KISTÉRSÉGI MÓDSZERTAN A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSAI ÖNÉRTÉKELÉSÉNEK ÉS ÁGAZATI VIZSGÁLATÁNAK TAPASZTALATAI

KISTÉRSÉGI MÓDSZERTAN A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSAI ÖNÉRTÉKELÉSÉNEK ÉS ÁGAZATI VIZSGÁLATÁNAK TAPASZTALATAI


BUDAPEST, 2005


SZERKESZTŐK: Dr. Németh Jenő IDEA Kistérségi Munkacsoport vezetője Kádár Krisztián IDEA Program titkárságvezetője LEKTOR: Dr. Bujdosó Sándor önkormányzati helyettes államtitkár Belügyminisztérium

A tanulmányok az IDEA Programmal való együttműködés keretében készültek.

© Magyar Közigazgatási Intézet, 2005. © Barabás Zoltán, Bekényi József, Bércesi Ferenc, Deák László, Deli Erika, Druskóczi Tünde, Gyurok Ernőné, Koncz József, Kópiás Bence, Lamperth Mónika, Németh Jenő, Novák Nóra, Petrovicsné Takács Rózsa, Pintérné Víg Ilona, Serafin József, Szentirmai László, Vass György, Virág Rudolf A mű szerzői jogilag védett. Minden jog, így különösen a sokszorosítás, terjesztés és fordítás joga fenntartva. A mű a kiadó írásbeli hozzájárulása nélkül részeiben nem reprodukálható, elektronikus rendszerek felhasználásával nem dolgozható fel, azokban nem tárolható, azokkal nem sokszorosítható és nem terjeszthető.

Kiadó: MAGYAR KÖZIGAZGATÁSI INTÉZET Felelős kiadó: DR. PERGER ÉVA BUDAPEST, 2005 ISBN 963 9395 34 x

TARTALOMJEGYZÉK Előszó .................................................................................................................1 Lamperth Mónika I. A közigazgatás teljesítőképességének növelése a kistérségi törekvések tükrében .......................................................................................................3 Dudás Ferenc II. A többcélú kistérségi társulások megalakulásának, működésének tapasztalatai ...............................................................................................17 Bekényi József – Barabás Zoltán – Deák László – Kópiás Bence – Novák Nóra – Pintérné Víg Ilona – Vass György III. A többcélú kistérségi társulási rendszer kiépülésének gyakorlati tapasztalatai az ágazati feladatok és az önkormányzati gazdálkodás rendszerében ...................................................................................................75 Deli Erika IV. Az oktatási feladatok ellátásának tapasztalatai a kistérségben. Várható változások a feladat-ellátási formákban és az intézményrendszerben .....87 Szentirmai László V. A kistérségek szociális feladatrendszerének változása és tervezésének módszere a többcélú kistérségi társulási rendszer keretei között ...........119 Serafin József – Druskóczi Tünde – Gyurok Ernőné – Petrovicsné Takács Rózsa VI. Az egészségügyi alapellátás gyakorlata a kistérségekben. A többcélú kistérségi társulási rendszer hatása a feladat-ellátásra és az intézményrendszerre ....................................................................................141 Koncz József VII. A területfejlesztési funkció működésének értékelése a kistérségi rendszerben ...................................................................................................151 Virág Rudolf VIII. A kistérségi tervezés rendeltetése, szükségessége a többcélú társulási rendszerben ...................................................................................................189 Németh Jenő IX. A többcélú kistérségi társulások helyi szabályozásának értékelése ..215 Bércesi Ferenc Szerzői névjegyzék........................................................................................246

ELŐSZÓ Két évvel ezelőtt, amikor széleskörű társadalmi-szakmai vitasorozat keretében először konzultáltunk önkormányzati tisztségviselőkkel, szakemberekkel a kistérségi összefogás szükségességéről, előnyeiről, még csak „ízlelgettük” a kistérséggel kapcsolatos fogalmakat. Bizakodva, de óvatosan fogalmaztunk. A magam részéről az első pillanattól kezdve szilárdan meg voltam győződve arról, hogy jó úton járunk, a többcélú kistérségi társulások révén szakmailag magasabb színvonalú közszolgáltatásokat nyújthatunk a polgároknak. Hatékonyabban tudjuk felhasználni a rendelkezésre álló erőforrásokat, az ésszerű munkamegosztás kialakításával az együttműködésben részt vevő települések harmonikusabban tudnak fejlődni. Örömömre szolgál, hogy bizakodásom nem volt alaptalan, hiszen az önkormányzatok döntő többsége felismerte az új jogintézményben rejlő lehetőségeket és 152 többcélú kistérségi társulás alakult meg, és működik az országban, az ösztönző támogatásnak köszönhetően egyre több közszolgáltatás közös ellátását vállalják a társulások. A Belügyminisztériumban az első pillanattól kezdve kiemelt figyelmet fordítottunk a kistérségi együttműködés támogatására, több kiadványt készítettünk az önkormányzati jogalkalmazók munkájának segítésére. Ezt a hagyományt folytatva ajánlom szíves figyelmükbe az IDEA program keretében elkészült legújabb kötetünket. Ebben összefoglaltuk a többcélú kistérségi társulások megalakulásának és működésének kezdeti tapasztalatait az érintettek véleménye és a szakemberek tapasztalatai alapján. Az ágazati minisztériumok munkatársai áttekintették a társulások szerepét az egyes feladatok ellátásában, megjelölve a továbblépés lehetőségét. A gyakorlati tapasztalatok ismertetésén túl a szerzők kitértek a gyakran előforduló kérdésekre, így biztos vagyok abban, hogy haszonnal forgathatják önkormányzatok tisztségviselők, szakemberek és más érdeklődők is legújabb kiadványunkat. Remélem, ezzel is hozzájárulunk ahhoz, hogy a kialakult kistérségi társulási rendszer megerősödjön, fejlődjön. Meggyőződésem, hogy ennek minden feltétele adott, mert a rendszer működésképességét az élet visszaigazolta, az együttműködés szükségességét, a kistérségi gondolkodást az önkormányzatok támogatják, a Kormány álláspontja pedig változatlan: ösztönző támogatással segíti a kistérségi együttműködést. Lamperth Mónika belügyminiszter

1

I. FEJEZET Dudás Ferenc

A KÖZIGAZGATÁS TELJESÍTŐKÉPESSÉGÉNEK NÖVELÉSE A KISTÉRSÉGI TÖREKVÉSEK TÜKRÉBEN

Z Z Z Z Z Z Z

NEMZETKÖZI KITEKINTÉS A KISTÉRSÉGI MODELLKÍSÉRLETEK ÚJ ELEMEK ÉS LEHETŐSÉGEK AZ ÖNKORMÁNYZATI FINANSZÍROZÁSBAN A TÁRSULÁSOK ÁLTAL ELLÁTOTT ÖNKORMÁNYZATI FELADATOK BŐVÍTÉSÉNEK LEHETŐSÉGEI A TÁRSULÁSOK FINANSZÍROZÁSA TOVÁBBFEJLESZTÉSÉNEK IRÁNYAI HÁTRÁNYOS HELYZETŰ KISTÉRSÉGEK FELZÁRKÓZTATÁSA A KISTÉRSÉGI ÁLLAMIGAZGATÁSI FELADATELLÁTÁS

1. Nemzetközi kitekintés Ma a magyar közigazgatással szembeni legnagyobb kihívás az Európai Uniós tagságunkból ered. Egyfelől azért, mert a versenysemlegesség elvére épülő egységes belső piac körülményei között az ország gazdasági versenyképességének javítása szempontjából felértékelődik a közigazgatási infrastruktúra teljesítőképességének színvonala. A korszerű, költségtakarékos és hatékony állam a gazdaság növekedésében kimutatható versenyelőnyt jelent1. Fontos azonban rámutatni arra is, hogy a közigazga1

Ez a megközelítés abból indul ki, hogy meg kell keresni a magyarázatul szolgáló fogalmat, ez pedig nem más, mint az állam és a gazdaság közötti kapcsolat. Az állam századokon át saját területén látta el a kormányzási funkciókat, kezelte a társadalmi-gazdasági jelenségeket. Ebben az időszakban az államgépezet autarchikus módon fejlődött az állam határain belül. A közigazgatás nem került versenyhelyzetbe más országok apparátusával, s kivételt ez alól csak a háborús időszakok jelentettek. A XX. század végén a helyzet alapvetően megváltozott. A transznacionális gazdasági kapcsolatok megerősödésével a gazdasági és az általános társadalmi problémák kezelése egyre inkább meghaladta a hagyományos állami kereteket. Az állam gyengülését szupranacionális szervezetek, nemzetközi szintű hálózatok, eljárások bevezetése és megerősödése ellensúlyozta (Világkereskedelmi Szervezet, G8 Csúcstalálkozók, Európai Gazdasági Térség, stb.). Amikor a hagyományos államhatalmi berendezkedés már nem volt képes teljes mértékben ellenőrizni a globálissá váló társadalmi-gazdasági folyamatokat, a főszerepet a nemzetközi szintű transznacionális jellegű együttműködések vették át. A globalizálódás arra kényszeríti az államokat, hogy megújítsák, folyamatosan javítsák közigazgatásuk színvonalát, ellenkező esetben nem képesek kezelni a gazdaság globalizálódásából származó kihívásokat. Az ENSZ 2001-ben közzé tett jelentésében (Globalization and the State) hangsúlyozta, hogy az állami intézmények gyengesége azzal a veszéllyel jár, hogy az emberek nem jutnak hozzá a globalizáció előnyeihez, és nem alakul ki az a szociális védőháló, amely képes kivédeni, illetve enyhíteni a gazdasági átalakítás hátrányos következményeit.

3

KISTÉRSÉGI MÓDSZERTAN

tás teljesítőképességének emelése nemcsak gazdasági, hanem etikai okok miatt is szükséges. A közigazgatás teljesítőképességének megerősítése ugyanis alapvető feltétele annak, hogy a globalizáció mindenki hasznára váljon, és eredményes legyen a szegénység elleni küzdelem. Másfelől azért kell visszautalni az európai integrációra, mert a magyar közigazgatásnak eredményesen kell megvalósítania az Európai Közigazgatási Térbe való illeszkedését2. Annak ellenére, hogy a horizontális közigazgatás kialakítása, szervezése, illetve működtetése nemzeti hatáskör, az Európai Bizottság több lépést is tett egy koherensebb Európai Közigazgatási Tér kialakítására. Ennek a folyamatnak a betetőzése lehet az Európai Unió Alkotmánya, amely két új kezdeményezést is tartalmaz, a közigazgatási együttműködés magasabb szintre történő emelésére3. Ugyanakkor a tagállami közigazgatások fejlődését nemcsak az európai, hanem a tágabb értelemben vett nemzetközi folyamatok is befolyásolják. A költségvetés helyzetének javítása, az állampolgárok, ügyfelek megnövekedett elvárásainak kielégítése, az eredményesség javítása, valamint a munkaerő-piaci kihívások figyelembe vétele nemcsak az Európai Unió tagállamaiban, hanem a világ más országaiban is fontos szempont. Mindezek alapján azt mondhatjuk, hogy a közigazgatás európaizálódását kiváltó folyamatok mellett a társadalom modernizálódásához kapcsolódó követelmények is meghatározzák a nemzeti közigazgatás, illetve közszolgálat átalakítását. Mindezek alapján belátható, hogy a magyar közigazgatás, illetve a magyar közszolgálat megújításának legfontosabb hajtóereje a globalizálódó világ, illetve az európai integráció által kiváltott alkalmazkodási, illetve felzárkózási kényszer. Erre tekintettel a közigazgatást, illetve a közszolgáltatások rendszerét érin2

Néhány évvel ez előtt fogalmazódott meg első alkalommal az európai közigazgatási tér gondolata arra utalva, hogy létezik egyfajta közös európai értékeken, illetve elveken nyugvó „európai közigazgatás”. A közös vonások megteremtik az egyes rendszerek közelítésének feltételeit, s alapját képezhetik egy koherensebb, s emiatt a személyi állomány számára is átjárható európai rendszernek. A római találkozón 2003-ban az Európai Közigazgatási Tér gondolata egy újabb értelmezéssel lett gazdagabb (a 2003-ban tartott római miniszteri találkozón Carlo D’Orta elhangzott hozzászólása alapján). Mindezek alapján az Európai Közigazgatási Tér fogalma az alábbiak szerint határozható meg: a nemzeti közigazgatások aktív szerepvállalását is magában foglaló, az európai politikák és szabályok megvalósításából származó környezet, amelyben a nemzeti közigazgatásoknak garantálniuk kell, az állampolgárokat és a vállalkozásokat egységesen megillető jogok alapján a közigazgatási szolgáltatások hatékonyságának, minőségének egységes színvonalát. A hangsúly tehát nem a közigazgatási szervezet és működés közelítésére, hanem a közigazgatási szolgáltatások színvonalának uniformizálására kerül. Ez a korábbiakhoz képest másfajta megközelítése a közigazgatási tér fogalmának, és a közigazgatási együttműködésnek egyaránt. 3 Az egyik cikkely a tagállamok közötti közigazgatási együttműködésről szól, amely egyfelől törvényes kereteket biztosít a közös továbbképzéshez, információ- és tapasztalatcseréhez, valamint a köztisztviselők cseréjéhez, másfelől megfogalmazza azt a fontos elvet, hogy az Európai Unió szabályainak tényleges végrehajtása a tagállamok szintjén alapvetően fontos az unió jó színvonalú működéséhez, s ezért a közösségi szabályok végrehajtása közös érdekeltségű témának tekintendő. Ez a megfogalmazás egyértelművé teszi, hogy az Európai Unió végleg feladja „semleges” álláspontját a tagállami közigazgatások teljesítőképessége tekintetében, és tevőlegesen kíván hozzájárulni azokhoz a cselekvésekhez, amelyek célja, hogy alkalmassá tegyék a nemzeti közigazgatásokat a közösségi jog jó színvonalú végrehajtására. A második kezdeményezés az Alapvető Jogok Kartájának beemelésével függ össze, amely a jó színvonalú közigazgatáshoz való jogot is tartalmazza. Ennek biztosítása további lendületet adhat a tagállamok közötti együttműködésnek.

4

BM IDEA PROGRAM

I. KÖZIGAZGATÁS TELJESÍTŐKÉPESSÉGE A KISTÉRSÉGI TÖREKVÉSEK TÜKRÉBEN

tő bármilyen megújítási, átalakítási program kereteit a globalizációból és az európai integrációból fakadó követelményeknek kell képezniük. A fentiek miatt nagy jelentősége van minden olyan programnak, amely a lakossági szolgáltatások színvonalának emelését, hatékonyabb ellátását eredményezi. Minden túlzás nélkül e sorba illeszkedik az ún. kistérségi program megvalósítása is, amely igazi áttörést eredményezhet a jó színvonalú lakossági szolgáltatások biztosítása tekintetében. 2. A kistérségi modellkísérletek A kistérségi szintű igazgatási modell megteremtése a kormányzati ciklus egyik legkiemelkedőbb hatású közigazgatás-korszerűsítési programelemének tekinthető. Közvetlen és közvetett pozitív hatását, illetve tartalmát a szakmai közvélemény is elismeri. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény [a továbbiakban kistérségi társulási törvény] – egy rendkívül mélyreható és tudományos elemző munka (IDEA), valamint a bevezetés jogi, szervezeti és finanszírozási hatásait is vizsgáló modellkísérleti program eredményeit felhasználva – rögzítette a kistérségi igazgatási modell közjogi kereteit. A sikeres közjogi modellváltás előkészítésekor, a törvénytervezet kidolgozásakor a belső strukturális változtatási kényszerek mellett már figyelembe kellett vennünk az Európai Uniós integráció hatásait a csatlakozó országok – közöttük hazánk - nemzeti közigazgatására, továbbá a tagállami működésből származó követelmények érvényesítését is. Ez utóbbi terület azért tekinthető kiemelt jelentőségűnek, mert elősegíti a tagállamok között önkéntes alapon megkezdett szabályozási hatáselemzéseket és ennek nyomán a jó megoldások számbavételét, elterjesztését. A szabályozási reform hatásvizsgálati programelemének célja, hogy az egyes tagállami szintű kormányzati (és önkormányzati) döntéseket minden esetben előzze meg az adott területre vonatkozó hatásvizsgálat, mellyel a döntések társadalompolitikai-, gazdaságpolitikai-, szakmapolitikai és finanszírozási hatásait, eredményeit, esetleges problémáit lehet modellezni. A hatásvizsgálatok célja a kormányzati döntésekhez kapcsolódó alternatív lehetőségek és megoldási módszerek kidolgozása, a benchmarking feltételeinek megteremtése, a célhozkötöttségi és az eredményességi szempontok vizsgálata, s a vizsgálatokból levonható következtetések felhasználása az adott terület közjogi szabályrendszerének összeállítása során. A hazai kistérségi közigazgatási rendszer kialakításának szakmai előkészítése során joggal vetődött fel az uniós szabályozási reformhoz kapcsolódó hatásvizsgálat megkezdése még azt megelőzően, hogy a többcélú kistérségi társulásokról szóló törvény szabályozási rendszere összeállításra került volna. A kormányprogram és a közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programjáról szóló 1113/2003. (XI. 11.) Korm. határozat I/1. pontja alapján kellett kidolgozni a többcélú kistérségi önkormányzati társulások szabályozására vonatkozó szakmai anyagot, melyben meg kellett határozni a társulások feladat- és hatáskörének, illetve a működés és az intézmény5


rendszer keretszabályait. E jogalkotási feladathoz kapcsolódó hatásvizsgálat gyakorlati megoldására indított a belügyi tárca átfogó kistérségi modellkísérleti programot több helyszínnel és eltérő vizsgálati területekkel. A kistérségi modellkísérletek céljait a következő fejlesztési prioritások figyelembevételével kellett meghatározni: - minden állampolgár számára legyenek elérhetők a minőségi színvonalú közösségi szolgáltatások; - mérséklődjenek az indokolatlan társadalmi és területi egyenlőtlenségek, s a társadalmi erőforrások fejlesztése (az egészségi állapot, az iskolázottság szintje, stb.) - segítse megalapozni az európai uniós tagállami versenyképességünket; - megteremtődjenek az uniós források maximális kihasználásának feltételei; - a közösségi szolgáltatások színvonala, a gazdaságossági-ésszerűségi és költségvetési szempontok érvényesítésével, lényeges központi és helyi többletráfordítás nélkül javuljon. A fenti prioritásoknak a programban történő érvényesítése révén kialakuló közszolgáltatási rendszerben az állampolgárok nemcsak fogyasztói a közösségi szolgáltatásoknak, hanem a szolgáltatások nyújtásának aktív formálóivá is válnak az ezzel kapcsolatos döntési folyamatba bevonásuk révén. A kistérségi modellkísérletek finanszírozási hátterét a 2004. és 2005. évi költségvetési törvények biztosították, mivel a kistérségek számára előirányzott összegekből támogatás nyújtása vált lehetővé többek között a többcélú kistérségi társulások létesítését célzó modellkísérletekre is. A kistérségi modellkísérletek központi finanszírozásának, támogatásának célja tehát kifejezetten a kistérségi együttműködés továbbfejlesztését szolgáló mintaértékű kistérségi modellek kidolgozása volt. A támogatás kizárólag települési önkormányzatok részére került biztosításra, amelynek címzettjei a Kormány közigazgatási szolgáltatások korszerűsítési programja szerint – a belügyminiszter kijelölése alapján – a többcélú kistérségi társulási modellkísérletekben résztvevő önkormányzatok voltak. A kistérségi modellkísérletekben résztvevő önkormányzatoknak a központi támogatás racionális és gazdaságos felhasználása érdekében együttműködési megállapodást kellett kötniük egymással. Támogatást a Belügyminisztérium és a kistérségi modellkísérletben résztvevő többcélú kistérségi társulás – társulási megállapodásban meghatározott képviselője – által kötött támogatási szerződés alapján biztosított a belügyi tárca. A mintaértékű kistérségi modellkísérletek kialakításával kapcsolatos gyakorlati kezdeményezések, az érintett települési önkormányzatokkal történő együttműködés kialakítása már 2003 első negyedévében megkezdődött. A kistérségi közigazgatásfejlesztési modellkísérletek kijelöléséről és végrehajtásáról, valamint a belügyi tárca és a részes önkormányzatok közötti együttműködés formáiról az e tárgykörben kiadott 25/2004 (VI. 11.) BM rendelet, valamint a 4/2004. (BK.3) BM utasítás tartalmazott rendelkezéseket. A korszerűsítési program közigazgatási kistérségi modellkísérleteinek megvalósításához kapcsolódóan a belügyminiszteri utasítás az alábbi mintahelyeket jelölte ki: 6

BM IDEA PROGRAM


a) b) c) d) e) f)

az ún. bajai modell kifejlesztését, az ún. marcali kapcsolódó, illetve kontroll modell kifejlesztését, az ún. makói mintakísérlet kifejlesztését, az ún. miskolci „ A nagyváros és térsége” modellprogram megvalósítását, az ún. tabi közoktatási integrált kistérségi mintakísérlet kialakítását, az ún. Zalaegerszeg-Gellénháza-Bak egységes integrált kistérségi önkormányzati költségvetési gazdálkodási modellprogram kialakítását.

A modellkísérletek kezdetének és befejezésének időpontját, a vállalt feladatokat és a finanszírozás módját az érintett szervek között létrejött Megállapodások és Feladattervek tartalmazták. A modellkísérleti programok közül három a többcélú társulások modellezésére (bajai, marcali, makói), további egy a közös közoktatási feladat ellátásra (Tab), a miskolci program a nagyváros és agglomeráció kapcsolatára, a zalaegerszegi kísérleti program egy speciális területre, a közös integrált költségvetési gazdálkodásra koncentrált. A modellkísérleti program első fázisának lezárásaként, a közigazgatási rendszer korszerűsítésével kapcsolatos feladatokról szóló 2198/2003. (IX. 1.) Korm. határozat alapján összegezni kellett a kistérségi közigazgatás-fejlesztési modellkísérletek általánosítható tapasztalatait, és az eredmények figyelembevételével kellett gondoskodni a bevált megoldások széles körben való elterjesztéséről. Ennek érdekében számos szakmai kiadvány, tájékoztató megjelentetésére, illetve szakmai konferenciákra, konzultációkra került sor. A kormányhatározat rögzítette továbbá, hogy a modellkísérletek általánosítható tapasztalatainak összegzése után a rendszerszerű működés megalapozása érdekében szükség szerint további modellkísérleteteket kell folytatni. A közigazgatás-fejlesztési modellkísérletek tapasztalatainak egységes szemléletű összegzése, az általánosítható tapasztalatok feldolgozhatóságának biztosítása érdekében szempontrendszer került összeállításra. Az egységesített szempontrendszer alapján az érintett önkormányzatok által összegzett beszámolók és szakmai vélemények, továbbá a többcélú társulásokról megjelentetett dokumentumok alapvető információkat biztosítottak a jogszabály-előkészítő központi közigazgatási szervek számára. A beszámolók anyagai a társulások létrehozásának-, a szabályozás kérdéseinek-, a szervezés és egyeztetés fontosabb folyamatainak tárgyköreiről nyújtottak alapvető információkat. Így különösen a - a modellkísérletben résztvevő kistérségi közigazgatás szerkezetének jellemzéséről, statisztikai adatokról, - az érintett önkormányzatok együttműködésének jellemzőiről, az együttműködés főirányairól, - a legfontosabb társulási célokról, a létrehozás legérzékenyebb szervezési és tartalmi tényezőiről, - a részes önkormányzatok érték és érdekrendszeréről, 7


- a lakossági igények felméréséről, a kistérségi rendszerrel összefüggő elvárásokról, - a közszolgáltatási és területfejlesztési célok harmonizációjáról, - a feladat és hatáskör fokozatos ellátásának igényéről, a települések ellátó képességének szintjéről, - a kistérségre vonatkozó megállapodásokról, az SZMSZ-ek kritikus pontjairól, - a kistérség finanszírozásának és központi támogatásának problémaköréről, - az együttműködés jövőbeni igénye és szervezeti formáiról. A modellkísérleti program második ütemében a már meglévő helyszíneken kerültek meghatározásra újabb fejlesztési területek, így a bajai program környezetvédelmi, állategészségügyi, közbiztonsági, e-közigazgatási feladatbővítésre, a marcali program szociális, foglalkoztatási, közbiztonsági és pedagógiai feladatokra, a makói program pedagógiai szakmai szolgáltatásfejlesztésre, kisposták támogatására, a miskolci program területfejlesztésre és térségi közszolgáltatás bővítésére, a tabi program oktatási informatikai hálózatfejlesztésre, a zalaegerszegi program az elektronikus ügyintézési funkcióbővítésre kapott támogatást. A 2005. évi modellkísérleti program újabb helyszínekkel bővült, így támogatásban részesül a szekszárdi humánerőforrás fejlesztési-, illetve a szentlőrinci komplex tervezési, adat- és információkezelési rendszerek megteremtése is. Összegezve a 2003.-2005. évi kistérségi közigazgatási modellkísérletek tapasztalatait, megállapítható, hogy a modellkísérletekben részvevő önkormányzatok egyhangúlag pozitív és támogatandó kezdeményezésnek tartották és tartják a kísérletek megindítását, s egyöntetű szakmai vélemény fogalmazódott meg a tekintetben, hogy indokolt a modellkísérleteket tovább folytatni. A kistérségi modellkísérletekkel a részes önkormányzatok elérték és megvalósították a kitűzött céljaikat, s hozzájárultak a közösségi szolgáltatások térségi kialakításához, a településen élők számára biztosított minőségi szolgáltatások megteremtéséhez, illetve hozzáférhetőségéhez. További tanulságként megállapítható, hogy a mintaértékű kistérségi modellkísérletek eredményeit az önkormányzati, és a kapcsolódó pénzügyi szabályozó rendszer jövőbeni továbbfejlesztése során is szükséges figyelembe venni. A kistérségi modellkísérleti program elsődleges céljaként meghatározott hatásvizsgálati funkció is érvényesült, mivel megfelelő gyakorlati tapasztalatokkal szolgált a kistérségi társulási törvény kodifikációs munkálataihoz és parlamenti elfogadásához. A 2004. december 1-jén hatályba lépett kistérségi társulási törvény alapján ezidáig 152 kistérségben jött létre többcélú társulás, 11-ben pedig kistérségi területfejlesztési társulás. 3. Új elemek és lehetőségek az önkormányzati finanszírozásban A közigazgatási reform kiemelt területeként az önkormányzati finanszírozás új típusú gondolkodása jelenik meg a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásainak ösztönzésében. Az önkormányzati rendszer működésének 8

BM IDEA PROGRAM


egyik legjelentősebb problémája a hatékonyság hiánya. A települések egy része olyan intézményeket tart fenn, amelyek meghaladják a pénzügyi lehetőségeiket. A hatékonyság növelését szolgálja a kistérségi társulások finanszírozási rendszerének továbbfejlesztése. A kistérségi együttműködés ösztönzéséhez elsőként a 2004. évi költségvetésben biztosított az Országgyűlés 7,7 milliárd forintot, mely hozzájárult a kiszámítható, stabil működéshez. A költségvetési törvény 2005. évben két központosított előirányzatot is tartalmaz a többcélú kistérségi társulások támogatására: a.) A Társulások normatív alapú működési támogatására 9 milliárd forint (melyből 108 Társulás részesült támogatásban); b.) A Társulások megalakulásának ösztönzésére és modellkísérletek támogatására 6,4 milliárd forint. További támogatást jelent a kistérségi fejlesztési tanácsok munkaszervezetének biztosított 1,1 milliárd forint (erre a 168 kistérség normatív alapon jogosult). Az idei évben kialakított támogatási konstrukciót a 2006. évi költségvetési törvényben is indokolt lenne megjeleníteni annak érdekében, hogy megfelelő ösztönzést jelentsen további többcélú kistérségi társulások megalakulásához, illetve ahhoz, hogy a feladatellátás súlypontja – a főbb közszolgáltatási feladatok tekintetében – a térségi feladatellátás irányába mozduljon el. Mindezeken túl fontos reformirány, hogy a normatív alapú támogatási rendszer bevezetésével lehetőség nyílik a hatékonyabb feladatellátásra ösztönző további támogatási formák kialakítására. Ezt követően a 2006. évben a többcélú kistérségi társulások támogatási jogcímei is beépülhetnek a normatív állami hozzájárulások rendszerébe, ily módon kiszámíthatóbbá válik a finanszírozás. A normatív működési támogatás mellett a 2005. évi költségvetés 6,4 milliárd forintos előirányzatot tartalmaz az új kistérségek megalakulásának ösztönzésére és a kistérségi modellkísérletek támogatására, biztosítva a rendszer folyamatos működtetését. 4. A többcélú kistérségi társulások által ellátott önkormányzati feladatok bővítésének lehetőségei Kiinduló alapelv a bővítés során az, hogy az önkéntes alapon létrejött társulások léte ne kerüljön veszélybe azáltal, hogy a társulási támogatás iránti igényléshez szükséges kötelezően beviendő feladatok köre bővítésre kerül. Ehelyett a kistérségi társulási törvényben lehetőségként felsorolt közszolgáltatási feladatok körének, illetve teljességének bővítéséhez, valamint progresszív (a társulással érintett lakosság, illetve településszámhoz igazodó) pénzügyi ösztönzés alkalmazása a lehetséges szabályozási megoldás. 9


A továbblépés érdekében az alábbi lehetőségek fejlesztése lenne indokolt: a) A közmunkaprogramok területén: – 2005. évtől megfigyelhető, hogy a többcélú kistérségi társulások pályázatait az elbírálás során már előnyben részesítik; – a jövőben a társulások pályázatainak prioritását még inkább hangsúlyozni kell; – a közmunkaprogramra 2006-tól rendelkezésre álló forrásokat kistérségi szintre kell decentralizálni (szűnjön meg a központi döntés – vagy legfeljebb a kistérségre decentralizált források mellett maradjon egy alacsonyabb összegű központi keret, melyből a kistérségi források felhasználását követően lehetne további forrásokat biztosítani). b) Iskolabusz program indítása 2006-tól: – 2004. évben – a többcélú kistérségi társulások pénzügyi ösztönzésének első évében – 30 iskolabuszt szereztek be a kistérségek; – tapasztalataink szerint az önkormányzatokban egyre inkább megfogalmazódik az igény a jól, szervezetten működtethető iskolabusz-járat kialakítására, mely természetesen más célra is felhasználható (pl. idősek szállítása egészségügyi intézménybe, szociális otthonba, kirándulás, iskolai versenyek, színházlátogatások szervezése); – előfordul, hogy 2004-ben még nem pályázott a kistérség iskolabuszra, de mára megfogalmazódott az igény – ugyanakkor a pályázati lehetőségek szűkösek. Fenti szempontok figyelembevételével 2006. évtől különösen: − az iskolabusz beszerzését kiemelten – külön e célra létrehozandó előirányzatból – kell támogatni; − az iskolabusz üzemeltetését (mely lehet a társulás, „mikrotársulás” tulajdona, de lehet vásárolt szolgáltatás is) a társulások normatív állami hozzájárulása keretében kell támogatni; − az iskolabusz „közösségi buszként” történő hasznosítása is jó megoldás, mert így biztosítható komplex szolgáltatások közvetlenül a lakossághoz történő eljuttatása (IT- mobilbusz, mozgókönyvtári szolgáltatás, védőnő szállítása, stb.). 5. A többcélú kistérségi társulások finanszírozása és lehetőségei továbbfejlesztésének irányai A többcélú kistérségi társulások hosszú távú finanszírozása az elkövetkezendő időszak kiemelt fejlesztési irányát jelenti. A kérdéskör legfontosabb rendezőelveit az alábbiak képezhetik:

10

BM IDEA PROGRAM


a.) a 2004. és 2005. években kialakított pénzügyi ösztönzőrendszert kell alapul venni, és úgy továbbfejleszteni, hogy bővüljön a társulások által ellátott – önként vállalt - feladatok köre, növekedjen a társulások száma; b.) továbbra is az un. „nagy ellátórendszerek” (közoktatás, szociális/gyermekjóléti ellátás, egészségügyi alapellátási ügyelet, területfejlesztés) jelentsenek prioritást a támogatás meghatározása során. Lehetővé kell tenni azonban, hogy a társulások által ellátandó más feladatok ellátásához (pl. közmunka szervezése, hulladékgazdálkodás, közös kulturális, idegenforgalmi programok szervezése) is ösztönző támogatás kapcsolódjon. Ennek fedezetét elsősorban a meglévő források átcsoportosításával célszerű biztosítani; c.) a társulások továbbra is elsősorban szervező funkciót töltenek be (bár intézményeket is fenntarthatnak, melyre pl. belső ellenőrzés, pedagógiai szakszolgálat, mozgókönyvtári rendszer esetén van reális esély). Az egyes közoktatási, szociális/gyermekjóléti intézményeket várhatóan továbbra is a társuláson belüli un. „mikrotársulások”, illetve a települések önállóan tartják fenn – a társulás ezen esetekben a „közös” ügyeket szervezi; d.) a társulások igényének megfelelően az ágazati minisztériumoknak módszertani segítséget kell nyújtaniuk a feladatok jobb szervezéséhez. 6. A társulások finanszírozásának lehetséges fő irányai A többcélú kistérségi társulások finanszírozása 2006. évtől az alábbi négy területen fejleszthető tovább: a) A társulások normatív állami hozzájárulása: – a költségvetési törvényből időben ismert legyen; – az e célt szolgáló előirányzat – a meglévő források átcsoportosításával felszabadítható forrásokat is bevonva – 2006-ban növekedjen; – a támogatáshoz való hozzájutás feltételét a 2004-ben kialakított és 2005-ben enyhített feltételek szerint kell előírni. E feltételek teljesítése esetén járó támogatás felhasználása során azonban kapjanak még nagyobb döntési szabadságot a társulások; – a támogatás a jelenleginél nagyobb mértékben egyszerűsödjön, s így: − kapjon nagyobb szerepet az un. „általános működési támogatás” jogcímen juttatott normatív állami hozzájárulás, melyet alapvetően a társulás lakosságszáma, a települések száma, a 0-18 év közötti gyermekek száma alapján differenciáltan kell meghatározni. E támogatást a társulások az általuk legfontosabbnak vélt feladatokra szabadon használhatják fel; − csak néhány – a méretgazdaságossság miatt szükséges – feladat esetén maradjon „fejkvóta” (pl. bejáró, illetve tagintézményben tanuló gyermekek, iskolabusszal utaztatott gyermekek, mozgókönyvtár támogatása). Eldöntendő kérdés, hogy e támogatásokat csak az adott feladatok közös 11


ellátásához használják fel, vagy azt más célra is fordíthassák (pl. közoktatási normatívát felhasználhassák a tűzoltóság támogatására?). – a közoktatási és más intézményekkel összefüggő támogatást ne csak a „mikrotársulásban”, hanem az egyes települések által önállóan fenntartott intézményekre is felhasználhassák (ha a társulás így dönt); – ne csak működési, hanem felhalmozási célra is felhasználhassák. b) A kistérségi társulások által biztosított központi egészségügyi alapellátási ügyelet támogatása: – jelenleg az Egészségbiztosítási Alapból a kistérségi központi ügyelet működtetésére biztosított forrás nem elegendő (az egyes önkormányzatoknak gyakran az E. Alapból biztosított forrással azonos összeget kell saját forrásból biztosítani). Így a kistérségi központi ügyelet nem népszerű az önkormányzatok körében. Ezért kiemelt fejlesztési irányként emelendő kis, különösen: − egyrészt az E. Alap költségvetésében elegendő forrást kell biztosítani a kistérségi központi ügyelet működési támogatására; − másrészt enyhíteni kell a központi ügyeletre előírt ágazati jogszabályi előírásokat (a jelenlegi létszám és tárgyi eszköz feltételeket forrás hiányában nem tudják biztosítani). Az önkormányzatoktól érkezett visszajelzés szerint elegendő a jelenlegi készenléti ügyeletre előírt feltételeket „adaptálni” a központi ügyeletre. c) A társulások fejlesztési célú támogatásának irányai: – az EU-s és hazai (központi, illetve decentralizált) fejlesztési célú pályázatokat úgy kell kiírni és elbírálni, hogy a többcélú kistérségi társulások pályázatai részesüljenek előnyben; – az egyes települések (vagy „mikrotársulásaik”) fejlesztési pályázatot csak akkor nyújthatnak be, ha az összhangban van a kistérségi fejlesztési koncepcióval; – iskolák megszüntetése, illetve megüresedett „kisposta” esetén a támogatási rendszer ösztönözze az épületek más (pl. szociális, közösségi) célra történő átalakítását; – megvizsgálandó, hogy – elsősorban az ágazati minisztériumok egyes pályázati forrásai, illetve a megyei területfejlesztési tanácsok döntési jogkörébe tartozó céljellegű decentralizált támogatás átcsoportosításával – 2006-tól létrehozzunk egy Kistérségi Fejlesztési Alapot. Az így létrehozható legalább 12-14 milliárd forintos előirányzatot a kistérségek infrastrukturális helyzetét jelző mutatószám alapján – quasi normatív módon – kell a kistérségek között a tárgyév elején elosztani. Ezt a társulások az általuk legfontosabbnak ítélt feladatokra önállóan használhatják fel (pl. pályázatok saját erő biztosításához, kisebb fejlesztések megvalósításához): 12

BM IDEA PROGRAM


− így a „kisebb” volumenű települési vagy kistérségi fejlesztések megvalósítására a jövőben nem kellene pl. a megyei területfejlesztési tanácsokhoz pályázni, hanem azokról közelebb – a kistérségekben – dönthetnének; − ha a Kistérségi Fejlesztési Alapba elegendő forrás csoportosítható, úgy megoldható a kistelepülések által gyakran kifogásolt – a saját erő hiányának – gondja is. d) A társulások fejlesztési hitelfelvételének állami támogatása: – 2005. január 1-jétől a többcélú kistérségi társulások hitelt vehetnek fel; – az együttműködést még jobban ösztönözné, ha (a Sikeres Magyarországért” hitelprogram keretében) a jövőben a társulások hitelfelvétele prioritást jelentene az elbírálásnál. Továbbá célszerű még nagyobb kedvezményt biztosítani e társulási hitelekhez (pl. nagyobb állami kamattámogatás, hosszabb türelmi, illetve lejárati idő). A társadalmi kohézió erősítése az uniós fejlesztési prioritások között is kiemelt jelentőséggel bír. 7. Hazai finanszírozási rendszer átalakításakor további fontos főirányok a hátrányos helyzetű kistérségek felzárkóztatása A hátrányos helyzetű kistérségek felzárkóztatásának programját és eszközrendszerét célszerű összekötni a területfejlesztési támogatási rendszer illetve a pályázati rendszer kistérségekre történő koncentrálásával. A felzárkóztatás területei és eszközei az alábbiak lehetnek: a) Az indokolatlan területi különbségek mérséklése, mely fejlesztési területen: − legyen koncentráltabb a kedvezményezettek köre; − a hátrányos helyzetű térségek közti megkülönböztetés fenntartása, kiterjesztve azt a települési szintű besorolásra is; − a lecsökkentett mértékű kedvezményezetti körnek a jelenleginél nagyobb mértékű kedvezmények biztosítása, mind a források elosztását, mind a kedvezmények mértékét illetően.

13


b) A forráskoordináció javítása, összhangjának biztosítása terén: − egyes eszközök összevonása (TRFC, céltámogatások, helyi önkormányzatok fejlesztési és vis maior támogatási előirányzat 63%-a, országos jelentőségű területfejlesztési programok előirányzatai); − magasabb szintre kell emelni a tervezés és programozás rendszerét (kistérségi/településfejlesztési koncepció, településügyi törvény, koncepció, program kötelező megkövetelése, komplett projekt-csomagokkal való kistérségi pályázás); − a pályázati rendszerek működtetése reális költségeinek felmérése, a költségvetésében való megjelenítése, csak fejlesztési célokat szolgáló előirányzatok. c) Kistelepüléseknek a jelenleginél fokozottabb támogatása az alábbi területeken: − a pályázati rendszerekben a legkisebb mértékű támogatás limitjének eltörlése; − esetükben a pályázati díj eltörlése, vagy mérséklése; − az állami hitelgarancia intézménye a már elnyert támogatásokhoz való hozzájutásig; − az önkormányzat által szervezett természetbeni munka, meglévő anyag, elvégzett szállítás önerőként való részleges elismerhetősége; − menedzser szervezet működtetése pályázat írásra; − kiviteli tervezésre pályázati lehetőség; − megújuló energiaforrások, alternatív helyi szennyvíz-kezelési eljárások nagyobb támogatása; − a kárpótlás során ki nem osztott földek az önkormányzatok tulajdonába adása; − feltételes javaslatként: településfejlesztési normatíva bevezetésének lehetősége. d) A területpolitikai céloknak való jobb megfelelés érdekében: − a döntések jogszabályi megfelelősége ellenőrzésének szigorítása, a szabályozásokban a lehetséges kivételek körének lehető legszűkebbre vétele.

14

BM IDEA PROGRAM


8. A kistérségi államigazgatási feladatellátás kialakítása Kiemelt fejlesztési irány, hogy a kistérségi szinten ellátható államigazgatási feladatok elsődleges forrása a területi vagy központi szintről a finanszírozással együtt leadott államigazgatási feladatok legyenek. Mindezt kellő szakmai tartalommal az érintett tárcák együttműködésével lehet csak érdemben kialakítani. A másik forrás a települési szintről kistérségi szintre felvitt államigazgatási feladatok köre lehet, de ez recentralizáció és csak akkor hajtható végre, ha nem eredményez demokratikus deficitet. Figyelembe kell ugyanis venni azokat az ellentétes tendenciákat, hogy egyfelől a helyi önkormányzatok teherként élik meg az általuk ellátott államigazgatási feladatokat (pl. okmányirodák, gyámhivatalok, építési igazgatási körzetek stb.), másfelől pedig, mint hatalmi tényezőkhöz erősen kötődnek hozzájuk. Mindezek miatt a feladattelepítés és a finanszírozás kapcsolatrendszerének továbbfejlesztésekor csak fokozatosan lehet elmozdulni a kistérségi szint felé különböző ágazati reformokhoz kötődően. Ilyen alkalom a szociális ellátási rendszer reformja, amikor a helyi önkormányzati hatósági ügyekből államigazgatásivá válnak egyes szociális támogatások, de ezeket - ha a becsült ügyszám lehetővé teszi - a kistérségi központ település jegyzőjére lehet telepíteni, körzeti illetékességgel. Összegezve; az önkormányzati pénzügyi szabályozó és finanszírozási rendszer korszerűsítése rövid- és hosszabb távon is igényli az érintettek (kormányzati szervek, önkormányzati érdekszövetségek) együttgondolkodását, egy új, hatékonyabb szabályozórendszer kidolgozását. Az együttműködés hozzájárulhat az önkormányzati hatékonyabb gazdálkodás legfontosabb feltételeinek megteremtéséhez, a kiszámíthatóság biztosításához, a területi egyenlőtlenségek felszámolásához, a normatív állami támogatási rendszerek átalakításához, az önkormányzati társulásos feladatellátás ösztönzéséhez.

15

II. FEJEZET Bekényi József Barabás Zoltán Deák László Kópiás Bence Ferenc Novák Nóra Vass György Pintérné Víg Ilona

A TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSOK MEGALAKULÁSÁNAK, MŰKÖDÉSÉNEK TAPASZTALATAI

Z Z Z Z Z Z Z

HELYI, TÁRSADALMI KÖRÜLMÉNYEK, JOGI HÁTTÉR ÉRTÉKELÉSE IRÁNYÍTÓ ÉS DÖNTÉSHOZATALI MECHANIZMUS, ÉRDEKEGYEZTETÉS SZERVEZET- ÉS INTÉZMÉNYRENDSZER FELADAT- ÉS HATÁSKÖRI RENDSZER GAZDÁLKODÁSI ÉS KÖLTSÉGVETÉSI RENDSZER A TÁRSULÁSOK KÜLSŐ-BELSŐ PARTNERKAPCSOLATAI, EGYÜTTMŰKÖDÉS MECHANIZMUSA, JÖVŐKÉP KIALAKÍTÁSA ESETTANULMÁNYOK (BAJA, MAKÓ, LENTI, SZERENCS, DOMBÓVÁR, PÉTERVÁSÁRA)

1. Előzmények A Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programjának kiemelt eleme a kistérségi közigazgatás megteremtése, ezen belül a többcélú kistérségi jogi feltételeinek kialakítása, ezen társulások létrejöttének ösztönzése. Visszatekintve a több mint másfél éves folyamatra egyértelműen pozitív értékelés adható, még akkor is, ha a megtett út nem volt zökkenőmentes, sima. A belügyminiszter megbízásából az IDEA munkacsoport már 2003-ban megkezdte az elméleti alapok kidolgozását. Kiindulópontként a magyar településszerkezet mindenki előtt ismert azon sajátossága szerepelt, hogy a magyar önkormányzati rendszerben nagy számban működnek alacsony lélekszámú települési önkormányzatok, melyek önállóan nem képesek valamennyi önkormányzati feladat megoldására. Másik oldalról az állampolgárok jogos igénye, hogy magas színvonalú közszolgáltatásokat vegyenek igénybe, függetlenül attól, hogy az ország mely területén élnek. A megoldás kidolgozásánál alapkövetelményként szerepelt az önkormányzatiság alapértékeinek megőrzése, az önkormányzati önállóság védelme. Ezen feltételeket figyelembe véve fogalmazódott meg olyan komplex társulások megalakításának gondolata, melyek kistérségi szinten működnek és feladatuk azon alapvető közszolgáltatások biztosítása, melyeket a települési önkormányzatok önállóan nem tudnak biztosítani (a kistérségek államigazgatási és területfejlesztési 17


funkcióit nem részletezzük). A szakmailag optimális kötelező társulás a Parlamentben nem kapta meg a szükséges támogatást, ezért az önkéntes változat kapott zöld utat. A széles társadalmi egyeztetést követően nyújtotta be a Kormány a többcélú társulás kötelező változatára vonatkozó tervezetet az Országgyűlés 2004 februárjában, és még zajlott a parlamenti vita, miközben sajátos megoldásként a 65/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet alapján a társulási törvény rendelkezéseit figyelembe véve pályázatot írtunk ki a többcélú társulások megalakításának támogatására a költségvetési törvényben meghatározott források felhasználásával. A pályázatok benyújtásának időszakában jelentős bizonytalanságot okozott, hogy a többcélú kistérségi társulásokról szóló – májusban elfogadott – törvény előzetes normakontrollját kérte a köztársasági elnök az Alkotmánybíróságtól (mint ismert az Alkotmánybíróság a törvény három rendelkezésében tartotta alkotmánysértőnek a kormányrendeletre történő hivatkozást, ezért a kistérségi társulások lehatárolását a törvény melléklete tartalmazza). Ennek ellenére 76 megalakult többcélú kistérségi társulás nyújtott be pályázatot (ebből 75 kapott támogatást) és 69 kizárólag területfejlesztési együttműködés igényelt támogatást. A támogatás mértéke 7,7 milliárd forint volt. Az alkotmánybírósági kifogásoknak megfelelően korrigálta az Országgyűlés a többcélú kistérségi társulásokra vonatkozó törvényt [2004. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Kttv.)], amely 2004. december 1-jén lépett hatályba. A jogi feltételek megteremtése, valamint a társulások támogatásának normatív alapokra helyezése [5/2005. (I. 19.) Korm. rendelet] pozitív hatást váltott ki, hiszen a létrejött társulások átalakultak a Kttv. szabályainak megfelelően, illetve számos kistérségben a területfejlesztés mellett vállalták a közszolgáltatási feladatok ellátását is. A 36/2005. (III. 1.) Korm. rendelet újabb állomást jelentett a megalakulás folyamatában, hiszen pályázati keretek között támogatásban részesülhetnek az újonnan megalakuló többcélú kistérségi társulások, illetve a meglévő társulások bővülés esetén. A fentiekben nagyon röviden felvázoltuk a többcélú kistérségi társulási rendszer megteremtésének legfontosabb mozzanatait, melynek eredményeként 2005 májusára 150 kistérségben működik többcélú társulás, 15-ben területfejlesztési célú együttműködés jött létre, és mindössze egy kistérségben nem alakult ilyen típusú társulás. A megalakulás, illetve az eddigi működés számos értékes tapasztalatot hozott a felszínre. Ezek feltárása érdekében megkerestük a többcélú kistérségi társulásokat, hogy értékeljék eddigi tevékenységüket. A beérkezett válaszokat a közigazgatási hivatalok közreműködésével összesítettük és a hivatalok, valamint a minisztérium tapasztalataival kiegészítettük.

