Externe veiligheid bij stationsgebieden

Externe veiligheid bij stationsgebieden

Een onderzoek naar besluitvormingsprocessen die bijdragen aan het externe veiligheidsbeleid bij de herontwikkeling van stationsgebieden.

Gerjan Petter Doctoraalscriptie Planologie Radboud Universiteit Januari 2005

Inhoudsopgave Inhoudsopgave ..............................................................................................................2 Samenvatting.................................................................................................................5 1

2

Inleiding .................................................................................................................7 1.1

Aanleiding .................................................................................................................7

1.2

Centrale vraag ..........................................................................................................9

1.3

Onderzoeksvragen....................................................................................................9

1.4

Deelvragen.................................................................................................................9

1.5

Inkadering .................................................................................................................9

1.6

Onderzoeksmethode ...............................................................................................10

1.7

Onderzoeksopbouw ................................................................................................12

1.8

Schematische onderzoeksweergave.......................................................................12

Externe veiligheid en besluitvorming .................................................................13 2.1

Extern veiligheidsbeleid en andere veiligheidsbegrippen ...................................13

2.2

Risico........................................................................................................................14

2.2.1

2.3

Formeel besluitvormingstraject ............................................................................18

2.4

Veiligheidsmodellen................................................................................................20

2.4.1 2.4.2

3

Plaatsgebonden risico en Groepsrisico ............................................................................. 15

Het vlinderdasmodel......................................................................................................... 20 De veiligheidsketen .......................................................................................................... 21

2.5

Probabilistische en deterministische benadering.................................................22

2.6

Besluitvorming........................................................................................................23

2.7

Conclusie .................................................................................................................25

Analysekader........................................................................................................26 3.1

De opzet van het analysekader ..............................................................................26

Actoren .......................................................................................................................................... 27

3.2

4

Het analysekader ....................................................................................................27

Spoorzone Delft....................................................................................................31 4.1

Inleiding...................................................................................................................31

4.2

Gebiedsbeschrijving ...............................................................................................31

4.3

Externe Veiligheid ..................................................................................................32

4.4

Beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door actoren ..................................32

4.5

Het besluitvormingsproces.....................................................................................34

4.5.1 4.5.2

Het besluitvormingsproces ............................................................................................... 34 Beslismomenten en initiatieven ........................................................................................ 35

4.6

Strategisch gedrag ..................................................................................................36

4.7

Interactieproces ......................................................................................................38

4.7.1 4.7.2

Gemeenschappelijk belang ............................................................................................... 38 Doelvervlechting .............................................................................................................. 40

2

4.7.3 4.7.4 4.7.5

5

4.8

De invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid .....44

4.9

Conclusie .................................................................................................................45

Stationsgebied Arnhem Centraal ........................................................................46 5.1

Inleiding...................................................................................................................46

5.2


5.3

Externe veiligheid ...................................................................................................47

5.4


5.5


5.5.1 5.5.2


5.7

Interactieproces ......................................................................................................52 Gemeenschappelijk belang ............................................................................................... 52 Doelvervlechting .............................................................................................................. 53 Koppelen........................................................................................................................... 54 Arrangeren ........................................................................................................................ 55 Draagvlak ......................................................................................................................... 56

5.8

De invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid .....56

5.9

Conclusie .................................................................................................................58

Spoorzone Dordrecht/ Zwijndrecht.....................................................................60 6.1

Inleiding...................................................................................................................60

6.2


6.3

Externe veiligheid ...................................................................................................61

6.4


6.5


6.5.1 6.5.2


6.6


6.7

Interactieproces ......................................................................................................68

6.7.1 6.7.2 6.7.3 6.7.4 6.7.5

7


5.6 5.7.1 5.7.2 5.7.3 5.7.4 5.7.5

6

Koppelen........................................................................................................................... 42 Arrangeren ........................................................................................................................ 43 Draagvlak ......................................................................................................................... 43

Gemeenschappelijk belang ............................................................................................... 68 Doelvervlechting .............................................................................................................. 68 Koppelen........................................................................................................................... 70 Arrangeren ........................................................................................................................ 70 Draagvlak ......................................................................................................................... 71

6.8

De invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid. ....71

6.9

Conclusie .................................................................................................................74

Conclusie, discussie en aanbevelingen ...............................................................75 7.1

Inleiding...................................................................................................................75

7.2

Conclusie .................................................................................................................75

7.3

Discussie...................................................................................................................77

3

7.4

Aanbevelingen.........................................................................................................78

Literatuurlijst ..............................................................................................................81 Bijlagen........................................................................................................................85

4

Samenvatting Dit onderzoek heeft als centrale vraag: Draagt het organiseren van besluitvormingsprocessen, volgens het pluricentrisch model, bij aan het realiseren van een hoge mate van externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden? De centrale vraag is onderzocht met behulp van een analysekader. Het pluricentrisch model is hierbij als uitgangspunt gebruikt. Dit model wijst op het belang van interactie tussen betrokken actoren, voor de totstandkoming van beleid. In dit geval gaat het om het externe veiligheidsbeleid bij de herontwikkeling van stationsgebieden. Dit externe veiligheidsbeleid is gericht op de beheersing van risico’s als gevolg van de omgang met gevaarlijke stoffen. Het doel is om burgers een minimaal beschermingsniveau voor gevaarlijke stoffen te bieden. Veiligheidsnormen en richtlijnen geven aan of een risiconiveau aanvaarbaar is of dat er extra veiligheidsmaatregelen genomen moeten worden. De externe veiligheid in stationsgebieden kan afnemen door zowel ruimtelijke ontwikkelingen langs het spoor, als door een toename van het transport van gevaarlijke stoffen. Deze twee factoren veroorzaken een spanning, die een negatieve uitwerking heeft op de externe veiligheid. De wijze waarop het organiseren van besluitvormingsprocessen hierop invloed heeft, is aan de hand van drie cases onderzocht. Dit zijn: Spoorzone Delft, stationsgebied Arnhem Centraal en Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht. De analyse van die cases richtte zich op: de beslissingen die worden genomen en bepalend zijn voor de uitkomst van het besluitvormingsproces (de beslismomenten); de belangen van de verschillende actoren (het strategisch gedrag); de interactie die heeft plaatsgevonden en de wijze waarop dit is gebeurd (analyse van het interactieproces) met als aandachtspunten: - vervlechten van doelen van verschillende actoren, - koppelen van actoren en afzonderlijke veiligheidsvraagstukken, - arrangementen als gestructureerde vorm van interactie; het draagvlak voor de veiligheidsmaatregelen en de wijze waarop het veiligheidsbeleid tot stand is gekomen (beoordeling door actoren). De eerste casus is Spoorzone Delft. In de gemeente Delft wordt de bouw van een spoortunnel voorbereid. Deze tunnel leidt in de huidige situatie tot een verhoging van de externe veiligheid. De aanlegkosten van deze tunnel worden voor het grootste deel door de rijksoverheid vergoed. Vanuit dit gegeven zijn met alle belanghebbenden, waaronder de gemeente, de brandweer, Prorail en een betrokken adviesbureau, de aanwezige veiligheidsrisico’s geïnventariseerd. Daarna is een beveiligingsconcept opgesteld. Het uitgangspunt van dit concept is, dat de veiligheidsmaatregelen in het tunnelontwerp worden geïntegreerd. In verband met de komst van de HSL worden in het stationsgebied Arnhem Centraal grootschalige nieuwbouwplannen ontwikkeld. Uit een risicoanalyse is gebleken, dat de veiligheidsnormen in het gebied werden overschreden. Na verloop van tijd bleek, dat door een verkeerde interpretatie van cijfers over het transport van gevaarlijke stoffen een te hoog groepsrisico werd berekend. Daarnaast had de sluiting van een productiebedrijf van gevaarlijke stoffen tot gevolg, dat het groepsrisico tot onder de toegestane norm werd verlaagd. Een mogelijke overeenkomst tussen Prorail en de gemeente Arnhem moet ertoe leiden dat de externe veiligheid in het stationsgebied in de toekomst wordt gewaarborgd. Deze overeenkomst is totstandgekomen door bemoeienis van de rijksoverheid, en legt de verantwoordelijkheid voor de te nemen veiligheidsmaatregelen bij de risicoveroorzaker. De brandweer en het betrokken

5

adviesbureau hebben in deze casus een eenzijdige rol gehad. Dit heeft vooral bij de brandweer geleid tot frustratie. Uitbreidingsplannen in de Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht en het transport van gevaarlijke stoffen leiden tot een overschrijding van externe veiligheidsnormen. Daarom is met alle belanghebbenden een toetsingskader ontwikkeld dat aangeeft, welke veiligheidsmaatregelen moeten worden genomen om de externe veiligheid binnen de gewenste normen en richtlijnen te houden. Ondanks de aanwezigheid van dit toetsingskader hebben de gemeente, de brandweer en Prorail nog niet besloten wie de veiligheidsmaatregelen gaat betalen. Uit de cases is gebleken het organiseren van besluitvormingsprocessen niet doorslaggevend is voor het wegnemen van de spanning tussen het ruimtelijke ordeningsbeleid en het transport van gevaarlijke stoffen. De betrokkenheid van de rijksoverheid is wel doorslaggevend voor de mate van externe veiligheid. Zij kan financiële steun bieden voor het toepassen van veiligheidsmaatregelen. Daarnaast blijkt het externe veiligheidsbeleid beïnvloed te worden door toevallige omstandigheden. De eerdergenoemde spanning wordt echter niet weggenomen door interactie tussen belanghebbenden. Deze interactie, als onderdeel van de besluitvormingsprocessen, kan echter wel leiden tot een vermindering van de spanning en daarmee een verhoging van de externe veiligheid tot gevolg hebben. Om dit te realiseren dient de organisatie van besluitvormingsprocessen te worden verbeterd, door meer nadruk te leggen op het proces. Er blijken namelijk vaak onduidelijkheden te zijn over de organisatie van het proces, de rol van actoren daarin en ook worden externe factoren onvoldoende in beeld gebracht. Deze factoren kunnen leiden tot stagnatie van het besluitvormingsproces en hebben daarmee een negatieve invloed op het externe veiligheidsbeleid. Het wordt daarom aanbevolen om bij ruimtelijke ontwikkelingsprojecten meer aandacht besteed te worden aan procesmanagement, en een adviesbureau aan te wijzen als procesmanager. Deze onafhankelijke procesmanager dient erop toe te zien dat het proces transparant is, zodat het voor de deelnemende partijen duidelijk is hoe het proces eruit ziet en wat het eindtraject zal zijn. Tevens dienen alle belanghebbende geïnventariseerd te worden, zodat een beeld kan worden gevormd van alle aanwezige veiligheidsrisico’s. Door het toepassen van procesmanagement worden onduidelijkheden over de organisatie van het proces, de taakverdeling en de invloed van externe factoren verminderd.

6

1 Inleiding Ruimtelijke ontwikkelingsprojecten, zoals de herontwikkeling van een stationslocatie, die te maken hebben met het transport van gevaarlijke stoffen over het spoor, dienen rekening te houden met de mogelijke gevolgen van dit transport voor de omgeving. Een ongeval van een treinwagon met gevaarlijke stoffen kan leiden tot vele slachtoffers in de omgeving en tot grote schade van de omliggende bebouwing. Om de kans op en het effect van een ongeval te verminderen kunnen verschillende veiligheidsmaatregelen worden genomen. De keuze van de veiligheidsmaatregelen hangt onder andere samen met de mate waarin de betrokken actoren het eens kunnen worden over de effectiviteit van de maatregel. Een maatregel kan voor de ene partij voldoende veiligheid garanderen, terwijl diezelfde maatregel voor een andere partij nadelige financiële gevolgen kan hebben. Om overeenstemming te bereiken over het veiligheidsbeleid is de besluitvorming betreffende de maatregelen van wezenlijk belang. Om deze besluitvorming te begrijpen moeten kluwens van reeksen beslissingen van vele actoren in kaart gebracht en in samenhang beschouwd worden. Besluitvorming neemt, zelfs als het zich voltrekt binnen een organisatie, vooral de vorm aan van een complex proces.1 De actoren handelen hierbinnen door het nemen van beslissingen en bepalen dus de inhoud (in dit geval het veiligheidsbeleid en de mogelijke veiligheidsmaatregelen) van het proces. In dit onderzoek wordt onderzocht wat de invloed is van het besluitvormingsproces op de externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden.

1.1 Aanleiding Externe veiligheid is dus één van de aspecten waarmee bij de realisering van ruimtelijke ontwikkelingsprojecten rekening moet worden gehouden. Bij externe veiligheid gaat het om het beperken van de kans op en het effect van een ernstig ongeval vanwege bijvoorbeeld een industriële activiteit met gevaarlijke stoffen.2

Ontsporing van 2 wagons van een chloortrein in Delfzijl op 31 januari 2000, de wagons lekten gelukkig niet. Een lekkende ketelwagen (acrylnitril) op station Amersfoort in augustus 2002. Een groot aantal mensen moest geëvacueerd worden. De treinramp in Khorasan (Iran) op 18 februari 2004, waarbij zo'n 320 personen omkwamen. De treinwagons bevatten chemische stoffen die in brand vlogen en tot ontploffing kwamen. Ontsporing van een LPG-transport in Osnabrück (Duitsland) op 17 maart 2004, waarbij de locomotief en de eerste wagon ontploften. Door tijdig koelen werd een ramp voorkomen. De ontploffing van een groot aantal treinwagons met gevaarlijke stoffen in NoordKorea op 22 april 2004, waarbij zo'n 150 doden vielen en vele gewonden. Een groot deel van de stad Ryongchon werd verwoest.

(Bijna)rampen als gevolg van incidenten met transport van gevaarlijke stoffen

Mede door de vuurwerkramp in Enschede heeft de beleidsontwikkeling aangaande externe veiligheid een impuls gekregen. In het advies ‘Verantwoorde Risico’s, Veilige Ruimte’ constateren de Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad dat bij de ontwikkeling van ruimtelijke plannen het aspect externe veiligheid vaak pas in de eindfase van het proces aan de orde komt. De hoofdkeuzes, zoals de locatiekeuze en de keuze voor de gebiedsinrichting, zijn dan al gemaakt. Door externe veiligheid 1 2

Teisman, G.R., 1997:28 Raad voor verkeer en waterstaat en VROM-raad, 2003: 27

7

op die wijze als sluitstuk van het planproces te benaderen, laten bestuurders mogelijkheden liggen om het aspect externe veiligheid optimaal te integreren in het planproces. De oplossing ligt voor de hand: het veiligheidsaspect meenemen in het begin van het proces. In de praktijk blijken echter onvoldoende prikkels aanwezig te zijn om de externe veiligheid een plek te geven bij de start van het besluitvormingsproces.3 Dit besef, veiligheid een plek geven bij de start van het besluitvormingsproces, dringt steeds meer door op projectniveau bij bijvoorbeeld ruimtelijke ontwikkelingsprojecten, maar ook bij het ontwerpen van beleid op gemeenteniveau. Behalve het betrekken van veiligheidsaspecten in het beginstadium of pas later, hangt het veiligheidsniveau ook af van de betrokken actoren (handelende personen of instanties4). De actoren vormen, zoals Teisman aangeeft, de kernelementen van de besluitvorming en handelen door het nemen van beslissingen5. Wanneer de externe veiligheid een plaats heeft gekregen in het besluitvormingsproces rond ruimtelijke ontwikkelingsprojecten, moeten de betrokken actoren overeenstemming bereiken over de maatregelen die de veiligheid in en rond het gebied moet garanderen. Het veiligheidsniveau dat bijvoorbeeld in een stationsgebied gerealiseerd wordt, zal door iedere actor anders beoordeeld worden. Mede door de subjectieve veiligheidsbeleving van actoren is het maatregelenpakket uiteindelijk een compromis. De veiligheidsmaatregelen hebben zowel een objectief als een subjectief karakter. Het volgende voorbeeld illustreert dit: De meeste veiligheidsmaatregelen garanderen voldoende veiligheid. Door het weglaten van een kantorenpand in de omgeving van een station is er minder kans op slachtoffers en schade dan wanneer deze wel gebouwd zou worden en is dus, objectief gezien, veiliger. Actoren die echter baat hebben bij het realiseren van een pand in de buurt van een station zullen deze maatregel niet toejuichen en gaan op zoek naar mogelijkheden waardoor het pand wel gebouwd kan worden. De gemeente, als eigenaar van het grondgebied, kan vervolgens besluiten om het kantorenpand wel te realiseren. Zij zijn immers ook gebaat bij een goed imago van de stad en daaraan kunnen kantoren een bijdrage leveren. Tegelijk is de gemeente verantwoordelijk voor de veiligheid van de burgers. Om het effect van een explosie, als gevolg van transport met gevaarlijke stoffen te verminderen, dient het kantorenpand aangepast te worden door zwaardere muren, alternatieven voor glazen ruiten of meerdere vluchtdeuren. Hoeveel veiligheidsmaatregelen de betrokkenen nemen hangt af van de realisatiekosten en het veiligheidsniveau dat zij accepteren. De brandweer zal waarschijnlijk meer veiligheidsmaatregelen in en om het pand eisen dan de eigenaar van het pand. De brandweer beoordeelt namelijk alleen het veiligheidsaspect, maar de eigenaar moet de realisatiekosten betalen. Prorail, de organisatie die verantwoordelijk is voor de hoeveelheid transport over het spoor, zal het gebouw liever niet geplaatst zien worden. In dat geval zouden zij meer transport over het spoor kunnen laten rijden. Dit is weer positief voor de producenten van gevaarlijke stoffen. Dit voorbeeld geeft aan dat veel veiligheidsmaatregelen door de verschillende actoren betwist kunnen worden. Het veiligheidsniveau dat met de veiligheidsmaatregelen beoogd wordt heeft, omdat het door de verschillende actoren anders wordt beoordeeld, dus ook een subjectief karakter. Het besluitvormingsproces en betrokken actoren bepalen hoe het externe veiligheidsbeleid tot stand komt en welke veiligheidsmaatregelen gerealiseerd zullen worden. Omdat er geen duidelijk beeld bestaat over de precieze invloed die deze 3

Raad voor verkeer en waterstaat en VROM-raad, 2003: 33 Van Dale, 3e druk 2002 5 Teisman, G.R., 1997: 50 4

8

factoren hebben op het externe veiligheidsbeleid, zal dit onderzoek een bijdrage proberen te leveren aan de verduidelijking van dit beeld. Welke afwegingen worden gemaakt om een hoge mate van externe veiligheid te realiseren en hoe worden die afwegingen gemaakt. Hoe gaan de betrokken partijen met elkaar om en met welke belangen moeten de partijen afzonderlijk rekening houden? Hoe is het proces gestructureerd en wat zijn de gevolgen van de structuur van het proces voor de interactieprocessen en het totstandkomen van het externe veiligheidsbeleid? Zowel het besluitvormingsproces als de inhoud van dat proces worden in samenhang geanalyseerd. Daarom is de onderstaande centrale vraag opgesteld.

1.2 Centrale vraag Draagt het organiseren van besluitvormingsprocessen, volgens het pluricentrisch model, bij aan het realiseren van een hoge mate van externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden? Om deze vraag te beantwoorden is kennis nodig over de theorie en praktijk van besluitvormingsprocessen die bijdragen aan externe veiligheid. Daarom dient onderzoek gedaan te worden. Om de centrale vraag te beantwoorden wordt een aantal stappen onderscheiden. Deze stappen komen in de onderstaande onderzoeksvragen tot uitdrukking.

1.3 Onderzoeksvragen 1. Wat is externe veiligheidsbeleid en wat zijn besluitvormingsprocessen? 2. Op welke wijze kunnen besluitvormingsprocessen voor externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden worden geanalyseerd? 3. Hoe verlopen besluitvormingsprocessen, die leiden tot externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden? Om de onderzoeksvragen te beantwoorden is ook een aantal stappen nodig. De onderstaande deelvragen leiden tot de beantwoording van de onderzoeksvragen.

1.4 Deelvragen 1.a. Waarin onderscheidt externe veiligheid zich van andere vormen van veiligheidsbeleid? 1.b. Wat is besluitvorming en vanuit welke perspectieven kunnen besluitvormingsprocessen worden geanalyseerd? 2. Hoe ziet een analysekader voor de reconstructie van besluitvormingsprocessen voor externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden eruit? 3.a. Hoe komt op lokaal niveau het externe veiligheidsbeleid tot stand? 3.b. Welke actoren zijn betrokken en welke invloed hebben de aanwezige belangen op de besluitvormingsprocessen en het externe veiligheidsbeleid? 3.c. Wat is de mening van betrokken actoren over de veiligheidsmaatregelen?

1.5 Inkadering Dit onderzoek heeft betrekking op het externe veiligheidsbeleid bij de herontwikkeling van stationsgebieden. Na inventarisatie bleek dat meerdere veiligheidsconcepten zijn opgesteld bij de herontwikkeling van stationsgebieden in Nederland. Omdat hierover

9

voldoende informatie aanwezig is voor onderzoek, in tegenstelling tot andere geïnventariseerde ruimtelijke ontwikkelingsprojecten, is de herontwikkeling van stationsgebieden als onderzoeksobject gekozen. De grenzen van het onderzoek worden in het onderstaande gedeelte aangegeven door een verklaring van de begrippen die in de centrale vraag en onderzoeksvragen zijn genoemd. Bij (de herontwikkeling van) stationsgebieden zijn spanningen zichtbaar tussen intensief ruimtegebruik en externe veiligheid. Een voorbeeld van deze spanning is het intensieve ruimtegebruik rondom stationsgebieden en de mogelijke effecten van een ongeval met gevaarlijke stoffen voor de omgeving van het stationgebied. Het ruimtegebruik wordt intensiever door de bouw van woningen en kantoren, maar tegelijk dienen betrokken actoren te voldoen aan wetten en normen voor externe veiligheid. Om aan deze wetten en normen te voldoen is het mogelijk dat het ruimtegebruik minder intensief moet worden en dat de bebouwingsdichtheid wordt verlaagd. Het verminderen van deze spanningen vereist afstemming van betrokken actoren. Door een betere afstemming kan het externe veiligheidsniveau worden verhoogd. De veiligheidsmaatregelen die door diverse actoren beoordeeld zullen gaan worden, zijn afkomstig uit de veiligheidsconcepten die de leidraad zijn voor het aspect externe veiligheid bij de stationsgebieden. De veiligheidsmaatregelen hebben een zeer uiteenlopend karakter; afhankelijk van de omstandigheden zijn per stationsgebied andere maatregelen mogelijk. De maatregelen zijn een onderdeel van het totale besluitvormingsproces en zullen dus in samenhang met andere elementen beschouwd worden. Per stationsgebied zijn de besluitvormingsprocessen in de aanloop naar de veiligheidsmaatregelen anders. Bij sommige stationsgebieden betrekt men de externe veiligheidsproblematiek al vanaf het beginstadium en bij andere stationsgebieden pas in de uitvoeringsfase. Externe veiligheid hangt af van vele factoren: externe omstandigheden die direct invloed hebben op het niveau van de veiligheid, de aanwezige middelen in de vorm van geld, maar ook wetten en regels. De besluitvormingsprocessen worden geanalyseerd met het pluricentrisch model, dat de nadruk legt op de interactie tussen de betrokken actoren. Omdat deze interactie niet de enige bepalende factor is voor de uitkomst van het besluitvormingsproces, zal ook met andere factoren rekening worden gehouden. In hoofdstuk twee worden de begrippen besluitvormingsproces en pluricentrisch model verder uitgelegd.

1.6 Onderzoeksmethode In dit onderzoek vindt een koppeling plaats tussen de inhoudelijke en procesmatige kenmerken van de besluitvorming voor externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden. Ter verduidelijking van de begrippen besluitvormingsproces en externe veiligheid worden literatuur en documenten bestudeerd. Ook worden interviews gehouden met deskundigen op het gebied van externe veiligheid (onderzoeksvraag 1). Deze informatie is nodig om een analysekader op te stellen, waarmee het besluitvormingsproces voor externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden gereconstrueerd zal worden (onderzoeksvraag 2). Dit analysekader maakt onderdeel uit van een meervoudige casestudy waarin zowel het besluitvormingsproces als de inhoud daarvan, in samenhang geanalyseerd worden. Hiermee wordt de invloed van het organiseren van besluitvormingsprocessen op de externe veiligheid onderzocht (onderzoeksvraag 3). Dataverzameling voor het uitwerken van het analysekader vindt plaats door interviews met betrokken actoren en door bestudering van relevante literatuur en documenten. Een casestudy wordt volgens Yin gebruikt wanneer a “how” or “why” question is being asked about a contemporary set of events over which the investigator has little

10

or no control.6 Met dit onderzoeksdesign kan een gebeurtenis vanuit de betreffende context worden verklaard. Omdat niet duidelijk is hoe besluitvormingprocessen van externe veiligheid bij stationsgebieden invloed hebben op de externe veiligheid en ook de grenzen van deze besluitvormingsprocessen onduidelijk zijn en de onderzoeker geen controle heeft op deze processen, dient het onderzoeksobject diepgaand en vanuit verschillende invalshoeken bestudeerd te worden. Met de casestudy als onderzoeksdesign is die bestudering mogelijk. De volgende definitie geeft de mogelijkheden van een casestudy weer. De casestudy is een wetenschappelijk instrument dat:7 investigates a contemporary phenomenon within its real-life context, especially when the boundaries between phenomenon and context are not clearly evident and in which multiple sources of evidence are used. Om het verschijnsel ‘besluitvormingprocessen voor externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden’ in de diepte te exploreren zal niet één, maar een drietal cases onderzocht worden. Hierdoor is het beter mogelijk om uitspraken te doen over de mogelijke invloed van besluitvormingsprocessen op externe veiligheid bij de herontwikkeling stationsgebieden. De conclusies zullen daarom vooral betrekking hebben op de onderzochte cases. De besluitvormingsprocessen om externe veiligheid te waarborgen zijn per stationsgebied anders. Kenmerkend verschil is de wijze waarop interactie tussen actoren plaatsvindt. Voor de betrouwbaarheid van dit onderzoek is het van belang dat de overige kenmerken van de onderzoeksobjecten zoveel mogelijk overeenkomen. De nadruk in dit onderzoek ligt op het besluitvormingsproces en de wijze waarop het externe veiligheidsbeleid bij de herontwikkelingsprojecten wordt geïmplementeerd. Het veiligheidsbeleid verschilt per locatie. De onderstaande criteria zijn gebruikt om de stationsgebieden te selecteren. - Het betreffen stationsgebieden waarbij veiligheidsmaatregelen zijn opgesteld die betrekking hebben op het aspect externe veiligheid. - Deze veiligheidsmaatregelen hebben tot doel de risico’s van het transport van gevaarlijke stoffen voor de omgeving van een stationsgebied te verminderen. - Per casus wordt het externe veiligheidsbeleid op een andere wijze geïmplementeerd. Inpassing van externe veiligheid vanaf de initiatieffase van het herontwikkelingsproject of tijdens de realisatiefase. Op basis van bovenstaande criteria zijn de onderstaande stationsgebieden gekozen als onderzoeksobjecten. Delft In Delft wordt een spoortunnel ontworpen tegen geluid en overlast voor de stationsomgeving. Maatregelen om incidenten als gevolg van het transport van gevaarlijke stoffen te voorkomen zijn geïntegreerd in het ontwerp van de tunnel. Het transport van gevaarlijke stoffen is op dit moment nog niet aan de orde, maar wordt dus wel betrokken in de besluitvorming. Deze casus is gekozen omdat bij de aanleg van de spoortunnel op een proactieve wijze aandacht is besteed aan veiligheid. De wijze van besluitvorming is betrekkelijk nieuw en sluit aan bij de adviezen van de VROM-raad en Verkeer en Waterstaat. Door de bouw van de spoortunnel is er minder spanning tussen ruimtelijke ordening, transport van gevaarlijke stoffen en externe veiligheid dan in andere stationsgebieden. De bouw van de spoortunnel heeft gevolgen voor de interactieprocessen bij deze casus.

6 7

Yin, R.K., 1994: 9 Yin, R.K., 1994: 13

11

Arnhem In Arnhem worden veiligheidsmaatregelen opgesteld in verband met het vervoer van gevaarlijke stoffen. Bij dit stationsgebied is de spanning aanwezig tussen ruimtelijke ordening, transport van gevaarlijke stoffen en externe veiligheid. Er is begonnen met de bouw van allerlei gebouwen en kantoren langs het spoor. Deze casus is gekozen, omdat in Arnhem in een laat stadium (de herontwikkelingsplannen worden al uitgevoerd) het aspect externe veiligheid aan bod is gekomen. Onderzocht wordt, wat de gevolgen zijn voor het externe veiligheidsbeleid en de eventueel te nemen veiligheidsmaatregelen. Dordrecht Met behulp van een veiligheidsstudie wil men in Dordrecht zicht krijgen op de mogelijke veiligheidsrisico's en de consequenties van het vervoer van gevaarlijke stoffen over bestaand spoor voor de herontwikkeling van de spoorzone. De besluitvorming aangaande externe veiligheid is gericht op het integreren van veiligheid bij de ontwikkeling van ruimtelijke plannen. Ook hier is sprake van spanning tussen ruimtelijke ordening, transport van gevaarlijke stoffen en veiligheid. Deze casus is gekozen vanwege die spanning. Een andere reden is dat het besluitvormingsproces verschilt met andere stationsgebieden, omdat het herontwikkelingsproject al vanaf de initiatieffase (met een toetsingskader) getoetst wordt op externe veiligheid. Mogelijk heeft dit gevolgen voor de interactieprocessen en uiteindelijk voor de mate van externe veiligheid.

1.7 Onderzoeksopbouw In hoofdstuk 2 worden een aantal belangrijke begrippen en theorieën uit het (externe) veiligheidsbeleid behandeld en tevens komt het begrip besluitvorming aan bod. In hoofdstuk 3 volgt de uitwerking van het analysekader waarmee de cases worden onderzocht. In hoofdstuk 4, 5 en 6 worden de cases Delft, Arnhem en Dordrecht geanalyseerd aan de hand van het kader uit hoofdstuk 3. Aan het einde van iedere reconstructie volgen conclusies over de invloed van de besluitvorming op de externe veiligheid bij de betreffende casus. In het laatste hoofdstuk worden de conclusies getrokken over de invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid.

1.8 Schematische onderzoeksweergave -Literatuur -Documenten -Interviews

Centrale vraag & Deelvragen

Onderzoeks methode

Reconstructie Delft, Arnhem, Dordrecht

Theorie Externe veiligheid & Besluitvorming

Analysekader

Conclusies + aanbevelingen

12

2 Externe veiligheid en besluitvorming In dit hoofdstuk worden begrippen en benaderingen toegelicht die betrekking hebben op externe veiligheid. Uitleg hierover is nodig om voldoende kennis over de problematiek te hebben en met die kennis de cases te analyseren. Tevens wordt aan de hand van literatuur inzicht verschaft dat nodig is om het begrip besluitvorming, zoals het in onderzoek gebruikt wordt, te begrijpen. Met deze begrippen en theorieën wordt in hoofdstuk 3 een analysekader opgesteld.

