zodat deze deel kan uitmaken van de verdere beraadslagingen. De motie stelt dat in de wet en in de op de wet gebaseerde uitvoeringsbesluiten dient te worden vastgelegd dat, indien bij de evaluatie van de wet in het jaar 2005 op grond van

46

metingen en berekeningen blijkt dat aan de eisen van gelijkwaardigheid niet is voldaan, het stelsel van inrichting en gebruik wordt aangepast zodanig dat deze gelijkwaardigheid met de PKB ten minste wordt gerealiseerd. Het verzoek van de Eerste Kamer aan de regering is drieledig: • Onmiddellijk na aanvaarding van het wetsvoorstel een daartoe strekkende wijziging van de wet in voorbereiding te nemen en op kortst mogelijke termijn in te dienen; • Vooruitlopend op de totstandkoming van de wetswijziging, in beide uitvoeringsbesluiten de bepaling op te nemen dat uiterlijk drie jaar na inwerkingtreding een nieuw milieueffectrapport wordt opgesteld dat zich met name richt op de aspecten geluid en externe veiligheid; voor dit laatste aspect wordt een norm ontwikkeld; • In de uitvoeringsbesluiten te bepalen dat, indien en voorzover uit de MER mocht blijken dat niet is voldaan aan de in het wetsvoorstel neergelegde randvoorwaarden voor gelijkwaardigheid met het stelsel van de PKB Schiphol en omgeving, de besluiten worden gewijzigd zodanig dat wel wordt voldaan. De minister stelt dat het kabinet in het wetsvoorstel de gelijkwaardigheid ex ante heeft beoordeeld. Of daar ex post ook echt sprake van zal zijn is onduidelijk. De motie stelt dat ex post de balans moet worden opgemaakt en dat het kabinet, mocht blijken dat de beoordeling ex ante niet juist was, de besluiten zal moeten aanpassen. De minister toont zich alleszins bereid om deze motie uit te voeren door dit op te nemen in de uitvoeringsbesluiten en door de procedure te starten om de wet aan te passen. Bij het aspect externe veiligheid wordt door de minister nader gereageerd op opmerkingen die door de commissie-MER zijn gemaakt. Het groepsrisico als zodanig is niet opgenomen in het PKB. In de PKB is wel sprake van groepsrisicobeleid, maar groepsrisico als zodanig is voor de luchtvaart geen hanteerbare norm. Op verzoek van de Tweede Kamer is nagedacht voor een norm voor de luchtvaart. Geholpen door een commissie van internationale experts (zeer schaars, omdat geen enkel land groepsrisicobeleid kent rond luchthavens) is de conclusie getrokken dat het ontwikkelen van een statistisch causaal risicomodel mogelijk is. Op verzoek van de Tweede Kamer is in wet opgenomen dat het zal dienen te worden geïmplementeerd. In de loop van de komende drie jaren moet dit model nader worden uitgewerkt. De norm die daaruit zal volgen is gelijkwaardig aan het veiligheidsniveau van 1990. De minister voegt er nog aan toe dat wat de dichtheid van woonbebouwing betreft, Schiphol niet bij de eerste honderd luchthavens van de wereld behoort. Bij de inleiding tot het indienen van de motie, wordt een appèl gedaan op een betrouwbare overheid. De minister vindt dat de overheid juist ten aanzien van het Schipholdossier een betrouwbare overheid mag worden genoemd. Niets is door de overheid nagelaten om aan de hand van de meest actuele gegevens en met gebruikmaking van alle beschikbare deskundigheid tot het best denkbare wettelijk kader voor de uitbreiding te komen.Het wetsvoorstel kan worden gezien als de meest strenge normstelling, zeker ook wat betreft de externe veiligheid, en kan de toets van de Europese regelgeving volop doorstaan. De minister stelt ook dat ten aanzien van de uitvoering en de handhaving van de wettelijke normen door de overheid geen houding van gedogen zal worden ingenomen. Op 26 juni bericht de minister dat tot haar vreugde de Eerste Kamer het wetsvoorstel Schiphol 2003, met instemming met de motie Baarda, zonder stemming heeft aangenomen. Op 27 juni 2002 is de wijzigingswet luchtvaart over inrichting en gebruik van de luchthaven Schiphol, ook wel de Schipholwet, formeel tot stand gekomen.

47

5.4 Samenvatting van bevindingen Voordat de Schiphol op 27 juni 2002 formeel tot stand gekomen is, heeft behandeling van het wetsvoorstel in drie verschillende organen plaatsgevonden. De behandeling start op 28 juni 2000 nadat wetsvoorstel voorgelegd wordt aan de Raad van State. De Raad van State acht de gekozen systematiek van wetgeving niet nodig en niet verstandig en heeft kritiek op het feit dat er geen volumegrenzen meer worden gesteld in het voorstel. Uit het Nader Rapport van de minister blijkt dat, gelet op de tijdsdruk, de keuze voor wijziging van de systematiek beperkt is. De kritiek over het ontbreken van volumegrenzen wijst de minister van de hand. Op 5 februari 2001 wordt het wetsvoorstel aangeboden aan de Tweede Kamer. Het wetsvoorstel wordt uiteindelijk aangenomen met een amendement van Van Gijzel. Dit amendement houdt in dat vanaf het jaar 2005 het groepsrisico niet hoger mag zijn dan het groepsrisico uit 1990. Dit zal bepaald worden door een nog te ontwikkelen statistisch-causaal model. Op 31 oktober 2001 wordt het wetsvoorstel aangeboden aan de Eerste Kamer. Een motie gericht op de beoordeling van de gelijkwaardigheid met de oude PKB Schiphol wordt uiteindelijk aangenomen. Deze motie stelt dat ex post de balans moet worden opgemaakt door middel van een MER en dat het kabinet, mocht blijken dat de beoordeling ex ante niet juist was, de besluiten zal moeten aanpassen.

48

49

6

Na de besluitvorming: knollen voor citroenen

6.1 Het vervolg tijdens een politiek vacuüm In mei 2002, kort na de val van het kabinet Kok II en de moord op LPF-leider Pim Fortuijn, vinden verkiezingen plaats voor de Tweede Kamer. De verkiezingen leiden tot een opvallende verschuiving naar rechts, waarbij de LPF als nieuwkomer met 26 zetels de grootste winnaar is. Na de verkiezingen wordt in het najaar het kabinet Balkenende I (CDA, VVD en LPF) gevormd. Een lang leven is dit kabinet niet gegeven. Na geruzie binnen de Ministerraad, met aansluitend het aftreden van twee ministers, besluit de VVD nog hetzelfde jaar de stekker eruit te trekken. Het kabinet Balkenende I komt ten val en nieuwe verkiezingen worden uitgeschreven. In januari 2003 vinden nieuwe verkiezingen plaats met een opvallende winst voor de Partij van de Arbeid en een fors verlies voor de LPF. Na een lange formatieperiode wordt in het voorjaar van 2003 het kabinet Balkenende II beëdigd. De LPF heeft hierin plaats moeten maken voor D’66. Voor de Eerste Kamer vinden in mei 2003 verkiezingen plaats, waarna op 10 juni de nieuwe leden worden geïnstalleerd. In deze periode worden de Schipholwet bekrachtigd en de beide uitvoeringsbesluiten uitgewerkt. De uitvoeringsbesluiten worden na behandeling op 18 december 2002 gepubliceerd en zijn vanaf 20 februari 2003 van kracht. Op 1 maart 2003 wordt de vijfde baan ofwel de Polderbaan in gebruik genomen. Tweede Kamer In juli 2002 pakt een flink vernieuwde Tweede Kamer de draad op over de Schipholwet. Tijdens een debat over Schiphol worden 11 moties ingediend, waarvan er één direct betrekking heeft op externe veiligheid. De motie, waarin verzocht wordt om in de periode totdat er een statistisch-causaal model in de regelgeving is opgenomen, de Kamer jaarlijks te rapporteren over een grafische weergave waarmee het groepsrisico voor Schiphol en omgeving in beeld wordt gebracht, wordt verworpen. De (demissionair) minister stelt nog maar een keer dat er aan het statistisch causaal model wordt gewerkt en dat alle experts op dit gebied zijn ingeschakeld. Eerste Kamer Binnen de Eerste Kamer is begin 2003 grote zorg ontstaan over de wijze waarop uitvoering wordt gegeven aan de motie Baarda. Tijdens de kabinetsformatie is een staatssecretaris aan het Ministerie van Verkeer en Waterstaat toegevoegd, die onder andere verantwoordelijk is voor het Schipholdossier. In een brief aan de Eerste Kamer gaat derhalve de staatssecretaris in op de bovengenoemde zorg. In het antwoord wordt gesteld dat de verzoeken die in de motie Baarda zijn gedaan, als bepalingen zijn opgenomen in de uitvoeringsbesluiten. In een aansluitend mondeling overleg met de vaste commissie maakt de staatssecretaris melding van een nieuw projectteam binnen met Ministerie van Verkeer en Waterstaat. Dit projectteam richt zich op de evaluatie en de communicatie met de omgeving over implementatie, de wijze waarop de evaluatie wordt vormgegeven en hoe daarin de gelijkwaardigheid wordt geëvalueerd. Over de motie Baarda stelt de staatssecretaris dat ze