18

BM IDEA PROGRAM

II. A TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSOK MEGALAKULÁSÁNAK TAPASZTALATAI

2. A többcélú kistérségi társulások létrehozásának helyi, társadalmi körülményei, a jogi háttér értékelése A többcélú kistérségi társulási rendszer kialakulását gyors, intenzív növekedés jellemezte (az erre vonatkozó adatokat az 1-3 sz. melléklet tartalmazza). A megalakulás társadalmi körülményei azonban már eltérőek és több motivációs tényező befolyásolta az együttműködések létrejöttét. Kétségtelen, hogy a kistérségek döntő többsége felismerte a közös feladatellátás előnyeit, jó megoldásnak tartják az együttműködés szorgalmazását, melynek kulcsszerepe van az önkormányzati rendszer megújításában. Mindezek mellett azonban a többcélú kistérségi társulások megalakulásában a legfontosabb szerepet a pénzügyi ösztönzőrendszer jelentette. Különösen a forráshiánnyal küszködő alacsony lélekszámú települések értékelték pozitívan az új típusú együttműködés lehetőségét és elfogadták a szakmai feltételek teljesítésének szükségességét is, hiszen a magasabb színvonalú szolgáltatások az állampolgárok életminőségét javítják. Beigazolódott tehát a Kttv. szabályozási megoldása, mely szerint az önkéntességen alapuló közös feladatellátást pénzügyi ösztönzőkkel szükséges erősíteni, és megfelelő szakmai követelmények támasztásával biztosítható a színvonal javítása és a hatékonyság. Másik oldalról azonban több megszívlelendő következtetés is levonható. A visszajelzések egyértelművé tették, hogy az önkormányzatok többsége elsődlegesen az ösztönzőrendszer követelményeinek teljesíthetőségét mérlegelte elsődlegesen, a gyorsan, könnyen teljesíthető megoldásokra koncentrálódtak. Ez alapvetően természetes, hiszen nem rendelkeznek megfelelő adatokkal a kistérségi intézményhálózatról, nincs kistérségi stratégia, melyben szerepelne az egyes közszolgáltatások ellátásának optimalizálása (szinte kivételesnek tekinthetők azon társulások, melyek megfogalmazták alapvető célkitűzéseiket és ennek megfelelően értékelték a pályázati feltételeket pl. abai kistérség), a kialakítható munkamegosztás. Szakmai véleményünk szerint a jövőre nézve megkerülhetetlen a többcélú társulások tevékenységében a tervezés, a közös jövőkép felállítása, amely az adottságok számbavételén és a fejlesztés irányainak kijelölésén alapul, figyelembe véve az ésszerű munkamegosztást. Olyan stratégiát kell kialakítani, amely a kistérség egészének komplex fejlődését biztosítja (közszolgáltatások, területfejlesztés, gazdaságfejlesztés stb.), optimalizálja az intézményi kapacitást, de minden település számára lehetőséget kínál (a felszabaduló középületek más célra történő hasznosítása stb.). Ez lehetővé teszi, hogy a kistérségi feladatellátás forrásait a leghatékonyabban lehessen felhasználni és hosszú távú, egyenletes fejlődést lehessen biztosítani. A másik tanulság elsősorban a jogalkotás figyelmébe ajánlható. A társulások többsége jelezte, hogy az ösztönző támogatás biztosításának szakmai követelményei egyenetlenek, esetenként nehezen teljesíthetők. A jövőben fontos szempont, hogy a közös feladatellátás szakmai feltételei vegyék figyelembe a kistérségek adottságait, reálisak és kellően rugalmasak legyenek a fokozatosság elvét figyelembe véve. A türelmetlenség sok kárt okozhat, nem lehet több éve megoldatlan kérdéseket, problé19


mákat egyik napról a másikra rendezni. Tekintettel a többcélú társulás önkéntes jellegére, esetenként a társulási tagok nagy számára időt kell hagyni az eltérő érdekek egyeztetésére, a legjobb megoldások kialakítására. A többcélú kistérségi társulások számának intenzív növekedése – az, hogy lényegében kialakult az országos lefedettség – örvendetes, de ezek után a legfontosabb a rendszer stabilitása, az együttműködések elmélyítése. Ehhez kiszámítható, ösztönző jellegű finanszírozása és a meglévő társulások módszertani segítésére van a legnagyobb szükség. A társulások alakulását jelentősen befolyásolták az eltérő területi adottságok és a korábbi együttműködések jó vagy rossz tapasztalatai. Általános, hogy a jellemzően aprófalvas megyékben (pl. Baranya, Somogy) viszonylag hamar, lényegében az érintett önkormányzatok teljes körének részvételével létrejöttek a többcélú kistérségi társulások. Ez alapvetően annak köszönhető, hogy az alacsony lélekszámú települések önállóan nem képesek a közszolgáltatások teljes körének ellátására és már korábban társultak egyes feladatok közös ellátására, tehát volt rutinjuk az együttműködésben. Azon kistérségekben is könnyen ment a társulások megalakítása, ahol korábban területfejlesztési társulás működött, mert ezen helyeken a szokásosnál erősebb volt a kistérségi kohézió. El kell mondani, hogy a többcélú kistérségi társulás komplex jellegére tekintettel a társulási megállapodások előkészítésére sok időt és energiát kellet fordítani, hiszen igen eltérő érdekeket kellett összeegyeztetni. Általában több fordulóban lehetett az eltérő álláspontokat közös nevezőre hozni. Jó megoldást jelentett, hogy a szakmai előkészítést sok helyen a jegyzőkre bízták és csak a helyi politikai döntést igénylő kérdésekben egyeztettek a polgármesterek. Az előkészítésben a székhely települések úttörő szerepet vállaltak. Leszögezhető, hogy a társulások tevékenységének bővítése, a kapcsolatok mélyítése is gondos előkészítést igényel. Ehhez szükség van közös jövőképre, a közös érdek megfogalmazására, precíz szakmai javaslat kidolgozására és gondos egyeztetésre, melynek során kialakítható az optimális, mindenki számára elfogadható megoldás és meggyőzhetők a kétkedők. Mindenképpen ajánlható a többlépcsős előkészítés. A többcélú társulás munkaszervezete alkalmas az alapvető szakmai javaslat megfogalmazására, a szakmai egyeztetésbe pedig bevonhatók a kistérség jegyzői (létrehozható jegyzői kollégium). Mindezek után célszerű a politikai egyeztetés, akár több fordulóban, esetenként mikrokörzetenként. A többcélú kistérségi társulások által küldött válaszok alapján megállapítható, hogy jellemző módon az alábbi tényezők nehezítették a társulási megállapodások megkötését, esetenként ezek akadályozták meg a társulás létrejöttét, illetve a teljes körű tagságot: - féltették az önállóságukat; - a társulási feladatellátást körzetesítésként értékelték, - tartottak attól, hogy a székhelytelepülés túlzott szerepet kap; - hiányzott a kistérségi identitás; - egyes települések között régóta feszültek ellentétek; 20

BM IDEA PROGRAM


- nem látták biztosítva a közös feladatellátás finanszírozási feltételeit; - a közoktatási feladatokhoz kapcsolódó szakmai követelmények teljesítése nehézséget okozott; - néhány település nem ismerte fel a többcélú társulásban rejlő előnyöket, illetve hiányzott a megalapozott döntéshez szükséges ismeret. A fenti témakörök közül néhányra érdemes röviden kitérni. Annak ellenére, hogy a társulásokra vonatkozó jogi szabályozás 1990 óta része az önkormányzati törvénynek, továbbá a társulási törvény 1997-ben lépett hatályba, sok helyen nincs nagy múltja az együttműködésnek, nem alakult ki az érdekegyeztetés technikája, illetve nem terjed el a térségben való gondolkodás. A Kttv. pozitív hatásaként értékelték a többcélú társulásban résztvevők az „együtt gondolkodás” megerősödését, azt a szándékot, hogy a települési problémák megoldása egymás érdekeinek kölcsönös tiszteletben tartásával, a kistérségi lehetőségek figyelembevételével történt. A több közszolgáltatás biztosítására kiterjedő együttműködés nagy előnye, hogy a résztvevőknek tágabb mozgástere van az egyeztetés során (az egyik területen tett engedmények a másik tárgyalásakor érvényesíthetők). A megalakult többcélú kistérségi társulások döntő többsége nem az önállóság csorbításának, hanem a lehetőségek bővüléseként élte meg az együttműködés első időszakát. Igaz, hogy egyes helyeken fájdalmas döntéseket is meg kellett hozni (pl. intézménybezárás), de a bővülő források, a javuló szolgáltatási színvonal, illetve a felszabaduló források más területre történő csoportosítása pozitív változásokat eredményezett. A körzetesítéstől és a székhely település túlsúlyától való félelem is alaptalannak bizonyult. A gyakorlatban beigazolódott, hogy a többcélú kistérségi társulás elsősorban szervezési egység, a konkrét feladatellátás zöme az egyes településeken, vagy mikrokörzetekben történik. Kistérségi intézmény alapítására, csak kevés esetben van szükség, általában az emelt szintű szolgáltatásoknál. A társulás előnye, hogy a meglévő intézményi kapacitásokat figyelembe véve együtt tudják kialakítani az adott szolgáltatás biztosításának feltételeit, és közösen tudják meghatározni a fejlesztésre szoruló, illetve az átalakítást igénylő intézményeket, területeket. E mellett számos olyan közszolgáltatást is biztosítani tudnak kistérségi keretek között, melyre önállóan nem voltak képesek, ilyen színvonalon (pl. pedagógiai szakszolgálat, mozgókönyvtári szolgáltatás), illetve optimalizálni lehet a kapacitásokat (pl. belső ellenőrzés). A székhelytelepülések a többcélú társulások megalakításának folyamatában még a látszatát is kerülni akarták annak, hogy plusz jogosítványokra tartanának igényt, tevékenységüket a közösségi érdek alá rendelték. A szervezésben és a feladatellátásban viszont a legtöbb helyen meghatározó szerepet vállaltak. Ez a tolerancia és türelem a jövőben is nagyban elősegítheti a többcélú társulások megerősödését, a kapcsolatok elmélyítését. A többcélú társulások jogi hátterét az érintettek általában megfelelőnek ítélték, de több – orvoslásra szoruló – problémát is jeleztek. Mint utaltunk rá a törvényi szabályozás elhúzódása a bizonytalanságot növelte, és megnehezítette a gyors meg21


alakulást. Ennek kapcsán néhány helyről érkezett megkeresés a lehatárolás módosítására, illetve új kistérség alakítására. A kezdeményezések egy részének komoly szakmai alapja nincs, személyes konfliktusok, rövid távú érdekek motiválták a változtatási szándékot. Voltak azonban megalapozottnak tűnő igények is, annak ellenére, hogy a lehatárolást hosszú előkészítési folyamat előzte meg. Egyes helyhatóságokban azonban nem tudatosult megfelelően, hogy a kistérség nemcsak területfejlesztési funkciót fog betölteni, és ezért az elérhető támogatás helyett a valós reálkapcsolatokat kell figyelembe venni. A többcélú társulások működésében meghatározó a területi stabilitás, ezért a lehatárolás változtatására a következő általános önkormányzati választásokat követően kerülhet sor a Kttv. szabályainak megfelelően. A többcélú társulások kifogásolták, hogy a finanszírozási feltételeket tartalmazó kormányrendeletek rövid határidőket szabtak a pályázatok, illetve az igénybejelentések benyújtására, továbbá a jövőben kiszámíthatóbb, normatív típusú szabályozás szükséges, amely figyelembe veszi az eltérő adottságokat is. A felvetések jogosak, az indulásnál alkalmazta a jogalkotó ezt a finanszírozási technikát, a továbbiakban a fentieket figyelembe vevő szabályozás készül – terveink szerint – a költségvetési törvényben. A Kttv. rendelkezéseivel kapcsolatban bizonytalanság mutatkozott a már működő társulások további sorsát illetően, különösen azon esetekben, ha ezen együttműködések átlépték a kistérségi határokat. Szükséges leszögezni, hogy a többcélú kistérségi társulások megalakulása miatt egyetlen működő társulást sem kell automatikusan megszüntetni. Az egycélú, jól működő társulásoknak a jövőben is létjogosultsága van. Célszerű természetesen az együttműködések jelenlegi rendszerének áttekintése a párhuzamosságok kizárása érdekében, hiszen ugyanarra a feladatkörre, ugyanazon résztvevőkre (társulási tagokra) felesleges két társulási formát működtetni. Gyakran előfordul – különösen iskolafenntartó társulásoknál -, hogy az érintett települések más-más kistérséghez tartoznak. Ezen társulásokat sem kell megszüntetni, ez is bekapcsolható a kistérségi feladatellátásba mindkét kistérségben. Itt szükséges utalni arra, hogy a kistérségi társulások egymással, illetve más önkormányzattal megállapodást köthetnek feladat közös ellátására, tehát mód van arra, hogy a nagyobb léptéket igénylő közszolgáltatások ellátásban is szerepet vállaljanak ilyen módon ezen társulások. 3. Az irányító és döntéshozatali mechanizmus, érdekegyeztetés a döntéshozatalban 3.1. A többcélú kistérségi társulások felépítése A többcélú kistérségi társulások (a továbbiakban: társulás) többsége a törvényben előírt – minimálisan kötelező – szervezeti rendet alakította ki. Megalakult a Társulási Tanács (a továbbiakban: Tanács), megválasztották az elnököt, elnökhelyettes(eke)t és a pénzügyi bizottságot. A társulások többsége a kistérség székhelytele22

BM IDEA PROGRAM


pülése önkormányzatának polgármesterét választotta meg a Tanács elnökének. Az elnökhelyettesek döntően a székhelytelepülés után nagyságrendben következő települések polgármesterei lettek. Azon társulások esetében amelyeknél nem a székhelytelepülés polgármestere lett a társulási tanács elnöke, ott jellemzően az (egyik) elnökhelyettesi tisztségre választották meg. A kialakított mikrotérségek jelentőségét kiemelve néhány társulás – főként ott, ahol nincs mód elnökség létrehozására – a mikrotérségek egy-egy képviselőjét választotta meg elnökhelyettesnek. A Tanács elnökét rendszerint az önkormányzati ciklussal megegyező időtartamra választják meg, de néhány társulás ettől eltérő megoldást alkalmaz. Így például létezik olyan módszer, amely szerint a Tanács elnökét egy évre választják meg, majd új választást tartanak és itt akár újra is választhatják az eddigi elnököt. Főként kisebb – 3-4 tagból álló – társulások esetében alkalmazzák az elnöki tisztség rotációs formában történő ellátását. Az előbbi megoldás egyik előnye, hogy évenként megmérettetésre kerül az elnök által végzett munka, a másik módszer alkalmazása esetén pedig így is erősítik a tagok egyenrangúságát. Hátrányként értékelhető, hogy a folyamatosság, a kialakított személyes kapcsolatok megszakadhatnak. A Tanács tagjai a társult önkormányzatok mindenkori polgármesterei. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény (a továbbiakban: Ktt.) 5. § (2) bekezdésében foglaltak szerint a polgármester helyettesítéséről a képviselő-testület rendelkezik. Az önértékelésekből megállapítható, hogy az egyes társulások a részletszabályokat úgy alakították ki, ahogy a működésük zökkenőmentessége megkívánta. Több társulás tagönkormányzatai rendelkeztek úgy, hogy a Tanács ülésén a polgármestert, annak akadályoztatása esetén az alpolgármester helyettesíti, ahol több alpolgármestert választottak, ott konkrétan megjelölve a helyettesítő személyt. Amenynyiben a polgármester és az alpolgármester egyidőben nem tud részt venni a Tanács ülésén, úgy a helyettesítésről a képviselő-testület külön dönt. Bármelyik megoldást is alkalmazzák a helyettesítésről szóló döntésben meg kell határozni, hogy teljes, vagy részleges jogkörben helyettesítik a polgármestert, ez utóbbi esetben pontosan szükséges meghatározni a meghatalmazás terjedelmét. Néhány kistérségben a polgármestert a Tanács ülésén az általa írásban meghatalmazott személy (települési képviselő) helyettesítheti, azonban ez a megoldás ellentétes a Ktt. fenti szabályával. Fontos kiemelni, hogy az elnök akadályoztatása esetén, az elnöki tisztség ellátásában nem helyettesítheti a képviselő-testület által meghatalmazott személy. Az elnök helyettesítésének rendjét a Tanács határozza meg, ez azokban a társulásokban, ahol ilyet választottak, az elnökhelyettest jelenti. Az elnökség szerepének megítélése vegyes képet mutat. A jogi szabályozásból eredően hatáskört ez elnökségre már nem lehet átruházni, így egyes társulások – noha tagjaik száma meghaladja a huszonötöt – nem is hozták létre ezt a testületet. Ellenpéldaként említhető, hogy számos olyan társulás is akadt, ahol igényként merült fel elnökség létrehozása a koordináció és a döntés-előkészítés megkönnyítése érdekében, pedig tagjaik száma nem éri el a törvényi szabályozásban foglalt minimumot. 23


Áthidaló megoldásként javasolható egy döntés-előkészítő és a végrehajtást koordináló testület létrehozása bizottságként. A tapasztalatok azt mutatják, hogy az elnökség az érdekegyeztetésben kaphat igazán meghatározó szerepet, több társulás is azt a gyakorlatot folytatja, hogy a tanács csak olyan kérdéseket tárgyalhat, amelyekben az elnökség előzetesen már állást foglalt, illetve javaslatot tett. Az elnökség tagjai a társulások önértékelésében foglaltak alapján általában egyegy meghatározott területért felelősek, így például az oktatás, az egészségügy, a szociális ellátás, a környezetvédelem, igazgatás-korszerűsítés koordinációja lehet egy-egy elnökségi tag feladata. A Tanács feladatot állapíthat meg szerveinek, tehát az elnökségnek is, amellyel kapcsolatban döntési jogkör is megállapítható. A Pénzügyi Bizottságon kívül leggyakrabban oktatási és kulturális, szociális, valamint egészségügyi bizottságot hoztak létre. Több kistérségben Közbeszerzési Bizottság megválasztására is sor került. Mivel a Ktt. 11. § (3) bekezdése alapján a pénzügyi bizottság elnökét és tagjai több mint felét a társulási tanács tagjai közül kell választani, fontos odafigyelni arra, hogy az elnökön kívül is többségben kell lenni a társulási tanács tagjainak. A társulások egy része célszerűnek tartaná, ha kötelező lenne a pénzügyi bizottság mellett oktatási bizottságot is létrehozni, mivel a közoktatási feladatok volumene ezt indokolttá teszi. Meg kell jegyezni azonban, hogy bizottság létrehozását a Ktt. szabályai jelenleg is lehetővé teszik, ezért ha az adott társulásban a feladatok ellátásához nélkülözhetetlennek tartják, akkor lehetőségük van a létrehozására. Ilyen típusú jelzés csak egy-két társulástól érkezett, a többség rendezni tudta a kérdést a szükség szerint önkéntesen létrehozható oktatási bizottság megválasztásával. A bizottságok hasonló szabályok alapján működnek, mint a Tanács, leggyakrabban a bizottsági tagok egy szavazattal rendelkeznek, de néhány társulás bizottságaiban lakosságszám-arányos szavazati rendszert működtetnek. Ez utóbbi megoldás akkor alkalmazható, ha a bizottságnak nincsenek külsős tagjai, ugyanis az ő esetükben a képviselt lakosságszám nem értelmezhető. A Tanácsok egyes feladataik ellátására, döntéseinek előkészítésére, végrehajtásának szervezésére eseti vagy állandó jelleggel hoznak létre és működtetnek (munka)bizottságot. Általában azok a társulások amelyek a felmérés időpontjában csak a pénzügyi bizottságot hozták létre, lehetőséget teremtettek arra, hogy igény szerinti bizottságokat hozhassanak létre, a feladatok jövőbeni struktúrájához igazodva. Az ágazati bizottságok létrehozásakor fő célként a megállapodásban rögzített feladatok szervezéséhez igazodó olyan bizottsági szervezet kialakítását határozták meg, amelynek polgármester tagjai az adott területen a lehető legnagyobb szaktudással, illetve ismerettel rendelkeznek. Szükség volt a bizottságok működésébe „külsős” szakembereket bevonni, akik szakmai segítséget nyújtanak a társulás feladatellátásának szervezéséhez. Az ágazati bizottságok fontos szerepet töltenek be a döntések előkészítésében is. 24

BM IDEA PROGRAM


A legtöbb társulás a szakmaiság és szakszerűség biztosítása érdekében Jegyzői Kollégiumot is létrehozott. Jellemzően javaslattevő, szakmai előkészítő, illetve a döntések végrehajtását koordináló feladatokat látnak el. Több társulásban a kollégium tagjai a Tanács ülésén tanácskozási joggal vehetnek részt. Néhány társulásban azt a megoldást is alkalmazzák, hogy meghatározott kérdések megtárgyalásakor a Tanács és a Jegyzői Kollégium együttes ülést tart, felhasználva a döntés előkészítésekor a jegyzők szakmai tapasztalatát. Számos társulás a feladatok ellátását mikrokörzetekben, mikrotérségekben szervezi meg, amelyek elsősorban ellátási egységek. Érdekérvényesítő képességüket biztosítja és egyben a Tanácsot tehermentesíti a mikrokörzeti bizottság, melyet a mikrokörzetet alkotó települések polgármesteri közül választ a Tanács. A mikrokörzetek jelentőségét mutatja, hogy a társulás döntéseinek előkészítése, megtárgyalása ezen a szinten is megtörténik. 3.2. Döntéshozatal, érdekegyeztetés A Tanács mint a társulás döntéshozó szerve hatásköreit ülésén gyakorolja. A döntéshozatal rendszerének kialakításakor egyrészt szükséges a törvényi előírások betartása, másrészt figyelembe kell venni az adott kistérség sajátosságait is, hiszen másképp működik egy három tagból álló társulás, mint az, amelyik tagjainak a száma meghaladja az ötvenet. A szavazati arányok meghatározása a társulások döntő többségében az egy tag egy szavazat elvet követi. A legtöbb társulás ezt azzal indokolta, hogy ebben a formában jelenik meg leginkább a tagok egyenrangúsága, azaz egyenlő súllyal vesznek részt a kistérséget érintő döntéshozatalban. A kérdés jelentősége nem hanyagolható el, hiszen van olyan társulás, ahol akkor csatlakozott a települések jelentős része, amikor a lakosságarányos szavazati arányról az egy tag egy szavazatra váltottak. A fentiekből következően viszonylag kevés társulás alkalmazza a lakosságarányos szavazati rendszert, azonban e megoldás esetében is figyelmet fordítanak arra, hogy a kistelepülések szintén érdemi résztvevői legyenek a döntéshozatalnak. Azokban a kistérségekben, ahol a székhelytelepülés lakosságaránya meghaladja az ötven százalékot, általában a székhely legfeljebb a szavazatok ötven százalékával rendelkezik, függetlenül attól, hogy a lakosságszáma alapján ennél magasabb arányú szavazatra lenne jogosult, míg a többi tag a fennmaradó szavazatokból lakosságarányosan részesül. Ezekben a társulásokban a székhelytelepülés önmérséklete is elősegíti a társulás hatékonyságát, mivel az együttműködésre helyezi a hangsúlyt és nem kíván visszaélni helyzeti előnyével. E megoldás lehetővé teszi, hogy a kistérség legnagyobb lakosságszámú települése súlyának megfelelő szavazati aránnyal rendelkezzen, de ne birtokoljon annyi szavazatot, amennyivel egyedül többségbe kerül, és el tud dönteni egy adott kérdést. A lakosságszám-arányos szavazati rend kialakításánál felmerült, hogy titkos szavazás esetén nem biztosítható a titkosság, mivel minden tagnak eltérő arányú 25


szavazata van és ennek következtében tudható, hogy ki hogyan szavazott. E probléma feloldására javasolható, hogy az adott tag – titkos szavazás esetén – pl.: ne egy 23 szavazatot érő szavazólapot kapjon, hanem 23 szavazólapot, így ugyan a szavazás hosszabb időt vesz igénybe, de a titkosság biztosítható. Az egyes társulások a lakosságarányos szavazati rendszer alkalmazása esetén a szavazatszám meghatározására többféle módszert alkalmaznak. Az egyik megoldás szerint az adott település lakosságszámát elosztják a társulást alkotó települések összlakosságszámával és az így kapott aránynak megfelelő szavazattal rendelkezik az adott település. Egy másik megoldás száz lakosonként egy szavazatot ad a kistérség nagyobb településeinek, míg a kisebb lélekszámú települések minden nyolcvan fő után jutnak egy szavazathoz. Néhány társulásban ezen túlmenően meghatároznak olyan kérdésköröket, amelyek eldöntésekor az egy tag egy szavazat elvét alkalmazzák. Azon társulások esetében, ahol a szavazati arány a tagok költségvetési hozzájárulásának arányában került megállapításra tulajdonképpen lakosságarányos a szavazatszám, mivel a költségvetési hozzájárulást a lakosságszám arányában állapítják meg a társulások legtöbbjében. A költségvetési befizetés arányában megállapított szavazati arány azokban a kistérségekben tér el a lakosságszám arányostól, ahol egyes települések kiemelkedően magas bevétellel rendelkeznek és a hozzájárulásuk mértékét ez alapján állapították meg a társulási megállapodásban. Abban az esetben ha a társulás kistérségi fejlesztési tanácsként jár el, általában az egy tag egy szavazat elvét alkalmazzák. A döntési mechanizmussal kapcsolatban kritikus pontként a határozatképesség, valamint a döntéshozatal szabályainak kialakítása említhető meg. A határozatképességre vonatkozó rendelkezéseket a társulási megállapodások tartalmazzák. Általában a Ktt.-ben meghatározott jelenléti és lakosságarányt alkalmazzák, azonban több társulás szigorúbb feltételeket állapított meg annak érdekében, hogy a kistérség településeinek és lakosságának minél nagyobb arányú képviselete legyen biztosított a Tanács döntéshozatala során. A döntéshozatal szabályai tekintetében is számos változatot dolgoztak ki a társulások. A Ktt.-ben meghatározott egyszerű és minősített többségű döntések mellett több társulás is meghatározott olyan területeket, amelyek esetében egyhangú döntés szükséges. Amennyiben nem sikerül egyhangú döntést hozni, akkor a megismételt ülésen már minősített többséggel is elfogadható a javaslat. Természetesen az egyhangú döntés előírása megnöveli a döntés-előkészítők felelősségét, és alapos egyeztetéseket kíván. Több társulás viszont azt jelezte, hogy a területfejlesztés területén az előírt, egyhangú döntést kívánó kérdések nagyon megnehezítik, néha meg is akadályozzák a döntéshozatalt. A helyi szabályozás néhány esetben nem felel meg teljes egészében a törvényi előírásoknak, van olyan társulás amelyben a Tanács minden döntését egyszerű többséggel hozza, noha a Ktt. is előírja bizonyos esetekben a minősített többséget. A gyakorlati tapasztalatok azt mutatják, hogy a Tanács működése során előfordulhat és elő is fordul olyan eset, hogy döntést igénylő kérdésben nem születik 26

BM IDEA PROGRAM


döntés. Ilyenkor a társulások többsége lehetőséget biztosít az ügy újbóli megtárgyalására, ismételt egyeztetések után. Amennyiben továbbra sem sikerül döntést hozni az adott kérdésben, támogatható az a megoldás, hogy az adott feladat ellátására külön megállapodást köthetnek a társulás azon tagjai, amelyek képviselője a Tanácsban támogatta a javaslatot, így például mikrokörzeti szinten biztosítani tudják a feladatellátást. Felvetődött egyes társulások részéről, hogy a társulási megállapodás minden módosításához ne legyen szükség a tag önkormányzatok minősített többségű döntésére, mivel nagyon nehéz minden önkormányzattal elfogadtatni a módosítási igényt. Ennek nem feltétlenül a módosítással történő egyet nem értés az oka, sokkal inkább a megfelelő tájékoztatás hiányára vezethető vissza. Az önkormányzatok kistérségi együttműködésének alapja a társulási megállapodás, e dokumentum elfogadásával fejezi ki az adott önkormányzat, hogy az abban foglalt feltételekkel részt kíván venni a kistérségi együttműködésben. Ilyen nagy jelentőségű döntéshez szükséges a minősített többség és így a társulási megállapodás módosításához is, hiszen azzal az együttműködés alapjai kerülnek megváltoztatásra. Néhány társulás felvetette, hogy a Tanács működése nagyon bonyolult, mármár áttekinthetetlen, mivel más az eljárásrend ha többcélúként működik, mások a szabályok, ha kistérségi fejlesztési tanácsként, és eltér a kötelezően meghívandók köre is. Nehézséget okoz, főleg nagy taglétszámú társulások esetében a határozatképesség megállapításánál és a döntéseknél a település- és lakosságszámok folyamatos figyelemmel kísérése, különösen azokban az esetekben, amikor egy vagy több település nem szavaz, mert az adott feladatellátásban nem vesz részt. Célszerű megoldás lehet, ha a Tanács ülését a területfejlesztési ügyek megtárgyalásával kezdik, mivel itt a kistérség minden települése érintett és a kötelezően meghívandók köre is itt a legbővebb. Ezután következhetnek azok a napirendek, amelyeknél már esetlegesen kevesebb az érintett. A nagyobb létszámú Tanácsok esetében a döntéshozatali eljárást úgy tudták „egyszerűbbé” tenni, hogy a Tanács elé kerülő eldöntendő kérdéseket a különböző fórumokon megfelelően előkészítették, megvitatták. Az egyeztetések után került döntésre a Tanács elé, amely általában egyhangú döntést hozott. Számos társulás alkalmazza a „blokkoló kisebbség” intézményét, amely a gyakorlatban azt jelenti, hogy megemelik a javaslat elfogadásához szükséges igen szavazatok arányát. A társulások által elkészített önértékelésekből megállapítható, hogy a szervezet kialakítása és a tisztségviselők megválasztása zökkenőmentesen megtörtént. Mivel a Tanácsok tagjai, mint gyakorló polgármesterek a testületi működéssel kapcsolatban megfelelő tapasztalatokkal rendelkeznek így nem okozott gondot a működési rend kialakítása. A döntéshozatali eljárásban okozott kisebb nehézséget eleinte az, hogy a képviselt települések számán túl a lakosságszámot is figyelembe kell venni, továbbá az egyes feladatok ellátásában részt vevő önkormányzatok eltérő száma miatt a szükséges szavazatszámok és arányok eltérhetnek egymástól. 27


4. A szervezet- és intézményrendszer A Kttv. 10. § (1) bek. alapján a társulási tanács döntéseinek előkészítését és feladatainak végrehajtását a többcélú kistérségi társulás székhely települése önkormányzata képviselő-testületének hivatala, vagy - a többcélú kistérségi társulási megállapodásban meghatározottak szerint - a társulási tanács költségvetési szervként létrehozott elkülönült munkaszervezete (a továbbiakban együtt: munkaszervezet) közreműködésével látja el. A munkaszervezet keretében - külön jogszabályban meghatározott feltételek szerint, a szükséges pénzügyi fedezet biztosítása mellett - működhetnek a minisztériumoknak, valamint területi szerveiknek a kistérségben feladatot ellátó munkatársai. Amennyiben a székhely település önkormányzatának képviselő-testülete látja el e feladatot, kétféle gyakorlat alakult ki. Egyrészt a hivatalon belül elkülönült szervezeti egység látja el e feladatot és csak ezt a feladatot, vagy pedig egyéb feladatok mellett látják el a hivatal dolgozói a munkaszervezeti feladatokat is. 4.1. A munkaszervezet rendeltetése, szervezeti formája és kapcsolatrendszere A társulások munkaszervezeti megoldásukat tekintve vegyes képet mutatnak. Azon kistérségeknél ahol a polgármesteri hivatalban tartották a munkaszervezetet, az volt az indok, hogy egyfelől ez a leggazdaságosabb megoldás, másfelől nem láttak tisztán atekintetben, hogy miként alakul a központi finanszírozás. Mások úgy vélték, hogy eleve nem szerencsés a kistérség településeit a városi polgármesteri hivatalból koordinálni, ennél rugalmasabb, közvetlenebb kapcsolatot kialakítani tudó önálló munkaszervezetre van szükség. Arra is található példa, hogy az önállóan gazdálkodó költségvetési szervként létrehozott munkaszervezet létrehozása mellett a pénzügyi és gazdasági feladatokat külön megállapodás alapján a Polgármesteri Hivatal Pénzügyi- és Intézményfelügyeleti Osztályának munkatársa látja el. Így megoldott a helyettesítés és az Államháztartási törvénnyel kapcsolatos követelményeknek való megfelelés. Ezzel a megoldással látja majd el a Hivatal intézményi referense a kistérség intézményekkel kapcsolatos szakfeladatait is, ezek közül kiemelném, hogy feladata lesz a mikrokörzeti társulások keretében fenntartott közoktatási intézmények működésének koordinálása, a közoktatási intézkedési tervek elkészítése, módosítása és a közoktatás jogszerű működésének megszervezése. 4.2. A munkaszervezetek feladatai különösen: - a tanácsok üléseinek, döntéseinek előkészítése és végrehajtása, 28

BM IDEA PROGRAM


-

-

-

gondoskodik a társulás költségvetésének, költségvetési beszámolóinak és zárszámadásának elkészítéséről és a tanács elé terjesztéséről, a költségvetés végrehajtásáról, összegyűjti, és további előkészítésre alkalmassá teszi a gazdasági és civil szervezeteknek a fejlesztési programokkal, projektekkel kapcsolatos elképzeléseit, folyamatos kapcsolatot tart a megyei területfejlesztési tanács munkaszervezetével, a regionális fejlesztési ügynökséggel, a kistérségi megbízottakkal, a kistérségben működő közigazgatási szervezetekkel, intézményekkel a fejlesztési szükségletek és a bevonható helyi források feltárása érdekében, a kistérségben levő egyes önkormányzatoknak, önkormányzati társulásoknak a pályázatok kidolgozásához, a fejlesztések lebonyolításához segítséget ad. a kistérségben összegyűjti és további előkészítésre alkalmassá teszi a gazdasági és társadalmi szervezeteknek a fejlesztési programokkal, projektekkel kapcsolatos elképzeléseit, folyamatos kapcsolatot tart a megyei területfejlesztési tanács Területfejlesztési Közhasznú Társaság szervezetével a regionális fejlesztési ügynökséggel, a kistérségi megbízottakkal, a kistérségben működő közigazgatási szervezetekkel, intézményekkel a fejlesztési szükségletek és a levonható helyi források feltárása érdekében a kistérségben lévő egyes önkormányzatoktól, önkormányzati társulásoktól és vállalkozóktól a pályázatok kidolgozásához, fejlesztések lebonyolításához megbízást vállalhat pályázatok figyelése, pályázatok készítése a társulási tagok önkormányzatainak

A már működő teljes többcélú társulások esetében jellemtó az önálló munkaszervezet felállítása, Az önálló munkaszervezeti forma választásának indoka az volt, hogy önállóan gazdálkodó költségvetési szervként működő munkaszervezetnek lehet részben önállóan gazdálkodó intézménye, valamint az, hogy jobban elkülöníthetők, mérhetők a társulással összefüggő feladatok, költségek. Az önálló munkaszervezet létrehozását az egyértelmű irányítási, vezetési és felelőségi viszonyok, illetve az elkülöníthető és átlátható költségek miatt találták egyes kistérségekben célravezetőbbnek. Az önálló szervezet a társulási működés segítésén túl sajátosan ellátja a közös feladatokhoz kapcsolódó, részben önállóan gazdálkodó költségvetési szervek gazdálkodási feladatait is. Másutt a társulási tanács a munkaszervezet kérdésében átmeneti megoldást választott, és a társulási tanács a székhely település polgármesteri hivatalát jelölte meg munkaszervezetként. A polgármesteri hivatalban a szükséges szakértelem jelen van, azonban a társult települések a személyi feltételeket és azok anyagi vonzatát nem szívesen biztosítják. Ugyanakkor a meglevő feladatkörök mellett a kistérségi társulási feladatok nem, vagy csak nehezen láthatók el a polgármesteri hivatal dolgozói részéről, főként akkor, ha társulási közös intézmények létrehozására is sor kerül. A társult települések részéről jogos igényként jelentkezik az elkülönült, áttekinthető pénzügyi helyzet, de érthetetlen a székhely településsel szemben megnyilvánuló 29


bizalmatlanság. Önálló munkaszervezet létrehozása az önértékelések szerint lényegesen több anyagi forrást igényel, ha szakszerű munkavégzéshez a személyi feltételeket biztosítja a társulás és ehhez hozzárendeli az anyagi forrásokat is. Egyes esetekben a leterheltség és a létszámkorlátok miatt a székhely önkormányzatok nem vállalták a kistérségi társulások feladatainak ellátása. A feladatok telepítése során szűkös anyagi lehetőségek közepette a működés finanszírozásának tisztázatlansága miatt a leginkább költségtakarékos megoldásokra törekedtek, ami nem biztos, hogy szakmailag a legjobb és hosszú távon is a leghatékonyabb. 4.3. A munkaszervezet létszáma A munkaszervezet kialakítása során mindkét szervezeti forma esetében jellemző volt, hogy a kistérségi feladatot ellátó személyek száma általában a három-négy főt nem haladta meg, kivételes esetben találtunk ennél nagyobb létszámú munkaszervezetet. Természetesen az önértékelésben szereplő adatok értékelésénél azt is figyelembe kell venni, hogy ténylegesen a polgármesteri hivatalokban foglalkoztatott egyéb köztisztviselők is ellátnak (elláthatnak) a kistérségi társulás szervezésével, döntés előkészítésével kapcsolatos feladatokat. Abban nagyjából egységes a kialakult gyakorlat, hogy a munkamenetben nélkülözhetetlen a humán területekkel foglalkozó munkatárs (közoktatás, szociális, egészségügyi ellátások) pénzügyi-költségvetési ügyekkel foglalkozó szakember. A társulási feladatok miatt bővült a személyzeti munka, iktatás, sport, ifjúsági, bűnmegelőzési, egyéb ágazati, testületi előkészítő munka mennyisége is. Ezen felül – ahol valamenynyi társulás vállalta a területfejlesztési feladatokat – e szakterületen jártas szakember foglalkoztatására is komoly igény merül fel. Van azonban, ahol „irodaként” egyéb kistérségi menedzsereknek, a minisztériumok képviselőinek is helyt adva működnek a munkaszervezetek. A munkaszervezet vonatkozásában hiányosságként jelölték meg egyes kistérségek, hogy pl. a vezetővel szemben nincs jogszabályban lefektetett szakmai, gyakorlati követelmény, így azokban a kistérségekben ahol a társulás szervezeti és működési szabályzata nem tartalmazza azt a kitételt, hogy a társulási tanács elé kerülő javaslatokat a jegyzők véleményezik, nincs még biztosítva az előzetes törvényességi kontroll sem. Ahol az SZMSZ lehetőséget ad a jegyzőknek az előzetes véleménynyilvánításra ott is csak az előzetes törvényességi kontroll érvényesül, de már az ülésen az ülésvezetéssel kapcsolatosan és ott hozott döntésekre ez a kontroll már nem vonatkozik. A jogszerű és szakmailag mind inkább kidolgozott döntéseinek előkészítése miatt sok esetben döntöttek Jegyzői Kollégium létrehozásáról is. Ezt egyes esetekben azonban „gátolja”, ha a kistérségen belül nincs stabil jegyzői gárda, vagy e tisztségek tárósan betöltetlenek. Ahol a munkaszervezet feladatait a polgármesteri hivatal szervezeti keretén belül elkülönült szervezeti egység végzi, a foglalkoztatottak felett a munkáltatói jogokat a jegyző gyakorolja. Önálló munkaszervezet létrehozása esetén az a gyakorlat alakult 30

BM IDEA PROGRAM


ki, hogy a kistérségi szervezetekben feladatot ellátók fölött munkáltatói jogot a társulás elnöke gyakorolja. A Kistérségi Iroda vezetője közgazdász, az alkalmazottak közül kettő belső ellenőr, egy területfejlesztési menedzsment, két fő informatikus, közbeszerzési referens, megbízott oktatási referens és adminisztrátorok dolgoznak. 4.4. A kistérségi társulás és egyéb intézmények kapcsolata A felmérés időszakában a kistérségekben még nem épült ki a területfejlesztési intézményrendszer munkaszervezete, amely a régiókban és a megyékben már meg van. A menedzsereknek ebben a speciális helyzetben kell együttműködést kialakítaniuk a kistérségben működő társulásokkal, közigazgatási, gazdasági és civil szervezetekkel, amelyek tevékenysége kapcsolódhat a területfejlesztés bármely eleméhez. Emellett lényeges az is, hogy közvetítsenek a térség meglévő szervezetei között: a tapasztalatok szerint azért sincs elegendő számú kistérségi projekt, mert a terület szereplői között nincs megfelelő együttműködés. A menedzserek kiemelt feladata a területfejlesztési önkormányzati társulások tevékenységének segítése. Közreműködnek a hazai és nemzetközi források felkutatásában, a térségi programok előkészítésében, s figyelemmel kísérik ezek megvalósítását. Emellett azonban szintén fontos szerepet játszik munkájukban az önkormányzatok, a helyi vállalkozások, a gazdasági és civil szervezetek tájékoztatása azokról a lehetőségekről, kormányzati döntésekről, illetve elképzelésekről, amelyek a körzet gazdasági, infrastrukturális, egészségügyi, oktatási és egyéb fejlesztéseihez kapcsolódnak. A kistérségi szereplőkkel való kapcsolattartás másik fontos eleme, hogy továbbítsák a helyi véleményeket és kezdeményezéseket, amelyek kormányzati szinten értékelhető információt jelentenek. Jelenleg a kistérségi menedzserek elhelyezése sem egységes: sok helyen valamelyik önkormányzatnál vagy korábban megszervezett társulásnál végzik munkájukat, máshol kamaráknál, érdekképviseleteknél, vállalkozásfejlesztési alapítványoknál kaptak helyet. 4.5. A mikrotérségek A kistérségen belül jelenleg zajlik a közszolgáltatások mikrotérségenkénti megszervezése. A mikrotérségekre nagy szerep hárul minden kistérségben, több esetben minden faladat ellátása mikrotérségi keretben történik. Ezek zömmel már a többcélú társulás megalakulása előtt is léteztek és szinte változatlan formában integrálódtak a kistérségi társulásba. Intézményfenntartó társulások a közoktatási, gyermekjóléti- és családsegítő szolgálat, orvosi ügyeleti feladatokra jöttek létre. Ezekből a közoktatási intézményfenntartó társulások fednek le legkevesebb települést (a háttérben a már jelzett problémák állnak). 31


A kistérségi helyi önkormányzatok a fenntartói irányítás során arra törekedtek, hogy a fejlesztés alapelvei egységesek legyenek (minden önkormányzat elősegítette a nevelő-oktató munka minőségének emelését; a tanulók műveltségének, felkészültségének javítását; a szükséges átszervezések, döntések előkészítéseiben előtérbe helyezte a gyermekek jogait, érdekeit, figyelembe vette a szakmai érdekeket; a törvény által biztosított szabad iskolaválasztás elvének érvényesülését; a tanulási esélyegyenlőtlenségek kompenzálását; az átjárhatóság biztosítását). A humán és egyéb erőforrások jobb kihasználására kistérségi szinten, illetve mikrotérségeken belül az intézmények integrációja jelentett megoldást. Az óvodák és általános iskolák integrációját a gazdaságosabb és hatékonyabb működtetés teszi szükségessé. Az integráció biztosítja azt, hogy az intézmények egyenrangúak és megtarthatják szakmai önállóságukat. Tagintézmények élén tagintézményvezető áll. Az intézményt magasabb vezető, igazgató irányítja. A társulások általi feladatellátás e formája számos előnnyel jár a tapasztalok szerint. A közszolgáltatások általában közelebb kerültek a kistérség lakosságához, növelve ezzel esélyeiket a jobb színvonalú közszolgáltatásokhoz való hozzáférés tekintetében. A közoktatás terén eddig tapasztalt előnyként emelhető ki a szakember ellátottság, a szakmai munka tárgyi feltételeinek javulása, a jelentkező igényekre rugalmasabban reagálni tudó intézményrendszer kialakulása. A szociális ágazatban a közös gazdálkodás, eszközbeszerzés, források összeadódása révén minőségi előrelépés tapasztalható. A közös feladatellátás egyben költséghatékonyság növelő tényező is. 4.6. Összegzés A munkaszervezet kialakítása során a többcélú kistérségi társulást alkotó önkormányzatok a munkaszervezet létrehozásának megítélésében megosztottak voltak. Azokban a kistérségekben, ahol korábban a társulási együttműködésnek kialakult gyakorlata, intézményrendszere volt, a már működő munkaszervezet kialakításával gondoskodtak a munkaszervezet létrehozásáról Ez formáját tekintve egyenlő arányban oszlott meg az önálló munkaszervezet és a polgármesteri hivatalok között. A többcélú kistérségi társulások megalakulásakor a munkaszervezeti feladatokat túlnyomó többségben a székhelytelepülések önkormányzatainak polgármesteri hivatalai látták el, azonban a működési tapasztalatok alapján mind több társulásnál merül fel az önálló munkaszervezet létrehozásának igénye. Az önértékelésekben megfogalmazottak alapján a leterheltség és a létszámkorlátok miatt a székhely önkormányzatoknál sok esetben gondot okot a kistérségi társulások feladatainak ellátása. A feladatok telepítése során szűkös anyagi lehetőségek közepette a működés finanszírozásának tisztázatlansága miatt a leginkább költségtakarékos megoldásokra törekedtek, ami nem biztos, hogy szakmailag a legjobb és hosszú távon is a leghatékonyabb. Az alacsony létszámmal működő polgármesteri hivatalok 32