2.1 Extern veiligheidsbeleid en andere veiligheidsbegrippen Het externe veiligheidsbeleid betreft, volgens het vierde Nationaal Milieu Beleidsplan, de beheersing van de risico’s en richt zich op: het gebruik, de opslag en de productie van gevaarlijke stoffen (inrichtingen); het transport van gevaarlijke stoffen (wegen, spoorwegen, waterwegen en buisleidingen); het gebruik van luchthavens.8 Het doel van het externe veiligheidsbeleid is om burgers in hun woonomgeving een minimum beschermingsniveau voor gevaarlijke stoffen te bieden. Vervolgens is de basis voor het externe veiligheidsbeleid dat het risico zoveel mogelijk bij de bron wordt gereduceerd. Maar omdat dat niet altijd mogelijk is, legt de productie en het vervoer van gevaarlijke stoffen ook beperkingen op aan de directe omgeving. Zo zijn tussen munitiedepots en woningen veiligheidsafstanden vereist. Aan de andere kant wil de overheid de schaarse ruimte zo efficiënt mogelijk benutten. Het ruimtelijke ordeningsbeleid en het externe veiligheidsbeleid vereisen dus een goede afstemming. Ook daarover gaat het externe veiligheidsbeleid.9 Bij externe veiligheid gaat het om de gevaren die de directe omgeving loopt in het geval er iets mis zou gaan tijdens de productie en het behandelen van of het vervoer met gevaarlijke stoffen. De daaraan verbonden risico's moeten aanvaardbaar blijven. Met het oog op die risico's heeft de overheid een aantal normen en richtlijnen opgesteld. Deze zijn bedoeld om de kansen op en de effecten van een incident met gevaarlijke stoffen weg te nemen of te verminderen. Met andere woorden: het externe veiligheidsbeleid is gericht op het beheersen van risico's. Het begrip externe veiligheid omvat niet alleen een door de overheid gedefinieerd beleidsuitgangspunt, maar het begrip heeft ook een andere betekenis waarmee het zich van andere veiligheidsbegrippen onderscheidt. Om verwarring over de betekenissen van de begrippen te voorkomen wordt het onderscheid in het onderstaande gedeelte toegelicht. Allereerst het onderscheid tussen sociale en fysieke (on)veiligheid. Bij dit onderscheid wordt uitgegaan van de volgende definitie van onveiligheid: (een kans op) een ongewenste verstoring van de situatie binnen een (deel van een) sociaal systeem, die als bedreigend wordt ervaren en/of gepaard gaat met personele of materiele schade.10 Onder sociale veiligheid vallen thema’s als criminaliteit, vandalisme en leefbaarheid. Het gaat in op aspecten van mensen onderling en de beleving van veiligheid. Onder fysieke veiligheid vallen: brandveiligheid, verkeersveiligheid en Externe Veiligheid.11 Fysieke veiligheid heeft te maken met de kansen op verwonding of overlijden door oorzaken als calamiteiten met gevaarlijke 8

Nationaal Milieubeleidsplan 4 www.vrom.nl/externe_veiligheid 10 Cachet, A. et al, 1995: 18 11 http://www.vrom.nl/pagina.html?id=9255 (VROM: Externe Veiligheid) 9

13

stoffen en rampscenario’s zoals brand en overstroming. Fysieke veiligheid is onder te verdelen in interne en externe veiligheid.12 Interne veiligheid is de veiligheid voor de daadwerkelijke gebruikers of betrokkenen van een systeem. Voorbeelden van interne onveiligheid zijn: ongelukken binnenshuis, brandveiligheid van woningen en bedrijfsruimten; arbeidsveiligheid en veiligheid binnen bedrijven die gevaarlijke stoffen opslaan en verwerken. Ook de gevolgen van incidenten met gevaarlijke stoffen voor gebruikers van tunnels vallen onder interne veiligheid. Externe veiligheid is veiligheid voor de omgeving van bijvoorbeeld een gebouw of een ruimtelijk project. Externe onveiligheid betreft de risico’s die mensen lopen die zelf niet betrokken zijn bij een systeem. Zo kan het ontsnappen van giftige stoffen uit een treinwagon op een rangeerterrein bij een station, slachtoffers eisen in de wijde omgeving. Een explosie van een LPG-wagon kan verwoesting betekenen van zowel de omliggende infrastructuur als de bebouwing van een station. Overigens is het onderscheid tussen beide vormen (interne en externe veiligheid) aan het vervagen, vooral waar het gaat om gebouwen met een publieke functie, zoals voetbalstadions en winkelcentra, maar ook bij de luchthaven Schiphol waar dagelijks duizenden passagiersstromen verwerkt moeten worden. Ook in stationshallen is soms moeilijk aan te geven of men passagiers moet rekenen tot eventuele slachtoffers van interne of externe onveiligheid. Wanneer de wachttijd voor een passagier lang is en hij gaat winkelen, dan kan hij of zij gerekend worden tot de externe omgeving van het station. Bij een korte overstaptijd is de passagier als gebruiker van het vervoerssysteem onderdeel van de interne omgeving van het station. In dit onderzoek ligt de nadruk op de risico’s en gevolgen van het vervoer van gevaarlijke stoffen voor de stationsomgeving. Zoals aangegeven is het onderscheid met andere vormen van onveiligheid per locatie niet altijd duidelijk. Externe veiligheid en interne veiligheid kunnen los van elkaar worden onderzocht, maar in de praktijk komt het voor dat maatregelen die worden genomen om de externe veiligheid te waarborgen gevolgen hebben voor de interne onveiligheid van een systeem. Wanneer langs het spoor muren worden gebouwd om explosiegevaar voor de omgeving tegen te gaan, wordt de interne onveiligheid voor de passagiers van passerende treinen verhoogd doordat zij minder snel kunnen vluchten dan wanneer de spooromgeving ‘open’ blijft. In theorie is het dus mogelijk onderscheid te maken, maar in de beleidspraktijk vervaagt het onderscheid. Ook in dit onderzoek is het niet altijd mogelijk (en/of wenselijk) om beide vormen van elkaar te onderscheiden.

2.2 Risico Risico wordt omschreven als: een functie van de kans op een gebeurtenis en het effect ervan. Het woordenboek13 definieert het begrip als: gevaar voor schade of verlies, de gevaarlijke of kwade kans of kansen die zich bij iets voordoen. Risico is dus: kans x effect. Aan de hand van deze definitie wordt onderscheid gemaakt tussen twee soorten risico's14: - risico's die veel voorkomen (grote kans), maar waarvan de gevolgen over het algemeen niet heel ernstig of grootschalig zijn (klein effect). - risico's die niet vaak voorkomen (kleine kans), maar die als ze voorkomen zeer ernstige gevolgen (kunnen) hebben (groot effect). De kans op een ongeval met de auto is groot, het effect ervan is klein. De kans op een ongeval met een kerncentrale is echter klein, maar de eventuele effecten van een kernexplosie zijn groot. Door het verschil in effect waarderen burgers deze beide risico's anders, waardoor ze ondanks de grotere kans op een ongeval met de auto, 12

Cachet, A. et al, 1995 Van Dale 3e druk, 2002 14 Berenschot: 2000: 18 13

14

toch eerder in een auto stappen dan dat ze een kerncentrale betreden. Figuur 1 vergelijkt drie typen ongevallen die ondanks het gelijke risico anders gewaardeerd worden.

Figuur 1 Kans x Gevolg = Risico15

In alle drie gevallen is het risico volgens de formule R = K x G gelijk. In de praktijk waarderen we deze risico's echter niet als gelijkwaardig. Ongevallen waarbij in één keer veel doden vallen, ervaren we meestal als ernstiger dan iets wat vaak gebeurt, maar weinig gevolgen heeft. De wijze waarop men omgaat met risico's hangt dus samen met het feit of men de risico's daadwerkelijk als gevaarlijk waardeert. Het gaat hierbij om objectieve veiligheid en de subjectieve beleving ervan. Bij de beoordeling van veiligheid let het publiek vooral op de gevolgen van een activiteit; de ingrijpendheid, de omvang of het ongewone/nieuwe karakter van deze gevolgen. De kans speelt nauwelijks een rol.16 Feit is wel dat het risico de maatschappelijke risicoacceptatienorm niet mag overschrijden. Via een zogenaamde risicoanalyse bepalen deskundigen de risico's. Hierin worden ongevallenscenario's geïnventariseerd en de kansen en gevolgen bepaald. Een risicoanalyse wordt gebruikt voor het toetsen van de veiligheid aan een norm of het economisch optimaliseren van processen en objecten. Het doel van een risicoanalyse is het leveren van een basis voor het nemen van rationele beslissingen. Deze rationele beslissingen dragen bij aan het wegnemen of verminderen van veiligheidsrisico’s.17

2.2.1 Plaatsgebonden risico en Groepsrisico Gemeenten en provincies geven op grond van de Wet milieubeheer (artikel 5.1) vergunningen aan risicovolle bedrijven en zien erop toe dat deze bedrijven zich aan de vergunningen houden. Het Besluit externe veiligheid inrichtingen (Bevi) regelt dat een gemeente of een provincie een bedrijf alleen een vergunning mag afgeven als ook voldaan is aan de veiligheidseisen voor externe veiligheid. Ook dient een gemeente in haar bestemmingsplan rekening te houden met deze veiligheidseisen. De acceptatienormen voor deze veiligheidseisen zijn het plaatsgebonden risico (PR) en het groepsrisico (GR).18 Ze vormen ook de kern van het externe veiligheidsbeleid voor het vervoer van gevaarlijke stoffen. Ze geven aan of het risiconiveau nog aanvaardbaar is of dat er extra maatregelen nodig zijn.19 Het Bevi verplicht gemeenten en provincies wettelijk vanaf 1 april 2004 bij het verlenen van milieuvergunningen en het maken van bestemmingsplannen rekening te houden met externe veiligheid. In het NMP 4 is aangegeven dat voor het transport van gevaarlijke stoffen dezelfde grenswaarden zullen worden gehanteerd als voor risicovolle inrichtingen, inclusief die voor bestaande situaties.20 15

Opstal, M. en L. Vermeer, 2002: 7 16 Cachet, A. et al., 1995: 22 17 Suddle, S.I., 2000: 2 18 http://www.vrom.nl/pagina.html?id=16620 19 Directoraat Vervoer Gevaarlijke Stoffen 20 Nota van Toelichting op het Besluit externe veiligheid inrichtingen http://www.vrom.nl/get.asp?file=Docs/milieu/Externeveiligheid_BesluitEVinrichtingenToelichtin g.pdf

15

Het plaatsgebonden risico is een getal dat per locatie de kans per jaar geeft op overlijden als een rechtstreeks gevolg van een ongeval met gevaarlijke stoffen. Het gaat hierbij om het maximale risico, omdat ervan wordt uitgegaan dat de bedreigde persoon gedurende 24 uur per dag onbeschermd op de locatie aanwezig is. Het plaatsgebonden risico is ruimtelijk weer te geven, zoals hoogtelijnen op een topografische kaart. Hoogtelijnen verbinden punten van dezelfde hoogte met elkaar en risicocontouren zijn punten van gelijke risico's rond een gevaarlijke activiteit die met elkaar zijn verbonden. Het plaatsgebonden risico geeft directe informatie over het risiconiveau rond een inrichting of langs een route of een pijpleidingtracé en leent zich daardoor goed voor het bepalen van een eventuele veiligheidszone.21 Het plaatsgebonden risico is dus een ruimtelijke grootheid en daarmee afhankelijk van de plaats. Het is onafhankelijk van het feit of er wel of geen mensen aanwezig zijn op die locatie. Het plaatsgebonden risico wordt op een topografische kaart weergegeven in de vorm van risicocontouren. Dicht bij de bron, bijvoorbeeld de route van gevaarlijke stoffen, is de kans het grootst dat een ongeval met gevaarlijke stoffen een dodelijke afloop heeft. Naarmate de afstand tot de route toeneemt, vermindert het plaatsgebonden risico.

Figuur 2 Voorbeeld van risicocontouren voor het plaatsgebonden risico. Van binnen naar buiten zijn de contouren getekend voor 10-5, 10-6, 10-7 en 10-8.22

Door het Besluit externe veiligheid inrichtingen bepaalt de overheid dat het plaatsgebonden risico in principe nergens groter mag zijn dan 1 op 1 miljoen (ofwel 10-6). Dus: de kans dat een denkbeeldig persoon die zich een jaar lang permanent op de betreffende plek bevindt (de plek waarvoor het risico is uitgerekend) dodelijk verongelukt door een ongeval met gevaarlijke stoffen, mag niet groter zijn dan eens in een miljoen jaar. Mocht deze kans op een dodelijk ongeval groter zijn dan geaccepteerd wordt, dan dienen maatregelen genomen te worden om die kans te verlagen (tot de kans lager is dan 10-6/jr). Voor bestaande situaties geldt dat gesaneerd dient te worden als het plaatsgebonden risico 10-5/jr of hoger is.23 Het

21 http://www.vrom.nl/pagina.html?id=2706&sp=2&dn=3146 Interdepartementale cursus Externe Veiligheid september 2003 22 COVO-studie, DCMR et.al., 1982 23 www.venw.nl

16

plaatsgebonden risico is de eerste veiligheidsnorm waarmee rekening gehouden dient te worden bij het herontwikkelen van een stationsgebied. Een andere norm die de kans op een ramp met meerdere doden uitdrukt is het groepsrisico. Het groepsrisico is de kans dat een groep personen overlijdt door een ongeval bij een risicovolle activiteit. Het is een maat voor het risico dat wordt veroorzaakt door de combinatie van een potentieel gevaarlijke situatie en de personen die zich in de omgeving bevinden. Hoe meer mensen in de directe omgeving van een gevaarlijk bedrijf aanwezig zijn hoe groter het groepsrisico. Bij het bepalen van het groepsrisico hanteert men een oriënterende waarde per kilometer transportroute van 10-4 (één op tienduizend) per jaar voor 10 of meer doden en van 10-6 (één op een miljoen) per jaar voor 100 of meer doden.24 De vaststelling van een bestemmingsplan of de vestiging of verandering van een risicovol bedrijf kan tot gevolg hebben dat het groepsrisico toeneemt (bijvoorbeeld doordat het bestemmingplan voorziet in de bouw van veel woningen of doordat er in het bedrijf andere of grotere hoeveelheden gevaarlijke stoffen worden opgeslagen. Het bevoegd gezag (meestal de gemeente, soms de provincie) moet in of bij besluit verantwoording afleggen over de mogelijke gevolgen die dat besluit kan hebben voor het groepsrisico. Bij die verantwoording moet de gemeente of provincie onder andere aandacht besteden aan de zelfredzaamheid van de bevolking en aan de mogelijkheden voor hulpverlening bij een ongeval in een risicobedrijf, bijvoorbeeld de bereikbaarheid voor ambulances en brandweer.25 “Voor de goede orde wordt opgemerkt dat in dit besluit geen norm voor het groepsrisico is vastgelegd. Omdat de toepassing van een zodanige norm, hetzij in getalsmatige vorm, hetzij in de vorm van een maximale personendichtheid per hectare, in het bijzonder in de voorschriften van een ruimtelijk plan op problemen stuit, is er vooralsnog voor gekozen om de thans in het beleid inzake externe veiligheid gehanteerde waarde voor het groepsrisico als buitenwettelijke oriëntatiewaarde te handhaven. Het kabinet zal uiterlijk in 2005 een besluit nemen over de wijze waarop het groepsrisico wettelijk kan worden geregeld.”26 Het groepsrisico is niet op een kaart weer te geven, maar wordt gepresenteerd met een zogenaamde risicocurve (zie figuur 3) waarmee de kans op een bepaald aantal doden is af te lezen. De kans op een ongeluk (frequentie per jaar) wordt uitgezet tegen het aantal mensen dat omkomt. Het groepsrisico is bepalend voor de vraag in hoeverre maatregelen nodig zijn om een ramp te voorkomen. Het kan ook antwoord geven op de vraag welke bebouwingsdichtheid nabij een route van gevaarlijke stoffen nog aanvaardbaar is. Figuur 3 Risicocurve groepsrisico

Essentieel verschil tussen het plaatsgebonden risico en het groepsrisico is dat het groepsrisico rekening houdt met het aantal aanwezige personen (ofwel de dichtheid van de bebouwing/bevolking) terwijl het plaatsgebonden risico redeneert vanuit de risico’s van de locatie. Het plaatsgebonden risico wordt geografisch weergegeven en 24

http://www.minvenw.nl/dgg/dgg/nl/veilig_gevaarlijke_stoffen.shtml http://www.vrom.nl/pagina.html?id=16619 26 Nota van toelichting Besluit externe veiligheid inrichtingen 25

17

is een maat voor de kans op een ongeval, terwijl het groepsrisico in een grafiek wordt weergegeven en een maat is voor de ernst van de mogelijke gevolgen. Het plaatsgebonden risico neemt niet toe wanneer de bevolkingsdichtheid toeneemt. Een stijging van het groepsrisico vormt op zichzelf geen beletsel bij vergunningsverlening bij bouwwerken, maar de stijging dient wel geaccepteerd te worden door het betreffende bevoegde gezag.27 Beide normen kunnen de aanleiding zijn voor het treffen van veiligheidsmaatregelen. In figuur 4 is dit verschil schematisch weergegeven. De stad ligt buiten de 10-6-contour voor het plaatsgebonden risico. Het kantoorgebouw ligt nog verder weg, maar draagt desondanks wel bij aan het groepsrisico. De hoogte van het groepsrisico is afhankelijk van de bevolkingsdichtheid rond een risicobron. Figuur 4 Schematische weergave van het verschil tussen PR en GR.28

Het uiteindelijke uitgangspunt van het Nederlandse externe veiligheidsbeleid is dat de risico's die in de samenleving aanwezig zijn tegen acceptabele kosten op een acceptabel niveau worden gehouden. Bovenop de risiconormen geldt voor risico's het ALARA-principe (As Low As Reasonable Achievable). Dit houdt in dat risico's zoveel als redelijkerwijs mogelijk is, beperkt dienen te worden.29 Het ALARA-principe legt de verantwoordelijkheid voor de risicobeperkende maatregelen aan de bron bij de risicoveroorzaker. Deze probeert in veel gevallen zo min mogelijk middelen te besteden om de risico's te verminderen. Bovendien, zo constateren de Raad voor V&W en de VROM-raad, verschuift schijnbaar de verantwoordelijkheid voor de risicoveroorzakende activiteit van de risicoveroorzakers naar de overheid; de overheid fungeert als vangnet voor het restrisico en voor eventueel falende verantwoordelijkheid, terwijl de risicoveroorzakers, wanneer zij aan de normen voldoen, niet echt goed op hoeven te letten. Zij volgen en handelen alleen als de overheid hen daartoe verplicht. Het voldoen aan de normen wordt een doel op zich.30 De verantwoordelijkheid voor het nemen van veiligheidsmaatregelen en de kosten van de veiligheidsmaatregelen zijn aspecten die gevolgen hebben voor het veiligheidsniveau.

2.3 Formeel besluitvormingstraject De planvorming en uitvoering van ruimtelijke ontwikkelingsprojecten worden gestructureerd door regelgeving. In het onderstaande gedeelte wordt het proces van planvorming op hoofdlijnen geschetst.31 Terwijl in onderstaand begeleidend schema32 ook projecten op nationaal niveau staan vermeld wordt in dit gedeelte ingegaan op lokale projecten.

27

Gaalen, J. van, 2003: 10 VROM, 2003: 47 29 Suddle, S.I., 2002: 29 30 VROM-raad, 2003: 52 31 Aan de hand van: Leeuwendaaladvies, 2001: 20 32 Leeuwendaaladvies, 2001: 19 28

18

Nationale projecten

Kaders

Lokale projecten

Initiatief

Initiatief

Planvorming

Planvorming

PKB

WRO

MER

Wet milieubeheer

MER

Tracébesluit

Tracéwet

Besluit GS/B&W

(aanpassing) Streek-/ Bestemmingsplannen

WRO

(aanpassing) Streek-/ Bestemmingsplannen

Ontwerp

Leidraden

Ontwerp

Bouwvergunning

Bouwbesluit

Bouwvergunning

Realisatie

Arbowet

Realisatie

Beheer/gebruik

Beheer/gebruik

Bij projecten op gemeentelijk niveau wordt de basis gelegd in het door B&W vast te stellen bestemmingsplan (eventueel voorafgegaan door een structuurplan). Bij het vaststellen van het bestemmingsplan dient de gemeente erop toe te zien dat het plaatsgebonden risico niet wordt overschreden. Tevens dient inzicht te worden gegeven in de actuele hoogte van het groepsrisico en de gevolgen voor de bijdrage van een ruimtelijke ingreep aan de waarde van het groepsrisico.33 In wettelijk bepaalde situaties is een Milieu effectrapportage (MER) verplicht. In de MER worden alle belangrijke milieugevolgen van een activiteit en van alle alternatieven in hun onderlinge samenhang beschreven. Hieronder valt ook het aspect externe veiligheid. Bij gemeentelijke projecten vindt de MER voorin de planfase plaats. Indien een Veiligheidseffectrapportage (VER) wordt opgesteld begint dit eveneens in de eerste planfase, maar loopt in fasen door tot en met de realisatiefases. Dit instrument is echter nog experimenteel en volstrekt vrijblijvend. De eerste formele stap na de vaststelling van het bestemmingsplan is het verlenen van een bouwvergunning voor een ontwerpplan. Bij het toetsen van de vergunningaanvraag is het Bouwbesluit het belangrijkste kader. Gemeenten hebben 33

http://www.vrom.nl/pagina.html?id=16619

19

de bevoegdheid tot het verlenen van bouwen gebruiksvergunningen en het stellen van nadere voorwaarden hieraan. Dit kunnen ook voorwaarden zijn uit het oogpunt van risicobeheersing. De brandweer is in elke gemeente adviseur van het gemeentebestuur voor het verlenen van bouwvergunningen. Voor het afgeven van een bouwen gebruiksvergunning kan de gemeente kosten in rekening brengen. De hoogte hiervan wordt per gemeente bepaald afhankelijk van bouwsom, het vloeroppervlak en deels van het soort bedrijf.

2.4 Veiligheidsmodellen 2.4.1 Het vlinderdasmodel Risicobeheersing kan zich richten op zowel de oorzaken als de gevolgen van een ongeval. Veiligheidsmaatregelen kunnen genomen worden door de oorzaken weg te nemen of door de effecten van een ongeval te verminderen. Het vlinderdasmodel geeft de relatie weer tussen de oorzaken en de gevolgen van een ongeval. De Weger beschrijft dit model.34 Ongevallen, zo zegt hij, ontstaan niet uit het niets. In de meeste gevallen bestaat er een relatie tussen bepaalde verschijnselen die zich voorafgaand aan een incident voordoen en het incident zelf. Na een incident voltrekken zich verscheidene processen die samen de uiteindelijke ernst van het ongeval bepalen. Het incident vormt als het ware een knooppunt tussen de oorzaken en de effecten. Deze keten wordt vaak weergegeven in het vlinderdasmodel (figuur 5). Dit model vindt zijn oorsprong in de chemische procesindustrie.

Figuur 5 Het vlinderdasmodel

Het vlinderdasmodel wordt gelezen van links naar rechts. Centraal in het model staat het incident; het kan gaan om een verstoring, een onveilige situatie en/of een onveilige omgeving - in ieder geval een situatie die in principe moet worden vermeden. In de linkerhelft van de vlinderdas staan de ongevaloorzaken, die afzonderlijk dan wel gezamenlijk kunnen leiden tot een daadwerkelijke ongevalontwikkeling. De rechterkant van het model bevat de effecten van het incident (slachtoffers en schade), inclusief de eventuele ongevalontwikkeling of vervolgongevallen. Zowel aan de oorzaken als aan de effectenkant bestaan aangrijpingspunten voor het beïnvloeden van het verloop van de aanloop naar en/of de ontwikkeling van het incident (figuur 6).

34

De Weger, D. en B.P. Smolders, 2002: 6

20

Figuur 6 Invloed van verdedigingslinies op het ontstaan en de ontwikkeling van een incident of verstoring.

Deze aangrijpingspunten zijn de middelen om enerzijds te voorkomen dat eventuele oorzaken optreden en anderzijds om de (ontwikkeling van de) effecten zodanig te beïnvloeden dat een zo veilig mogelijke afloop van de situatie wordt bereikt. Al deze aangrijpingspunten bewerkstelligen een zekere mate van risicoreductie. Het doel van het vlinderdasmodel is het bieden van een kader voor de maximale reductie van de risico's. Daar toe zijn de volgende basisprincipes geformuleerd:35 zoek de oplossingen zoveel mogelijk voorin de ongevalsketen (links in de vlinderdas ); benoem verdedigingslinies en aangrijpingspunten voor maatregelen; geef met generieke aandachtspunten en doelstellingen ruimte voor specifieke uitwerking. Uitgaande van deze basisprincipes worden de algemene veiligheidsdoelstellingen geformuleerd. Aan de hand van die doelstellingen kunnen eisen worden ontwikkeld die aan het voorzieningenniveau van een project of een hulpverleningsorganisatie worden gesteld.

2.4.2 De veiligheidsketen Wat er uiteindelijk moet en kan gebeuren om de gevolgen van een incident zoveel mogelijk te beperken en dus een zekere mate van risicoreductie te bewerkstelligen is beschreven in de veiligheidsketen. Deze veiligheidsketen geeft weer welke aangrijpingspunten uit het vlinderdasmodel worden gehanteerd om risico's te reduceren. De veiligheidsketen onderscheidt de volgende schakels:

35

Proactie omvat het wegnemen van structurele oorzaken van onveiligheid, zoals het verbieden van bepaalde vormen van industrie in de omgeving van woonwijken of het verbeteren van de kwaliteit van woonbuurten om verloedering, overlast en criminaliteit tegen te gaan. Preventie omvat de zorg voor het voorkomen van directe oorzaken van onveiligheid en het zoveel mogelijk beperken van gevolgen van inbreuken indien die zouden optreden. Preparatie omvat de daadwerkelijk voorbereiding op de bestrijding van inbreuken, zoals het opstellen en beoefenen van rampenplannen. Repressie is de daadwerkelijke bestrijding van inbreuken en de verlening van hulp in acute noodsituaties. Nazorg omvat al wat nodig is om zo snel mogelijk weer terug te keren in 'normale' verhoudingen. Voorbeelden hiervan zijn het verlenen van hulp van slachtoffers en nabestaanden en het afwikkelen van schadeclaims. De Weger, D. en B.P. Smolders, 2002: 8

21

p ro -a ctie

n a -zo rg

re p re ssie

o bje ct van stud ie

p re ve n tie

p re p a ra tie

Figuur 7 Schematische weergave van de veiligheidsketen36

Het hangt af van de risicoacceptatie door de betrokkenen welke stap in de veiligheidsketen wordt aangegrepen om risico's te reduceren. Dient bij een situatie de (objectieve) veiligheid verhoogd of de (subjectieve) veiligheidsbeleving verbeterd te worden? Daarnaast hangt de stap die wordt aangegrepen ook af van de (financiële) middelen die ter beschikking zijn of worden gesteld.

2.5 Probabilistische en deterministische benadering Bij het bepalen en reduceren van risico's hanteert men twee benaderingen: de probabilistische benadering en de deterministische benadering. De probabilistische benadering beschouwt zowel de kans op als de effecten van een ongeval in hun onderlinge samenhang. Een voorbeeld hiervan is de kwantitatieve risicoanalyse. Hierbij wordt aan verschillende scenario's een waarde voor het effect en een frequentie toegekend. De effecten van een ongeval kunnen heel verschillend zijn, een bepaald aantal doden of gewonden, directe materiële schade of het voor een bepaalde tijd buiten gebruik zijn van een station. Aan ieder van deze gebeurtenissen wordt een frequentie toegekend voor het aantal keren dat een gebeurtenis plaats vindt. Combinatie van de frequenties en de effectwaarde van de verschillende gebeurtenissen levert een beeld op van de kans op een ongeval met een bepaalde ernst. Een kwantitatieve risicoanalyse maakt het mogelijk om uitspraken te doen over het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Vanuit deze probabilistische benadering worden de normeringen voor het plaatsgebonden en groepsrisico toegekend.37 Met behulp van deze normeringen kunnen de mogelijkheden en beperkingen van ruimtelijke ontwikkelingen worden aangegeven. De probabilistische benadering is hierdoor behulpzaam bij ruimtelijke ordeningsvraagstukken. De deterministische benadering is vooral relevant voor diegenen die verantwoordelijk zijn voor de bestrijding en afhandeling van ongevallen en calamiteiten. Voor de brandweer, de politie of medische hulpverleners is het niet zo zeer interessant hoe klein de kans op een groot ongeval is of wat de verwachtingswaarde van het risico van een gevaarlijke activiteit is – wanneer het onvermijdelijke gebeurt, moet er gehandeld worden en wel zo snel en zo goed mogelijk! Volgens deze benadering dient een risico-evaluatie vooral aandacht te besteden aan de afwikkeling van heel specifieke (ongeval)scenario's. De kans is daarbij van ondergeschikt belang.38 Deze deterministische benadering beschouwt vanuit een analyse van ongevalscenario's met name de zelfredzaamheid van gebruikers, de mogelijkheden voor optreden van de hulpdiensten en de beheersbaarheid. Bij de beschrijving van ongevalscenario's 36

Rosmuller, N., 2004 Weger, D. de et al, 2002: 2 38 Weger, D. de et al, 2002: 2 37

22

wordt een aantal ongevalsverlopen in detail beschreven. Doordat het ongevalsverloop meer in detail wordt beschreven dan bij een kwantitatieve scenarioanalyse het geval is, kan zichtbaar worden gemaakt, niet alleen hoeveel schade ontstaat, maar ook op welke wijze deze schade ontstaat. Ook moeilijk kwantitatief te beschrijven grootheden zoals de mate waarin een incident beheerst kan worden of de wijze waarop slachtoffers vallen, kunnen in een scenario zichtbaar worden gemaakt. Scenario's bieden daarmee aanknopingspunten voor verdere verbetering van de constructie van een object en het optreden van hulpdiensten.39 De speciale aandacht voor de veiligheid heeft bij complexe projecten geleid tot hoge financiële investeringen in veiligheid. Van belang is dat daarbij zowel aandacht is besteed aan het zoveel mogelijk voorkomen als aan het zoveel mogelijk beperken van de gevolgen van ongevallen.40 In het verleden werd veel nadruk gelegd op de verschillen tussen de probabilistische en deterministische benadering, zonder oog te hebben voor de overeenkomsten. Tegenwoordig ontstaat steeds meer steun voor de opvatting dat de ene methode niet zonder de ander kan.41 Volgens Rosmuller zouden beide benaderingen complementair moeten worden toegepast. Een deterministische benadering om ongevalscenario’s te ontwikkelen voor een mogelijk gevaarlijk systeem. Vervolgens kan men door middel van een probabilistische benadering prioriteiten stellen en voorstellen formuleren ter aanpassing van het systeem. Tot slot kan een deterministische benadering worden gevolgd om additionele scenario’s te ontwikkelen voor het aangepaste systeem.42

2.6 Besluitvorming Onder besluitvorming wordt in navolging van Snyder e.a.43 verstaan: ‘a social process that selects a problem for decision and produces a limited number of alternatives, from which a particular alternative is selected for implementation and execution’. Het gaat hier om publieke besluitvorming; om besluitvorming waarin één of meerdere overheidsorganisaties een centrale rol spelen. Bij deze publieke besluitvorming draait het om de selectiefunctie binnen het politieke proces. Het gaat om het ontdekken en formuleren van keuzemogelijkheden en keuzemomenten en om het daadwerkelijk doen van maatschappelijke en politieke keuzes.44 Bij het uitvoeren van het externe veiligheidsbeleid (ook op lokaal niveau) is er sprake van dergelijke maatschappelijke en politieke keuzes. Er zijn verschillende perspectieven op besluitvorming te onderscheiden.45 Het unicentrische perspectief gaat uit van een min of meer rationele bestuurlijke orde met de rijksoverheid als de organisatie in de top van de hiërarchie. Kern van de besluitvorming is de voorbereiding van het uiteindelijke besluit. Het multicentrisch perspectief gaat uit van besluitvorming die plaatsvindt op een markt met gelijkwaardige partijen waarbij de overheid de spelregels bepaalt.46 Het perspectief wat in dit onderzoek gehanteerd wordt om besluitvormingprocessen voor externe veiligheid te analyseren, is het pluricentrisch perspectief. Beleidsvorming komt tot stand in netwerkvorming. Actoren zijn tot elkaar veroordeeld en kunnen niet zonder elkaar. Ze hebben een te onderscheiden belang en beschikken over verschillende middelen. Beleid komt tot stand door actoren met 39

In 't Veld, R. et al, 2002: 14 Netelenbos, T. & G.M. de Vries, 2001 41 Weger, D. de et al, 2002: 2 42 Rosmuller, N., 2001 43 Snyder e.a., 1962: 90 44 Bruijn, J.A. de e.a., 1996: 49 45 Teisman: 1992, 1995 46 Bruijn, J.A. de e.a., 1996: 48 40

23

eigen belangen en doelstellingen, die van elkaar afhankelijk zijn, bij elkaar te brengen. Besluitvormingsprocessen zijn in dit perspectief reeksen van beslissingen. De periode tussen twee beslismomenten wordt aangeduid als een ‘besluitvormingsronde’. Een ander kernbegrip is ‘gemeenschappelijk belang’. Niet centrale of decentrale doeleinden domineren, maar een beleid dat het resultaat is van afstemming van deze doeleinden.47 Deze wijze van kijken, waarbij wordt uitgegaan van besluitvorming die plaatsvindt in ronden, noemt Teisman in de Bruijn (1996) de interactieve benadering.48 Hij stelt dat een objectieve registratie en verklaring van besluitvormingsprocessen niet mogelijk zijn, omdat de werkelijkheid té complex is om te kennen. Dit geldt zowel voor complexe landelijke inrichtingsprojecten als voor de cases die in dit onderzoek behandeld worden. Omdat op verschillende wijzen naar een besluitvormingsproces kan worden gekeken, wordt de analyse van het besluitvormingsproces bepaald door de wijze waarop naar dat proces wordt gekeken. Teisman stelt: wat we zien, hangt af van hoe we kijken.49 Om inzicht te krijgen in besluitvorming moet in kaart worden gebracht welke actoren wanneer participeren. Het is de interactie tussen de verschillende actoren die het resultaat van besluitvorming bepaalt. De slagvaardigheid van de strategie die de betrokken actoren kiezen hangt in sterke mate af van hun vermogen om de eigen strategie aan te passen aan de interactie.50 De hypothese in dit onderzoek is dat besluitvorming niet verloopt in termen van fasen, maar dat besluitvorming in termen van besluitvormingsronden wordt georganiseerd. Dit organisatorische principe is gebaseerd op de aanname dat besluitvorming empirisch verloopt conform het rondenmodel. Besluitvorming is daar een voortdurend leerproces waar steeds opnieuw elementen van wat traditioneel beleidsvoorbereiding en beleidsuitvoering heet, door elkaar lopen. Gedurende elke besluitvormingsronde is er interactie tussen diverse partijen (nodig).51 Met behulp van dit rondenmodel kan vastgesteld worden welke actoren onbekend zijn met elkaars beslissingen, terwijl kennis daarvan, de kwaliteit van de eigen beslissingen – zowel in termen van eigenbelang als in die van gemeenschappelijk belang – aanzienlijk zou vergroten.52 Het kennis nemen van beslissingen gebeurt door interactie tussen actoren. Vanuit dit perspectief wordt in hoofdstuk 3 het analysekader voor de reconstructie van besluitvorming voor externe veiligheid bij stationsgebieden samengesteld. Besluitvorming is in de praktijk geen gefaseerd proces, dat verloopt van algemeen naar specifiek. Gedurende het proces ontstaan, vervallen en veranderen opvattingen van actoren over de vraag wat het probleem is en welke oplossingen de voorkeur verdienen.53 Verschillende actoren hebben verschillende standpunten, maar veranderen ook regelmatig van standpunt. Het deelnemen aan besluitvormingsprocessen kan voor deze actoren een reden zijn om van standpunt te veranderen, maar ook om te ontdekken wat men wil. Dit geldt ook voor de besluitvorming rondom externe veiligheid bij stationsgebieden. De uitkomst van het proces hangt af bestaande wetten en regels en van de samenhang tussen de beslissingen van actoren om aan die wetten en regels te voldoen. Het is daarom zaak om de confrontatie van verschillende waarden en eisen adequaat te 47

Ibid.: 49 Ibid.: 155 49 Ibid.: 156 50 Ibid.: 159 51 Teisman, G.R., 1997: 50 52 Raad voor het landelijk gebied, 1998: 58 53 Teisman, G.R., 1997: 9 48

24

organiseren. Uiteindelijk zal de interactieve besluitvorming meerwaarde moeten opleveren om een proces van verrijking aangaande veiligheid in te zetten. Deze verrijking wordt bereikt indien aan een voorliggend voorstel elementen worden toegevoegd die dit voorstel voor meer actoren aantrekkelijk maakt in het licht van hun eigen preferenties of belangen. 54 Op die manier worden een groter aantal actoren tevreden gesteld dan voor het begin van het proces het geval was. De kwaliteit van de besluitvorming is onlosmakelijk verbonden met inhoud. Het analyseren van het besluitvormingsproces heeft daarom ook betrekking op de manier waarop verschillende inhouden op elkaar betrokken raken. Teisman spreekt in dit kader van de logica van het interactief handelen. Hierbij is de inhoud niet langer gefixeerd op een enkel doel of een enkel concept dat vooraf is geformuleerd door een enkele partij. Voorstellen uit de koker van één actor zijn namelijk begrensd in hun oplossend vermogen en hebben daarom reacties nodig van andere partijen. Verrijking van de startoplossing vereist interactie. In deze interactie wordt inhoud gemaakt.55

2.7 Conclusie Het externe veiligheidsbeleid is gericht op de beheersing van risico’s. Bij externe veiligheid gaat het om de gevaren die de directe omgeving loopt in het geval er iets mis zou gaan tijdens de productie, het behandelen of het vervoer van gevaarlijke stoffen. De daaraan verbonden risico's moeten aanvaardbaar blijven. Met het oog op die risico's heeft de overheid een aantal normen en richtlijnen opgesteld. Dit zijn het Plaatsgebonden Risico en het Groepsrisico. Door in te grijpen in de kans op een incident of door de effecten van een incident te verminderen kunnen de risico’s aanvaardbaar blijven. Per stationsgebied worden de risico’s op een andere wijze gereduceerd. De besluitvormingsprocessen die bijdragen aan risicoreducering kunnen vanuit verschillende perspectieven worden geanalyseerd. In dit onderzoek is gekozen voor het pluricentrische model waarbij de interactieprocessen tussen de actoren worden bekeken. Het is uiteindelijk de interactie tussen actoren die de inhoud van het veiligheidsbeleid bepaalt. Dit interactiemodel is de basis voor het analysekader dat in het volgende hoofdstuk wordt uitgewerkt.