50

met de voorbereiding bezig is om met een wijziging van de wet de motie wettelijk vast te leggen. Eventuele interpretatieverschillen zullen dan op elkaar afgestemd worden. Tijdens het debat worden door de vaste commissie bedenkingen uitgesproken, dat de commissie-Berkhout is afgetreden. Deze commissie van deskundigen op het gebied van vlieggeluid gaf als aanleiding hiervoor aan dat ze niet mocht doen wat ze nodig achtte om de wettelijk vastgelegde gelijkwaardigheid aan te tonen.

6.2 Knollen voor citroenen In een (derde) voortgangsreportage externe veiligheid van de minister van VROM van 2 september 2003 (18) wordt aan de Tweede Kamer gemeld dat de besluitvorming over de demofase van het project Causale Modellering heeft geleid tot het inzicht dat het statistisch causaal model niet verder ontwikkeld kan worden. Voorts wordt in de rapportage gemeld dat een koppeling tussen een causaal model en een stand still voor groepsrisico voor Schiphol niet mogelijk is. In een Algemeen Overleg (28 oktober 2003) over de toekomst van de nationale luchthaven Schiphol tussen de staatssecretarissen van VenW en VROM en de beide vaste commissies worden vragen gesteld over bovengenoemde melding. Het antwoord van de staatssecretaris van VROM laat aan duidelijkheid weinig te wensen over. De staatssecretaris stelt dat alle betrokken partijen, geen enkele uitgezonderd, bij de behandeling van het voorstel van de Schipholwet hadden kunnen weten dat het amendement Van Gijzel niet zou kunnen worden waargemaakt. Volgens de staatssecretaris had iedereen kunnen weten dat het betreffende gebied van 55 bij 55 km zich na 1990 enorm zou ontwikkelen, bijvoorbeeld door kantoorbebouwing. Elke toegevoegde woning in dat gebied doet het groepsrisico toenemen. Iedereen wist dat de uiterste consequentie van het amendement zou zijn, dat of alle bebouwing van na 1990 gesloopt zou moeten worden, of dat het aantal vluchten op Schiphol gehalveerd zou moeten worden. De staatssecretaris stelt dat met de belofte dat de kansen op een groot ongeluk niet zouden toenemen door de uitbreiding van het aantal vluchten op Schiphol en een uitbreiding van de bebouwing rondom Schiphol, de overheid de burgers “knollen voor citroenen” heeft verkocht. Met een stand still voor groepsrisico is een onrealistische vlucht naar voren gemaakt. De staatssecretaris vindt het hoog tijd dat dit maar ronduit wordt gezegd en de schijn niet meer hoog gehouden wordt. De staatssecretaris waarschuwt in zijn betoog wel voor het beeld dat de huidige situatie onveilig zou zijn. Voor de minimalisering van het risico is er geen andere mogelijkheid dan een creatief, op de locatie toegespitst beleid. De staatssecretaris stelt een dergelijk beleid de komende twee jaar te zullen nastreven. De staatssecretaris komt weer terug bij het oude standpunt, dat het ruimtelijke ordeningsbeleid met betrekking tot Schiphol op grond van het individueel risico in het algemeen bijdraagt tot beperking van de veiligheidsrisico’s. In de in ontwikkeling zijnde nota Ruimte zal een en ander worden verankerd. In het Algemeen Overleg gaat de staatssecretaris van VenW niet in op de problematiek van het groepsrisico. In de vaste commissie reageert met name de woordvoerder van GroenLinks scherp. Hij stelt dat de Kamer destijds de wet welbewust heeft geamendeerd om de bewoners te beschermen tegen een toename van het veiligheidsrisico. Het niet uitvoeren van de wet is pijnlijk en ontluisterend, maar symptomatisch voor het traditioneel Nederlandse beleid rond Schiphol. De VVD als tegenstemmer van het amendement Van Gijzel haalt in deze haar gelijk.

51

De staatssecretaris van VenW gaat pas in een brief van 4 november in op de stand van zaken van de ontwikkeling van het statistisch causaal model in relatie tot een stand still voor groepsrisico. De staatssecretaris sluit zich aan bij de derde voortgangsrapportage externe veiligheid van VROM en stelt nog een keer duidelijk dat niet aan de in 2002 gewijzigde Wet luchtvaart kan worden voldaan voor wat betreft de artikelen die voortvloeien uit het amendement Van Gijzel. In tegenstelling tot de staatssecretaris VROM stelt de staatssecretaris VenW, dat de ontwikkeling van het statistisch causaal model nog steeds reëel is, echter niet voor 2005 en niet geschikt om te komen tot een op het luchthavenverkeer toegesneden maat voor het bepalen van het groepsrisico. Op grond van deze nieuwe inzichten worden door vaste commissie voor VenW een kleine vijftig schriftelijke vragen ingediend, die allen door de staatssecretaris van antwoord worden voorzien. Twee antwoorden verdienen speciale aandacht. Op de vraag waarop de uitspraak gebaseerd is over de onmogelijkheid van stand still van groepsrisico voor 1990, wordt als volgt geantwoord. Berekend voor het basisscenario 2010 is er al een beperkte toename te zien ten opzichte van het referentiejaar 1990. Wanneer rekening gehouden wordt met de toegenomen en verwachte bebouwing rond Schiphol en de genomen ruimtelijke restricties, wordt de kans op een ramp met meer dan 40 doden in 2010 ongeveer vijfmaal zo groot als in 1990 (op grond rapporten RIVM 2002 en NLR 2001). Uitgaande van het basisscenario 2010 met de bijbehorend aantal vliegbewegingen betekent dit dat er dan slechts 123.600 vliegbewegingen mogelijk zijn (in plaats van de gewenste 600.000). Op de vraag of de staatssecretaris van plan is de artikelen over het groepsrisico (amendement Van Gijzel) uit de wet te schrappen wordt als volgt geantwoord. De staatssecretaris is van plan de artikelen te wijzigen en zal daartoe met een voorstel komen.