BM IDEA PROGRAM


tovább nem terhelhetők, és a társulási tanács által elvárt speciális szakértelemnek is híján vannak. Megoldási alternatívaként egyes kistérségekben a hivatalon belül önálló kistérségi csoport felállítását tervezik (például: pénzügy, belső ellenőrzés, építésügy, kistérségi főépítész, koordináció, stb. ellátására) más területeken (például: szociális, oktatás) pedig kistérségi szolgáltató irodák felállítását gondolják célszerűnek. További indokként merült fel, hogy elkülönült szervezetként működve biztosítható leginkább, hogy valóban a kistérségi és ne a helyi érdekek érvényesüljenek. Az egyértelmű irányítási, vezetési és felelőségi viszonyok, továbbá az elkülöníthető és átlátható költségek is e megoldást indokolják. A munkaszervezetben foglalkoztatottak tekintetében is eltérő vélemények alakultak ki. Az egyik álláspont szerint a feladat ellátáshoz igazodó olyan foglalkoztatási jogviszony kialakítására lenne szükség, amely biztosítja az egy szervezeten belüli, különböző jogviszony alapján történő foglalkoztatás lehetőségét. Más vélemények szerint a munkaszervezetben foglalkoztatottak jogviszonyának egységesnek kell lennie. A Kttv. rendelkezései szerint az önálló munkaszervezet költségvetési szervként hozható létre, amelyben a foglalkoztatás a Ktv. szerint történhet. Természetesen, mint ahogy ezt az önértékelések is igazolják, egyes esetekben a munkaszervezet mellett egyéb intézmény (költségvetési szerv) létrehozására igény és lehetőség van. E szervezetek keretén belül a foglalkoztatási szabályok eltérőek lehetnek, a feladat jellegétől függően alkalmazható közalkalmazotti törvény vagy a Munka törvénykönyve rendelkezése is. A munkaszervezetek létrehozását a kellő igazgatási és szakmai feltételek megteremtését nagyban elősegítheti, ha a központi költségvetés biztosítja a munkaszervezet létrehozásához és működtetéséhez szükséges feltételeket oly módon, hogy azok szervezése előre kiszámítható és stabil. 5. A kialakított feladat- és hatásköri rendszer jellemzői A kistérségi feladat- és hatásköri rendszer jelentőségét az adja, hogy ez tölti meg a törvény mellékletében rögzített kistérségi kereteket valós tartalommal. A kistérségek sikerét, társadalmi elfogadottságát az adhatja, ha sikerül magasabb színvonalú közszolgáltatásokat biztosítani az állampolgárok számára. Az első felmérés jórészt a társulási megállapodások szövegezésére koncentrál, de remélhetőleg ezek tükrözik a valós képet. A feladatellátást illetően fontos követelmény a stabilitás. 5.1. A kialakított feladat- és hatásköröket meghatározó tényezők A többcélú társulások feladat- és hatásköri rendszerének kialakítását a kistérségek egy részénél kizárólag a kilátásba helyezett támogatások köre és mértéke határozta 33


meg, míg a többi esetben a feladat- és hatáskörök a lakosság igényeinek megfelelően lettek kialakítva, figyelemmel az ösztönző támogatások lehetőségeire is. Ezekben a kistérségekben a hosszú távú együttműködést megalapozandó, a feladatok kiválasztásánál prioritásnak tekintették, hogy az ellátás külső segítség nélkül is szakszerűbb és olcsóbb legyen. Az idő rövidsége miatt fokozott együttműködési készségre volt szükség. Tekintettel arra, hogy a kistérségi feladatellátásnak nem voltak előzményei, ennek fényében jelentős eredményeket sikerült elérni. A megalakult társulások tagtelepüléseinek vezetői a legtöbb esetben igen komoly és alapos előkészítő, szervező munkát végeztek, hogy a lehető legtöbb település megelégedettségét szolgáló konszenzust sikerüljön megteremteni. Az egyeztetések tanulságaként az is megállapítható, hogy – tekintettel a döntés-előkészítésben vállalt jelentős szerepükre- nagy szükség van a települések szakemberei közötti információáramlás biztosítására is. Hasznos megoldásnak bizonyult az előkészítés folyamatában (Makón), amikor alapadatbázist dolgoztak ki, azt elemezték, kidolgozták a dokumentumok tervezeteit, amelyek különböző alternatív megoldásokat tartalmaztak. Több fordulós egyeztetést követően először a jegyzők, majd a jegyzők a polgármesterekkel együtt tárgyalták, vitatták meg a feladatellátás szintjét. 5.2. A vállalt feladatok A közszolgáltatási feladatok között a leggyakrabban a közoktatás, egészségügy, gyermekjóléti alapellátás, szociális alapszolgáltatás, belső ellenőrzés, mozgókönyvtár és a területfejlesztés szerepel. Az egészségügyi, szociális, valamint jellemzően az oktatási feladatok közös ellátásának megszervezésével kapcsolatban volt szükség a legtöbb egyeztetésre, mivel a kistelepülések képviselő-testületei gyakran a szuverenitásuk sérülésétől tartottak pl. az intézmény-fenntartó társulások kialakítása esetén. A fő hangsúly az államilag támogatott önkormányzati tevékenység megvalósítására helyeződött, ezen belül ritkábban a közös intézményfenntartást, gyakrabban a szervezést vállalták fel. A feladatok felvállalásánál az önkormányzatok gyakran támaszkodtak a korábban létrejött társulásokra, sok esetben ezeket „beemelték” az újonnan alakuló többcélú társulásokba, felhasználva az ottani előnyöket. Minden többcélú társulás számára megfontolandó a jövőben is, hogy a működő, már bevált ellátási formák megszüntetése helyett a meglévő szerződés módosításával az ellátás-szervezésbe történő bevonás jelentheti a legracionálisabb megoldást. Azokban a kistérségekben, ahol a többcélú kistérségi társulást viszonylag gyorsan sikerült létrehozni, kezdetben csak azokat a feladatokat vették be a megállapodásba, amelyek könnyen, gazdaságosan megszervezhetők voltak (pl. belső ellenőrzés), a több egyeztetést igénylő feladatok megszervezését későbbre halasztották. 34

BM IDEA PROGRAM


Volt olyan társulás, ahol a hatáskörök igen széles körét vették föl a társulási megállapodásba és különbséget tettek a térségi és ágazati feladatellátás között. A térségi feladatellátás a megállapodás keretében meghatározott feladat ellátása a térséghez tartozó valamennyi települési önkormányzatra kiterjed, az ágazati feladatellátáshoz sorolt egyes önkormányzati feladat- és hatáskört átruházhatják a társulásra. (Ebben az esetben az érintett települési önkormányzat képviselő-testületével külön megállapodást kötnek.) Jellemző, hogy a társulási megállapodások sokszor generális meghatározásokat tartalmaznak és a konkrét feladatellátást térségi, vagy egyéb megállapodásokra bízzák. Persze akadt olyan eset is (Budaörsi kistérség), ahol teljes körben felsorolták azokat a feladat- és hatásköröket, amelyek a Ktt. alapján többcélú társulás keretei között elláthatók, majd ezt követően láttak neki a valódi igényekhez és lehetőségekhez történő igazításnak. Ezt olyan formában tették, hogy a feladatellátás szakmai kereteinek kidolgozására a tanács több szakmai munkacsoport felállításáról döntött, egy-egy település gesztorálása mellett. A munkacsoportokba minden önkormányzat delegált egy helyi szakembert, az adott település polgármesteri hivatala pedig vállalta a koordinálást, helyiséget és adminisztratív segítséget nyújtott a megbeszélések idejére. 5.3. A támogatott feladatokon kívül gyakran vállalt feladatok A többcélú kistérségi társulások közösen vállalt céljai számos többcélú kistérségi társulásnál meghaladják az állam által is támogatott feladatellátást. Ez alapján megállapíthatjuk, hogy a központi támogatás az együttműködést felgyorsította, de ezen túl immár közösen oldanak meg sok olyan közszolgáltatást is, amelyeknél elengedhetetlen a közös fellépés. - Települési szilárdhulladék-gyűjtés és kezelés közös szervezése - közös építési szabályzatok, településrendezési tervek készítése - közbeszerzési eljárások szervezése - útkezelői feladatok szervezése - állati hulladékok gyűjtése, ártalmatlanítása - állatmenhely működtetése - informatikai szolgáltatás - város- és községgazdálkodás - tűz- és munkavédelem - bűnmegelőzés - turizmus fejlesztés - kultúra és civil kapcsolatok - foglalkoztatás szervezés A szorosabb kistérségi összefogást, új minőséget jelenthet amikor a szolgáltatásszervezési feladatok körében rendszeresen szakmai továbbképzéseket, konferenciákat szerveznek, térségi kommunikációs hálózatot működtetnek, pályázatkészítő munka35


szervezetet állítanak fel és a kistérséghez tartozást kifejező és identitás-tudatot erősítő közös rendezvényeket szerveznek. 5.4. Közoktatás A közoktatás terén megállapítható, hogy a települések jellemzően nem kívánták bevinni a társulásba intézményeiket, ugyanakkor a környező településekkel intézményi társulásokat hoztak létre – ez megfelelt a normatíva igényléséhez szabott feltételeknek is. Az önkormányzatok több okból fakadóan nem kívánnak megválni az oktatási intézményeiktől, ezért itt inkább a mikro-körzeti intézményi társulások fejlesztését érdemes támogatni. A Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal véleménye szerint a jövő útja és a jelenleg még érezhető ellenállás leküzdésének hasznos eszköze lenne az iskolaközpontok felállítása, amelyekben a zeneoktatástól a sportolási lehetőségeken át széleskörű szolgáltatásokat lehet biztosítani. 5.5. Egészségügy Fejér megyében kistérségekben vállalták, hogy megfigyelő rendszert működtetnek, amely célja a kistérség egészségügyi helyzetének figyelemmel, kísérése, felvilágosítás-adás, tanácsadó rendszer fenntartása az egészségre ártalmas rizikófaktorok csökkentése érdekében. Itt kistérségi egészségügyi adatbázis létrehozásán is dolgoznak, az egész kistérségre kiterjedő rehabilitációs bizottságot működtetnek, egészségügyi szűrővizsgálatokat szerveznek. 5.6. A földrajzi tényezők szerepe Volt olyan megye, ahol a különleges adottságok nem kedveztek a többcélú kistérségi társulás megalakulásának, ezért volt különösen nagy szerepe a megalakulást ösztönző támogatásnak. Kiemelhetjük azt is, hogy a nagyobb lélekszámú nagyközségeket, városokat tartalmazó kistérségekben a feladat-és hatáskörök telepítését jelentősen meghatározta a méret: ezeken a helyeken a települések nagyságrendjük miatt a feladataikat inkább maguk végzik. A kistérségek adottságainak függvényében a közös feladatellátás megszervezésének gyakori formája volt a mikro-társulások kialakítása, illetőleg több társulásban tervezik azok bővítését, kiterjesztését. Több kistérség meglátása szerint általában a mikrokörzeti feladatellátás hatékonyabban működtethető 5.7. A megyei és települési feladat- és hatáskör ellátás kapcsolata

36

BM IDEA PROGRAM


Megfogalmaztak olyan bírálatot, mely szerint a megye a kistérségek fölött szeretne bábáskodni. Egyesek ellentmondást látnak a települési és a megyei és a települési feladat- és hatásköri rendszer területén, illetve van, aki szerint a megyei feladat kizárólag egyetlen területre, a pedagógiai szakszolgálati ellátásra korlátozódik. Bizonyos feladatok ellátását egyesek együttműködési megállapodással vagy szolgáltatásvásárlás útján ajánlják megoldani. A székhelytelepülések jegyzői fogják össze a feladat- és hatáskör tervezését, ezt a munkát alapvetően az ad hoc jelleg jellemzi. Nem szerencsés gyakorlat, ha a kistérségi feladatok ellátását mindenféle előzetes felmérés, tervezés nélkül vállalják fel. A helyi döntéshozók legfeljebb sejtik, hogy valamely közszolgáltatásra igény van a településen, vagy ismerve a lakosság korösszetételét feltételezik, hogy arra szükség van. Nagyon hasznos lennének az ágazatokra lebontott felmérések. Pl. a pedagógiai szakszolgáltatok megszervezéséhez szükséges lenne tudni, hány gyerek szorul gyógytestnevelésre, logopédiai ellátásra, stb. az egyes településeken. Az hasonló jellegű felmérések hiányában a kapacitás meghatározása igen nehézkes, illetve csak ötletszerűen történik. 5.8. Vélemények Van olyan vélemény, amely szerint a feladat- és hatáskörök tekintetében a központi elképzelések homályosak voltak és jogilag nem szabályozottak a különböző szintek között.A feladat- és hatásköri rendszerre rányomta a bélyegét az idő rövidsége: ha lehetőség lett volna elmélyültebb hatástanulmányokat és igényfelméréseket készíteni, bizonyára még jobban sikerült volna meghatározni az ellátandó feladatok körét és annak formáit. Általános vélemény, hogy a finanszírozás hosszú távú kiszámíthatósága és arányossága jelentősen növelné a kistérségi feladatellátás iránti bizalmat. Érdemes lenne a megfelelően differenciált pénzügyi ösztönző rendszert kifejleszteni, amely a a lehetőleg legszélesebb feladat- és hatáskörök kialakítására sarkallna. Várható, hogy a rendszer stabilitásában kételkedő kistérségek esetében újabb közszolgáltatási feladatok megszervezését csak a finanszírozási rendszer stabilizálódását követően lehet majd várni. Mint már korábban szó volt róla, sok kistérségben egyelőre csak a kis költségvetésű, könnyen teljesíthető feladatokat vállalták. Általánosságban elmondható, hogy a jogszabályi háttér bármely közszolgáltatás társulásban történő ellátására megfelelő keretet ad, nincs olyan rendelkezés, amely gátló lenne együttműködésben. Nem jelezték, hogy szükséges lenne a feladatkörök bővítése, hiszen elég széles spektrumú lehetőség áll nyitva az önkormányzatok számára. Inkább azt kifogásolták, hogy kevés a garancia a közszolgáltatások hatékonyabb, gazdaságosabb, szakszerűbb ellátására, ezért fontos a feladat-és hatáskör megállapítása az önkormányzatoknak, amelyet azok önállóan, saját maguk, vagy az ágazati törvényben részletezett feltételekkel társulásban látnak el. 37


Fontos, hogy egyes közszolgáltatások integrált ellátásában előrelépés történjen, mert ez a településeknek is érdeke, ugyanakkor egyedül szolgáltatásokat nem tudnak biztosítani. A szociális, egészségügyi, gyermekjóléti és egyéb szolgáltatások terén a további integráció irányába kell haladni és ezt ösztönző normatívák biztosításával lehet elérni. Javaslatként fogalmazódott meg, hogy a kistérségre kiterjedő integrált intézményt kell létrehozni és azon belül tagintézményeket kisebb, komplex gondozási körzeteket kialakítani. Többen kitértek arra, hogy hosszú távon akkor lehet stabilizálni a társulási tevékenység keretei között szervezett közszolgáltatások ellátását, ha e tevékenységek ösztönzése folyamatos lesz és minden alkalommal erőteljesebben jelenik meg a normatívákban a közös működtetés szükségessége. 6. A többcélú kistérségi társulások gazdálkodási és költségvetési rendszere 6.1. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény kihirdetését megelőző és követő időszak önkormányzatok társulásaira gyakorolt hatása A kistérségi társulások működésének, életképességének egyik legfontosabb feltétele a pénzügyi, gazdálkodási viszonyok rendezettsége. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényben (a továbbiakban: Ötv.) szabályozott önkormányzati társulási formákhoz képest lényeges változást hozott – többek között – a gazdálkodást érintő szabályozási feltételekben. A törvény egyik legnagyobb érdeme, hogy az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény (a továbbiakban: Áht.) módosításával sor került a többcélú kistérségi társulások gazdálkodására vonatkozó szabályok jogszabályi szintű rendezésére. A többcélú kistérségi társulások 2004. évi támogatása mértékének, igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes feltételeiről szóló 65/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet a pályázaton elnyerhető támogatási összegek igénylésének alapvető feltételeként határozta meg a többcélú kistérségi társulások megalakítását. Tekintettel arra, hogy a jogszabály kihirdetése megelőzte a Kttv. elfogadását, ezért többcélú kistérségi társulásnak azokat a társulásokat tekintette, amelyek a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény (a továbbiakban: Társulási törvény) rendelkezései szerint jogi személyiségű kistérségi társulásként jöttek létre. A támogatás tehát a Társulási törvény, s nem pedig a Kttv. alapján megalakult társulásoknak járt, bár a 65/2004. (IV. 15.) Korm. rendeletben foglalt szabályok összhangban álltak a Kttv. tervezett rendelkezéseivel. Időközben kihirdetésre került a Kttv., mely értelmében a többcélú kistérségi társulások már nem tekintendők költségvetési szervnek. Gyors változást jelentett, amikor a Társulási törvény szerint létrejött jogi személyiségű társulásoknak módosítaniuk kellett társulási megállapodásaikat, valamint önálló költségvetésről kellett dönteni és 38

BM IDEA PROGRAM


megszervezni az önálló gazdálkodás feltételeit. Az átalakulás természetesen nem volt kötelező, de e lépés nélkül – a Kttv. szabályai értelmében – a társulás nem tekinthető többcélúnak. A jelenlegi támogatási rendszer szerint a társulások csak abban az esetben tarthatnak igényt ösztönző támogatásra, ha átalakulnak és társulási megállapodásaikat módosítják. Általánosságban elmondható, hogy a korábban költségvetési szervként megalakult társulások éltek ezzel a lehetőséggel. A meg- illetve átalakuláshoz, valamint a pályázatok elkészítéséhez mind a Belügyminisztérium, mind a közigazgatási hivatalok segítséget nyújtottak. 6.2. A kialakított gazdálkodási rendszer értékelése 6.2.1. A többcélú kistérségi társulások gazdálkodási rendszerének kialakítása A többcélú kistérségi társulások gazdálkodási rendszerének megteremtése alapvetően társulási megállapodás függvénye. Társulási megállapodásban kell ugyanis rögzíteni a gazdálkodásra és beszámolási kötelezettségre vonatkozó rendelkezéseket, a gazdálkodás ellenőrzésének rendjét, a társulás vagyonát, kilépés és megszűnés esetén a visszafizetési, elszámolási kötelezettséget, a vagyon hasznosításával kapcsolatos döntések feltételeit, valamint a támogatással létrejött vagyon elidegenítésének korlátait. A társulások általános véleménye szerint a gazdálkodás rendszeréről még korai magalapozott értékelést adni, tekintettel arra, hogy annak kialakulása jelenleg is folyamatban van, s a legtöbb esetben még egy teljes költségvetési évet sem tudhatnak maguk mögött. Több helyről érkezett olyan visszajelzés, mely szerint a központi jogalkotás rovására írták a gazdálkodással kapcsolatos mulasztásokat, pontatlanságot. Álláspontjuk szerint ennek okai a központi jogalkotás kapkodásában, valamint a nehézkes és félreérthető értelmezésben keresendők. A központi szabályozással szembeni kritikák ellenére a települések polgármesterei pontosan érzékelték, hogy a lakosság érdeke és a pályázat felépítése nem a források szétforgácsolását kívánja, hanem azt, hogy a kistérséget alkotó településeken a szolgáltatásokat a lakosság minél szélesebb köre a lehető legkevesebb plusz ráfordítással elérhesse. Az önkormányzatoknál szükséges a komplex, kompromisszum-kész és hosszú távlatokban történő gondolkodás kialakítása. A társulások összességében eredménynek értékelték a 65/2004. (IV. 15.) Korm. rendelet alapján járó, a többcélú kistérségi társulások létrehozását ösztönző pályázaton elnyert pénzösszegeket, valamint a 2005. évi normatív működési támogatásokat, ugyanis ezek a bevételek, valamint az ezekből megvalósuló beruházások adnak stabilitást számukra. 6.2.2. A többcélú kistérségi társulások vagyoni helyzete A Kttv. 3. § (1) bekezdése a társulási megállapodás kötelező elemei között sorolja fel – többek között – a vagyonnal kapcsolatos rendelkezések meghatározását. Általános39


ságban rögzíthető, hogy a társulási megállapodásokban – természetesen a helyi sajátosságok figyelembevételével – a vagyoni, pénzügyi kérdések szabályozottak. A többcélú kistérségi társulások vagyonának köre általában - a feladatellátáshoz átadott vagyonból, - a közös beruházások, fejlesztések révén létrejövő vagyon szaporulatából, - a pályázati úton megszerzett vagyonból, valamint - az egyéb vagyonból (pl.: területfejlesztési társulásoktól átvett vagyon) áll. Több társulás jelezte azonban, hogy érdemleges, számottevő vagyonnal még nem rendelkezik, nincs saját ingatlana, ezért a munkaszervezet által használt irodahelyiségeket is a székhely önkormányzattól bérlik. 6.2.3. A társulások működésének és feladatai ellátásának fedezetét, a társulások bevételi forrásait az alábbiak képezik: - a társult önkormányzatok által fizetett tagdíjak, - a települési önkormányzatok által a társulásnak átadott normatív állami hozzájárulások és egyéb támogatások, - központi költségvetési pénzeszközök: állami támogatás, állami költségvetési hozzájárulás, - egyéb központi források (pl.: minisztériumoktól kapott támogatások, OEP finanszírozás átadása) - pályázati források, - egyéb bevételek (pl.: jogi személyek és természetes személyek támogatásai, pályázatkészítési díj, kistérség által kiadott kistérségi újság hirdetési díja, stb.). A társulások visszajelzése alapján a legstabilabb, de legcsekélyebb forrás jellemzően a tagönkormányzatok befizetése. Az önértékelések szerint általánosan megállapítható, hogy a társulások által meghatározott tagdíj csupán a minimális működés biztosítására elegendő, a legnagyobb részt a normatív támogatások és a pályázatok útján elnyerhető összegek jelentik. A normatív támogatások célhoz kötöttségét negatívan értékelték. Több társulás felvetette annak jogszabályi szinten való tisztázását, hogy a normatív támogatások forrásait kizárólag csak feladatellátáshoz kötődően vagy nem kötött felhasználású normatívaként lehet-e felhasználni. Javaslatként fogalmazódott meg, hogy a támogatások tekintetében a kötetlenebb felhasználás lehetőségét biztosítsák, mivel a saját erő nem elegendő ahhoz, hogy a többcélú kistérségi társulások által felvállalt feladatok – a támogatottakon kívül – elláthatóak legyenek. A Kormány a helyi önkormányzati feladatok finanszírozását szolgáló normatív állami hozzájárulások és támogatások felülvizsgálatáról szóló 2099/2005. (V. 31.) Korm. határozatában célul tűzte ki a helyi önkormányzatokat megillető normatív állami hozzájárulások és támogatások egyszerűsítését. Tekintettel arra, hogy az önkormányzatok jelenleg több jogcímen jogosultak meghatározott lakosságszám alapján számított normatívára, kormányzati szándék, hogy a normatív állami hozzájá40

BM IDEA PROGRAM


rulások összevonásával egy differenciált, a települések adottságait figyelembe vevő, általános működési célú normatív állami hozzájárulás jöjjön létre. A közoktatási, szociális feladatellátáshoz kötődő normatíva esetében is cél a normatívák számának csökkentése. A normatív támogatási rendszer átalakítása csak úgy lehetséges, hogy a feladatok többcélú kistérségi társuláson belül történő ellátását ösztönözze. Mindehhez természetesen elengedhetetlen feltétel, hogy az ágazati minisztériumok felülvizsgálják a kötelező önkormányzati feladatok- és hatáskörök széles skáláját és a telepítésre vonatkozó szabályokat. A normatív támogatási rendszer áttekintése és az ágazati normatívák számának csökkentése maga után vonja azok feladatellátáshoz való kötöttségének felülvizsgálatát. A normatív támogatási rendszer átalakítása terén kialakított kormányzati szándék, hogy a támogatások felhasználása során a társulások kapjanak nagyobb döntési szabadságot. A társulási hozzájárulás megállapítása általában – a Kttv. 4. § (4) bekezdésének megfelelően – a települési lakosságszám alapján történik. Az általános szabálytól eltérően – melyre úgyszintén akadt példa – az alábbi szempontokat vették figyelembe: - a közszolgáltatást igénybe vevők számát, - a feladatellátásban történő részvétel arányát, - a tanács által megállapított feladat ellátási költségeket, - a saját elhatározásokon alapuló befizetéseket, - az állami támogatást, hozzájárulást, - a pályázati forrásokat, - a gazdálkodó vagy más szerv által biztosított támogatást, vagy forrást, - a társulás vagyonának hasznosításából vagy pénzbeli befektetésből származó hozadékot, - az adott évben fel nem használt tőke pénzpiaci elhelyezéséből származó hozadékot. A társulási megállapodásban nemcsak azt kell rögzíteni, hogy a társulás tagjai milyen arányban viselik a működési költségeket, hanem azt is, hogy a hozzájárulást mikor és milyen arányban teljesítik. A teljesítés módja terén is tapasztalhatóak eltérések. Léteznek olyan társulások, ahol a társulás valamennyi települése azonos összegű díjat fizet. A hozzájárulások fizetése – a kistérségi társulási megállapodás függvényében – általában havonta, negyedévente, vagy ettől eltérő ciklusban (pl. évente két részletben) történik. A társult önkormányzatok a tagdíj mértékét minden évben a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törvény elfogadását követő 30 napon belül állapítják meg. A forrásokból való részesedés – a társulásoknál kialakult gyakorlat szerint – általában feladatarányosan vagy a lakosságszám figyelembevételével történik. A forrást a feladatot ellátó használja fel. Ilyen feladatellátó a munkaszervezet, a társulás intézménye, a mikro-körzeti társulás által fenntartott vagy a feladatot megállapodás alapján végző székhely települési intézmény lehet. 41


A támogatásokból való részesedés nem minden társulásnál problémamentes. Néhány társulás esetében konfliktusok forrása a fejlesztési célok meghatározása és a fejlesztési források felhasználása, ugyanis ezen a területen nehéz érvényesíteniük a felosztási elveket. E probléma kezeléséhez elengedhetetlen a kistérségi szemlélet kialakítása. Mindeddig a többcélú kistérségi társulások bevételi oldaláról esett szó. A költségvetési mérleg másik oldalát a kiadások képezik. A kiadási oldalon a vállalt közszolgáltatási feladatokkal kapcsolatos személyi és dologi kiadások jelenhetnek meg. Egyes válaszadók szerint a szakmai előnyök, a bővülő szolgáltatások kedvező hatásai egyelőre nem érzékelhetőek, és a többletkiadások megjelenésére hívták fel a figyelmet. Különösen a családsegítő szolgálatot, az oktatást, a hatósági igazgatást és a pedagógiai szakszolgálatot tekintik többletforrás-igényesnek. Többletkiadásokat természetesen párhuzamos költségek is okozhatnak. Amennyiben a kiadások nem átmeneti jellegűek, úgy feltétlenül változtatni kell a társulás vagy az önkormányzat gyakorlatán. 6.3. A költségvetési rendszer működtetése 6.3.1. A többcélú kistérségi társulások költségvetéseinek elfogadása A többcélú kistérségi társulások a jogszerű és szakszerű költségvetési rendszer működtetése meghatározó elemének tekintik a megalapozott tervezést, az operatív gazdálkodási és ellenőrzési rendszer kialakítását. A többcélú kistérségi társulások költségvetésük összeállítására és költségvetési határozatuk megalkotására, az előirányzat gazdálkodásra, az évközi és év végi beszámolásra, valamint az évközi pénzforgalmi jelentés készítésére az Áht. önkormányzatokra vonatkozó rendelkezéseit alkalmazzák azzal, hogy a képviselőtestület hatáskörét a társulási tanács gyakorolja, a polgármester részére meghatározott feladatokat a tanács elnöke látja el. A társulásoknak költségvetéseik megalkotásakor számba kellett venniük a bevételeket és az elvégzendő feladatokkal együtt járó kiadásokat. A kistérségek pénzügyigazdasági feladatainak tervezhetőségét jelentősen befolyásolták a központi támogatásból, pályázatokból érkező anyagi források. A pénzügyi források ütemezése elsősorban a forráshiányos önkormányzatok számára okozott gondot. A társulásokban résztvevő, rendkívül nehéz anyagi háttérrel működő tagönkormányzatok hozzájárulásukkal és kooperatív hozzáállásukkal törekednek a legmagasabb szinten történő kistérségi feladatellátásra, ugyanakkor komoly terhet jelent számukra a működési költségek felvállalása a saját működési költségvetésük nehézségei mellett. A kistérségek gazdálkodását illetően a 2004. év vonatkozásában vegyes képet lehetett tapasztalni. Volt olyan kistérség, ahol megalakult a többcélú kistérségi társulás, azonban nem rendelkezett költségvetéssel, s kiadásait a székhelytelepülés önkormányzata biztosította. Hasonló helyzet tapasztalható 2005-ben is, ugyanis a 2005. évi 42

BM IDEA PROGRAM


költségvetés elfogadása nem minden kistérségben történt meg. Léteznek olyan társulások, ahol a költségvetési határozat elfogadása még folyamatban van. A többcélú kistérségi társulások 2005. évi költségvetésüket a Magyar Köztársaság 2005. évi költségvetéséről szóló 2004. évi CXXXV. törvény, az Áht., az államháztartás működési rendjéről szóló 217/1998. (XII. 30.) Korm. rendelet (a továbbiakban: Ámr.), valamint a Kttv. alapján készítették el. Egyes társulások szerint a Kttv. szűkszavúan intézi el azt a kérdést, miszerint a társulási tanács költségvetési határozatban állapítja meg a társulás költségvetését. A társulások a mindenkori költségvetést az Áht. rendelkezései alapján, a helyi sajátosságok figyelembevételével készítik el, mely társulásonként eltérő. További részletszabályok rögzítését erre való tekintettel nem tartunk indokoltnak. 6.3.2. A központi támogatásra vonatkozó szabályok értékelése A többcélú kistérségi társulások számára szinte kivétel nélkül gondot okozott az Áhtben, illetve az Ámr-ben meghatározott határidők tartása, ugyanis a költségvetés elfogadásakor nem ismerték, hogy a társulási megállapodásban felvállalt feladatok, közszolgáltatások finanszírozásához a központi költségvetés mennyi támogatást ad. Megnehezítette költségvetésük tervezését, hogy annak elfogadása után kaptak csak értesítést a normatív működési támogatás nagyságáról, ami sok esetben költségvetésük utólagos módosítását eredményezte. Az átmeneti, ideiglenes költségvetések elkészítése mellett egyes társulásoknál, egyes közszolgáltatások tekintetében felmerült az ellátás esetleg felfüggesztése is. A visszajelzések szerint problémát okozott a többcélú kistérségi társulások által ellátott egyes közszolgáltatások 2005. évi normatív működési támogatásáról szóló 5/2005. (I. 19.) Korm. rendelet azon rendelkezése, mely szerint az egész éves kiegészítő normatíva leigénylésének feltétele a február 15-i kezdés, viszont a támogatás nagysága csak március végén vált ismertté. Az 5/2005. (I. 19.) Korm. rendelet ugyanakkor rendkívül rövid határidőt állapított meg a normatíva igénylésére. A társulások szakemberei számára komoly feladatot jelentett a jogszabályok helyes értelmezése, a településekről begyűjtött adatok valódiságának áttekintése, s a mutatószámok meghatározása. A visszajelzések szerint a szabályozás értelmezésében óriási segítséget jelentett a Belügyminisztérium tájékoztatója és a MÁK szakembereinek útmutatása. A pályázati rendszer hibájának ítélték meg az elbírálási határidők csúszását, illetve a támogatási kormányrendelet idő közbeni módosítását. Sok társulás a költségvetési szabályozás során tapasztalt kapkodást hozta fel a jogszerű költségvetési rendszer működése értékelhetőségének hiányára. A társulások reményei szerint 2006. évre vonatkozóan a kistérségi társulások normatíva igénylése az egyéb költségvetési intézményekhez hasonlóan kerül lebonyolításra, vagyis már a költségvetés tervezése során ismerhetik a tervszámítást. Igényként fogalmazódott meg, hogy nagyobb figyelmet kellene fordítani a finanszírozás biztonságára, kiszámíthatóságára. 43


A kormányzati elképzelések szerint a társulások finanszírozásának 2006. évi fő irányai között szerepel – többek között – a társulások normatív állami hozzájárulásának költségvetési törvényben való, időben történő közzététele. A központi támogatásra vonatkozó szabályok megítélése nem tekinthetők egységesnek. A negatív tapasztalatok mellett érkeztek elismerő vélemények is. Voltak olyan társulások, amelyek pozitívumként emelték ki, hogy a kiegészítő normatíva és az ösztönző támogatás igénylésének feltételei összhangban állnak, s a 2004. évhez képest egyszerűsödött az ösztönző támogatáshoz benyújtandó pályázat tartalma, valamint a támogatások differenciáltabbak lettek, mint 2004-ben, s igazodnak az ellátandó feladatokhoz és az ellátottak számához. Kiemelték, hogy a közoktatási feladatoknál a támogatás feltételei kedvezőbbek lettek. Mindezek mellett azonban változatlanul fenntartották, hogy a 2005. évi kiegészítő normatíva igénylése bonyolult, nehezen érthető szabályozás alapján történt, melyen a jövőben változtatni kellene. A Kormány a normatívák számának csökkentésével az eljárási rend egyszerűsítését is tervei között szerepelteti. A Belügyminisztérium és a Magyar Államkincstár területi igazgatóságai normatíva igénylés terén nyújtott segítségének elismerése mellett egyes társulások kiemelték a normatív támogatásra vonatkozó szabályok stabilitásának követelményét, azaz azt, hogy a szabályok ne változzanak évente, hanem stabil, kiszámítható legyen a pénzügyi támogatás rendszere. Tekintettel arra, hogy az Országgyűlés a többcélú kistérségi társulások megalakulásának jogszabályi hátterét nem a kötelező változat alapján fogadta el, hanem az önkéntesség elvét figyelembe véve, ezért a szabad társulás elvén alapuló többcélú kistérségi társulások megalakítása erős ösztönzőrendszer működtetését igényli, amihez a mindenkori éves költségvetési törvény biztosít támogatást. A Kormány fokozott figyelmet fordít a támogatási rendszer javítására a társulások hatékonyabb működésének és gazdálkodásának elősegítése érdekében. Ennek keretében – a támogatási rendszer egyszerűsítése mellett – kiemelt cél, hogy a költségvetési törvényből időben ismertté váljon a társulások normatív hozzájárulása, valamint az előirányzatok – a meglévő források átcsoportosításával felszabadítható forrásokat is bevonva – 2006-ban növekedjenek. A támogatás egyszerűsítése érdekében a tervek között szerepel az ún. „általános működési támogatás” jogcímen juttatott normatív állami hozzájárulás szerepének növelése, mely támogatást a társulások az általuk legfontosabbnak vélt feladatokra szabadon használhatják fel. A kormányzati elképzelés szerint csak néhány – a méretgazdaságosság miatt szükséges – feladat esetén marad meg a „fejkvóta” (pl. bejáró, illetve tagintézményben tanuló gyermekek, iskolabusszal utaztatott gyermekek, mozgókönyvtár támogatása). Cél, hogy a közoktatási és más intézményekkel összefüggő támogatást – a társulás döntésének függvényében – ne csak a mikrotársulásban, hanem az egyes települések által önállóan fenntartott intézményekre is fel lehessen használni, továbbá a kapott támogatást ne csak működési, hanem felhalmozási célra lehessen fordítani. 44

BM IDEA PROGRAM


Egyes többcélú kistérségi társulások szerint – amellett, hogy a központi ösztönző támogatás rendszerét pozitívnak ítélik – több figyelmet kellene fordítani a kistérségek eltérő előnyös és gyakran hátrányos különbözőségeire. Ha máshol nem, legalább a pályázatoknál, amelyek kiírása tágabb teret engedhet a kistérségek számára a pénzfelhasználás tekintetében, hiszen nem minden kistérségnek az a gyenge pontja, ami központilag is preferált. A Kormány a normatívák számának tervezett összevonása és csökkentése során igyekszik kiemelt figyelmet fordítani a települések eltérő adottságaira. Emellett szándéka, hogy a támogatások felhasználása során a társulások kapjanak nagyobb döntési szabadságot. A kistérségi központi ügyelet nem népszerű az önkormányzatok körében, ugyanis nem elegendő számukra az Egészségbiztosítási Alapból a kistérségi központi ügyelet működtetésére biztosított forrás. A probléma megoldása érdekében cél, hogy az Egészségügyi Alap költségvetésében megfelelő forrás álljon rendelkezésre a kistérségi központi ügyelet működési támogatására, valamint a központi ügyeletre előírt ágazati jogszabályi előírások enyhüljenek. Az önkormányzatoktól érkezett visszajelzések szerint elegendő a jelenlegi készenléti ügyeletre előírt feltételeket adaptálni a központi ügyeletre. 6.3.3. A többcélú kistérségi társulások költségvetésének végrehajtása, a beszámolási és adatszolgáltatási kötelezettség teljesítése A társulás költségvetésének végrehajtásáról a társulási tanácsok munkaszervezeteik útján gondoskodnak. A társulás költségvetésében meghatározott előirányzatokra a társulási megállapodás alapján a társulás elnöke, illetve az általa megbízott személy vállal kötelezettséget. A kötelezettségvállalás, ellenjegyzés és utalványozás rendjét a társulások általában SZMSZ-ben szabályozták, s az abban foglaltak szerint járnak el. A működéshez szükséges szabályzatokat (számviteli politika, házipénztári-, utalványozási-, leltározási-, selejtezési szabályzat, stb.) a társulások a helyi viszonyoknak megfelelően készítették el. A számvitelei teendőket általában a MÁK által biztosított programokkal végzik, amelyek kötelező adatszolgáltatásaik teljesítését is segítik. A kistérségi társulás, valamint az általa fenntartott költségvetési szervek évközi, év végi költségvetési beszámolót és havi pénzforgalmi jelentést kötelesek készíteni az államháztartási információs rendszer előírásai alapján. A többcélú kistérségi társulás költségvetésének elkészítéséhez, működésének értékeléséhez hasonlóan a társulások többsége a beszámolási és adatszolgáltatási kötelezettség teljesítése terén a gyakorlat értékeléséhez szükséges kellő tapasztalat hiányára hívta fel a figyelmet. 6.3.4. A többcélú kistérségi társulások gazdálkodása ellenőrzésének rendszere A többcélú kistérségi társulások gazdálkodásának ellenőrzését az alábbi szervek, intézmények látják el: 45


- Az előirányzatok jogszerű felhasználásának ellenőrzésére a társulási tanácsok a Kttv. 11. § (3) bekezdése alapján pénzügyi bizottságokat hoztak létre. A társulások a létrehozott pénzügyi bizottságaik által ellenőrzik a szakszerű gazdálkodást. - A gazdálkodás ellenőrzését és a költségvetési felügyeletét a társulás munkaszervezetének belső ellenőre látja el az adott évi belső ellenőrzési tervben meghatározottak szerint. - A Kttv. 12. § (3) bekezdése alapján a Társulás gazdálkodását (ideértve az Európai Unió által nyújtott és egyéb nemzetközi támogatások, valamint az ehhez kapcsolódó költségvetésből nyújtott támogatások felhasználását) az Állami Számvevőszék ellenőrzi. - A Kttv. 12. § (4) bekezdése szerint az európai uniós és költségvetési támogatások felhasználását az Európai Számvevőszék és az Európai Bizottság illetékes szervezetei, a kormány által kijelölt szerv, a fejezetek ellenőrzési szervezetei, a Kincstár, illetve az európai uniós támogatások irányító hatóságai és a kifizető hatóság képviselői is ellenőrzik. A társulások részéről javaslatként merült fel a társult önkormányzatok feladatainak hatékony végrehajtását figyelemmel kísérő, kontrolláló, felügyelet céljára alakuló bizottság létrehozásának, feladatainak jogszabályban való rögzítése. A társulási tanács a Kttv. 11. § (2) bekezdése alapján – a pénzügyi bizottság megalakításának kötelező esetét kivéve – szabadon dönt arról, hogy az egyes feladatok ellátására milyen bizottságokat hoz létre. Úgyszintén szabadon állapítja meg a bizottság tagjainak számát, összetételét és működésének rendjét. Tekintettel arra, hogy a társulási tanács rendelkezhet az egyes bizottságok felállításáról, ezért a társult önkormányzatok feladatainak végrehajtását kontrolláló külön bizottság jogszabályban való rögzítését nem tartjuk indokoltnak. 6.3.5. A többcélú kistérségi társulás és a mikrotársulások közötti pénzügyi-gazdasági viszony A többcélú kistérségi társulások és a mikrotársulások közötti kapcsolat eltérő az egyes kistérségekben. A többcélú társulások egy része szerint még nem kiforrott a kapcsolat, mások szerint viszont jól működik az együttműködés e formája. A kistérségek kedvezőnek értékelték azt a jogi szabályozást, hogy a mikrotársulásokat nem integrálták pénzügyileg a többcélú társulásba, s ezáltal megmaradt a mikro társulások mozgástere. A költségvetési szerveket ugyanis a jóváhagyott előirányzatokon belül megilleti a gazdálkodás joga. Ez egyrészt a tervezés során a kötött előirányzatokon belül a részelőirányzatok megtervezésének, másrészt a gazdálkodás során a megtervezett kötött előirányzatoktól való eltérés lehetőségére terjed ki. Ezek a szabályok a mikrotársulásban fenntartott intézmények gazdálkodására is vonatkoznak. A többcélú kistérségi társulások az éves költségvetési törvény alapján ösztönző támogatásra jogosultak. A támogatás egy része a társulás keretében működő 46

BM IDEA PROGRAM


mikrotársulások ösztönzését szolgálja. Tekintettel arra, hogy a többcélú társulás mintegy közvetítő szerepet tölt be a kiegészítő normatíva továbbításában a mikrotársulás felé, a mikrotérségek részére külön megállapodás alapján kerül átadásra a feladatellátásához szükséges normatíva. Kialakult gyakorlat, hogy a mikrokörzeti társulások által fenntartott intézmények költségeihez a mikrokörzeti társulásban részt vevő önkormányzatok az adott társulási megállapodásban meghatározottak alapján járulnak hozzá. 7. A társulások külső-belső partnerkapcsolatai, az együttműködés mechanizmusa, a jövőkép alakítása A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásai akkor tölthetik be hivatásukat, ha érdemi áttörést sikerül elérni a települések összefogásában, együttműködésében. Ennek az áttörésnek csak egyik – bár kétségtelenül legfontosabb és elengedhetetlen – feltétele a szilárd jogszabályi háttér megléte és a kiszámítható finanszírozási háttér biztosítása. Amennyire igaz, hogy hazánk településszerkezetének sajátosságai, a települési autonómiára koncentráló önkormányzati rendszerünk szükségszerűvé teszik az együttműködést, annyira láthatóvá vált az elmúlt években, hogy a „társulási kedv” kibontakozásának számba vehető objektív és szubjektív akadályai is vannak. Az objektív akadályok mindenekelőtt a helyenként elmaradt infrastruktúrára vezethetők vissza. Különösen jelentős gátló tényezőt jelenthet a közlekedési infrastruktúra hiányos volta. A szubjektív tényezők közül a rossz történelmi tapasztalatok (pl. erőszakos körzetesítés), a félreértelmezett, mereven felfogott önállóság féltékeny őrzése, a települések közötti egészségtelen rivalizálás emelhető ki. A szubjektív akadályok leküzdése hosszadalmas folyamat, amely nem nélkülözheti a külső-belső partnerkapcsolatok kialakítását, de a külső segítséget sem. Az állami szervek felelőssége ezért nem merülhet ki a jogszabályi és finanszírozási háttér biztosításában, az infrastrukturális feltételek javításában. Szükség van más jellegű segítségre is. Méghozzá olyanra, amely nem merül ki a jogszabályban megfogalmazott kötelezettségek (pl. törvényességi ellenőrzés) teljesítésében, hanem segítő, jószolgálati természetű. A Belügyminisztérium és a leginkább érintett társtárcák (mindenekelőtt az Oktatási Minisztérium, az Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium, az Egészségügyi Minisztérium és a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal) előre megtervezett ütemterv és módszertan szerint végezték kapcsolatépítő, segítő munkájukat. Elsődleges módszer az országos, regionális, megyei kistérségi konferenciák szervezése, az ezeken való részvétel, a módszertani kiadványok elkészítése, a telefonon, e-mailen, személyesen folytatott konzultációk, a modellkísérletek támogatása volt. 47