54 55

Teisman, G.R., 1997: 19 Teisman, G.R., 1997: 31

25

3 Analysekader Het door Teisman beschreven pluricentrische model is het uitgangspunt van het analysekader dat in dit hoofdstuk wordt beschreven en waarmee de drie cases worden geanalyseerd. De nadruk van het analysekader ligt dan ook op de interactie in het netwerk van de besluitvorming. Zowel de procesmatige als inhoudelijke aspecten van de besluitvorming op het gebied van externe veiligheid worden geanalyseerd. In dit hoofdstuk volgt eerst een uitleg over de achterliggende gedachten van het analysekader (opzet) en vervolgens de uitwerking van het analysekader dat in de volgende hoofdstukken wordt toegepast.

3.1 De opzet van het analysekader Het externe veiligheidsbeleid is gebonden aan verschillende wetten en regels.56 Mede op basis van deze wetten en regels vindt besluitvorming plaats waarmee betrokken actoren externe veiligheid in een stationsgebied realiseren. Besluitvorming wordt gedefinieerd als een kluwen van reeksen beslissingen, genomen door verschillende actoren.57 De invloed van besluitvormingsprocessen op externe veiligheid blijkt niet alleen uit de beslissingen en de wijze waarop deze worden genomen, maar ook uit de individuele belangen van de verschillende actoren. Om te voldoen aan de eisen op het gebied van externe veiligheid is interactie tussen de betrokken actoren van belang. Wanneer gemeenschappelijk belang aanwezig is over de wijze waarop aan de veiligheidseisen moet worden voldaan, de actoren dat ook ervaren en de actoren realiseren dat door interactie verschillende belangen met elkaar in balans gebracht kunnen worden, kan uiteindelijk meer veiligheid ontstaan dan bij het begin van het proces het geval was. Of er steun is voor de wijze waarop externe veiligheid wordt gecreëerd kan worden bepaald door te meten of er draagvlak aanwezig is voor de veiligheidsmaatregelen en de wijze waarop externe veiligheid wordt gerealiseerd. De analyse, waarmee de invloed van de besluitvormingsprocessen wordt bepaald, richt zich daarom op: -

de beslissingen die worden genomen en die bepalend zijn voor de uitkomst van het besluitvormingsproces (de beslismomenten) de doelen, middelen en ideeën van de verschillende actoren die leiden tot de wijze van handelen van actoren (het strategisch gedrag) de interactie die heeft plaatsgevonden en de wijze waarop dit is gebeurd (het interactieproces) het draagvlak voor de veiligheidsmaatregelen en de wijze waarop het veiligheidsbeleid tot stand is gekomen. (de beoordeling door actoren)

Het analysekader is dus gebaseerd op het door Teisman beschreven pluricentrisch model. De aandachtspunten voor het bepalen van de invloed van besluitvormingsprocessen zijn afgeleid van dat model (paragraaf 3.2). Aan het einde van dit hoofdstuk is in figuur 8 de opzet van het analysekader schematisch weergegeven.

56

O.a. Wet Milieubeheer, Seveso-II-richtlijn, Besluit risico’s zware ongevallen 1999, voor toelichting: zie www.vrom.nl 57 Teisman in: Bruijn, J.A. de e.a., 1996: 159

26

Actoren Het analysekader zal worden toegepast op de besluitvormingsprocessen bij de stationsgebieden van Delft, Arnhem en Dordrecht. Er zijn in deze cases verschillende actoren betrokken bij de totstandkoming van het externe veiligheidsbeleid. Deze actoren vertegenwoordigen verschillende belangen. De belangrijkste belangen zijn ruimtelijke ordening (lokale gemeente), veiligheid (brandweer) en het transport van gevaarlijke stoffen (Prorail). Aangezien deze belangen zorgen voor spanning als gevolg van de totstandkoming van het externe veiligheidsbeleid, beschrijft het analysekader deze actoren en hun onderlinge interactieprocessen. In deze cases zijn dit de voornaamste actoren die betrokken zijn bij de totstandkoming van het externe veiligheidsbeleid. Uit de analyse zal blijken of er ook nog andere partijen zijn die invloed hebben gehad op het externe veiligheidsbeleid. Ook worden in veel gevallen adviesbureaus aangetrokken om te adviseren over het externe veiligheidsbeleid en de te nemen veiligheidsmaatregelen. Omdat zij geen direct belang hebben bij de totstandkoming van het externe veiligheidsbeleid kunnen zij, beter dan andere betrokken actoren, een objectiever oordeel geven over het besluitvormingsproces. Daarom besteedt het analysekader ook aandacht aan de rol van de adviesbureaus.

3.2 Het analysekader Deel I Beoordeling van veiligheidsmaatregelen per casus Met behulp van documenten van de verschillende cases wordt een overzicht gemaakt van de veiligheidsmaatregelen die actoren in het betreffende stationsgebied willen gaan toepassen om de externe veiligheid in het stationsgebied te waarborgen. Door middel van enquêtes wordt aan de betreffende gemeente, Prorail, de brandweer en een betrokken adviesbureau gevraagd een beoordeling te geven van die veiligheidsmaatregelen. Deze beoordeling resulteert per casus in een ‘intersubjectief’ oordeel van de betrokken actoren en geeft aan of er draagvlak is voor de veiligheidsmaatregelen die in de casus (eventueel) genomen worden. De beoordeling geeft aan wat de mening van de actoren is over de maatregelen en wat de motivatie is van die beoordeling. Actoren houden rekening met het eigen belang, de lokale situatie van het stationsgebied en de kosten van een maatregel. Om een duidelijk beeld te krijgen bestaat de enquête uit de volgende elementen (zie ook bijlage 3): 1. De veiligheidsmaatregelen uit de veiligheidsconcepten van de stationsgebieden. 2. Een beoordeling van veiligheidsmaatregelen op een schaal verlopend van slecht naar goed. 3. Een onderbouwing van de beoordeling waardoor het individuele belang van de actoren beter zichtbaar wordt gemaakt. Deel II Reconstructie besluitvormingsproces De interactieprocessen zijn een belangrijk factor voor de uitkomst van het besluitvormingsproces. Om te bepalen hoe deze interactieprocessen zijn verlopen en op welke wijze de processen een bijdrage hebben geleverd aan de externe veiligheid, wordt het besluitvormingsproces gereconstrueerd. Dit gebeurt door documenten te analyseren en betrokken actoren te interviewen. Met onderstaande aandachtspunten wordt in een aantal stappen het besluitvormingsproces in de

27

gekozen stationsgebieden onderzocht. De aandachtspunten zijn bepalend voor de uitkomst van het besluitvormingsproces. Stap 1. Beslismomenten De besluitvorming is verticaal in te delen, door te kijken naar een reeks van beslissingen die in de tijd zijn genomen. Het betreft hier beslismomenten die een besluitvormingsronde afsluiten. Wat die beslismomenten zijn is niet heel duidelijk aan te geven aangezien actoren vooral beslissingen belangrijk vinden waarbij zij zelf betrokken zijn. De opvattingen daarover verschillen dus. Het is wel mogelijk om beslissingen aan te wijzen die een betekenisvol karakter hebben voor andere actoren dan alleen de beslisser zelf. Het betreft bindende beslissingen waaraan andere actoren zich niet kunnen onttrekken. Deze eerste stap geeft een overzicht van het besluitvormingsproces dat leidt tot het externe veiligheidsbeleid en de eventuele veiligheidsmaatregelen. Stap 2. Strategisch gedrag In stap 2 wordt het strategisch gedrag van de actoren verklaard. Met strategisch gedrag wordt bedoeld: een reeks van beslissingen genomen door één actor, waarmee deze inzicht geeft in zijn doelen, de middelen die hij inzet en de criteria die hij hanteert om medewerking aan het beleid te verlenen. Die strategie omvat ideeën over beïnvloedingsmogelijkheden, over de eigen rol en over kansrijke doelen. De ideeën, doelen en middelen vormen bepalen het strategische gedrag van de actoren. Door het analyseren van die strategieën kan hun wijze van handelen in het besluitvormingsproces worden verklaard. Stap 3. Interactieproces Met behulp van een aantal indicatoren worden de interactieprocessen, die in het netwerk van beslissingen plaatsvinden, geanalyseerd. Deze moeten leiden tot inzicht in de wijze waarop de interactie tussen de actoren heeft plaatsgevonden en in de wijze waarop interactie heeft bijgedragen aan gemeenschappelijke winst in de vorm van een adequaat veiligheidsbeleid en/of veiligheidsmaatregelen (zie deel I). Met de indicator draagvlak wordt aangegeven in welke mate draagvlak aanwezig is voor de kwaliteit van het externe veiligheidsbeleid en de wijze waarop dit tot stand is gekomen. De indicatoren geven aan hoe de inhoud van het besluitvormingsproces en het proces van invloed op elkaar zijn en of de interactie heeft geleid tot een adequaat extern veiligheidsbeleid. Indicatoren waarmee wordt aangegeven of interactie heeft geleid tot een hogere mate van externe veiligheid. 1. vervlechten van doelen De actoren in het stationsgebied hebben verschillende belangen en daarom ook verschillende doelen. Bij het genereren van draagvlak voor het externe veiligheidsbeleid wordt het de kunst om verschillende actoren die verschillende belangen hebben op één of andere wijze met elkaar te verzoenen. Dit wordt het snelst bereikt, indien besluitvorming een proces van verrijking is.58 Het gaat niet alleen om de vraag of de actoren erin geslaagd zijn hun eigen doelen in het beleidsproces onder te brengen, maar ook of de interactie meerwaarde heeft opgeleverd in de vorm van nieuwe doelen. Het vervlechten van doelen staat voor de 58

Teisman in Bruijn, de J.A., 1996: 166

28

wijze waarop interactie heeft geleid tot nieuwe doelen die bijdragen aan een hogere mate van externe veiligheid. 2. koppelen Om tot doelvervlechting te kunnen komen, moeten er relaties bestaan tussen de actoren. Het leggen en onderhouden van relaties (partijen gaan of blijven met elkaar in gesprek) is daarmee een indicatie voor de waarde van de koppelingen. Als verschillende onmisbare actoren koppelingen leggen met elkaar, is er sprake van adequaat management van complexe besluitvorming. Ook externe ontwikkelingen die fundamenteel zijn voor het welslagen van de besluitvorming moeten in de beleidsarena worden ingebracht. Onder externe ontwikkelingen wordt verstaan: financiële mogelijkheden of beleid en wetgeving op het gebied van externe veiligheid. 3. arrangeren Een derde toetssteen voor de waarde van het interactieproces is het arrangeren van interacties. Een arrangement is: de structuur, waarbinnen actoren hun interactie vorm geven. Dit kan een overleg zijn dat een structureel karakter krijgt in de vorm van een stuur- of werkgroep of in de vorm van afspraken over toe te passen veiligheidsmaatregelen. Het arrangement kan een tijdelijke structuur zijn die projectmatig wordt toegepast of een definitieve vorm voor een besluitvormingsproces om veiligheid te borgen in nationale, provinciale of lokale projecten.59 4. draagvlak Om de interactieprocessen te laten bijdragen aan een adequaat veiligheidsbeleid is draagvlak nodig voor de wijze waarop het beleid en de veiligheidsmaatregelen tot stand komen. Daarom zal, door middel van interviews, de actoren gevraagd worden een oordeel te geven over de wijze waarop interactie heeft plaatsgevonden. Het gaat hierbij ook om de mogelijkheden die men naar eigen zeggen had om eigen belangen en standpunten naar voren te brengen. In zeker opzicht is draagvlak de toets op het inhoudelijke resultaat van het besluitvormingsproces. Deel III Invloed van het besluitvormingsproces op de veiligheidsmaatregelen De reconstructie van het besluitvormingsproces en de beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door diverse actoren leiden samen tot inzicht in de invloed van de interactieprocessen op het externe veiligheidsbeleid. Aan het einde van iedere casestudy wordt van deze invloed een beeld geschetst. Onderzocht wordt welke factoren uit het besluitvormingsproces bepalend waren voor en invloed hebben gehad op het uiteindelijke veiligheidsbeleid en de veiligheidsmaatregelen. Factoren zijn de mate van interactie, een arrangement in de vorm van een afspraak of besluit, draagvlak, maar ook de doorslaggevende doelen en belangen van betrokken actoren. Bij het bepalen van de invloed wordt niet alleen gelet op het besluitvormingsproces zelf, maar ook op andere (externe) factoren die bepalend zijn geweest voor de totstandkoming van het externe veiligheidsbeleid en de veiligheidsmaatregelen. Deel IV Conclusie (hoofdstuk 7) Tot slot is het van belang om de drie cases Delft, Arnhem en Dordrecht te vergelijken op hun uitkomsten. Uit deze cases zal moeten blijken hoe bij de herontwikkeling van 59

Teisman in Bruijn, de J.A., 1996: 166

29

stationsgebieden het veiligheidsbeleid tot stand is gekomen en wat de invloed van het besluitvormingsproces is geweest. Conclusies uit dit onderzoek kunnen een bijdrage leveren aan discussie over de wijze waarop externe veiligheid bij ruimtelijke ontwikkelingsprojecten (met name stationsgebieden) beter gewaarborgd kan worden. De conclusies die worden getrokken moeten vooral worden gezien in het licht van de behandelde cases en hoeven niet te gelden voor andere ruimtelijke projecten. Dit onderzoek heeft vooral een lerend karakter en kan bijdragen aan het inzicht in het externe veiligheidsbeleid en de knelpunten bij de uitvoering ervan.

I. Beoordeling van veiligheidsmaatregelen door betrokken actoren

Actoren en interactie binnen besluitvormingsprocessen

II. Reconstructie van besluitvormingsproces:

Aangeven van beslismomenten Bepalen van strategisch gedrag Analyse van interactieprocessen door te letten op: o Doelvervlechting o Koppelen o Arrangeren o Draagvlak

Gemeente

Prorail

Brandweer

Adviesbureau

III. Invloed van besluitvormingsproces

Figuur 8 Schematische weergave van het analysekader

30

4 Spoorzone Delft 4.1 Inleiding De gemeente Delft bereidt al sinds 1988 de bouw voor van een spoortunnel nabij het centrum van Delft. Externe veiligheid is daarbij één van de aandachtspunten. In een beveiligingsconcept voor Spoorzone Delft worden vanuit meerdere invalshoeken veiligheidseisen gesteld aan het project. Dit hoofdstuk behandelt het met de bouw van de tunnel samenhangende veiligheidsbeleid. Om een beeld te krijgen van het project volgt eerst een beschrijving van het gebied en van het externe veiligheidsvraagstuk. Daarna volgt de beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door de volgende betrokken actoren: de gemeente Delft, de brandweer, Prorail (vroeger Railinfrabeheer) en Horvat & Partners. Vervolgens wordt het besluitvormingsproces gereconstrueerd en worden het interactieproces en de uitkomst (de veiligheidsmaatregelen) met elkaar geconfronteerd. Tot slot worden in de conclusie uitspraken gedaan over de invloed van het besluitvormingsproces.

4.2 Gebiedsbeschrijving De spoortunnel moet het bestaande tweesporige viaduct vervangen. Deze vervanging is noodzaak. Het viaduct is een flessenhals in het drukste spoortraject van de Randstad, het ontsiert de stad en bovendien levert het treinverkeer hinder op voor omwonenden.60 Het traject is onderdeel van een spoorroute die loopt tussen Dordrecht en Amsterdam en zal met de komst van een spoortunnel viersporig worden gemaakt. De spoorlijn loopt in Delft dicht langs de huizen van de Spoorsingel, Phoenixstraat en Coenderstraat. Het ondergronds brengen van de spoorlijn biedt aantrekkelijke stedelijke ontwikkelingsmogelijkheden: een binnenstedelijke bouwlocatie en een openbaarvervoersknooppunt.

Figuur 9 Stationsindeling Delft inclusief spoortunnel

60

www.gemeentedelft.info

31

4.3 Externe Veiligheid Het beveiligingsconcept Spoorzone Delft omvat de risico’s voor de interne veiligheid, de externe veiligheid en de sociale veiligheid. In Delft zijn risico’s verbonden aan het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. In de huidige situatie wordt er door het centrum van de stad giftig gas (ammonia, ingedeeld bij de stofcategorie D3 toxische vloeistoffen) en brandbare vloeistof (stofcategorie C3; benzineproducten) vervoerd. Aangezien tot op dit moment nog onduidelijkheid bestaat over de soorten en hoeveelheden gevaarlijke stoffen die in de toekomst per spoor vervoerd zullen worden, zijn veiligheidsmaatregelen opgesteld voor drie vervoerscenario's voor transport door de spoortunnel. De effecten ten aanzien van externe veiligheid zullen worden getoetst aan de normen voor plaatsgebonden risico en voor groepsrisico.61 Deze scenario’s zijn een tweetal door Railned opgegeven karakteristieke scenario’s behorende bij categorie 3a vanuit de Regulering van het Vervoer van Gevaarlijke Stoffen per spoor (RVGS-spoor) en een toekomstverwachting op basis van autonome groei van het huidige aanwezige vervoer.62 De ongevalstypen voor externe veiligheid zijn: explosie vrijkomen giftige stoffen BLEVE (Boling Liquid Expanding Vapour Explosion) brand ontsporing Deze ongevallen ontstaan behalve door het transport van gevaarlijke stoffen ook door de eventuele aanwezigheid van installaties, leidingen of concentraties van brandbare en explosieve mengsels. Figuur 10 Spoorzone Delft

4.4 Beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door actoren De veiligheidsmaatregelen zijn beoordeeld door de gemeente Delft, de brandweer en adviesbureau Horvat & Partners. Deel I uit het analysekader van deze casus is niet compleet omdat Prorail de beoordelingsenquête niet heeft ingevuld. Uit een interview63 is gebleken dat Prorail positief is over alle veiligheidsmaatregelen. Het ontbreken van de enquête heeft daarom geen gevolgen voor de onderzoeksresultaten. De veiligheidsmaatregelen zijn anders dan bij andere stationsgebieden. Het zijn veiligheidsmaatregelen die de interne veiligheid in de tunnel moeten verbeteren, maar die ook effect hebben op de externe veiligheid. De tunnel zelf is al een veiligheidsmaatregel die bijdraagt aan een vermindering van de effecten voor de omgeving als gevolg van incidenten met vervoer van gevaarlijke stoffen. 1. Proactieve maatregelen Door het transport van gevaarlijke stoffen te verminderen neemt de kans op een incident af. Gedoeld wordt op het terugdringen van het transport van gassen onder 61

TCE, Effectberekening vervoer gevaarlijke stoffen, 2003: 37 TCE, Effectberekening vervoer gevaarlijke stoffen, 2003: 12 63 Interview C. van Eeuwijk, Adviseur Veiligheid, Prorail: 14 april 2004 62

32

druk. Hierdoor kan een BLEVE worden voorkomen. De actoren zijn wel positief over deze maatregel maar vragen zich af of het mogelijk en/of wenselijk is. Delft ligt namelijk aan een route waarover vele goederentreinen rijden en een afname van het aantal transporten over deze route betekent dat gevaarlijke stoffen op een andere wijze of via een andere route moeten worden vervoerd. 2. Preventieve maatregelen De preventieve maatregelen hebben betrekking op de constructie van de tunnel, het gebruik van de tunnel, het ontwerp van de spoorinfrastructuur en het ontwerp van de wagons. Deze maatregelen verminderen de kans op een ongeval en beperken de effecten van een ongeval. De actoren zijn in de meeste gevallen positief over het effect van de preventieve maatregelen. De motivatie is dat door deze maatregelen de kans op explosies, brand en ongevallen met gevaarlijke stoffen vermindert. Slechts een klein aantal preventieve maatregelen wordt niet positief beoordeeld. Deze beoordeling en motivering van de beoordeling verschilt ten aanzien van de volgende maatregelen: -

Het meten van het percentage ontvlambare gassen of dampen in de omgevingslucht binnen het bereik van de laagste explosielimiet (afgekort LEL) in verband met de ventilatie en de toelaatbaarheid van treinen in de spoortunnel. Dit is volgens de gemeente niet nodig, omdat treinen bij constatering van een probleem niet de tunnel in mogen rijden. De gemeente Delft is namelijk van mening dat het beter is om een ongewenste stop van een trein ín de spoortunnel te voorkomen. Dit is mogelijk door detectiepoorten vóór de tunnel te plaatsen. Op het moment van schrijven is er nog geen duidelijkheid over het toepassen van maatregelen die samenhangen met deze maatregelen.

-

Het explosievrij uitvoeren van pompen en pompkelders. Deze maatregel is volgens de gemeente niet besproken. Het is echter onduidelijk waarom deze maatregel volgens de gemeente niet is besproken. De maatregel is namelijk wel in het beveiligingsconcept opgenomen. Prorail, de brandweer en Horvat & Partners hebben de maatregel wel beoordeeld.

-

De brandveiligheid van materieel (ontstaan van brand, brandontwikkeling, brandwerendheid, branddetectie etc.) die in de komende periode naar een hoger niveau te worden gebracht. Volgens Horvat & Partners een onduidelijke maatregel. Daarom hebben zij geen mening over de maatregel.

-

De tunnel en aanwezige voorzieningen moeten robuust uitgevoerd worden. Een voorbeeld van deze maatregel is de bovenleiding die bestand moet zijn tegen een brandende trein die met een minimale snelheid de tunnel doorrijdt. De brandweer heeft hierover geen mening. Het is niet duidelijk waarom zij hier geen mening over hebben.

-

Omdat detectie van hete wielassen of gebroken wielbanden (hotboxdetectie) moeilijk is te handhaven beoordeelt de brandweer deze maatregel negatief.

3. Preparatieve maatregelen De preparatieve maatregelen worden door de gemeente Delft, de brandweer, Prorail en Horvat & Partners positief beoordeeld. De maatregelen dragen in hoge mate bij aan de effectbeperking van een incident, omdat zij een snelle en adequate effectbestrijding mogelijk maken. In nog op te stellen evacuatie- en communicatieplannen worden de preparatieve maatregelen verder uitgewerkt. Deze plannen hebben niet alleen betrekking op alarmering van personen die zich in de

33

spoortunnel bevinden (interne veiligheid), maar ook op de alarmering van inwoners van Delft in de omgeving van de spoortunnel (externe veiligheid). 4. Repressieve maatregelen Repressieve veiligheidsmaatregelen worden niet expliciet in het beveiligingsconcept voor de Spoorzone Delft genoemd. In het volgende gedeelte worden de maatregelen aangegeven die wel in het rapport zijn genoemd en bijdragen aan een betere hulpverlening en zelfredzaamheid. Repressieve maatregelen hebben direct verband met de hulpverlening. 5. Hulpverlening en zelfredzaamheid De maatregelen met betrekking tot hulpverlening en zelfredzaamheid zijn later toegevoegd aan het beveiligingsconcept, op het moment van de beoordeling van de maatregelen had daarover nog geen overleg plaatsgevonden. Daarom hadden de meeste actoren over de maatregelen nog geen mening. Daarom kunnen er uit deze beoordeling geen geldige conclusies worden getrokken. Zelfredzaamheid heeft betrekking op de vergroting van de zelfredzaamheid van personen in de tunnel. De actoren zijn positief over de veiligheidsmaatregelen die hiertoe moeten bijdragen. De zelfredzaamheid van de personen in de omgeving van de tunnel kan via de evacuatie- en communicatieplannen geregeld worden.

4.5 Het besluitvormingsproces In deze paragraaf zal het besluitvormingsproces gereconstrueerd worden. Eerst volgt een overzicht van het besluitvormingsproces betreffende externe veiligheid bij Spoorzone Delft met daarbij aangegeven de belangrijkste beslissingen en initiatieven die bepalend zijn voor het verloop van het proces.

4.5.1 Het besluitvormingsproces In onderstaand overzicht staan weergegeven, de belangrijkste beslissingen die betrekking hebben op het vraagstuk externe veiligheid en de veiligheidsmaatregelen die daarbij genomen zullen gaan worden. De documenten waarin de veiligheidsmaatregelen staan beschreven worden in het rood weergegeven.

1988 NS benadert de gemeente Delft in verband met het viersporig maken van de spoorlijn Amsterdam-Dordrecht in het kader van Rail 21 1998 Spoorzone Delft aangewezen als voorbeeldproject Intensief Ruimtegebruik (StIR) 2000 Veiligheidseffectrapportage Spoortunnel Delft opgesteld 2001 25 januari Startnotitie 'Integrale Veiligheid Delft Centraal' (IVDC) wordt ondertekend 2001 26 maart Inventarisatie van functies, risicodragers en ongevalstypen, resultaat: Rapportage 1e fase Werkgroep Integrale Veiligheid Delft Centraal 2001 27 juli Beveiligingsconcept Spoorzone Delft 2002 29 januari Uitgangspuntennotitie Interne veiligheid 4-sporigheid Rijswijk – Delft 2003 17 juni Effectberekening Vervoer Gevaarlijke Stoffen 2003 25 juni Vaststelling Randvoorwaarden voor nadere uitwerking Integrale Veiligheid Spoorzone Delft 2003 oktober Masterplan van uiteindelijke voorkeursvariant voor tunnel

Figuur 11 Beslismomenten en documenten uit het besluitvormingsproces voor het externe veiligheidsbeleid van Spoorzone Delft

34

4.5.2 Beslismomenten en initiatieven Initiatief In 1998 werd Spoorzone Delft aangewezen als voorbeeldproject Stimuleringsfonds Intensief Ruimtegebruik (StIR), ook is het project een onderdeel van het MIT64. Met het door de overheid beschikbaar gestelde bedrag en de aanwezige financiële bijdragen van andere partijen is de eerste projectfase gefinancierd. In 1998 wijst brandweer Delft de projectleider Spoorzone Delft op het feit dat er nog een werkgroep veiligheid mist.65 Naar aanleiding van dit initiatief is in 2001 de 'Startnotitie Integrale Veiligheid Delft Centraal' ondertekend. Hiermee wordt een begin gemaakt met de werkgroep Integrale Veiligheid Spoorzone Delft. In de werkgroep zijn alle instanties betrokken die iets met de Spoorzone te maken hebben. Deze instanties zijn: de gemeente Delft en de brandweer, hulpverleningsregio Haaglanden, politie Haaglanden, KLPD Spoorwegpolitie, Railinfrabeheer (Prorail), Ballast Nedam, Reizigersvereniging ROVER, E. Horvat Consultants B.V. en Van Dijk van Soomeren en Partners (DSP). De werkgroep geeft de instanties de mogelijkheid om eigen belangen en ideeën naar voren te brengen. De bijeenkomsten van de werkgroep leiden tot de Rapportage 1e fase Werkgroep Integrale Veiligheid Delft Centraal op 26 maart 2001. De rapportage leidt tot een inventarisatie van alle in de Spoorzone aanwezige functies, risicodragers en ongevalstypen. De rapportage is een startnotitie waarmee op aandringen van de brandweer 'integrale veiligheid' onder de aandacht van de gemeenteraad wordt gebracht. De verschillende veiligheidsvraagstukken die een rol spelen zijn verder uitgewerkt tot het definitieve Beveiligingsconcept Integrale Veiligheid Spoorzone Delft van 27 juli 2001. Dit beveiligingsconcept is gericht op het leveren van functionele veiligheidseisen als onderdeel van het Programma van Eisen van de gehele Spoorzone Delft. Deze functionele eisen omvatten de risico's voor de interne veiligheid, de externe veiligheid en de sociale veiligheid.66 Het beveiligingsconcept moet afgestemd zijn met alle betrokken partijen en vervolgens geaccepteerd worden. Daarom is door in een intentieverklaring door de betrokken actoren besloten om aan te sluiten bij de methodiek van de Veiligheidseffectrapportage (VER). Het project Spoorzone Delft is gekozen als één van de pilotprojecten voor de verdere ontwikkeling van de VER. Het is een instrument waarmee vooraf duidelijk wordt gemaakt welke veiligheidsrisico’s je in huis haalt met een groot ruimtelijk project of met een nieuw gebouw. Het doel van een VER is om via een gestructureerd proces samen met de betrokkenen zicht te krijgen op veiligheidsrisico’s, alternatieven te ontwikkelen waarmee aan deze risico’s tegemoet wordt gekomen en afspraken te maken over de maatregelen en activiteiten die nodig zijn om het alternatief te ontwikkelen.67 Naar aanleiding van het beveiligingsconcept zijn ook notities geschreven voor de Interne Veiligheid 4-sporigheid Rijswijk – Delft68. Hierin staan uitgangspunten die gehanteerd worden en maatregelen die in het ontwerp geïntegreerd dienen te worden om de interne veiligheid van de Spoorzone te waarborgen. 64

Het Meerjarenprogramma Infrastructuur en Transport (MIT) is een inhoudelijk samenhangend en tot en met 2010 financieel gedekt programma voor de aanleg- en benuttingsprojecten op het gebied van droge en natte infrastructuur. www.mitprojectenboek.nl/index2 65 Interview A. W. de Ruijter, brandweer Delft: 14 april 2004 66 E. Horvat Consultants B.V., 2001: 1 67 Berenschot en van Dijk, van Soomeren en Partners, 2000: 6 68 Uitgangspuntennotitie Interne Veiligheid 4-Sporigheid Rijswijk – Delft, 6 juli 2002

35

In verband met de externe veiligheid en interne veiligheid is in 2003 een ‘effectberekening vervoer gevaarlijke stoffen’ uitgevoerd.69 Deze berekening richt zich op de veiligheidsaspecten aangaande het vervoer van gevaarlijke stoffen door een korte of lange tunnel en de vraag hoe deze varianten zich onderling verhouden. Deze berekeningen verhogen het inzicht in de aanwezige risico’s op het gebied van externe veiligheid. Deze informatie wordt gebruikt om de effectiviteit van de veiligheidsmaatregelen te vergroten en in het ontwerp van de tunnel te integreren.