6.3 Kort geding tegen de Staat der Nederlanden Op 4 februari 2004 speelt voor de rechtbank ’s-Gravenhage een kort geding aangespannen door de Vereniging Mileudefensie en 192 andere personen tegen de Staat der Nederlanden en wel het Ministerie VenW en het Ministerie VROM (23) . Aanleiding hiervoor zijn brieven die door de staatssecretarissen van zowel het ministerie VenW als van VROM aan de Tweede Kamer zijn verstuurd, waarin geïnformeerd wordt over ontwikkelingen inzake het statistisch-causaal model in relatie tot het streven om te komen tot een stand-still voor groepsrisico bij Schiphol. In genoemde brieven wordt onder meer verwezen naar de door de minister van VROM aan de Tweede Kamer toegezonden voortgangsrapportage externe veiligheid. In deze rapportage staat vermeld dat de besluitvorming over de demonstratiefase van het statistisch-causaal model heeft geleid tot het inzicht dat dit model niet verder ontwikkeld kan worden conform eerdere bedoelingen van het plan van aanpak. In die rapportage is ook vermeld dat een koppeling tussen een causaal model en een stand-still voor groepsrisico voor Schiphol niet mogelijk is. In de brief van de staatssecretarissen staat onder meer vermeld dat de stand-still voor groepsrisico niet op de gestelde wijze in de wet opgenomen had moeten worden en dat een haalbaarheidstoets op zijn plaats was geweest, omdat de beschikbare informatie twijfel had moeten zetten bij de haalbaarheid van een stand-still. In een brief heeft de Vereniging Milieudefensie vervolgens de beide ministeries opgedragen haar verplichtingen die uit de Schipholwet voortvloeien na te leven.

52

Bij de beantwoording van vragen door Tweede Kamerleden heeft de staatssecretaris van VenW onder meer aangegeven dat ze van plan is de Schipholwet te wijzigen. Hiertoe heeft de staatssecretaris ter beoordeling aan de Raad van State een wetsvoorstel ingediend in de vorm van een nota van wijziging. Deze zal aansluitend ingediend worden bij de Tweede Kamer. De Vereniging Milieudefensie eist in het kort geding de (verdere) ontwikkeling van een statistisch-causaal model en dat daarmee voortvarend te werk gegaan wordt. Geëist wordt dat uiterlijk 1 april 2004 een concept van het model en uiterlijk 1 juli 2004 het model gereed is inclusief de daaruit resulterende norm voor het groepsrisico. Uiterlijk 31 december 2004 dient de norm in wet- en regelgeving vastgelegd te zijn. Milieudefensie voert onder andere aan dat bij de totstandkoming van de Schipholwet de minister van Ven W zich bewust was van het te behalen resultaat en er geen sprake was van een vrijblijvende intentieverklaring. Niet nakomen van de wet betekent onrechtmatig overheidshandelen op het gebied van externe veiligheid op en rondom Schiphol. De beide Ministeries voeren als verweer aan dat nog in het jaar 2004 een wetswijziging kan zijn afgerond tengevolge waarvan de bepalingen met betrekking tot het groepsrisico wel uitvoerbaar zullen zijn. De aanleiding voor de voorgenomen wetswijziging is dat het onmogelijk is om in het jaar 2005 het statistisch causaal model gereed te hebben, maar naar verwachting wel in het jaar 2007. Echter al zou het model tijdig gereed zijn, dan is een vergelijking met 1990 feitelijk niet mogelijk vanwege het ontbreken van invoergegevens. Bovendien kan de vergelijking nooit kunnen uitkomen op een stand still in 2005. De beide Ministeries vinden niet dat er sprake is van onrechtmatig overheidshandelen of van schade, omdat het niet aan hen te wijten is dat het statistisch causaal model niet op tijd gereed is. De voorzieningenrechter stelt de Vereniging Milieudefensie in het gelijk, door te veroordelen dat met voortvarendheid doorgegaan moet worden met de uitwerking van een statistisch causaal model, zoals op dat moment in ontwikkeling is. Dit zolang in nieuwe wetgeving niet anders is bepaald en het model hoeft echter pas uiterlijk 31 december 2005 te zijn gerealiseerd. De rechter stelt hierbij dat wetten nageleefd moeten worden, zowel door burgers als door overheden. Dit geldt al helemaal voor een wet die nog geen twee jaar geleden tot stand is gekomen en waarbij de wetgever niet over één nacht eis is gegaan. Er is tenslotte uitvoerig gedebatteerd over de tekst zoals die uiteindelijk is neergelegd in de wet. Er is zelfs voor gekozen om dat het model in 2005 gereed “moet” zijn en de zinsnede “zo mogelijk” is hierbij bewust niet toegevoegd. Dat de Ministeries van mening zijn dat bij nader inzien het groepsrisico hoger blijkt dan verwacht kan volgens de rechter niet te nadele komen van (in dit geval) de Vereniging Milieudefensie. Zij mag er vanuit gaan dat de wet bescherming biedt op het vlak van externe veiligheid. Over een eventuele wetswijziging op dit punt is de rechter terughoudend. Dat een parlementaire meerderheid met de bedoelde wetswijziging zal instemmen is nog niet met zekerheid te zeggen. Politieke besluitvorming hangt doorgaans van vele factoren af, te meer in de gevoelige afweging bij Schiphol tussen duurzame ontwikkeling en de verbetering van de kwaliteit van het leefmilieu.

53

7.

Analyse van de politieke besluitvorming

In de voorgaande drie hoofdstukken is een beeld gegeven van de oude en nieuwe wettelijke begrenzingen die het gevolg zijn van externe veiligheidskeuzes rond Schiphol, is de politieke discussie weergegeven die heeft geleid tot de uiteindelijke Schipholwet en is duidelijk geworden dat de discussie over externe veiligheid rond Schiphol nog niet is afgelopen. Wijziging van de Schipholwet lijkt kort na de vaststelling al onvermijdelijk. Aan de hand van het toetsingskader uit hoofdstuk 3 wordt nu ingegaan op de laatste twee deelvragen van de probleemstelling: • Heeft de politiek zich voldoende ingespannen om het veiligheidsrisico en het aanvaardbare veiligheidsniveau te onderscheiden, zodanig dat van zorgvuldige besluitvorming kan worden gesproken? • Is door de politiek mogelijk bewust gebruik gemaakt van de diffuusheid van de objectief meetbare veiligheid en de subjectieve veiligheidsperceptie om beslissingen te forceren? Door analyse van de besluitvorming wordt hiermee duidelijk op welke wijze het extern veiligheidsbelang is meegewogen.

7.1 Toetsing met het analytisch kader Bij de toetsing aan het analytisch kader is het vooral belangrijk om vast te stellen of bij de politieke afweging de omvang van het risico met alle beschikbare kennis en kunde in beeld is gebracht en er evenzo is nagedacht over de wijze waarop het risico binnen aanvaardbare grenzen beheerst kan worden. Bij deze analyse moet worden bedacht dat het externe veiligheidsbeleid in Nederland, vooral als gevolg van de vuurwerkramp in Enschede in 2000, extra aandacht heeft gekregen. Dit was pas nadat de regering had besloten dat de groei van de luchtvaart zowel op de middellange als de lange termijn op Schiphol zelf moest plaatsvinden. Voorgenomen beleidskeuzes werden als het ware doorkruist door de extra aandacht voor externe veiligheid.

7.1.1 Gebruik van objectieve bepalingsmethoden a

Vergelijking met andere gezondheidsrisico’s.