A konferenciák, átfogó tanácskozások hatékonyságát többen vitatják (pl. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében), azonban a túlnyomó többség véleménye szerint ezek fontos támpontot adnak a konkrét munkához, fontosak, szükség van rájuk, hasznosak voltak. Az is figyelemre méltó, hogy többen (pl. Somogy megye) ezt az „ismeretterjesztő” munkát a közigazgatási reformról szóló párbeszéd folyamatában helyezik el. Kétségtelen, hogy az új jogintézmény alapjaival már 2002 ősze óta megismerkedhettek a résztvevők, a közigazgatási reformot bemutató, majd a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásairól szóló törvényről folytatott – egyebek között az önkormányzati érdekszövetségek bevonásával zajló – tanácskozássorozatokon. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a konferenciák hatékonyabbá tétele érdekében differenciáltabb megközelítést kell alkalmazni (pl. egyes kérdéseket célszerű másképp megvilágítani polgármesterek vagy jegyzők számára). Különösen indokolt ez olyan esetben, amikor szakmai részkérdésekkel „terhelt” témát tűzünk napirendre. Többen megfogalmazták (pl. Tabon), hogy az ilyen konferenciáknak – amelyekre feltétlenül szükség van – nem is lehet célja minden egyes részletkérdés „kibeszélése”. Az alapvető cél a figyelemfelkeltés, problémafelvetés, az alapvető célok megfogalmazása, elfogadtatása, illetőleg a személyes kapcsolatfelvétel. A konferenciáknak ez a funkciója teljesült. Az említett kapcsolatfelvétel tette lehetővé, hogy a főhatóságok munkatársai bekapcsolódjanak az informális „segítőszolgálatba”. Az értékelések szinte egybehangzóan szólnak arról, hogy a megkeresett munkatársak készséggel és az esetek túlnyomó többségében eredményesen reagáltak a telefonon, e-mailen felvetett problémákra. Ez a megállapítás nemcsak a főhatóságokra áll. Többen (pl. Csongrád megye, Baranya megye) kiemelik pl. a Magyar Államkincstár területi szerveinek vagy a megyei-, regionális, fejlesztési tanácsoknak a formális-informális segítségnyújtásban betöltött szerepét. Egyes megyékben (pl. Békés) ugyanígy nyilatkoznak a MÁK segítőkészségéről is. Szinte mindenütt hangsúlyozzák az így kiépített kapcsolatok jövőbeni hasznát. A jövőben azonban az ilyen átfogó „akciók” esetében még körültekintőbb egyeztetés látszik célszerűnek az egyes tárcák között. Ennek szükségességét néhány egyedi felvetés alapozza meg. Győr-Moson-Sopron megyéből jelzik például, hogy néhány társulás a központi segítséget „túlságosan elvi jellegűnek” tartotta, sőt az is előfordult, hogy a különböző tárcáktól érkezett vélemények ellentmondottak egymásnak. Veszprém megyében pedig előfordult, hogy a pályázati döntést megelőzően három minisztérium képviselőit is meghívták, mégsem kaptak elegendő információt a megalapozott döntéshez, ezért be sem nyújtották a pályázatot. Néhány esetben (pl. Csongrádban) a helyszíni segítségnyújtás során derült fény jogértelmezési „nézeteltérésekre”. Leszögezve, hogy alapvető feltétel a tárcák közötti együttműködés és egyeztetés, megfontolásra érdemes az a Baranyában megfogalmazott elgondolás, amely megyei vagy regionális tanácsadó központok működtetését tartja célszerűnek. Ugyancsak Baranyából jelzik azt a jelenséget, hogy amennyiben nem kérnek vagy nem kapnak 48

BM IDEA PROGRAM


megfelelő segítséget a kistérségek, úgy – az egyébként örvendetes egymás közti együttműködés „eredményeképpen” – egyes „típushibák” végighúzódnak az egész megyén vagy akár a régión is. A központi módszertani kiadványok – elsősorban az IDEA-kötetek – sok elismerő szót kaptak. Hatékonyságukat azonban nagymértékben rontják az olyan jelenségek, amelyeket pl. Békésből vagy Győr-Moson-Sopron megyéből jeleztek. Ezek szerint az érintettekhez nem mindig vagy csak esetlegesen, illetőleg késve jutnak el ezek a kiadványok. Ilyen esetekben mindig az történt, hogy a „címzett” (polgármester, esetleg jegyző) személyes tulajdonának tekintette azt, maga sem tanulmányozta kellő mélységben, de másokkal sem osztotta meg. Kétségtelenül fontos feladat hárul a tájékoztatásban a főhatóságokra, egyes központi és területi állami szervekre, de a munka oroszlánrészét – jogszabályi kötelezettsége alapján és jószolgálati szerepének okán is – a megyei közigazgatási hivataloknak kell elvégezniük. Az önértékelések elismerően szólnak a hivatalok ilyen tevékenységéről. Kiemelik az együttműködés változatos, helyismeretről tanúskodó formáit, a segítő, támogató jelleget. Ezeket a sikeresnek bizonyult megoldásokat Somogy megye példáján mutatjuk be. A hivatal már 2003 második felében részletes ütemtervet készített a társulások megalakulásának elősegítésére, kiemelt feladatként kezelve a kérdést. 2004 első félévében igen sok ezzel kapcsolatos tanácskozást tematikus megbeszélést szervezett, módszertani anyagot tett közzé. A társulási alapdokumentumok kidolgozásához folyamatos, szinte napi szakmai segítséget adtak, elsősorban a területfelelősi rendszerre támaszkodva. A hivatal vezető munkatársai, a területfelelősök rendszeres résztvevői voltak a megállapodásokat előkészítő tanácskozásoknak. Az önkormányzatok által folyamatosan igényelt véleményükkel, szakmai álláspontjukkal részben a megalakulás folyamatát mozdították elő, részben meg kívánták előzni az esetleges törvénysértéseket (quasi előzetes normakontroll). Az elfogadott megállapodás normakontrollját soron kívül végezték. Nagy segítséget jelentett, hogy a hivatal alapos felmérésekre támaszkodó, körültekintő számításokon mutatta be – ágazatonként – a társulás előnyeit. Sokat segített a hivatal abban is, hogy a társulások a 2005-ben közösen ellátott feladatok finanszírozását biztosító, kiegészítő működési forrásokat jó ellátásszervező és szolgáltató munkával, valamint szakmailag magas színvonalú pályázatokkal legyenek képesek megalapozni. Az ezt célzó felkészítést már 2004 decemberében megkezdték. Az egyes közszolgáltatások megszervezésére alternatív módszertani anyagot készítettek, bemutatva a teljes jogi hátteret. A 2004. évi CVII. törvény hatálybalépését követően részletes útmutatót adtak ki a korábbi társulási megállapodások átvizsgálásának szempontjairól. Kidolgozták a feladatellátás lehetséges módozatait, a követendő szervezési megoldásokat, a munkaszervezetek lehetséges formáit. Külön elemzés készült a költségvetési és gazdálkodási szabályokról és a gazdálkodás szervezésének módszereiről. 49


A hivatal kezdeményező fellépésének is volt szerepe abban, hogy a társulások megalakításában a jegyzők is aktívan vettek részt, ők is véleményezték, javaslataikkal alakították a megállapodás-tervezeteket. A hivatal munkatársai jelenleg is részt vesznek a társulási tanácsok ülésein, folyamatosan segítik a szakmai munkát. A jegyzők a Jegyzői Kollégium rendszeres ülésein kapják meg az információkat a kistérségi társulás aktuális kérdéseiről és az elkövetkezendő közigazgatás-szervezési feladatokról. Amint azt a Somogy megyei példán láthattuk – és más megyékben is hasonlóak a tapasztalatok – a megyei közigazgatási hivatalok a közvetlen segítségnyújtáson kívül a különböző szereplők közötti koordinációs feladatokat is vállaltak. Példásnak mondható az a módszer, amikor ebbe az együttműködésbe nem állami szerveket is bevontak. Ilyen kiváló és sikeres kezdeményezés volt, hogy Komárom-Esztergom megyében jó néhány civilszervezettel és a Magyary Zoltán Népfőiskolával is sikerült ilyen együttműködést kialakítani. Összességében tehát a közigazgatási hivatalok megfelelő munkát végeztek: segítették a társulások működését. Itt az ideje, hogy érdemben összegezzék tapasztalataikat és folyamatosan bővítsék ezeket az összegzéseket. Néhány helyen akadozva indult meg ez a folyamat. A kistérségi társulások külső kapcsolatrendszerének vázlatos áttekintése után vessünk egy pillantást a belső kapcsolatok néhány meghatározó elemére. Az egyik ilyen lényegi elem – amely egyben a társulás igazán eredményes működésének ma még kellőképpen fel nem ismert feltétele is – a lakossági-, szűkebb értelemben véve a civilkapcsolatok kérdésköre. A fejlett jogállamokban régen megszületett a felismerés: a helyi demokrácia társadalmi bázisának kiszélesítéséhez, a helyi közügyek felelős, közmegelégedésre történő intézéséhez elengedhetetlen az önkormányzat és az állampolgárok önszerveződő közösségei, szervezetei közötti érdemi együttműködés. E felismerés vezette a jogalkotót, amikor – összhangban az európai normákkal – az együttműködés lehetőségek széles tárházát jelenítette meg a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV: törvényben. Általában is elmondhatjuk, hogy az önkormányzati rendszert meghatározó jogszabályok egész szellemisége az állampolgár és önkormányzat, civil szervezet és helyi közhatalom együttműködésének igényét sugallja. Ilyen értelemben tehát egyértelműen állíthatjuk: a magyar önkormányzati rendszer „civilbarát”. Ha azonban az önkormányzatok napi működését elemezzük, korántsem ilyen egyértelmű a helyzet. Sok tartalék van még ebben az együttműködésben. Ez a kettősség (a jogszabályi lehetőségek megléte, illetve azok csekély kihasználtsága) a kistérségi társulások és a térségben érdekelt civil szervezetek viszonyában is tetten érhető. Amikor – többek között a területfejlesztés jogszabályi környezetének és intézményrendszerének kiépülési folyamatában – a közigazgatási reform homlokterébe került a térségi szemlélet erősítése, nagy remények fűződtek a civil szervezetekhez is. Ezeket a várakozásokat alapvetően a civil szervezetek két sajátossága táplálta: 50

BM IDEA PROGRAM


- ezek a szervezetek sokszor hamarabb ismerik fel a térségi, regionális szemlélet kiemelkedő jelentőségét, mint az önkormányzatokat, sokszor ők „kényszerítik ki” a térségi együttműködés különböző formáit; - az önkormányzatok bizonyos területeken sokat tanul(hatná)nak a civilektől (pl. rugalmasságot a feladatellátásban, gyors reagálást az új helyzetekre, jelenségekre, hatékonyabb, célszerűbb ügyintézést). Ez a felismerés is vezette a jogalkotót, amikor a területfejlesztésről és -rendezésről szóló 1996. évi XXI. törvényben megjelenítette az Egyeztető Civil Fórum jogintézményét, amely kistérségi, megyei és regionális szinten is létrehozható. (A létrehozás részletszabályait a 258/2004. (IX. 16.) Korm. rendelet tartalmazza.) A megyei közigazgatás hivatalok tájékoztatása szerint – ahol erre jogszerűen értékelhető igény volt – a jogszabályok által előírt rendben megalakultak a kistérségi civil fórumok. Olyan megyéről, amelyben egyetlen ilyen fórum sem alakult meg, nem érkezett jelzés. A társulások és a civil szervezetek közötti együttműködés kezdeti tapasztalatai elsősorban e fórumok eddigi tevékenysége alapján vázolható fel, de már itt jeleznünk kell, hogy a közeljövőben ennél szélesebbre kell nyitni a szemhatárt. A kezdeti tapasztalatok nem túl kedvezőek. Többen fogalmaznak úgy, hogy a kapcsolat még „kiforratlan, formális, esetleges, laza” (pl. Győr-Moson-Sopron megye), illetőleg „kialakulatlan, alkalomszerű, kezdetleges” (pl. Somogy megye, Veszprém megye). Csongrád megyében kihasználatlan lehetőségről szólnak, illetőleg jellemző tünetnek tartják, hogy a társulási megállapodások ebben a kérdésben általánosan, konkrétumok nélkül fogalmaznak. Ugyanezt állapítják meg Somogy megyében is. Ez a – minden bizonynyal nemcsak két megyében fellelhető tapasztalat – azt mutatja, hogy a társulási tanácsok nem megfelelően éltek a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény 3. § (2) bekezdés g) pontjában szabályozott lehetőséggel. E jogszabályhely kimondja: „A társulási megállapodás tartalmazhatja a lakosság önszerveződő közösségei tájékoztatásának módját, valamint az együttműködés rendjét”. Az alapot természetesen a kistérségi civil fórummal már kialakított formák adhatnák, de mint már utaltunk rá, ennél szélesebb kitekintés is lehetséges és indokolt. Az együttműködés tárgyköre mindenképpen szélesedik, hiszen itt már nem „csak” területfejlesztésről van szó, de szélesedhet a résztvevők köre (hiszen aki a területfejlesztésben nem érezte magát „érdekeltnek”, más témákban igényelheti az együttműködést, segítheti a társulást). A kapcsolattartás módja, az érdekérvényesítés lehetőségei, az intézményesített párbeszéd módszerei pedig jóval gazdagabbak lehetnek – figyelemmel a helyi sajátosságokra, a résztvevők speciális jellemzőire – mint amelyeket jogszabályi keretek adnak a kistérségi civil fórumnak. Természetesen nem lehet ráerőszakolni az együttműködést a civil szervezetekre (pl. Veszprém megyéből jelzik, hogy feltűnően kevesen éltek a jogszabály által felkínált lehetőséggel). Indokoltnak látszik azonban, hogy az érdemi együttműködés minél szélesebb eszközrendszerének kimunkálásával és felkínálásával a társulási tanács – saját érdekéből is – tegye minél vonzóbbá a partnerkapcsolatot. A jelenlegi nem teljesen kielégítő helyzet okai között első helyen kell 51


említeni azt, hogy a lehetséges partnerek (társulási tanácsok – civil szervezetek) még nem kellőképpen érzékelik az együttműködés jelentőségét, nincsenek meggyőződve annak közvetlen hasznáról. Az okokra utalnak az olyan jelzések is, hogy egyes helyeken ugyan formailag sok a civil szervezet, de többségük nem fejt ki érdemi tevékenységet (pl. Heves megye), vagy tevékenységük „beszűkül”, nem kívánnak szélesebb kitekintést (pl. Békés megye). Az okok harmadik csoportja már több esztendeje szerepel az önkormányzatok és civil szervezetek érdemi együttműködésének akadályai között: - a települések nagy részében az ehhez szükséges pénz, szabadidő, anyagi jólét, igény, hagyomány hiányában nem tudott kiépülni, illetve nem képes működni a civil társadalom; - több helyen az integráló, szervező személyiség, a vezető egyéniség hiányzik; - a működő szerveződések egyáltalán nem vagy csak mérsékelt érdeklődést mutatnak a közélet iránt, befelé fordulnak; - az önkormányzati testületi üléseken való részvétel lehetőségével alig élnek, legfeljebb az őket érintő támogatások elbírálásakor; - a képviselők gyakran maguk sem kívánnak mást bevonni a döntéshozatalba, vagy a döntéshozatal elhúzódásától, az egyeztetés nehézségeitől tartanak; - nagyobb településeken a meglehetősen magas számú civil szerveződéssel nem egyszerű a folyamatos kapcsolatot tartani, a sokféle érdeket, törekvést, elképzelést figyelembe venni. Úgy tűnik, hogy a valóban hatékony, eredményes partnerkapcsolatok kialakítása helyi önkormányzatok és civil szervezetek, társulási tanácsok és civil szervezetek között hosszabb folyamat eredménye lesz. Ennek elősegítése – jószolgálati tevékenység keretében, módszertani segítségnyújtással, pályázati eszközökkel stb. – állami feladat is lehet. A kistérségi társulások megalakulása óta eltelt rövid idő is mutat már biztató jeleket, továbbgondolásra, továbbfejlesztésre méltó megoldásokat: - Csengeren (kibővítve a kistérségi civil fórumot) Kistérségi Civil Kerekasztalt hoztak létre, amelynek célja „a kistérségi társulás és a civil szervezetek közötti kapcsolatrendszer erősítése, közéleti tevékenységük ösztönzése, az őket érintő pályázati lehetőségekről való rendszeres tájékoztatás. - Tolna megyéből jelzik, hogy néhány kistérségi munkaszervezetben önálló civilkapcsolati referens kezdte meg munkáját. - Hajdúszoboszlón több mint 20 civil szervezettel kötöttek együttműködési megállapodást. - A Fejér Megyei Civil Fórum segítséget nyújt a kistérségek közötti stratégiai partnerség kialakításában. - Pécsett és Szigetváron közösen pályázik a társulási tanács civil szervezetekkel. - A Csongrád Megyei Közigazgatási Hivatal „Civil-Híd” elnevezéssel indított programot. 52

BM IDEA PROGRAM


Ha a civilszervezetekkel való együttműködésben kezdeti stádiumról, kiaknázásra váró lehetőségekről beszéltünk, ugyanezt mondhatjuk el a tágabb értelemben vett lakossági tájékoztatásról, a lakosság szélesebb rétegeinek bevonásáról is. Ma, amikor – és korántsem csak hazánkban – egyre több szó esik a közhatalom és állampolgár közötti „távolság” növekedéséről, a demokratikus deficitről, különös figyelemmel kell fordulnunk e kérdés felé. Még inkább így van ez, amikor valamilyen új dologhoz – pl. a kistérségi társulás létrehozásához, működtetéséhez – kell megnyernünk a közvélemény támogatását, megbirkózva az ellenérdekeltek „propagandájával”. Ha röviden áttekintjük az érdemi társadalmi párbeszédből fakadó előnyöket, érzékelhetjük, hogy annak elmaradása milyen hátrányokkal jár. A jól működtetett társadalmi párbeszéd: - javítja a társadalmi közérzetet; - konstruktív, együttműködő közhangulatot teremt; - felszínre hoz hasznosítható véleményeket, javaslatokat; - a közvéleményt megismerteti a döntéshozatal nehézségeivel, felelősségével; - minimalizálja a konfliktusveszélyt; - elősegíti az önkormányzati hatáskörök és korlátok jobb megértését. Ahhoz, hogy a párbeszéd betölthesse itt vázolt hivatását, néhány alapelvet figyelembe kell venni: - a siker záloga a nyíltság, a becsületesség, a partner tisztelete; - a párbeszéd célja nem az, hogy előre eldöntött kérdésekről számoljanak be; - rendelkezésre kell bocsátani az összes fontos információt; - az összes résztvevő álláspontját, elvárásait világossá kell tenni. Azért tartottuk indokoltnak röviden összefoglalni ezeket a követelményeket, mert azok még korántsem teljesülnek a kistérségi társulásról folytatott helyi társadalmi párbeszédben. Az is árulkodó, hogy az önértékelések egyáltalán nem, vagy csak érintőlegesen szólnak erről a kérdésről. Minden bizonnyal országos trendet mutat a bajai kistérségben (ahol 19 tagú a társulás) végzett kutatás megállapítása, amely szerint a lakosság tájékoztatásáról kilenc településen egyáltalán nem gondoskodtak helyi szinten. Ebben a térségben egyébként – tapasztalataink szerint szintén országos tendenciát jelezve – így alakult „tájékoztatási körkép”: „Baján a helyi újságok és tévé mellett a város honlapját is felhasználták, akárcsak egy másik, 2000 fő alatti lakosságszámú községben. A kábeltelevízió még két településen működött közre a tájékoztatásban. Öt településen a helyi újságot, háromban a falugyűlést, közmeghallgatást használták fel. Volt, ahol a testületi ülések nyilvánosságát említik, egy polgármester azt válaszolta, hogy a „helyben szokásos módon” tájékoztattak”. A tájékoztatás „hatásfokát” jól mutatja, hogy – a vizsgálatot végzők kérdésére válaszolva – ebben a térségben 11 településből jelezték: semmilyen lakossági visszajelzés nem érkezett. Nem mindenhol látják át tehát a polgármesterek a tájékoztatás fontosságát és az alkalmazott módszerek sem megfelelő hatásfokúak. A jól megtervezet párbeszéd, pedig – a már bemutatott előnyökön kívül – segítene feloldani a társulások mű53


ködésének kezdeti szakaszában már felmerült feszültséget. Két ilyen feszültségpontot vázolunk fel. Az első, hogy a polgármester – a társulási tanács tagjaként – kettős szerepbe „kényszerül”. Egyrészt a település ügyeiért közvetlen felelősséggel tartozik választóiért, másrészt területpolitikusként is fel kell lépnie. Ebben a minőségében olyan döntésekben is részt kell vennie, amelyek esetleg rövid távon, vagy látszólag „szembe mennek” a település napi érdekeivel. Ehhez lakossági támogatást kell szereznie. A másik ilyen problémakör, hogy – érdemi párbeszéd hiányában – az ellenérdekeltek „hangja” uralhatja el a közvéleményt. A leggyakrabban tapasztalt ilyen „hangok”: - a társulás erőszakos körzetesítést jelent; - ellehetetleníti a kistelepüléseket, faluromboláshoz vezet; - tovább növeli a munkanélküliséget (pl. pedagógusok). Például Somogy megyében is próbáltak úgy érvelni – számokkal alátámasztva – a körzeti iskola ellen, hogy ez a megoldás drágább, ott „többe kerül” egy gyerek. Ez az érv csak addig hatott, ameddig a lakosságot nem tájékoztatták arról, hogy az önálló iskola csak azért lehetett „olcsóbb”, mert ott a gyermek nem kapott meg minden, neki törvényesen járó szolgáltatást. A kistérségi társulás annyiban is új kihívást jelent a lakossági tájékoztatásban, hogy immár szükségessé vált a társulás, a társulási tanács kommunikációs tervének, kommunikációs stratégiájának megalkotása. Kívánatos, hogy tudatosan használják ki a helyi, körzeti médiában rejlő lehetőségeket – esetleg hozzanak létre körzeti stúdiókat – szervezzenek kistérségi, mikrokörzeti fórumokat. Legyen koncepciójuk a térségben jelentős szerepet betöltő állami, társadalmi, gazdasági szervezetekkel, önszerveződő közösségekkel való együttműködésre, a kölcsönös tájékoztatás rendjére. Kommunikációs tervek, kommunikációs stratégia kidolgozására pl. Szolnok megyében történtek már – kezdeti, de felkarolásra méltó – kezdeményezések. A kommunikációs stratégia kialakításának alapvető feltétele, hogy „legyen mit” kommunikálni. Ez a „valami” pedig az átlátható, egyértelmű, megvalósítható és vonzó jövőkép. Az önértékelések egy kérdésben szinte egységes képet mutatnak. Már az eltelt rövid idő is elengedő volt arra, hogy a kistérségek túlnyomó többségében – még ott is, ahol a vonzó ösztönzőrendszer „terelte egybe” a társulást – a térségi összefogásnak van jövője, sőt a közszolgáltatások jelentős részénél alternatívája sincs. Abban azonban, hogy a folyamat milyen gyorsan teljesedhet ki, esetleg nem torpan-e meg, már megoszlanak a vélemények. Több helyen beszélnek bizonytalanságérzésről és rámutatnak ennek okaira is. „A kistérségek bizonytalansági tényezőként jelölik meg, hogy nem lehet tisztán látni a rendszer jövőbeni súlyát és szerepét. Zavaró tényezőnek tartják továbbá a jogbiztonság hiányát és a központi finanszírozási rendszer jövőbeni kiszámíthatatlanságát. E félelmet nem oldotta a többcélú társulásokról szóló törvény és a költségvetési támogatási garancia szabálya sem.” (Somogy megye) 54

BM IDEA PROGRAM


Van, ahol (pl. Szabolcs megye) bizonytalansági tényezőként értékelik az esetleges kormányváltás lehetőségét. Nem látnak garanciát arra, hogy egy új Kormány ugyanilyen fontosnak tartja a térségi összefogást, és ugyanígy támogatja azt. Inkább szűk körű munkamegbeszéléseken fogalmazódik meg az az aggály, hogy a maihoz hasonló intézményes támogatás hiányában a társulások egy része „szétesik”. Bizonytalanságérzésre utal az a jelenség, amelyre Bács-Kiskun megyéből hívják fel a figyelmet: vannak olyan társulások, amelyek határozott időre kötötték a társulási megállapodást. A kistelepülések jövőképének befolyásoló tényezőit a Somogy megyei elemzés mutatja plasztikusan: „A kistelepülések – különösen az egy vagy több intézményt fenntartók – közszolgáltatási jövőképet alapvetően meghatározza az, hogy működési forráshiánnyal küszködnek, továbbá, hogy a népesség fogyása, a munkanélküliség növekedése a tendencia. Önállóan az önkormányzatokra háruló kötelező feladatokat sem képesek ellátni, főleg az oktatás, szociális, gyermekjóléti és egészségügyi ellátás terén. De más, a társulási feladatkörbe nem tartozó területeken is igény van az együttműködésre (környezetvédelem, hulladékgazdálkodás).” Sajátosan alakul a jövőkép az olyan térségekben, ahol a tervezhető jövőt nagy részben külső tényezők uralják. Ez például az idegenforgalomra építő területeknek az országos, sőt európai infrastruktúrába való betagozódását jelenti (pl. Veszprém megyében). Örvendetes jelenség, hogy egyre több helyen tervezik - nyilván a pozitív jövőképpel rendelkező térségekben -, hogy a közeljövőben olyan területekre is kiterjesztik az együttműködést, amelyek jelenleg nem tartoznak a támogatotti körbe. Néhány példa: adó-végrehajtás, vízgazdálkodás, közúthálózat-korszerűsítés, hulladék-gazdálkodás (Tapolca); állati hulladék ártalmatlanítása, útkarbantartás, kistérségi főépítész alkalmazása, közbeszerzés szervezése, idegenforgalmi feladatok (pl. HajdúBihar megye); adósságkezelés kistérségi megszervezése (Pécs). Követendő, de még korántsem általános a Fejér megyei tapasztalat: „Az abai kistérségben szinte minden önkormányzati feladatra együttesen elfogadott kistérségi stratégiával rendelkeznek. A lehetőségek és az azt gerjesztő elképzelések településenként épültek be a közösen kialakított tervekbe”. Több helyről (Pl. HajdúBihar megye, Fejér megye) jelzett tendencia, hogy a jövő tervezésénél egyre inkább figyelembe veszik a mikrotársulásokban rejlő lehetőségeket. A jövő tervezésének két útját mutatjuk be a következő példákon, nem titkolva, hogy az első megoldást tartjuk célravezetőbbnek. „A hajdúszoboszlói kistérség vezetői úgy nyilatkoztak, hogy településenként nem is tudják meghatározni a jövőképet, hiszen a térség fejlesztésének a turizmusban rejlő lehetőségek kihasználásán át a foglalkoztatás bővítésére, munkahelyteremtésre kell épülnie, felhasználva a környezetvédelem és a megújuló energiaforrások kínálta lehetőségeket is.” (Hajdú-Bihar megye)

55


„Egy kistérségben (gyulai kistérség) fogalmaztak meg konkrét jövőképet, de ennek érdekessége, hogy nem a kistérség közös jövőképét vázolták fel, hanem településenként kiemelték a legfontosabb feladatokat” (Békés megye) Figyelemre méltó az a Baranya megyei tapasztalat, hogy a jövő-tervezés „technikai” finomodásához nagymértékben hozzájárulnak az olyan kötelezettségek, amelyeket pl. az Oktatási Minisztérium írt elő a kistérségi intézkedési terv elkészítésére vonatkozóan. Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében az EU pályázatok hasonló hatásáról számolnak be. A kistérségek jövőjének alakításához-alakulásához, jövőképének formálódásához szubjektív tényezők is hozzájárulnak. Éppen ezért örvendetes jelenség, hogy egyre több polgármester nyilatkozik úgy, hogy a társulási tanács tagjaként: - jobban megérti mások helyzetét, problémáit; - sokat tanul a többiektől (esetenként felismeri, ha eddig valamit nem igazán jól csinált); - szélesebb látókörre tett szert; - ráérzett a közös érdekérvényesítés „ízére”. 8. Esettanulmányok A következőkben szeretnénk közkinccsé tenni néhány tanulmányt, mely az érintett kistérség működésének legjellemzőbb vonásait mutatja be. Álláspontunk szerint az adott körben ellátott feladatok szervezésére, jó például szolgálhatnak az ország más kistérségeiben is. Természetesen törekedtünk arra, hogy rávilágítsunk a kistérségi szervezés egy-egy problémájára, az együttműködést akadályozó körülményére és ahol lehetett, igyekeztünk megoldási lehetőséget is felvázolni. 8.1. Baja Baja városa és a térség települései az elmúlt évtizedben – elsősorban a szerbiai háborús válsághelyzet következményeként – nem fejlődhettek kielégítően. Szükség volt tehát külső szakmai segítségre, támogatásra, hogy a területfejlesztési, önkormányzati és hatósági vonatkozású feladatok jó színvonalon valósuljanak, meg és mintaként szolgáljanak más önkormányzatok és kistérségek számára is. A város évtizedek óta térségszervező szerepet tölt be, mely a határon átnyúló magyar lakta települések együttműködésében is megnyilvánul. Ezt a szerepet erősítve kívántak példaként szolgálni más térségeknek is, ún. „minta-kistérség” létrehozásával. Baja és a térség geostratégiai adottságai, az itt békében élő magyar és az öt nemzetiség, a jó minőségű földek, a dunai kikötő, és a hercegszántói határátkelő, mint az EU shengeni vízi és közúti határállomásai, a kapcsolódó vasúti csatlakozás, logisztikai fontosságuk egy eddigieknél tudatosabb és célirányosabb fejlesztést kíván. Rég56

BM IDEA PROGRAM


óta világos, hogy a fejlődés iránya a kistérségi szerveződés, de a realitásokhoz tartozik, hogy ennek csak alapfeltételeivel rendelkezik a térség. A tapasztalatok, az eddigi próbálkozások, anyagi ráfordítások kevésnek bizonyulnak a jelentkező feladatokhoz. Baja városának szellemisége, évtizedek alatt tudatosan alakított igazgatási, térségszervező szerepe nemcsak a statisztikai értelemben vett kistérség ellátásában jelenik meg, hanem ennél lényegesen nagyobb területet, Bács-Kiskun megye déli részén, Felső-Bácskában közel negyven települést szolgál ki. Baja főiskolával és hét középiskolával rendelkezik. Itt működik az ország egyetlen olyan, a német kormány támogatásával létesített alapítványi iskolája, mely óvodás kortól a középiskola befejezéséig német nyelvű képzést biztosít a gyerekeknek. Térségi ellátást szolgálja a bíróság, ügyészség, rendőrkapitányság, tűzoltóság, munkaügyi központ, APEH, ÁNTSZ, VPOP, közlekedési felügyelet, vízügyi igazgatóság, környezetvédelmi felügyelőség, nyugdíjbiztosítási igazgatóság, és a városban közjegyzők is dolgoznak. Felső-Bácska a bajai, jánoshalmi, bácsalmási statisztikai kistérségekből és a kiskunhalasi kistérség egy részéből tevődik össze. A hat évvel ezelőtt létrehozott FelsőBácskai Önkormányzatok Szövetségében e térség 38 települése található (területe: 2400 km2, lakónépessége 127 000 fő). A térség Bács-Kiskun megye területének negyed részét, lakosságának 22%-át teszi ki. Ez a társulás az integrált térség- és településfejlesztés kitűnő példája, melyben működnek ma is különböző társulások, szervezetek. A térség a településekkel való közös fellépés eredményeként kedvező, közös önkormányzati vagyonbiztosítással rendelkezik. Három évvel ezelőtt az országban elsőként versenyeztették meg banki szolgáltatások elnyerésére a kereskedelmi bankokat és érték el jelentős megtakarításokat 37 önkormányzat számára. Három kiemelt, és több, zömében ezekhez kapcsolódó kisebb programokat terveznek társulásos formában megvalósítani. A bajai és a környező települések közigazgatásának modernizációja, az ügyfélcentrikus, szolgáltató közigazgatás uniós mintára történő kialakítása, a térséget átfogó, a helyi fejlesztéseket előmozdító információs hálózat kialakítása és a civil szervezetekkel való együttműködés lehet a közösen kidolgozandó programok egy további fontos, mintaként szolgáló eleme. A Bács-Kiskun Megyei Közigazgatási Hivatalnak, valamint Baja Város Önkormányzatának – szakmai együttműködési megállapodásban is rögzített – közös elhatározása volt, hogy a kormányprogramban meghatározott közigazgatási reform célkitűzéseihez igazodva, kidolgozzák a bajai kistérség mintaértékű modelljét, mely bemutatja a kistérség, mint területi egység működtetésének optimális módját, hármas funkcióját a hatályos jogszabályok keretei között. Az önkormányzati rendszer modernizációjának lényegi eleme az önkormányzati önállóság megőrzése mellett a hatékonyság fokozása. A települések együttműködésére épülve ennek legcélszerűbb módja a térségi szemléletet igénylő feladatok kistérségben történő ellátása. A térségi szolgáltatások egy részét a körzetközpont város biztosítja, nem csak a város lakosságának, hanem a kistérségnek is. A közszolgáltatások egy más része az, 57


amelynek székhelye a városban van, de a város a térségével társulásban tartja fenn, működteti. A Bajai Kistérségi Modell kialakításának lényegi eleme, hogy a modellkísérletbe azok a valóban kistérségi együttműködést igénylő feladatkörök kerültek be, amelyekben körvonalazódik az IDEA program rendező elve szerinti hármas funkció, s e szerint vált értékelhetővé a működési tapasztalatok, amelyek más kistérségek számára is iránymutatóak lehetnek. Az önkormányzati társulás lényege az önkormányzati feladat- és hatáskörbe tartozó ügyeknek, ügycsoportoknak a képviselő-testületek közös elhatározáson alapuló együttes ellátása, az erőforrások koncentrálása, közös felhasználása céljából. A törvény lehetővé teszi, hogy az önkormányzatok szabadon válasszanak minden lehetséges, működőképes társulási forma közül, illetve a törvény által nevesítetteken kívül ilyeneket maguk kialakítsanak. A társulási megállapodás aláírását megelőzően, az egyeztetési folyamatot segítendő, az önkormányzatok megalakították az Önkormányzati Közszolgáltatási, Hatósági-igazgatási és a Koordinációs Munkacsoportokat. Mindhárom munkacsoportban felvetődött a közös feladatellátás finanszírozásának kérdése. A társulás megalakításába bevont települések folyamatosan hangoztatták, hogy a társulás által ellátandó feladatokra csak minimális forrást tudnak fordítani, a feladatokat jelenleg is ellátják és a társulás létrejöttét követően sem lesz számukra érezhető megtakarítás a feladatok kistérségi szinten történő intézése nyomán. A modellkísérlet Bács-Kiskun megye déli részén Érsekhalma – Bácsborsód – Bácsszentgyörgy – Hercegszántó – Dunafalva által határolt földrajzi térségben folyik. A társult települések száma 19, az érintett összlakosságszám 77 251 fő, az érintett 018 éves korú lakosság száma 12 480 fő. A Bajai Többcélú Kistérségi Társulás pályázatot nyújtott be a 65/2004. (IV. 15.) Korm. rendeletben foglalt feltételekkel. A pályázat sikeresnek bizonyult és a térség közös feladatellátására összesen 112,5 M Ft támogatást kapott. A területfejlesztési funkciók gyakorlatilag felölelik a törvényből adódó minden önkormányzati feladatot, mely átruházható. A társulás alapvetően a kistérséget érintő közös pályázatokon való részvételt, közös programok kidolgozását preferálja. A feladatok ellátását segíti a Felső-Bácskai Térség-, és Gazdaságfejlesztési Kft., melynek a társulás résztulajdonosa. A feladat finanszírozása a társult települések lakosságszáma arányában 30,- Ft/fő/év összegben történik. Néhány olyan feladatot is ellát a társulás, mely a társulási szerződésben a területfejlesztési funkciók között, de ahhoz szorosan nem kapcsolódóan került meghatározásra: - a terület nemzetiségi összetétele tekintetében nemzetközi kapcsolatok kiépítése; - kistérségi kisebbségi programok segítése, összehangolása; - a kistérség környezet-egészségügyi helyzetének értékelése, programkészítés; - kistérségre kiterjedő pályázatfigyelő szolgálat szervezése, pályázatok írása; - településfejlesztő forrásszervező tevékenység elősegítése, munkaszervezet működtetése; 58

BM IDEA PROGRAM


- térségi informatikai rendszer kiépítése, közös működtetése, információs bázisok közös alkalmazása, térségi hírlevél működtetése. Az önkormányzati közszolgáltatási feladatok közül a közös hétvégi orvosi ügyeleti feladat-ellátással a társult önkormányzatok Baja Város Önkormányzatát bízták meg, mely saját fenntartású intézménye – Városi Kórház – útján látja el a feladatot. A hétvégi orvosi ügyelet a társult önkormányzatok közigazgatási területére is kiterjedően működik a társulás létrejötte óta. A társult önkormányzatok a feladat finanszírozására az Országos Egészségügyi Pénztár által e feladatra adott normatív támogatás 47%-át bocsátják rendelkezésre. Az összevont központi ügyelet a Bajai Kórházban működik, miként az Országos Mentőszolgálat Bajai Mentőállomása, valamint a Sürgősségi Betegellátási Osztály is. A közoktatási szakmai szolgálat működtetése a Baja város önkormányzata által fenntartott Újvárosi Általános Művelődési Központ keretein belül valósul meg. A szolgáltatásért a társult önkormányzatok tanulói létszámuk arányában járulnak hozzá 10 Ft/tanuló/fő összegben. A feladat-ellátás kiterjed a nevelési-oktatási intézményben végzett nevelő-, és oktató munka eredményességének értékelésére, az oktatási, pedagógiai módszerek megismertetésére és terjesztésére. Segíti a társult önkormányzatok intézményeit a tantervek készítésében, iskolaszerkezeti tanácsadással. Szintén az együttműködés keretein belül a pedagógusok részére képzések, a tanulók részére pedig tanulmányi és tehetséggondozó versenyek szervezésére kerül sor. A kommunális szolgáltatások terén kistérségi szintű feladat-ellátásra kerül sor – a települések által csak nehézségek árán ellátható – gyepmesteri feladatok terén. A feladatot a Baja Város Önkormányzata 100%-os tulajdonában álló Bajai Kommunális és Szolgáltató Kht. útján látja el. A feladat-ellátás finanszírozása lakosságszám arányosan történik 2,- Ft/fő/év összegben. A társulás pénzügyi-gazdálkodási feladatait a Bajai Polgármesteri Hivatal látja el teljes egészében. A kistérségi komplex társulás jogi személyiséggel rendelkező költségvetési szerv, külön költségvetése van, saját vagyonnal rendelkezik. A társulás a megalakuláskor nem hozott létre külön munkaszervezetet, e feladatokat megállapodás alapján Baja Város Polgármesteri Hivatala látta el. A társulási megállapodás szabályozza a hatósági-igazgatási feladatokat és a feladat ellátásának rendjét. A szabályozás szerint a szabálysértési, helyszíni bírságolási, birtokvitás és környezetvédelmi hatósági ügyek ellátása történik kistérségi szinten. A feladatok ellátása a Bajai Polgármesteri Hivatal szervezeti rendjébe történő betagozódással történik, a kistérségi feladatokat ellátó ügyintézők a Bajai Polgármesteri Hivatallal állnak köztisztviselői jogviszonyban, a kiadmányozás rendjét Baja Város Jegyzője szabályozta. A feladatszervezés során elsődleges szempont volt, hogy az ügyek elbírálása ne kerüljön távolabb az ügyfelektől, ezért a társult önkormányzatok döntésének megfelelően az ügyintézők az adott településen végzik a meghallgatásokat. A feladat-ellátás finanszírozása lakosságszám arányosan történik 2004. évben 221,- Ft/fő/év összegben. 59


A Bajai Komplex Kistérségi Társulás legfőbb döntéshozó szerve a Társulási Tanács, mely szervezetben minden társult település a lakosságszáma arányában rendelkezik szavazattal. Tagjai közül az alakuló ülésén elnököt, az elnök helyettesítésére elnökhelyettest választott a tagok 60%-os szavazati arányával. Az elnök és az elnökhelyettes személyére a Társulási Tanács bármely tagja javaslatot tehet.4 Ugyanezen az ülésen megbízták a költségvetési szerv vezetőjét is. A társulási megállapodás végleges szövegének kialakítása során felmerült az igény a kis lakosságszámú települések részéről, hogy bizonyos ügyekben részükre vétójogot biztosítson a megállapodás. Ezt a fajta törekvés törvényességi aggályok folytán nem realizálódott. A társult önkormányzatok azonban elfogadták az érintett kistelepüléseknek a számukra hátrányos döntés meghozatalát megelőzően az előterjesztés újratárgyalására vonatkozó igényét, mely a megállapodásban rögzítésre is került. A társulásban résztvevő önkormányzatok a társulásra átruházott feladatok ellátása és finanszírozása érdekében kötelezettséget vállaltak arra, hogy a mindenkori hozzájárulás mértékének megállapítását a Magyar Köztársaság költségvetéséről szóló törtvény elfogadását követő 45 napon belül, de legkésőbb a tárgyév január 31. napjáig elvégzik. A tagok a társulás munkájáról évente március 31-ig napjáig beszámolnak a település képviselő-testületének. A társulás költségvetése megalkotásakor számba kellett venni a bevételeket és az elvégzendő feladatokat. A bevételek a társult önkormányzatok hozzájárulásából adódnak, az elvégzendő feladatok pedig a társulásra átruházott feladatokat takarják. A társulás költségvetésében meghatározott feladatokra és összegben a társulási megállapodás alapján a társulás elnöke illetve az általa megbízott személy vállalhat kötelezettséget. A kötelezettségvállalás, ellenjegyzés és utalványozás rendjét az államháztartás működési rendjéről szóló törvény végrehajtásáról rendelkező kormányrendeletnek megfelelően a társulás elnöke szabályozta, saját hatáskörben. Jóváhagyásra, illetve aláírásra kerültek a megállapodások, melyeket a társulás a társulásra átruházott feladat-és hatásköröket ténylegesen ellátó szervezettel kötött. Ennek keretében tételesen szabályozásra került a polgármesteri hivatal feladata a társulás pénzügyi-gazdálkodási tevékenységégével összefüggésben. Rögzítésre került, hogy beszedi a feladatellátás során a megyei területfejlesztési tanács számára átutalandó összeget is, és intézkedik az átutalás iránt. Megkötésre került a Bajai Kórházzal is a megállapodás, mely rögzíti a feladatellátás tényleges módját, kijelöli a központi ügyeleti ellátás helyét. A megállapodás szerint a társult települések a hozzájárulásukat közvetlenül a Bajai Kórháznak utalják. A Társulási Tanács jóváhagyta a megállapodást az Újvárosi Általános Művelődési Központtal is, mely szerint a társult települések szintén közvetlenül a feladatellátóhoz fizetik a hozzájárulást. A gyepmesteri feladatellátással összefüggésben is megállapodás megkötésére került sor. Az aláírást követően a feladatellátó közhasznú 4

Gondot okoz a gyakorlatban a titkos szavazás megvalósítása, ugyanis a társult önkormányzatok mindegyike meghatározott számú szavazattal rendelkezik, ezért azok titkosítása megoldhatatlan feladatnak látszik.

60

BM IDEA PROGRAM


társaság tájékoztatást küldött a társult települések számára a szolgáltatás igénybevétele módjáról és közölte az igénybevételhez szükséges információkat. A társult önkormányzatok mindegyike elkötelezett volt a társulás feladatainak folyamatos bővítése mellett. A feladatbővülés iránya is alapvetően a társult kistelepülések által nehezen vagy egyáltalán nem biztosítható feladatok kistérségi szintű ellátására irányult. A folyamatos párbeszéd eredményeként a társulási tanács döntést hozott a fogorvosi ügyelet a jelzőrendszeres házi segítség-nyújtás valamint a belső ellenőrzés kistérségi szintű ellátása ügyében. A végleges többcélú társulási megállapodásba közösen ellátandó feladatként a területfejlesztési feladatok, szociális közszolgáltatási feladatok közül a gyermekjóléti szolgálat és a családsegítés, oktatási feladatok közül a szakszolgálati tevékenység valamint Dunafalva és Szeremle községek között 2005. szeptember 1. napjától létrehozandó oktatási mikrotársulás jött létre. Társulásra átruházott feladatként került megfogalmazásra a hétközi és hétvégi központi ügyeleti feladatellátás. A feladatbővülés vizsgálata kapcsán a szociális alapellátások területén is végeztek helyzetelemző munkát, melynek eredményeként a családsegítés és gyermekjóléti szolgálat, illetve a családsegítés és házi segítségnyújtás alternatívái mutatkoztak leginkább megvalósíthatónak a kistérségi együttműködés keretében. Ez utóbbi alternatívát egészíti ki a társulásba már befogadott jelzőrendszeres házi segítségnyújtás. A közös feladatellátás tervezésénél mindkét esetben vizsgálták, hogy milyen költségeket jelentene a már működő intézménybe történő integrálás, illetve az önálló szervezeti irányítás megvalósítása. A vizsgálat azt mutatta, hogy költséghatékonyabb a már működő intézmény feladatait bővíteni a kistérségi feladatokkal, mint új szervezetet létrehozni. A működő intézmény a Társulással kötött megállapodás alapján látná el a feladatot. A kistérség kiterjedtsége és a lakosságszám alapján Baja központon kívül a Bajától délre, illetve Bajától északra fekvő települések egyikén is indokoltnak látszik központ létrehozása. A jelzőrendszeres házi segítségnyújtás szolgáltatás már több éve működik a kistérség több településére kiterjedően, 48 db gép kihelyezése útján, a központi költségvetésben biztosított normatívából. A normatív támogatás folyósításának szabályai változása következtében szükségessé vált a kistérségi feladatellátás intézményesítése. A jelzőrendszeres házi segítségnyújtás céljait szolgáló diszpécserszolgálat működtetésére a Baja Város Önkormányzata fenntartásában működő Bajai Egyesített Szociális Intézmények épületében kerül sor. A BESZI kötött megállapodásokat a településekkel az igénybevétel feltételeiről, mely szerint a településen a szerződő önkormányzat által kiválasztott gondozó végzi a tényleges munkát, egységes, a kistérség egészére megállapított bérezésért. Kimunkálásra került a közoktatás terén létrehozható együttműködés alapjait rendező javaslat és helyzetfelmérés. A pályázati feltételrendszer a többcélú kistérségi társulás által ellátandó közoktatási feladatok közül preferálja a közoktatásról szóló 1993. évi LXXIX. törvény 20. § (1) bekezdés a) és b) pontjaiban meghatározott intézményeknek (óvodák és általános iskolák) közös fenntartását és a közoktatási tör61


vény 34. §-ában megjelölt pedagógiai szakszolgálati feladatok közül legalább két feladat közös ellátását. Ezen belül a pályázat által támogatandó területek: - alapfokú közoktatási intézmények korszerűsítése, fejlesztése (különösen a kötelező eszköz- és felszerelés jegyzékben foglaltak); - alacsony hatékonysággal működő óvodák és általános iskolák fenntartásának, működtetésének közös biztosítása,; - iskolabusz beszerzése (intézmény átalakítás, hatékonyabb működtetés esetén, ennek működtetési költségei). Az egységes gyógypedagógiai ellátást biztosító intézmény működtetésének célja, hogy a kistérség minden településén illetve ún. „kistérségi alközpontokban” biztosítani a megfelelő szakember jelenlétét – elsősorban a logopédiai ellátás, a gyógytestnevelés, a nevelési tanácsadás, illetve gyógypedagógus biztosítása területén. A fenti cél megvalósítása érdekében – túl a jelzett adatokon – fel kell mérni a különböző szolgáltatások iránti igényeket – elsősorban a logopédus és a gyógytestnevelői létszám tervezhetősége, illetve a gyógypedagógus-státus iránti szükséglet pontosítása céljából. A felső tagozatok működtetését célzó intézményfenntartó társulások létrehozásának egyik lényeges eleme a jelenleginél hatékonyabban működő intézményrendszer kialakításának támogatása. Az adatsorok azt mutatják, hogy a jelenlegi formában csak igen drágán tarthatók fenn a működési feltételek, érdemes tehát egyrészt szakmai, másrészt költségvetési oldalról megvizsgálni az új lehetőségeket. A vizsgálat adatai alapján két-három település együttgondolkodásáról lehet szó. Ezek jelenlegi intézményeit egy intézménnyé összevonva – az alközpontban működő intézményt székhely intézménnyé, a hozzátartozó településeken működő intézményeket tagintézménnyé változtatva – a férőhelyeket jobb hatékonysággal lehetne kihasználni, illetve a szükséges felszereltséget egy helyen biztosítva, a jelenlegi irányítási szerkezetet is egyszerűsítve, jelentős költségmegtakarítást (és emellett magasabb „társulási normatíva igénylését”) lehet elérni.5 Az utazótanár-hálózat működtetésének célja a kistérségben az oktatás színvonalának, hatékonyságának javítása. A feladatellátás során hiány-szakos tanárokat biztosítanának a kistérség azon iskoláiba, ahol nem garantált a szakos ellátás. Az állandó helyettesítési rendszer működtetése alkalmas lenne a tartósan távollevő pedagógus esetén megfelelő szakember biztosítására. A társulás létrehozása, valamint feladatai kibővítése során folytatott egyeztetések során a leginkább vitatott tétel a szolgáltatásokért fizetendő hozzájárulás nagysága és a kapott szolgáltatás aránya volt. A tárgyalások során minden feladattal összefüggésben felmerült az igény, hogy a központi költségvetés vállaljon kötelezettséget a közösen ellátandó feladatok finanszírozására. A tagönkormányzatok többsége úgy véli, hogy a pályázati célok között szereplő fejlesztési pénzeszközökön túl a központi költségvetésnek támogatnia kelle5

A társult települések részére kínálnak egyéb szolgáltatásokat is, melyek egységessé tehetnék a jogértelmezést és jogalkalmazást a közoktatás terén.