4.6 Strategisch gedrag Gemeente Delft Een viaduct dat viersporigheid van de spoorlijn Amsterdam - Dordrecht boven de grond mogelijk maakt is in beginsel door de gemeente Delft afgewezen. Zij nemen daarom het initiatief voor een onderzoek naar de mogelijkheden van een ondergrondse variant. Ook nemen zij daarmee de verantwoordelijkheid voor de besluitvorming in de aanloop naar de realisatie van de spoortunnel. De gemeente Delft en Prorail krijgen van het Rijk de opdracht om de ondergrondse spoorverdubbeling uit te werken als onderdeel van de herontwikkeling van de Spoorzone. Hierop volgt het masterplan; wat de basis is voor de financiële bijdrage die de gemeente Delft kan leveren door kapitalisatie van structurele inkomsten ten gevolge van de ontwikkeling van het gebied en de grondwaardestijging die ontstaat door het wijzigen van het bestemmingsplan en door grondexploitatie.70 Omdat veiligheid in het begin een ondergeschoven kindje was en de gemeente Delft ook daarvoor verantwoordelijkheid draagt, is de veiligheid bij het project Spoorzone Delft door de Werkgroep 'Integrale Veiligheid Spoorzone Delft' onder de aandacht gebracht bij de gemeenteraad. Dit is gebeurd op aandringen van de brandweer Delft.71 De gemeente Delft is nauw betrokken geweest bij de totstandkoming van de werkgroep 'Integrale Veiligheid Spoorzone Delft'. Hierdoor krijgt de gemeente Delft informatie voor het 'veilig' verlenen van de bouwvergunning. Natuurlijk is de gemeente ook belanghebbende bij de kwaliteit van de reiziger, de leefbaarheid en de veiligheid van het spoorvervoer door de stad Delft. Tevens is de gemeente vergunningverlener voor de aanleg, zal zij de richtlijnen voor het mer-traject voor de Spoorzone opstellen, verzorgt zij de planologische inpassing en is zij een belangrijke grondeigenaar.72 Het initiatief om te werken volgens de methodiek van de VER is een belangrijke stap in het proces omdat daarmee wordt aangegeven dat men veiligheid in een vroeg stadium van de besluitvorming onder de aandacht wil brengen. Hierbij betrekt men alle betrokken actoren en alle mogelijke veiligheidsrisico's. Bijleveld geeft aan73: Wanneer je veiligheid behandelt zoals dat in een normaal proces gaat, dan wordt pas over veiligheid gepraat als de aanvraag voor de bouwvergunning bij de afdeling bouwen woontoezicht ligt. Dan zijn aanpassingen ongelofelijk duur. Wanneer je meteen begint met het aangeven van de juiste plek van bijvoorbeeld de vluchttrappen of de juiste breedte van de vluchtdeuren, dan voorkom je aanpassingen in een latere fase. 69

Transport Consultants and Engineers, Effectberekening Vervoer Gevaarlijke Stoffen 2003 http://raad.delft.nl/commissies/duurzaamheid/2003/Bijlage-nota/x01_Masterplan.html 71 Interview A. W. de Ruijter, brandweer Delft: 14 april 2004 72 Uitgangspuntennotitie Interne Veiligheid 4-sporigheid Rijswijk – Delft, 6 juli 2002 73 Interview E. Bijleveld, projectleider Spoorzone Delft, 13 april 2004 70

36

In opdracht van de gemeente Delft heeft een procesmanager een planning en een organisatiestructuur voor het project opgesteld.74 In mei 2001 is een 'Procesplan en procesplanning Delft' opgesteld met daarin een aantal ijkpunten. De gemeente probeert hiermee de aanvang van de uitvoering voor Delft Centraal in 2004 en voor de spoortunnel en het station in 2005 te laten plaatsvinden. Vervolgens heeft zij een procesovereenkomst gesloten met alle publieke partijen75 met daarin de gestelde eisen aan het project (opleverdatum, inpassing in omgeving, vervoerswaarde en veiligheid) en heeft zij deze ondertekend. Aangezien de burgemeester van een gemeente eindverantwoordelijke is voor de activiteiten van de brandweer en verantwoordelijk is voor de veiligheid van de burgers maar ook streeft naar een goede economische ontwikkeling van de stad Delft, is hij op zoek naar integrale oplossingen. Brandweer Delft De brandweer van de gemeente Delft toetst de plannen op het aspect veiligheid en calamiteitenbestrijding, formeel bij de aanvraag van de bouwvergunning, maar praktisch al in een eerder stadium. De brandweer brengt in 1998 het aspect veiligheid onder de aandacht bij de gemeente Delft. In samenwerking met de hulpverleningsregio Haaglanden is de brandweer mede-initiatiefnemer van de werkgroep. De brandweer heeft zichzelf aangeboden en geeft aan dat zowel naar brandveiligheid, bouwveiligheid als naar sociale veiligheid moet worden gekeken.76 Alle aspecten van veiligheid moeten aan bod komen, want ze hebben allemaal een relatie met elkaar. Men nam dit initiatief met de gedachte dat de veiligheidsmaatregelen in het ontwerp zitten en niet achteraan in de veiligheidsketen. Pas in een later stadium zou men dan kunnen gaan kijken naar maatregelen achteraf in de beheerfase.77 De kunst is om van te voren met elkaar te komen tot een oplossing voor de vraag: "Hoe ga je om met veiligheid?" Bij een incident als gevolg van vervoer van gevaarlijke stoffen is de brandweer erbij gebaat dat men niet voor verrassingen komt te staan tijdens de repressie. Door vooraan in de veiligheidsketen maatregelen te nemen (proactief, preventief en preparatief) kan een incident worden voorkomen en wordt het beheersen van een incident makkelijker. Uit het beveiligingsconcept blijkt dat zoveel mogelijk veiligheidsmaatregelen in het ontwerp worden geïntegreerd. Daarmee is voldaan aan de voorstellen van de brandweer. Zowel met de belangen van de brandweer (bv. veiligheid brandweerlieden) als met de belangen van de gemeente Delft (ruimtelijke & economische ontwikkeling van Delft en veiligheid van inwoners) is in het concept rekening gehouden. De gemeente Delft blijft uiteindelijk verantwoordelijk voor het gehele project, maar de brandweer is de uitvoerende instantie voor de effectbestrijding en stelt daarbij bepaalde eisen. Prorail Net als de brandweer is ook Prorail (voorheen NS Railinfrabeheer) in een vroeg stadium van de besluitvorming betrokken bij het project Spoorzone Delft. Prorail is als beheerder van de spoorinfrastructuur en planontwikkelaar van de viersporigheid, verantwoordelijk voor de kwaliteit van het spoor, voor de veiligheid van de reizigers en voor een goede inpassing van de aan te leggen spoorinfrastructuur. De rol van

74

E. Horvat Consultants B.V., 2001:5 Gemeente Delft, provincie Zuid-Holland, stadsgewest Haaglanden, ministerie van VROM, ministerie van V&W 76 Interview A. W. de Ruijter, brandweer Delft: 14 april 2004 77 Interview A. W. de Ruijter, brandweer Delft: 14 april 2004 75

37

Prorail is duidelijk: Er moet een tunnel gebouwd worden.78 En omdat Prorail verantwoordelijk is voor een veilige bereikbaarheid van de treinen heeft zij belang bij een goede organisatie van het aspect veiligheid. Naast een veilig spoor is één van de doelen een maximaal gebruik van het spoor. Dit veroorzaakt veiligheidsrisico's; vervoer van gevaarlijke stoffen kan namelijk leiden tot incidenten. Omdat besloten is tot een tunnel worden de risico's met betrekking tot het aspect externe veiligheid teruggedrongen en kunnen transporten door blijven gaan zolang de oriënterende waarde van het groepsrisico onder de richtlijn blijft. De spoortunnel voorkomt of vermindert schade in de omgeving (externe veiligheid). Door de bouw van de tunnel verplaatst de veiligheidsproblematiek zich voor een groot deel naar de interne veiligheid. Het waarborgen van de interne veiligheid in de tunnel heeft echter ook invloed op de externe veiligheid. Maatregelen die worden genomen om de veiligheid van de reizigers te verhogen (ontsporingsgeleiding, geen wissels in de tunnel), leiden bij een incident ook tot minder ernstige effecten voor de omliggende bebouwing van de tunnel. Prorail onderstreept het belang van een vroegtijdige aanpak van risico's. Het vroegtijdig inventariseren van risico's bij tunnels creëert eenduidigheid.79 Vanuit het veiligheidsconcept Integrale Veiligheid Spoorzone Delft stelt Prorail functionele eisen met betrekking tot het spoor op die moeten leiden tot een veilig ontwerp van de tunnel. Bij het opstellen van deze functionele eisen was geen sprake van alleen maar eenrichtingsverkeer. In de werkgroep werd telkens teruggekoppeld naar datgene wat besloten was. Het uiteindelijke ontwerp van de tunnel, inclusief de veiligheidsmaatregelen, is tot slot getoetst in de werkgroep. De eindverantwoordelijke voor de veiligheid op het spoor is dus Prorail en de eindverantwoordelijke voor veiligheid naast het spoor is de gemeente Delft. Horvat & Partners Horvat & Partners (eerder Horvat Consultants BV) heeft de procesbegeleiding van de 1e en 2e fase activiteiten van de werkgroep verzorgd en leverde daarmee een bijdrage aan het Beveiligingsconcept Spoorzone Delft. Zowel inhoudelijk als procesmatig is de werkgroep bij het toetsen van het ontwerp voor de tunnel begeleid door Horvat & Partners. Hulpverleningsregio Haaglanden heeft Horvat & Partners op een bepaald moment betrokken. De taak van Horvat is om vanuit een onafhankelijke positie (voor zover mogelijk) te kijken hoe veiligheid het beste in het proces en het project geborgd kan worden. Hierbij betrekt men eerder opgedane kennis op het gebied van tunnels en andere ruimtelijke ontwikkelingsprojecten zoals de HSL-Zuid, de Betuweroute, de Schelde-oeververbinding en Amsterdam-Zuid. Zowel op het gebied van interne als externe veiligheid is het doel geweest: inhoudelijk en procesmatig actoren te betrekken en betrokken te houden.80

4.7 Interactieproces 4.7.1 Gemeenschappelijk belang Het doel van interactieve besluitvorming is om gemeenschappelijke winst te behalen. In het geval van Spoorzone Delft gaat het hierbij om de totstandkoming van een beveiligingsconcept met een aantal veiligheidsmaatregelen dat de spoorzone en de spoortunnel veilig maakt. De spanning tussen ruimtelijke ontwikkeling, transport van 78

Interview C. van Eeuwijk, Adviseur Veiligheid, Prorail: 14 april 2004 Interview C. van Eeuwijk, Adviseur Veiligheid, Prorail: 14 april 2004 80 Interview B. Smolders, Horvat & Partners: 13 april 2004 79

38

gevaarlijke stoffen en veiligheid wordt in deze casus opgelost door de mogelijke komst van de spoortunnel en door het geld dat de overheid (waarschijnlijk) ter beschikking stelt voor de bouw van de tunnel. Deze twee factoren leiden tot draagvlak voor de bouw van de tunnel. De gemeente Delft, de brandweer en Prorail zijn niet verantwoordelijk voor de kosten, waardoor met de kostenfactor minder rekening hoeft te worden gehouden. Wat overblijft, is een gemeenschappelijk belang dat zich kenmerkt door het veilig bouwen van de tunnel. Minister Peijs van Verkeer en Waterstaat heeft op 24 november in het begrotingsdebat in de Tweede Kamer gezegd dat Delft een Spoortunnel krijgt. De minister is bereid de motie uit te voeren waarin de Kamer het kabinet oproept om 344 miljoen euro uit te trekken om de tunnel mogelijk te maken. De vraag blijft echter open welke situatie zou ontstaan wanneer er geen geld en dus geen spoortunnel was gekomen. Geld speelt in ieder geval een belangrijke rol.81 De gemeente Delft, de brandweer, Prorail beoordelen de veiligheidsmaatregelen allemaal vanuit een ander standpunt. Zo is Prorail gebaat bij veiligheid op het spoor, de gemeente Delft bij veiligheid in de omgeving van het spoor. De brandweer zal worden ingezet bij een incident in of rond de tunnel en is dus gebaat bij goede veiligheidsmaatregelen. Dit geldt voor de veiligheid van de omgeving en de veiligheid van het brandweerkorps zelf. De drie actoren realiseren bij dit project dat ze afhankelijk zijn van elkaar; men kan niet zonder de hulp van één van de actoren optimale veiligheid creëren. Gegeven de uitspraken van de diverse betrokkenen is men overtuigd van het feit dat door vroegtijdige interactie een gemeenschappelijk standpunt te formuleren is over het aspect externe veiligheid: Gemeente Delft: Praten over veiligheid in een later stadium is veel duurder. Veiligheidsmaatregelen moet je zoveel mogelijk in het ontwerp stoppen en niet achteraf.82 Brandweer Delft: Door met zoveel mogelijk ketenpartners om tafel te zitten, kun je alle aspecten van veiligheid in beeld brengen. Daarbij moet je ervoor zorgen dat veiligheidsmaatregelen in het ontwerp zitten; zo hoef je niet in de beheerfase nog maatregelen te treffen.83 Prorail: Alle risico's die er waren, zijn of nog zullen komen zijn boven tafel gekomen en dat is de winst van het betrekken van alle verschillende actoren. Over het overleg: De brandweer gaat heel ver in hun beveiliging en als leek kijk je daar heel anders tegenaan. Door overleg krijg je wel begrip voor elkaar, ook naarmate het proces vordert.84 Niet alleen een gezamenlijke totstandbrenging van een veilige omgeving is een gemeenschappelijk belang, maar ook de goedkopere veiligheidsmaatregelen zijn een verklaring voor het feit dat men gezamenlijk tot oplossingen wil komen. Daarom sluiten alle actoren zich aan bij de werkgroep Integrale Veiligheid Spoorzone Delft en wil men met behulp van de Veiligheidseffectrapportage de verschillende veiligheidsrisico's in alle fasen van het project, tot en met de gebruiksfase, expliciet meenemen. Het doel van deze integrale benadering van veiligheid is: de actoren in staat te stellen het vraagstuk tot een bewust gezamenlijk eigendom te maken en vanaf het begin stapsgewijs na te gaan hoe daarmee moet worden omgegaan.85 De interactie moet leiden tot een integrale aanpak in het beschouwen van de variëteit van alle mogelijke scenario's zoals botsing, ontsporing, brand, criminaliteit en discomfort enerzijds en een veiligheidsconcept voor het gehele systeem Spoorzone 81 82

Interview E. Bijleveld, projectleider Spoorzone Delft, 13 april 2004 Interview A. W. de Ruijter, brandweer Delft: 14 april 2004 84 Interview B. Smolders, Horvat & Partners: 13 april 2004 85 Gemeente Delft, 2001: 1 83

39

Delft, waarbij nadrukkelijk rekening wordt gehouden met de levensduur van de infrastructuur (circa 100 jaar); de balans tussen de veiligheidsmaatregelen in de infrastructuur en de veiligheidsmaatregelen in de exploitatiefase van het project Spoorzone Delft anderzijds.

4.7.2 Doelvervlechting In het beveiligingsconcept voor de spoorzone in Delft zijn functionele veiligheidseisen genoemd. Deze eisen moeten bij de realisatie van het project leiden tot veiligheidsmaatregelen. Om de verschillende veiligheidsmaatregelen die actoren van belang achten te implementeren is overleg nodig. In dit overleg worden de verschillende standpunten en doelen naar voren gebracht. Vervolgens kan men proberen compromissen te sluiten om de veiligheid te waarborgen en waar mogelijk te verbeteren met behulp van nieuwe inzichten. Ook in Delft heeft regelmatig overleg plaatsgevonden. Bij de oprichting van de werkgroep (rapportage 1e fase) De 1e-fase-activiteiten waren gericht op het bijeenbrengen van diverse partijen en het globaal inventariseren van de belangrijkste veiligheidsrisico's en het onder de aandacht brengen van de veiligheid bij de gemeenteraad. De leden van de werkgroep konden hierbij vanuit hun eigen belang standpunten op tafel leggen en eisen stellen ten aanzien van de belangrijkste veiligheidsrisico's. Hierbij speelden diverse veiligheidsaspecten een rol, zowel interne veiligheid als externe veiligheid, maar ook sociale veiligheid. Het beveiligingsconcept is zodanig opgesteld dat rekening gehouden wordt met de voertuigen (trein, tram, bus, auto, fiets, taxi etc.), de infrastructuur (tunnel, gebouwen, parkeervoorzieningen, wegen, inrichting), de gebruikers en het personeel, de beveiligingssystemen, de hulpverleningsdiensten en de bijbehorende procedures.86 Hierdoor is dus rekening gehouden met de standpunten van de actoren en heeft het overleg geleid tot een integrale aanpak waarin rekening is gehouden met alle mogelijke scenario’s. Bij de totstandkoming Beveiligingsconcept Definitief (rapportage 2e fase) Het beveiligingsconcept is het resultaat van de 2e-fase-activiteiten van de werkgroep, waarbij de werkgroep in drie plenaire bijeenkomsten bijeen is geweest. Daarnaast hebben met de leden uit de werkgroep bilaterale bijeenkomsten plaatsgevonden over de verdere uitwerking van delen van het beveiligingsconcept. Dit concept is gericht op het leveren van de functionele veiligheidseisen als onderdeel van het Programma van Eisen van de gehele Spoorzone Delft. Het is gebaseerd op een veiligheidsfilosofie die is afgeleid en opgebouwd uit de gedane ervaringen met overige projecten in Nederland. Die veiligheidsfilosofie bestaat uit een aantal elementen: een veiligheidsdoelstelling, een integrale aanpak, het gebruik van de veiligheidsketen en transparantie van verantwoordelijkheden.87 Door het overleg is een beeld ontstaan van de risico's in het gebied en de wijze waarop de deelnemende actoren die risico's ervaren. Door in het overleg de individuele doelen te vervlechten is een integrale oplossing voor het hele gebied ontstaan en is men het eens geworden over de te nemen veiligheidsmaatregelen. Er ontstaat eenduidigheid over het veiligheidsniveau, begrip voor individuele standpunten en veiligheidsmaatregelen zijn goedkoper doordat ze in het ontwerp zijn geïntegreerd. Omdat het project nog niet is gerealiseerd, is het onduidelijk of de veiligheidsmaatregelen zo worden toegepast dat alle actoren ook daarover tevreden 86 87

E. Horvat Consultants B.V., 2001 E. Horvat Consultants, 2001:11

40

zijn. In de werkgroep zijn met de actoren alle mogelijk scenario’s besproken; af en toe werd de werkgroep verdeeld in subgroepen om deelanalyses te kunnen maken. Dit bilaterale overleg werd weer als input gebruikt voor de werkgroepoverleggen.88 Ook heeft afzonderlijk overleg plaatsgevonden tussen bijvoorbeeld de brandweer en de gemeente met als doel: beeldvorming van de positie van de afzonderlijke actoren. Als actor is het belangrijk te bepalen wat de eigen belangen en standpunten zijn in relatie tot standpunten van andere actoren.89 Er is discussie geweest over de veiligheidsmaatregelen die genomen kunnen worden, maar doordat er weinig tijdsdruk was is er genoeg ruimte geweest om compromissen te sluiten waardoor de betrokken actoren tevreden waren én waardoor de veiligheid niet in gevaar komt. “Zo huurde Prorail bijvoorbeeld veiligheidsdeskundigen om de veiligheidsdeskundigen van de gemeente te pareren. Om tegenwicht te bieden.”90 Bij de toetsing van langere en korte tunnelvarianten en het station op veiligheidsrisico’s De voorgaande startnotitie en een veiligheidsscan zijn de basis voor de volgende fase van het proces. Deze fase betreft de toetsing van langere en korte tunnelvarianten en het station op veiligheidsrisico’s. En het toetsen van eventueel te nemen veiligheidsmaatregelen. De actoren dienen vooraf aan te geven wat ze op het gebied van veiligheid willen bereiken, hoe ze dat willen doen en op welke manier ze later onderzoeken of dat is gelukt. De aanzet wordt gegeven met een Uitgangspuntennotitie interne veiligheid. Daarnaast is een effectberekening vervoer gevaarlijke stoffen uitgevoerd. 91 Bij deze studie zijn twee tunnelvarianten beschouwd; de korte en lange tunnel met respectievelijk een bovengronds en een ondergronds station. Beide varianten kennen een viertal sporen, dat onderling is gescheiden door tussenwanden. In opdracht van de werkgroep is studie verricht naar de veiligheidsaspecten aangaande het vervoer van gevaarlijke stoffen voor de korte dan wel de lange tunnelvariant. De bijdrage van de eventuele gevolgen van transport van gevaarlijke stoffen voor beide tunnelvarianten aan het plaatsgebonden risico en de oriënterende waarde van het groepsrisico voor de drie relevante scenario’s (zie paragraaf 4.3) zijn berekend. Hieruit blijkt dat het plaatsgebonden risico en het groepsrisico voor de omgeving bij alle drie de scenario’s en uitgaande van nieuwbouwplannen binnen de wettelijke c.q. oriënterende waarde blijven.92 De aanleg van de tunnel zal de veiligheidssituatie voor de omgeving verbeteren ten opzichte van de open vrije baan. Ook blijkt uit de berekeningen dat verschillende veiligheidsmaatregelen bij alle tunnelvarianten leiden tot een significant lager groepsrisico. Het maakt voor het groepsrisico niet uit of men op of naast de tunnel bouwt. Onderzochte veiligheidsmaatregelen zijn: ontsporingsgeleiding, een sprinklerinstallatie in de tunnel en het aanpassen van de soorten (brandbare) stoffen die vervoerd worden. Doordat in een vroeg stadium (voordat de tunnel wordt aangelegd) is overlegd, hebben de actoren kans gezien hun belangen te presenteren, knelpunten te signaleren en samen een beveiligingsconcept op te stellen dat voorziet in het voorkomen van overschrijdingen van het groepsrisico en het plaatsgebonden risico. Tevens zijn eisen gesteld ten aanzien van de hulpverlening en de zelfredzaamheid van personen. Door een structureel overleg vanaf het begin van het besluitvormingsproces worden alle risico's met alle betrokkenen in kaart gebracht en 88

Interview E. Bijleveld, projectleider Spoorzone Delft, 13 april 2004 Interview A. W. de Ruijter, brandweer Delft: 14 april 2004 90 Interview E. Bijleveld, projectleider Spoorzone Delft, 13 april 2004 91 Transport Consultants and Engineers, 2003 92 Transport Consultants and Engineers, 2003, 8 89

41

is gezamenlijk naar een oplossing gezocht. Door op initiatief van de gemeente Delft aan te sluiten bij de systematiek van de Veiligheidseffectrapportage vond er een koppeling plaats tussen meerdere actoren. Hierdoor ontstond interactie tussen deze partijen. Deze interactie heeft geleid tot draagvlak over het veiligheidsbeleid voor de spoortunnel door de bouw van een spoortunnel en de tegemoetkoming in kosten door de overheid. Het overleg ging daardoor alleen over het veiligheidsbeleid en de te nemen veiligheidsmaatregelen. Het is daarom niet aan te geven of er nieuwe doelen zijn ontstaan omdat er interactie was tussen de actoren. Van verrijking door interactie die leidde tot nieuwe doelen is geen sprake. Het doel was om alle veiligheidsrisico’s te signaleren waarbij rekening werd gehouden met de belangen van alle gebruikers van de tunnel en de tunnelomgeving en om de risico’s binnen de daarvoor gestelde normen en richtlijnen te houden. Uit berekeningen blijkt dat de risico’s binnen de normen en richtlijnen blijven en uit het beveiligingsconcept blijkt dat rekening is gehouden met alle gebruikers.

4.7.3 Koppelen Een belangrijke koppeling die in het beginstadium tot stand komt is de koppeling tussen de brandweer en de gemeente Delft aangaande het veiligheidsaspect bij de ontwikkeling van Spoorzone Delft. De brandweer Delft brengt veiligheid onder de aandacht van de gemeenteraad. De gemeenteraad realiseert wat het belang is van het terugdringen van diverse veiligheidsrisico's. Er ontstaat een koppeling tussen het belang stedelijke ontwikkeling (bouw spoortunnel) en het veiligheidsbelang en dit resulteert in een integrale veiligheidsaanpak bij de bouw van de spoortunnel, waarbij rekening wordt gehouden met meerdere belangen. Vervolgens wordt de werkgroep Integrale Veiligheid Spoorzone Delft samengesteld, zodat de bij-de-bouw-van-de-tunnel-betrokken actoren met elkaar in contact worden gebracht. Onder andere de gemeente Delft, de brandweer, Prorail en Horvat & Partners zoeken in gezamenlijk overleg naar de benodigde veiligheidsmaatregelen, zonder dat dit leidt tot knelpunten. Op dit moment is nog niet op detailniveau gesproken over mogelijke veiligheidsmaatregelen in de tunnel. De betrokkenen realiseren dat.93 Over de details zou in een later stadium nog discussie kunnen ontstaan. “De kunst is van te voren eruit komen om te kijken hoe het er met betrekking tot de veiligheid uit moet zien. Er komen met de uitvoering wel problemen, maar de architect moet volgens de afgesproken richtlijnen werken.”94 De gemeente Delft wilde met de spoortunnel overlast van de spoorlijn door het centrum verminderen. De brandweer betrok hierin ook het aspect veiligheid, waardoor het besef is ontstaan dat een spoortunnel veilig dient te zijn voor zowel de gebruikers (interne veiligheid) als de omgeving (externe veiligheid). Die koppeling van uitgangspunten heeft dus meerwaarde opgeleverd in de vorm van een veilige spoortunnel. De opgerichte werkgroep was één van de middelen om integrale veiligheid te realiseren.

93 94

Interview B. Smolders, Horvat & Partners: 13 april 2004 Interview A. W. de Ruijter, brandweer Delft: 14 april 2004

42

4.7.4 Arrangeren Veiligheidsorganisatie

Figuur 12 Stakeholders Spoorzone Delft en veiligheidscoördinatie95

De veiligheidsorganisatie is de belichaming van de organisatorische structuur van het project en heeft als het doel: het integrale systeem integraal te beheren. De hoofdtaak is de coördinatie tussen de verschillende regelgevers en ontwerpers, bouwers en beheerders van de deelsystemen. Kortom, alle betrokken actoren moeten een plaats krijgen binnen deze organisatie met als doel alle mogelijke veiligheidsaspecten, verspreid over tijd en ruimte, een plaats te geven. Dit is de wijze waarop men het veiligheidsbeleid tot stand zou willen brengen. Werkgroep Integrale Veiligheid Delft Centraal In deze werkgroep waren de partijen vertegenwoordigd die direct te maken hadden met de veiligheid van het project of met een deel daarvan. Deze werkgroep had tot doel veiligheidseffecten in kaart te brengen en vervolgens aan de hand van die veiligheidseffecten veiligheidsmaatregelen voor te schrijven. Zowel bij het optreden van geplande verstoringen (onderhoud) als bij ongeplande verstoringen (incidenten of calamiteiten) moest binnen de werkgroep helder zijn hoe de rollen verdeeld zijn.96 Dit arrangement is van wezenlijk belang geweest voor de totstandkoming van het beveiligingsconcept. In deze werkgroep kwamen koppelingen tot stand tussen partijen die een rol speelden in het project. Hierdoor werden tegenstrijdigheden die kunnen leiden tot het afschuiven van verantwoordelijkheden concreet gemaakt en opgelost. Dit arrangement heeft geleid tot overeenstemming over de veiligheidsmaatregelen en het veiligheidsconcept en het te volgen beleid.

4.7.5 Draagvlak Op basis van de beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door de actoren is te concluderen dat er draagvlak aanwezig is voor de te nemen veiligheidsmaatregelen. Door de interactie en de wijze waarop deze interactie is gearrangeerd zijn alle actoren het eens over de te nemen veiligheidsmaatregelen. Het strategisch gedrag van de afzonderlijke actoren was niet in eerste instantie gericht op het individuele belang, maar op het gemeenschappelijke belang om een zo veilig mogelijke tunnel te 95 96

E. Horvat Consultants, 2001: 21 E. Horvat Consultants B.V., 2001: 13

43

creëren. Door de aanleg van de tunnel komen de (economische) belangen van de actoren niet in gevaar. De belangrijkste reden dat bij de gemeente Delft, de brandweer, Prorail en Horvat & Partners draagvlak aanwezig is voor het veiligheidsbeleid bij de spoortunnel is dat de overheid de kosten van de bouw van de tunnel vergoedt. Zonder dit geld waren er waarschijnlijk discussies ontstaan over de kosten en welke kosten wiens verantwoordelijkheid zijn. Nu gaan de actoren uit van het feit dat het geld ‘er wel komt’. Wat overblijft, is de vraag op welke wijze dit geld wordt besteed. Uit dit onderzoek blijkt dat hiervoor draagvlak aanwezig is.

4.8 De invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid Door de aanleg van een spoortunnel wordt de spanning tussen de belangen ruimtelijke ontwikkeling, transport van gevaarlijke stoffen en veiligheid grotendeels weggenomen. Hierdoor heeft het strategisch gedrag van de gemeente Delft, de brandweer en Prorail (die de genoemde belangen vertegenwoordigen) minder invloed op het externe veiligheidsbeleid. Omdat de betrokkenen ervan uitgaan dat het kabinet geld zal uittrekken voor de aanleg van de spoortunnel en daarmee een groot deel van de circa € 500 miljoen aan kosten zal vergoeden, hoeft men zich alleen bezig te houden met het tot stand brengen van een goed veiligheidsbeleid waarmee alle betrokken actoren het eens zijn. Men moet het eens worden over de wijze waarop het geld wordt besteed. Vanuit dit uitgangspunt handelen de actoren die betrokken zijn bij de aanleg van de spoortunnel. De situatie zou anders zijn wanneer de kosten voor de aanleg van de tunnel niet (deels) vergoed zouden worden en de betrokken actoren (gemeente Delft, brandweer en Prorail) de kosten zelf moeten betalen. De vraag kan gesteld worden: Welke oplossing wordt bedacht wanneer blijkt dat een deel van de kosten niet vergoed worden en/of de aanleg van de spoortunnel niet doorgaat? Het besluit om een spoortunnel aan te leggen en de kostenvergoeding door de overheid heeft dus gewerkt als smeermiddel voor het realiseren van een spoortunnel en heeft daardoor veel invloed gehad op het externe veiligheidsbeleid bij het project Spoorzone Delft. Uit de beoordelingen van de veiligheidsmaatregelen blijkt dat er draagvlak aanwezig is. Het merendeel van de veiligheidsmaatregelen wordt door de gemeente Delft, de brandweer, Prorail en Horvat & Partners positief beoordeeld. Dit draagvlak voor de veiligheidsmaatregelen is mede tot stand gekomen door het veiligheidsbeleid en het daaraan ten grondslag liggende besluitvormingsproces. Het veiligheidsbeleid kenmerkt zich door een besluitvormingsproces waarbij vanaf de initiatieffase rekening is gehouden met het aspect (externe) veiligheid. De brandweer heeft het initiatief genomen om het aspect (externe) veiligheid onder de aandacht te brengen bij de gemeente Delft. Deze koppeling heeft geleid tot de oprichting van een werkgroep waarin standpunten van actoren met elkaar geconfronteerd werden en waarin gediscussieerd is over het veiligheidsbeleid en de veiligheidsmaatregelen. De koppeling leidde tot een integrale aanpak waarbij alle voor de gebruikers en omwonenden van de spoortunnel relevante veiligheidsrisico’s, in kaart werden gebracht. De meerwaarde van de integrale en proactieve aanpak van het beleid is dat de kosten van de veiligheidsmaatregelen lager zijn dan wanneer achteraf dure beheermaatregelen moeten worden genomen. Praten over veiligheid in een later stadium is veel duurder. Veiligheidsmaatregelen moet je zoveel mogelijk in het ontwerp stoppen en niet achteraf.97

97

Interview E. Bijleveld, projectleider Spoorzone Delft, 13 april 2004

44

Het arrangeren in de vorm van een veiligheidsorganisatie en een werkgroep voor de uitvoering van het beleid draagt bij aan het integraal en systematisch beheersen van het veiligheidsvraagstuk. Alle actoren krijgen een plaats binnen deze organisatie zodat ook alle mogelijke veiligheidsaspecten, verspreid over tijd en ruimte, een plaats hebben gekregen.

4.9 Conclusie Een tweesporig viaduct in de Spoorzone Delft zal vervangen worden door een spoortunnel. Deze vervanging is noodzakelijk, omdat het viaduct een flessenhals is in het drukste spoortraject van de Randstad, het viaduct de stad ontsiert. Bovendien levert het passerende treinverkeer geluidshinder op voor omwonenden. Één van de aspecten die bij de aanleg van de spoortunnel aan bod komt is externe veiligheid. De bouw van een spoortunnel en de subsidies die het kabinet hiervoor reserveert hebben geleid tot het verminderen van de spanning tussen de gewenste ruimtelijke ontwikkeling (gemeente Delft), het vervoer van gevaarlijke stoffen (Prorail) en externe veiligheid (gemeente, Prorail en brandweer). Vanuit het gegeven dat de overheid de kosten voor de aanleg van de spoortunnel grotendeels vergoedt is een beveiligingsconcept opgesteld. Dit beveiligingsconcept is het resultaat van een besluitvormingsproces waarin alle actoren die op de één of andere manier gevolgen ondervonden van de bouw van de tunnel betrokken waren. Dit besluitvormingsproces leidde tot een inventarisatie van alle in en om de tunnel aanwezige veiligheidsrisico’s en resulteerde in het beveiligingsconcept Spoorzone Delft met daarin veiligheidsmaatregelen om de aanwezige veiligheidsrisico’s weg te nemen of te verminderen. In een vroeg stadium, tijdens de ontwerpfase van de spoortunnel, is het aspect (externe) veiligheid op de agenda gekomen en daardoor kon zonder veel tijdsdruk overleg worden gevoerd over de te nemen veiligheidsmaatregelen. Hierbij was voldoende ruimte voor discussie tussen de betrokken partijen, er konden waar nodig compromissen worden gesloten en er ontstond duidelijkheid en begrip voor verschillende ideeën en standpunten. Het besluitvormingsproces heeft invloed gehad op het externe veiligheidsbeleid doordat er draagvlak is ontstaan voor de veiligheidsmaatregelen. Het draagvlak is mede een gevolg van het in een vroeg stadium met alle relevante actoren inventariseren van veiligheidsrisico’s en het gezamenlijk bedenken van oplossingen. Dit draagvlak is het gevolg van de financiering van de aanleg van de tunnel door de overheid. Wanneer dit niet het geval was geweest, dan zouden de betrokken partijen de kosten zelf moeten vergoeden en verdelen.