Bij de behandeling van de Schipholwet is geen vergelijking getrokken met andere gezondheidsrisico’s. Er zijn alleen vragen gesteld in hoeverre het extern veiligheidsrisico van Schiphol te vergelijken is met externe veiligheidsrisico’s van de industrie. Er zijn geen initiatieven genomen tot een bredere afweging, en er is ook niet naar gevraagd.

b

Ketenbenadering

Bij het voorstel van de Schipholwet is zowel ingestoken op het verbeteren van de veiligheid van het vliegverkeer als het tegengaan van blootstelling aan vliegtuigongevallen door ruimtelijke ordening en door naar verhouding een toename van de vertrek- en landingsbewegingen door dunbevolkte gebieden. Dit laatste betekent een verlaging van het 54

persoonsgebonden risico. Doordat in de totale vertrek- en landingszone (stand-still gebied van 55 bij 55 km) zowel het totaal aantal vliegbewegingen toeneemt als het aantal woningen en bedrijfsgebouwen is lijkt een toename van het groepsrisico onvermijdelijk. In theorie kan dit alleen opgaan bij een verbetering van de veiligheid van het vliegverkeer. Door in te stemmen met een stand-still voor groepsrisico, verwachten alle partijen dat een verbetering van de veiligheid van het vliegverkeer dit inderdaad kan bewerkstelligen. Bij de behandeling van de Schipholwet heeft geen ketengerichte afweging plaatsgevonden. De maatregelen die de externe veiligheidsrisico’s binnen de voorgestane grenzen moeten houden (bronmaatregelen en het tegengaan van blootstelling) zijn niet ter discussie gesteld. Gelet op de uiteindelijke Schipholwet is er vertrouwen gegeven dat deze combinatie van maatregelen het extern veiligheidsrisico ten opzichte van 1990 niet doet toenemen. Met de inzet op verbetering van de veiligheid van het vliegverkeer door bronmaatregelen wordt niet gekozen voor een zorggebied van de veiligheidsketen waar de meeste veiligheidswinst is te behalen. De kwetsbaarheid van deze keuze is bij de behandeling van de wet geen onderwerp van discussie geweest.

c

Normstelling aan de hand van statistieken en modellen

Bij de behandeling van de Schipholwet zijn geen statistieken besproken of gevraagd. Er is overigens geen onderzoek naar statistieken van vliegtuigongevallen rond luchthavens nodig om te bedenken dat er amper een regelmatig patroon in herkenbaar zal zijn, en dat de frequentie uitermate laag zal zijn. Dit neemt niet weg dat er op zijn minst over gesproken had kunnen worden. Vanwege de grote toegankelijkheid en herkenning laten juist statistieken zich uitermate goed gebruiken bij een politieke discussie. Veel beter dan voor leken vaak ondoorgrondelijke rekenmodellen. Hoewel niet geschikt om op te sturen, hadden statistieken een zinvolle bijdrage aan de beeldvorming kunnen geven. In de Schipholwet zijn de externe veiligheidsmaatregelen alleen gebaseerd op rekenmodellen. Ook bij de behandeling van de Schipholwet wordt alle vertrouwen gegeven aan modellen, door ze te beschouwen als bewijslast voor de veiligheid. Het persoonsgebonden risico is berekend met behulp van een model. Op grond van een aan wetgeving grenzende norm zijn maatregelen voor de ruimtelijke ordening vastgesteld. Voor het groepsrisico moet nog een model ontwikkeld worden. Aan de hand van dit (statistisch-causaal model) moet het veiligheidsniveau van 1990 voor het groepsrisico worden aangetoond, aangezien dit niveau als norm wordt gesteld. De eenzijdige benadering van de externe veiligheid rond Schiphol met behulp van rekenmodellen kent grote onzekerheden, en lijkt hierdoor niet juist. Bij de gebruikte en nog te ontwikkelen modellen is duidelijk sprake van technische en methodologische onzekerheid. Risico’s zijn niet zichtbaar en ongevalstatistieken zijn niet bruikbaar, waardoor de waarde of variantie van parameters niet kan worden vastgesteld. Daarnaast is het valideren van het model door een proefopstelling in een laboratorium niet met realiteitswaarde mogelijk. De methodologische onzekerheid wordt duidelijk doordat deskundigen hun twijfel uitspreken over de haalbaarheid van het ontwikkelen van een statistisch-causaal model. De commissie MER doet dit op directe wijze door te stellen dat een model wel inzicht kan geven in de effectiviteit van beheers- en veiligheidsmaatregelen, maar niet kan leiden tot het stellen van een norm. Het Ministerie VenW laat aanvankelijk onduidelijk, maar, naarmate de

55

opleverdatum nadert steeds duidelijker, doorschemeren dat het NLR niet in staat is om een bruikbaar model te ontwikkelen. Dit neemt niet weg dat het gebruik van modellen bij de afweging van het veiligheidsniveau onmisbaar is. Gelet op de catastrofale effecten van risico’s van het vliegverkeer, zal op zijn minst de behoefte aanwezig zijn geen beleidskeuzes te maken, tenzij aangetoond wordt dat deze geen extra risico met zich meebrengen (“trail without error”). Aan de hand van modellen kan dit getalsmatig onderbouwd worden. Het bepalen van de veiligheidsmaatregelen aan de hand van normen heeft verschillende nadelen. Onbetrouwbaar rekengedrag kan in de hand gewerkt worden, door eenzijdige benadering kunnen de kosten van risicoreductie onevenredig hoog zijn, er wordt geen inspanning geleverd om mogelijk betere alternatieve maatregelen tot risicoreductie te ontwikkelen.

d

Kosten-baten analyse

Ter bepaling of verantwoording van het externe veiligheidsniveau van de Schipholwet is geen gebruik gemaakt van een kosten-baten analyse. Hoewel een dergelijke analyse ook veel vraagtekens oproept, had ze wel een bijdrage kunnen leveren aan de politieke discussie.

7.1.2 Gebruik van inzichten over risicopercepties Bij het analytisch kader in hoofdstuk 3 is gesteld, dat allen die verantwoordelijkheid hebben voor het reguleren van risico’s ook moeten begrijpen hoe mensen denken over en reageren op risico’s. Om te kunnen spreken over zorgvuldige politieke besluitvorming is hiertoe het gebruik van de wetenschappelijke inzichten over risicopercepties een voorwaarde. Bij de besluitvorming kan hierover het volgende worden waargenomen.

Tijdens de behandeling van de Schipholwet zijn geen (wetenschappelijke) inzichten over risicopercepties van extern veiligheidsrisico’s op een expliciete wijze aan de orde geweest en deze inzichten hebben dan ook geen deel uitgemaakt van de politieke afweging bij de besluitvorming.

Bijkomend is het effect van de media en belangengroepen op de risicoperceptie door de wijze waarop afspraken over de veiligheidskeuzes nagekomen worden.. Het uitbreidingsvraagstuk van Schiphol heeft in het algemeen veel media-aandacht, en gezien de belasting van het vliegverkeer voor het leefmilieu zijn er diverse kritische belangengroepen. Hierdoor is ook de aandacht van de media en belangengroepen voor de externe veiligheid rond Schiphol groot en mogelijk groter dan ze bij een vergelijkbaar risico van een andere activiteit zou zijn. Het niet willen nakomen van de wettelijke afspraak om een statistisch-causaal model voor het groepsrisico te ontwikkelen door het ministerie VenW, wordt door een belangengroep aangegrepen om dit via een rechterlijke uitspraak af te dingen. Samen met de bijkomende media-aandacht wordt het gebrek aan vertrouwen in de besluitvorming over externe veiligheid versterkt. Dit heeft een negatief effect op de risicoperceptie.