62

BM IDEA PROGRAM


ne a társulás működésével összefüggésben felmerülő költségeket is. A rendelkezésre álló számítások alapján ugyanis a sikeres pályázat érdekében kötelezően vállalandó feladatok nemcsak nagy fejlesztési pénzeszközöket igényelnek, hanem azok fenntartása is nagyon költséges. A humán erőforrások biztosítása ugyanis – a hatályos képesítési követelmények és a létszámnormák alapján – nagy terhet rónak az önkormányzatokra. A felmérések azt is megmutatták, hogy a települések jelenleg nem olyan színvonalon látják el feladataikat, amilyen színvonalon az elvárható lenne, de nem is tudnak több saját forrást áldozni a feladatellátásra. Főként a szociális ellátások terén tapasztalható nagyarányú elmaradás a biztosított és az elvárható, illetve a jogszabályokban előírt feladatellátás között. 8. 2. Makó A kistérséghez tartozó 17 települési önkormányzat alkotja a többcélú társulást. A kistérségen belül 5 mikrotérség 5 alközponttal, valamint köztes szintként 1 makrotérség működik (6 településsel). A többcélú társulás alapdokumentuma összesen mintegy 90 önkormányzati részfeladat esetében tartja fontosnak és kivitelezhetőnek a térségi együttműködést. A kistérségi társulást alkotó települések széles körű célrendszert fogalmaztak meg, melyek közül kiemelendő: - szervezeti keretet biztosítson a települési önkormányzatok kapcsolat- és együttműködési rendszerének; - az önkormányzati feladat- és közszolgáltatási rendszer közös, illetve térségi rendszerének kialakítása, szervezése, összehangolása, működtetése, fejlesztése térségi feladatellátás); - a térség intézményrendszerének integrálása, feladatellátásának összehangolása, intézményfenntartás; - a feladatellátás feltétel- és forrásrendszerének koordinációja, fejlesztése; - a térség területének összehangolt fejlesztése; - közigazgatási (államigazgatási) feladat-és hatáskörök ellátása; - térségfejlesztés: területfejlesztés és településfejlesztés összehangolása. Részletesebben a közútkezelési feladatok ellátásának szervezésére, lebonyolítására vonatkozó elemeket kívánjuk bemutatni, tekintettel arra, hogy e nem tipikus kistérségi feladatellátás jó példaként értékelhető. A makói kistérségben a településenként, illetve a megye által biztosított szervezésben sem megfelelően ellátott kezelési, fenntartási munkálatok közös megszervezésére is társultak. Az önkormányzati tulajdonba került utak állapota több mint tíz év gyakorlati tapasztalatai alapján azt mutatják, hogy pénzügyi forrás, továbbá szakember hiányában a településeknek jelentős nehézséget okoz útügyi feladataiknak maradéktalan ellátása. A települések helyi úthálózata a megfelelő finanszírozási háttér hiányában lassan épül 63


ki, a fenntartásra alig-alig jut pénz, így fordulhat elő, hogy a használattól, az időjárási viszontagságokból adódó burkolati hibák, repedések, stb. helyreállítása elhúzódik vagy el is marad. A hibák észlelése és javítása közötti időintervallum sokszor meghaladja az egy évet is, holott I. rendű önkormányzati utaknál maximum 14 nap, még II. rendű utaknál 45 nap alatt kellene azokat kijavítani. A társulást alkotó települések felismerték, hogy a felmerülő napi problémák kezelésére csak is kistérségi összefogás szintjén lehet megoldási alternatívákat találni, a helyi közútkezelési feladatkörben, a helyi belterületi utak fenntartását, a közutak forgalmi rendjének kialakítását, felülvizsgálatát közösen szükséges megszervezni. Az útfenntartási feladatokon belül: a burkolatok fenntartása, ellenőrzése körében: kátyúzás, repedés javításáról, burkolatgyűrődések lemarásáról, felületi meghibásodások javításáról, kőburkolat javításáról, földutak profilkiegyenlítéséről közösen gondoskodnak. A kistérséghez tartozó települési önkormányzatok képviselő-testületei a kötelező közszolgáltatási feladataikról a többcélú társulás keretében létrehozott társulásban való részvétellel, társulás útján gondoskodnak, és megbízzák a székhelyül szolgáló település önkormányzat képviselő-testületét, hogy a helyi közútkezelés feladataival kapcsolatos szervezési, koordinálási, közös versenyeztetési eljárás lebonyolítási, műszaki ellenőrzési feladatainak ellátásával. A megbízott önkormányzat a hivatal Műszaki Irodája Városüzemeltetési Csoportja keretében gondoskodik a feladatellátásról. A társult képviselő-testületek a tervezett közútkezelési feladataikat évente megtervezik, a szükséges útkezelési feladataikról felmérés alapján adatot szolgáltatnak tárgyév február hó 28. napjáig a Városüzemeltetési Csoportnak. A kistérségi közútkezelési feladataik kivitelezési munkálataival kapcsolatos versenyeztetési eljárást közösen bonyolítják le a Polgármesterek Tanácsa útján. A versenyeztetési eljárás eredményéről a Polgármesterek Tanácsa útján döntenek. A Városüzemeltetési csoport készíti elő és bonyolítja le a versenyeztetési eljárás teljes folyamatát, látja el a kivitelezési munkák műszaki ellenőrzését. A társult települési önkormányzatok képviselő-testületei a társulás útján a szakmai szabályoknak megfelelően biztosítják a közútkezelési feladataik elvégzését. A feladatellátás dologi, tárgyi, technikai feltételeit – az ezzel kapcsolatos többletkiadásokat – a társult települési önkormányzatok képviselő-testületei közösen biztosítják. A társult települési önkormányzatok a Polgármesterek Tanácsa, a Jegyzői Kollégium útján évente értékelik a feladatellátás tárgyi, technikai feltételeit. A közútkezeléssel kapcsolatos feladatok pénzügyi forrása - a közútkezeléssel kapcsolatos kistérségi feladatellátás fedezetét saját és külső erőforrások (pályázati, ösztönző támogatás, hozzájárulás) bevonásával biztosítják; - a közútfenntartáshoz, forgalmi rend kialakításához szüksége pénzügyi fedezetet az éves költségvetési rendeletükben előirányzatként biztosítják; - közös közútkezelési feladataik fedezetére elkülönített pénzalapot hoznak létre; 64

BM IDEA PROGRAM


- saját költségvetésükben közútfenntartási feladatokra elkülönített pénzügyi előirányzatot átadott pénzeszközként átadják a közös pénzalap keretbe; - az elkülönített pénzügyi előirányzatot székhely települési önkormányzat költségvetési elszámolására tárgyév március 31. napjáig átutalják; - a közös pénzalap felhasználásáról minden költségvetési év végével elszámol a többcélú kistérségi társulás a zárszámadás rendje szerint legkésőbb a zárszámadás időpontjában, annak keretében a költségvetés kijelölt kezelője; - az év végi beszámolót a tárgyévet követő évben legkésőbb a zárszámadás határnapjáig elkészíti és benyújtja a társult települési önkormányzatok képviselő-testületeinek, a Polgármesterek Tanácsának a költségvetés kijelölt kezelője. 8.3. Lenti A Zala megyében működő többcélú kistérségi társulások közül a Lenti Kistérség Többcélú Társulás emelhető ki, mely az összefogás, egységes fellépés, a lehetőségek gyors felismerése terén élen jár a megyében. A városi polgármesteri hivatal munkatársainak szakmai felkészültsége, az új együttműködési forma iránti fogékonysága, a polgármesterek és képviselő-testületek hozzáállása terén a Lenti kistérség lényegesen kedvezőbb tulajdonságokkal rendelkezik. Kiemelendő a kistérségben tevékenykedő jegyzők aktív részvétele a megállapodás előkészítésében. A Lenti kistérséghez – meglehetősen sok - mintegy 51 település tartozik, ami nem predesztinálta arra, hogy itt valósuljon meg leggyorsabban és legszélesebb körben a kistérségi együttműködés, habár az aprófalvas településszerkezet miatt már a 90-es években is különös jelentősége volt a települések közti együttműködésnek, a társulásnak. Elég utalnunk arra, hogy itt található az ország legtöbb önkormányzatot kiszolgáló körjegyzősége, a rédicsi. Valamennyi település tagja volt valamely intézményfenntartó társulásnak. A kistérségben az 51 önkormányzat mindössze 12 hivatalt tart fenn. A kistérség minden fejlődési és gazdasági mutatója rendkívül negatív, ezért vélhetően a nagyobb forrásigény, a fokozott egymásrautaltság eredményezte azt, hogy könnyebben zajlott le a többcélú társulás megalakulása. A térség egyetlen városa Lenti, melynek 2 középfokú oktatási intézménye van, emellett bíróság, ügyészség, munkaügyi központ, körzeti földhivatal, tűzoltóság, rendőrkapitányság, könyvtár, művelődési központ, rendelőintézet, televízió, termálfürdő található a városban. A kistérség jellemzői között kell megemlíteni az élénk határmenti kapcsolatokat, a megyei átlag feletti munkanélküliséget, az aprófalvas településszerkezetet. Amit tömegközlekedés címszóval jelölünk, az e vidéken napi egy-két Volán-járatot jelent csupán. Kedvezőtlen tendenciaként jelentkezett 1990 után, hogy egyes önkormányzatok (pl.: Szentgyörgyvölgy) visszahozták az iskolát a településre, amely a csökkenő tanu65


lói létszám mellett olyan magas fajlagos költséggel működtethető, ami előbb-utóbb az oktatási intézmények megszüntetésének kényszerét, integrációját vonja maga után. A 244/2003. (XII.18.) számú Korm. rendelet megjelenése ösztönözte, hogy a kistérséghez tartozó valamennyi település részvételével megalakult a többcélú kistérségi társulás, vállalva a közoktatási, pedagógiai szakszolgálati, központi orvosi ügyeleti, családsegítő és gyermekjóléti szolgálati, területfejlesztési, valamint az állati hullák megsemmisítésével és a települési folyékony hulladék elszállításával kapcsolatos feladatok ellátása. Gyorsaságuknak és konszenzus készségüknek köszönhetően 2004ben sikeresen pályáztak ösztönző támogatásra, melynek eredményeként 102.000.000 Ft-ot nyertek. A fenti sikereken túl elmondható, hogy ez a többcélú társulás az elsők között vállalta át a kistérségi fejlesztési tanács feladatait is, azóta civil és érdekképviseleti szervek is részt vesznek a társulási tanács ülésein. Hasonló módon gyors és hatékony egyeztetést követően hajtották végre a 2004. évi CVII. törvény rendelkezéseinek megfelelően a társulási tanács szervezeti és működési szabályzatának módosítását, így megtörténhetett a társulás átalakulásának határidőben történő bejegyzése. Álláspontunk szerint jelentős szerepe volt mind a megalakulás, mind az átalakulás folyamatában annak, hogy a társulás folyamatosan kikérte a megyei közigazgatási hivatal szakmai véleményét a döntések előkészítésében, hogy a hivatal képviselője rendszeresen részt vett a társulási tanács ülésein, ahol javaslatait mérlegelték és jelentős számban elfogadták. Ez a szoros együttműködés eredményezte, hogy a társulás alapdokumentumai megfelelnek a törvényesség követelményének és elmondható, hogy a társulás eddigi működése is törvényes. A kistérség önkormányzatai korán felismerték, hogy az együttműködés jóval nagyobb erőt képvisel, mint egyetlen település önálló törekvése. A társulás tagjai bíznak abban, hogy összefogással az évtizedeken át hátrányt jelentő határmentiségből sikerül előnyt kovácsolni, hiszen a szlovéniai Lendva várossal együttműködve már eddig is több uniós pályázatot nyújtottak be. Bár nem volt vitamentes a többcélú társulás létrehozása, de az egyéni érdekét sikerült mindenkinek e rendkívül fontos cél alá rendelnie. A székhely önkormányzat számára egyértelmű volt, hogy van racionalitása a többcélú társaság létrehozásának, hiszen Lenti már eddig is számos olyan feladatot látott el, melyek a körzetközponti szerepéhez kapcsolódtak. A sikerhez hozzájárult az is, hogy a többi település képviselő-testülete is felmérte az együttműködéstől várható előnyöket. A várakozást igazolva sikeres pályázatukkal olyan támogatáshoz jutottak, mely jelentős fejlődést, előrelépést realizálhat a kistérségi szolgáltatásokban, további együttműködésre ösztönöz. Ezt támasztja alá, hogy tevékenységüket bővíteni kívánják olyan nem tipikus feladatokra, mint például az állati hulladékok gyűjtése, ártalmatlanítása valamint a szilárd hulladék gyűjtése és kezelése. A Lenti Kistérség Többcélú Társulása 2005-ben is eredményesen pályázott. Öszszesen 69.765.376 forintot nyert a társulás az alábbi bontásban: 66

BM IDEA PROGRAM


-

-

bejáró gyermekek, tanulók ellátásához kapcsolódó támogatás: 41.026.000 Ft; intézményfenntartó társulás óvodájába, általános iskolája 1-4. évfolyamára járó gyermekek, tanulók támogatása- amennyiben az óvoda, illetve az általános iskola községi tagintézményként működik: 502.667 Ft; a társulás vagy az intézményi társulások által fenntartott és szervezett, a személyes gondoskodás keretébe tartozó gyermekjóléti alapellátások alapján az ellátási körzetbe tartozó 0-18 éves gyermekek száma után járó támogatás: 3.447.360 Ft; a társulás által vállalt közszolgáltatások általános működési támogatása: 24.789.349 Ft.

A többcélú kistérségi társulás működési költségvetéséből jelentős összeg jut az aprófalvaknak, ez azt is jelenti, hogy sikerült azzal az évtizedes beidegződéssel szakítani, miszerint Lenti s mellette néhány nagyobb község a kisebb települések kárára gazdagodik. Soha nem remélt eszközökkel gyarapodik a térség, ezeket javarészt az aprófalvak felzárkóztatása érdekében használják fel. Ugyanakkor fontosnak tartják a város gyarapodását is, hiszen ami Lenti fejlődését szolgálja, az közvetve jó a szomszédos községeknek is. A többcélú kistérségi társulás alapításával és eddigi működtetésével járó feladatokat példaszerűen látta el a polgármesteri hivatal. Tette mindezt a napi munkája mellett úgy, hogy abban semminemű visszaesés nem mutatkozott. A végletekig azonban ez nem folytatható, ezért úgy döntöttek úgy, hogy létrehoznak egy munkaszervezetet, mely jelenleg - ideiglenes jelleggel – a lenti inkubátorházban kerül elhelyezésre. Mivel a többcélú kistérségek kialakítása egy relatíve gyors folyamat, ahol gyakran eltérő érdekeket kell összehangolni a közös célok érdekében, ezért a Lenti kistérségi együttműködés sem nevezhető tökéletesnek. Az együttműködés részletei hónapról-hónapra kristályosodnak ki. Azonban az az út és eltökéltség, amelyet itt tapasztaltunk példaként szolgálhat a megye és talán az ország más kistérségei számára is. 8.4. Szerencs A Szerencsi többcélú kistérség társulás működése jó példája annak, hogy a kormány közigazgatási korszerűsítésére vonatkozó programja az ország egyik leghátrányosabb megyéjében is sikeres lehet. A közigazgatás ezen új jogintézménye többek között a hatékony, eredményes minőségi szolgáltatások nyújtásának, az életminőség javításának, a közigazgatási szolgáltatásokhoz való egyenlő hozzáférésnek és az önkormányzatok jobb együttműködésének megvalósítását tűzte ki célul. Ezek megvalósítása érdekében a gazdag történelmi múlttal rendelkező dinamikusan formálódó jelennel és perspektivikus jövőképpel rendelkező 18 településből 67


álló szerencsi kistérség önkormányzati vezetői a megyében elsőként ismerték fel a közös érdekek mentén kialakult együttműködés előnyeit. A kistérség székhelytelepülése a 10.386 lakosú Szerencs városa lett, e köré szerveződött a 46.240 fő ellátását biztosító 18 településből álló többcélú kistérségi társulás. A Szerencsi Többcélú Kistérségi Társulás a jogszabályváltozások nyomán a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény rendelkezéseinek megfelelően alakult át. A kistérség elfogadottságát igazolja, hogy a társulási tanács ülésein a részvétel jellemzően 100%-os. A térség egészéért való tenni akarást támasztja alá az is, hogy a kis létszámú települések a lakosságarányos szavazati jogukból eredő hátrányok kiküszöbölésére a társulási megállapodást akként módosították, hogy minden település egy szavazattal rendelkezik, ami nagyban hozzájárult a döntéshozatali eljárás során a települések tényleges egyenrangúságának elismeréséhez. A Szerencsi Többcélú Kistérségi Társulás megállapodásában vállalta a közoktatás, szociális intézményi feladat, az egészségügyi feladat, a belső ellenőrzés, a közművelődési közgyűjteményi tevékenység, a környezet- és természetvédelem, valamint a hulladékkezelés, a területrendezés és területfejlesztés feladatainak közös ellátását. A többcélú kistérségi társulás keretében kistérségi határon átnyúló társulás nem, de a térségen belül egy intézményi társulás működik közoktatási feladatok ellátására. A pályázatok benyújtásának viszonylag rövid határideje túlfeszített munkát és magas szintű együttműködést követelt meg. A kistérség pályázatának sikeréhez arra is szükség volt, hogy a pályázati felhívás értelmezésén túl a feltételeket, adottságokat alaposan mérlegeljék, mivel az a kiírásban nem szerepelt, hogy a kötelezően ellátandó és a választható feladatok között milyen belső arányokat kell tartani, de a bírálati szempontokból próbálták ezeket kikövetkeztetni. Ezekhez igazodva döntöttek úgy, hogy a közoktatási, a szociális és az egészségügyi feladatblokkra 80 MFt összegben, a területfejlesztési feladatokra csak tervkészítési munkákra 9 MFt értékben, és a 8 választható feladatra 31 MFt értékben készítették el pályázati anyagukat. E típusú gondolkodás a vissza nem térítendő pályázati összegek odaítélése során nem kis előnyt jelentett, hiszen ennek köszönhető, hogy 111,5 MFt-ot nyertek el. A társulási tanács együttműködési megállapodást kötött a Borsod-AbaújZemplén Megyei Kereskedelmi és Iparkamarával, továbbá ezen a tanácskozáson döntöttek a BM. Országos Bűnmegelőzési Központja által kiírt bűnmegelőzési pályázat benyújtásáról és bűnmegelőzési bizottság létrehozásáról. A pályázaton 8 millió forint elnyerésére volt lehetőség, minimálisan 25 %-os önerő vállalásával. A pályázat elkészítésére rövid idő, csupán 2-3 hét állt rendelkezésre. Örvendetes, hogy sikeres pályázatukkal 2,3 millió forintot nyertek az előbbiekben meghatározott célra. A társulási tanács véleménye szerint a térség még sikeresebben élhetett volna a pályázatok kínálta finanszírozási eredményekkel, amennyiben az azok elkészítésére 68

BM IDEA PROGRAM


nyitva álló hosszabb határidők, alaposabb, elmélyültebb hatástanulmányok és igényfelmérések elkészítését tették volna lehetővé. A társulás vezetői részéről minden kérdésre kiterjedő előkészítő és szervező munkát igényelt a tagtelepülések megelégedettségét is szolgáló konszenzus megteremtése. A megyében példaértékű e kistérségi együttműködés, mivel egy alaposan átgondolt, az összetett és bonyolult érdekstruktúra talaján egyeztetett és megfogalmazott közös előnyöket hordozó jövőkép felvázolásával, a nyitottság és a kezdeményezésekre fogadó kész szemlélettel sikerült eloszlatni a kistelepülési önkormányzatok önállóságának csorbulásától, illetve a feladatok kiürülésével az önálló önkormányzat megszűnésétől való félelmet. A Szerencsi Többcélú Kistérségi Társulás élt a Belügyminisztérium által kiírt megvalósíthatónak tűnő valamennyi pályázati lehetőséggel, továbbá a megyében létrejött többi társulást megelőzve ismerte fel azt, hogy a térségben a szolgáltatások csak akkor fognak hatékonyan és kiemelkedően működni, ha a társulás döntéseinek meghozatalába civil szervezeteket és a kamarákat is bevonják. E szervezetekkel kialakított együttműködés és a társulási tagokat megillető demokratikus szavazati jogok biztosítása, továbbá valamennyi tagönkormányzat egyenrangú partnerként való kezelése, az elnyert támogatásoknak a települések adottságait is figyelembe vevő arányos elosztása, illetve a székhelytelepülés által vállalt olyan minőségi közszolgáltatások nyújtása (közbeszerzés, belső ellenőrzés, utazó tanár) a térség lakosai számára, amelyek biztosításához szükséges tárgyi és személyei feltételek csak Szerencsen állnak rendelkezésre, mind azt erősíti meg, hogy e társulás működése más kistérség számára is követendő példaként szolgálhat. 8.5. Dombóvár A Többcélú Társulás megalakulását jelentős mértékben segítette, hogy a 16 települést magába foglaló kistérségben csak egy város van. A 35120 fő lakosból Dombóváron, a térség centrumtelepülésén él 20.667 fő, ahol biztosított a középfokú oktatás, működnek személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények, közművelődési intézmények és a fekvőbeteg-ellátást biztosító kórház. A közszolgáltatások ellátása terén hagyományosan segítséget nyújt a kistérség településeinek a város. A közel tíz éve működő Dombóvár és a Város Környéki Önkormányzatok Területfejlesztési Társulása a területfejlesztés feladatainak ellátása mellett hiánypótló szervező tevékenységet vállalt néhány közszolgáltatás (pedagógiai szakszolgálat, öszszevont háziorvosi ügyelet) működtetésében. A társulási törvény hatálybalépését követően a közoktatás területén intézményfenntartó társulások jöttek létre, a szociális és gyermekjóléti feladatok ellátására a települések megállapodást kötöttek a centrumtelepülés intézményeivel. A többcélú társulás megalakulását hátráltatta, hogy a törvény hatálybalépése az alkotmánybírósági kontroll miatt késett, s ez bizonytalanságot keltett a kistelepülések képviselői körében. További problémát jelentett, hogy a közoktatási intézmények ve69


zetői és pedagógusai teljesítőképességük határán túl is fenn kívánták tartani saját intézményüket. A bizonytalanságot növelte, hogy az ösztönző támogatás elnyeréséhez szükséges pályázat elkészítésére rövid idő állt rendelkezésre. Mindezek ellenére a korábbi együttműködés további megerősítését, a szakmai irányítás hatékonyságának növelését látták a többcélú társulások megalakításában. A társulási megállapodást a többcélú társulásokról szóló – hatályba még nem lépett törvény - , valamint a területfejlesztésről szóló 1996. évi XXI. tv. rendelkezéseit figyelembe véve fogalmazták meg. Tartalmának egyeztetését, szakmai kontrollját a korábban már megalakult Jegyzői Klub segítette. Az új, többcélú társulásokról szóló 2004. évi CVII. tv hatálybalépésével a megállapodás felülvizsgálatára, a társulás átalakulására volt szükség, többek között a közoktatási feladatellátás terén, ahol további három, már korábban megalakult közoktatási intézményfenntartó társulás csatlakozott be a Többcélú Társulásba. A módosítással a Tanács azt is kimondta, hogy alapvető szakfeladatának ezután az oktatásnevelést tekinti, a közoktatás kérdését kiemelten kezeli. Ugyancsak áttekintette a Társulás Tanácsa a szociális feladatellátás módját és a szociális és gyermekjóléti feladatok ellátására is intézményfenntartó társulást hozott létre, valamennyi település részvételével. A dombóvári kistérségben az 1996. óta működő területfejlesztési társulás – érzékelve a kistelepülések ilyen irányú igényét – a szigorú értelemben vett területfejlesztési feladatok mellett vállalkozott bizonyos közszolgáltatások ellátására is, többek között a házi orvosi összevont ügyelet működtetésére, a civil szervezetek és kulturális egyesületek segítésére közművelődési referens alkalmazásával (pályázati források segítségével), a katasztrófavédelem megelőző feladatainak koordinálására. A kistérség településein tehát a közös feladatvállalás, közös működtetés, közös döntés egyáltalán nem volt ismeretlen, s az addigi együttműködés tapasztalatai pozitívok voltak. A kistérségben működő közoktatási intézmények szakmai munkájának, költséghatékonyságának elemzése is elkészült, amelyben a többcélú kistérségi társulások megalakulását ösztönző pályázatot készítő szakmai team kidolgozta az intézmények költséghatékony, ugyanakkor magasabb szakmai színvonalon való működtetésének feltételeit. Ugyanakkor folyamatos egyeztetésre, párbeszédre volt szükség a többcélú társulás létrejöttét szorgalmazó politikai vezetés (Területfejlesztési Társulás Elnöke, a kistérségi centrum település polgármestere, Megyei Közgyűlés alelnöke) és pályázatíró team, valamint a települések vezetői és dolgozói, továbbá a települések lakosai között (falugyűlések, kerekasztal-beszélgetések) a közös feladatellátás előnyeiről. A többcélú társulás létrehozásával elérhető közös sikerekben bízó politikai és szakmai csoport a közoktatásra vonatkozóan közép- és hosszú távú terveket is kidolgozott, amely tervek alapja a kistérségben már működő, a helyi szükségletekre választ kínáló pedagógiai szakmai programok összehangolása volt. Ezzel párhuzamosan a programok megvalósulásához szükséges pénzügyi források kistérségbe mozdítása is megkezdődött (közös EU-s pályázati forrás a kistérség négy közoktatási intézmény részére). 70

BM IDEA PROGRAM


Világossá vált, hogy a kialakuló kistérségi közoktatási stratégia hosszú távú működtetésének alapvető feltétele a fenntartói feladatokat segítő, elemző javaslatot kidolgozó, forrásgyűjtő szakmai háttér megteremtése, a kistérség egészére kiterjedő szervező, tervező funkció és egységes követelmény-mérési rendszer alapjainak kidolgozása. A társulás megalakulásához hatalmas meggyőző erőt jelentettek a települési önkormányzatok előtt megcsillantott támogatási lehetőségek. A Dombóvár és Környéke Többcélú Kistérségi Társulás valamennyi települése vonatkozásában felvállalta a pedagógiai szakszolgálati feladatok közül a logopédia és gyógytestnevelés közös szervezését. A közös feladatellátás ezen a területen sem volt új a települések számára, ugyanis 1996-2000-ig a Területfejlesztési Társulás látta el – a megyei önkormányzat szakmai segítségével – a szolgáltatást. Szakember és forrás hiányában mind a Társulás, mind pedig a feladatgazda megyei önkormányzat csak részben tudta ellátni a feladatot, amit az ellátásra szorulók magas száma, valamint az alacsony feladat-ellátási szint hatékonysági mutató is bizonyított. A tevékenység átvétele azonban nem volt problémamentes. A szakmai feladatokat ellátó intézmény részéről felmerült a bizonytalanság, vajon képes lesz-e az új Társulás a megrendelt feladat finanszírozására, mozgósítható-e a települések csekély forrásaiból e célra pénzeszköz. A feladatot átadó megyei önkormányzat és a Társulás között is további egyeztetésre volt szükség, s ennek eredményeként jelenleg a pedagógiai szakszolgálati feladat a többcélú társulások első, a kistérség egész területén „kötelezően” ellátandó feladatává vált. A társuláson belül a szavazatarányok kialakításánál bizonyos fokú önmérsékletet gyakorolt a székhelytelepülés és a társulási megállapodásban valamennyi társulásban résztvevő tag (település) egy szavazati joggal rendelkezik. Az „egy tag egy szavazat” elvének érvényesítése, e tekintetben a székhely település gesztusa, nagyban segítette a széleskörűen támogatott, konszenzusos megoldások létrejöttét is. Szakmai hozzáértése, a cél iránti elkötelezettsége alapján a Társulás Tanácsa titkos szavazással egyhangúlag választotta meg elnökének a térségcentrum polgármesterét. Az elnök munkáját három elnökhelyettes segíti. Az elnökhelyettesek a kistérség földrajzi megoszlásának megfelelően egy-egy mikrotérség központjának polgármesterei. Az adott mikrotérség jellemző problémáinak jelzésein túl az elnökhelyettesek a mikrotérség intézményeivel kapcsolatos elemző tevékenységbe is bekapcsolódnak. A rövid működés alatt kikristályosodott, hogy a közös feladatokban való döntést megkönnyíti, hogy a területfejlesztésben, az önkormányzati munkában nagy tapasztalatokkal rendelkező elnök minden jelentős, a kistérség fejlődésében fontos döntés előtt többször is egyeztet a három elnökhelyettessel és a Pénzügyi Bizottsággal. A kevés számú tag ugyanakkor lehetővé teszi a kiemelten fontos feladatokkal kapcsolatos döntések mintegy személyre szóló egyeztetését is. A Dombóvár és Környéke Többcélú Kistérségi Társulás vállalt feladatait a társulás keretén belül működő intézményfenntartó társulások (mikrotársulások) útján, 71


valamint szakember közös foglalkoztatására vonatkozó megállapodások alapján látja el. A Társulás a közoktatási és szociális intézményfenntartó társulásokkal kötött megállapodások értelmében – a már meglévő kapcsolatrendszerre építve – vállalja a mikrotérségi feladatellátási központok kialakítását, különös figyelmet fordítva arra, hogy mindegyik térség megtalálja sajátos arculatát, egyedi karakterét. A mikroközpontok egyfajta szakmai műhelyekként működnek, melyek között a koordinációt a munkaszervezet biztosítja. A munkaszervezet a központja a kistérségi adatbázis-rendszernek, az ezen alapuló elemző, rendszerező, figyelő, javaslattevő munkának, melybe azonban a mikrotérségi intézmények is hatékonyan bekapcsolódnak. A Társulás és az önálló intézményként működő közoktatási intézmények között is szoros együttműködés alakult ki, azonban az intézmények részéről időnként bizalmatlanság volt megfigyelhető, mely mögött az eddigi bevett szokások, sok esetben a pozícióféltés állt. A közösen kialakítandó pedagógiai program, a vezetők közös képzése, a közös szakmai napok viszont sikeresen oldották ezeket a feszültségeket. Az együttműködést gátolta a közoktatási, szociális feladatok területén a területfejlesztési feladatokat a többcélú társulás keretében megállapodással ellátó Területfejlesztési Társulás Munkaszervezetének hozzáállása. Bár területfejlesztési törvény novemberi módosítása, a többcélú társulásokról szóló törvény hatályba lépése lényegében letisztította a Társulás területfejlesztési funkcióit, a klasszikus területfejlesztési szakemberek mégis nem szövetségesként, hanem az esetek jelentős részében riválisként kezelik az új típusú társulást és munkatársait. A kistérségen belül négy mikrotérség alakult ki, melyek a közoktatás, szociális és gyermekjóléti alapellátás, illetve a közművelődés ágazatokban vállaltak szerepet. Már a rövid működés során is érzékelhető a pedagógiai programok összhangja a kistérségi sajátos igényekre érzékenyebben reagáló intézményrendszer kialakulása, valamint a szakmai és tárgyi feltételek javulása. Az új vezetési struktúra már érzékelhetően hatékonyabb és takarékosabb gazdálkodást tesz lehetővé. A szociális és gyermekjóléti ellátások biztosítása során kialakították a közös gazdálkodás és eszközbeszerzés rendszerét, melynek eredményeként az új ellátásokhoz kapcsolódó források közös elosztásával minőségi előrelépést sikerült elérni, hiszen a kistelepülésen is biztosítható a megfelelő szakemberellátás. A konszenzus megteremtéséhez hozzájárult az egy tag egy szavazat elvének érvényesítése, mivel ez elejét vette azon kifogásnak, miszerint a kistérség egyetlen városa rá akarná kényszeríteni akaratát a térség kistelepüléseire. Az elnök munkájának segítését ellátó három elnökhelyettes személyét az ún. mikrotérségek településeiének vezetőiből választotta meg a Tanács. Ezzel a területi elv is szerepet kapott a Társulás felépítésében, hiszen a mikrotérségek vezetői területük problémáit közvetítik a Társulás felé. Az elnök minden, a kistérség fejlesztését szolgáló döntés előtt egyeztet az elnökhelyettesekkel, az elnökhelyettesek pedig a mikrotérségben levő intézmények vezetői és lakosai felé biztosítják az információ áramlását. 72

BM IDEA PROGRAM


A kistérség hátrányos gazdasági, társadalmi jellemzői miatt kiemelten fontos a Társulást létrehozó önkormányzatok együttműködése, amit a kialakított demokratikus döntéshozatali eljárás is biztosít. A Társulásban két döntési mechanizmus működik egymással párhuzamosan: egy formális, demokratikus elvek szerint kialakított döntéshozatal, továbbá egy informális jellegű, sokszor személyre szabott egyeztető eljárás. A legtöbb döntés kapcsán – legyen az bármilyen kis jelentőségű kérdés – a kialakított mikrotérségekben folyamatos megbeszélés, párbeszéd történik, így végül a Tanács elé kerülő kérdésekben már nem nagyon fordul elő vita. A Tanács döntéshozatala azonban nem egy formális aktus: kifejezi a Tanács tagjainak egyenrangúságát, a meghozott döntésért való közös felelősséget és sokszor újabb problémák felvetését teszi lehetővé. Ennek a konszenzuskereső és kifejező megoldásnak az alapja a Tanács tagjai közötti korrekt és pontos információátadás. A Dombóvár és Környéke Többcélú Kistérségi Társulás és a Társulás keretében működő mikrotársulások a feladatellátásra partnerségi együttműködést kötöttek. Ez adja a jogi alapját annak, hogy a közös szervezésben megvalósuló szakmai munkát a Társulás, az általa igényelt normatív működési támogatás átadásával segíthesse. A normatív működési támogatásokat a Társulás Tanácsa feladatmutatók (indikátorok) megnevezésével adja át az intézményfenntartó társulások fenntartóinak, elszámolási kötelezettség mellett. A Társulás a továbbiakban munkaszervezete révén figyeli a mikrotársulások pénzügyi-gazdasági helyzetét, a feladatmutatók alakulását, belső ellenőrzési rendszerén keresztül feltárja az átlátható gazdálkodás, vagyonműködtetés hiányosságait és útmutatást ad azok kiküszöbölésére. A többcélú társulások létrejöttével az a hiány pótolható, amit az ágazati jogalkotás nem lépett meg, azaz lehetőség van a differenciált feladat- és hatáskör ellátására, a feladatok tényleges decentralizációjára. A többcélú társulás – elnevezéséből is adódóan - nemcsak egy célra létrejött intézményi forma, mint a korábbi társulások, így alkalmas lehet a közszolgáltatások terén meglévő egyenlőtlenségek megszüntetésére is. 8.6. Pétervására A Pétervásárai Többcélú Kistérségi Társulás kiemelkedően látja el a többcélú kistérségi társulásokon belül valamennyi településre kiterjedően a belső ellenőrzési feladatokat. A belső ellenőrzési feladat szükségességét már 2003-ban felismerték a kistérség önkormányzatai, ezért létrehozták a Pétervására és Térsége Belsőellenőrzési Társulását 13 önkormányzat 42 intézményével. A Társulás a kistérség valamennyi önkormányzatára – 20 önkormányzat, 62 intézmény – kiterjedően 2004. október 15-től látja el az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvényben meghatározott és a költségvetési szervek belső ellenőrzésé73


ről szóló 193/2003. (XI.26.) Korm. rendeletben részletezett belső ellenőrzési feladatokat. A Társulás által meghatározott belső ellenőrzési feladatok az alábbiak: - pénzügyi-gazdasági ellenőrzés végzése; - cél-, téma- és utóvizsgálat lefolytatása a társult önkormányzatok intézményeinél; - függetlenített belső ellenőrzési feladatok ellátása a polgármesteri hivataloknál és a körjegyzőségeknél. Ezek kockázatelemzésen alapuló, éves ellenőrzési tervbe foglalt ellenőrzési feladatok. A kistérség területét a Társulási Tanács belső ellenőrzés szempontjából 4 részre osztotta, ennek megfelelően az ellenőrzést 4 belső ellenőr látja el. Az intézményi ellenőrzések a fenntartók által jóváhagyott éves munkatervek alapján történnek. A vizsgálatok összefoglaló jelentéssel zárulnak. Az intézményekben lefolytatott átfogó-, téma- és célvizsgálatokat utóellenőrzések végzése is követi. A belső ellenőrök feladataikat az alábbiakban részletezettek szerint látják el. - vizsgálják és értékelik a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési rendszerek kiépítésének, működésének jogszabályoknak és szabályzatoknak való megfelelését; - vizsgálják és értékelik a pénzügyi irányítási és ellenőrzési rendszerek működésének gazdaságosságát, hatékonyságát és eredményességét; - vizsgálják a rendelkezésére álló erőforrásokkal való gazdálkodást, a vagyon megóvását és gyarapítását, valamint az elszámolások, beszámolók megbízhatóságát; - a vizsgált folyamatokkal kapcsolatban megállapításokat és ajánlásokat tesznek, valamint elemzéseket, értékeléseket készítenek a költségvetési szerv vezetője számára a költségvetési szerv működése eredményességének növelése, valamint a folyamatba épített, előzetes és utólagos vezetői ellenőrzési, és a belső ellenőrzési rendszerek javítása, továbbfejlesztése érdekében; - ajánlásokat és javaslatokat fogalmaznak meg a kockázati tényezők, hiányosságok megszüntetése, kiküszöbölése érdekében; - nyomon követik az ellenőrzési jelentések alapján megtett intézkedéseket. Az együttműködés eredményességét igazolja, hogy a belső ellenőrök munkáját igénylik az önkormányzatok, az ellenőrzéseken kívül is számos alkalommal keresik fel őket szakmai segítségnyújtást kérve. A belső ellenőrzési feladatellátást sikeresnek értékelik, felismerték jelentőségét. Tekintettel a feladat súlyára és szakemberigényére, felmérték, hogy megfelelő színvonalon történő ellátása a települések együttműködése útján biztosítható.

74

BM IDEA PROGRAM

III. FEJEZET Deli Erika

A TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSI RENDSZER KIÉPÜLÉSÉNEK GYAKORLATI TAPASZTALATAI AZ ÁGAZATI FELADATOK ÉS AZ ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁS RENDSZERÉBEN

Z Z Z Z

ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁSSAL SZEMBENI ELVÁRÁSOK KISTÉRSÉGI KÖZÖS FELADATELLÁTÁS PÉNZÜGYI ÖSZTÖNZŐ TÁMOGATÁS ELVEI ÉS TOVÁBBFEJLESZTÉSE A TÁRSULÁSOK FINANSZÍROZÁSÁNAK FŐ IRÁNYAI

1. Miért volt szükség az önkormányzati gazdálkodás szemszögéből a többcélú kistérségi társulások rendszerének kialakítására? Mielőtt a többcélú kistérségi társulások elmúlt egy-két évi működésének – a fejezet címében szereplő szempontok szerinti - gyakorlati tapasztalatait bemutatnánk, érdemes szólni néhány gondolatot az önkormányzati gazdálkodással szemben támasztott elvárásokról. Ennek segítségével megértjük, miért is bír aktualitással az önkormányzati társulások ösztönzése. Közismert, hogy 1990-ben Magyarországon egy elaprózódott, széles feladat- és hatáskörrel rendelkező önkormányzati rendszer jött létre, melynek autonomitáson alapuló működése a rendszerváltást követő 4-5 évben gazdaságilag sem volt vitatott. Az 1990-es évek közepétől azonban érzékelhetővé váltak a problémák. A legkisebb lélekszámú településen is elvárásként fogalmazódott meg, hogy épüljön ki az intézményrendszer (óvoda, iskola, orvosi rendelő), továbbá legyen szennyvíz-elvezetés, stb., melyek megvalósításához a központi költségvetés jelentős forrásokat biztosított. Az egyes települések által létrehozott intézmények fenntartása, az ezzel párhuzamosan egyre erősödő „önállósodási” törekvések, a központ szabályozórendszer révén a kötelezően ellátandó feladatok növekedése, valamint a társadalomban végbemenő változások hatására (pl. csökkenő gyermeklétszám mellett fenntartott több száz „kisiskola”) az utóbbi években egyre határozottabb az igény az „önkormányzati finanszírozási rend átalakítására”. A témában laikusok és gyakran hozzáértők is a finanszírozás „reformjától” várják az elmúlt évtizedben összegyűlt feszültségek kezelését, pedig nyilvánvaló, hogy önmagában a finanszírozás nem gyógyír a problémák orvoslására. Milyen lehetőségek állnak a döntéshozók előtt? – Az önkormányzati feladat- és hatáskörök újragondolása, melyre a koordinatív szerepet betöltő tárcák (Belügyminisztérium, Pénzügyminisztérium, Mi75


niszterelnöki Hivatal) több alkalommal tettek kísérletet – sajnos nem túl sok eredménnyel. E kísérletek ugyanis – többnyire az ágazati minisztériumok ellenállása miatt – rendre meghiúsultak. Amennyiben a közeljövőben érdemi előrelépést kívánunk elérni, az önkormányzatokkal, érdekszövetségeikkel együttműködve, legalább egységes kormányzati fellépéssel kell ezen az úton elindulni. – Az ágazati jogszabályokban az egyes önkormányzati feladatok és intézmények esetében kötelezően előírt létszám, képesítési, építészeti és tárgyi eszközökre vonatkozó előírásokat csökkenteni kell, illetve – ahol lehetséges – a kötelező előírásokat ajánlottá kell tenni. – Európa más országaihoz hasonlóan ösztönözni kell az önkormányzatok együttműködését. Ebben jelentett 2004-től érdemi előrelépést a többcélú kistérségi társulások létrejötte. – A fenti lépések megléte esetén lehet az önkormányzati finanszírozási rendszerben érdemi lépéseket tenni, mely érintheti a központi és saját bevételek arányának utóbbiak javára történő átalakítását, a normatív támogatási rendszer egyszerűsítését, a „gazdagabb” és „szegényebb” önkormányzatok közötti adottságokat is figyelembe vevő kiegyenlítési mechanizmusok újragondolását. A fenti helyzetképből látható, hogy milyen együttes hatásokra születtek meg 2004ben az önkormányzatok közötti társulási „kedv” ösztönzésére a megfelelő jogi, intézményi és pénzügyi keretek. 2004. évet megelőzően ugyanis csupán a működést segítő néhány normatív állami hozzájárulás (pl. iskolai intézményfenntartó társulásokat, belső ellenőrzési társulásokat, körjegyzőségeket érintő normatívák), valamint a közös beruházásokat ösztönző kedvezmények útján próbálta a központi szabályozórendszer elérni a települések együttműködését. Mivel az Országgyűlés 2004-ben úgy döntött, hogy a többcélú kistérségi társulások nem jogszabály erejénél fogva – kötelezően -, hanem a települések önkéntes társulásán alapulva jöhetnek létre, rendkívül fontos volt, hogy: – mely feladatok közös ellátását várjuk el a kistérségektől, továbbá – milyen mértékű lesz a pénzügyi ösztönző támogatás, és milyen elven működik annak elosztása? Az indulás pillanatában tudtuk, hogy e két kérdésre adandó válasz egyértelműen meghatározza a többcélú kistérségi társulások kezdeti és távlati sikereit – vagy éppen kudarcait. Talán nem érdektelen, ha megosztjuk az olvasóval, hogy milyen szempontok motiválták a döntés-előkészítőket és döntéshozókat e kérdések megválaszolása során.