45

5 Stationsgebied Arnhem Centraal 5.1 Inleiding Externe veiligheid speelt een rol bij de herontwikkeling van het stationsgebied Arnhem Centraal, omdat in dit gebied gevaarlijke stoffen over het spoor worden vervoerd. Het externe veiligheidsbeleid dat moeten leiden tot een daling van de oriënterende waarde van het groepsrisico wordt in dit hoofdstuk geanalyseerd. Allereerst volgt een beschrijving van het gebied en het externe veiligheidsvraagstuk. Daarna volgt de beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door de gemeente Arnhem, de brandweer, Prorail en TNO Milieu Energie en Procesinnovatie. Na een reconstructie van het besluitvormingsproces zullen de inhoudelijke en de procesmatige kenmerken van het besluitvormingsproces vergeleken worden om tot slot uitspraken te kunnen doen over de invloed van het proces op het externe veiligheidsbeleid.

5.2 Gebiedsbeschrijving Het gebied rondom station Arnhem Centraal wordt in de periode tot 2010 volledig heringericht. Het gebied zal worden geherstructureerd tot een centrum van openbaar vervoer, gecombineerd met kantoor-, winkel-, horeca- en woonfuncties. Daarnaast omvat het project tevens het gereedmaken van het Arnhemse station tot halteplaats van de Hoge Snelheidslijn-Oost (HSL-Oost).98 Om optimaal gebruik te kunnen maken van de potenties van de komst van de HSL, heeft het Rijk het plangebied Arnhem Centraal samen met 5 andere stationslocaties aangewezen als Nieuw Sleutelproject (NSP) 99. Deze Nieuwe Sleutelprojecten hebben drie doelen: - het vergroten van de uitstraling van Nederland als (inter)nationaal vestigingsgebied voor hoogwaardige bedrijven - het versterken van de vitaliteit, veiligheid en leefbaarheid van de betrokken steden - de kwaliteitsverbetering van het gebruik en de inrichting van de openbare ruimte Om deze doelen te realiseren heeft het Rijk extra geld beschikbaar gesteld; ook voor het project Arnhem Centraal. In het kader van het NSP wordt ook het aspect externe veiligheid in ogenschouw genomen. Figuur 13 Stationsomgeving Arnhem Centraal

Het stationsgebied Arnhem Centraal is een knooppunt voor personen- en goederenvervoer uit allerlei richtingen: Nijmegen – Roosendaal, Utrecht Amsterdam, Zutphen Zwolle, München, Frankfurt en Zürich. Het station ligt aan de rand van het oude stadscentrum van Arnhem. De kern van het stationsgebied vormen het NSstation en de buspleinen. De 20 hectare die heringericht worden, zijn begrensd 98 99

http://www.arnhemcentraal.arnhem.nl http://www.vrom.nl/pagina.html?id=7063

46

door het Burgemeesterskwartier, Sonsbeekpark, de binnenstad en door een belangrijke verkeersader (Willemsplein en Nieuwe Plein). Via een centrale transferhal hebben reizigers zowel tot de treinen als bussen, taxi, fiets en de eigen auto rechtstreeks toegang.

5.3 Externe veiligheid In verband met de komst van de HSL zijn voor het stationsgebied Arnhem Centraal grootschalige nieuwbouwplannen ontwikkeld. Gezien het nationale belang van deze ontwikkeling heeft het ministerie van VROM het stationsgebied Arnhem Centraal aangewezen als Nieuw Sleutelproject. Dit betekent dat het ministerie van VROM direct betrokken is bij de uitwerking van de plannen voor dit gebied. In een projectgroep voeren zij, onder leiding van een projectleider NSP, overleg met de gemeente Arnhem, het ministerie van V&W, het RIVM en Prorail over de inrichting van het gebied. Één van de aspecten ter beoordeling van de aanvaardbaarheid van de plannen is externe veiligheid; het ministerie van VROM toetst dit aspect. Uit deze toetsing (in een door TNO uitgevoerde risicoanalyse) bleek dat de norm voor het plaatsgebonden risico niet, maar de oriënterende waarde van het groepsrisico wel werd overschreden.100 Het vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor is de belangrijkste oorzaak van de overschrijding van het groepsrisico. Aan de hand van de risicoanalyse werd duidelijk dat een aantal veiligheidsmaatregelen genomen dient te worden om de oriënterende waarde van het groepsrisico te verlagen.

5.4 Beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door actoren De gemeente Arnhem, de brandweer, Prorail en TNO hebben een beoordeling gegeven van de veiligheidsmaatregelen die de externe veiligheid in het stationsgebied Arnhem Centraal moeten verhogen. 1. Proactieve veiligheidsmaatregelen Een reductie van het transport van gevaarlijke stoffen wordt door de gemeente Arnhem, de brandweer, Prorail en TNO positief beoordeeld, omdat hierdoor het risico op incidenten vermindert. Prorail geeft aan dat het in dat geval wel moet gaan om een reductie van het aantal propaantransporten. Het niet plaatsen van kantoren vindt alleen de gemeente geen goede maatregel. Zij geeft aan dat het in dit stadium van de besluitvorming niet meer mogelijk is omdat er al kantoren gebouwd worden. Overigens is het aantal transporten van gevaarlijke stoffen (propaan) verminderd door de sluiting van het bedrijf BASF. De aanen afvoer van gevaarlijke stoffen door het stationsgebied worden hierdoor verminderd. 2. Preventieve veiligheidsmaatregelen De herontwikkeling van het stationsgebied Arnhem Centraal bevindt zich in de realisatiefase. Nieuwe voorzieningen zoals het stationsplein en vele vierkante meters kantoren en winkels zijn in aanbouw. Vanuit dit gegeven zijn ook de preventieve veiligheidsmaatregelen opgesteld. Mogelijke aanpassingen aan die voorzieningen worden in het rapport ‘Externe Veiligheid Arnhem Centraal’ niet genoemd. De veiligheidsmaatregelen richten zich dan ook vooral op aanpassingen op of aan het spoor.

100

Blanken, A.W.T. van e.a, 2003: 5

47

Op basis van de beoordeling is te concluderen dat er weinig draagvlak is voor de preventieve veiligheidsmaatregelen. Alleen de brandweer is overwegend positief over het effect van de veiligheidsmaatregelen. Voor twee preventieve maatregelen is wel draagvlak. Alle actoren zijn positief over het toepassen van ATB-nieuwe generatie (automatische treinbeïnvloeding) en het plaatsvinden van (propaan) transport buiten de spitsuren. Deze tweede maatregel leidt echter tot een overschrijding van de geluidsnormen. Daarom dient een keuze te worden gemaakt tussen het vervoeren van gevaarlijke stoffen in de avond en overdag. De gemeente en Prorail verschillen van mening over een aantal preventieve maatregelen. Dit zijn: - een lagere snelheid van de treinen met gevaarlijke stoffen - chloormaatregelen bij (propaan) transporten - toepassen van hotboxdetectie (detecteren van hete assen) - het toepassen van ontsporingsgeleiding - het toepassen van volgen detectiesystemen Prorail is positief over deze maatregelen, maar de gemeente vindt dat de maatregelen te weinig effect hebben op een verlaging van het groepsrisico. De enige preventieve maatregel waarover de gemeente negatief is, is het creëren van voldoende afstand tussen een risicobron en een kwetsbaar object. Deze maatregel is namelijk niet meer toepasbaar omdat er naast het spoor al kantoren worden gebouwd. Prorail is over deze maatregel positief, maar geeft ook aan dat het niet meer realistisch is in de huidige situatie. De actoren zijn dus wisselend positief en negatief over het effect van de maatregelen. Er worden verschillende motivaties gegeven in het geval een maatregel geen effect zou hebben of wanneer deze negatief wordt beoordeeld. - De kosten van de maatregel zijn te hoog in verhouding tot de positieve bijdrage aan het aspect externe veiligheid. - De maatregel kan niet (meer) toegepast worden in de situatie van het stationsgebied Arnhem Centraal. - Onduidelijkheid over de toepassing van de maatregel en dus over de effectiviteit ervan. - De maatregel draagt te weinig bij aan verhoging van de externe veiligheid. - Tegenstrijdigheden met andere aspecten waar rekening mee moet worden gehouden: geluid, stedelijke ontwikkeling, vervoerscapaciteit op het spoor. 3. Preparatieve veiligheidsmaatregelen De preparatieve veiligheidsmaatregelen bestaan voornamelijk uit het opstellen van rampbestrijdingsplannen en het oefenen ervan. De brandweer beoordeelt deze veiligheidsmaatregelen positief, zij zijn immers de partij die de maatregelen heeft opgesteld. Omdat de andere actoren nog niet bekend zijn met deze maatregelen hebben zij er geen mening over gegeven. 4. Repressieve veiligheidsmaatregelen Preventieve veiligheidsmaatregelen en maatregelen die betrekking hebben op hulpverlening en zelfredzaamheid hebben directe gevolgen voor de repressie. In het rapport ‘Externe Veiligheid Arnhem Centraal’ en het rapport ‘Mogelijkheden van rampenbestrijding in het gebied Arnhem Centraal’ worden de repressieve veiligheidsmaatregelen niet specifiek genoemd. Goede preventieve veiligheidsmaatregelen bevorderen een snellere en effectievere repressie. Het opwaarderen van de blusvoorzieningen op het station is een voorbeeld van een preventieve maatregel die de repressie ten goede kan komen. 5. Hulpverlening en zelfredzaamheid

48

De meeste veiligheidsmaatregelen worden positief beoordeeld en zijn volgens de betrokkenen effectief. Over de vluchtmogelijkheid naar de parkeergarage van het stationsgebouw is TNO negatief, omdat men het niet verstandig acht om naar beneden te vluchten. In de meeste gevallen wordt er geen motivatie gegeven, maar wordt geconstateerd dat het goede veiligheidsmaatregelen zijn.

5.5 Het besluitvormingsproces In deze paragraaf volgt een overzicht van het besluitvormingsproces inzake externe veiligheid bij stationsgebied Arnhem Centraal met daarbij aangegeven: de belangrijkste beslissingen en initiatieven die bepalend zijn voor het verloop van het proces.

5.5.1 Het besluitvormingsproces In onderstaand overzicht staan weergegeven, de belangrijkste beslissingen die betrekking hebben op het vraagstuk externe veiligheid en de veiligheidsmaatregelen die genomen zullen gaan worden. De documenten waarin de veiligheidsmaatregelen staan beschreven die in dit onderzoek zijn beoordeeld, worden in het rood weergegeven.

1995 Start planvorming Nieuw Sleutelproject Arnhem 2000 maart Risicoanalyse Railinfrastructuur Arnhem, Externe Veiligheid huidige situatie 2000 november TNO rapport “Risicoanalyse van het Railverkeer in Arnhem Centraal III en de invloed van schadebeperkende maatregelen” 2001 14 december Rapport Kwantitatieve Risicoanalyse, vervoer gevaarlijke stoffen per spoor, Arnhem Centraal en Arnhem Schuytgraaf 2002 23 september Deskundigenoverleg over de te hanteren rekenmethodiek 2002 oktober start onderzoek Externe Veiligheid stationsgebied Arnhem 2003 28 januari Rapport Mogelijkheden rampenbestrijding in het gebied Arnhem Centraal door Hulpverlening Gelderland-Midden 2003 maart TNO rapport “Externe Veiligheid stationsgebied Arnhem” (nieuwe risicoanalyse) 2003 12 maart Maatregelen voor verlaging groepsrisico: Arnhem Prorail 2003 25 maart vergaderingen over te nemen maatregelen (V&W, Prorail, VROM, VROM/NSP Arnhem en RIVM) 2003 2 april Memo Tineke Veenbaas over maatregelen NSP Arnhem: kosteneffectiviteit

Figuur 14 Beslismomenten en documenten uit het besluitvormingsproces Stationsgebied Arnhem

5.5.2 Beslismomenten en initiatieven In 1995 is een veiligheidsstudie uitgevoerd in verband met de herontwikkeling van het stationsgebied Arnhem Centraal waarin ervan uit wordt gegaan dat het transport van gevaarlijke stoffen over de toekomstige Noord-Oosttak van de Betuwelijn zal plaatsvinden.101 De veiligheidsstudie toont aan dat de normen aangaande de externe veiligheid in het stationsgebied niet worden overschreden. 101

Memo maatregelen NSP Arnhem, ministerie van VROM, 2 april 2003

49

Maar in 2000 besluit het Rijk de Noord-Oosttak niet door te laten gaan, waardoor het transport van gevaarlijke stoffen alsnog door het stationsgebied Arnhem Centraal zal rijden. Vervolgens blijkt uit een door TNO uitgevoerde veiligheidsstudie dat de oriënterende waarde van het groepsrisico nu zal worden overschreden. In maart 2003 doet TNO aanbevelingen aangaande de te treffen veiligheidsmaatregelen om de oriënterende waarde van het groepsrisico te verlagen.102 Daarnaast voert de Hulpverlening Gelderland Midden een onderzoek uit naar de mogelijkheden van rampenbestrijding (preparatie/repressie) in het gebied Arnhem Centraal (januari 2003). In dit onderzoek staan bron- en effectgerichte veiligheidsmaatregelen vermeld om de risico's als gevolg van het transport van gevaarlijke stoffen te verlagen.103 De brandweer gaat hierbij uit van een realistisch ‘worstcase’ scenario en geeft aan dat bij het voorvallen van een dergelijk scenario (in dit geval een BLEVE) de mogelijkheden van rampenbestrijding beperkt zijn. Zelfs bij aanvullende preventieve maatregelen, zoals een beveiligde vluchtplaats/route in de parkeergarage, zal niet voorkomen kunnen worden dat er vele slachtoffers vallen.104

5.6 Strategisch gedrag Gemeente Arnhem In eerste instantie (1995) moet in verband met de herontwikkeling van het stationsgebied Arnhem Centraal een veiligheidsstudie worden uitgevoerd. Dit is in het beleid van de gemeente Arnhem één van de onderdelen bij het opstellen of veranderen van een bestemmingsplan. Uit deze veiligheidsstudie blijkt dat door transport van gevaarlijke stoffen over het spoor in Arnhem en de mogelijke gevolgen daarvan, er sprake is van een verhoogd risico voor de omgeving. Als eigenaar van het grondgebied en als verantwoordelijke instantie voor de veiligheid van de burgers kan de gemeente Arnhem dit niet accepteren. De gemeente dient een integrale afweging te maken tussen veiligheid enerzijds en een duurzame stedelijke ontwikkeling anderzijds. Ten eerste heeft de burgemeester als directe opdrachtgever van de brandweer de taak om de rampenbestrijding in goede banen te leiden. Tegelijk dient de gemeente ook in de planvorming voor de ontwikkeling van de stad via door de overheid gestelde richtlijnen rekening te houden met externe veiligheid. Voor de stedelijke ontwikkeling is de afdeling ruimtelijke ordening medeverantwoordelijk. Via deze twee wegen (rampenbestrijding en ruimtelijke ordening) kan men de kansen op en de effecten van incidenten als gevolg van het transport van gevaarlijke stoffen wegnemen of verminderen. Bedrijven, winkels en kantoren hebben een positieve invloed op de stedelijke en economische ontwikkeling van de stad. Deze ontwikkelingen en een groei van de stedelijke bevolking verhogen het aantal mensen dat aanwezig is in de omgeving van het station. Mede door de toenemende aanwezigheid van mensen wordt de oriënterende waarde van het groepsrisico verhoogd. De gemeente dient dus een keuze te maken tussen een betere ontwikkeling van de stad en meer veiligheid voor de burgers. Het ene aspect gaat in veel gevallen ten koste van het andere. De gemeente bevindt zich dus in een soort 'spagaat' en moet hier samen met andere partijen uit zien te komen. Naast eindverantwoordelijke voor het totale beleid (stedelijke ontwikkeling en veiligheid) is de gemeente Arnhem bij dit project initiatiefnemer en heeft het project als zodanig getrokken en gecoördineerd.105 Vanwege het nationale belang dat 102

Blanken, A.W.T. van e.a, 2003: 22 en verder Hulpverlening Gelderland Midden 28 februari 2003 104 Hulpverlening Gelderland Midden, 2003: 23 105 Interview Arthur Reuvers, gemeente Arnhem, 24 mei 2004 103

50

Arnhem Centraal heeft als stopplaats van de hoge snelheidslijn neemt het Rijk deel aan het project om kaders te stellen voor de ontwikkeling van het stationgebied. De gemeente is daarom gebonden aan de eisen die het Rijk stelt. Maatregelen in het stationsgebied én ‘aan het spoor’ zijn nodig om de oriënterende waarde van het groepsrisico te verlagen. Dit zijn twee verschillende soorten maatregelen die ieder vallen onder de verantwoordelijkheid van een andere partij. De ‘spoorse’ maatregelen vallen onder de verantwoordelijkheid van Prorail. Daar heeft de gemeente dus weinig tot geen grip op. Andersom geldt dat de gemeente veiligheidsmaatregelen kan nemen naast het spoor. Dit is mogelijk door minder gebouwen, veiligere gebouwen of in geval van een incident, een goede effectbestrijding door de brandweer. Prorail Door minder transport van gevaarlijke stoffen over het spoor wordt de oriënterende waarde van het groepsrisico voor de stationsomgeving van Arnhem Centraal verlaagd. Omdat Prorail als spoorbeheerder juist streeft naar een capaciteitsverhoging van transport zal men deze vermindering van transport willen voorkomen. Zij zijn verantwoordelijk voor de transportaantallen en hebben dan ook de gegevens over de aantallen transporten in bezit.106 Prorail kan de gemeente informeren over de hoeveelheid transporten en besluiten om meer of minder treinen te laten rijden. Deze capaciteit op het spoor kan voor de gemeente Arnhem aanleiding zijn om meer of minder veiligheidsmaatregelen te nemen. De veiligheidsmaatregelen ter vermindering van de risico's óp het spoor zijn de verantwoordelijkheid van Prorail. De veiligheidsmaatregelen die 'naast het spoor' kunnen worden genomen vallen niet onder het takenpakket van de spoorbeheerder. Via overleg en onderhandeling kan worden beslist welke partij maatregelen neemt op het spoor en welke partij maatregelen neemt naast het spoor. Er is keuze tussen een vermindering van de bouwdichtheid rond de stationsomgeving en een capaciteitsvermindering op het spoor. In dit project is Prorail ook betrokken bij de bouw van het station. Normaal bouwt Prorail ook de stations, maar bij dit project heeft de gemeente Arnhem het initiatief genomen om een ontwerp te laten maken.107 In het begin was Prorail alleen adviseur van het ministerie van Verkeer en Waterstaat en de gemeente Arnhem. Op dit moment werken de ministeries van V&W en VROM, de gemeente Arnhem, de Nederlandse Spoorwegen en Prorail aan een overeenkomst waarin de gezamenlijke uitvoering van het station wordt vorm gegeven.108 Daardoor kan Prorail ook een rol krijgen bij de aanleg van het station. Dit zou kunnen betekenen dat men nog meer middelen heeft om te bepalen welke veiligheidsmaatregelen worden genomen voor een veilige stationsomgeving. Brandweer De rol van de brandweer bij het stationsgebied Arnhem Centraal is het geven van advies op het gebied van rampenbestrijding. De brandweer probeert de mogelijkheden van rampenbestrijding te optimaliseren en daarmee de effecten van incidenten te verkleinen.109 In opdracht van de dienst Stadsbeheer van de gemeente Arnhem heeft Hulpverlening Gelderland Midden een rapport opgesteld over de 106

Interview Henk Knoester, Prorail, 27 mei 2004 Interview Henk Knoester, Prorail, 27 mei 2004 108 http://www.prorail.nl/ProRail/Publiek/Projecten/ 109 Interview Astrid van Schaijk, brandweer, juni 2004 107

51

mogelijkheden van rampenbestrijding in het gebied Arnhem Centraal.110 Uit dit rapport blijkt de adviesrol die de brandweer heeft bij het onderzoek van externe veiligheid. Voor de organisatie van de hulpverleningsdiensten (en dus ook de brandweer) is het van wezenlijk belang dat zij goed zijn voorbereid om bij een mogelijk ramp adequaat te kunnen optreden.111 Het feit dat de brandweer is betrokken bij de ontwikkeling van een stationsgebied zou men logisch kunnen noemen. Immers zij zijn de aangewezen instantie om de veiligheid van mensen te waarborgen door snel en adequaat optreden. Zelfs al voordat bouwplannen worden uitgevoerd kan men meedenken over de wijze waarop die veiligheid gegarandeerd kan worden. Na het voorvallen van een incident met gevaarlijke stoffen is dit mogelijk door een goede hulpverlening en het scheppen van goede voorwaarden voor een grotere zelfredzaamheid van burgers. Maar ook al bij de planvorming over de wijze waarop men veiligheidsvoorzieningen in het stationsgebouw en in de gehele stationsomgeving aanlegt, kunnen veiligheidsrisico’s door betrokkenheid van de brandweer worden verminderd. TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie TNO heeft een adviserende rol als het gaat om externe veiligheid bij het project Arnhem Centraal. Zij hebben de risicoanalyse gedaan en vooral gekeken naar de preventieve kant van de veiligheid. Die risicoanalyse heeft men een aantal keren moeten overdoen in verband met veranderingen in de stedenbouwkundige plannen. Ook traden er een aantal malen wisselingen op in de frequentie van het transport van gevaarlijke stoffen.112 Als adviesbureau kan TNO inzicht geven in de risico’s en in het risicoreducerende effect van de maatregelen. Door de ervaring die TNO heeft opgebouwd en door de brede kijk op risico’s kunnen zij bijdragen aan het oplossen van de externe veiligheidsproblematiek in het stationsgebied Arnhem Centraal.

5.7 Interactieproces 5.7.1 Gemeenschappelijk belang Risico's als gevolg van het transport van gevaarlijke stoffen brengen over het algemeen schade toe aan zowel de bebouwde omgeving, als aan de personen die verblijven in de omgeving van het stationsgebied Arnhem. Deze schade dient zo klein mogelijk gehouden te worden. Met behulp van diverse veiligheidsmaatregelen kunnen de risico's, onder andere uitgedrukt in plaatsgebonden en groepsrisico, door verschillende actoren verminderd worden. Deze actoren hebben niet alleen in meer of mindere mate belang bij het nemen van veiligheidsmaatregelen, maar ook dienen zij rekening te houden met andere aspecten die positieve of negatieve gevolgen kunnen hebben voor eigen doelen en belangen. Aangaande het externe veiligheidsvraagstuk zullen de partijen oplossingen moeten vinden voor verantwoorde veiligheidsrisico's voor alle betrokkenen, maar zonder negatieve gevolgen voor het individuele belang. Zowel het plaatsgebonden risico als het groepsrisico dienen aan de daartoe gestelde normen te voldoen. De risico's kunnen met verschillende soorten veiligheidsmaatregelen worden verminderd. De gemeente Arnhem, de brandweer, Prorail en TNO hebben daarover een eigen oordeel. Afhankelijk van de positie waarin zijn zich bevinden, hanteert de ene partij 110

Hulpverlening Gelderland Midden, 28 februari 2003 Hulpverlening Gelderland Midden, 2003: 6 112 Interview Menso Molag, TNO-MEP, 21 juni 2004 111

52

een probabilistische benadering en de andere een deterministische benadering. Doordat de individuele belangen verschillen is er geen gemeenschappelijk belang. Er is sprake van een spanning tussen ruimtelijke ontwikkeling, transport van gevaarlijke stoffen en externe veiligheid. Prorail vindt het onnodig om veiligheidsmaatregelen te nemen die in het voordeel zijn van de gemeente. Volgens Prorail heeft de gemeente de neiging om de verantwoordelijkheid voor de te nemen veiligheidsmaatregelen aan Prorail over te laten. Maar ook de gemeente dient haar verantwoordelijkheid te nemen. De gemeente, zo zegt men, is verantwoordelijk voor de bouw van de kantoorgebouwen naast het spoor en voor de veiligheid in de omgeving.113 Het voorgaande bevestigt dat er geen gemeenschappelijk belang is omdat Prorail verantwoordelijk is voor veiligheidsmaatregelen op het spoor en de gemeente Arnhem voor maatregelen naast het spoor. Voor de brandweer maakt het niet uit of veiligheidsmaatregelen op of naast het spoor worden genomen. Zij hebben in alle gevallen de taak een escalatie van een incident te voorkomen of het effect ervan te bestrijden. Ook TNO heeft geen directe belangen bij de herontwikkeling van het stationsgebied. Zij hebben tot taak advies uit te brengen en aan te geven welke veiligheidsmaatregelen bijdragen aan een vermindering van aanwezige risico's.114 De belanghebbende partijen kunnen van dit advies gebruik maken en daarmee de externe veiligheidsrisico's terugdringen.

5.7.2 Doelvervlechting Omdat er geen gemeenschappelijk belang is, is het moeilijk om de afzonderlijk doelen van de partijen op het gebied van externe veiligheid te vervlechten. De doelen zijn niet voldoende afgestemd om overeenstemming te bereiken over de veiligheidsmaatregelen die genomen moeten worden. Vervlechting in de vorm van nieuwe doelen om draagvlak te creëren is, door de tegenstrijdige belangen bij het vraagstuk externe veiligheid rond Arnhem Centraal, niet het geval. De gemeente Arnhem weigert veiligheidsmaatregelen te nemen in de omgeving van het station als Prorail in plaats daarvan maatregelen 'aan het spoor' kan nemen. Voor Prorail geldt het omgekeerde. Zij weigeren maatregelen te nemen aan het spoor als de gemeente daarvoor in de plaats in de omgeving van het station maatregelen kan nemen.115 De brandweer heeft in het besluitvormingsproces een erg eenzijdige rol gehad. In december 2003 heeft men in één maand tijd een rapport moeten schrijven waarin de mogelijkheden voor rampenbestrijding beschreven zouden worden. Het doel van de brandweer is om de mogelijkheden van rampenbestrijding te optimaliseren en de effecten die kunnen ontstaan te verkleinen.116 Om dit doel te realiseren en om dit te vervlechten met de doelen van andere actoren moeten in het gebied allerlei voorzieningen worden getroffen die het doel van de brandweer realiseerbaar kunnen maken. Het heeft de brandweer aan tijd ontbroken om in overleg met de gemeente en Prorail een gemeenschappelijk standpunt over de veiligheidsmaatregelen te vormen.117 De brandweer heeft het rapport "Mogelijkheden Rampenbestrijding in het gebied Arnhem Centraal" opgesteld en aan de gemeente voorgelegd. De in de rapporten genoemde maatregelen moeten leiden tot een lagere oriënterende waarde van het groepsrisico. Door het reduceren van het transport van gevaarlijke stoffen, 113

Interview Henk Knoester, Prorail, 27 mei 2004 Interview Menso Molag, TNO-MEP, 21 juni 2004 115 Interview Henk Knoester, Prorail, 27 mei 2004 116 Interview Astrid van Schaijk, brandweer, juni, 2004 117 Interview Astrid van Schaijk, brandweer, juni 2004 114

53

met een goede alarmeringsinstallatie, door voldoende vluchtmogelijkheden voor mensen in het plangebied en door het opstellen van een rampbestrijdingsplan zouden volgens de brandweer de effecten van een grote ramp kunnen worden voorkomen. Minimale vereisten zijn een goede bereikbaarheid voor de hulpverleningsvoertuigen, voldoende bluswatervoorzieningen op de perrons, een detectiesysteem en cameratoezicht van het spoor met doormelding naar de alarmcentrale.118 Naar aanleiding van cijfers die Prorail presenteerde over de aantallen transporten die langs Arnhem Centraal kwamen, bleek dat een deel van het op papier vermelde aantal transporten, capaciteitsreserveringen waren die in werkelijkheid niet werden benut.119 De externe veiligheid is vooral verbeterd doordat het bedrijf BASF is verdwenen.120 Dit in-de-Kleefse-Waard-gevestigde bedrijf was een belangrijke aanen afvoerplaats van gevaarlijke stoffen. Door de sluiting van BASF en het ‘op papier’ verminderde aantal transporten werd de oriënterende waarde van het groepsrisico verlaagd en hoeven dure veiligheidsmaatregelen tot nu toe niet genomen te worden. Deze verlaging van het groepsrisico is geen gevolg van goede besluitvorming, maar toeval.121 Op directeurenniveau is overleg geweest tussen VROM en V&W over een besluit dat in voorbereiding is waarin wettelijk wordt vastgelegd hoeveel transport van gevaarlijke stoffen plaats mag vinden. Wanneer Prorail de veiligheidsnormen overschrijdt dan moeten zij maatregelen nemen om binnen de normen te blijven.122 De gemeente moet maatregelen nemen wanneer zij in de omgeving van het station willen bouwen of zij moeten de technische maatregelen bekostigen die Prorail uitvoert. In dat geval is het transport van gevaarlijke stoffen een gegeven en is de bebouwing een nieuwe ontwikkeling. De verantwoordelijkheid ligt dan bij de gemeente Arnhem. Het is op het moment van schrijven nog niet duidelijk welke maatregelen genomen gaan worden in het geval er wederom een verhoging van de oriënterende waarde van het groepsrisico optreedt, wie in dat geval verantwoordelijk is en wie de maatregelen gaat betalen. Het overleg dat onder andere in een in-2001-opgerichte werkgroep plaatsvond heeft niet geleid tot een inhoudelijke verrijking wat betreft de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen en heeft ook niet geleid tot een gezamenlijk standpunt over de veiligheidsmaatregelen. Wel is duidelijk welke maatregelen kunnen leiden tot een verlaging van de oriënterende waarde van het groepsrisico en wat het oordeel is van de actoren over de veiligheidsmaatregelen.

5.7.3 Koppelen In hoeverre is er sprake van een koppeling tussen de gemeente Arnhem (stadsontwikkeling), de brandweer en Prorail, waarbij de vraagstukken met betrekking tot externe veiligheid hebben geleid tot nieuwe oplossingen? De genoemde actoren hebben te maken met een aantal tegenstrijdige belangen. Overleg heeft plaatsgevonden tussen de gemeente Arnhem en Prorail over de wijze waarop de ruimte op en naast het spoor zal worden benut. Afhankelijk van die ruimte kan de gemeente intensiever bouwen of kan Prorail meer treinen laten rijden. Wie welke veiligheidsmaatregelen gaat nemen is nog niet duidelijk. Ook het ministerie van VROM en het ministerie van Verkeer en Waterstaat waren bij dit overleg 118

Hulpverlening Gelderland Midden, 2003: 24 Interview Arthur Reuvers, gemeente Arnhem, 24 mei 2004 120 Interview Menso Molag, TNO-MEP, 21 juni 2004 121 Interview Menso Molag, TNO-MEP, 21 juni 2004 122 Memo maatregelen NSP Arnhem, VROM, 2 april 2003 119

54

aanwezig. Zij zagen erop toe dat werd voldaan aan de eisen, waaronder externe veiligheidseisen, die aan een NSP-project worden gesteld, zodat het geld dat door de overheid werd vrijgemaakt voor dit project op de juiste wijze zou worden benut. Niet alle actoren die te maken hebben met de herontwikkeling van het stationsgebied zijn in het overleg betrokken. TNO heeft de risico’s geïnventariseerd en uitspraken gedaan over het risicoreducerende effect van veiligheidsmaatregelen, maar nam geen deel aan de overleggen. Menso Molag van TNO zegt dat als men langer betrokken was geweest en deel kon nemen aan het overleg, men meer kennis had kunnen toevoegen.123 Ook de brandweer is pas in een later stadium betrokken en heeft niet deelgenomen aan het overleg. Zij hebben de opdracht gekregen om in het kader van zelfredzaamheid en hulpverlening een rampenbestrijdingsplan op te stellen. Dit is een eenzijdige betrokkenheid geweest. Arthur Reuvers van de gemeente Arnhem geeft dan ook aan dat de brandweer te laat betrokken is.124 Ook Astrid van Schaijk van de brandweer Arnhem bevestigt dat.125 De koppelingen die door overleg of op een andere wijze zijn gelegd tussen de verschillende belangen en de vraagstukken die daarmee samenhangen (ruimtelijke ontwikkeling, vervoer van gevaarlijke stoffen en [externe] veiligheid), hebben niet geleid tot oplossingen in de vorm van een veiligheidsbeleid waarover alle betrokken actoren het eens zijn. De spanning tussen de genoemde beleidsvlakken is nog steeds voor een deel aanwezig. Door toeval (zie paragraaf 5.7.2) voldoet het stationsgebied aan de normen en richtlijnen van externe veiligheid.

5.7.4 Arrangeren In 1995 is het aspect externe veiligheid meegenomen bij het opstellen van een bestemmingsplan voor stationsomgeving Arnhem Centraal. In de planontwikkeling moet men namelijk rekening houden met het transport van gevaarlijke stoffen over het spoor. Een nieuwe veiligheidsstudie is uitgevoerd nadat Arnhem Centraal werd aangewezen als Nieuw Sleutelproject. Het project kent een structuur met een stuur- en een werkgroep waarbij allerlei aspecten aan bod komen. Één van die aspecten was externe veiligheid. Het ministerie van VROM heeft dat traject getrokken, omdat zij in het kader van de NSPprojecten een toets moesten uitvoeren op alle projecten. In dat kader is een werkgroep opgericht die de externe veiligheid onder de loep heeft genomen en daaruit is het TNO rapport ‘Externe veiligheid stationsgebied Arnhem Centraal’ gekomen. Deze veiligheidsstudie is gedaan in samenspraak met de ministeries van VROM en V&W, het RIVM, TNO en de gemeente. In deze werkgroep, waarin de ministeries van VROM en V&W, Prorail, het RIVM en de gemeente Arnhem zaten, zijn de richtlijnen van de veiligheidsstudie vastgelegd. De aanwezigheid van het Rijk (VROM en V&W) is een groot voordeel geweest, omdat de belangen van het Rijk en de gemeente Arnhem gelijk waren.126 De overheid wil het NSP realiseren en daar is gemeente Arnhem ook bij gebaat. Daardoor kon de gemeente Arnhem, in verband met op het spoor uit te voeren veiligheidsmaatregelen, met het ministerie van VROM als onderhandelingspartner meer bereiken bij het ministerie van Verkeer en Waterstaat en Prorail. Wanneer de gemeente Arnhem als enige belang had bij veiligheidsmaatregelen op het spoor, was veel meer moeite (uitgedrukt in tijd en middelen) nodig geweest om die maatregelen te realiseren. Het ministerie van VROM heeft meer (financiële) macht om maatregelen te nemen en eisen te stellen bij het overleg.

