O/Ref.: 6156/1-9728/PJD
KNELPUNTENNOTA GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN I.K.V. KORTE TERMIJN ACTIE WUG
Opdrachtgever: Departement Ruimtelijke Ordening, Woonbeleid en Onroerend Erfgoed
Adviesopdracht: Voorbereidende nota voor beleidsaanbevelingen grondbeleidsinstrumenten i.k.v. korte termijn actie WUG
I. SITUERING
Op 30 april jl. werd een workshop met een aantal experten georganiseerd over de korte termijn voor WUG en signaalgebieden actie in het kader van de voorbereidingen van het BRV. De workshop wenste te polsen naar ideeën en concepten voor bestaande en nieuwe grondbeleidsinstrumenten. Deze nota dient als voorbereiding voor een overleg op 20 juni a.s. over de resultaten van de workshop (hierover werd intussen een uitgebreid verslag opgemaakt), met de bedoeling om op basis van dit overleg een aanzet te geven tot beleidsaanbevelingen voor grondbeleidsinstrumenten i.k.v. over de korte termijnactie voor WUG. Deze nota maakt geen keuzes of doet geen aanbevelingen, maar zij duidt enkel op een aantal vragen en problemen die moeten worden beantwoord en opgelost bij het maken van beleidskeuzes. Het gesprek op 20 juni moet richting en structuur geven aan het vervolg van de opdracht (beknopte beleidsaanbevelingen).
II. ADVIES De belangrijkste algemene elementen naar grondbeleidsinstrumenten in het licht van de KT actie WUG waren m.i. de volgende: −
Een actief grondbeleid met ‘grondenbank’ is niet te ontwikkelen als generiek inzetbaar instrument. Belangrijkste vaststelling van de voormiddagsessie was m.i. dat het voeren van een actief grondbeleid met een “grondenbank” (het actief verwerven van gronden die kunnen worden ingezet als ruilgronden voor het schrappen van bepaalde WUGs) niet evident is om diverse redenen: heel duur, heel arbeidsintensief, enkel werkbaar indien concreet en projectmatig, Vlaanderen is niet het geschikte niveau, … Het voeren van een aankoopbeleid en ruilen van gronden vragen om het voeren van een geïntegreerd proces en om maatwerk. Het inzetten van deze instrumenten kan in het kader van strategische projecten (zoals bvb. ook afbakeningsprocessen) en kan ook werken binnen een algemeen gemeentelijk beleid. Dit lijkt geen goed instrument om generiek, op Vlaams niveau in te zetten.
−
Als inzetbaar generiek instrument wordt vaak het systeem van planbaten en planschade naar voor geschoven. Het huidige systeem van planbaten en planschade wordt door velen echter als onbillijk of onevenwichtig ervaren. De vraag wordt gesteld of dit systeem niet kan worden geoptimaliseerd? Hierbij kunnen o.a. volgende bedenkingen worden gemaakt:
Wat met de beperking tot 50 meter? (Recente rechtsleer stelt dit criterium in vraag na een recent arrest van het Grondwettelijk Hof die de retroactiviteit van deze regeling heeft vernietigd)
Wat met het criterium van de technische (on)bebouwbaarheid? (cfr de bedenkingen in de workshop).
2
In het licht van een algemene operatie voor WUGS is een belangrijke beleidsvraag of hetIs het nog wel te verantwoorden is dat planschade niet administratief kan worden afgehandeld, maar enkel via de rechtbank.
Soms werkt het systeem zelfs contraproductief volgens sommigen (staat een efficiënt ruilsysteem in de weg, planbaten leidt tot prijsverhoging, …). Is het denkbaar dat het systeem van planbaten en planschade bij bepaalde specifieke grondruiloperaties wordt uitgeschakeld?
Toegepast op de KTA WUG is het de vraag of er wel planschade moet worden betaald voor het schrappen van WUG?
−
Zijn er andere grondbeleidsinstrumenten? Recent keurde de Vlaamse regering een voorontwerp goed van een nieuw decreet betreffende de landinrichting. Dit decreet bevat een ganse “instrumentenkoffer” voor het voeren van een actief grondbeleid. Deze instrumentenlijst kan ook dienstig zijn – eventueel in een aangepaste vorm - voor de KT actie WUG. Er worden een aantal nieuwe instrumenten gelanceerd, bijvoorbeeld.