76

BM IDEA PROGRAM

III. KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSOK AZ ÖNKORMÁNYZATI GAZDÁLKODÁS RENDSZERÉBEN

2. Mely feladatok közös ellátását várjuk el a kistérségektől? Alapelv, hogy az önkormányzatok meglévő, jelenleg is kötelező feladatainak társulás útján történő ellátását, nem pedig új, önként vállalható feladatok vállalását ösztönözzük. Kétségtelen, hogy ez utóbbi célt lényegesen egyszerűbb lett volna megvalósítani (például turizmus szervezésére, erdei kisvasutak, vagy éppen jégpályák közös fenntartására vélhetően szívesebben társultak volna az önkormányzatok), ezzel azonban nem értük volna el a kívánatos célt, nevezetesen: a lakosság széles körét érintő közszolgáltatások színvonalának javítását, valamint a pénzeszközök eddiginél hatékonyabb felhasználását. Lényeges kérdés volt, hogy a meglévő kötelező feladatok közül melyek élvezzenek prioritást? Nos, már az indulás évében – 2004. évben – eldőlt, hogy az un. „nagy ellátórendszerekre” kell helyezni a hangsúlyt. Ez abban nyilvánult meg, hogy: – a közoktatási, – szociális és gyermekjóléti, – egészségügyi alapellátási ügyeleti feladatokat a központi támogatás fejében el kellett látni. E közszolgáltatási feladatokon túlmenően: – a területfejlesztési feladatok is az együttműködés alapvető területét jelentették. A fentieken túl a többcélú kistérségi társulások választhattak, hogy az alábbi feladatok közül melyeket kívánják még együttesen ellátni: – belső ellenőrzés, – mozgókönyvtári feladatok, – közös közbeszerzések, – útfenntartási feladatok, – hulladékgazdálkodás (pl. a közös feladatellátást szolgáló gazdasági társaságok létrehozása, dögkutak felszámolása) – államigazgatási feladatok. Bár 2004-ben a törvényalkotás ismert folyamata miatt érezhető volt némi bizonytalanság, továbbá viszonylag rövid idő állt a kistérségi társulások megalakulására, az eredmények mégis biztatóak voltak: 73 többcélú kistérségi társulás alakult meg, melyek vállaltak legalább három közszolgáltatási feladatot, további 69 kistérségben „csupán” a területfejlesztési feladatokra társultak. A 2004. nyarára létrejött 142 kistérségi együttműködés összesen 7,4 milliárd forint támogatásban részesült, melyet elsősorban a közös feladatellátást segítő felhalmozási kiadásokra, másodsorban működési kiadásokra fordíthattak. 2005. évben már megnyugtató jogszabályi környezetben folytathatták tevékenységüket a kistérségek, hiszen hatályba lépett a működésüket szabályozó kerettörvény, továbbá az Országgyűlés az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény módosításával megalkotta a gazdálkodásukra vonatkozó alapvető szabályokat is. Bár a 2005. évi költségvetési törvényben a többcélú kistérségi társulások részére jóváha77


gyott forrásoknak csak a nagyságrendje volt ismert, elosztásuk elve még nem, ennek ellenére a 2005. február 15-ig a (9 milliárd forintos) működési célú normatív támogatásra benyújtott pályázatok alapján már 108 többcélú kistérségi társulás vált jogosulttá. Ezt követően – 2006. május 15-ig – felhalmozási célú támogatási kérelmet nyújthattak be az újonnan megalakult többcélú kistérségi társulások, illetve a 2004. júniusáig létrejöttek közül azok, amelyek az indulás évében még „csak” a települések legalább 50-60 %-át fedték le, de azóta vállalták a 100 %-os lefedettséget. Ha ezeket a kistérségeket is figyelembe vesszük, akkor megállapítható, hogy e tanulmány készítésének időpontjában – 2005. júniusában – 148 többcélú kistérségi társulás működik az országban. A 2005. évi támogatások esetében továbbra is elvárás volt a már említett „nagy ellátórendszerek” feladatainak közös ellátása, azonban a 2004. évihez viszonyítva már szűkösebb volt a választható feladatok köre. Ennek egyik oka, hogy a választható feladatok egy részénél 2004-ben a kistérségek megkapták a közös feladatellátáshoz nélkülözhetetlen fejlesztések fedezetét (pl. hulladékgazdálkodásnál a cégalapítás, dögkutak felszámolásának egyszeri költségét), azonban az eredeti szándéknak megfelelően a későbbi üzemeltetésről az egyes települési önkormányzatok hozzájárulásából kell gondoskodni. A másik ok, hogy a kistérségek a 2005. évi működési célú 9 milliárd forintos normatív támogatásból 2,5 milliárd forintot un. „általános működési támogatásként” kaptak meg, melyet az általuk legfontosabbnak vélt feladatokra szabadon használhattak fel. Így mód nyílt a „nagy ellátórendszereken” túli más közszolgáltatások finanszírozására is. A többcélú kistérségi társulások számának növekedése egyértelműen alátámasztja, hogy 2004-ben jó irányba indultunk el. Természetesen ezen az úton – főként az első évben - zökkenők, bizonytalanságok is akadtak, melyek száma mára csökkent. Ezt szemlélteti a társulási tanácsi ülések hangulata is: míg a kezdeti időszakban az energia nagy részét a közös gondolkodás alapjainak megteremtése és a feszültségek oldása vitte el, mára a közös célok megfogalmazása és gyakorlati megvalósítása lépett a korábbi viták helyébe. Az eddigi tapasztalatok alapján megállapítható, hogy az ellátandó feladatok körének meghatározását az érintettek támogatták, illetve támogatják. Mielőtt azonban a szerzőt bárki kincstári optimizmussal vádolná, el kell ismerni, hogy a többcélú kistérségi társulások által ellátandó egyes feladatok feltételeinek meghatározása időnként már okozott vitákat. E vitákban részt vevők két pártra szakadtak: az egyik oldalon azt hangoztatták, hogy – főként a közoktatásban és a szociális alapellátásban – túl szigorúak a feltételek. Ellenben mások úgy ítélték meg, hogy e feltételeket könnyen ki lehet „játszani”, és így formális társulások jönnek létre. E vélemények közül az előbbi bizonyult megalapozottnak, így például a közoktatásban a Kormány enyhítette a támogatás eredetileg meghatározott jogosultsági feltételeit. Ha összegezni kell a többcélú kistérségi feladatellátás tapasztalatait, elsőként ezt a számadatok tükrében célszerű megtenni: 78

BM IDEA PROGRAM


2004. évben – a többcélú kistérségi társulási rendszer kialakításának évében – 73 társulás vált jogosulttá a központi támogatásra, melyek feladatellátását az alábbi adatok szemléltetik:

Feladat megnevezése Közoktatás Szociális és/vagy gyermekjóléti intézményi ellátás Szociális és/vagy gyermekjóléti alapellátás Egészségügyi alapellátási központi ügyelet Nyilvános könyvtári feladatok A települési szilárd és/vagy folyékony hulladékgyűjtés és -kezelés közös szervezése Állati hulladékok gyűjtésének és ártalmatlanításának közös szervezése Útkezelői (útüzemeltetői és fenntartási) feladatok A többcélú kistérségi társulás, valamint tagjai közbeszerzési eljárásainak közös szervezése és bonyolítása Belső ellenőrzési feladat Közös építési szabályzatok és közös településrendezési tervek készítése A kistérségi közigazgatási ügyintézés korszerűsítése Területfejlesztés

A társulások száma, melyek vállalták a feladat közös ellátását 73 16 55 66 20 17 14 12 10 43 5 20 73

Mint jeleztük, a 2005. évi 9 milliárd forintos működési célú támogatásra 108 többcélú kistérségi társulás vált jogosulttá. Az alábbi táblázatban bemutatjuk, hogy e kistérségek összességében mely feladatok ellátását vállalták, és ahhoz milyen összegű támogatást használhatnak fel: Feladat megnevezése Közoktatás (valamennyi társulásnak vállalnia kellett) Szociális intézményi feladat (pl. idősek otthona) Családsegítés Házi segítségnyújtás és/vagy jelzőrendszeres gondozás Közösségi szociális ellátások Támogató szolgáltatás Nappali szociális ellátás Gyermekjóléti szakellátás (átmeneti intézmények)

A társulások száma, melyek Jóváhagyott támogatás öszvállalták a feladat közös szege (millió forintban) ellátását 108

3.583

17 44

343 500

45 13 21 17

242 40 117 108

4

80 79

KISTÉRSÉGI MÓDSZERTAN Gyermekjóléti alapellátás Belső ellenőrzés Mozgókönyvtár Általános működési támogatás (valamennyi társulást megilleti e szabadon felhasználható támogatás) Mindösszesen:

87 85 22

620 624 200

108

2.543

108

9.000

A szintén 2005. évi – elsősorban fejlesztési célú – 6,4 milliárd forintos előirányzat esetében 86 társulás nyújtott be pályázatot, melyeknél a vállalt feladatok az alábbiak (a tanulmány írásakor a pályázatok elbírálására még nem került sor, így a támogatási összegeket nem szerepeltetjük): Feladat megnevezése

A társulások száma, melyek vállalták a feladat közös ellátását*

Közoktatás (valamennyi társulásnak vállalnia kellett) 86 Szociális intézményi feladat (pl. idősek otthona) 9 Szociális alapszolgáltatás 38 Gyermekjóléti szakellátás (átmeneti intézmények) 4 Gyermekjóléti alapellátás 43 63 Egészségügyi alapellátási ügyelet 47 Belső ellenőrzés 13 Mozgókönyvtár 71 Kistérségi ügyintézés Területfejlesztés (csak az új társulások pályázhattak) 13 * Előfordulhat, hogy a feladatot vállaló társulások száma nagyobb a táblázatban szereplőnél (mert vállalták a feladatot, de arra nem igényeltek támogatást).

Az egyes feladatok közös ellátásának tapasztalatai – előnyei és hátrányai röviden az alábbiakban foglalhatók össze: A központi költségvetés által 2004. és 2005. években is támogatott feladatok: – A közoktatási feladatot valamennyi társulásnak vállalnia kellett. E tény, valamint a kistelepülések részéről az iskolák önállóságának feladása miatti aggódás váltotta ki a legnagyobb vitát. Ezt felismerve – az eredetileg előírt feltételeknek az enyhítésével – sikerült olyan megoldást találni, melynek eredményeként pl. tagiskolai formában az óvodák, az általános iskola 1-4. osztályai többnyire helyben maradhatnak, az 5-8. osztályos gyermekeket pedig iskolabusz szállíthatja a megfelelő szakmai oktatást biztosító intézménybe. Az intézményeket továbbra is a többcélú kistérségi társuláson belüli un. „mikrotársulások”, vagy – ahol az egy tanulócsoportra jutó gyermekszám esetében előírt paramétereket önállóan is tudják teljesíteni - az egyes települések önállóan tarthatják fenn. Megjegyzendő azonban, hogy a kistérségek egy éves „születésnapja” környékén egyre terjed az a gyakorlat, melynek során a 80

BM IDEA PROGRAM


–

–

–

–

„mikrotársulások” átadják a közoktatási intézmények fenntartását a többcélú kistérségi társulásoknak. Kétségtelen, hogy ez utóbbi lenne a kívánatos cél – remélhetőleg néhány év elteltével e gyakorlat egyre inkább általánossá válik. Fontos megemlíteni, hogy a közoktatás esetében az intézményi ellátáson túl a pedagógiai szakszolgálati feladatokat is vállalni kellett (6 feladatból 2 feladatot választhatnak). Ezzel a kistérségek örömmel éltek, mivel így megoldódott a speciális ellátást (pl. logopédia, nevelési tanácsadás, stb.) igénylő gyermekek gondozása, akik eddig a földrajzi, utazási, kapacitásbeli korlátok miatt nem részesültek ellátásban. A gyermekjóléti alapellátási feladatokat, illetve az átmeneti gyermekjóléti intézmények és szociális intézmények közös fenntartását már a kezdetekkor is szívesen vállalták a kistérségek, mivel nem érezték a települések az autonómiájuk sérelmét. A szociális alapellátási feladatok esetében 6 feladat közül 3 szolgáltatás integrált biztosítását kell vállalni oly módon, hogy egy-egy „mikrotársulás” legalább 3.000 fős lakosságot fedjen le. A 3 feladat megszervezése esetenként – főként az aprófalvas kistérségekben - nehézséget okozott. Helyenként pedig az okozott zavart, hogy korábban egy-egy szolgáltatást az önkormányzat és pl. egy alapítvány közötti ellátási szerződéssel biztosítottak, a kistérségek létrejöttével pedig ezen alapítványok már nem voltak alkalmasak immár 3 szolgáltatás integrált ellátására. Ugyanakkor a kistérségi együttműködés vitathatatlan előnye, hogy a többlettámogatással olyan rászorultakat is ellátásban (házigondozásban, családsegítésben, jelzőrendszeres szolgáltatásban) részesítenek, akik korábban a források és a szervezés hiánya miatt nem éltek a szociális szolgáltatások lehetőségével. Az egészségügyi alapellátási ügyelet szintén az együttműködés kedvelt területe. Ennek több oka is van: korábban több településen nem volt biztosított a hétközi ügyelet, az egyes települési önkormányzatoknak jelentős forrásokkal kellett kiegészíteni az Egészségbiztosítási Alapból juttatott forrásokat, 2004. május 1-jétől az EU munkaidőre vonatkozó előírásai miatt pedig még nehezebbé vált az ügyelet ellátása és finanszírozása. E problémákra megfelelő megoldást jelent az egészségügyi alapellátási ügyelet kistérségi szervezése. Az egyszeri központi költségvetési támogatás segítségével jellemzően az ügyeleti épület kialakítására, akadálymentesítésre, szükséges tárgyi eszközök beszerzésére, ügyeleti gépjármű vásárlására került sor. E beszerzéseket követően pedig – az Egészségbiztosítási Alapból biztosított források segítségével - közösen gondoskodnak a folyamatos működtetésről. Bár kritikai észrevételként megemlíthető, hogy az egyes ügyeletekre előírt 25.000 fős lakosságszám esetenként magas, annak felülvizsgálatára a jövőben szükség lehet. A belső ellenőrzés a közoktatás után a második leggyakrabban vállalt feladat. Ennek oka, hogy e feladat az EU előírásai és a hazai jogszabályok szerint kötelező, azonban a megfelelő személyi és tárgyi feltételek az önkormányzatok – főként a kisebb települések - többségénél hiányoznak. Így a helyi önkormány81


zatok többségénél nem megoldott a belső ellenőrzési feladat ellátása, pedig a belső ellenőrzés nélkülözhetetlen a helyi önkormányzatok gazdálkodásának átláthatósága, illetve az átgondolt önkormányzati fejlesztések megvalósítása érdekében. A kistérségi együttműködés leggyakoribb formája, hogy a kistérség valamennyi intézményének ellenőrzésére közösen adnak megbízást. Előfordul azonban az is, hogy a székhely település polgármesteri hivatalának belső ellenőri osztályát/csoportját erősítik meg, és – megállapodás alapján – e szervezet látja el a kistérség egészére a feladatot. Ahol a kistérség egészére nem sikerült egységes szervezetet létrehozni vagy közös megbízást adni, ott lehetőség van a kistérségen belüli „mikrotársulások” létrehozására is. Bármelyik megoldást is választják, az nem csupán annyit jelent, hogy az egyes önkormányzatok eleget tesznek a belső ellenőrzési kötelezettségüknek: a megfelelő tapasztalatokkal rendelkező belső ellenőr szakmai segítséget is nyújt ahhoz, hogyan lehetne célszerűbben és hatékonyabban megszervezni az önkormányzat, illetve intézményei munkáját, s annak eredményeképpen milyen megtakarítást lehet elérni. – Főként az aprófalvas kistérségek esetében népszerű a mozgókönyvtári rendszer kiépítése, melynek egyszeri fejlesztési költségét és későbbi működését is támogatja a központi költségvetés. Ennek oka, hogy a kistelepüléseken, ahol van is könyvtár, nem felelnek meg a minimális feltételeknek sem (nincs önálló könyvtári helyiség, a polgármester irodájában, orvosi rendelő váróterében, zárt szekrényekben, osztálytermekben kapott helyet, nincs rendszeres nyitva tartás, gyakran fűtés sem, a néhány száz kötetes állomány a 80-as évek irodalmánál megállt, hiányoznak a folyóiratok, a korszerű információhordozók). A többcélú kistérségi társulás keretében egyrészt azokon a kistelepüléseken, ahol minimálisak a feltételek és nem érdemes könyvtárat működtetni, ott 2004-től mozgókönyvtárat – un. „bibliobuszt” – hoznak létre. A szolgáltatás leggyakoribb formája, hogy a többcélú kistérségi társulás megállapodást köt a „bibliobuszt” fenntartó megyei könyvtárral, így a fenntartás tetemes költségei nem kizárólag az adott kistérséget terhelik. A pályázati forrásból másrészt a kistelepüléseken szélessávú internetet építettek ki, melynek segítségével kinyílt a világ az itt élők számára is, akik – a könyvtári szolgáltatásokon túl – egyéb praktikus információkhoz juthatnak. Lehetőség volt továbbá a kistelepüléseken a könyvállomány bővítésére, bútorvásárlásra. 2005. évtől a rendszer fenntartását jelentős összegű központi működési támogatás biztosítja. – Mint jeleztük, a területfejlesztés valamennyi kistérség pályázatában szereplő együttműködési forma, melyre – a jellegéből adódóan – természetesen szívesen vállalkoztak a kistérséget alkotó települési önkormányzatok. E feladathoz a Belügyminisztériumból 2004., illetve 2005. évben kizárólag egyszeri – quasi fejlesztési – támogatást igényelhettek. E támogatás segítségével elkészíthették azokat a kistérségi komplex fejlesztési programokat, melyek az EU támogatások igényléséhez nélkülözhetetlenek. Ezen túlmenően a kistérségi szintű beruházásokhoz szükséges saját erő pótlására is felhasználható volt a támogatás (pl. 82

BM IDEA PROGRAM


az egyik Baranya megyei kistérség a gázberuházás folytatásához szükséges saját erőhöz igényelte a támogatást). 2005-ben más forrásból – a területfejlesztés fejezetéből – már a működéshez is biztosított támogatást a központi költségvetés. A központi költségvetés által eddig közvetlenül csak 2004-ben támogatott feladatok (a szükséges fejlesztések egyszeri költségét biztosította a központi költségvetés, a későbbi üzemeltetésről a többcélú kistérségi társulásnak kell gondoskodnia): – Az útkezelői feladatok szervezésének optimális színtere szintén a kistérség. A kisebb települések önállóan ugyanis nem tudják gazdaságosan biztosítani például a jelzőtáblák helyreállítását és pótlását, az utak kátyúzását, a hóeltakarítást. E feladatra a kistérségek vagy saját szervezetet hoztak létre, vagy közösen bízták meg a feladatot ellátó vállalkozót. – A hulladékgazdálkodás területén jellemzően az állati hulladékgyűjtők felszámolását és új – az EU követelményeknek megfelelő – gyűjtők létesítését vállalták. Ezen túl több kistérség vállalkozott a szelektív hulladékgyűjtés megszervezésére is. – A kistérségek jelentős része élt azzal a lehetőséggel, hogy 2004-ben és 2005ben a közigazgatási ügyintézés korszerűsítéséhez egyszeri fejlesztési támogatás igénylésére nyílt lehetőség. E támogatás segítségével például kistérségi ügyfélszolgálati irodát hoztak létre a székhely település polgármesteri hivatalában, a kistérségi települések polgármesteri hivatalaiba pedig egy – egy informatikai munkaállomást telepítettek. Ezáltal az állampolgárok a saját településükön tudnak pl. az okmányirodába időpontot egyeztetni és lefoglalni az ügyük intézéséhez, így a bejelentkezéshez nem kell indokolatlanul utazni. Több helyen ezt kiterjesztették a gyámhivatali, építéshatósági feladatokra is. Néhány kistérségben hatósági igazgatási társulást hoztak létre, melynek keretében közösen látják el a szabálysértéssel, birtokvédelemmel kapcsolatos feladatokat. – A közös közbeszerzési eljárásokat 2004-ben egyszeri alkalommal támogatta a központi költségvetés. Tekintettel arra, hogy Magyarország EU csatlakozását követően a közbeszerzési eljárások szabályozása szigorodott, költségigénye megnőtt, a többcélú kistérségi társulások megfelelő keretet jelenthetnek főként azon szolgáltatások vásárlásánál, árubeszerzéseknél, melyek a települések jelentős részét érintik (pl. számlavezető bankok kiválasztása, irodaszerek, bútorok beszerzése, stb.). 3. A többcélú kistérségi társulások pénzügyi ösztönző támogatásának elvei és a továbbfejlesztés lehetséges irányai A többcélú kistérségi társulások első alkalommal 2004-ben részesültek – lényegében egyszeri, elsősorban fejlesztési célú – támogatásban. A működést segítő normatív támogatás bevezetésére 2005-ben került sor, és ezt az évet tekinthetjük a „rendszerjellegű” finanszírozás kezdetének. Ne feledjük el, hogy első alkalommal került sor 83


olyan önkormányzati együttműködések ösztönzésére, mely a települések széles körét öleli fel, melyektől egyidejűleg több közszolgáltatási feladat ellátását várja el. Ahhoz, hogy ezen együttműködések maradandóak legyenek, fontos, hogy a tapasztalatokat is figyelembe véve fejlesszük a finanszírozás módszerét, és – a költségvetés lehetőségeihez mérten – növeljük a támogatás forrását. E továbbfejlesztés legfontosabb alapelve a kiszámíthatóság és a biztonság. A továbbfejlesztés alapelvei: – A 2004. és 2005. években kialakított pénzügyi ösztönzőrendszert kell alapul venni, és úgy továbbfejleszteni, hogy bővüljön a Társulások által ellátott – önként vállalt - feladatok köre; – Továbbra is az un. „nagy ellátórendszerek” (közoktatás, szociális/gyermekjóléti ellátás, egészségügyi alapellátási ügyelet, területfejlesztés) jelentsenek prioritást a támogatás meghatározása során. Lehetővé kell tenni azonban, hogy a Társulások által ellátandó más feladatok ellátásához (pl. közmunka szervezése, hulladékgazdálkodás, közös kulturális, idegenforgalmi programok szervezése) is ösztönző támogatás kapcsolódjon. Ennek fedezetét elsősorban a meglévő források átcsoportosításával célszerű biztosítani. – A Társulások továbbra is elsősorban szervező funkciót töltsenek be (bár intézményeket is fenntarthatnak, melyre pl. belső ellenőrzés, pedagógiai szakszolgálat, mozgókönyvtári rendszer esetén van reális esély). Az egyes közoktatási, szociális/gyermekjóléti intézményeket várhatóan továbbra is a Társuláson belüli un. „mikrotársulások”, illetve a települések önállóan tartják fenn – a Társulás ezen esetekben a „közös” ügyeket szervezi. – A Társulások igényének megfelelően az ágazati minisztériumok nyújtsanak módszertani segítséget a feladatok jobb szervezéséhez. 4. A többcélú kistérségi társulások finanszírozásának fő irányai: 4.1. A Társulások normatív állami hozzájárulása: – 2006. évtől a költségvetési törvényből időben ismert legyen; – Az e célt szolgáló előirányzat – a meglévő ágazati források átcsoportosításával felszabadítható pénzeszközöket is bevonva – növekedjen; – A támogatáshoz való hozzájutás feltételét a 2004-ben kialakított és 2005-ben enyhített feltételek szerint kell előírni (pl. legalább 3 közszolgáltatási feladat + területfejlesztés ellátása meghatározott szakmai feltételek esetén legalább 3 évre, stb.). – A támogatási jogosultság feltétele, hogy a fenti feladatellátási feltételeket teljesítsék a kistérségek. Az őket megillető támogatás felhasználása során azonban kapjanak teljes döntési szabadságot a Társulások. (Amennyiben a támogatásuk 2006-tól beépül a normatív állami hozzájárulások rendszerébe, úgy a „szabad” 84

BM IDEA PROGRAM


felhasználás biztosított lesz. Így lehetővé válik, hogy a „normatívát” nem csak működési, hanem felhalmozási célra is fordíthassák. – A támogatás egyszerűsödjön: - Kapjon nagyobb szerepet az un. „általános működési támogatás” jogcímen juttatott normatív állami hozzájárulás, melyet alapvetően a Társulás lakosságszáma, a települések száma, a 0-18 év közötti gyermekek száma alapján differenciáltan kell meghatározni. E támogatást a Társulások az általuk legfontosabbnak vélt feladatokra szabadon használhatják fel (pl. munkaszervezet, szociális, gyermekjóléti feladatok, az előírt 3 közszolgáltatási és területfejlesztési feladatokon túli közszolgáltatások); - Csak néhány – a méretgazdaságossság miatt szükséges – feladat esetén maradjon „fejkvóta” (pl. bejáró, illetve tagintézményben tanuló gyermekek, iskolabusszal utaztatott gyermekek, belső ellenőrzési feladatok, mozgókönyvtár támogatása). – A közoktatási és más intézményekkel összefüggő támogatást ne csak a „mikrotársulásban”, hanem az egyes települések által önállóan fenntartott intézményekre is felhasználhassák (ha a Társulás így dönt); 4.2. Társulások fejlesztési célú támogatása: – Az EU-s és hazai (központi, illetve decentralizált) fejlesztési célú pályázatokat úgy kell kiírni és elbírálni, hogy a többcélú kistérségi társulások pályázatai részesüljenek előnyben, illetve többlettámogatásban; – Az egyes települések (vagy „mikrotársulásaik”) fejlesztési pályázatot csak akkor nyújthatnak be, ha az összhangban van a Társulás által a közszolgáltatások és a kistérség fejlesztésére elfogadott tervekkel; – A kistérségen belüli közlekedési, hírközlési feltételek javítása kapjon prioritást a területfejlesztés támogatási rendszereiben, – Iskolák megszüntetése, illetve megüresedett „kisposta” esetén a támogatási rendszer ösztönözze az épületek más (pl. szociális, közösségi) célra történő átalakítását; – Megvizsgálandó, hogy – elsősorban az ágazati minisztériumok egyes pályázati forrásai, illetve a megyei területfejlesztési tanácsok döntési jogkörébe tartozó céljellegű decentralizált támogatás átcsoportosításával –egy Kistérségi Fejlesztési Alap létrehozása. Ezen előirányzatot a kistérségek infrastrukturális helyzetét jelző mutatószám alapján – quasi normatív módon – lehetne a kistérségek között elosztani. Ezt a Társulások az általuk legfontosabbnak ítélt feladatokra önállóan használhatnák fel (pl. pályázatok saját erő biztosításához, kisebb fejlesztések megvalósításához): - Így a „kisebb” volumenű települési vagy kistérségi fejlesztések megvalósítására a jövőben nem kellene pl. a megyei területfejlesztési tanácsokhoz pályázni, hanem azokról közelebb – a kistérségekben – dönthetnének. 85


- Ha a Kistérségi Fejlesztési Alapba elegendő forrást lehetne átcsoportosítani, úgy megoldható lenne a kistelepülések által gyakran kifogásolt – a saját erő hiányának – gondja is. 4.3. Társulások fejlesztési hitelfelvételének állami támogatása: – 2005. január 1-jétől a többcélú kistérségi társulások hitelt vehetnek fel. – Az együttműködést még jobban ösztönözné, ha (az állami kamattámogatással működő fejlesztési célú hitelprogram keretében) a jövőben a Társulások hitelfelvétele prioritást jelentene az elbírálásnál. Továbbá célszerű lenne még nagyobb kedvezményt biztosítani e társulási hitelekhez (pl. nagyobb állami kamattámogatás, hosszabb türelmi, illetve lejárati idő). 4.4. Közmunkaprogram: – 2005. évtől már megfigyelhető, hogy a többcélú kistérségi társulások pályázatait a döntéshozó előnyben részesíti. – A jövőben a Társulások pályázatainak prioritását még inkább hangsúlyozni kell. – A közmunkaprogramra rendelkezésre álló forrásokat a jövőben kistérségi szintre lehetne decentralizálni (megszűnhetne a központi döntés – vagy legfeljebb a kistérségre decentralizált források mellett maradhatna egy alacsonyabb összegű központi keret, melyből a kistérségi források felhasználását követően lehetne további forrásokat biztosítani). 4.5. Közösségi busz program indítása: – 2004. évben – a többcélú kistérségi társulások pénzügyi ösztönzésének első évében – 30 iskolabuszt szereztek be a kistérségek; – A tapasztalataink szerint az önkormányzatokban egyre inkább megfogalmazódik az igény a jól szervezetten működtethető iskolabusz-járat kialakítására, mely természetesen más célra is felhasználható (pl. idősek szállítása egészségügyi intézménybe, szociális otthonba, kirándulás, iskolai versenyek, színházlátogatások szervezése). – Előfordul, hogy 2004-ben még nem pályázott a kistérség iskolabuszra, de mára megfogalmazódott az igény – ugyanakkor a pályázati lehetőségek szűkösek. Ezért a jövőben: - A közösségi busz beszerzését kiemelten – külön e célra létrehozandó előirányzatból – kellene támogatni; - A közösségi busz üzemeltetését (mely lehet a Társulás, „mikrotársulás” tulajdona, de lehet vásárolt szolgáltatás is) a Társulások normatív állami hozzájárulása keretében lehetne támogatni.

86

BM IDEA PROGRAM

IV. FEJEZET Szentirmai László

AZ OKTATÁSI FELADATOK ELLÁTÁSÁNAK TAPASZTALATAI A KISTÉRSÉGEKBEN. VÁRHATÓ VÁLTOZÁSOK A FELADATELLÁTÁSI FORMÁKBAN ÉS AZ INTÉZMÉNYRENDSZERBEN

Z Z Z Z Z Z Z Z

A TÁRSULÁSOK LÉTREHOZÁSÁNAK TAPASZTALATAI A KÖZOKTATÁS TERÜLETÉN KISTÉRSÉGI FELADAT- ÉS HATÁSKÖRI RENDSZER ÉRTÉKELÉSE A KÖZOKTATÁS TERÜLETÉN A TÁRSULÁS IRÁNYÍTÓ ÉS DÖNTÉSHOZÓ SZERVEZETI MECHANIZMUSÁBAN A KÖZOKTATÁS SZAKMAI ÉRDEKEINEK MEGJELENÉSE KISTÉRSÉGI KÖZOKTATÁSI SZERVEZET- ÉS INTÉZMÉNYRENDSZER ALAKULÁSA KISTÉRSÉGI TERVEZÉSI GYAKORLAT A KÖZOKTATÁSBAN KISTELEPÜLÉSEK KÖZSZOLGÁLTATÁSI JÖVŐKÉPE SZÉKHELYTELEPÜLÉSEK ÉS INTÉZMÉNYRENDSZERÜK KAPCSOLATA A KISTÉRSÉGI ÖNKORMÁNYZATOKKAL FŐHATÓSÁGOK SZABÁLYOZÁSI, MÓDSZERTANI, SZAKMAI SEGÍTSÉGNYÚJTÁSA

A Magyar Köztársaság Kormánya megkezdett közigazgatási reformjának kiemelt célkitűzései között szerepel a lakossági közszolgáltatások (köztük kiemelten a közoktatás) színvonalának emelése, az ellátás hatékonyabbá tétele. Ezen célkitűzés alapján került kidolgozásra a Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programja, amelynek alapvető eleme a kistérségi szint kialakítása és ezzel összhangban a többcélú kistérségi társulások létrejöttének támogatása, hangsúlyos közoktatási célokkal is. A többcélú kistérségi társulások létrehozásának, és az ehhez kapcsolódó finanszírozási rendszernek ma már a közoktatásban is széles körben egyértelműen látható célja a kistérségek összehangolt fejlesztésének előmozdítása, az önkormányzati közszolgáltatások – így a közoktatási feladatok ellátása – színvonalának kiegyenlített emelése, valamint a társulásos együttműködés különböző formái széles körű elterjedésének ösztönzése. Így kaphatott kiemelt figyelmet többek között a kistérségi szinten ellátható közoktatási feladatoknak a társulás keretein belüli, szakmailag magasabb színvonalú és hatékonyabb megszervezésének elősegítése, valamint a kistérségi szinten is koordinált tanügy-igazgatási tevékenység újragondolása. A településeknek, a közoktatás feladataira vonatkozó ellátási kötelezettségét a közoktatási törvény 86. §-a határozza meg, mely szerint: A települési (községi, városi, fővárosi kerületi, megyei jogú városi) önkormányzatok számára kötelezően ellátandó feladatként került meghatározásra az óvodai ellátás, az általános iskolai nevelés-oktatás, továbbá a nemzeti vagy etnikai kisebbség 87


által lakott településen a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozók óvodai nevelése és általános iskolai nevelése-oktatása. Természetesen ez a kötelezettség magában foglalja a többi gyermekkel, tanulóval együtt nevelhető, oktatható sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók óvodai és általános iskolai ellátását is. A törvény 88. §-ának (4) bekezdése ugyanakkor egyértelművé teszi azt is, hogy az önkormányzatok feladataikat nemcsak intézmény létesítésével, fenntartásával, hanem társulásban való részvétellel vagy más önkormányzattal, illetve fenntartóval kötött megállapodás útján is elláthatják. Amennyiben e feladatokat az önkormányzatok társulás útján látják el, a társulási szerződésben meg kell állapodniuk a költségek viseléséről és megosztásáról is. A megyei, fővárosi önkormányzatok számára kötelező feladatokat a törvény 86. és 87. §-ai nevesítik. Ennek értelmében a megyei (fővárosi) önkormányzat köteles gondoskodni a kollégiumi ellátásról, a középiskolai és szakiskolai ellátásról, a felnőttoktatásról, az alapfokú művészetoktatásról, valamint a pedagógiai szakszolgáltatásról (továbbtanulási illetve pályaválasztási tanácsadásról, nevelési tanácsadásról, logopédiai szolgáltatásról és a gyógytestnevelésről) abban az esetben, ha a települési önkormányzat e feladatok ellátását nem vállalja, vagy azok ellátása a megye, főváros területén nem megoldott. Mindezeken túl, további kötelezően ellátandó megyei (fővárosi) feladatként jelentkezik többek között a pedagógiai szakmai szolgáltatás, valamint az utazó gyógypedagógusi és gyógytestnevelői hálózat működtetése is. A törvény lehetővé teszi, hogy a megye (főváros) számára kötelezően előírt feladatokat minden olyan intézményfenntartó települési önkormányzat is elláthassa, amely e többlet feladatokat úgy tudja felvállalni, hogy azok ne veszélyeztessék az egyébként számukra kötelező önkormányzati feladatok végrehajtását. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény egy új 89/A. §-sal módosította a közoktatási törvényt. E törvénymódosítás egyértelműen rögzítette, hogy ha a többcélú kistérségi társulás a közoktatási törvény 86. §-ának (3) bekezdésében meghatározott megyei feladat ellátásáról is gondoskodni kíván, akkor a megyei önkormányzatnak nemcsak megszűnik e feladatok tekintetében a feladat ellátási kötelezettsége a többcélú kistérségi társulást alkotó települési önkormányzatok illetékességi területén, de a megyei önkormányzat köteles a részére e feladat ellátásához a többcélú kistérségi társulásban részt vevő községi, városi önkormányzatok által használatra korábban átengedett intézményi vagyon használati jogát is a többcélú kistérségi társulás részére átadni. A közoktatási törvény 89/A. §-ának (5) bekezdése azt is előírja, hogy a többcélú kistérségi társulás az általa ellátott feladatokra önálló, döntés-előkészítést szolgáló feladat-ellátási, intézményhálózat-működtetési és -fejlesztési tervet (azaz intézkedési tervet) köteles készíteni A közoktatási feladatok kistérségi szintű ellátásának további nagyon fontos szabályait a többcélú kistérségi társulások megalakulásának ösztönzéséről, az általuk ellátott egyes közszolgáltatások normatív működési támogatásáról, valamint a modellkísérletek támogatásáról szóló kormányrendeletek rögzítik. 88

BM IDEA PROGRAM

IV. AZ OKTATÁSI FELADATOK ELLÁTÁSÁNAK TAPASZTALATAI A KISTÉRSÉGEKBEN

Összességében elmondható, hogy jelenleg már létezik mindazon jogszabály, amely a szükséges mértékben biztosítja a közoktatási kistérségi szintű tervezésének és feladatellátásának jogi hátterét, ugyanakkor gátolta a felelős tervezést, hogy a működtetési kiadások fedezetét jelentő normatívára vonatkozó szabályozás csak jelentős késéssel látott napvilágot, és több feladat ellátásának konkrét támogatási mértéke sem volt ismert sokáig. (Megjegyzés: a szakmai anyag lezárva 2005. június 18-án.) 1. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulása létrehozásának tapasztalatai a közoktatás területén – eredmények és ellentmondások 1.1. Feltételek, és az azokból adódóan prognosztizálható problémák A többcélú kistérségi társulások által ellátott egyes közszolgáltatások 2005. évi normatív működési támogatásáról szóló 5/2005.(I.19.) kormányrendelet, valamint az azt módosító 60/2005.(IV.4.) kormányrendelet jogilag tisztázta a közoktatási feladatok kistérségi szintű ellátása feltételrendszerét és módját. E szerint a Társulásnak kell gondoskodnia: - a közoktatási feladat ellátásában részt vevő önkormányzatok területén működő óvodák és általános iskolák hatékonyabb működésének szervezéséről, - ezen intézményekben folyó nevelés-oktatás színvonalának javításáról, - a pedagógiai szakszolgálati feladatokon belül (a gyógypedagógiai tanácsadás, a korai fejlesztés és gondozás, a fejlesztő felkészítés, a nevelési tanácsadás, a logopédiai ellátás, a továbbtanulási, pályaválasztási tanácsadás, és a gyógytestnevelés közül) legalább kettő ellátásának megszervezéséről. Ennek keretében a Társulás: - átvállalhatja közoktatási feladat ellátásában részt vevő önkormányzatok területén működő óvodák és általános iskolák fenntartását az intézményt fenntartó települési önkormányzatoktól, illetve önkormányzati intézményi társulásoktól, - szervező tevékenységével egyes fenntartói feladatokat (pl. iskolabusz üzemeltetése, illetve a menetrendtől függetlenül e célból indított buszjárat igénybevétele; szaktanárok foglalkoztatása; stb.) átvállalhat a fenntartó települési önkormányzatoktól, illetve intézményi társulásoktól, - a fenntartók felé az intézmények szakmai színvonalának és hatékonyságának javítását szolgáló intézkedéseket (pl. a pedagógiai szakmai programok kistérségi szintű összehangolása) kezdeményezhet. A jogszabály megfogalmazásának időszakában már látható volt, hogy a közoktatási feladat-ellátásban a legtöbb konfliktust a kormányrendelet 4. §-ának (3) - (10) bekezdései által megfogalmazott létszámelvárások fogják kiváltani. 89


A 2005. évi költségvetési törvény 3. számú mellékletében (azaz a helyi önkormányzatok normatív hozzájárulásai között) az idén jelent meg először a méretgazdaságosság elve, amikor az óvodai nevelés (19.), illetve az iskolai oktatás 1-4. és 5-8. évfolyamon (20.) normatív hozzájárulásainál elkülönült az alap-hozzájárulás és az átlaglétszámhoz valamilyen arányban kötött kiegészítő hozzájárulás fogalma. Vagyis a költségvetés mondta ki először azt az elvet, hogy a normatív hozzájárulás egy részéhez (jelenleg 10.000 Ft/fő) történő hozzájutást az óvodai csoportok, iskolai osztályok létszámához kell kötni. A finanszírozás e szükségszerűen kialakult logikájából következően nem lehetett megkerülni a méretgazdaságosság elvének megjelenítését a többcélú kistérségi társulások normatív működési támogatásának kialakítása során sem. Ugyanakkor – a korábban is ismert oktatáspolitikai okok miatt – egyrészt a már működő intézményfenntartó mikro-társulások esetében e létszámkorlátok könnyített formában fogalmazódtak meg (különösen a kormányrendelet áprilisi módosítását követően), másrészt az átlaglétszám számításánál figyelmen kívül kell hagyni azon intézményeket, amelyekben a nemzeti, etnikai kisebbségek nevelésére, oktatására szervezett csoportok, osztályok vannak. Szintén előzetesen is látható problémaként fogalmazódott meg, a pedagógiai szakszolgálati feladat ellátásának célszerű módja is, hiszen az új intézmény létrehozásának jogszabályi feltételei érthető okok miatt igen szigorúak. A kormányrendelet módosítása során azonban az is egyértelművé vált, hogy a Társulás a vállalt közoktatási szakszolgálati feladatot nemcsak az általa fenntartott szakszolgálati intézményben láthatja el, hanem – megállapodás alapján – a helyi önkormányzat vagy intézményi társulás fenntartásában működő más intézmény által, vagy szakember közös foglalkoztatásával is. E körben további igen szigorú szabályként fogalmazódott meg egyrészt, hogy a közoktatási szakszolgálati feladathoz kapcsolódó támogatás csak akkor igényelhető, ha a feladatellátásról legkésőbb 2005. február 15-től gondoskodnak, másrészt, hogy a támogatás igénylése szempontjából csak azon közoktatási szakszolgálati intézmények vehetők figyelembe, amelyek 2005. január 1-jén működési engedéllyel rendelkeznek, vagy amelyek esetében a fenntartó a működési engedély iránti kérelmét legkésőbb 2005. február 15-én benyújtotta. Az önértékelés időszakában még nem minden Társulásban tudatosult igazán az a kötelezettség mely szerint, amennyiben a Társulás az általános működési támogatásból a közoktatási intézmények működtetésére is fordít, úgy a Társulásban részt vevő valamennyi önkormányzatra kiterjedően – a közoktatási törvény új 89/A. §-ának (5) bekezdése szerint – a közoktatási feladatra vonatkozóan kistérségi intézkedési tervet kell készíteni, amelyet az Oktatási Minisztériumnak legkésőbb 2005. június 15-ig be kell nyújtani. Legtöbb helyen csak a folyamatos párbeszédnek és egyeztetéseknek (falugyűlések, kerekasztal-beszélgetések) köszönhetően vált világossá, hogy a kistérségi közoktatási stratégia kidolgozása nem csupán könnyen teljesíthető és öncélú formai elvárás, hanem a közoktatás középtávú megszervezésének olyan nélkülözhetetlen eszköze is, melynek feltétele a fenntartói feladatokat segítő, elemző szakmai háttér megteremtése, valamint a kistérség egészére kiterjedő szervező, tervező, egységes követelményrendszert meghatározó és mérő funkció kialakítása. 90

BM IDEA PROGRAM


Az önértékelések készítésekor még nem, de a májusban lezajlott kistérségi fórumokon (pl. Tab, Pécs) már élesen megfogalmazódtak a közoktatási intézkedési terv elkészítéséhez szükséges szakmai tapasztalatok hiányából, illetve az elkerülhetetlen egyeztetések bonyolultságából adódó problémák. A kistérségi közoktatási intézkedési tervek elkészítési kötelezettsége egyébként nem előzmény nélküli, hiszen az Oktatási Minisztérium (a Tanügyigazgatási Főosztály koordinálásával) már 2003 végén stratégiaként fogalmazta meg, hogy a közoktatási szolgáltatások esetében az erőforrások fejlesztése és koncentrálása, a hatékonyabb szolgáltatás kialakítása elsősorban kistérségi szinten tervezhető és valósítható meg. Ahhoz, hogy ennek a feladatnak a megvalósítása sikeres legyen, feltétlenül szükséges egy újabb tervezési szint – a kistérségi közoktatási fejlesztési terv – modelljeinek kidolgozása, és a modellezés után jogszabályi keretbe, valamint a gyakorlatba való átültetése. Ezen elv szellemében 2004-ben az Oktatási Minisztérium pénzügyi és szakmai támogatásával indult el az a projekt, melynek keretében képzett, a kistérségi közoktatási feladatellátásra is felkészített szakértők segítségével az ország 19 kistérségben került sor a kistérségi közoktatási fejlesztési terv modelljeinek kimunkálására. Ennek során a közoktatási intézményhálózatot fenntartó önkormányzatok jelentős segítséget kaptak a kistérségi közoktatási szolgáltatás megtervezéséhez, és a pályázatokon való sikeres szerepléshez. Ez a projekt értelemszerűen megyénként egy-egy kistérséget érintett (Aba, Berettyóújfalu, Bonyhád, Celldömölk, Csorna, Gyöngyös, Kalocsa, Marcali, Mátészalka, Mezőtúr, Miskolc, Mórahalom, Nagykanizsa, Orosháza, Pásztó, Pécs, Pilisvörösvár, Tatabánya, Várpalota). Az Oktatási Minisztérium 2004. évi kistérségi projektjei is nagymértékben hozzájárultak a közoktatási feladatellátás kistérségi megszervezésének legfontosabb jogszabályi feltétele, a közoktatási törvény új 89/A. §-a megteremtéséhez (amely az Országgyűlés által 2004. november 2-án elfogadott, a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény 4. §-a (15) bekezdésével emelkedett törvényerőre). A kistérségi közoktatási feladatellátás 2004. évi minisztériumi projektjei közül néhány 2005. első félévében fejeződött be. Így a minisztérium tanügy-igazgatási forrásai segítségével még ebben az időszakban is volt lehetőség a kistérségi közoktatási fejlesztési terv elkészítéséhez módszertani segédletet biztosítani, és befejeződhetett a 2004. évi pályázat nyerteseinek közoktatási szempontú felmérésére is. Sajnos az Oktatási Minisztérium a 2005. év költségvetésében már nem teremtette meg a közoktatás kistérségi feladatellátásának továbbfejlesztése, illetve a korábbi projektek hatásvizsgálata (monitoring) pénzügyi feltételeit, így a 2003-2004. években nagy lendülettel elindított fejlesztőmunka is megtorpant.