123

Interview Menso Molag, TNO-MEP, 21 juni 2004 Interview Arthur Reuvers, gemeente Arnhem, 24 mei 2004 125 Interview Astrid van Schaijk, brandweer, juni 2004 126 Interview Arthur Reuvers, gemeente Arnhem, 24 mei 2004 124

55

5.7.5 Draagvlak De gemeente en Prorail zijn beiden van mening dat het besluitvormingsproces dat leidde tot het externe veiligheidsbeleid goed is verlopen, omdat de oriënterende waarde van het groepsrisico verminderd is en het probleem met betrekking tot externe veiligheid is opgelost.127 Ze realiseren dat het proces zonder de toevallige omstandigheden anders zou zijn verlopen. Men had bij het project Arnhem Centraal het voordeel dat de afwegingsbelangen van het Rijk en de gemeente Arnhem gelijk waren. De overheid heeft als doel het Nieuw Sleutelproject te realiseren en dat kwam de gemeente Arnhem goed uit. Met het ministerie van VROM als onderhandelingspartner konden ze meer bereiken bij het ministerie van V&W dat Prorail als uitvoerende instantie heeft. Ook is het gelukkig geweest dat men is gaan kijken naar de transportaantallen over het spoor, waaruit bleek dat wat werkelijk reed niet overeen kwam met wat op papier stond.128 Prorail bevestigt dat er sprake is van een goed maatregelenpakket. Daarbij tekenen ze aan dat het ook een kwestie is van geld. Het is de vraag of veiligheid helemaal te waarborgen is.129 De rol van de brandweer in dit project beperkte zich tot het adviseren op het gebied van rampenbestrijding. Men had wel de mogelijkheid om kennis in te brengen, maar dat gebeurde in een te laat stadium. Het is de vraag of de gemeente het rapport over de rampenbestrijdingsmogelijkheden voor kennisgeving aanneemt of dat de gemeente ook iets met de maatregelen doet. Er is nog geen volledig draagvlak voor de veiligheidsmaatregelen en de uitvoering ervan. Draagvlak wordt vergroot wanneer meerdere partijen het eens zijn over de wijze van besluitvorming en de uitkomst van het besluitvormingsproces: het veiligheidsbeleid met de mogelijke veiligheidsmaatregelen.

5.8 De invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid Net als andere stationsgebieden dient ook stationsgebied Arnhem Centraal te voldoen aan door de overheid gestelde normen en richtlijnen voor externe veiligheid. De ontwikkeling van het stationsgebied tot HSL-stopplaats en de benoeming tot Nieuw Sleutelproject heeft de bouw van kantoren en andere stationsvoorzieningen tot gevolg. Deze voorzieningen hebben aantrekkingskracht op mensen. En door een toename van het aantal mensen in de omgeving van het station wordt het groepsrisico verhoogd. Het besluitvormingsproces om de externe veiligheid in kaart te brengen is gestart met de oprichting van een werkgroep. In deze werkgroep vond interactie plaats tussen het ministerie van VROM en V&W, Prorail, het RIVM en de gemeente Arnhem; met als doel: voldoen aan de normen en richtlijnen van het plaatsgebonden en groepsrisico. TNO heeft onderzoek gedaan naar en advies gegeven over de veiligheidsmaatregelen die kunnen worden genomen om het groepsrisico te verlagen. Uit dit onderzoek blijkt dat de actoren de veiligheidsmaatregelen verschillend beoordelen en andere doelen nastreven. De gemeente Arnhem heeft als doel de ontwikkeling van het Nieuwe Sleutelproject en Prorail heeft als doel capaciteitsvergroting van transport van gevaarlijke stoffen. Omdat ook voldaan dient te worden aan de normen en richtlijnen van externe veiligheid worden verantwoordelijkheden voor het nemen van proactieve en/of preventieve veiligheidsmaatregelen op elkaar afgeschoven. Het overleg in de werkgroep moet 127

Interview Arthur Reuvers, gemeente Arnhem, 24 mei 2004 & Henk Knoester, Prorail, 27 mei 2004 128 Interview Arthur Reuvers, gemeente Arnhem, 24 mei 2004 129 Interview, Henk Knoester, Prorail, 27 mei 2004

56

leiden tot draagvlak voor de te nemen veiligheidsmaatregelen en tot duidelijkheid over de uitvoering en bekostiging. Het gaat om de vraag wie de verantwoordelijkheden op zich neemt. Uiteindelijk is het niet het overleg in de werkgroep geweest dat leidde tot een verlaging van het (te hoge) groepsrisico, maar leidt een aantal andere factoren tot een verlaging van de oriënterende waarde van het groepsrisico. Deze factoren zijn: een verkeerde interpretatie van cijfers over de capaciteitsreserveringen op het spoor en de sluiting van het bedrijf BASF dat een belangrijke aanen afvoerplaats van gevaarlijke stoffen was. De interactie tussen de actoren en de wijze waarop het besluitvormingsproces verliep hebben weinig invloed gehad op het externe veiligheidsbeleid. Het groepsrisico is wel verlaagd, maar de koppelingen tussen de partijen hebben niet geleid tot draagvlak over de wijze waarop de spanning tussen ruimtelijke ontwikkeling, vervoer van gevaarlijke stoffen en externe veiligheid kan worden opgelost. De enige wijze waarop het besluitvormingsproces invloed heeft gehad op het externe veiligheidsbeleid is door overleg op directeurenniveau tussen de ministeries van VROM en V&W. Men wil, door een afspraak tussen Prorail en de gemeente Arnhem, vastleggen welke actor veiligheidsmaatregelen moet nemen en/of betalen bij een toekomstige overschrijding van de oriënterende waarde van het groepsrisico. De partij die verantwoordelijk is voor de overschrijding, in dit geval de gemeente Arnhem of Prorail, moet veiligheidsmaatregelen nemen en/of bekostigen. De aanwezigheid van het Rijk in de projectgroep is van doorslaggevend belang geweest voor de gemeente Arnhem. De belangen van het ministerie van VROM en van de gemeente Arnhem waren gelijk. Ze wilden allebei het Nieuwe Sleutelproject Arnhem Centraal realiseren. De onderhandelingen met Prorail (als uitvoerende instantie van het ministerie van V&W) verliepen door die aanwezigheid makkelijker. In het onderstaande gedeelte wordt voor verschillende schakels van de veiligheidsketen weergegeven wat de invloed van het interactieve besluitvormingsproces is geweest. Hierbij wordt de rol van de interactie en het strategische gedrag van de actoren besproken. 1. Proactieve veiligheidsmaatregelen Het is op dit moment niet nodig om proactieve veiligheidsmaatregelen te nemen, mogelijk zal dit in de toekomst nog wel moeten gebeuren. Deze maatregelen zijn niet nodig door ‘het op papier verminderde aantal transporten van gevaarlijke stoffen’ en het verdwijnen van het bedrijf BASF. Deze verlaging is niet gerealiseerd door de invloed van een goed besluitvormingsproces, maar is het gevolg geweest van toeval. Wanneer het bedrijf BASF niet was gesloten en de verkeerde berekeningen niet waren ontdekt was het moeilijker geweest om de veiligheidsrisico’s te verlagen. De interactie tussen de ministeries van VROM en V&W hebben wel invloed gehad op het externe veiligheidsbeleid. Deze invloed heeft betrekking op een mogelijke overeenkomst tussen Prorail en de gemeente om de veiligheidsrisico’s binnen de normen en richtlijnen van het externe veiligheidsbeleid te houden door een wederzijdse verplichting. Door het aspect externe veiligheid pas tijdens de realisering (bouwfase) van het project te betrekken is het moeilijker om proactieve veiligheidsmaatregelen te nemen en door overleg een oplossing te vinden. Uiteindelijk is het een kwestie van verantwoordelijkheid en geld of een actor veiligheidsmaatregelen neemt en/of betaalt. 2. Preventieve veiligheidsmaatregelen De invloed van het besluitvormingsproces op het draagvlak voor preventieve veiligheidsmaatregelen blijkt vooral uit het strategische gedrag van actoren. Op basis

57

van deze uiteenlopende beoordelingen is te concluderen dat er nog geen volledig draagvlak aanwezig is voor deze veiligheidsmaatregelen. De actoren houden bij de beoordeling veelal rekening met het eigen belang. De gemeente Arnhem beoordeelt de meeste preventieve maatregelen negatief, want zij zijn van mening dat alleen het terugdringen van het transport van gevaarlijke stoffen een goede oplossing is voor verminderen van veiligheidsrisico’s. Zij zien het vervoer van gevaarlijke stoffen als oorzaak voor het verhoogde groepsrisico en schuiven de verantwoordelijkheid af op Prorail. Prorail is van mening dat ook de gemeente verantwoording draagt voor het verminderen van de externe veiligheidsrisico’s. De brandweer is positief over alle preventieve veiligheidsmaatregelen. Zij dragen alleen verantwoordelijkheid voor de preparatieve veiligheidsmaatregelen. 3. Preparatieve veiligheidsmaatregelen De brandweer is over alle preparatieve maatregelen positief, zij hebben de maatregelen namelijk zelf opgesteld. De gemeente Arnhem en Prorail hebben over de rampenplannen, ontruimingsplannen en coördinatieplannen geen mening aangezien hierover nog geen overleg heeft plaatsgevonden. Bij de uitvoering van de plannen zal blijken wat het effect is en kunnen de plannen beoordeeld worden. De invloed van het besluitvormingsproces heeft te maken met het feit dat er nog geen overleg is geweest over deze maatregelen. Dit had kunnen gebeuren wanneer de brandweer eerder betrokken was geweest en de veiligheidsmaatregelen in een eerder stadium had opgesteld. 4. Repressieve veiligheidsmaatregelen Repressieve veiligheidsmaatregelen zijn de verantwoordelijkheid van de brandweer. Repressieve maatregelen worden niet expliciet in de rapporten van TNO en de brandweer genoemd. Repressie kan worden verbeterd door goede preventieve veiligheidsmaatregelen, zoals opgewaardeerde blusvoorzieningen op het station en een goede bereikbaarheid van het stationsgebied voor brandweervoertuigen. 5. Hulpverlening en zelfredzaamheid De veiligheidsmaatregelen ten aanzien van hulpverlening en zelfredzaamheid zijn door de brandweer opgesteld. Daarom worden deze maatregelen door de brandweer als positief beoordeeld. De andere actoren beoordelen de maatregelen ook overwegend als effectief. Het zijn allemaal maatregelen die bijdragen aan een betere effectbestrijding. De veiligheid die hierdoor ontstaat is voor alle actoren van belang. Over de daadwerkelijke uitvoering heeft nog geen overleg plaatsgevonden. De bereikbaarheid van de brandweervoertuigen is een maatregel waarover volgens de gemeente nog interactie plaats moet vinden. Het gaat hierbij om de bereikbaarheid van het station aan de noordzijde. De invloed van het besluitvormingsproces op de hulpverlening en zelfredzaamheid is nog niet aan te geven. Er heeft over deze maatregelen nog geen overleg plaatsgevonden. De wijze waarop de hulpverlening kan plaatsvinden is mede afhankelijk van het uiteindelijk ontwerp van het station. Over het algemeen verbeteren de hulpverleningsmaatregelen de veiligheid van de omgeving, zowel voor de inwoners van Arnhem als voor de reizigers.

5.9 Conclusie Het station Arnhem Centraal is sinds 2000 halteplaats van de hoge snelheidstrein. In verband daarmee zijn voor het stationsgebied Arnhem Centraal grootschalige nieuwbouwplannen ontwikkeld. Gezien het nationale belang van deze ontwikkeling heeft het ministerie van VROM het stationsgebied aangewezen als Nieuw Sleutelproject. Één van de aspecten ter beoordeling van de aanvaardbaarheid van de plannen is externe veiligheid. Op het moment dat de nieuwbouwplannen zich al in

58

de uitvoeringsfase bevinden blijkt uit een door TNO uitgevoerde risicoanalyse dat de oriënterende waarde van het groepsrisico in het stationsgebied wordt overschreden. Uit de risicoanalyse blijkt ook dat een aantal veiligheidsmaatregelen genomen dienen te worden om de oriënterende waarde van het groepsrisico tot een aanvaardbaar niveau te verlagen. Tijdens het besluitvormingsproces, dat moest leiden tot helderheid over de veiligheidsmaatregelen en de uitvoering ervan, hebben een tweetal factoren tot gevolg dat deze veiligheidsmaatregelen op dit moment niet genomen hoeven te worden. Deze factoren zijn: 1. Op papier vermelde cijfers van transportaantallen van gevaarlijke stoffen, die in werkelijkheid niet reden. Deze op papier vermelde transportaantallen bleken reserveringen te zijn. 2. De sluiting van het bedrijf BASF in de Kleefse Waard, waardoor de aanen afvoer van gevaarlijke stoffen van en naar dat bedrijf, door het stationsgebied Arnhem Centraal, stopte. Deze twee toevallige factoren, die overigens niet het gevolg waren van een goed besluitvormingsproces, leidden tot de gewenste verlaging van de oriënterende waarde van het groepsrisico. Het overleg over het aspect externe veiligheid vond plaats in een werkgroep waarin zaten: de ministeries van VROM en V&W, de gemeente Arnhem, Prorail en het RIVM. TNO nam geen deel aan de overleggen in deze werkgroep, maar heeft wel onderzoek gedaan naar de veiligheidsrisico’s en advies gegeven over het risicoreducerende effect van bepaalde veiligheidsmaatregelen. De brandweer heeft ook geen deelgenomen aan de overleggen. Wel moesten zij in een zeer laat stadium, binnen een tijdsbestek van twee maanden, een advies uitbrengen over de mogelijkheden van rampenbestrijding in het stationsgebied. Dit is een eenzijdige betrokkenheid geweest aangezien over dit advies geen overleg heeft plaatsgevonden met andere betrokken partijen. Het besluitvormingsproces wordt voornamelijk bepaald door de tegenstrijdige belangen van Prorail en de gemeente Arnhem. Dit blijkt ook uit de beoordeling van de veiligheidsmaatregelen. Er is geen algemeen draagvlak voor de verschillende veiligheidsmaatregelen. De gemeente Arnhem streeft namelijk naar ruimtelijke ontwikkeling en verdichting van het stationsgebied, terwijl Prorail streeft naar een capaciteitsvergroting op het spoor. Bij het realiseren van externe veiligheid zal één van beide partijen maatregelen moeten nemen die ten koste gaan van het eigen belang. De vraag is wie de veiligheidsmaatregelen wil treffen en dus ook wie de maatregelen wil betalen. Het besluitvormingproces leidde tot een afspraak tussen Prorail en de gemeente Arnhem dat één van beide actoren veiligheidsmaatregelen neemt, indien zij veroorzaker is van een toename van de risico’s in het gebied. Deze afspraak geldt voor de gemeente Arnhem en Prorail, maar is gemaakt op een hoger niveau tussen de ministeries van VROM en V&W. Het besluit dat in voorbereiding is en nog niet wettelijke vastgelegd, is een oplossing voor het verminderen van de spanningen als gevolg van de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid.

59

6 Spoorzone Dordrecht/ Zwijndrecht 6.1 Inleiding Over de spoorlijn die dwars door Dordrecht en Zwijndrecht loopt, vinden de meeste transporten van gevaarlijke stoffen in heel Nederland plaats. In verband met die transporten en de nieuwbouwplannen langs het spoor is op een aantal plaatsen sprake van een overschrijding van de oriënterende waarde van het groepsrisico. Het externe veiligheidsbeleid en de veiligheidsmaatregelen die moeten leiden tot een daling van die oriënterende waarde worden in dit hoofdstuk geanalyseerd en besproken. Allereerst volgt een gebiedsbeschrijving en een beschrijving van het externe veiligheidsvraagstuk (§6.2 & § 6.3). Daarna volgt de beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door de gemeente Dordrecht, de brandweer, Prorail en TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie (TNO) (§6.4). Nadat het besluitvormingsproces is geanalyseerd (§6.5) wordt de onderbouwing van actoren aangaande de beoordeling van de veiligheidsmaatregelen in paragraaf 6.6 weergegeven. Vervolgens worden uitspraken gedaan over de invloed van het proces op het externe veiligheidsbeleid en de veiligheidsmaatregelen (§6.7). Aan het einde van het hoofdstuk zullen een aantal conclusies worden getrokken die in het laatste hoofdstuk ook worden gebruikt om te vergelijken met de cases Arnhem en Delft.

6.2 Gebiedsbeschrijving De gemeenten Dordrecht en Zwijndrecht zien mede vanuit hun economisch en stedelijk ontwikkelingsbeleid nieuwe mogelijkheden voor bebouwing (en handhaving van bestaande bebouwing) binnen de zone van 200 meter aan weerszijden van het spoor. Uitgangspunt is om in Zwijndrecht en Dordrecht gelijkelijk verdeeld circa 520.000 m² nieuwbouw te realiseren met de volgende globale onderverdeling: 40% kantoren, 30% wonen, 20% bedrijven en een aantal openbare functies. De eerste kantoren in de Spoorzone kunnen in 2008 worden opgeleverd.130

Figuur 15 Spoorzone Dordrecht - Zwijndrecht

130

http://drechtsteden.waxtrapp.com/drechtsteden

60

Behalve bovenstaande ontwikkelingen omvat Spoorzone Dordrecht ook nog een aantal andere projecten. Ten eerste de verbreding van de spoorlijn naar vier sporen tot aan het bedrijventerrein Amstelwijck, omdat de capaciteit van het spoor tussen Dordrecht Centraal en Dordrecht Amstelwijck te gering is om de toekomstige vraag naar personenvervoer per spoor op te vangen. Het is de verwachting dat in 2007 een NS-station bij bedrijventerrein Amstelwijck wordt gerealiseerd. Circa 5.000 werknemers zullen hier werkzaam zijn. Het tweede deelproject is de omgeving van het NS-station van Dordrecht. Ook hier geldt dat de huidige voorzieningen niet voldoende zijn om de verwachte toename van het aantal reizigers met het openbaar vervoer op te vangen. De Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht is een onderdeel van de spoorlijn die loopt tussen Rotterdam en Amsterdam. De Spoorzone ligt op het knooppunt van de treinstations Zwijndrecht en Dordrecht, doorsneden door een rivier en een snelweg (A16). Het gebied omvat het middengebied Dordrecht (Weestkinderendijk), Driehoek Brandt Buisstraat, de Handelskade, de Ampèrestraat (de Put) en de Glazenstraat. Ten zuiden van Dordrecht ligt nationaal park de Biesbos, een beschermd gebied waar niet gebouwd mag worden. Het gebied waar deze spoorlijn doorheen loopt is een dichtbevolkt gebied met weinig mogelijkheden om bij te bouwen. Dordrecht is als het ware gelegen op een eiland met aan de ene kant een verdichtingsopgave en aan de andere kant een herstructureringsopgave.

Figuur 16 Spoorzone Dordrecht

6.3 Externe veiligheid Door een veiligheidsstudie willen de gemeenten Dordrecht en Zwijndrecht zicht krijgen op de mogelijke veiligheidsrisico's en de consequenties van het vervoer van gevaarlijke stoffen over het bestaande spoor. Over de spoorlijn die dwars door Dordrecht en Zwijndrecht loopt, vinden de meeste transporten van gevaarlijke stoffen plaats in heel Nederland. Uitgevoerde risicoberekeningen laten zien dat op deze locaties de oriënterende waarde van het groepsrisico wordt overschreden als gevolg van vervoer van gevaarlijke stoffen over het spoor. De mogelijkheden voor (nieuwe) bebouwing langs het spoor worden daardoor sterk beperkt. Veiligheidsproblemen ontstaan doordat ruimtelijke ontwikkeling op gespannen voet staat met het transport

61

van brandbare gassen vanuit Rotterdam naar België en Duitsland. De doelstelling van de veiligheidsstudie Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht is: Het vinden van concrete antwoorden op de vraag welke projecten binnen de spoorzone onder welke veiligheidscondities wel of geen doorgang kunnen vinden in Dordrecht en in Zwijndrecht.131 In de door TNO uitgevoerde veiligheidsstudie zijn veiligheidsmaatregelen genoemd die toegepast zouden kunnen worden om de risico's aangaande het transport van gevaarlijke stoffen weg te nemen of te verminderen. In de volgende paragraaf worden deze veiligheidsmaatregelen beschreven en door de gemeente Dordrecht, de brandweer, Prorail en TNO beoordeeld.

6.4 Beoordeling van de veiligheidsmaatregelen door actoren 1. Proactieve veiligheidsmaatregelen De beoordeelde proactieve maatregelen zijn gericht op het vervoer en de productie van gevaarlijke stoffen. De verplaatsing van de productie wordt als een goede veiligheidsmaatregel gezien. Prorail geeft aan dat het probleem blijft bestaan, het transport van gevaarlijke stoffen zal dan via andere vervoerswegen plaatsvinden. Voor de veiligheid van de stad Dordrecht is het verplaatsen van de route een goede maatregel, maar ook hier geldt: verplaatsen van de route is verplaatsen van het probleem. Het kiezen van een andere vervoersmodaliteit is volgens alle betrokkenen geen goede maatregel omdat ook dan het probleem wordt verplaatst. Op andere plekken zou een extern veiligheidsprobleem kunnen ontstaan. Over deze maatregelen zou nader onderzoek kunnen plaatsvinden. 2. Preventieve veiligheidsmaatregelen Railinfrastructuur, exploitatie en onderhoud, trein/wagonmaterieel De preventieve maatregelen zijn verdeeld in maatregelen die betrekking hebben op de railinfrastructuur, de exploitatie en het onderhoud en het trein of wagonmaterieel. Tevens heeft TNO een lijst met bouwkundige en constructieve maatregelen opgesteld. Omdat TNO het maatregelenpakket heeft opgesteld zijn ze positief over bijna alle maatregelen. De gemeente, de brandweer en Prorail beoordelen de meeste preventieve maatregelen verschillend. Men is nergens negatief over, maar eenduidigheid is er niet. De motivatie van de beoordelingen hangt samen met de kosten van de maatregel of met de effectiviteit van een maatregel in de situatie van Dordrecht. Ook is het effect van de maatregelen in veel gevallen niet duidelijk. Een maatregel als het ’s nachts vervoeren van gevaarlijke stoffen levert een knelpunt op in verband met de gevolgen voor het geluid. Sommige maatregelen (grotere wanddikte tankwagons, hittewerende bekleding op tank) moeten op internationaal niveau wettelijke worden vastgelegd, omdat ze dan ook in Nederland moeten worden uitgevoerd. Op dit moment is dat nog niet het geval. Maatregelen die door alle actoren positief worden beoordeeld zijn: minder overwegen en een inherent veiliger transport. Het inherent veiliger transport is een combinatie van maatregelen waardoor het transport van gevaarlijke stoffen veiliger wordt. Het verdwijnen van de overwegen veroorzaakt minder conflictpunten binnen een aantal kilometervlakken. Veel maatregelen moeten in combinatie worden uitgevoerd met andere maatregelen omdat één maatregel te weinig effect heeft om voldoende veiligheid te garanderen. Bouwkundige en constructieve veiligheidsmaatregelen 131

Wiersma, T. e.a., 2003: 9

62

Over maatregelen heeft nog geen overleg plaatsgevonden, omdat deze later door TNO zijn toegevoegd. De maatregelen zijn toegevoegd om aan te geven wat de mogelijkheden zijn om de bebouwde omgeving van de Spoorzone te beschermen en de effecten van een incident en de kans op slachtoffers te verminderen. De brandweer stelt dat de gemeente Dordrecht zelf op deze maatregelen kan inspelen. Zij zijn positief over alle maatregelen die worden genoemd. TNO is ook positief over bijna alle maatregelen. Men geeft in een aantal gevallen wel de negatieve stedenbouwkundige gevolgen aan van een maatregel. Zware muren voor gebouwen of grote gevelelementen geven de stad een slecht aanzien. Deze negatieve stedenbouwkundige gevolgen zijn voor de gemeente Dordrecht ook een reden om een groot aantal maatregelen als negatief te beoordelen. Tevens geeft men aan dat een aantal maatregelen (zoals overkappen van het spoor of een brandwerende betonmuur) alleen effectief is voor een beperkt aantal scenario’s. De negatieve stedenbouwkundige gevolgen hebben vooral betrekking op maatregelen die bij of langs het spoor worden genomen. Prorail beoordeelt veel van deze maatregelen negatief, omdat de interne veiligheid daardoor vermindert. De gemeente Dordrecht, de brandweer en Prorail geven vooral de voorkeur aan maatregelen die bij of aan de gebouwen worden genomen en aan maatregelen die betrekking hebben op de functie-indeling van de gebouwen of het gebied. Zolang deze maatregelen geen negatief effect hebben op de stedenbouwkundige ontwikkeling (belang gemeente) en de interne veiligheid (belang Prorail) zijn het volgens de actoren effectieve maatregelen. De enige bouwkundige maatregel die door alle actoren als effectief wordt beoordeeld is het ondertunnelen van het goederenspoor. Het grootste nadeel is de hoge kosten die eraan zijn verbonden. 3. Preparatieve veiligheidsmaatregelen Behalve ‘het dragen van een gasmasker’ worden alle andere preparatieve maatregelen door de betrokken actoren positief beoordeeld. Alle actoren onderschrijven het belang van een effectieve effectbestrijding. Door goede preparatieve maatregelen wordt de effectbestrijding versneld en de zelfredzaamheid verhoogd. 4. Repressieve veiligheidsmaatregelen De maatregelen hebben over het algemeen betrekking op het vroegtijdig blussen bij een incident. Alleen Prorail is in een aantal gevallen terughoudend vanwege het elektrocutiegevaar wat ontstaat doordat een bovenleiding in aanraking kan komen met water. Het afdekken van een plas en het combinatiepakket tijdig koelen zijn maatregelen die Prorail beter onderzocht wil hebben alvorens men ermee instemt. Een repressieve veiligheidsmaatregel staat niet op zich, maar hangt samen met preventieve, preparatieve en andere repressieve maatregelen. 5. Hulpverlening en zelfredzaamheid De maatregelen die genomen kunnen gaan worden om het groepsrisico voor de Spoorzone te verlagen zijn erop gericht om de hulpverlening te verbeteren. Een snellere en effectievere bestrijding is het uitgangspunt. De zelfredzaamheid in het gebied zou worden verhoogd door goede vluchtmogelijkheden en een goede functieindeling van het gebied en de gebouwen. Er is niet alleen de nadruk gelegd op kansvermindering van risico’s, maar ook op effectvermindering van een mogelijk incident. De actoren zijn over deze maatregelen positief.

63

6.5 Het besluitvormingsproces Risicoberekeningen voor de situatie in de Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht geven aan dat de oriënterende waarden van het groepsrisico op dit moment worden overschreden als gevolg van het transport van gevaarlijke stoffen. Dit is de aanleiding van een door de gemeente Dordrecht en Zwijndrecht geïnitieerde veiligheidsstudie naar de mogelijke veiligheidsrisico's in het gebied en het ontwikkelen van alternatieven om deze risico's weg te nemen of te verminderen. In deze paragraaf volgt een overzicht van het besluitvormingsproces inzake externe veiligheid bij de Spoorzone met daarbij aangegeven: de belangrijkste beslissingen en initiatieven die bepalend zijn voor het verloop van het proces.

6.5.1 Het besluitvormingsproces In het onderstaande overzicht staan weergegeven, de belangrijkste beslissingen die betrekken op het vraagstuk externe veiligheid en de veiligheidsmaatregelen die genomen zullen gaan worden. De documenten waarin de veiligheidsmaatregelen staan beschreven worden in het rood weergegeven.

Initiatieffase 2001 opdracht tot oplossing risicoprobleem Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht 2002 24 april commitment over aanpak probleem met ministeries, start uitwerking projectopdracht 2002 september Projectopdracht/intentieverklaring Onderzoeksfase 2002 oktober vaststellen projectopzet en onderzoeksopdracht vastleggen intentie incl. financieringsafspraken 2002 oktober – juli 2003 Veiligheidsstudie Beleidsfase integraal beleidskader 2002 december Uitwerking projectopdracht veiligheidsstudie Dordrecht/Zwijndrecht Definitief ontwerpfase 2003 maart eindproduct (Ontwerpfase) 2003 maart nemen voortgangsbesluit door stuurgroep Realisatiefase 2003 mei implementatie opstellen eindrapportage/integrale beleidsnota 2003 13 mei Workshop Veiligheidsstudie 2003 juni nemen voortgangsbesluit Afronding 2003 juli/augustus aanpassen en afronden eindrapportage 2003 september/oktober vaststellen eindrapportage/ beleidsnota/ gemeentelijke besluitvorming 2003 december Veiligheidsstudie spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht 2004 januari Toetsingskader Externe veiligheid Spoorzone DordrechtZwijndrecht Tijdens het besluitvormingsproces zijn door de projectgroep op vier momenten workshops gehouden om inzicht te krijgen in de situatie en het project, met als doel een bijdrage te leveren aan oplossingsrichtingen voor het project. Daarnaast kwam de projectgroep eens in de vier weken bij elkaar.

Figuur 17 Beslismomenten en documenten uit het besluitvormingsproces Spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht

64

6.5.2 Beslismomenten en initiatieven Initiatief Op initiatief van de gemeente is de Veiligheidsstudie gestart, omdat men niet uit de problematiek van de ontwikkelingen rond de spoorlijn kan komen. De Spoorzone is een gebied met heel veel wegen en spoorwegen waar gevaarlijke stoffen overheen gaan. Daarbij is het de brandweer die is begonnen met het uitoefenen van de proactie-taak. Zij merken dat nabij de spoorzone geen bluswater aanwezig is, men niet op alle plekken bij het spoor kan komen en woningen te dicht op de spoorlijn staan. Vervolgens heeft de brandweer een negatief advies uitgebracht over de diverse uitbreidingsplannen. Uit deze uitbreidingsplannen blijkt dat ondanks dat er weinig ruimte is de gemeente Dordrecht toch op zoek gaat naar verdichting van bebouwing. De spanning tussen externe veiligheid en ruimtelijke ontwikkeling wordt zo duidelijk zichtbaar.132 Met deze bevindingen is de brandweer naar de gemeente Dordrecht gestapt, waarna de wethouder Ruimtelijke Ordening en de burgemeester eind 2001 de opdracht geven om deze problematiek uit te werken. Hierbij wordt ook de gemeente Zwijndrecht betrokken, omdat zij met dezelfde problematiek zitten. De ministeries van V&W, VROM en BZK worden betrokken, omdat deze ministeries verantwoordelijk zijn voor het transport van gevaarlijke stoffen (V&W), externe veiligheid en ruimtelijke ordening (VROM) en het Integrale Veiligheidsbeleid (BZK). Ook al is de situatie praktisch gezien een lokaal probleem, voor het oplossen ervan is de hulp van de departementen nodig. Het rijksbeleid streeft tegenstrijdige doelen na, waar de gemeente op lokaal niveau mee te maken heeft. De ontwikkeling van openbaar vervoersknooppunten wordt enerzijds ondersteund, anderzijds staan de veiligheidsaspecten een verdere ontwikkeling hiervan in de weg. 133 Samenstellen stuur- en werkgroep en Veiligheidsstudie Op 24 april 2002 heeft een delegatie van de hiervoor genoemde ministeries een werkbezoek gebracht aan Dordrecht en Zwijndrecht. Tijdens deze ontmoeting is overeenstemming bereikt over de gezamenlijke aanpak van het probleem. Hieruit vloeit de projectopdracht voort. Hierin wordt het probleem beschreven, de onderzoeksopdracht geformuleerd en ook worden de stuur- en projectgroep samengesteld. Vanaf oktober 2002 beginnen de stuur- en de projectgroep, onder leiding van de brandweer, met het uitwerken van de opdracht die uiteindelijk moet uitmonden in een toetsingskader en een maatregelenpakket. De planning is dat in oktober 2003 de veiligheidsstudie Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht wordt afgerond. Uiteindelijk is de veiligheidsstudie in januari 2004 klaar en het resultaat hiervan is een toetsingskader externe veiligheid Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht. De veiligheidsstudie134 De hoge externe veiligheidsrisico's zijn voor de gemeentebesturen van Dordrecht en Zwijndrecht aanleiding geweest om de verdere uitwerking van een 15-tal bestemmingsplannen te bevriezen tot inzicht is verkregen hoe deze hoge externe veiligheidsrisico's beheerst kunnen worden. Daarom is het project "Veiligheidsstudie Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht" gestart, met behulp waarvan de gemeenten op lokaal niveau een afweging kunnen maken tussen veiligheid in relatie tot transport

132

Interview Liesbeth van Biene, brandweer Dordrecht, 19 april Startnotitie VER Spoorzone Dordrecht/ Zwijndrecht, december 2002: 2 134 Veiligheidsstudie spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht TNO, december 2003 133

65

van gevaarlijke stoffen versus economische en veiligheidsstudie bestaat uit de volgende onderdelen:

ruimtelijke

kwaliteit.