56

7.2 Beoordeling van de betrouwbaarheid van de politieke besluitvorming In het analytisch kader is aangegeven dat uit diverse onderzoeken is gebleken dat vertrouwen als kritische succesfactor bij risicobeheersing kan worden beschouwd. Niet alleen het uiteindelijke besluit over de externe veiligheid rond Schiphol, maar vooral ook de wijze waarop dit besluit na politieke afweging tot stand gekomen is, moeten dit vertrouwen geven. Indien dit vertrouwen afgemeten wordt aan de criteria voor betrouwbare politieke besluitvorming, zoals die in hoofdstuk 3.2 zijn geformuleerd, zijn onderstaande conclusies te trekken. Gebrek aan vakbekwaamheid blijkt in zowel algemene zin als in een specifieke situatie. In algemene zin is de politieke afweging over externe veiligheid vanuit een heel eng gezichtsveld tot stand gekomen. De veiligheidskeuzes zijn tot stand gekomen op grond van risicomodellen en normen. Vele wetenschappelijke inzichten over externe veiligheid en over de veiligheidsbeleving zijn daarbij niet gebruikt. Gebrek aan vakbekwaamheid blijkt ook uit de keuze voor een statistisch-causaal model om aan te tonen dat het groepsrisico vanaf het jaar 2005 niet zal toenemen ten opzichte van het jaar 1990. Het ontwikkelen van een statistisch-causaal blijkt uiteindelijk niet mogelijk en al zou dit wel mogelijk zijn, dan zou het model niet bruikbaar zijn. De analyse van het besluitvormingsproces heeft niet duidelijk kunnen maken of dit laatste een gebrek aan vakbekwaamheid is, of een gebrek aan eerlijkheid.

Gebrek aan eerlijkheid blijkt wel bijna een jaar na vaststelling van de Schipholwet. Tijdens de behandeling van de Schipholwet, wordt door de minister van VenW nog gesteld dat al begonnen is met de ontwikkeling van het statistisch causaal model. Bijna een jaar later is dit nog steeds niet het geval. De twijfel die gesteld kan worden bij de eerlijkheid over de haalbaarheid en bruikbaarheid van het te ontwikkelen statistisch-causaal model, wordt versterkt door de uitspraak van de staatssecretaris voor Milieu, die stelt dat alle betrokken partijen bij de behandeling van het voorstel van de Schipholwet hadden kunnen weten dat het amendement Van Gijzel niet zou kunnen worden waargemaakt. Gebrek aan volledige informatie blijkt bij het advies van de commissie-MER over de Milieu Effect Rapportage. De commissie MER stelt dat de informatie tekort schiet en dat aanvullingen noodzakelijk zijn om voldoende aannemelijk te maken dat er sprake is van gelijkwaardigheid. Hierdoor is de commissie MER het niet eens met de conclusie van de NLR dat er sprake is van gelijkwaardigheid. Vervolgens blijkt er een opmerkelijk verschil tussen het toetsingsadvies van de commissieMER en de reactie die de ministers van VenW en VROM hebben verwoord. Deze, in de ogen van de commissie onjuiste, informatie is aanleiding om een brief te sturen naar de vaste commissies van de Eerste en Tweede Kamer om te reageren op de wijze waarop het bevoegd gezag gebruik maakt van het advies.

57

Bij een evenwichtige belangenafweging tijdens het besluitvormingsproces kunnen vraagtekens gesteld worden. De Schipholwet handelt met name over de grenzen die gesteld moeten worden aan de belasting voor het leefmilieu en over het beheersen van externe veiligheidsrisico’s. De behandeling vindt plaats onder primaire verantwoordelijkheid van de minister van VenW. De minister van VROM (en dus van Milieu, waaronder ook externe veiligheid valt) is weliswaar betrokken bij de behandeling van de wet, maar zijn autoriteit is niet herkenbaar.

De consistentie van het beleid kan om twee redenen ter discussie gesteld worden. Allereerst omdat bij risicovolle activiteiten met vergelijkbare effecten verschillende normen gehanteerd worden: de gehanteerde norm voor het persoonsgebonden risico voor de omgeving van Schiphol wijkt af van de gehanteerde norm voor de omgeving van industrie en transportwegen. Daarnaast vanwege de houdbaarheidstermijn van de Schipholwet. Binnen een jaar na vaststelling van de wet, is er al een voorstel tot wetswijziging in voorbereiding over een onderdeel van de wet waar juist een principiële discussie is gevoerd: de stand-still voor groepsrisico. Uit bovenstaande bevindingen blijkt dat de wijze waarop het besluit over externe veiligheid rond Schiphol tot stand gekomen is, regelmatig het vertrouwen in een zorgvuldige afweging heeft geschaad. Gelet op de gevoeligheid van vertrouwen bij risicovraagstukken, komt dit de veiligheidsbeleving en daarmee het draagvlak voor de veiligheidskeuzes niet ten goede.

7.3 Politieke drijfveer en strategisch gedrag In hoofdstuk 3 is de verwachting uitgesproken dat, gelet op de stroperigheid en conflicterende deelbelangen bij besluitvorming over grote infrastructurele projecten, het aannemelijk is bij de behandeling van de Schipholwet nodig om de vijfde baan in gebruik te kunnen nemen, dat: • Het belang om de besluitvorming verder te brengen voorop staat; • Strategisch gedrag met gebruik van bijbehorende hulpmiddelen herkenbaar zullen zijn. Diverse malen is tijdens het besluitvormingsproces duidelijk geworden dat de tijdsdruk bepalend was voor de voortgang. De tijdsdruk werd vooral ingegeven door het gegeven dat vaststelling van de Schipholwet noodzakelijk was voor de ingebruikname van de vijfde landings- en vertrekbaan. Deze ingebruikname stond al gepland voor begin 2003. De behandeling van het wetsvoorstel was er op gericht om deze datum te halen. De tijdsdruk om de besluitvorming verder te brengen stond een aantal malen duidelijk voorop. Allereerst toen door de Raad van State de wetgevingssystematiek ter discussie werd gesteld. Een voorgesteld alternatief kwam vanwege de daarmee gemoeide tijd niet in aanmerking. Vervolgens toen tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in zowel de Tweede als de Eerste Kamer diverse amendementen die betrekking hadden op externe veiligheid zijn ingediend. Twee belangrijke amendementen zijn opgenomen in de uiteindelijke Schipholwet. Door de minister werd weinig tijd genomen om de gevolgen van beide amendementen te onderzoeken en daarmee zo nodig druk uit te oefenen om ze buiten het wetsvoorstel te houden. Beide amendementen stonden besluitvorming tot ingebruikname van de vijfde baan uiteindelijk niet in de weg. Beiden legden wel een claim voor externe veiligheid naar de toekomst. 58

Strategisch gedrag tijdens het besluitvormingsproces om de vaststelling van de Schipholwet te forceren openbaarde zich duidelijk in de fase erna. Door in te stemmen met het amendement Van Gijzel werden twee partijen tevreden. De minister omdat er voortgang in de besluitvorming was bewerkstelligd en daarmee de ingebruikname van de vijfde baan tijdig mogelijk kon worden. De meerderheid van de Tweede Kamer, omdat hiermee duidelijk was dat het externe veiligheidsbelang (in dit geval voor het groepsrisico) serieus genomen was. Binnen een jaar na vaststelling van de Schipholwet laat de reactie van de staatssecretaris van VROM op een voortgangsrapportage externe veiligheid, waaruit blijkt dat een koppeling tussen een causaal model en een stand-still voor groepsrisico voor Schiphol niet mogelijk is, aan duidelijk echterweinig te wensen over. De staatssecretaris stelt onomwonden dat alle betrokkenen, geen enkele uitgezonderd, bij de behandeling van het voorstel van de Schipholwet hadden kunnen weten dat het amendement Van Gijzel niet zou kunnen worden waargemaakt. De staatssecretaris VenW stelt uiteindelijk dat ze van plan is de artikelen over het groepsrisico te wijzigen en geeft aan met een voorstel te komen. Met de vaststelling van het amendement Van Gijzel was een vlucht naar voren genomen: “Enlarge the shadow of the future”. De in hoofdstuk 3 uitgesproken verwachting wordt dus bevestigd door het politieke gedrag tijdens deze besluitvorming.