91


1.2. Tapasztalatok A többcélú kistérségi társulások közoktatási feladatellátásának tapasztalatait döntő mértékben a kistérségi önértékeléseknek a megyei közigazgatási hivatalok által elkészített összegzéseiből volt lehetőség levonni. Néhány esetben a kistérségi önértékelések is szolgáltak kiegészítő információkkal, míg néhány további konkrét példa a kistérségi fórumokon és az intézményátszervezéseket segítő közoktatási szakértő kollégák tapasztalataiból vált ismertté. Természetesen ezek a tapasztalatok sokszor kiragadottak, de közös jellemzőjük, hogy mindenképp alkalmasak általánosítható következtetések levonására, vagy a szükség esetén felhasználható (példaértékű, vagy tanulságos) minta nyújtására. A közoktatási feladatellátásra vonatkozó tapasztalatok leszűrését nagymértékben segítette, hogy több közigazgatási hivatal elemző összegzése példaértékűen részletes, és kimerítően foglalkozik a közoktatás kistérségi feladatszervezése eredményeivel és problémáival is. Az önértékelések többsége szerint a települések – ha érthető, és sokszor megalapozott fenntartásokkal is – de lényegében felismerték, hogy a kistérségi társulási működés révén lényegesen jobb lehetőség kínálkozik számukra olyan törvényi kötelezettségeik teljesítésére, melyek eddig saját forrásból nem, vagy csak alacsony hatékonysággal voltak megoldhatóak. (ilyen például a közoktatási intézmények optimális kihasználtsága, a tanügy-igazgatási és pedagógiai szakszolgálati feladatok színvonalas ellátása, stb.) Láthatóan érzékelik azt is, hogy a feladatok több település összefogásával történő közös ellátása lényegesen jobb minőségű közszolgáltatás megteremtését teszi lehetővé. Annak ellenére, hogy a polgármesterek, települési képviselők, intézményvezetők többsége belátja a jelenlegi pazarló intézményhálózat fenntarthatatlanságát, működésképtelenségét és alacsony hatékonyságát, de ennek ellenére a szükséges intézkedéseket sokan mégsem merik kezdeményezni. A kistelepülések önálló önkormányzati jogaikhoz rendkívüli módon ragaszkodnak, ezért szinte mindenütt komoly szakmai felkészítésre volt szükség ahhoz, hogy meggyőzzék őket a közös feladatellátás fontosságáról. A meggyőzés fontos eszközei voltak az anyagi támogatás, a központi pályázati összegek, és a többlet-normatívák lehívásának lehetősége. A Baranya megyei összegzésben, a többcélú kistérségi társulásokra általános érvényűen megfogalmazottak, lényegében érvényesek a kistérségi közoktatási együttműködésre is. E szerint az együttműködés elfogadottsága ma már széleskörű, a további kooperáció kiszélesítése és elmélyítése egyértelmű kívánalomként fogalmazódik meg a jövőre nézve. A kistérségi identitás megteremtése érdekében a kistérségek vezetőinek jelentős többsége a lakosság felvilágosítását és tájékoztatását is kiemelten kezeli. A közszolgáltatások bővülését a lakosság pozitívan értékeli, de (főként a közoktatás területén) a kistérségi szint kérdésében, valamint a közigazgatási reform terén jelenleg még mindig tapasztalható némi bizonytalanság. Ennek ellenére a kistérségek helyzete általában stabil, jövőjük megkérdőjelezhetetlen. Az önkormányzatok fontos szempontként értékelik, hogy az együttműködés nemcsak többlet pénzbeli támogatással jár, hanem a feladatvállalás terheit megosztó szakmai segítsé92

BM IDEA PROGRAM


get és a közszolgáltatások szakmai színvonalának emelését is jelenti. Az állami támogatások felhasználása során arra törekednek, hogy a többletforrások hatása a kistérség lakosai számára is érezhető legyen. A legtöbb megyében (így fogalmaztak Csongrád megyében is) egyre több település ismeri fel a közoktatási társulási formában rejlő azon lehetőségeket, amelyek egyebek mellett utat nyitnak ahhoz, hogy a kisebb teljesítőképességű önkormányzatok megszabaduljanak azoktól a kötelező feladatoktól, amelyeket eddig nem, vagy csak rossz hatásfokkal tudtak ellátni. A Vértes Többcélú Kistérségi Önkormányzati Társulás önértékelése szerint e társulási forma további erőssége, hogy a tagönkormányzatoknak lehetőség nyílik a társulás keretein belül a felmerülő fejlesztések kivitelezésére, a térségen belüli érdekek összefogására is. Mindezek mellett, további fontos előrelépést jelenthet a kistérségi közoktatási feladat-ellátás szempontjából, ha a regionális fejlesztési tanácsok, a 2007-2013. közötti fejlesztési időszakra vonatkozó Nemzeti Fejlesztési Terv, valamint a Kohéziós Alap részeként megvalósítandó kiemelt jelentőségű projektjeik sorába emelik a régió közoktatási intézményi beruházási keretprogramját, különös tekintettel az aprófalvas kistérségek közoktatásának megerősítésére. Ennek keretében nyílhat ugyanis lehetőség az olyan kistelepülési iskolák felújítására vonatkozó prioritások felállítására, melyek fennmaradása szükségességéről – lehetőleg konszenzusos döntés útján – a kistérség maga dönthet. E törekvés kiváló példáját láthatjuk a Nyugat-Dunántúli Regionális Fejlesztési Tanács elgondolásai között. Az önértékelések tapasztalatai lehetőséget biztosítanak az összességében pozitívnak nevezhető kép további árnyalására is. 2004. év tavaszán több kistérségben (pl. Sásd) a többcélú társulás megalakítása azért nem járt eredménnyel, mert több önkormányzat is fenntartásának adott hangot, megfogalmazva azt az aggályát, hogy a közoktatási intézményfenntartó társulások költségvetésének a Társulás költségvetésébe történő beépítési szándéka sértené az intézménytársulásokban résztvevő önkormányzatok gazdálkodási önállóságát. Nem érezték kellően tisztázottnak az intézményi vagyon további sorsát sem. Még azokban a megyékben is, ahol a térségi együttműködés igénye korán megjelent – ilyen például Győr-Moson-Sopron megye is, ahol már 1992 óta sikeresen működnek az önkéntes területfejlesztési társulások és a közszolgáltatási feladatok magasabb színvonalú ellátása érdekében is kialakultak az együttműködés különböző formái – a többcélú kistérségi társulások létrejöttének sarkalatos pontja a közoktatási feladatok társulási formában történő ellátása lett. A községek jelentős része a végsőkig ragaszkodik iskolája megtartásához, mivel a kistelepülés létét szorosan összekapcsolja az iskola megmaradásával. Ez a kérdés eleve olyan neuralgikus pontja volt a többcélú kistérségi társulások létrejöttének, amely egyik napról a másikra nem volt igazán megoldható. A Kapuvári kistérségben az oktatási feladatok társulási formában történő ellátásához emiatt nem volt meg a szükséges kompromisszum, így 2004. júniusában ott nem is tudott létrejönni a többcélú társulás. 93


A Pannonhalmi kistérségben a problémát szintén a közoktatási feladatok ellátásának társulásban történő vállalása jelentette, különösen azon települések képviselői részéről, ahol a polgármester-választást megelőzően az alapfokú oktatási intézmények helyben tartása volt az ígéret. Ezek a kistelepülések ma is félnek a rendszerváltást követően „visszakapott” intézmények elvesztésétől. Zala megyében az egyeztetési folyamat időigényességével, az önkormányzatok közti érdekellentétekkel, a saját fenntartású közoktatási intézményeikhez történő kistelepülési ragaszkodással, illetve a kellő ösztönzőerő hiányával magyarázták, hogy 2004. augusztusára mindössze 2 többcélú társulás jött létre a megye 6 kistérségében. Kistérségi szemmel ráadásul igen kedvezőtlen tendenciaként értelmezhető az is, hogy 1990 után egyes önkormányzatok (pl.: a Lenti kistérségben Szentgyörgyvölgy) olyan iskolát is „visszahoztak” a településre, amely a csökkenő tanulói létszám miatt előre láthatóan is csak olyan magas fajlagos költséggel működtethető, amely előbbutóbb úgyis az intézmény megszüntetésének kényszerét fogja eredményezni. Bár az oktatásra fordított (olykor indokolatlanul) magas költséget mindenki elismeri, de az önállóságot önként feladni a többség már nem nagyon akarja. Az egyik önértékelésben megfogalmazódott az a gondolat is, hogy amíg az oktatási intézményt alacsony hatékonyság mellett önállóan fenntartó kistelepülések a különböző kiegészítő jogcímeken jelentős többlettámogatásban részesülnek (ilyen például a kistelepülések támogatása jogcímen kapott normatív hozzájárulás) a közoktatási törvényben meghatározott átlaglétszám felét sem elérő tanulói létszám ellenére, addig e települések érthető módon a kivárás politikáját folytatják. 2004 végén a 2005. évre történő szakmai előkészítést a legtöbb kistérség a közoktatási feladatellátás közös megszervezése lehetőségeinek átgondolásával kezdte tekintettel arra, hogy a 2004. évi pályázati rendszer mindent eldöntő sarokköve többnyire éppen a közoktatási feladatok közös ellátása volt. Az elmúlt év végére 100 %os lefedettséggel létrejött többcélú kistérségi társulások esetében többnyire egyértelműen kimutathatóak a korábbi sikeres közoktatási együttműködési formák és a korrekt településközi kapcsolatok megléte, de az így elnyerhető többletforrás is komoly motiváló hatással bírt. Többnyire kizárólag a közoktatási feladatellátásra visszavezethető oka volt annak is, ha mégsem jöhetett létre a társulás 100 %-os lefedettséggel. Egyes települések ugyanis a környezetükből rájuk nehezedő nyomás ellenére sem vállalták fel oktatási intézményeik bezárását vagy átszervezését az elvárásoknak nem megfelelő gyermeklétszám okán, azt prognosztizálva, hogy ez a döntésük, településük lassú elhalásához fog vezetni. Ugyanakkor még e helyzetekben sem mondtak le az együttműködésről, tovább keresve a lehetséges konszenzusos megoldásokat. A Sarkadi kistérségben például az együttműködés teljes körű elfogadottsága ellenére, a Társulás stabilitását csak akkor látnák biztosítottnak, ha – hasonlóan a központi ügyelethez – decentrumok létrehozásával, szakemberek utaztatásával valósíthatnák meg vállalt közoktatási feladataikat, megerősítve a társtelepüléseket abban a tudatukban, hogy a székhelytelepüléssel egyenrangú félként vehetnek részt a feladatellátásban. 94

BM IDEA PROGRAM


2005 tavaszán a többcélú kistérségek számának gyors növekedése azt mutatja, hogy a közoktatási feladatellátás területén az eddigi aggályok jelentős része megnyugtatóan rendeződött, az intézményi átszervezések során több olyan technika került kimunkálásra, amely elősegítette, hogy a települések képviselő-testületei rá tudták szánni magukat az együttműködésre. Sok esetben, de főként ott, ahol jelenleg csupán az „alsós” 1-4. évfolyamokkal működtetik az általános iskolát, belátták annak szükségességét, hogy a közeli nagyobb település általános iskolájához csatlakozzanak tagintézményként. Ez különösen ott volt zökkenőmentes, ahol a fogadó iskola érintett évfolyamainak tanulólétszáma ki tudta ellensúlyozni a tagintézmény alacsonyabb tanulólétszámát. Ennek egyik átgondolt, tervszerű, szakmailag jól megalapozott és tudatos példája a Vas megyei Uraiújfalu csatlakozása a közeli Répcelakhoz. Az oktatásszervezésben (pedagógiai és gyermeklélektani szempontból is indokoltan) általában fő törekvés, hogy az óvoda, valamint az iskola 1-4. évfolyamai helyben maradjanak, és csak a felsős tanulók utaztatására kerüljön sor iskolabuszokkal. Azon kistelepülések önkormányzatai, amelyeknek sikerült megtartani intézményüket, a kritikus létszámú évfolyamok összevonásával próbálták megoldani létszámproblémájukat. A kormányrendelet szabályozási szándéka szellemében ez legtöbb esetben az „alsós” követő (azaz az 1-2. és a 3-4.) évfolyamokon jelentett összevonást, ugyanis így nemcsak a többcélú kistérségi társulásba való belépéshez szükséges feltételt és a 10.000 Ft-os kiegészítő normatíva előírásait teljesítették, hanem a társuláson keresztül elérhető támogatásra sem vesztették el jogosultságukat. E támogatás önmagában azonban mégsem volt egyértelműen determináló, ugyanis a társulásba való belépés kritériumaként megfogalmazott létszámkorlátok teljesítése és a 10.000 Ft-os kiegészítő normatíva okán több önkormányzat a felsőbb évfolyamokon is végrehajtott osztályösszevonást, vagy ha az aktuális létszámok kényszere úgy kínálta nemcsak a követő évfolyamokra (pl. 1-3. és 2-4.) is összevontak, annak ellenére, hogy a kormányrendelet ezt a formát nem támogatta. Igaz, hogy e kérdésben is, a Belügyminisztérium nagyfokú megértése is támogatta a települési törekvéseket. Ilyen esetekben a fenntartó önkormányzat sokszor vállalta a továbbtanulás szempontjából meghatározó tantárgyak esetében (a tanulók továbbtanulási esélyeinek megtartása érdekében) az ily módon összevont osztályok évfolyamos csoportokra való bontásához szükséges többletóraszám költségeinek biztosítását (pl. a Vas megyei Nagysimonyiban). A békésszentandrási Hunyadi János Általános Iskolában a 2005/2006-os tanév 5. évfolyama, a 2006/2007-es tanév 5. és 6. évfolyama és a 2007/2008-as tanév 6. és 7. évfolyama sem fogja teljesíteni a pályázati feltételeket, de csoportösszevonással el tudják érni a pályázati feltételekben elvárt létszámot. A csoportösszevonás végrehajtására vonatkozóan a település polgármestere – a kistérségi együttműködés és a tanulók érdekeit is egyaránt szem előtt tartva – tett szándéknyilatkozatot. Tény ugyanakkor az is, hogy a nagyon kis létszámú, többnyire alsós összevont osztályokat működtető települések közül többen végül is intézményük feladására kényszerültek úgy, hogy a közeli (csupán néhány km-re lévő) nagyobb településsel kötöttek megállapodást a feladat átadásáról. Ezekben az esetekben általában nagyon nagy gondot fordítottak a tanulók utaztatásának megszervezésére, azért hogy ne érje 95


őket aránytalan teher a megváltozott körülmények között sem. Ilyen intézménymegszüntetésre példa a Vasi Hegyháton Oszkó és Olaszfa csatlakozása Győrvárhoz. Iskola megszüntetésére egyébként szinte minden megyében sor került (ilyen példát találunk többek között a csurgói és a már példaként említett vasvári kistérségekben is). A tabi kistérségben két település önkormányzata döntött a „felsős” oktatás megszüntetéséről, de további hasonló jellegű döntések várhatók több, más kistérségben is. Az egyébként általánosan megfogalmazható sikerek ellenére is szinte minden kistérségben jól érzékelhető, hogy a közoktatási feladatok szervezése okozza jelenleg is a legtöbb problémát. Az alacsony gyermeklétszámmal működő iskolákat fenntartó önkormányzatok még mindig nagyon nehezen hozzák meg iskoláik hatékony átszervezésére irányuló döntéseiket, különösen akkor, amikor a képviselőtestületekben az érintett iskolában tanító pedagógusok, nemegyszer az iskolaigazgatók is ott ülnek, és ennek következtében e kérdés megközelítése nemcsak szakmai és gazdasági, de érzelmi és egzisztenciális kérdéseket is gerjesztett. A prioritások tekintetében mindenütt a közoktatási feladatok ellátása került előtérbe, ugyanakkor ez is váltott ki komoly ellenállást a települések vezetőiből. A vitákban gyakran merült fel a kistelepülések elnéptelenedésének gondolata. A polgármesterek nagy része egyetértett ugyan az oktatási intézmények közös fenntartásával, az alacsony kihasználtságú intézmények megszüntetésével, de azzal már nem, amikor e döntéseket a saját képviselő-testületüknek kell meghoznia. A Tolna megyében megfogalmazott véleményük szerint ez a központi jogalkotó feladata lenne. A kistérségi központ szerepét ellátó kisebb városok részéről a fogadókészség, a többcélú kistérségi társulás szervezésének megkezdésétől szinte mindenütt érezhető volt. Ezek mellett többnyire azon települések részvétele tűnik a társulásban legstabilabbnak, amelyek nem tartanak fenn intézményt, a tapasztalatok szerint ugyanis legelőször többnyire ezek a települések nyilvánították ki együttműködési szándékukat. Ugyanakkor elsősorban az alapfokú oktatási intézményeket önállóan fenntartó kisebb településeken komoly fenntartások voltak tapasztalhatók a társulással szemben. Sajátos problémát jelent a megyei jogú városok jelentős része, amelyek az eredményesen működő intézményhálózatukkal önállóan is képesek gazdaságosan megvalósítani feladataikat, így ezek a többcélú kistérségi társulás létrehozásában nem igazán érdekeltek, és csak több-kevesebb fenntartás mellett vehetők rá az aktív részvételre (pl. Szombathely, Veszprém), vagy teljesen el is zárkóznak ettől (pl. Hódmezővásárhely). E nagyvárosok többsége többnyire „megszokta”, hogy a környező kisebb települések előbb-utóbb „önként” megválnak intézményeiktől, biztosítva a nagyváros intézményrendszerének gyermek-utánpótlását. E nagyváros környéki kistérségekből sokan járnak a megyei jogú városba dolgozni, és ha már a szülők ott dolgoznak, sokkal egyszerűbbnek tűnik számukra, ha oda is viszik gyermekeiket iskolába (ma már az is egyre gyakoribb, hogy az óvodás korú gyermekekkel is ingáznak). Ennek egyik érthető oka, hogy a szülők számára így könnyebben megszervezhető a nap, de szép számban hivatkoznak az oktatási intézmények közötti színvonalkülönbségre is. Mindezeken túl, (az információhiánynak is betudhatóan) a kistelepülések 96

BM IDEA PROGRAM


nemcsak autonómiájukat féltik, de sokan attól is tartanak, hogy a nagyobb népességgel, jobb infrastruktúrával, több bevétellel rendelkező települések elnyomhatják őket, a kistérségen keresztül lehívható támogatásokat az „erősebb” települések saját céljaikra használják fel. Legtöbb megyében a megalakult többcélú kistérségi társulások illetékességi területén belül létrejött mikrotérségek többsége ma már elsősorban a közoktatási ágazatban működik. Azokban a mikrotérségekben, ahol korábban már színvonalasan működtek a közoktatási intézményfenntartó társulások, ott a feladatellátás kistérségi szervezésében rejlő előnyöket is igen korán felismerték. Igaz, ezekben a mikrotérségekben a többcélú társulásban történő feladatvállalás többnyire nem is sért önkormányzati és egyéni egzisztenciális érdekeket. Mindezek ellenére, még mindig több olyan kistérség található az országban, ahol a közoktatási társulások létrehozásának tartalmi kérdéseiben nem sikerült érdemi eredményt elérni, a számos egyeztetés és a közoktatás térségi modell 2004. évi pályázatának sikeres megvalósítása ellenére sem. Így például az Adonyi Többcélú Kistérségi Társulás – amely új kistérségként vált ki a dunaújvárosi kistérségből – első körben csupán területfejlesztési társulásként jöhetett létre, mivel a települések az oktatási kérdésekben nem tudtak, illetve nem mertek 3 éves kötelezettséget vállalni. A Kiskőrösi kistérségben 2005. április végén, az addigi számos egyeztetés ellenére sem volt még érdemi eredmény a közoktatási társulások létrehozásának tartalmi kérdéseiben, annak ellenére, hogy a 2005. évi kistérségi normatív támogatásra benyújtották igényünket, vállalva 2005. július 1-től a közoktatási feladat-ellátásra vonatkozó előírásokat. A még meglévő bizonytalanságok csökkentése érdekében többen fogalmazták meg igényüket, hogy a jelenleginél nagyobb mértékű központi, módszertani segítségnyújtásra, a tájékoztatási rendszer hatékonyságának növelésére, pontos és naprakész információkra lenne szükségük (pl. Kecskemét), bár többen érzékelték azt is, hogy mindennek anyagi feltételei 2005. második felében már nem lesznek biztosítottak az Oktatási Minisztériumban. A társulások létrehozásának sikere és nehézsége egyébként alapvetően meghatározott volt abban a tekintetben is, hogy korábban milyen együttműködési kapcsolatok működtek az adott kistérséget alkotó települések között. Sokszor egy megyén belül is akad erre, és ellenkezőjére is jó példa. Tolna megyében jó példa erre a Dombóvári kistérség, ahol már 1996 óta a város és környékéhez tartozó települések részvételével aktívan működik az az önkormányzati területfejlesztési társulás, amely – a területfejlesztési feladatok mellett – természetesen felvállalt néhány fontos más, így közoktatási feladatot is (ilyen például a pedagógiai szakszolgálat). Ugyanakkor sokkal nehezebb volt a társulás előkészítése a Bonyhádi kistérségben, ahol a 21 alapvetően aprófalvas jellegű település között sokáig hiányoztak a valódi együttműködési formák, így kezdetben a települések közötti inkább a bizalmatlanság jellemezte a kapcsolatot. Vas megyében sem volt előzmény nélküli a kistérségeken belüli sikeres együttműködés, ami elsődlegesen a területfejlesztés, valamint a mikrotérségi közoktatási 97


feladatellátás területén mutatkozott meg. Ennek ellenére a többcélú kistérségi társulások szerveződése csak nagyon nehezen indult meg (ebben talán csak a Celldömölki kistérség volt kivétel). A többcélú társulások létrehozását e megyében még elsősorban a többletforrások megszerzésének lehetősége befolyásolja, és kellő időnek kell eltelni ahhoz, hogy az együttműködés szakmailag is megalapozott valós igénye a hatékony közoktatási feladatellátás elősegítőjévé váljon. Néhány esetben az adott kistérség földrajzi-közlekedési szerkezetének fejlettsége és jellemzői is determinálták a közoktatás kistérségi kapcsolatainak alakulását. Erre jó példa a Téti kistérség, ahol 2 település a Sokorói-dombok völgyében fekszik, közlekedési kapcsolata csak Győr felé van, 3 település pedig, a domb nyugati oldalán helyezkedik el szintén csak győri útkapcsolatokkal. Mivel a legutóbb csatlakozott 4 településnek sincs a központ fele tömegközlekedési kapcsolata, így a kistérség 18 községének csak a fele kapcsolódik közvetlenül Tét városához. Mindezek eredményeként itt csak területfejlesztésre tudott az első körben a társulás megalakulni, a közoktatási feladatellátás közös megoldásai még nem jöhettek létre. A közigazgatási hivataloknak több esetben láthatóan nagyon fontos szerepe volt abban, hogy a közoktatásra vonatkozó szigorú elvárások okán csak nehezen alakuló kistérségi szerveződések felgyorsultak, a félreértések tisztázódtak, a felvetődött problémák zöme a hosszas egyeztetések során megoldódott. Erre jó példa többek között Baranya és Somogy megye is, ahol kiemelt hangsúlyt kapott a többcélú kistérségi társulások ügye, különös tekintettel a közoktatásra vonatkozó elvárások teljesítésére. Erről az önértékelések megyei összegzése is részletesen szól. Somogy megyében a Közigazgatási Hivatal már 2003 nyarán végzett állapotfelmérést, melynek során feltárták a kötelező alapfeladatok ellátásának módját, valamint többek között a közoktatási intézmények kihasználtságát. Ennek következtében mind a közigazgatási hivatal, mind az önkormányzatok részletes, az ellátottsági szintre vonatkozó, reális helyzetképpel rendelkeztek a közoktatási feladatok ellátását illetően is, már a kistérségi szervezés kezdeti időszakában. Ez a helyzetkép egyrészt azt mutatta, hogy az önkormányzatok egy része nem, vagy nem megfelelően látja el kötelező alapfeladatait, és a közoktatási intézmények kihasználtsági foka – figyelemmel a kedvezőtlen demográfiai változásokra – is nagyon alacsony. Természetesen a megye önkormányzatai már a helyzetfelmérést megelőzően is felismerték, hogy kötelező feladataikat eredményesen úgy tudják ellátni, ha társulásokat alakítanak. 1995-től kezdődően egyre inkább nőtt a társulások száma. 2002-ben már 196 önkormányzat hozott létre valamilyen intézményfenntartó társulást, elsősorban az alapfokú közoktatási feladatok ellátására. A vállalt hatékonysági követelményeknek a társulások zöme már az induláskor lényegében megfelelt. A pályázati feltételeknek meg nem felelő oktatási intézmények tagintézményekké váltak, illetve megszűntek (pl. Tengőd, Szenta). A működő többcélú kistérségi társulások eredményei között említhető meg a ma már rendszeresen működő iskolabusz szolgáltatás, az egyéb tárgyi (informatikai) eszközök ellátottság javulása, valamint a kistelepüléseket is érintő fejlesztések, felújítá98

BM IDEA PROGRAM


sok (bölcsőde, óvoda, iskola). A megvalósított fejlesztések nyomán az önkormányzatok ma már maguk is érzik a társulás felvállalásának eredményét. A Tabi kistérségben egyébként 2003. óta a közoktatás integrált kistérségi ellátásának modellezése zajlik olyan környezetben, ahol a kis létszámú népesség viszonylag nagy területen, egymástól távol lévő, tömegközlekedéssel nehezen megközelíthető településeken helyezkedik el. Ebben a minta kistérségben, a város polgármesterének elkötelezett és felkészült irányításával zajló sikeres modellkísérlet célja, hogy összefogja a kistérségben működő öt intézményfenntartó társulás feladatellátását, számukra biztosítsa a közoktatási törvénynek megfelelő teljes körű feladatellátást, szakmai segítséget nyújtson a közoktatási szolgáltatás szervezéséhez, hatékony és érdeksérelem nélküli feladatellátás megszervezésére mutasson példát, és működjön közre a további anyagi források feltárásában. 1.3. A közoktatási intézményekre meghatározott létszám-elvárások teljesíthetőségével, illetve a teljesítés következményeivel szinte valamennyi kistérségi önértékelés foglalkozott, az előzetesen vártaknak megfelelően. A kistérségi társulások megalakulását végigkísérte a kisebb (pl. Hajdú-Bihar megyében a 2000 lakos alatti) települések félelme, amelyek a többcélú kistérségi társulásban az alapfokú oktatási intézményeik elveszítését, a normatív támogatás csökkentését és végsősorban az önkormányzati szuverenitásuk korlátozását látták. Több megyei összegzésben jelezték (pl. Nógrád), hogy néhány önkormányzat részéről a jelenlegi társulási szervezést, szerveződést kényszerként élték meg, illetve az önkormányzati önállóság csorbításának tekintették a társulások létrehozatalát. Itt is elsősorban a közoktatási feladatok közös megoldása váltott ki ellenérzést az érintettekből. Többen nehezményezték azt is, hogy a közoktatás terén csak látszólag érvényesül a fokozatosság elve. Minden feltételt egyszerre kellett bevállalniuk a településeknek annak tudatában, hogy a feltételrendszer (pl. létszámhatár) menet közben is módosulhat, amire már eddig is volt példa. Az ez irányú tapasztalatokat jól jellemzi a Kiskunfélegyházai kistérség által beküldött önértékelés is. Itt a tanulólétszámok vizsgálata alapján hamar nyilvánvalóvá vált, hogy a kistérség 11 települési önkormányzata közül 4 község esetében (Gátér, Pálmonostora, Petőfiszállás, Fülöpjakab) – a pályázatban előírt 3 éves közös működtetési kötelezettség vállalása esetén – a többcélú kistérség megalakítását követő második évben már azonnali beavatkozásra lesz szükség. A kistérség a vizsgálatok eredményét társulási ülésen vitatta meg. Az ott elhangzottak alapján a 4 érintett települési önkormányzat vezetője végül egyöntetűen elzárkózott a közös közoktatási feladatellátástól, attól félve, hogy éppen települése alapfokú oktatási intézménye kerül bezárásra vagy a középtávon akár a megszüntetést is eredményező strukturális átszervezésre. Ha végül mégsem jött létre a 100 %-os lefedettségű többcélú kistérségi társulás, szinte majdnem minden esetben arra volt visszavezethető, hogy a közoktatási feladatellátásban a települési részvétel nem lett 100 %-os. Ilyen volt például Heves megyé99


ben két kistérség is (bélapátfalvi, illetőleg pétervásárai), amelyek esetében legerősebben fogalmazódott meg a települési önállóság féltése, vagyis „a kistelepülések autonómiájának megnyirbálásától, illetve a körzetesítéstől” való félelem. Győr-MosonSopron megyében fogalmazódott meg az az aggály, mely szerint mivel a többcélú kistérségi társulási megállapodás az első időszakban három évre szól, és ezt követően is a gyermeklétszám alakulásának lesz majd a függvénye, hogy a most létrejött megállapodás meg tud-e majd folyamatosan felelni a jogszabályi követelményeknek, vagy a szükségszerű felülvizsgálat után egy új, és más alapokra helyezett átszervezés válik szükségessé. A gyermek létszám csökkenése miatt ellehetetlenülhet az oktatásra létrehozott társulás, hiszen az egymást erősítő hatások (gyermekek számának csökkenése, a szabad iskolaválasztás okán a nagyvárosok iskoláiba történő beíratások) rövidebb időn belül is a nehezen létrehozott társulásokból való esetleges kiváláshoz vezethetnek. 1.4. A szakszolgálati feladatok magasabb színvonalú ellátása érdekében megfogalmazott elvárások az előzetesen vártnak megfelelően, nagyobb megértésre találtak a települési önkormányzatok körében. A szakszolgálati feladatok közül leggyakrabban a nevelési tanácsadás, a logopédiai ellátás és a gyógytestnevelés kistérségi szintű megoldása szerepelt a vállalások között, de van sikeres példa gyógypedagógiai ellátás (pl. Bajai kistérség) és más szakszolgálati feladat kistérségi szintű közös vállalására is. E feladat megvalósítási módja is igen összetett képet mutat az önértékelések alapján. Gyakori megoldásként tapasztalható, hogy amennyiben a 2005. évet megelőzően a kistérség székhelytelepülésén legalább két szakszolgálati feladat ellátására vonatkozó intézményi feltételek alapvetően biztosítottak voltak, akkor ennek az intézménynek a feladatellátási körét terjesztették ki a kistérség egészére. Az emiatt megemelkedett mennyiségű szakszolgálati feladat ellátása viszont a személyi feltételek bővítését tette mindenképp szükségessé (pl. Kiskunfélegyháza). Sajátos megoldás az is, amikor a kistérség a pedagógiai szakszolgálat tekintetében nem köt megállapodást a megyével, hanem közös tehervállalással maga látja el a feladatot. Erre jó példa Sásd, ahol a pedagógiai szakszolgálati feladatok ellátása a Sásdi Általános Iskolára épül. Ez az iskola köteles megszervezni és biztosítani e szolgáltatást mind a 27 kistérségi feladatellátásban részt vevő település részére. Mikrotérségi feladatellátás kialakítására a pedagógiai szakszolgálatok tekintetében a Bonyhádi kistérségben került sor, ahol logopédiai ellátás és gyógytestnevelés zajlik ily módon a Tevel, Mórágy, Nagymányok és Bonyhád székhelyű mikrotérségekben. A négy mikrotérség által érintett települések száma 19. Az elmúlt másfél évben új kistérségi pedagógiai szakszolgálati intézmény létrehozására is sor került néhány kistérségben (pl. Derecske-Létavértesi kistérség), annak ellenére, hogy az új intézmény létrehozása esetén komoly gondot okoz a szakszolgálati feladatok ellátásra vonatkozó kormányrendeletekben előírt szigorú feltételeknek való megfelelés. A szakszolgálati feladat-ellátásban való együttműködés sajátos pél100 BM IDEA PROGRAM


dája tapasztalható az Orosházi kistérségben, ahol a pedagógiai szakszolgálat rendelkezik a jogszabályok által előírt tárgyi feltételekkel és Szarvason teljes üzemmel működik a Városi Gyógyfürdő, amely alkalmas a gyógytestnevelés szolgáltatásának bővítésére (gyógyúszás), ezért a feladat ellátását a gyermekek, tanulók Szarvasra történő közös átszállításával valósíthatják meg. 2. A kialakított kistérségi feladat- és hatáskörrendszer értékelése a közoktatás területén A kistérségi közoktatási elemző munka kiemelten fontos területei: a társulások feladat-és hatásköreinek vizsgálata, különös tekintettel a közös közoktatási feladat-és hatáskörök kialakításának előkészítésére, tervezésére, a prioritások meghatározására, és a következmények vizsgálatára; továbbá a közös feladatok hosszú távú stabilitása, a központi ösztönzés és támogatás hatása a közös feladatok felvállalására, valamint a települési és megyei feladat-hatásköri kapcsolatok ellentmondásai. E körben sajnos nem minden megyei összegzés és kistérségi önértékelés tartalmaz a közoktatásra vonatkozó specifikumokat, bár az általános érvényű megállapítások többsége természetszerűleg érvényes a közoktatási ágazatra is. Ugyanakkor a meglévő konkrét megállapítások, utalások fontos információkat nyújtanak a többcélú kistérségi társulások közoktatási ágazatra vonatkozó működésének e fontos területeiről is. A feladatok vállalásánál a kistérségek legtöbbször abból indultak ki, hogy melyeket kell kötelezően ellátni ahhoz, hogy többcélúvá válhasson a társulás. Ezért valamennyi többcélú társulás vonatkozásában az alapfokú oktatás és a pedagógiai szakszolgálat kistérségi szintű megoldása is szükségszerűen bekerült az együttműködési megállapodásokba. Gyakori eset, hogy az érintett önkormányzatok a magas színvonalú közoktatási feladatellátás érdekében együttműködnek és összehangolják tevékenységüket a települési feladatellátás körébe tartozó óvodai nevelés és általános iskolai oktatás, de akár még a megyei feladat-ellátás körébe tartozó alapfokú művészeti oktatás területén is. Utóbbira jó példa az Abai kistérség „Sárvíz” Többcélú Kistérségi Társulása is. A kialakított feladat- és hatáskört illetően a megyei összegzések többsége viszonylag egységes képet mutat. A nevelés és oktatás területén (pl. Nógrád megyében kevés kivételtől eltekintve minden kistérségben) azonos feladatvállalás a jellemző: elsősorban a közös intézmények fenntartása, és a pedagógiai szakszolgálat, de fontos feladatként fogalmazták meg a közoktatási információs szolgálat fenntartását is. A közös feladatellátás megalapozását segítette, ha (pl. Tolna megyében) a pályázatokat előkészítő munkacsoportok megvizsgálták és kidolgozták a magas színvonalú közoktatási szakmai munkavégzés valamint költség-hatékony intézményműködtetés helyi feltételeit. A közösen ellátandó feladatok kiválasztásánál alapvető szempont volt, hogy a társulás a kistérség teljes területére vonatkozóan legyen képes, lehetőleg maradéktalanul biztosítani az adott közoktatási közszolgáltatást. 101


Mindezek mellett a legtöbb megyei összegzésből egyértelműen látható, hogy a társulások létrejöttére, a közös feladatellátásra rendkívül ösztönzőleg hatottak a települések számára megcsillantott pénzügyi támogatási lehetőségek, noha sokan kételkedtek abban, hogy az ösztönző támogatás iránti pályázaton elnyerhető egyszeri pénzösszeg, és abból a településre jutó hányad arányban áll-e a saját intézmény esetleges „elvesztésével”. Veszprém megyében ennél sarkosabb véleményként fogalmazódott meg, hogy a többcélú társulások létrehozásánál elsődleges szempont az állami támogatások megszerzése volt, ezért kizárólag a támogatott közoktatási közszolgáltatások közös megszervezésére kívántak társulni a települések. A többcélú kistérségi társulás és a megyei önkormányzat feladatköre a pedagógiai szakszolgálati feladatok tekintetében érintkezik legerősebben (főként a nevelési tanácsadás, logopédia szolgáltatás, és a gyógytestnevelés területén). A feladatátvétel többnyire nem volt problémamentes, főként a finanszírozási bizonytalanság miatt aggódtak a kistérségek. Legtöbbször csak a megyei önkormányzatokkal történt egyeztetés eredményeként vált világossá, hogy a társulásoknak területi ellátási kötelezettséggel kell átvenni ezt a feladatcsoportot. Ezek megállapodásban történő rögzítése folyamatosan zajlik jelenleg is. A társulások többsége nem értékelte a megyei és a települési feladat- és hatáskör ellátás kapcsolatát. Ennek persze oka lehet az is, hogy a legtöbb helyen nem is látják át a megye közoktatási törvényben rögzített teljes feladatkörét. Másutt viszont a megyei feladatkörbe tartozó közoktatási feladatok kistérségi átvállalását követően jellemző megoldás, ha ezek ellátását a megyével megkötött együttműködési megállapodás keretében, vagy szolgáltatásvásárlás útján próbálják közösen megoldani a kistérség önkormányzatai. A szakszolgálati feladatokat a társulások többnyire szervező, koordinatív tevékenység formájában látják el gyakran a mikrotérségi társulások útján (pl. SzabolcsSzatmár-Bereg megye), valamint a pedagógiai szakszolgálati feladatokat jelenleg is ellátó intézmények fenntartójával kötött megállapodással (pl. Komárom-Bábolna Többcélú Kistérségi Társulás, Bajai Egységes Pedagógiai Szakszolgálat), illetve megyei szolgáltatás megvásárlásával. A feladatellátás lefedettsége az egyes közszolgáltatási feladatok tekintetében emiatt is jelentősen eltérő lehet. Az eddigi tapasztalatok ugyanakkor máris igazolták, hogy bár a logopédiai szakszolgálat megyei feladatként definiált, a Társulás által ellátott településeken az utazó szakember-hálózat lényegesen szélesebb körű ellátást tud biztosítani, mint korábban a megye, még akkor is, ha a megyeszékhelyen egyébként rendelkezésre állt a szükséges létszámú logopédus. Hasonló a helyzet a gyógytestneveléssel is, aami azért kiemelkedő jelentőségű, mert a gyerekek egyre jelentősebb része (háziorvos által szűrten) valamilyen gyógytestnevelésre kötelezett. Mivel erre a feladatra nincs külön normatíva, így ellátásuk javítása szintén a többcélú társulás keretei között oldható meg hatékonyan. A tanügy-igazgatás – eddig főként az intézményfenntartás tényéhez és részben a törvényességi kontroll gyakorlójához kötött – feladata szintén gazdaságosabban és 102 BM IDEA PROGRAM


hatékonyabban látható el kistérségi szinten, de csak ott, ahol erre az igény is láthatóan megfogalmazódik (pl. Gyula). A társulások a megyétől átvett kistérségi feladatként vállalták fel sok helyen (bár ez nem volt kötelező feltétel) a pedagógiai szakmai szolgáltatási feladatok egy részét is (pl. Somogy megye). A települési, illetve megyei feladatok kistérségi szinten történő ellátásának köre még az egymáshoz közeli kistérségek gyakorlatában is jelentős eltérést mutat, amire jó példa Csongrád megye is, ahol: - Szegedi Kistérségi Többcélú Társulás csak olyan feladatokat vállalt fel, melyeket nem kötelező a településeknek önállóan ellátni, és amelyre a költségvetésből további normatív támogatás igényelhető, - Homokháti Kistérségi Többcélú Társulás a közösen ellátható feladatok és hatáskörök minél szélesebb spektrumát határozta meg társulási megállapodásában, - Makói Kistérségi Többcélú Társuláshoz telepített feladatok ellátásáért való felelősség az átruházás ellenére megmaradt az eredetileg címzett települési önkormányzatnál, de amennyiben a települési önkormányzat valamely feladatát nem képes ellátni, úgy a többcélú kistérségi tanács bármikor átvállalhatja a konkrét feladatot, - Szentesi Kistérség Többcélú Társulása esetében pedig azt mondhatjuk, hogy a feladat-és hatásköröket ugyan meghatározta, mégis az ide tartozó települések nagyságrendjük miatt feladataikat önállóan végzik. A kistérségi feladatellátásban a jövő útja, és a jelenleg még érzékelhető ellenállás megtörésének eszköze lehetne, ha olyan iskolaközpontok is létrejöhetnének, ahol a zeneoktatástól a különböző sportolási lehetőségeken át (pl. tanuszoda, sportpályák, tornatermek, kulturális szakkörök stb.) széleskörű szolgáltatásokat is lehetne biztosítani, s amelyek működhetnek akár intézményi társulási formában is. Javaslatként fogalmazódott meg az is, hogy célszerű lenne a kistérségre kiterjedő olyan integrált intézmények létrehozása, melyeken belül a tagintézmények kisebb, un. komplex gondozási körzetekként láthatnák el feladataikat. E körben fontos előrelépés lehet, ha a regionális fejlesztési tanácsok, a 2007-2013. közötti fejlesztési időszakra vonatkozó kiemelt jelentőségű projektjeik keretei között prioritást kapott közoktatási fejlesztések sorában is előnyben részesítik ezen iskolaközpontok, integrált intézmények kialakítását. 3. A kistérségi társulás irányító és döntéshozó szervezeti mechanizmusában a közoktatás szakmai érdekeinek megjelenése A kistérségi társulás irányító és döntéshozó szervezeti mechanizmusában a közoktatás szakmai érdekeinek megjelenése nagyon változatos képet mutat. E struktúrában többnyire már nem jelenik meg, hogy az előírt és vállalt közoktatási feladatok 103


ellátásának megszervezése milyen nehézségekkel járt a többcélú kistérségi társulás megalakulása időszakában. A kistérségi szervezeti struktúra fontos döntés-előkészítő szintjeinek, a bizottságoknak megszervezésénél általánosan inkább a pénzügyi, közbeszerzési problémák kerültek előtérbe. Az ágazati bizottságok kialakításakor a fő cél volt a megállapodásban rögzített feladatok szervezéséhez igazodó olyan bizottsági szervezet kialakítása, amelynek polgármester tagjai az adott területen a lehető legnagyobb szaktudással rendelkezzenek. Mivel a polgármesterek között viszonylag kevés a pedagógus, így többnyire szükségessé vált az e területtel foglalkozó bizottságok működésébe olyan „külsős” szakemberek bevonása, akik a szaktudásuk rendelkezésre bocsátásával nyújtanak segítséget a társulás feladatainak szervezéséhez és az ellátás megvalósításához. Ugyanakkor gondot is okoz a külsős szakértők részvételének biztosítása, hiszen ezek a szakemberek is többnyire társadalmi megbízatásból, mindenféle juttatás nélkül vesznek részt bizottságok munkájában. Eddig indokolatlanul ritkán fogalmazódott meg annak az igénye, hogy a közoktatás ágazati bizottságába, illetve a kistérség közoktatási szervezőmunkájába közoktatási szakértő bevonását is tervezzék, annak ellenére, hogy többnyire mindenütt felismerték a közoktatási feladatok minőségi ellátásának stratégiai jelentőségét. Ennek egyik oka lehet az, hogy a térségi (régiós, kistérségi) közoktatási szakértői tevékenység csupán a közelmúltban vált önálló közoktatási szakértői területté – 31/2004. (XI. 13.) OM rendelet az Országos szakértői, az Országos vizsgáztatási, az Országos szakmai szakértői és az Országos szakmai vizsgaelnöki névjegyzékről, valamint a szakértői tevékenységről 1. § (1) v) pontja. Másik fontos ok lehet, hogy az elmúlt években a települési önkormányzatok többsége elvesztette bizalmát a közoktatási szakértők jelentős részének felkészültségében, különösen a többitől alapvetően eltérő, sajátos ismereteket és gyakorlatot igénylő területeken (pl. tanügyigazgatás, térségfejlesztés). Igaz, hogy az új szakértői rendelet a közelmúltban ezeken a területeken szigorítást vezetett be, de a szakértői lobbi egy részének nyomására fenyeget annak a veszélye, hogy ezek a szigorítások csak átmeneti jellegűek lesznek. A harmadik okként valószínűsíthető az is, hogy eddig nem volt akkreditált, pedagógus szakvizsgát is adó kistérségi szakértőképzés, így a jelenlegi kis számú kistérségi közoktatási szakértő-csapat csak azok közül kerülhetett ki, aki részt vettek a 2003-2004es évek modellkísérleteinek irányításában. Azt szinte mindenki belátja, hogy a közoktatás ágazati bizottságainak rendkívül fontos szerepük lehet a kistérségi döntések előkészítésében. Ennek ellenére a közoktatással kapcsolatos problémák kezelésére viszonylag ritkán alakult önálló bizottság (pl. Homokháti Kistérségi Többcélú Társulás, Csongrád). Bár ugyanakkor arra is van példa, hogy megfogalmazták még annak szükségességét is (Sarkadi kistérség), hogy célszerű lenne kötelezővé tenni a pénzügyi bizottság mellett az oktatási bizottság létrehozását is. Érvként azzal támasztják alá ezt az igényt, hogy a kistérségi közoktatási feladatok nagyobb szeletet ölelnek fel, mint egy-egy település közoktatási rendszere, pedig ott a közoktatási törvény szerint kötelező szakember foglalkoztatása, amennyiben háromnál több oktatási intézményt tart fenn az adott önkormányzat. Má104 BM IDEA PROGRAM


sik megoldás, amikor más területekkel összekapcsolva határozták meg az oktatással (is) foglalkozó bizottságok funkcióját (pl. Gyál – Oktatási és Sport Bizottság, Szob – Oktatási és Kulturális Bizottság, Szentlőrinc – Oktatási, Közművelődési, Sportbizottság). A közoktatás szakmai kérdéseinek érdemi megvitatására sokszor a mikrokörzetek szintjén alakult ki szakmai fórum. Ilyen például a Sásdi Mikrokörzeti Bizottság is, melynek fontos feladata a közoktatási intézményfenntartó társulások működésének koordinációja is. A Téti kistérségben fogalmazódott meg a közoktatási feladatellátáshoz kapcsolódóan a kistérségi szavazati arányok újragondolásának igénye. Érvük az, hogy aki nincs bent a közoktatási társulásban, az ne szólhasson bele a kifejezetten erre a célra kapott források felosztásába. A kistérségi munkaszervezetek jelentős részében az az igény is megfogalmazódott, hogy már most szükségük van közoktatásban jártas szakember alkalmazására (pl. Sellyei kistérség, Szabolcs-Szatmár-Bereg megye stb.). Ennek természetesen akkor lesz majd nagy jelentősége, ha a 2005 szeptemberével kezdődő egyetemi szintű kistérségi szakértő pedagógus szakvizsgás képzés keretében végzettek alkalmazására is sor kerülhet, hiszen ezek a majdani szakemberek egyaránt jártasak lesznek a közoktatás belső világában és a kistérség sajátos közoktatási problémavilágában is. Ilyen képzés a Közoktatási Vezetőképző Intézet keretei között kezdődik ez év őszétől az ország több pontján is megszervezett csoportokban. A kistérség közoktatási feladatai ellátásához szükséges szakmai háttér biztosítására több helyen a kistérségi szolgáltató irodák felállítását is célszerűnek látják (pl. Aba). Sok kistérség számítana ugyanakkor az ágazati minisztériumok térségi hálózatának munkatársaira, hogy a kistérségekben folyó munka minél összehangoltabb és sikeresebb lehessen. Sajnos a közoktatás térségi hálózata kialakításának megkezdésére az Oktatási Minisztérium (és háttérintézményei) költségvetésében jelenleg nem látszik megfelelő forrás. A civil szervezetek bekapcsolódása a közoktatási feladatok ellátásába szinte sehol sem került nevesítésre. Talán csak a Szigetvári kistérségben fogalmazódott meg, hogy a közoktatás és kultúra területén már jelentkeznek e területen is pozitív tapasztalatok. 4. A kistérségi társulások közoktatási szervezet-és intézményrendszerének alakulása A kistérségi társulás közoktatási feladatellátása alapvetően két területet érint jelenleg, ez a méretgazdaságosság elvének megfelelő racionális közoktatási intézménystruktúra kialakítása és a pedagógiai szakszolgálat. Ezek szervezeti megoldásai alapvetően eltérőek. A pedagógiai szakszolgálati feladatok ellátásának folyamatosan kialakuló gyakorlatáról már az előzőekben szólt e tanulmány, így annak részletezésétől e fejezetben eltekinthetünk. 105