De

1. Het toetsingskader externe veiligheid Het toetsingskader geeft de criteria aan waarop de externe veiligheidsrisico's in een bestemmingsplan kunnen worden getoetst. Dit zijn: het plaatsgebonden risico, het groepsrisico, zelfredzaamheid, beheersbaarheid en resteffect. Vervolgens komt daarin een overzicht voor van maatregelen en voorwaarden die bij het ontwikkelen van een bestemmingsplan kunnen worden opgenomen en ook welke actor verantwoordelijk is voor de betreffende maatregelen. Tot slot de procedurele inbedding in het bestuurlijk proces voor het opstellen en goedkeuren van een bestemmingsplan. 2. Een analyse van de externe veiligheid in de spoorzone Uit de analyse van de externe veiligheid is gebleken dat in verschillende kilometervlakken in de huidige situatie al sprake is van overschrijdingen van de oriënterende waarde van het groepsrisico. In Dordrecht wordt op 4 km-vakken de oriënterende waarde overschreden, variërend van een overschrijding met een factor 2 tot een overschrijding met een factor 19. Door al in gang gezette en goedgekeurde stedelijke uitbreidingsplannen zal dit in de toekomst op verschillende plaatsen verder toenemen (7 km-vakken met een overschrijding in Dordrecht). 3. Een inventarisatie van risicoreducerende maatregelen De studie bevat een uitgebreid overzicht van mogelijke risicoreducerende maatregelen waarbij voor de maatregelen is aangegeven welk effect deze hebben op elk van de vijf beoordelingscriteria van het toetsingskader. Onderscheid wordt gemaakt tussen: bronmaatregelen, schadebeperkende, preventieve en repressieve maatregelen. 4. De procedurele inbedding van het toetsingskader De procedurele inbedding van het toetsingskader geeft aan op welke wijze het toetsingskader gehanteerd dient te worden. Tevens wordt benadrukt dat daarbij sprake moet zijn van intensief overleg en waar mogelijk samenwerking tussen de verschillende overheidslagen en belanghebbenden, zoals de beheerder van railinfrastructuur (Prorail) en bedrijven. De geïnventariseerde maatregelen zijn mogelijk te nemen maatregelen om de oriënterende waarde van het groepsrisico voor een bepaald ontwikkelingsplan te verlagen tot onder de maximaal toegestane waarde. Aangezien de ontwikkelingsplannen nog getoetst moeten worden aan het toetsingskader zal in later stadium blijken welke veiligheidsmaatregelen uitgevoerd gaan worden.

6.6 Strategisch gedrag Gemeente Dordrecht De gemeente Dordrecht is eindverantwoordelijke voor zowel de ruimtelijke ontwikkeling als de veiligheid op haar grondgebied. De ruimtelijke ontwikkelingen worden voor verschillende deelgebieden vastgelegd in bestemmingsplannen. De gemeente heeft als doel om het dilemma tussen veiligheid en transport versus veiligheid en ruimtelijke ontwikkeling op te lossen. De gemeente heeft een verdichtingsopgave voor centrumgebieden en een herstructureringsopgave. Dit heeft meer bebouwing tot gevolg en dat is in strijd met de veiligheidsopgave die bepaalde contouren voorschrijft waarbinnen niet gebouwd mag worden.

66

Hierbij moet duidelijk worden wat de gemeente wel of niet kan doen en wat de rol van andere partijen moet zijn. Zo is aan het transport van LPG niets te doen als gemeente, dat komt gewoon langsrijden. Echter het tijdstip waarop en de snelheid waarmee het langs komt rijden zijn zaken waar je met Prorail over moet kunnen praten.135 In verband met het oplossen van het dilemma en het beheersbaar krijgen van de externe veiligheid heeft de gemeente een andere kijk dan de brandweer. De brandweer gaat uit van de effecten als gevolg van een incident, men hanteert een deterministische benadering. De stadsontwikkeling echter gaat liever uit van een kansgerichte effectbenadering (probabilistisch). Ook wil de gemeente volgens Kooman af van de discussies met de provincie over een bepaalde overschrijding van het groepsrisico. Gedifferentieerd kunnen kijken over wat wel en niet kan. Is het bijvoorbeeld mogelijk om kleinere projecten toe te staan en grotere niet? Of andersom? Brandweer Dordrecht Bij dit project heeft de brandweer negatieve adviezen gegeven over diverse uitbreidingsplannen langs het spoor. Men kwam met het initiatief om dit externe veiligheidsprobleem uit te werken. De brandweer wil helderheid over de spoorzone. Men wil een toetsingskader om aan te geven hoe je met de situatie om moet gaan. Daarnaast wil de brandweer volgens Liesbeth van Biene van brandweer Dordrecht een proactief en preventief maatregelenpakket, zodat op het moment dat een incident plaatsvindt het effect zo beperkt mogelijk blijft.136 Men wil het geheel dus breder trekken dan de huidige risiconormering die meer uitgaat van een kansbenadering. De brandweer kiest voor een effectbenadering. Het rampbestrijdingsaspect is in het toetsingskader dan ook duidelijk aanwezig. Dit is zichtbaar door de criteria die het toetsingskader hanteert om de veiligheid te toetsen; aan het PR en GR zijn zelfredzaamheid, beheersbaarheid en het resteffect toegevoegd. Prorail Als beheerder van het spoor is de rol van Prorail duidelijk. Men is verantwoordelijk voor de bereikbaarheid en de veiligheid op het spoor. Niemand anders kan veiligheidsmaatregelen op het spoor nemen, daar is alleen Prorail bevoegd toe. Toch is Prorail bij de zogenaamde KIEV-projecten nooit betrokken. Ook in Dordrecht is dit in eerste instantie het geval, maar op een gegeven ogenblik is men door 'iemand van V&W' gevraagd, omdat het 'wel handig' zou kunnen zijn dat er iemand van Prorail bij zou komen zitten. Bij V&W, zo gaf men aan, weet men niet genoeg af van sporen.137 De opdracht die Prorail meekrijgt is dat ze infrastructuur voor reizigers- en personenvervoer beschikbaar moeten stellen. Voor beiden moet ruimte geclaimd worden. Daar horen vervolgens weer externe veiligheidsnormen bij. Deze houdt Prorail in het achterhoofd als er gebouwd moet worden. Elke woningbouw die oprukt kan voor Prorail een probleem opleveren om aan de normen te voldoen. Dit staat los van het feit of Prorail de eventuele effecten van een ramp wel aan kan.138

135

Interview Ronald Kooman, gemeente Dordrecht, 21 april 2004 Interview Liesbeth van Biene, brandweer Dordrecht, 19 april 2004 137 Interview Monique Berrevoets, Prorail, 20 april 2004 138 Interview Monique Berrevoets, Prorail, 20 april 2004 136

67

Het doel van Prorail in dit proces is: Dat het stukje spoorwereld goed in alle rapporten komt en om Burgemeester en Wethouders uit te leggen wat de risico's zijn voor Prorail en hoe zij daar mee om willen gaan.139 TNO Milieu Energie en Procesinnovatie In de opgerichte stuurgroep is een onderzoeksvraag gedefinieerd waarvoor een onderzoeksbureau nodig is om die te beantwoorden. TNO heeft deze veiligheidsstudie in samenwerking met TU Delft uitgevoerd. Het uitvoeren van de veiligheidsstudie is een technisch-inhoudelijke taak. De ontwikkeling van het toetsingskader een procesmatige taak. Daarnaast heeft TNO workshops georganiseerd waarbij de betrokken partijen van elkaars eisen/belangen op de hoogte werden gebracht. Het doel voor TNO is om veiligheid bij de Spoorzone zoveel mogelijk te waarborgen zonder dat daarbij het gebied 'op slot wordt gezet'. Men kijkt daarbij vooral naar de maatregelen die genomen kunnen worden op het gebied van veiligheid, zowel op gebiedsniveau als op gebouwniveau. Het advies dat men geeft is een onafhankelijk advies, dat door de betrokken partijen overgenomen kán worden.140 TNO is niet verantwoordelijk voor de uitvoering ervan.

6.7 Interactieproces 6.7.1 Gemeenschappelijk belang Bij dit project ontbreekt een gemeenschappelijk belang, onder andere vanwege een verschil in veiligheidsbenadering: de brandweer hanteert een effectbenadering en de gemeente een kansbenadering. Prorail hanteert vooral een effectbenadering, omdat zij uitgaan van het feit dat ze alle mogelijke maatregelen nemen om 'de spoorse kant' veilig te maken. Dit resulteert in een discussie over het feit of proactieve maatregelen genomen moeten worden door de gemeente of door Prorail. Dus in het stationsgebied of ‘op het spoor’. Daarom wil men in Dordrecht een eenduidige definitie van veiligheid waarmee iedere actor het eens kan zijn. Aan de ene kant heeft de gemeente belang bij de stedelijke ontwikkeling van het gebied. Aan de andere kant wil Prorail zoveel mogelijk transport van treinen (met gevaarlijke stoffen) over het spoor. Aangezien een verhoging van de bebouwingsdichtheid in dit geval onveiligheid tot gevolg heeft moeten veiligheidsmaatregelen genomen worden. Meer transport van gevaarlijke stoffen leidt, bij stedelijke verdichting, ook tot grotere externe onveiligheid. Er dienen compromissen gesloten te worden in de zin van meer bebouwing, minder transport of meer transport, minder bebouwing. Dat is het dilemma wat opgelost dient te worden. Veiligheidsmaatregelen kunnen leiden tot een lager groepsrisico. De vraag is wie deze maatregelen neemt. Prorail of de gemeente. En wat de rol is van de brandweer bij de effectbestrijding.

6.7.2 Doelvervlechting Door de interactie worden kennis en doelen met elkaar gedeeld. De actoren die betrokken zijn bij de herontwikkeling van Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht willen een eenduidige definitie van veiligheid waarmee alle actoren het eens zijn. Zowel qua betekenis als qua uitvoering van de veiligheidsmaatregelen. Gemeente, brandweer en Prorail hebben daarbij hun eigen belangen:

139 140

Interview Monique Berrevoets en Max Ungerer, Prorail, 20 april 2004 Interview Tineke Wiersma, TNO, 12 mei 2004

68

De gemeente Dordrecht wil een goede stedelijke ontwikkeling, waarbij de fysieke veiligheid rond het spoor ook gewaarborgd is. - Prorail is gebaat bij meer transport over het spoor en hecht minder belang aan een goede stedelijke ontwikkeling. - De brandweer heeft belang bij voorzieningen die de effecten van een incident verkleinen en tevens een goede rampenbestrijding mogelijk maken. De actoren kunnen aangeven welke maatregelen men wil realiseren en vervolgens is het aan de gemeente of aan Prorail om die maatregelen uit te voeren. Pas in de realisatiefase van de ontwikkelingsplannen in en rond de spoorzone zal blijken of deze maatregelen ook uitgevoerd worden. -

Interactie vond plaats in zowel de stuur- en de projectgroep als in een aantal door TNO georganiseerde workshops. De interactie verliep zeer moeizaam. Volgens Prorail miste een overzicht van alle betrokkenen en was er onduidelijkheid over de verschillende overlegvormen: de stuurgroep en de projectgroep.141 Nadat de stuurgroep en de projectgroep al een aantal keren bij elkaar waren geweest is de afdeling Risico & Veiligheid van Prorail betrokken. Daarmee komt er een partij bij die meer vervoersbelangen heeft. Voor Prorail was het niet duidelijk of men nu in de stuurgroep of in de projectgroep zat.142 Ronald Kooman van de gemeente Dordrecht geeft aan dat er veel discussie plaatsvond in de bijeenkomsten van de stuurgroep en de projectgroep. Er was ook veel verwarring.143 Dit kan een gevolg zijn van de vooral op de inhoud gestuurde discussies. Tegenstrijdig is dat Liesbeth van Biene van de brandweer, die tevens voorzitter was van de projectgroep, het overleg een gestructureerd proces vond.144 Een gezamenlijk kijk op de externe veiligheidsbenadering is de uitkomst van de veiligheidsstudie. Op het niveau van de veiligheidsmaatregelen zijn wederom tegenstrijdigheden te ontdekken in de beoordeling van de effectiviteit van veiligheidsmaatregelen. Hierover kunnen Prorail, de brandweer en de gemeente het nog niet eens worden. Ondanks het feit dat door deze veiligheidsstudie een gemeenschappelijk kijk op veiligheid is ontstaan, heeft dit niet geleid tot eenduidigheid over de veiligheidsmaatregelen. De doelen van de verschillende partijen zijn duidelijk, maar kunnen op maatregelniveau nog niet zodanig vervlecht worden dat er nieuwe oplossingen ontstaan. De tegenstrijdigheid die aanwezig is blijkt uit een uitspraak van Monique Berrevoets van Prorail waarin zij zegt: Het belangrijkste doel van Prorail is om het stukje spoorwereld goed in alle rapporten laten komen, het doel is niet om te zorgen dat de gemeente kan gaan bouwen.145 Ondanks dat de betrokken partijen voldoende betrokken zijn geweest bij de besluitvorming en men met elkaar heeft overlegd, is men het afzonderlijk nog niet eens over de effectiviteit van bepaalde maatregelen. Vooral de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de maatregelen en de bekostiging ervan is nog steeds een twistpunt. De verschillende doelen van iedere partij zijn helder, maar hoe deze doelen tot één standpunt kunnen worden gevormd is nog niet helder. Van het vervlechten van doelen in die zin is nog geen sprake geweest. De enige verrijking van dit interactieve proces is dat alle actoren achter het toetsingskader staan. Men is het erover eens dat veiligheid over de gehele breedte van de veiligheidsketen moet worden benaderd. Van proactieve maatregelen tot zelfredzaamheid van burgers.

141

Interview Monique Berrevoets en Max Ungerer, Prorail, 20 april 2004 Interview Monique Berrevoets en Max Ungerer, Prorail, 20 april 2004 143 Interview R. Kooman, gemeente Dordrecht, 21 april 2004 144 Interview L. van Biene, brandweer Dordrecht, 19 april 2004 145 Interview Monique Berrevoets en Max Ungerer, Prorail, 20 april 2004 142

69

Door het toetsingskader is ook duidelijk welke ruimtelijke plannen doorgang kunnen vinden en welke niet.

6.7.3 Koppelen Om tot een goede uitkomst van het besluitvormingsproces te komen zijn koppelingen tussen deelnemende actoren een indicatie van een adequaat management. Door deze koppelingen krijgen actoren inzicht in elkaars standpunten en kan gezamenlijk naar oplossingen worden gezocht. Dit kan leiden tot een verrijking van het externe veiligheidsbeleid en dus tot een veilige omgeving van het spoor zonder dat het plaatsgebonden of het groepsrisico worden overschreden. De brandweer in Dordrecht heeft contact opgenomen met de gemeente Dordrecht over de problemen die zij voorzagen met betrekking tot de externe veiligheid in de Spoorzone bij de uitvoering van de ruimtelijke herontwikkelingsplannen die voor dat gebied aanwezig waren. De gemeente zag ook het gevaar in van deze uitbreidingsplannen en gaf opdracht om een oplossing te vinden voor het dilemma tussen veiligheid en transport enerzijds versus veiligheid en ruimtelijke ordening anderzijds. Deze koppeling heeft uiteindelijk geleid tot de Veiligheidsstudie Dordrecht-Zwijndrecht. Het dilemma is een gevolg van tegenstrijdige doelen van verschillende beleidsdepartementen van de overheid. Daarom is contact gelegd met de departementen van Volkshuisvesting Ruimtelijke Ordening en Milieu, Verkeer & Waterstaat en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Door deze koppeling kan vanaf een hoger niveau (nationaal beleid) naar oplossingen worden gezocht. De aanwezigheid van de ministeries moesten bijdragen aan afstemming tussen de verschillende departementen. Gezamenlijk hebben deze ministeries opdracht gegeven de veiligheidsstudie uit te voeren om een toetsingskader uit te werken die in de toekomst bij andere projecten kan worden uitgewerkt. De rol van de ministeries was dan ook om mee te denken en niet zozeer om initiatief te tonen. De koppeling met Prorail is in een later stadium gemaakt. Volgens Monique Berrevoets van Prorail gebeurt het wel vaker dat bij KIEV-projecten Prorail niet aanwezig is. Dit is wel opmerkelijk, omdat Prorail zich gespecialiseerd heeft in de veiligheidsvoorzieningen op het spoor. Door deze koppeling werd het mogelijk om een oplossing te vinden voor het dilemma tussen veiligheid en transport versus ruimtelijke ordening. Verder is een koppeling gelegd met TNO; een onafhankelijk adviesbureau waarmee kennis over veiligheid in het proces werd gebracht. TNO heeft onderzocht welke veiligheidsmaatregelen mogelijk zijn en wat de effecten daarvan zijn. Welke veiligheidsmaatregelen worden getroffen is afhankelijk van het belang dat de gemeente Dordrecht, de brandweer en Prorail eraan hechten. De koppelingen hebben geleid tot veiligheidsmaatregelen en een gezamenlijk kijk op externe veiligheid, maar leidden niet tot een oplossing voor de spanning tussen externe veiligheid en transport van gevaarlijke stoffen versus ruimtelijke ordening.

6.7.4 Arrangeren Een arrangement staat voor de structuur waarin het besluitvormingsproces wordt vormgegeven. Het project Veiligheidsstudie Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht past binnen de projectstructuur van KIEV. De actoren waren ingedeeld in een stuurgroep en in een projectgroep. Door deze organisatie werden de betrokken actoren met elkaar in contact gebracht. Hierdoor kon op een gestructureerde wijze discussie plaatsvinden over de externe veiligheid. Opvallend is dat Prorail niet in deze organisatie is betrokken. Zij werden later op de hoogte gebracht van standpunten van partijen en van besluiten die werden

70

genomen. Een aantal besluiten dat Prorail anders had willen zien was nu al genomen. Hierdoor verdwijnt een deel van de meerwaarde van de projectorganisatie. Dit leidt wederom tot discussie. Wanneer Prorail vanaf het begin betrokken zou zijn, dan zou de discussie over een aantal beslissingen eerder gevoerd kunnen worden en had achteraf geen discussie plaats te hoeven vinden.

6.7.5 Draagvlak Om de veiligheid in de Spoorzone te verhogen is draagvlak nodig voor de wijze waarop dit gebeurt en dus ook voor veiligheidsmaatregelen die worden genomen. Prorail wil geen veiligheidsmaatregelen nemen die ten koste gaan van de vervoerscapaciteit en de gemeente Dordrecht wil geen maatregelen nemen die ten koste gaan van de economische en stedenbouwkundige ontwikkeling van de stad. Zolang er onvoldoende geld aanwezig is om bepaalde maatregelen te treffen speelt de verantwoordelijkheid een grote rol. Het overleg dat heeft plaatsgevonden in de stuur- en werkgroepen heeft nog niet geleid tot draagvlak over de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen. Wel is er draagvlak ontstaan voor de wijze waarop men om zal gaan met externe veiligheid, namelijk door alle schakels van de veiligheidsketen in ogenschouw te nemen.

6.8 De invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid. De gevolgen van het transport van gevaarlijke stoffen voor de ruimtelijke uitbreidingsplannen in de Spoorzone kwamen pas in een laat stadium aan het licht. Voor een groot aantal uitbreidingsplannen bleek dat de oriënterende waarde van het groepsrisico werd overschreden. Terwijl de uitbreidingsplannen zich al bijna in de uitvoeringsfase bevonden, moesten nog veiligheidsmaatregelen genomen worden om de externe veiligheidsrisico's te verminderen. Men heeft besloten een toetsingskader te ontwikkelen waarmee de externe veiligheidsproblematiek in het gebied beheerst kan worden. Daarnaast heeft men de risico’s in het gebied geïnventariseerd en een lijst met risicoreducerende veiligheidsmaatregelen opgesteld om de veiligheid te verhogen. Het maatregelenpakket om de externe veiligheid in de Spoorzone DordrechtZwijndrecht te verhogen is opgesteld door TNO. Zij hebben in de veiligheidsstudie de mogelijkheden en effecten van de veiligheidsmaatregelen aangegeven. De mogelijke invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid en de verschillende beoordelingen van de veiligheidsmaatregelen door de betrokken actoren komen tot uiting in het strategisch gedrag van de actoren. Bij de Spoorzone in Dordrecht hebben de gemeente Dordrecht en Prorail verschillende belangen. De gemeente moet rekening houden met de risico’s voor de burgers in de spooromgeving en met de economische en stedelijke ontwikkeling van de stad Dordrecht. Prorail moet rekening houden met veiligheid voor de reizigers op het spoor, maar tegelijk willen zij zoveel mogelijk vervoer over het spoor laten plaatsvinden. Brandweer Dordrecht is verantwoordelijk voor de effectbestrijding en men wil deze effectbestrijding zo snel en effectief mogelijk laten verlopen. Deze standpunten hebben gevolgen voor het externe veiligheidsbeleid en de beoordeling van de veiligheidsmaatregelen. Zolang een maatregel niet ten koste gaat van het eigenbelang en de kosten niet te hoog zijn, dan beoordeelt men een maatregel positief. De interactie tijdens dit besluitvormingsproces was gericht op het tot stand brengen van een gezamenlijke kijk op veiligheid. Over de veiligheidsmaatregelen die getroffen

71

zullen gaan worden heeft echter nog geen overleg plaatsgevonden. Dit blijkt ook uit de beoordelingen van de veiligheidsmaatregelen. Er is maar een klein aantal maatregelen waarover iedereen positief is. De meeste beoordelingen zijn zeer divers van aard en zijn vooral beoordeeld vanuit het eigen standpunt. Voor de uitvoering van de veiligheidsmaatregelen is het van belang dat men het eens wordt over de instantie die de maatregelen zal uitvoeren. Er is draagvlak nodig op het niveau van de maatregelen. Proactieve veiligheidsmaatregelen Proactieve maatregelen nemen de structurele oorzaken van onveiligheid weg. Bij proactieve maatregelen voor Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht moet door de betrokkenen een afweging worden gemaakt tussen (veilig) ruimtegebruik in de Spoorzone en de hoeveelheid transport van gevaarlijke stoffen over het spoor. De gemeente Dordrecht en Prorail staan hierbij loodrecht tegenover elkaar. Wanneer de gemeente maatregelen neemt om het groepsrisico te verlagen, dan zal Prorail dit opvullen en de vervoerscapaciteit op het spoor verhogen. Andersom geldt hetzelfde, bij een verlaging van de vervoerscapaciteit op het spoor zal de gemeente de ontstane 'ruimte' opvullen met bebouwing. Geld speelt een grote rol, als er maar genoeg geld aanwezig is, kunnen genoeg maatregelen genomen worden. De uitvoering is, zo zegt Ronald Kooman, sec geldafhankelijk. Geef Dordrecht een zak geld en ze leggen zelf een nieuwe spoorlijn tussen Rotterdam en België aan.146 Dit is niet het geval, dus moeten andere oplossingen gevonden worden. De partijen geven aan dat het van belang is in een vroeg stadium overleg te voeren over deze maatregelen. Het is moeilijk en duur om aanpassingen te doen wanneer al gebouwd wordt. Prorail geeft ook aan dat het beter is om eerst te kijken naar de veiligheid en vervolgens plannen te maken om te bouwen.147 In het geval van de Spoorzone in Dordrecht werd pas naar het externe veiligheidsvraagstuk gekeken nadat er allerlei plannen waren opgesteld of in uitvoering waren. In een vroeger stadium was het mogelijk geweest om de bovenstaande proactieve maatregelen te realiseren. Toch blijven de tegenstrijdige belangen aanwezig. De gemeente is verantwoordelijk voor het doorgaan van de plannen. Wanneer er sprake is van een onveilige situatie voor de bevolking, dan wordt de burgemeester ter verantwoording geroepen. Geen van de proactieve maatregelen wordt volledig positief beoordeeld. De redenen zijn dat door verplaatsing of opheffing van het vervoer van gevaarlijke stoffen of productie alleen het probleem verplaatst wordt. Ook blijkt uit de reconstructie dat Prorail het transport door wil laten gaan en dat de gemeente het vervoer volledig zou willen opheffen. Gezien de situatie is dit niet mogelijk, omdat veel vervoer buiten de stad vandaan komt. Het is nog steeds onduidelijk wie uiteindelijk proactieve veiligheidsmaatregelen wil gaan nemen. De gemeente door minder bebouwing toe te staan of Prorail door het vervoer van gevaarlijke stoffen te stoppen of te verminderen. Preventieve veiligheidsmaatregelen De preventieve maatregelen zijn onder te verdelen in maatregelen die betrekking hebben op de spoorinfrastructuur en de treinen en bouwkundige en constructieve maatregelen in de omgeving. De preventieve maatregelen die betrekking hebben op het spoor en de treinen worden zeer verschillende beoordeeld. Prorail is verantwoordelijk voor het uitvoeren van deze veiligheidsmaatregelen. Aangezien Prorail de eigenaar is van de 146 147

Interview R. Kooman, gemeente Dordrecht, 21 april 2004 Interview Monique Berrevoets, Prorail, 20 april 2004

72

railinfrastructuur is de organisatie ook verantwoordelijk voor de veiligheid op het spoor. De preventieve maatregelen moeten dus door Prorail genomen worden. Zolang zij daarvoor geld ter beschikking hebben of krijgen (van V&W) zullen zij deze maatregelen nemen. Dit is niet altijd het geval en daarom moet onderhandeld worden over de maatregelen. Overleg en duidelijkheid over de verantwoordelijkheden zijn belangrijke factoren om deze veiligheidsmaatregelen te implementeren. Meer overleg zou kunnen leiden tot een positievere beoordeling van de maatregelen en tot meer draagvlak voor de mogelijke maatregelen. Het is echter de vraag of de verschillende standpunten over de verantwoordelijkheid voor de implementatie van de veiligheidsmaatregelen hiermee veranderen. De bouwkundige en constructieve maatregelen moeten door de gemeente genomen worden. Veel van deze maatregelen beoordeelt de gemeente echter negatief aangezien door deze maatregelen de stedenbouwkundige kwaliteit van de stad vermindert. De maatregelen bij of aan het spoor worden door de gemeente als ineffectief beoordeeld, omdat het ten koste gaat van de stedenbouwkundige kwaliteit. Prorail geeft aan dat deze maatregelen ten koste gaan van de interne veiligheid. Maatregelen bij of aan de gebouwen of maatregelen die betrekking hebben op de (functie)-indeling van gebouwen en/of het gebied worden over het algemeen positief beoordeeld. De enige bouwkundige maatregel die door alle actoren positief wordt beoordeeld is het ondertunnelen van het spoor. Hierdoor kan het vervoer van gevaarlijke stoffen doorgang vinden. Tevens heeft een tunnel weinig negatieve gevolgen voor de stedenbouwkundige ontwikkeling. De kosten van een tunnel zijn het enige en belangrijkste bezwaar om de tunnel niet aan te leggen. Het besluitvormingsproces heeft vooral door het strategisch gedrag van de actoren veel invloed op de beoordeling van de bouwkundige en constructieve maatregelen. Deze maatregelen hebben niet alleen gevolgen voor de veiligheid, maar ook voor de stedenbouwkundige en economische ontwikkeling van de stad Dordrecht. Daarom dient een afweging te worden gemaakt. De gemeente als eigenaar van het grondgebied dient een keuze te maken tussen veiligheid en stedenbouwkundige ontwikkeling. Door goed overleg in een vroeg stadium kunnen ook de brandweer, Prorail en TNO over deze maatregelen meedenken en zo kan men samen op zoek gaan naar een effectieve oplossing om de veiligheid voor de omgeving te verhogen. Preparatieve veiligheidsmaatregelen Preparatieve maatregelen bevorderen een goede hulpverlening bij een incident van gevaarlijke stoffen. Maatregelen voor hulpverlening en zelfredzaamheid zijn hierbij inbegrepen. Ze leiden tot een betere bereikbaarheid van het incident, tot goede informatie over de aard van het incident en tot een goede beschikbaarheid van bestrijdingsmiddelen. Alle preparatieve veiligheidsmaatregelen die betrekking hebben op het verbeteren van de hulpverlening zijn volgens de actoren effectief. Deze maatregelen hebben alleen betrekking op de veiligheid, andere belangen spelen hierbij geen rol. De effectiviteit hangt af van de uitvoering, zolang deze goed is, dan zijn de maatregelen effectief. Een hogere hulpverleningcapaciteit is in de ogen van de brandweer wel effectief, maar men moet realiseren dat opschaling tijd en geld kost. Bij het maken van een afweging moet voldoende geld en tijd aanwezig zijn. De invloed van het interactieve besluitvormingsproces op de preparatieve veiligheidsmaatregelen is minder groot, omdat preparatieve maatregelen in veel gevallen verplicht of logisch zijn en leiden tot een betere effectbestrijding. De preparatieve maatregelen vallen onder de verantwoordelijkheid van Prorail en de brandweer. Een goede samenwerking tussen deze twee actoren is van wezenlijk belang voor een positieve uitwerking van de maatregelen op de veiligheid. Interactie tussen deze actoren tijdens het besluitvormingsproces leidt tot meer veiligheid. Communicatie is één van de belangrijkste factoren die van belang zijn voor het

73

preparatieve gedeelte van de rampenbestrijding. Het is nog niet duidelijk of deze maatregelen daadwerkelijk zullen worden genomen. De uitbreidingsplannen rond de spoorzone bevinden zich nog niet in de uitvoeringsfase, waardoor de preparatieve maatregelen nog niet concreet kunnen worden gemaakt. Het is wel duidelijk dat de actoren achter de preparatieve veiligheidsmaatregelen staan. Repressieve maatregelen Repressieve maatregelen zijn de werkzaamheden die plaatsvinden nadat zich een incident heeft voorgedaan. De brandweer is de actor die deze werkzaamheden uitvoert. Prorail zet vraagtekens bij een aantal (automatische) blussystemen in verband met elektrocutiegevaar. Om maatregelen als: automatische blussystemen, watergordijnen bij vrijkomen toxische stoffen en een combipakket tijdig koelen toe te passen zal eerst onderzocht moeten worden wat de risico's daarbij zijn en wat de gevolgen zijn voor de zelfredzaamheid van betrokken personen. Het combipakket dat zich richt op het tijdig ontruimen is een effectieve maatregel volgens alle actoren. Hoe minder personen tijdens en na het voorvallen van een incident aanwezig zijn hoe minder slachtoffers. Door meer interactie kan duidelijkheid worden gecreëerd over de bedoeling en werking van bepaalde maatregelen. Dit kan leiden tot een positieve uitwerking op de beoordeling van de maatregelen.

6.9 Conclusie Door nieuwbouw- en uitbreidingsplannen langs het spoor en (in de toekomst mogelijk toenemend) vervoer van gevaarlijke stoffen over datzelfde spoor is er in de Spoorzone Dordrecht sprake van een overschrijding van de oriënterende waarde van het groepsrisico. Daarom is op initiatief van de brandweer een veiligheidsstudie gestart om te onderzoeken onder welke veiligheidscondities de ontwikkelingsplannen doorgang kunnen vinden. Dit heeft geresulteerd in een toetsingskader voor huidige en toekomstige nieuwbouwplannen en een door TNO opgesteld pakket met risicoreducerende maatregelen. De beoordelingen van die veiligheidsmaatregelen door de gemeente Dordrecht, Prorail, de brandweer en TNO zijn zeer verschillend door de verschillende belangen van deze actoren. De invloed van het besluitvormingsproces op het externe veiligheidsbeleid is dan ook te verklaren door het feit dat de gemeente Dordrecht, de brandweer en Prorail verschillende doelen nastreven. De doelen van de gemeente Dordrecht en Prorail zijn niet vervlochten tot een oplossing voor het dilemma van stedelijke ontwikkeling en transport van gevaarlijke stoffen versus externe veiligheid. Interactie heeft wel geleid tot een gezamenlijke visie op het omgaan met externe veiligheid, maar op het niveau van veiligheidsmaatregelen is het nog niet duidelijk wie welke maatregelen zal gaan nemen. Het nemen van veiligheidsmaatregelen kost namelijk geld en kan ten koste gaan van de belangen van actoren. De gemeente Dordrecht schuift de verantwoordelijkheid voor het nemen van maatregelen af op Prorail en Prorail doet het omgekeerde. Het strategisch gedrag, de doelen van de actoren hebben dus een zeer grote invloed op het externe veiligheidsbeleid. Opvallend maar niet onlogisch gezien het voorgaande is dat alleen een spoortunnel door alle actoren als een positieve maatregel wordt beschouwd. Uit het onderzoek is ook gebleken dat het besluitvormingsproces en de onderlinge interactie niet altijd gestructureerd en helder zijn geweest. Prorail verklaart dat ze niet op tijd zijn betrokken en dat het ook niet altijd duidelijk was in welk overleg ze waren betrokken. De gemeente Dordrecht spreekt van overleg waarin veel verwarring was, mede door de inhoudstechnisch gevoerde discussies.