Vergoeding voor waardeverlies gronden.
Vrijwillige herverkaveling.
Herverkaveling uit kracht van wet.
Herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil.
Vergoedingen bij lokale grondenbanken.
De aankoopplicht.
De namiddagsessies werden gedomineerd door talrijke vragen en bedenkingen over de toepassing van zowel het principe als de modaliteiten van het bestaande planschadesysteem op het schrappen van WUG: moet er wel planschade worden betaald voor het schrappen van WUG, hoe waardeer je WUG, is de 50 meter grens wel gerechtvaardigd, wat met het criterium van de “technische onbebouwbaarheid”, maak je een nieuw/specifiek systeem voor WUG, … Uit dit alles blijkt dat er een aantal essentiële beleidskeuze zullen moeten worden gemaakt. De belangrijkste beleidskeuze is of er gebruik zal worden gemaakt van het huidige planschadesysteem, dan wel of er een specifiek compensatiesysteem wordt gecreëerd voor de KT actie WUG. Beide mogelijkheden hebben hun eigen vragen en problemen, waarvoor een antwoord of een oplossing moet worden gezocht. 1) Toepassing van het bestaande systeem van de planschade Indien wordt geopteerd voor een toepassing van het bestaande systeem van planbaten zal de Vlaamse overheid elke onduidelijkheid over de huidige ontwikkelingsmogelijkheden van WUG moeten uitklaren. De hamvraag hierbij is in welke mate WUG op vandaag voor bebouwing in aanmerking komt. Hierover bestaan uiteenlopende opvattingen. De planologische opvatting kort samengevat ervan uitgaat dat een WUG een reservegebied is dat slechts kan worden ontwikkeld indien er een woonbehoefte kan worden 3
aangetoond. De “juridische” opvatting gaat er van uit dat een WUG via vergunningen kan worden ontwikkeld, met name voor groepswoningbouw (of via een “globale” verkavelingsvergunning, waarbij de vraag rijst wat moet worden begrepen onder een “globale” verkavelingsvergunning).
1
Als de Vlaamse overheid kiest voor de toepassing van het bestaande systeem zal ze bij de memorie van toelichting duidelijkheid moeten scheppen over de gevallen waarin een WUG in aanmerking komt voor planschade. De eerste vraag die hierbij moet worden beantwoord is of er überhaupt een recht op planschadevergoeding bestaat voor WUG. In de planologische visie is er immers geen bouwmogelijkheid, en bijgevolg geen recht op planschade. Het
standpunt
over
deze
vraag
zal
bovendien
belangrijke
gevolgen
hebben
voor
de
ontwikkelingsmogelijkheden van de niet geschrapte WUGs. De volgende argumenten pleiten voor de stelling dat er geen recht op planschade is: −
De Vlaamse overheid gaat er in een aantal beleidsdocumenten van uit dat een WUG een reservegebied is dat in principe maar kan worden aangesneden na het aantonen van een behoefte.
−
In de ruimtelijke planning wordt WUG niet beschouwd als “juridisch aanbod” (cfr. de methodiek
−
De
voor het opmaken van woonbehoeftestudies). rechtspraak
is
heel
streng
op
het
vlak
van
de
ontwikkelbaarheid
van
woonuitbreidingsgebieden via (verkavelings)vergunningen. Aan de andere kant bestaan er heel wat argumenten om te zeggen dat er wel een recht op planschade is: −
Het KB van 1972 bepaalt expliciet dat groepswoningbouw bestemmingsconform is in WUG.
−
De rechtspraak bevestigt in veel arresten de principiële mogelijkheid voor groepswoningbouw in
−
De VCRO voorziet geen planbaten voor de herbestemming van WUG tot woongebied.