59

8

Slotbeschouwing

8.1

Beantwoording van de probleemstelling

In hoofdstuk 2 is duidelijk geworden dat de aandacht voor externe veiligheid de afgelopen jaren flink is toegenomen. Dit heeft zich vertaald in een sterker overheidsbeleid gericht op de beheersing van de externe veiligheidsrisico’s. In hoofdstuk 3 is een overzicht gegeven van wetenschappelijke bouwstenen inzake externe veiligheidsrisico’s, die gebruikt kunnen worden bij de politieke besluitvorming over het door de samenleving gewenste veiligheidsniveau.. De wetenschappelijk inzichten over externe veiligheidsrisico’s zijn te onderscheiden in geobjectiveerde modellen, methoden en maatstaven en inzichten over subjectief beleefde risico’s, de risicopercepties. Bij het analytisch kader in hoofdstuk 3 is antwoord gegeven op de eerste twee deelvragen van de probleemstelling. Op de vraag of het mogelijk is om aan de hand van objectieve maatstaven het extern veiligheidsrisico van het vliegverkeer rond Schiphol vast te stellen, en om aan de hand van een algemene norm voor externe veiligheid het te realiseren veiligheidsniveau te bepalen kan worden gesteld: Gelet op de beschikbare wetenschappelijke analyses en modellen is het mogelijk om risico’s te objectiveren en kwantificeren, en kunnen objectieve maatstaven vastgesteld worden voor het te realiseren veiligheidsniveau. Op de vraag of het objectief gemeten veiligheidsrisico door de samenleving ook zo ervaren wordt en het algemeen genormeerde veiligheidsniveau door de samenleving ook zo gewenst wordt, kan worden gesteld: Er bestaat zowel een verschil tussen het objectief gemeten veiligheidsrisico en het subjectieve gevoel waarmee het risico ervaren wordt, als tussen het objectief genormeerde veiligheidsniveau en het door de samenleving gewenste niveau. Dit verschil tussen het objectief risico en de subjectieve risicobeleving hoeft een zorgvuldige en gedragen besluitvorming niet in de weg te staan. Heldere beleidsuitgangspunten voor en goede wetenschappelijke inzichten in het objectieve risico en de subjectieve risicobeleving bieden hiertoe een houvast. Het uitbreidingsvraagstuk van Schiphol is gebruikt om te analyseren op welke wijze rekening is gehouden met externe veiligheid bij de politieke besluitvorming. In de Schipholwet, nodig om de Polderbaan in gebruik te kunnen nemen, wordt de toename van het vliegverkeer van en naar Schiphol onder andere beperkt door een grens te stellen aan het externe veiligheidsrisico. Bij de behandeling van de Schipholwet heeft externe veiligheid serieus onderdeel uitgemaakt van de politieke afweging tussen groei van het vliegverkeer en de zorg voor het leefmilieu.

60

Dit sluit aan bij het beleidsuitgangspunt van het ministerie VROM dat, wanneer de onzekerheid over te lopen risico’s toeneemt en tegelijk de ernst en omvang van een eventueel effect of ongeluk groter worden, niet zondermeer uitgegaan moet worden van de genormeerde gelijke risicobescherming maar dat de politiek, na bredere afweging, moet beslissen. Met het analytisch kader uit hoofdstuk 3 kan over het besluitvormingsproces het volgende worden gesteld: • Door eenzijdige benadering bij de politieke afweging, zijn de externe veiligheidskeuzes alleen gebaseerd op kwantitatieve rekenmodellen en algemene risiconormen. Overige beschikbare objectieve inzichten en methoden zijn niet gebruikt. • Wetenschappelijke inzichten over risicopercepties zijn niet op expliciete wijze aan de orde geweest bij de behandeling van de Schipholwet, en hebben dan ook geen deel uitgemaakt van de politieke afweging bij de besluitvorming. • Door het verloop van het besluitvormingsproces is veel vertrouwen geschaad. Dit is toe te schrijven aan gebrek aan vakbekwaamheid, onvolledigheid en onjuistheid van de informatie, gebrek aan evenwichtige belangenafweging, en gebrek aan consistentie in het gevoerde beleid. • De eerlijkheid tijdens het besluitvormingsproces kan op meerdere momenten in twijfel getrokken worden. Hiermee kunnen de resterende deelvragen van de probleemstelling beantwoord worden. Op de vraag of de politiek zich voldoende ingespannen heeft om het veiligheidsrisico en het aanvaardbare veiligheidsniveau te onderscheiden, zodat van zorgvuldige besluitvorming kan worden gesproken kan gesteld worden: Gelet op de beschikbare wetenschappelijke inzichten en de beperktheid en eenzijdigheid van de gebruikte inzichten bij het besluitvormingsproces, is er onvoldoende inspanning geleverd om het veiligheidsrisico en het aanvaardbare veiligheidsniveau te onderscheiden. Van zorgvuldige besluitvorming kan derhalve niet gesproken worden. Op de vraag of door de politiek mogelijk bewust gebruik is gemaakt van de diffuusheid van de objectief meetbare veiligheid en de subjectieve veiligheidsperceptie om beslissingen te forceren kan gesteld worden: Omdat op meerdere momenten tijdens het besluitvormingsproces de eerlijkheid in twijfel getrokken kan worden, lijkt het erop dat door de politiek bewust gebruik gemaakt is van de diffuusheid van de objectief meetbare en subjectief beleefde veiligheid om beslissingen te forceren.

De centrale probleemstelling kan derhalve als volgt beantwoord worden: Bij de besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol is op onvoldoende wijze rekening gehouden met het extern veiligheidsrisico.

61

8.2

Een verwachting wordt bevestigd

Het antwoord op de centrale probleemstelling roept de vraag op of dit op grond van het theoretisch kader uit hoofdstuk 3 verwacht kon worden. In het theoretisch kader werd een verwachting uitgesproken over de besluitvorming van de Schipholwet. Gelet op de stroperigheid en conflicterende deelbelangen bij besluitvorming over grote infrastructurele projecten, is het te verwachten dat ook bij de behandeling van de Schipholwet, nodig om de vijfde baan in gebruik te kunnen nemen: • Het belang om de besluitvorming verder te brengen voorop staat; • Strategisch gedrag met gebruik van bijbehorende hulpmiddelen hierbij herkenbaar zal zijn. Door de discussie over externe veiligheid dreigde de besluitvorming over de Schipholwet te stagneren. Het aantoonbaar maken van de gelijkwaardige veiligheidsgrenzen met die de PKB en de te realiseren stand-still voor het groepsrisico ten opzichte van het jaar 1990, waren de aanleiding voor een dreigende stagnatie. Om de besluitvorming verder te brengen werden vanwege de tijdsdruk inhoudelijke uitwijdingen vermeden en werd als het ware een vlucht naar voren genomen. In hoofdstuk 7 is dit nader toegelicht. De praktijk van besluitvorming bleek een bevestiging van de theorie. Enig begrip voor deze politieke handelwijze is op zijn plaats. Het eigenlijk besluit voor de uitbreiding van Schiphol had al in 1998 plaatsgevonden. De Schipholwet uit 2003, nodig om de groei in praktische zin mogelijk te maken, stelt de randvoorwaarden waarbinnen die groei toegelaten is. Juist in die periode nam de aandacht voor externe veiligheid sterk toe, en werden nadrukkelijk beleidsuitgangspunten voor het groepsrisico gesteld. De verhoogde aandacht voor externe veiligheid doorkruiste als het ware de besluitvorming over de groei van Schiphol.