74

7 Conclusie, discussie en aanbevelingen 7.1 Inleiding In dit hoofdstuk worden conclusies uit de meervoudige casestudy getrokken, waarmee een antwoord wordt gegeven op de centrale vraag. Deze vraag is in hoofdstuk 1 als volgt geformuleerd: Draagt het organiseren van besluitvormingsprocessen, volgens het pluricentrisch model, bij aan het realiseren van een hoge mate van externe veiligheid bij de herontwikkeling van stationsgebieden? De centrale vraag is onderzocht met behulp van het analysekader uit hoofdstuk 3. Het pluricentrisch model is hierbij als uitgangspunt gebruikt. Dit model wijst op het belang van interactie tussen betrokken actoren, voor de totstandkoming van beleid. In dit geval gaat het om het externe veiligheidsbeleid bij de herontwikkeling van stationsgebieden. De externe veiligheid in deze stationsgebieden kan afnemen door zowel ruimtelijke ontwikkelingen langs het spoor, als door een toename van het transport van gevaarlijke stoffen. Deze twee factoren veroorzaken een spanning, die een negatieve uitwerking heeft op de externe veiligheid. De wijze waarop het organiseren van besluitvormingsprocessen hierop invloed heeft, is aan de hand van drie cases onderzocht. De cases zijn: Spoorzone Delft, stationsgebied Arnhem en Spoorzone Dordrecht-Zwijndrecht. In paragraaf 7.1 zal de conclusie worden getrokken over de invloed van het organiseren van besluitvormingsprocessen op de externe veiligheid. In paragraaf 7.2 en 7.3 volgen een discussie en aanbevelingen.

7.2 Conclusie Uit het onderzoek blijkt dat vooral de financiële steun van de rijksoverheid doorslaggevend is voor het realiseren van een hoge mate van externe veiligheid. Zonder deze steun wordt de eerdergenoemde spanning tussen het ruimtelijke ordeningsbeleid en het vervoer van gevaarlijke stoffen niet weggenomen. Een voorbeeld hiervan is het vergoeden van de aanlegkosten van een spoortunnel. Daarnaast hebben toevallige omstandigheden invloed op de mate van externe veiligheid. Een dergelijke omstandigheid is de sluiting van een productiebedrijf van gevaarlijke stoffen. Het organiseren van besluitvormingsprocessen is niet doorslaggevend voor het wegnemen van de spanning tussen het ruimtelijke ordeningsbeleid en het transport van gevaarlijke stoffen, maar kan de spanning wel verminderen en daarmee de externe veiligheid verhogen. Door de externe veiligheidsrisico’s met alle belanghebbenden in een vroeg stadium te inventariseren en na te denken over de vermindering van die risico’s, kan een volledig beeld van een risicosituatie ontstaan. Tevens kan dit leiden tot duidelijkheid en begrip met betrekking tot standpunten en doelen van betrokken actoren. Deze aspecten zijn ondermeer van belang om kennis en informatie te genereren, die bruikbaar zijn voor de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid. De organisatie van besluitvormingsprocessen kan op een aantal punten verbeterd worden. Hierdoor neemt de kans op stagnatie van het besluitvormingsproces af. De probleempunten zijn hieronder weergegeven.

75

Onvolledig beeld over de invloed van externe factoren

Actoren zijn zich onvoldoende bewust van de factoren die invloed hebben op de externe veiligheid van stationsgebieden, doordat zij daarover niet goed geïnformeerd zijn. Dit is het gevolg van een slechte communicatie tussen betrokken actoren, waardoor een risicosituatie onvoldoende in beeld wordt gebracht. Dit kan leiden tot onveiligheid. Zo was de gemeente Arnhem pas laat geïnformeerd over de sluiting van het productiebedrijf BASF. Door deze sluiting werd het groepsrisico verlaagd. Een ander voorbeeld is de aanname dat de rijksoverheid de aanlegkosten van de spoortunnel in Delft voor een groot deel zou subsidiëren. Het is onduidelijk of de gemeente Delft rekening heeft gehouden met het inhouden van deze subsidie en dus met het niet doorgaan van de aanleg.

Onduidelijkheid over de taakverdeling en rol van actoren

Actoren zijn onvoldoende geïnformeerd over de taken en rollen die zij en andere partijen in het besluitvormingsproces innemen. De gevolgen hiervan zijn, dat de actoren laat worden betrokken of zich gepasseerd voelen. Dit leidt tot frustratie, waardoor het besluitvormingsproces kan stagneren. Tevens gaat relevante kennis en informatie, waarmee de externe veiligheid verhoogd kan worden, verloren. Zo werd in de casus Dordrecht in eerste instantie NS Vastgoed betrokken om mee te praten over mogelijke veiligheidsmaatregelen op het spoor. NS Vastgoed is echter verantwoordelijk voor de ontwikkeling en het beheer van stationsgebieden, terwijl Prorail verantwoordelijk is voor de veiligheid op het spoor. Door dit misverstand zijn er volgens Prorail besluiten genomen, waarbij hun organisatie niet aanwezig was. Een ander voorbeeld over het passeren van actoren komt uit de casus Arnhem Centraal. Hierbij was adviesbureau TNO ervan overtuigd dat het een grotere rol van betekenis had kunnen spelen, wanneer hun betrokkenheid minder eenzijdig zou zijn geweest. In diezelfde casus werd de brandweer in een laat stadium van de besluitvorming betrokken. Dit veroorzaakte frustratie bij de brandweer, omdat het te weinig tijd had voor het schrijven van een rampenbestrijdingsplan. o

Onduidelijkheid over het onderscheid tussen overlegvormen

Doordat er een overzicht mist van de organisatie van het besluitvormingsproces, is er onduidelijkheid over de functie van overlegvormen en de rol daarin van betrokken actoren. Hierdoor was het in de casus Dordrecht voor spoorbeheerder Prorail onduidelijk of het in de stuurgroep of in de projectgroep van de veiligheidsorganisatie was gezeten. Door deze onduidelijkheid kunnen partijen zich onvoldoende voorbereiden op het overleg met andere actoren. Dit vermindert de kwaliteit van het overleg en het totstandkomen van het externe veiligheidsbeleid.

Onduidelijkheid over gebruikte begrippen

Het organiseren van besluitvorming leidt tot het bij elkaar komen van verschillende partijen met een eigen cultuur, waarmee in besluitvormingsprocessen geen rekening wordt gehouden. Het cultuurverschil leidt tot onduidelijkheid over gehanteerde begrippen. Dit leidt tot verwarring en kan vertraging van het proces tot gevolg hebben. Een voorbeeld hiervan zijn de discussies over veiligheidsmaatregelen, die volgens de gemeente Dordrecht veel verwarring veroorzaakten.

Onnauwkeurigheid met betrekking tot berekeningen

76

Het verkeerd interpreteren van cijfers of berekeningen hebben invloed op de externe veiligheidsrisico’s. Deze verkeerde interpretatie duidt op onnauwkeurigheid en/of ondeskundigheid in het omgaan met cijfers en berekeningen en op een slechte communicatie. Zo werd in Arnhem, door verkeerde interpretatie van cijfers over het transport van gevaarlijke stoffen over het spoor, een te hoog groepsrisico berekend. Dit was het gevolg van een slechte communicatie tussen de gemeente Arnhem en Prorail.

Onduidelijkheid over de veiligheidsmaatregelen

Over de werking en invloed van veiligheidsmaatregelen die technisch van aard zijn, zoals Automatische Treinbeïnvloeding, hotboxdetectie, ontsporingsgeleiding of plasbeperking bestaan vaak onduidelijkheden. Er bestaat (nog) geen kader waarin de invloed van dergelijke veiligheidsmaatregelen staat beschreven, waardoor hierover geen overeenstemming bestaat. Dit veroorzaakt onduidelijkheid en lastige discussies, die leiden tot vertraging van het besluitvormingsproces.

7.3 Discussie Nog steeds is er veel aandacht voor de spanningen tussen het ruimtelijke beleid en het veiligheidsbeleid en het realiseren van samenhang tussen verschillende beleidsvelden, zodat de externe veiligheid in Nederland wordt verhoogd. In rapporten als “Verantwoorde risico’s, veilige ruimte” van de VROM-raad en “Nuchter omgaan met risico’s”148, maar ook in de in 2004 verschenen “Nota Mobiliteit”, worden voorstellen gedaan voor het omgaan met externe veiligheid op zowel nationaal als lokaal niveau. Veel adviezen leggen de nadruk op een proactief veiligheidsbeleid dat de tegenstrijdigheden tussen de betrokken beleidsvelden, als gevolg van het uitvoeren van het veiligheidsbeleid, wegneemt. Dankzij rampen en ‘bijna-rampen’ in de afgelopen jaren en de genoemde adviezen is het besef toegenomen, dat het aspect veiligheid in de ruimtelijke besluitvorming geïntegreerd moet worden. In dit onderzoek is gebleken dat een dergelijke integratie nog niet volledig is doorgedrongen op lokaal niveau. Tevens blijkt er geen eenduidigheid te zijn in het beleid dat leidt tot realiseren van een hoge mate externe veiligheid in stationsgebieden. De cases geven een verschillend beeld over de wijze waarop het externe veiligheidsbeleid op lokaal niveau wordt toegepast. De meerwaarde van dit onderzoek voor het externe veiligheidsbeleid is, dat niet alleen gekeken wordt naar de inhoud van het veiligheidsbeleid. Er wordt vooral gelet op de procesfactoren, die op lokaal niveau gevolgen hebben voor de besluitvorming. Het is dan ook gebleken dat de organisatie van dat besluitvormingsproces op een aantal punten verbeterd kan worden, zodat de kwaliteit van de interactie tussen belanghebbenden verhoogd wordt. Deze kwaliteitssprong kan leiden tot meer kennis en informatie-uitwisseling tussen actoren, maar ook tot duidelijkheid en onderling begrip voor de standpunten van andere partijen die in het proces zijn betrokken. Voor generaliserende uitspraken is uitgebreider onderzoek gewenst. Uit het onderzoek kunnen echter wel aspecten worden gehaald, die als leermomenten kunnen worden gebruikt bij de huidige en toekomstige ontwikkelingsprojecten. Dit onderzoek geeft dan ook aan op elke wijze de spanning tussen de verschillende beleidsvelden, die betrokken zijn bij de uitvoering van het externe veiligheidsbeleid, kan worden verminderd.

148

Milieu- en Natuurplanbureau – RIVM, 2003

77

7.4 Aanbevelingen In dit gedeelte worden aanbevelingen gedaan waarmee de organisatie van besluitvormingsprocessen wordt verbeterd. Deze verbetering resulteert in een hogere mate van externe veiligheid bij ruimtelijke ontwikkelingsprojecten. Ook worden aanbevelingen gedaan voor verder onderzoek op het gebied van externe veiligheid. De organisatie van het besluitvormingsproces Het aspect externe veiligheid wordt vaak door de gemeente of de brandweer op de agenda gezet bij ruimtelijke ontwikkelingsprojecten. Vervolgens wordt één van deze actoren automatisch aangewezen als procesleider met als taak het realiseren van een hoge mate van externe veiligheid. Omdat een dergelijke procesleider belang heeft bij de inhoud en het resultaat van het externe veiligheidsbeleid, wordt weinig aandacht besteed aan het procesontwerp. Hierdoor ontstaan tijdens het interactieproces de onduidelijkheden die in de conclusies beschreven staan. Deze onduidelijkheden kunnen worden weggenomen door meer aandacht te besteden aan procesmanagement.149 Procesmanagement is het begeleiden, ondersteunen en faciliteren van processen. De rol van de procesmanager daarbij is vooral die van facilitator, stimulator en regisseur. Hierdoor kunnen de kwaliteit van de interactie en het inhoudelijke resultaat van besluitvormingsprocessen worden verhoogd. Hierbij dienen alle betrokken partijen erop toe te zien, dat met alle relevante aspecten nauwkeurig wordt omgegaan, zodat fouten worden voorkomen. Wijs een adviesbureau aan als procesmanager -

Betrek als gemeente een onafhankelijk adviesbureau met als taak: het ontwerpen van een besluitvormingsproces, dat leidt tot een inventarisering van alle mogelijke externe veiligheidsrisico’s. Projecten, die als doel hebben een hoge mate van externe veiligheid te realiseren, worden vaak geleid door een vertegenwoordiger van de brandweer of de gemeente. Dit kan door betrokken actoren worden opgevat als belangenverstrengeling. Door een onafhankelijk adviesbureau aan te wijzen als procesmanager wordt vermeden dat de belangen van de procesmanager de overhand krijgen. Hierdoor hebben partijen een eerlijke kans om het besluitvormingsproces te beïnvloeden

Eerst proces, daarna inhoud -

149

In het begin dient de nadruk meer te liggen op het ontwerp van het besluitvormingsproces en minder op de inhoud van het externe veiligheidsbeleid. Daarom dient de procesmanager erop toe te zien dat het proces transparant is, zodat het voor de deelnemende partijen duidelijk is hoe het proces eruit ziet en wat het eindtraject zal zijn. Ook moet helder worden gemaakt welke partijen betrokken zijn in het proces en wat de rolverdeling is. Hiermee wordt voorkomen dat verkeerde partijen op verkeerde momenten worden betrokken. Een voorbeeld van een ontwerp voor besluitvormingsprocessen met betrekking tot het veiligheidsbeleid is de Veiligheidseffectrapportage (VER). Het doel van deze VER is: via een gestructureerd proces samen met betrokkenen zicht te krijgen op veiligheidsrisico’s, alternatieven te ontwikkelen waarmee aan deze

Bruijn, H. de, E. ten Heuvelhof, R. in ’t Veld Procesmanagement,

78

risico’s tegemoet wordt gekomen en afspraken te maken over maatregelen en activiteiten die nodig zijn om het alternatief te ontwikkelen.150 Betrek alle belanghebbenden -

De procesmanager dient erop toe te zien dat alle belanghebbenden in het proces worden betrokken. Deze partijen dienen allemaal een eerlijke kans te krijgen om hun doelen en belangen naar voren te brengen. Dit betekent voor het externe veiligheidsbeleid van stationsgebieden niet alleen de gemeente en Prorail worden betrokken, maar ook de brandweer en bedrijven die invloed hebben op het externe veiligheidsbeleid. Tevens dient de rijksoverheid (bijvoorbeeld de ministeries van VROM en V&W ) in het proces te worden betrokken. Hierdoor wordt bruikbare kennis en informatie geïnventariseerd en ontstaat een compleet beeld van de veiligheidsrisico’s. Ook voelen partijen zich niet gepasseerd, zodat frustratie wordt voorkomen. Door deelnemende partijen een procesovereenkomst te laten tekenen kunnen zij zich aan allerlei deelbeslissingen committeren.

Maak onderscheid tussen overlegvormen -

Inhoudelijke discussies moeten worden gescheiden van discussies over het proces, door onderscheid te maken tussen plenair overleg en overleg in subgroepen. In de plenaire bijeenkomsten worden belangrijke besluiten genomen die betrekking hebben op het gehele proces. In de subgroepen kunnen discussies worden gevoerd over meer gedetailleerde aspecten, die weinig invloed hebben op het proces als geheel en die in de plenaire bijeenkomsten leiden tot onnodige vertraging. Een voorbeeld hiervan is een overleg tussen de brandweer en de architect van een kantorenpand over de brandwerendheid van de kantoormuren.

Voorkom de gevolgen van cultuurverschillen -

De gevolgen van cultuurverschillen tussen betrokken actoren dienen beperkt te worden. Daarom dient de procesmanager erop toe te zien, dat het voor deelnemende partijen duidelijk is waarover wordt gesproken. Dit heeft vooral betrekking op technische en inhoudelijke aspecten en begrippen. Het dient aanbeveling om een document samen te stellen, waarin vaak gehanteerde begrippen worden toegelicht.

Nader onderzoek Onderzoek ten aanzien van externe veiligheid -

150

Door deze meervoudige casestudy zijn inzichten ontstaan waarmee vooraf geen rekening is gehouden. In hoofdstuk 2 is het onderzoek afgebakend, ondermeer door alleen interviews te houden met vertegenwoordigende personen van de gemeente, de brandweer, Prorail en het betrokken adviesbureau. In het onderzoek is gebleken dat vooral de rijksoverheid een belangrijke rol speelt in de cases. Ook is er alleen gekeken naar de herontwikkeling van stationsgebieden, terwijl er vele ruimtelijke ontwikkelingsprojecten zijn die te maken hebben met het aspect externe veiligheid. Om meer inzicht te krijgen in het externe veiligheidsbeleid en de invloed van besluitvormingsprocessen dient uitgebreider onderzoek plaats te vinden.

Berenschot en van Dijk, van Soomeren en Partners, 2000: 6

79

Onderzoek naar de invloed van veiligheidsmaatregelen -

Over de werking en invloed van veiligheidsmaatregelen bestaat vaak onduidelijkheid. Daarom wordt aanbevolen om verder onderzoek te doen naar de directe invloed van veiligheidsmaatregelen op het plaatsgebonden risico en het groepsrisico. Daardoor ontstaat eenduidigheid en helderheid over de maatregelen.

80

Literatuurlijst Afdeling Beleidsanalyse van het Ministerie van Financiën, Heeft beleid effect? Enkele benaderingen voor de evaluatie van bestaand beleid, SDU Uitgeverij, 's-Gravenhage, 1989 Arbouw, A., Veiligheidseisen voor tunnels, Den Haag, 2004 Berenschot, SDP, Veiligheidseffectrapportage, Handleiding, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 2000 Bruijn, J.A. de, Grote projecten, Besluitvorming en management, Samsom H.D. Tjeenk Willink, Alpen aan de Rijn, 1996 Cachet, A. en J.F.M. Koppenjan, Veiligheid en besluitvorming, Een studie naar de aandacht voor veiligheid in besluitvorming over lokale ruimtelijke plannen en grote infrastructurele projecten, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Den Haag, 1998 Giesen, L. e.a., bachelorscriptie planologie, literatuurbundel methodologie en methoden en technieken voor het opzetten van een onderzoek, Faculteit der Managementwetenschappen, Nijmegen, 2002 Hertogh, M.J.C.M., Belangen bij complexe infrastructurele projecten, DELWEL Uitgeverij B.V., ’s-Gravenhage, 1997 Kok, B., Wijken voor interactie? Een onderzoek naar de meerwaarde van interactieve planvorming in stedelijke vernieuwingsprojecten, Nijmegen, 2002 Milieu- en Natuurplanbureau, Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu, Nuchter omgaan met risico's, Bilthoven, 2003 Cachet, A., Naar een haalbare Veiligheidseffectrapportage, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, 1995 Ministerie van Binnenlandse Zaken, Stappenplan integrale veiligheid, een schets voor het bestuur, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, 1994 Ministerie van Binnenlandse Zaken, Stappenplan integrale veiligheid, Technische leidraad voor functionarissen op uitvoeringsniveau, Ministerie van Binnenlandse Zaken, Den Haag, 1994 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Gids voor de veiligheid, 66 vragen over de inhoud van veiligheidsbeleid, Den Haag, 1999 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Lokaal veiligheidsbeleid en... de gemeente, Joh. Enschedé, Den Haag, 1998 Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Openbare orde en veiligheid in 2010, Neroc Projects, Amsterdam, 1998 Opstal, M. en Vermeer, L., Risico's onder controle? Externe veiligheid bij risicovolle industriële activiteiten, 2002

81

Peijs, K.M.H. e.a, Brief aan de Tweede Kamer inzake Tunnelveiligheid, SDU Uitgevers, 's-Gravenhage, 2003 Pronk. J.P., Kabinetsbeleid inzake externe veiligheid, Den Haag, 2001 Raad voor Verkeer en Waterstaat en de VROM-raad, Verantwoorde risico’s, veilige ruimte, Drukzaken, Rotterdam, 2003 Ravenzwaaij, A. van, Risico-informatie in het veiligheidsbeleid, een analyse van de bruikbaarheid van kwantitatieve risico-informatie in het Nederlandse externe veiligheidsbeleid, 1994, Utrecht Swanborn, P.G.,Evalueren, Uitgeverij Boom, Amsterdam, 1999 Suddle, S.I., Congresverslag Veiligheid bij Meervoudig Ruimtegebruik, Delft, 2002 Suddle, S.I., Beoordeling veiligheid bij meervoudig ruimtegebruik, Delft, 2003 Tweede Kamer der Staten-Generaal, Nota Tunnelveiligheid Deel A., Sdu Uitgevers 's-Gravenhage, 2003 Valk, S., Brandweer Twente veilig de ruimte in, Hengelo, 2002 Veld, R. in ‘t, e.a., Tunnelveiligheid, een procesontwerp voor veiligheidsintegratie, 2004 Vennix, J., Methodologie 1, Onderzoeks- en interventiemethodologie: een beknopte inleiding, Sectie Methoden KUN, 2001 Voogd, J.H., Het gebruik van de multikriteria-evaluatie in de ruimtelijke planning, Planologisch Studiecentrum TNO, Delft, 1980 VROM, BZK, SZW, V&W, EZ, Externe veiligheid, interdepartementale cursus, 2003 Weger, D. de, en B.P. Smolders, Scenarioanalyse voor Wegtunnels PAO-cursus Veiligheid ondergrondse infrastructuur, Rotterdam, 2002 Yin, R.K., Casestudy Research, Design and Methods, SAGE publications, 1994 Zwaan, L.J. e.a., De bochtige weg naar beheerst risico, december 2001

Casus Arnhem Blanken, A.W.T., TNO-rapport Externe Veiligheid stationsgebied Arnhem, Apeldoorn, 2003 Hulpverlening Gelderland Midden, Mogelijkheden Rampenbestrijding in het gebied Arnhem Centraal, Arnhem, 2003 Notitie Externe Veiligheid (NSP-project Arnhem Centraal) Internet: www.arnhemcentraal.arnhem.nl

82

Interviews: Knoester, H., Prorail, 27 mei 2004 Molag, M., TNO-MEP Apeldoorn, 21 juni 2004 Reuvers, A., stadsbeheer Arnhem, 24 mei 2004 Schaijk, A. van, hulpverleningsdienst Gelderland-Midden, juni 2004

Casus Delft Beschrijving maatregelpakketten veiligheid Spoortunnel Delft, 5 maart 2003 DHT rail, TCE, Benthem Crouwel, Maatregelpakketten Spoortunnel Delft E. Horvat Consultants B.V., Memo vastlegging hoofdlijnen veiligheidsmaatregelen ontwerpvarianten, 27 februari 2003 E. Horvat Consultants B.V., Memo veiligheidsdossier: Stand van zaken Integrale Veiligheid Spoorzone Delft, 1 september 2003 E. Horvat Consultants B.V.,Sheets besluitvorming, 25 januari 2001 E. Horvat Consultants B.V, Beveiligingsconcept Definitief Werkgroep Integrale Veiligheid Spoorzone Delft, Rotterdam, 2001 Gemeente Delft, Masterplan Spoorzone, Delft, 2003 Gemeente Delft, Projectbureau Spoorzone, Resultaten Planstudie MIT, Delft, 2003 Gemeente Delft, Startnotitie Integrale Veiligheid Delft Centraal, Delft, 2001 Ruiter, M.S.C. de, Uitgangspuntennotitie Interne Veiligheid 4-sporigheid Rijswijk Delft, ARCADIS, Utrecht, 2002 Transport Consultants and Engineers, Effectberekening Vervoer Gevaarlijke Stoffen, Delft, 2003 Transport Consultants and Engineers, Spoortunnel Delft Effectberekening vervoer gevaarlijke stoffen, Amersfoort, 2003 Werkgroep Integrale Veiligheid Delft Centraal/ Spoorzone Delft, Verslag Bijeenkomst 25 januari 2001, Delft Internet: www.spoortunnel.nu www.gemeentedelft.info Interviews: Bijleveld, E., Projectleider Spoorzone Delft, Delft, 13 april 2004

83

Smolders, B.P, Horvat en Partners, Rotterdam, 13 april 2004 Ruijter, A.W. de, Brandweer Gemeente Delft, 14 april 2004 Eeuwijk, C.A., adviseur veiligheid Prorail, Rotterdam, 14 april 2004

Casus Dordrecht Biene, L. van, Project veiligheidsstudie spoorzone Dordrecht/ Zwijndrecht Projectopdracht, Dordrecht, 2002 Programmadirecteur Veiligheid, Integraal Veiligheidsprogramma Dordrecht, Dordrecht, 2002 Suddle, S.I., Bijlage TNO-rapport Bouwkundige en constructieve maatregelen, Delft, 2003 Wiersma, T. e.a., Toetsingskader Externe Veiligheid Spoorzone Dordrecht/ Zwijndrecht, Apeldoorn, 2004 Internet: www.dordrecht.nl Interviews: Berrevoets, M.E.M., Projectleider Externe Veiligheid Prorail, 20 april 2004 Biene, L. van, Brandweer Dordrecht Projectleider Spoorzone Dordrecht/Zwijndrecht, 19 april 2004 Kooman, R., Beleidsmedewerker Milieu (Externe Veiligheid) Gemeente Dordrecht, 21 april 2004 Wiersma, T. afdeling Industriële Veiligheid TNO Milieu, Energie en Procesinnovatie, 12 mei 2004

84

Bijlagen 1. Voorbeeld van een vragenlijst zoals gehanteerd bij interviews met betrokken actoren. Besluitvorming Hoe is de gemeente betrokken geraakt bij de besluitvorming in de aanloop naar de veiligheidsmaatregelen bij dit stationsgebied? (standaardprocedure?)

In welke fasen zijn jullie betrokken geweest?

Strategisch gedrag Wat is de rol van de gemeente bij dit project? Wat was jullie doel voor dit project?

In welke fasen en op welk gebied kon de gemeente kennis toevoegen? Was er voldoende mogelijkheid tot kennisinbreng van gemeente in het overleg? Tot hoever reikt jullie bevoegdheid en verantwoordelijkheid bij dit project?

Beoordeling van interactieve planvorming Gemeenschappelijk belang Waarom is het van belang dat jullie betrokken zijn bij dit project? Doelvervlechting In hoeverre en met wie heeft de gemeente overleg gevoerd over de veiligheidsmaatregelen? Maatregelenpakket Welke maatregelen worden genomen om de fysieke veiligheid rondom het stationsgebied te waarborgen? Hoe zijn deze maatregelen totstandgekomen? Welke maatregelen zijn in het beveiligingsconcept opgenomen als gevolg van jullie bijdrage?

Zijn de veiligheidsmaatregelen verrijkt door overleg met andere actoren? Welke wel en welke niet? T.o.v. geen overleg T.o.v. bestaande wetgeving

Is het overleg ten koste gegaan van daadkracht in het nemen van bepaalde maatregelen?

Zijn er maatregelen die jullie liever niet in het beveiligingsconcept hadden gezien? Hoe is omgegaan met tegenstrijdige maatregelen?

Is de gemeente betrokken bij het opstellen van maatregelen die niet binnen het beleidsveld vallen?

Zijn jullie voldoende betrokken geweest bij de totstandkoming van de maatregelen?

85

Draagvlak Wat vinden jullie van het maatregelenpakket wat er tot nu toe ligt? Zijn de veiligheidsmaatregelen verrijkt door het in een vroeg stadium betrekken van actoren? Heeft de aanwezigheid van andere partijen geleid tot veiligere en goedkopere maatregelen?

86

2. Voorbeeld van de tabel die is gebruikt bij de interviews om het besluitvormingsproces te reconstrueren. De onderstaande tabel bevat de tot nu toe bekende en mogelijke veiligheidsmaatregelen m.b.t. externe fysieke veiligheid voor Stationsgebied Arnhem. Aan u het verzoek om: a. In de tabel aan te geven op welke wijze deze maatregelen en eisen tot stand zijn gekomen. b. Aan te geven welke veiligheidseisen of veiligheidsmaatregelen niet in het veiligheidsconcept opgenomen zijn, maar die vanuit uw perspectief gezien wel opgenomen moesten worden. Op grond waarvan vindt u dat? (blz. 4) De veiligheidsmaatregelen zijn afkomstig uit TNO rapport Externe veiligheid stationsgebied Arnhem en rapport Mogelijkheden rampenbestrijding in het gebied Arnhem Centraal. Verklaring begrippen in tabel: 1. Wetgeving: Veiligheidseisen en maatregelen die op basis van vigerende en van invloed zijnde wet- en regelgeving opgenomen dienen te worden in het ontwerp van een stationscomplex en aanverwante systeemdelen. Mogelijke Wettelijke vereisten: Bouwbesluit (1 juli 2002) Werkgroep Uitrusting Tunnels (WUT), Groene Boekje Woningwet Kadernota Veiligheid Model Bouwverordening Spoorwegwet VNG 1992 Ontwerpvoorschriften Etc. Spoor (OVS) Kunstwerken 2. Afspraken: Veiligheidseisen en maatregelen die op basis van overleg in werkgroepen of andere discussies zijn toegevoegd. 3. Aanbevelingen: Veiligheidseisen en maatregelen die door TNO-MEP aan het gestelde (eisen)pakket zijn toegevoegd. 4. Weggelaten maatregel: Welke veiligheidseisen zijn weggelaten, maar hadden volgens u wel toegevoegd moeten worden? Externe veiligheid Stationgebied Arnhem

Wetgeving (welke wet?)

Afspraken (overleg)

Aanbevelingen (TNO-MEP)

Weggelaten maatregel

Brongerichte maatregelen (Pro-actie) 1. Reductie aantal (propaan)soorten transporten (liefst tot 0) 2. Lagere transportsnelheid 3. Toepassen ATB nieuwe generatie 4. Alle (propaan)transporten over één spoor 5. Minder of geen wissels 6. Geen kantoren plaatsen 7. "Chloor"-maatregelen bij (propaan)transporten 8. Rijden in bloktreinen 9. Snel optreden brandweer 10. Toepassen hotboxdetectie 11. Het spoor verbeteren 12. Toepassen ontsporinggeleiding 13. Toepassen van volgen detectiesystemen 14. (Propaan)transport buiten spitsuren, bij voorkeur 's nachts.

87

15. Goederentreinen niet gelijktijdig met andere treinen door het stationsgebied laten rijden 16. Spoor heen en terug scheiden over vaste aparte sporen Effectgerichte maatregelen 17. Voldoende afstand tussen bron en kwetsbaar object (min. 410 meter) – niet realistisch 18. (Propaan)transport buiten de spitsuren 19. Goederentreinen niet gelijktijdig met andere treinen door stationsgebied laten rijden 20. Vermijden/ verkleinen plasvorming 21. Afschermende maatregelen: BLEVEbestendige geluidswal Preventieve maatregelen 22. Ontruimingsalarminstallaties 23. Vluchtroutes 24. Ventilatiesystemen 25. Bereikbaarheid van het gebied voor brandweervoertuigen 26. Opgewaardeerde bluswatervoorziening 27. Snelle ontruiming van kantoren binnen het projectgebied Arnhem Centraal 28. Automatische detectie en koppeling met ontruimingsalarminstallaties 29. Parkeergarage laten fungeren als een veilige vluchtplaats 30. Camera's en luidsprekers 31. Voldoende bluswater 32. Waterkanons op de perrons 33. Voldoende toegangswegen Preparatieve maatregelen 34. Multidisciplinair coördinatieplan voor het gehele spoortracé 35. Rampbestrijdingsplan 36. Goede inlichting over ontruimingsplan 37. Geen "publiek-aantrekkende activiteiten" 38. Oefenen rampbestrijdingsplannen 39. Oefenen/trainen ontruimingsplan Welke veiligheidseisen of veiligheidsmaatregelen die niet in het veiligheidsconcept opgenomen zijn moesten, vanuit uw positie gezien, wel opgenomen worden?

88

3. Voorbeeld van een enquête die is gebruikt om het draagvlak te meten voor het externe veiligheidsbeleid en de veiligheidsmaatregelen die (eventueel) genomen gaan worden in een bepaald stationsgebied. In de onderstaande tabel kunt u de effectiviteit van de maatregelen aan de hand van de volgende meeteenheden beoordelen: zeer goede maatregel goede maatregel

++ +

geen oordeel

0

slechte maatregel zeer slechte maatregel

--

Veiligheid Stationgebied Arnhem

Effectiviteit ++/+/0 /-/--

Motivering: Waarom goed of slecht?

Brongerichte maatregelen (Pro-actie) 1. Reductie aantal (propaan)soorten transporten (liefst tot 0) 2. Lagere transportsnelheid 3. Toepassen ATB nieuwe generatie 4. Alle (propaan)transporten over één spoor 5. Minder of geen wissels 6. Geen kantoren plaatsen 7. "Chloor"-maatregelen bij (propaan)transporten 8. Rijden in bloktreinen 9. Snel optreden brandweer 10. Toepassen hotboxdetectie 11. Het spoor verbeteren 12. Toepassen ontsporinggeleiding 13. Toepassen van volgen detectiesystemen 14. (Propaan)transport buiten spitsuren, bij voorkeur 's nachts. 15. Goederentreinen niet gelijktijdig met andere treinen door het stationsgebied laten rijden 16. Spoor heen en terug scheiden over vaste aparte sporen Effectgerichte maatregelen 17. Voldoende afstand tussen bron en kwetsbaar object (min. 410 meter) – niet realistisch 18. (Propaan)transport buiten de spitsuren 19. Goederentreinen niet gelijktijdig met andere treinen door stationsgebied laten rijden 20. Vermijden/ verkleinen plasvorming 21. Afschermende maatregelen: BLEVE-bestendige geluidswal Preventieve maatregelen 22. Ontruimingsalarminstallaties 23. Vluchtroutes 24. Ventilatiesystemen 25. Bereikbaarheid van het gebied voor brandweervoertuigen

89

26. Opgewaardeerde bluswatervoorziening 27. Snelle ontruiming van kantoren binnen het projectgebied Arnhem Centraal 28. Automatische detectie en koppeling met ontruimingsalarminstallaties 29. Parkeergarage laten fungeren als een veilige vluchtplaats 30. Camera's en luidsprekers 31. Voldoende bluswater 32. Waterkanons op de perrons 33. Voldoende toegangswegen Preparatieve maatregelen 34. Multidisciplinair coördinatieplan voor het gehele spoortracé 35. Rampbestrijdingsplan 36. Goede inlichting over ontruimingsplan 37. Geen "publiek-aantrekkende activiteiten" 38. Oefenen rampbestrijdingsplannen 39. Oefenen/trainen ontruimingsplan

90

Externe veiligheid bij stationsgebieden

Recommend Documents