−
In de memorie van toelichting van het AAD wordt bij herhaling benadrukt dat WUG bestemd is
WUG.
voor groepswoningbouw. Indien er wordt geopteerd voor het bestaande systeem van planschade zullen er ongetwijfeld talrijke juridische discussies worden gevoerd:
2
1
Zie over deze tweespalt: P-J DEFOORT, “Overzicht van de ontwikkelingsmogelijkheden van woonuitbreidingsgebied”, TROS 2012, 161-176 2
Zie voor een oplijsting van juridische en toepassingsproblemen bij planschadedossiers: P. FLAMEY en M. VALKENIERS, “Planschade, onteigening en eigendomsbeperking getoetst aan de grondrechten van de Grondwet en van artikel 1 Eerste Aanvullend Protocol EVRM”, CDPK 2011, 354-393 4
−
Wat met de beperking tot 50 meter? (Recente rechtsleer stelt dit criterium in vraag na een recent
−
Wat met het criterium van de technische (on)bebouwbaarheid? (cfr de bedenkingen in de
arrest van het Grondwettelijk Hof die de retroactiviteit van deze regeling heeft vernietigd) workshop). In het licht van een algemene operatie voor WUGS is een belangrijke beleidsvraag of het wel te verantwoorden is dat planschade niet administratief kan worden afgehandeld, maar enkel via de rechtbank. 2) Keuze voor een specifiek compensatiesysteem voor WUGs? Hierbij kan worden gedacht aan een eigen financieel vergoedingsysteem, zoals ook het geval was bij het Duinendecreet. In dit geval kan worden geopteerd voor vergoedingen die lager liggen dan de “reële” waarde van de grond. Hiervoor zal dan een goede verantwoording moeten worden geschreven in het licht van het gelijkheidsbeginsel, waarbij de maatregel zal moeten worden verantwoord in het licht van het algemeen belang. Dit systeem van de toets van het EVRM (en de rechtspraak hierover) moeten doorstaan. Dit vergt juridisch onderzoek. Een belangrijke bedenking hierbij is dat een dergelijk systeem in het licht van de juridische principes rond het gelijkheidsbeginsel moeilijk te verantwoorden zal zijn indien de ontwikkelingsmogelijkheid van de geschrapte WUGs wel nog mogelijk blijft voor SHMs. Deze uitzondering is immers moeilijk verzoenbaar met de ruimtelijk-planologische doelstellingen van de ganse operatie (open ruimte beleid, WUGs enkel nog op de juiste locaties, …). 3) Wat met de niet geschrapte WUGs? Een korte termijn actie die WUGs schrapt zal onvermijdelijk een duidelijk antwoord moeten bieden op de vragen rond de ontwikkelingsmogelijkheden van de niet geschrapte (delen van) WUGs. 4) Wat met bestaande bebouwing? In bestaande WUGs bestaat reeds heel wat bebouwing. Sommige bebouwing bestaat van voor het gewestplan, maar in WUGs werden ook reeds veel woningen vergund, soms zelfs individuele woningen. Er zal een antwoord moeten komen op de vraag naar het lot van deze constructies. In de geschrapte WUGs worden de constructies zonevreemd, en zullen de zonevreemde basisrechten gelden, tenzij het RUP een eigen regeling voorziet die ruimer is. Maar ook voor bestaande woningen in WUGs zijn er in de praktijk problemen: ze zijn niet zone-eigen, maar bepaalde overheden aanvaarden evenmin dat ze onder de zonevreemde basisrechten vallen. Ook hiervoor moet dus een oplossing komen.
5
5) Andere grondbeleidsinstrumenten? Recent keurde de Vlaamse regering een voorontwerp goed van een nieuw decreet betreffende de landinrichting. Dit decreet bevat een ganse “instrumentenkoffer” voor het voeren van een actief grondbeleid. Deze instrumentenlijst kan ook dienstig zijn – eventueel in een aangepaste vorm - voor de KT actie WUG. Er worden een aantal nieuwe instrumenten gelanceerd, bijvoorbeeld. −
Vergoeding voor waardeverlies gronden.
−
Vrijwillige herverkaveling.
−
Herverkaveling uit kracht van wet.
−
Herverkaveling uit kracht van wet met planologische ruil.
−
Vergoedingen bij lokale grondenbanken.
−
De aankoopplicht.
Brugge, 18 juni 2013
Pieter-Jan DEFOORT
[email protected]
6