8.3

Blik op de toekomst

Deze scriptie is geschreven in een boeiende fase van de besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol. De Schipholwet en de beide uitvoeringsbesluiten zijn kort geleden vastgesteld en ondergaan binnenkort de vuurproef. Met behulp van een milieueffectrapportage zal de wettelijk gestelde gelijkwaardigheid van de Schipholwet ten opzichte van de PKB Schiphol en omgeving aangetoond moeten worden. Daarnaast moet voor het einde van het jaar 2005 het statistisch-causaal model voor het groepsrisico gereed zijn, waarmee aangetoond moet worden dat het groepsrisico ten opzichte van 1990 niet verder is toegenomen. Dit laatste lijkt niet haalbaar en zet het ingezette beleid voor de groei van Schiphol op de tocht. Om die reden wordt aangestuurd op een wijziging van de Schipholwet. Tegenstanders hiervan liggen al nadrukkelijk op de loer, en voelen zich voorlopig goed gesteund door een eerste uitspraak van de rechtbank hierover. In 2004 is op voordracht van de ministeries VROM, LNV, VenW en EZ door de ministerraad de Nota Ruimte (19) vastgesteld. Hierin zijn de beleidsdoelen voor het toekomstig gebruik van de ruimte in Nederland vastgelegd. In deze nota heeft economie een grotere rol gekregen.

62

Over Schiphol en omgeving wordt in de Nota Ruimte nadrukkelijk gesproken. Het rijk houdt vast aan de mainport Schiphol (naast de mainport Rotterdamse haven). Schiphol moet zich in elk geval tot het jaar 2030 op de huidige locatie verder kunnen ontwikkelen. Daarom wil het kabinet geen nieuwe verstedelijking onder drukke vliegroutes. Daartegenover wordt de Randstad gezien als sleutelgebied: het bestuurlijke culturele, sociale en economische hart van Nederland. In de Randstad moet ook prettig gewoond kunnen worden. De bedoeling is dat er 360.000 tot 440.000 extra woningen worden gebouwd in de Randstad tussen 2010 en 2030. Verdichting is hierbij een deel van de oplossing. Bedrijven en kantoren kunnen zich volgens de nota in de directe nabijheid van Schiphol vestigen als zij aan de luchthaven gerelateerd zijn. Door de groei van het vliegverkeer van en naar Schiphol en de stedelijke verdichting van de Randstad, lijkt een toenemende belasting van het leefmilieu en de fysieke veiligheid voor de omgeving van Schiphol onvermijdelijk. Op welke wijze deze toenemende druk op het extern veiligheidsbelang komende jaren tot politieke keuzes zal leiden laat zich moeilijk voorspellen. Het theoretisch kader van deze scriptie spreekt wel weer een verwachting uit over de aard van deze keuzes.

63

Literatuurlijst 1. Ale, B.J.M. (2003)

Risico’s en veiligheid, een historische schets.

2. Axelrod, R. (1986)

The evolution of cooperation.

3. Bruijn, J.A. de en Heuvelhof E.F. ten (1999) Management in netwerken. 4. Duin, M.J. van (1999)

publicatie in jaarboek Onderzoek NIBRA.

5. Eerste Kamer (2002-2003) Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, dossier 27603, nummer 1 tot en met 99. 6. Eerste en Tweede Kamer (2003), Algemeen Overleg tussen de staatssecretarissen VROM en VenW met de beide vaste commissies: uitspraak staatssecretaris Van Geel. 7. Funtowitz, S.O. en Ravetz, J.R. (1990) Uncertainty and quality in science for policy. 8. Harris, L. (1980)

Risk in a complex society (Public opinion poll).

9. Hollander A.E.M. de, Feenstra T.L., Berg B. van den, Wit G.A. de(2003) Doel- en matigheid: kosten en opbrengsten in de gezondheidszorg, Nederlands Tijdschrift voor Geneeskunde. 10. ICAO (2002) International standards and recommended practices Annex 10 to the convention on international civil aviation, Aeronautical Telecommunication, Third edition. 11. Kabinetsnota (1999)

Toekomst van de nationale luchthaven.

12. Linnerooth, J. (1975)

The evaluation of life saving: A survey.

13. Ministerie VROM (1993)

Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra.

14. Ministerie VenW (1995)

Planologische Kernbeslissing Schiphol en Omgeving.

15. Ministerie VenW (2001) Milieueffectrapport (MER) ter onderbouwing van het te nemen luchthavenindelingsbesluit en het luchthavenverkeersbesluit. 16. Ministerie VenW (2002)

Luchthavenindelingsbesluit.

17. Ministerie VenW (2002)

Luchthavenverkeersbesluit.

18. Ministerie VROM (2003) Veiligheidsbeleid.

Derde voortgangsrapportage Inzake het Externe

19. Ministeries VROM, LNV, VenW en EZ (2004), Nota Ruimte. 20. Nisbett, R. en Ross, L. (1980)Human inference: Strategies and shortcomings of social judgement. 64

21. Norberg-Bohm, V. (1992)

International comparisions of environmental hazards.

22. Raad van State (2000-2001) Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, adviesnr W 09.00.0245 en W 09.01.0365 23. Rechtbank ’s-Gravenhage (2004) Vonnis in het kort geding van 4 februari 2004, LJNnummer: AO2967, Zaaknummer: KG 03/143. 24. Regering (1996) Nederlanden.

Troonrede uitgesproken door Beatrix, Koningin der

25. RIVM (1989)

Omgaan met risico’s (Ministerie VROM).

26. RIVM (2003)

Nuchter omgaan met risico’s (Ministerie VROM).

27. Rotmans, J. en Vries, H.J.M. de (1997) Perspectives on global changes: the TARGETS approach. 28. Rijks Planologische Commissie (1983), Integrale Nota LPG 29. Schiphol Group (2002)

Verantwoord ondernemen Schiphol Group 2002.

30. Slovic, P. (1980)

The perception of risk.

31. Starr, C. (1969)

Social benefit versus technological risk.

32. Thaler, R. en Rosen, S. (1976) The value of saving a life: Evidence from the labor market. 33. Tweede Kamer (2001-2002) Wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol, dossier 27603, nummer 1 tot en met 78. 34. Vries, J. de en Dam, M. van (1998) Een blik achter de gouden muur. 35. Wildavsky, A. (1988)

Searching for Safety.

36. Wijzigingswet (2002) Wet van 27 juni 2002 tot wijziging van de Wet luchtvaart inzake de inrichting en het gebruik van de luchthaven Schiphol.

65

Samenvatting De aandacht voor fysieke veiligheid van de omgeving in verband met gevaaropleverende activiteiten is de laatste decennia sterk toegenomen.Dit mede ten gevolge van grote incidenten met tientallen dodelijke slachtoffers. De aandacht voor de zogenaamde externe veiligheid heeft zich vertaald in toenemend overheidsbeleid, normering en wetgeving. Aanvankelijk richtte het overheidsbeleid zich vooral op een gelijke risicobescherming door risico’s in vergelijkbare maten uit te drukken en maxima te stellen aan de aanvaardbaarheid van risico’s door het stellen van vaste normen. Door het inzicht dat bij het beoordelen van risico’s niet alleen objectief meetbare eigenschappen een rol spelen, maar ook subjectieve belevingsaspecten, is het beleidsuitgangspunt van genormeerde gelijke risicobescherming door de overheid aangescherpt. In het bijzonder bij grote infrastructurele projecten, met grote onzekerheid over te lopen risico’s en een grote omvang van een eventueel ongeluk, vraagt om een op het specifieke vraagstuk gerichte politieke besluitvorming. In deze scriptie staat de vraag centraal op welke wijze het extern veiligheidsbelang meegewogen wordt bij dergelijke politieke besluitvorming. Misschien wel het beste voorbeeld om dit te beoordelen is bij de besluitvorming over de uitbreiding van de luchthaven Schiphol. Met het oog op de internationale concurrentiepositie heeft Schiphol zich, gelijkopgaand met de groei van de internationale luchtvaart, ontwikkeld. Na diverse beleidsstudies is uiteindelijk in een kabinetsnota vastgelegd, dat de groei van de luchtvaart zowel op de middellange als op de lange termijn op Schiphol moet plaatsvinden. Deze groei vindt plaats in een omgeving met een grote stedelijke dichtheid, die als een zichzelf versterkend geheel alleen maar dichter wordt. De toenemende spanning tussen de risico’s van de groei van het vliegverkeer en de groei van de stedelijke verdichting rondom de luchthaven Schiphol, maakt het niet eenvoudig om het extern veiligheidsbelang te dienen. Bij de behandeling van de Schipholwet, nodig om een nieuwe vijfde baan in gebruik te nemen kreeg externe veiligheid rond de luchthaven voor het eerst serieuze politieke aandacht. Met de Schipholwet werd mede beoogd om het stelsel van de oude veiligheidsgrenzen uit de Planologische Kernbeslissing Schiphol uit 1990 op een gelijkwaardige manier om te zetten in een nieuw stelsel, om daarmee een groei van het vliegverkeer van en naar Schiphol mogelijk te maken. De gelijkwaardige omzetting betekende wel dat vanaf het jaar 2005 het veiligheidsniveau uit 1990 niet zou mogen toenemen. De behandeling van de Schipholwet is gebruikt om te beoordelen of bij de besluitvorming op voldoende wijze is rekening gehouden met het extern veiligheidsrisico. Ter beoordeling hiervan, is aan de hand van literatuur een analytisch kader opgesteld. Aangezien het publieke draagvlak voor veiligheidskeuzes niet alleen bepaald wordt door de feitelijke veiligheid, maar ook door de veiligheidsbeleving van de burgers, zijn zowel objectieve inzichten over veiligheidsrisico’s van belang als inzichten over de subjectieve beleving ervan. De objectieve bepalingsmethoden zijn te onderscheiden in een vergelijking tussen verschillende gezondheidsrisico’s, een ketenbenadering, normstelling aan de hand van statistieken en modellen, en een kosten-baten analyse. Bij het inzicht in de risicoperceptie is het van belang de eigenschappen te kennen die van invloed zijn op de risicobeleving. Zo blijkt uit onderzoek dat onbeheersbare en onbekende risico’s het meest bepalend zijn voor de risicobeleving.

66

Aan de hand van wetenschappelijke analyses en modellen is het in beginsel mogelijk om risico’s te objectiveren en te kwantificeren, en kunnen maatstaven gesteld worden voor het te realiseren veiligheidsniveau. Het objectief gemeten veiligheidsrisico en het objectief bepaalde veiligheidsniveau verschillen echter van het subjectief ervaren risico en daarmee ook van het door de samenleving gewenste veiligheidsniveau. Door inzichten over risicopercepties naast het objectief bepaalde risico te plaatsen, is het mogelijk om tot optimale keuzes voor de risicobeheersing te komen. Met gebruik van de wetenschappelijke bouwstenen is het aan de politiek om tot de optimale veiligheidskeuzes te komen. De wijze waarop de politiek tot haar veiligheidskeuzes komt, bepaalt mede de door de samenleving waargenomen kwaliteit van de risicobeheersing. Vertrouwen speelt een belangrijke rol omdat risicobeleving erg gevoelig is voor wantrouwen. Voor de beoordeling van de politieke betrouwbaarheid zijn enkele criteria geselecteerd. Bij de analyse en beoordeling van het politieke besluitvormingsproces rondom de Schipholwet is het interessant vooraf inzicht te hebben wat ervan verwacht kan worden. De politieke drijfveer bij grote infrastructurele projecten en kenmerken van de besluitvorming erover spreken een verwachting uit. Gelet op de stroperigheid en conflicterende deelbelangen bij besluitvorming over grote infrastructurele projecten, is het te verwachten dat bij de behandeling van de Schipholwet het belang om de besluitvorming verder te brengen voorop staat en dat strategisch gedrag met bijbehorende hulpmiddelen herkenbaar zullen zijn. De analyse en beoordeling van de besluitvorming is gedaan aan de hand van het verloop van de behandeling van het voorstel voor de Schipholwet door achtereenvolgens de Raad van State, de Tweede Kamer en de Eerste Kamer. Bij de behandeling door de Raad van State wordt kritiek op het wetsvoorstel door de minister grotendeels van de hand gewezen. Tijdsdruk heeft hierbij een belangrijke rol gespeeld. Bij behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer wordt een amendement aangenomen, die inhoudt dat vanaf het jaar 2005 ook het groepsrisico niet hoger mag zijn dan het groepsrisico uit 1990. Bij behandeling van het wetsvoorstel in de Eerste Kamer tenslotte wordt een amendement aangenomen waarin wordt gesteld dat voor een gelijkwaardige overgang naar het nieuwe stelsel ex post de balans moet worden opgemaakt door middel van een milieueffectrapportage en dat, mocht blijken dat de beoordeling ex ante niet juist was, de wet zal moeten worden aangepast. Binnen een jaar na de vaststelling van de Schipholwet moet de voorzieningenrechter eraan te pas komen om de via een kort geding de minister te veroordelen dat de artikelen over het groepsrisico uit de Schipholwet moeten worden nageleefd. Aan de hand van de analyse van de behandeling van de Schipholwet kan het volgende worden gesteld: • Door eenzijdige benadering bij de politieke afweging, zijn de externe veiligheidskeuzes alleen gebaseerd op kwantitatieve rekenmodellen en algemene risiconormen. Overige beschikbare objectieve inzichten en methoden zijn niet gebruikt. • Wetenschappelijke inzichten over risicopercepties zijn niet op expliciete wijze aan de orde geweest bij de behandeling van de Schipholwet, en hebben dan ook geen deel uitgemaakt van de politieke afweging bij de besluitvorming. • Door het verloop van het besluitvormingsproces is veel vertrouwen geschaad. Dit is toe te schrijven aan gebrek aan vakbekwaamheid, onvolledigheid en onjuistheid van

67

•

de informatie, gebrek aan evenwichtige belangenafweging, en gebrek aan consistentie in het gevoerde beleid. De eerlijkheid tijdens het besluitvormingsproces kan op meerdere momenten in twijfel getrokken worden.

Als antwoord op de centrale probleemstelling kan dan ook gesteld worden, dat bij de besluitvorming over de uitbreiding van Schiphol op onvoldoende wijze rekening is gehouden met het extern veiligheidsrisico. Dit antwoord sluit aan op de verwachting dat bij besluitvorming over grote infrastructurele projecten vooral het belang om de besluitvorming verder te brengen voorop staat. Gelet op de toekomst lijkt door de groei van het vliegverkeer van en naar Schiphol en de stedelijke verdichting van haar omgevingen, een toenemende belasting van de fysieke veiligheid voor de omgeving van Schiphol onvermijdelijk. Het extern veiligheidsbelang komt steeds meer onder druk te staan. Politieke keuzes hierover laten zich moeilijk voorspellen.

68