Sajátos probléma-csokrot jelent viszont a közoktatási intézményfenntartó mikrotársulások világa, amelyek bevált gyakorlatát és hasznos tapasztalatait úgy tűnik többnyire sikerült beépíteni a többcélú kistérségi társulások feladat-struktúrájába. A mikrotársulások megalakítását korábban is döntően a kihasználtsági / kihasználatlansági mutatók indokolták. Az ebben érintett lakosságszám nagyságrendje elég széles intervallumot ölel fel (egy-két ezer főtől akár százezer főig bezárólag). Az e társulások által megvalósuló feladatellátás számos előnnyel jár az önértékelésekben megfogalmazott tapasztalok szerint. A közoktatási közszolgáltatások általában közelebb kerültek a kistérség lakosságához, növelve ezzel esélyeiket a jobb színvonalú közszolgáltatásokhoz való hozzáférés tekintetében. A közoktatás terén eddig tapasztalt előnyként emelhető ki még a jobb szakember ellátottság, a szakmai munka tárgyi feltételeinek javulása, és a jelentkező igényekre rugalmasabban reagálni tudó intézményrendszer kialakulása is. A közoktatási célú mikro-társulások megjelenési formái rendkívül változatos képet mutatnak. Ezek bemutatására érdemes néhány megyére kiterjedő, bár természetszerűleg nem teljes körű áttekintést adni (természetesen azokat a megyéket kiemelve, ahol a megyei összegzések, illetve a kistérségi önértékelések e területre is részletesen kitértek), hiszen az ezekből levonható tapasztalatok igen tanulságosak lehetnek. Baranya megyében a mikro-térségek helyzete igen változatos: Mohácsi kistérségben csak közoktatási céllal 15 mikrotársulás alakult (41 település részvételével), valamint további egy vegyes típusú is létrejött (közoktatási és egészségügyi ágazati feladatokra). Pécsvárad kistérségben két mikrotérségi központja van a Társulásnak, az egyik központ Pécsvárad, és a másik Mecseknádasd. A közoktatási feladatok zömének ellátására is e struktúrában kerül sor. Sásdon a Társulás feladatainak jelentős részét a 13 mikrokörzeti intézményi társulás útján látja el. A közoktatási közszolgáltatások jelentős részét a társulás székhely települése Sásd Város Önkormányzata intézményei, intézménytársulásai látják el. Siklósi kistérségben a három mikrotérség (Siklós, Villány és Harkány) keretein belül 11 közoktatási célú mikrokörzeti társulás működik. A mikrotérségek a már működő intézményi társulások, illetve a városok köré szerveződtek, annak érdekében, hogy a többcélú kistérségi társulás útján legyen ellátható a közös feladat, továbbá kellő hangsúlyt kapjon a mikrotérségi központ is. Ezáltal talán kikerülhetőek az ellentétek a hangsúlyos települések között, megoldható a konfliktushelyzetek kezelése is (pl. a pályázatok során az érdekek érvényesítésekor). Szigetvári kistérségben 6 mikrotérség jött létre, főként közoktatás feladatokra. A komlói, a sellyei, a pécsi és a szentlőrinci kistérségekben még nem alakult ki az önálló mikrotérség, mert egyelőre nem fogalmazódott meg az erre irányuló igény. 106 BM IDEA PROGRAM


Bács-Kiskun megye: Bajai kistérségben két település részvételével (Szeremle-Dunafalva) jött létre közoktatási intézményfenntartó mikrotársulás. Bácsalmási kistérségben a Társulás szervezésében három közoktatási intézményfenntartó társulás (két óvoda és egy iskola) jött létre és működik. Kiskőrösi kistérségben három mikrokörzeti társulás szervezése folyik: PáhiKaskantyú, Soltszentimre-Csengőd és Kiskőrös-Tabdi települések részvételével. Békés megye: Orosházi kistérségben jelenleg két intézmény fenntartó társulás működik: - Kondoros Nagyközség Önkormányzata és Kardos Község Önkormányzata 1996. szeptember 1-től működtet intézményirányító és fenntartó társulást, a közoktatási feladatok közös ellátására. A társulás által ellátott feladat Kardos község vonatkozásában a 7.-8. osztályos tanulók oktatása, nevelése. - Örménykút Község Önkormányzata 2001. augusztus 1-től kötött közoktatási intézmény közös működtetésére, határozatlan időre szóló intézményi társulást Hunya Község Önkormányzatával úgy, hogy a társulás által ellátott feladat Örménykút községre vonatkozóan az 5-8. osztályos tanulók oktatása, nevelése volt, de a pályázati feltételeket Örménykút Község még ezen megállapodással sem tudta teljesíteni. Ezért a Társulási Tanács azt javasolta Örménykút Községi Önkormányzat képviselő-testületének, hogy a csabacsűdi Trefort Ágoston Általános Iskolával és a csabacsűdi Napközi Otthonos Óvodával hozzanak létre intézményfenntartó társulást. Csabacsűd Önkormányzata nyitott volt ebben a kérdésben. A két település polgármestere egyeztetve a kérdést, megállapodtak az intézményfenntartó társulás létrehozásában a 2005/2006-os tanévtől kezdődően. Szeghalmi kistérségben jelenleg egy intézményfenntartó társulás működik: Vésztő Város Önkormányzata és Körösújfalu Község Önkormányzata 2004. szeptember 1 – től működtet intézményirányító és fenntartó társulást közoktatási feladatok közös ellátására. A tanulók szállítására pályázati pénzből a Társulás vásárolta meg a 19+1 személyes VW LT típusú autóbuszt. Hajdú-Bihar megye: Bihari kistérség három területileg jól elkülöníthető decentrumához (Berettyóújfalu, Biharkeresztes és Komádi) 29 település tartozik. Itt összesen 7 ágazati mikrotérséget hoztak létre, melyből szakszolgálati feladatot 2 mikrotérség vállalt fel, (22, illetve 7 településre kiterjedően), míg intézményfenntartói feladatot 3 mikrotérség lát el (2-2, illetve 3 településre kiterjedően). Polgári kistérségben két közoktatási célú mikrotérség létrehozását tervezték. Ezek: Újszentmargita-Folyás intézményfenntartó társulása iskolabusz vásárlására és Tiszagyulaháza-Újtikos közös oktatási intézmény fenntartására. Ez utóbbi létrehozása azért hiúsult meg, mert a két település között a viszony elmérgesedett, és Tiszagyulaháza képviselő-testülete végül az intézményfenn107


tartó társulás létrehozásától elzárkózott. A viszály odáig fajult, hogy Tiszagyulaháza polgármestere lemondott, s bár a testület visszavonta a korábbi elutasító döntését, de még ezután is merültek fel olyan problémák – pedagógusok ellenállása, a két település lakosai közötti ellenségeskedés – amelyek mai napig folyamatosan nehezítik a vállalt feladat teljesítését. Nógrád megye mikrotérségeire nagy szerep hárul minden kistérségben, hiszen gyakorlatilag minden faladat ellátása mikrotérségi keretben történik. Ezek zömmel már a többcélú társulás megalakulása előtt is léteztek és szinte változatlan formában integrálódtak a kistérségi társulásba. Közülük sajnos a közoktatási intézményfenntartó társulások fednek le legkevesebb települést (a háttérben a már másutt is jelzett problémák állnak). Somogy megye összegzése sok esetben már a szerveződés magasabb fokának problémáit hozta felszínre. A többcélú társulások 2005-ben szembesültek a konkrét intézkedések meghozatalának szükségességével, ugyanis csak a 2005. évi működési támogatások társulási szintű, mikrokörzeti szintre történő leosztása során és a központosított előirányzattal történő gazdálkodás szabályainak „tudatosodása” után észlelték, hogy a pályázatokban írt és vállalt hatékonysági követelményeket és ellátást biztosítani is kell. Tapasztalható volt az is, hogy alapfokú oktatásban tavaly elkészített intézkedési tervben és a társulási megállapodásokban rögzített ellátási centrumok néhány esetben még ma is vitatottak. Az ellátási centrum szolgáltatásait a körülötte lévő települések sokszor nem akarják igénybe venni. Ennek okai lehetnek, hogy a mikro-gesztor önkormányzat költségvetési tervezése nem mindig tartalmaz maradéktalanul korrekt megoldásokat, de esetenként megfogalmazódtak az adott közoktatási intézmény oktatási színvonalával kapcsolatos kritikák is. E problémák megoldásával a társulások egy része jelenleg is küzd. Az alapfokú nevelési-oktatási feladatokat a somogyi többcélú társulások többsége is a mikrokörzeti társulásokban szervezi meg. A feladatok ellátásának megszervezését ugyanakkor nagymértékben megnehezíti az aprófalvas körzetekben szétszórt településszerkezet, és a kedvezőtlen közlekedési feltételek. Tolna megye: Bonyhádi központú Völgységi Kistérségben, a többcélú kistérségi társulás keretében megalakítandó közoktatási intézményfenntartó társulások létrehozása zajlik. Ezek: Bonyhád-Izmény-Mucsfa (általános iskola fenntartására), BonyhádMucsfa (óvoda fenntartásra), továbbá Kisvejke-Lengyel-Kisdorog társulások. Mikrotérségeket a pedagógiai szakszolgálati feladatok ellátására alakítottak ki a Tevel, Mórágy, Nagymányok és Bonyhád székhelyű mikrotérségekben. Dombóvári kistérségben a Társulás keretében működő közoktatási intézményfenntartó társulásokkal, valamint közoktatási szakember közös foglalkoztatására vonatkozó megállapodással biztosítják a felvállalt közszolgáltatások teljesítését. A Társulás az intézményfenntartó társulásokkal kötött megállapodás sze108 BM IDEA PROGRAM


rint vállalta a mikrotérségi feladatellátás központjainak kialakítását, melynek következtében négy mikrotérség alakult ki a közoktatási feladatok ellátására. Paksi kistérségen belül három mikrotérség alakult: a paksi mikrotérséghez négy, a dunaföldvárihoz három, a nagydorogihoz hét település tartozik. Közülük a nagydorogiban zajlik közoktatási feladatellátás, négy intézményfenntartó társulás keretei között. A pedagógiai szakszolgálat Paks központtal valamennyi település számára biztosított. Szekszárdi kistérségben négy mikrotérség került kialakításra, melyek nem igazodtak az egyes ágazatokban meglévő társulásokhoz. A kialakult társulási rendszer alapján a következő települések köré szerveződik a közoktatási mikrotérségi ellátás: Bátaszék, Decs, Kölesd, Őcsény, Pörböly, Szedres, Várdomb és Zomba. Ezen kívül a közoktatási feladatellátás további 3 feladat ellátására megkötött megállapodás alapján zajlik Szekszárd és Tolna központokban összesen 6 települést érintve. Tamási kistérségben a közoktatási ágazatban az óvodai ellátás – Tamási város kivételével – a helyi iskolával összekapcsoltan, intézményfenntartó társulásban történik. Az ellátást biztosító társulások, illetve mikrotérségek Hőgyész, Fürged, Gyönk, Nagykónyi, Regöly, Tolnanémedi központokkal működnek. Zala megyében a Dél-Zala Murahíd Letenye Többcélú Társulásban a mikrotérségek az iskolafenntartási körzetekkel azonosak (9 mikrotérség van). 5. A kistérségi tervezési gyakorlat, a társulást érintő feladat-és hatáskörtervezés, adat- és információkezelés rendszerének kidolgozottsága a közoktatás területén Több kistérségben is egyértelműen megfogalmazódott, hogy további hatáskör telepítés esetén már elengedhetetlenül szükségessé fog válni az egyes feladatkörök (pl. közoktatás) ellátásához szakmailag felkészült referensek beállítása, ami egyébként az általános működési támogatásból megoldhatónak is látszik. Ezt a közoktatási intézkedési terv elkészítésének bonyolultsága is igazolta, amikor a tervkészítésnek úgy kellett eleget tenni, hogy az elkövetkező évek gyermeklétszáma csak részben volt ismeretes a rendelkezésre álló kistérségi adatbázis hiányossága miatt. Gyakran elhangzó mondat volt a kistérségi önértékelésekben (pl. Sarkad), hogy a kistérségnek még nincs tervezési gyakorlata. A kistérségi tervezési gyakorlat még nem eléggé kidolgozott, az adat- és információáramlás módja, kezelése sem elégséges, ezeket fejleszteni szükséges. Központi útmutatásra, módszertanra, egységes szabályozásra is nagyobb szükség lenne ezekben a kérdésekben (pl. Békés). A 2005. június 15-ig az Oktatási Minisztériumba kötelezően beadandó kistérségi közoktatási intézkedési terv módszertanának kialakítása másfél éves múltra tekint vissza, 2005. tavaszán ehhez segédlet is készült, ennek ellenére a kistérségek többségében a kistérségi munkaszervezetek számára ennek elkészítése, az elfogadás előtti bonyolult egyeztetések mégis rendkívül nagy feladatot jelentettek. Sokan fogalmaz109


ták meg, hogy a kistérségi tervezés alapját az eddigi intézményfenntartó társulások gyakorlata jelentheti. Ugyanakkor megalapozott aggályok merültek fel az adatszolgáltatással kapcsolatban mind időbeli, mind pedig tartalmi vonatkozásokban. Az önkormányzatok többsége ugyanis eddig nem volt rákényszerülve, hogy olyan mértékű, illetve mélységű adatokat szolgáltassanak (ha kell sok évre visszamenőlegesen is), amelyek megalapozottá tehetik a kistérség középtávú közoktatási tervezőmunkáját. A tervezés sajátos folyamat a kistérségen belül, mert a tervek elkészítésénél gyakran nagyon eltérő szándékokat kell egymás mellé helyezni, hiszen a települések értelemszerűen nehezen képesek feldolgozni az esetleges változásokat, különösen, ha azt számukra kedvezőtlennek tartják. A Komárom-Bábolnai kistérség által felvetett problémák a következők voltak: „A kistérségi tervezés során nehézséget jelent az, hogy nem áll rendelkezésre egy olyan kistérségi szintű elektronikus adatbázis, amelyik a tervező tevékenységhez szükséges alapvető információkat tartalmazza. Az adatgyűjtés így nehézkes, a változások nyomon követése szintén. Amennyiben pályázati lehetőség adódik a körzetközponti önkormányzat, mint a kistérség munkaszervezete és a résztvevő települések önkormányzatai között szükséges kialakítani egy belső elektronikus hálózatot, amely a tervezés adatbázisául szolgálhat az egyes településeken történő adatbevitelt követően.” A Tatai kistérség is szükségesnek tartaná egy egységes kistérségi adat- és információs rendszer létrehozását, mely segítséget nyújthatna a jelenleg elkülönülten és e szempontból némiképp magára hagyatottan működő társulások számára. A kistérségi közoktatási adatbázis kialakítását (természetesen a közoktatási törvény 2. számú mellékletében tételesen is rögzített adatkezelési szabályok betartásával) valószínűleg nagymértékben fogja támogatni a 2005. évben minden közoktatási intézményben bevezetésre kerülő iskola-adminisztrációs szoftver, melynek finanszírozási hátterét a 2005. évi költségvetési törvény 8. számú mellékletének 3.b) pontjában leírt kötött felhasználású normatív támogatás biztosítja. 6. Kistelepülések közszolgáltatási jövőképének meghatározottsága, e területtel kapcsolatos elképzelések, lehetőségek, javaslatok a közoktatás területén A kistérségi egységes közszolgáltatási jövőkép meghatározásával kapcsolatban gyakran tapasztalható, hogy a települések jelentős része ennek megfogalmazásával várakozó álláspontra helyezkedett. A közoktatási feladatellátásra vonatkozó kistérségi jövőkép meghatározását nem tudták elkerülni (elodázni) a települések, amihez alapvetően hozzájárult az is, hogy a kötelezően elkészítendő kistérségi közoktatási intézkedési terv közös megfogalmazásához valamennyi településnek fel kellett tárnia saját erőforrásait és a kistérségben rejlő további lehetőségeket. A kistelepülések – különösen az egy vagy több közoktatási intézményt fenntartók – közszolgáltatási jövőképét alapvetően meghatározza az, hogy működési forráshiánnyal küszködnek, továbbá, hogy a népesség fogyása, a munkanélküli110 BM IDEA PROGRAM


ség növekedése az általános tendencia. A székhely települést ugyanakkor központi szerepköre megtartásának, intézményei rentábilis működtetésének igénye is mindenképp ösztönzi a több településre kiterjedő közoktatási közszolgáltatások szervezésére. Mivel nyilvánvalóvá vált, hogy az egyes társulásokat alkotó kistelepülések jelentős része (pl. Szigetvári kistérségben) önállóan nehezen tudja megvalósítani a közoktatásra vonatkozó közszolgáltatási feladatokat, a jövőkép a kistérségekben elsősorban e közszolgáltatások hatékonyabb biztosításával kapcsolatban körvonalazódik. A közoktatás terén sokat várnak az intézményfenntartó társulásoktól, illetve az alakulóban lévő mikrotérségek közoktatási feladatellátási lehetőségeinek feltárásától. A kistérségi szintű feladatellátásnak nincsenek hagyományaik, illetve rossz emlékek fűződnek a korábbi tanácsi rendszerben alkalmazott ilyen jellegű megoldásokhoz. A kistelepülések – elsősorban az 500 fő alattiak – közszolgáltatási jövőképe a lakosság csökkenése miatt vált determinálttá. Az alapvető és kötelező önkormányzati feladatot biztosító intézmények (óvoda, általános iskola) sorsa egyértelműen a kihasználtságuktól függ, számuk a gyermeklétszám csökkenésével egyenes arányban csökken. A kistelepülések így többnyire csak alacsony kihasználtságú intézményeket tudnak fenntartani. Mivel e települések egyre kevésbé képesek a kötelező alapellátást is biztosítani, így egyre több kistelepülés kénytelen az eddig önállóan fenntartott intézményeit – elsősorban óvodáját, általános iskoláját – bezárni, és e feladatok ellátásáról főként mikrotársulások útján gondoskodni. Kétségkívül neuralgikus pont tehát az alapfokú oktatási intézmények kérdése. A többcélú kistérségi társulások előkészítésénél számos települési vezetővel kellett „csatát vívni” és meggyőzni arról, hogy nem a kistelepülések elsorvasztásáról szól a kistérségi együttműködés. Nyilvánvalóan még ma is van félelem és bizonytalanság a tekintetben, hogy ami eddig történt az előremutató, a jövőt meghatározó, avagy csak egy kitérő a fejlődés folyamatában (így fogalmazott a Tolna megyei összegzés is). A települések képviselő-testületei – elsősorban a helyi lakosság nyomására – a legvégsőkig ragaszkodnak az önálló, helyben végzett feladatellátáshoz, mert féltik településüket, és a ma még meglévő munkalehetőségeket. Ebből a szempontból akár végzetes ellentmondások is kialakulhatnak a „nyertes” és a „vesztes” önkormányzatok között. Nógrád megyében fogalmazódott meg az a vélemény, mely szerint a kistelepülések közszolgáltatási jövőképének meghatározásához az eddigi helyzetfelmérések, elemzések, konszenzussal kialakított kistérségi programok, prioritások, projektjavaslatok megfelelő kiindulási alapot nyújtanak. A kistelepüléseken élő lakosság ellátásán sokat segíthet a többcélú kistérségi társulási rendszer. A közoktatási közszolgáltatások színvonalas biztosításának – természetesen a megfelelő költségvetési háttérrel – a kistérségi társulási rendszer lehet a jövőbeni garanciája. Ma már szinte minden érintett számára jól látható, hogy a közoktatási közszolgáltatásokra vonatkozó jövőkép egyértelműen a társulások irányába mutat, mégis tudatosabban kellene törekedni arra, hogy a községek életképessége megmaradjon akkor is, ha egyes közszolgálati feladatok, mint például a közoktatás ellátásához a személyi és infrastrukturális feladatok a kistérségi székhelytelepüléseken, illetve a mikroközpontokban jobban biztosíthatók. 111


Hangsúlyosan fogalmazódott meg több megye összegzésében (pl. Somogy), hogy a központi költségvetésnek feltétlenül garantálni kell a társulási feladatoknál a hosszú távú, értékálló központi költségvetési finanszírozást, intézmények esetén akár a finanszírozás szempontjából támogatható minimum ellátotti kör jogszabályi rögzítésével is. Határozott igényként fogalmazódott meg (Győr-Moson-Sopron megye) az is, hogy nagyobb alternatívát kellene a kistelepüléseknek kínálni egyes megszűnő közoktatási közszolgálati feladatok ellentételezéseként. Ehhez viszont további jelentős állami források biztosítására lesz szükség. Összességében úgy tűnik, hogy az ösztönző és a normatív támogatási rendszer egyre nagyobb meggyőző erőnek bizonyul, ráirányítja a figyelmet a közös feladatellátásban rejlő sokszínű előnyökre (költséghatékonyság, magasabb színvonalú közoktatási szolgáltatás elérése a kistelepülési lakosok által, esélyegyenlőség növekedése). 7. Székhelytelepülések és intézményrendszerük kapcsolata a kistérségi önkormányzatokkal, a követendő felelősség és tolerancia kialakításának lehetőségei és gyakorlata a közoktatás területén A kistérségek székhelytelepüléseinek kapcsolata a kistérség többi önkormányzatával legtöbb esetben hagyományosan kiváló. A székhely települések és intézményrendszereik eddig is több szálon kapcsolódtak az adott kistérség önkormányzataihoz. A kialakult kapcsolatokat a többcélú kistérségi társulás megalakításának folyamata még szorosabbra fűzte. A székhelytelepülések számos mikrotérségi feladatot vállaltak fel, a társulások kezdeményezőivé, gesztoraivá váltak. A kapcsolatok így elsősorban a társulások által ellátott közoktatási feladatok tekintetében erősödtek meg. A jó kapcsolatok alapfeltétele egyébként, hogy a lényegesen jobb feltételekkel rendelkező városoknak felelősséggel és kellő toleranciával kell közelíteni a kistelepülések felé. E kapcsolatalakítás technikái igen sokfélék lehetnek. Erre néhány konkrét példát is érdemes felsorolni: A Pécsi kistérségben a települések közötti együttműködést az „igazgatók tanácsa” is segíti, amely alkalmas színteret biztosít a problémákról és a jövőbeni tervekről való szakmai egyeztetésre. A Társulás mikrotérségi központjai is folyamatosan egyeztetnek a közoktatás gondjairól, lehetőségeiről és a jövőképről. A Gyulai kistérségben a Társulás önkormányzatainak közoktatási intézményei rendszeresen tartanak közös munkaértekezleteket, ahol tapasztalataikat kicserélik, illetve gondjaikat próbálják közösen megoldani. Gyógytestnevelés, gyógyúszás tekintetében is közösen történik a gyermekek fürdőbe való szállítása, a Kistérségi Iroda koordinálása mellett. Az Orosházi kistérségben azt emelték ki, hogy a legszorosabb kapcsolat a közoktatási intézmények között található, az orosházi Táncsics Mihály Gimnázium gesz112 BM IDEA PROGRAM


torsága mellett. A többi terület számára is pozitív példával bír a közös összefogást megvalósító Kistérségi Iskolaszövetség is, amelynek tevékenysége láthatóan visszahat a fenntartó önkormányzatok kapcsolatvilágára is. A többcélú kistérségi társulások megalakulása, a kistérség-központok szerepének megerősödése felhívta a figyelmet a kistérségen belüli mikrotérségi együttműködés fontosságára. Az ilyen típusú közös együttgondolkodásra jó példa a Tapolcától mindössze néhány kilométerre lévő négy település (Lesenceistvándi, Lesencetomaj, Lesencefalu és Uzsa) követendő mintaként is felmutatható elhatározása, hogy erőiket egyesítve, az egyenrangúság és a célszerű feladatmegosztás elvén helyben próbálják meg kialakítani a közoktatási feladat-ellátás racionálisan üzemeltethető mintaértékű helyi struktúráját. Mindezen többnyire igen pozitív példák mellett, jelzések fogalmazódtak meg arra a „zsákmányszerző” magatartásra is, amikor a székhelytelepülés vezetése nem a közoktatási feladatellátás közös erővel, a közös érdekek mentén történő optimális megoldásaira törekszik, hanem a kistérségi „együttműködésben” csupán arra lát lehetőséget, hogy saját intézményhálózata megtartása érdekében minél több gyermeket, tanulót szerezzen meg a környező településekről. Ilyenkor néha a jogi lehetőségek határát súroló technikák is bevetésre kerülhetnek. 8. A kistérségi társulási rendszer kialakítását és működését befolyásoló fokozatosság, differenciáltság, mérethatékonyság értelmezése és érvényesülése a gyakorlatban A közoktatás kistérségi szintű feladatellátására is teljes mértékben igaz az, az önértékelések összegzése során megfogalmazódott vélemény (Baranya), mely szerint a többcélú kistérségi társulás, mint új szervezet még számos további lehetőséget hordoz magában, ugyanakkor sok kiforratlan eleme is van. Az állapotfeltárások hiányosak, a közös feladatok szakmai hátterének reális számbavétele még nem történt meg és a közös tervezést szolgáló adat- és információkezelés sem teljes mértékben biztosított. Noha a települések fokozatosan felismerik, hogy nem szükséges erőn felül vállalniuk az egyes közoktatási közszolgáltatások helyben történő biztosítását, a belátástól a tényleges döntések meghozataláig esetenként hosszabb idő telik el, tovább drágítva az egyébként sem olcsó rendszer működését. A közoktatási feladatok kistérségi szintű ellátása kialakításában sokan tartották nagyon fontosnak a fokozatosság elvét. Ezen elv természetesen több szempontból is megközelíthető, amire kiváló példák találhatók az önértékelésekben is. Egyik megközelítés a folyamat bevezetésének fokozatosságát hiányolta, amikor a többcélú kistérségi társulások, és a kereteik között kistérségi szinten ellátott közoktatási feladatok fokozatosabb, lényegesen hosszabban előkészített bevezetésének szükségességét fogalmazta meg. Azaz a rendszer egészében hiányolta a várható reagálásokat is figyelembe vevő fokozatosságot (pl. Pécsi kistérség), mivel a feladatellátás struktúrájának átalakítása sokszor intézményi átszervezéssel, néha intézmények bezárásával is együtt jár. Ezt a kistérség támogatási rendszerét és működését szabá113


lyozó jogszabályok nagyobb ütemben sürgették, mint amit a gyakorlat megkívánt volna. Másik megközelítés a fokozatosság elvét a már megkezdett folyamat végig vitelében tartja fontos alapelvnek. Ennek egyik gyakorlati értelmezése az, amikor először az olyan kis költségvetésű, könnyen teljesíthető feladatok ellátását vállalta fel több Társulás, mint amilyen például a gyógytestnevelés (Gyulai kistérség), s ennek sikerét követően vágott bele a költségesebb közoktatási szolgáltatások közös megvalósításába. Az autonómiájukat féltő önkormányzati vezetők ellenállásának, bizalmatlanságának folyamatos meggyőzéssel történő leépítésében is a fokozatosság elve a követhető megoldás, főként a legérzékenyebb területen, a kistérség közoktatási intézménystruktúrájának átszervezése során (Tolna megye). A Kistelek Környéki Települések Többcélú Társulása szintén a fokozatosság elvét betartva szeretné megoldani a jelenleg még csak saját fenntartású alapfokú oktatási intézménye feladatellátási körének kiterjesztését, tekintettel a csökkenő gyermekszám miatt egyre nehezebben teljesíthető oktatási feladatokra. A mérethatékonyság értelmezésének problémái ma még nem tekinthetők maradéktalanul megoldottnak, ugyanis másként értelmezhető ez az alföldi területeken és másként az aprófalvas megyékben. A szabályozásba ilyen esetben szükséges lenne beépíteni egyes méltányolható körülményeket is. A Vas megyei összegzésben megfogalmazott javaslat szerint bizonyos számú (3-4) település intézményi társulása esetén ne legyen az intézmény támogatásának alsó osztálylétszám-határa; illetve a székhelytől való meghatározott távolság (20-25 km) esetén ne kelljen a támogatás megszerzéséhez a gyermekeket utaztatni, a további társulást szorgalmazni. 9. A főhatóságok – a kistérségi többcélú társulási rendszert érintő – szabályozási, módszertani, szakmai segítség nyújtása a közoktatás vonatkozásában A kistérségi szintű közoktatási feladatellátás megteremtése fokozottan igényli a folyamatos szakmai támogatást. E területen fokozottan is veszélyes lehet, ha a társulások gyakorlati tapasztalataikat autodidakta módon osztják meg egymással, ez ugyanis magában hordja a gyakorlati „típushibák” kialakulásának a veszélyét. A felkészült kistérségi közoktatási szakértők hiánya jelenleg fokozottan is érzékennyé teszi az ágazatot a minisztérium szakmai támogatásának rendszerességére. Az Oktatási Minisztérium eddigi szerepvállalását ellentmondásosan ítélték meg a vélemények. Az egyik nézőpont szerint a tárca szakmai támogatása folyamatosan hatékony volt (Komárom-Esztergom megye), a másik nézőpont szerint viszont az oktatási intézmények érintettsége miatt többet is tehetett volna az intézményvezetők tájékoztatása területén (Győr-Moson-Sopron megye). Már 2004-ben, de 2005-ben is a többcélú kistérségi társulások a közoktatási feladatok megszervezéséhez és azt követően is jelentős szakmai segítséget kaptak a szakminisztériumtól (elsősorban a Tanügyigazgatási Főosztálytól), a kistérségi szakembereknek szükség esetén személyes konzultációs lehetőségre is volt lehetőségük. 114 BM IDEA PROGRAM


Az Oktatási Minisztérium által 2004-ben szervezett fórumsorozattal, illetve a pályázatok beadása kapcsán felvetődött számtalan kérdés megválaszolásával a kistérségek jelentős segítséget kaptak ahhoz, hogy végül is sikeres pályázatokat adhattak be. Bár a 2004. évi fórumsorozat ez év tavaszán fejeződött be (6 térségi és 1 országos találkozóval), az Oktatási Minisztérium 2005. évi fórumsorozatának forráshiány miatti várható elmaradását már most is többen észrevételezték. Az érintettek általános tapasztalata szerint (Nógrád megye) a főhatóságok is gyakran tapasztalat hiánnyal küzdenek a kistérségi társulások „beüzemelését” és működését illetően. Ennek ellenére a társulások minden olyan ágazati segítséget megkaptak, amire szükségük volt. Rendkívül hasznosnak bizonyult a társulások számára a minisztériumi kapcsolattartók nevének közlése is. Ez a közvetlen kapcsolattartás nagyban elősegítette az érdemi gyakorlati munkát. Mindezek ellenére volt olyan kistérség, ahol bár az egyes pályázati döntést megelőzően meghívták az oktatási ágazat képviselőit, azonban a nyújtott támogatás nem tartották elegendőnek ahhoz, hogy a társulás megalapozott döntést hozhasson, s így a pályázat benyújtása végül el is maradt (Veszprém megye). Igaz, volt olyan kistérségi vélemény is, ami szerint az Oktatási Minisztérium szakmai segítségnyújtása túlságosan elvi jellegű volt, a gyakorlatban jelentkező problémákat nem ismerték kellő mélységben, megoldásukra érdemi választ nem mindig tudtak adni. A kistérségi társulások egy része valójában nem elvi segítséget várt, hanem a problémák felvetése alapján a megfelelő törvény előkészítést és a jogszabályok mielőbbi módosítására irányuló javaslat megtételét a törvényalkotók felé. Kifogásolták azt is, hogy esetenként egyes minisztériumok (pl. OM és a PM) eltérő véleményen voltak egy-egy kérdésben. 10. Az elemzések kapcsán megfogalmazott további javaslatok a kistérségi szintű közoktatási feladatellátás továbbfejlesztése érdekében A kistérségi önértékelések és a megyei összegzések sok ötletet fogalmaztak meg az átgondoltabb, szakmailag és pénzügyileg megalapozottabb továbblépés elősegítése érdekében. Ezek egy része e tanulmány korábbi fejezeteiben már a konkrét problémák kapcsán ismertetésre került. E keretek között azon javaslatok kiemelésére van lehetőség, amelyeket ugyan olykor csak egy-egy megyei összegzés fogalmazott meg ebben a formában, de érvényessége a közoktatási ágazat kistérségi szinten ellátható feladatainak megoldása érdekében általános érvényű. Ezen javaslatok lényege a következő: Bács-Kiskun megye: Egyik legfontosabb probléma ma az önállóság-féltés, amiből következően főleg a közoktatás területén nehéz az együttműködés. Konkrét problémák is e területen jelentkeznek azáltal, hogy az egyébként együttműködni szándékozó önkormányzat a létszámnormatívákat nem tudja teljesíteni, de intézményének önállóságát sem kívánja feladni. Ezzel azonban gátolja a többi önkormányzat pályázati tá115


mogatáshoz jutását. A legnehezebb helyzetben azok az önkormányzatok vannak, amelyek jól ellátott intézményt működtetnek, de a tanulólétszám a támogatási határon mozog. Esetükben megfontolandó lenne a szabályozás könnyítése. Az is ellentmondásos helyzetet teremtett, hogy azok a költségvetési törvényben szereplő szabályok, amelyek az önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő önkormányzatok támogatására vonatkoznak, illetve a 2005. évi kormányrendeletben foglalt, a többcélú kistérségi társulások támogatására kiírt pályázati feltételek az oktatási intézményi létszámok tekintetében nincsenek szinkronban. Ezért gondolták az önkormányzatok, hogy ha megfelelnek a költségvetési törvénynek, nem kell teljesíteniük a szigorúbb kormányrendeleti szabályokat. Fejér megye: A mikrotársulások kiemelt jövőbeli céljai, pályázati tervei között szerepelnek többek között a viselkedési zavarokkal küzdő gyermekek, tanulók részére szervezendő csoportfoglalkozások, melynek érdekében minden lehetséges pályázati lehetőséggel élni szeretnének. Ezt az oktatáspolitikai szempontból is megalapozott szándékot a 2006. évi prioritások kialakításánál szeretnék, ha figyelembe vennék. Győr-Moson-Sopron megye: A többcélú kistérségi társulás létrejötte általában a közoktatási feladaton dőlt el. A közoktatási feladattal kapcsolatosan sok esetben szakértő segítségét vették igénybe az önkormányzatok, és a közigazgatási hivatalt is nagyon sok kérdéssel keresték meg. Az (OKÉV által) ellenőrzött tanügy-igazgatási és kistérségi szakértői tevékenység finanszírozását is mindenképp lehetővé kellene tenni a 2006. évre megfogalmazandó prioritások között. Több esetben volt tapasztalható, bár az önkormányzatok felmérték, hogy a kihasználatlan iskola fenntartásával, erejüket meghaladó terhet vállalnak és a változtatás is elkerülhetetlen, mégis presztízskérdésnek tekintik az iskola fenntartását, illetve nehezen vállalják fel az e döntéssel járó konfliktust (képviselőkkel, szülőkkel, lakossággal, intézmény dolgozóival). Sok esetben a polgármester konfliktuskezelő képességén múlott a megoldás. Az e konfliktusok megoldását támogató eszközrendszer (továbbképzések, érdekközvetítő szolgálat, stb.) kialakításának lehetőségét is érdemes lenne átgondolni. A kistérségi önértékelések, az elmúlt másfél esztendőben lezajlott kistérségi konferenciák tapasztalatai is azt bizonyítják, hogy a többcélú kistérségi társulásokban folyó együttműködés kulcskérdése az alapfokú közoktatási intézmények helyzete. A Komárom-Esztergom megyei összegzés is kiemeli, hogy a kistelepüléseken az óvodának, általános iskolának a közoktatási feladatellátás színhelyén jóval túlmutató közösségfenntartó szerepe van. Az alapfokú közoktatási intézmények azok, ahol a közösség megtartásához szükséges szellemi háttér megtalálható, ahol a község életében meghatározó eseményeket tartják, és amelyek a közösségi élet színteréül szolgálnak. 116 BM IDEA PROGRAM


A kistelepüléseknek kellő támogatás mellett a valóságban kell meggyőződniük arról, hogy a többcélú társulások szervezése nem jelenti a kicsi, de még életképes iskolák, óvodák bezárását. Az együttműködés arra ad lehetőséget, hogy bizonyos nagyobb forrásigényű közoktatási szolgáltatásokat közösen, hatékonyabban oldjanak meg. Mindehhez azonban az oktatási tárca részéről ebben a kérdésben is sokkal egyértelműbb és persze hatékonyabb oktatáspolitikai, szakmai és finanszírozási támogatásra lenne szükség. Többen felvetették azt is, hogy a pályázat közoktatásra vonatkozó elvárásait sokkal differenciáltabbá kell tenni, így figyelembe véve azokat a sajátos élethelyzeteket (középfokú oktatás sajátos szervezeti struktúrái, zsáktelepülések, stb.), amelyek ma a közoktatás szervezését, a tanügy-igazgatás egészét jellemzik. Mindezek egyértelműen azt igazolják, hogy a 2006. évi költségvetés tervezésekor az oktatási tárca nem ismételheti meg azt a hibát, hogy a költségvetés szempontjából egyébként viszonylag jelentéktelen összegű források megtakarítása érdekében lemond a kistérségekben folyó közoktatási feladatellátás befolyásolásáról, szakszerű támogatásáról és kontrolljáról. A 2004. évben megszerzett szakmai lépéselőny ugyanis, a 2005. évben erre a célra felhasználható források hiányában mára komoly veszélybe került. A komplex kistérségi közoktatási együttműködés gyakorlati megvalósulása közel egy évtizede Borsod-Abaúj-Zemplén megyében, az ellátási körzetek kialakításakor vette igazán kezdetét (köszönhetően az akkori encsi jegyzőnek, ma Miskolc főjegyzőjének (dr. Mészáros Miklósnak). A Belügyminisztérium (Önkormányzati Hivatal) és az Oktatási Minisztérium (Tanügy-igazgatási Főosztály) eddigi példaértékű tárcaközi együttműködésének köszönhetően mára ez a folyamat visszafordíthatatlanná vált. E folyamat oktatáspolitikai, szakmai és finanszírozási feltételeinek megteremtése olyan közös feladat az önkormányzatiság és a közoktatás valóban felelős irányítói számára, amelynek megoldása a közoktatás egészének is létérdeke.

117

V. FEJEZET Druskóczi Tünde Serafin József

A KISTÉRSÉGEK SZOCIÁLIS FELADATRENDSZERÉNEK VÁLTOZÁSA ÉS TERVEZÉSÉNEK MÓDSZERE A TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSI RENDSZER KERETEI KÖZÖTT

Z Z

A SZOCIÁLIS FELADATRENDSZER ELLÁTÁSÁNAK VÁLTOZÁSA A KISTÉRSÉGEK KERETEI KÖZÖTT KISTÉRSÉGEK SZOCIÁLIS SZOLGÁLTATÁSÁNAK TERVEZÉSE

A szociális feladatrendszer ellátásának változása a többcélú kistérségi társulás keretei között 1. A többcélú kistérségi támogatások ösztönző rendszere A Kormány programjában célul tűzte ki, hogy javítja a lakossági szolgáltatások színvonalát és egyben hatékonyabbá teszi azok ellátását. A Kormányprogram alapján kidolgozásra került a Közigazgatási Szolgáltatások Korszerűsítési Programja, amelynek kiemelkedő fontosságú eleme a kistérségi szint kialakítása. A kistérségi együttműködés ösztönzéséhez elsőként a 2004. évi költségvetésben biztosított az Országgyűlés 7,7 milliárd forintot, majd 2005-ben további. A támogatás felhasználási szabályait a Kormány a rendeletben rögzítette. Ezt követően a Belügyminisztérium pályázati felhívást tett közzé, amelyben meghatározta a támogatás igénybe vételének szakmai szabályait. A támogatás deklarált céljai: – a kistérségi szinten ellátható önkormányzati közszolgáltatási feladatok szakmailag magasabb színvonalú, hatékonyabb – társulás keretén belüli – szervezésének elősegítése, – a kistérségi területfejlesztési projektek megvalósításának elősegítése, – a kistérségi közigazgatási ügyintézés korszerűsítése. A pályázati felhívás elkészítése kapcsán az egyes ágazatoknak is végig kellett gondolniuk saját szakmai célkitűzéseiket és a reformhoz illeszkedően megfogalmazni az ellátórendszer átalakításának főbb irányait.

119


2. A szociális szolgáltatások jellemzői A személyes szolgáltatások intézményrendszerét – a széttagoltság és a területi egyenlőtlenségek, – nagy területei aránytalanságok - különösen a kistelepüléseken és a leghátrányosabb helyzetű településeken - jellemzik. A szociális szolgáltatások rendszerének jelenlegi legnagyobb kihívása az, hogy a társadalmi hátrányok éppen azokon a településeken halmozódnak, ahol a szociális szolgáltatások is hiányoznak. A valamennyi település számára egyformán előírt törvényi kötelezettség, az alapellátás körébe tartozó szolgáltatások biztosítása, a kistelepülések számára – ami jelenleg az önkormányzatok több mint felét teszi ki – nehezen megoldható feladat. A differenciálatlan szabályozás egyúttal alacsony hatékonyságot és magas költségeket eredményez a szolgáltatások megszervezésében. Ebből adódik, hogy egyes településeken még a legelemibb szociális ellátások sem érhetők el, az ellátottsági mutatók pedig összességében igen alacsonyak. Ami viszont a társadalmi folyamatok figyelemmel kísérése esetén a szükségletek oldaláról jelentkezik, azt mutatja, hogy éppen a legkritikusabb problémákra nincsenek megfelelő és adekvát válaszok az ellátórendszerben. A jelenleg rendelkezésre álló adatok szerint az ország mintegy 40%-ban nincsenek biztosítva a szolgáltatásnyújtás feltételei, különösen hangsúlyos az alapvető, saját lakókörnyezetben nyújtott szolgáltatások hiánya. A problémát tovább nehezíti, hogy az alapellátásban alacsony a civil szervezetek szerepvállalása, a legrászorultabbak és a leginkább veszélyeztettek ellátása gyakorlatilag teljes mértékben az önkormányzatokra hárul, amelyek viszont komoly forráshiánnyal küzdenek. A szociális szolgáltatásokban mutatkozó ellátási hiányosságok felszámolásának legfőbb színtere lehet a kistérség, s ezért az ágazati célok megvalósítását is szolgálja a Társulások megalakulása, illetve az e célra rendelt ösztönző támogatás. A többcélú kistérségi társulások szociális feladat-ellátásának ösztönzését indokolja, hogy – a szociális szolgáltatások hozzáférésében, minőségében érvényesüljön az esélyegyenlőség – a szolgáltatások célzottan a hátrányos helyzetű csoportokat érjék el, – az ellátási hiányok és az indokolatlan kapacitások megszüntetésével kistérségi szinten összehangolt szolgáltatási háló működjön – az állami finanszírozás a társadalmi kirekesztettséggel leginkább fenyegetett célcsoportok számára kerüljön felhasználásra. 3. A kistérségi együttműködéshez fűződő szakmai törekvések: – A települések és a kistérség viszonyrendszerében az „ellátási kötelezettség”, a kötelezően ellátandó feladatok újragondolása, 120 BM IDEA PROGRAM

V. KISTÉRSÉGI SZOCIÁLIS FELADATRENDSZER VÁLTOZÁSA ÉS TERVEZÉSÉNEK MÓDSZERE

– A civil és egyházi szektor szerepvállalásának, az együttműködések lehetőségeinek ösztönözése. – A hiányzó szolgáltatások megszervezése, a hozzájutás elősegítése minden rászoruló számára – Szükségletekre alapozott racionálisabb szolgáltatás-szervezés és szolgáltatástervezés megvalósítása – Komplex, integrált, gazdaságosabb intézményrendszer működtetése. – A meglévő helyi erőforrások előnyösebb hasznosítása – A fejlesztési források eredményesebb felhasználása – A területi és települési különbségek felszámolása. 4. A többcélú kistérségi társulások ösztönző támogatása: Támogatást igényelhettek a társulások: – az Szt. 57.§ (2) a/, d/ és e/ pontjai szerinti szociális intézmények vagy egyes gyermekjóléti intézmények közös fenntartásához – az Szt. 57. § (1) b/-d/ pontjai szerinti szociális alapellátási formák vagy az 57/A (1) bekezdés szerinti gondozási központok vagy egyes gyermekjóléti alapellátások közös fenntartásához és szervezéséhez. Egy kistérségből csak egy pályázatot (vagy az A.), vagy a B.) pontban foglalt) lehetett benyújtani. A Társulásnak a pályázat benyújtása során feladatonként külön-külön, részletesen kellett meghatároznia a támogatási igényét. 4.1. Szociális és gyermekjóléti intézményi ellátás A személyes gondoskodás keretébe tartozó bentlakásos intézmények közül az időskorúak ápolást, gondozást nyújtó otthona, az átmeneti elhelyezést nyújtó intézmények, valamint a nappali ellátást nyújtó szociális intézmények, vagy a közös fenntartású egyes gyermekjóléti intézmények tárgyi feltételeinek javítására illetve szolgáltatásaink bővítésére lehetett támogatást igényelni. A társulás által történő feladat-ellátáshoz fűzött szakmai és hatékonysági célkitűzések: – a jogszabályban előírt működési feltételek ellátási formánkénti teljesítése, melynek eredményeként határozatlan idejű működési engedély megszerzésére kerül sor, – az eddig önállóan, különálló egységként működő szolgáltatások integrált szervezeti keretben működnek, melynek eredményeként a személyi és dologi kiadások terén megtakarítás érhető el. A pályázatban be kellett mutatni a jelenlegi helyzetre vonatkozó mutatókat, összhangban a megyei szolgáltatástervezési koncepcióval.

121


A kistérségi szolgáltatásfejlesztést is átgondolt, összehangolt módon célszerű megkezdeni, illeszkedve a hatályos törvényi szabályozáshoz. A helyi szolgáltatástervezést erősítendő, 2003-tól a legalább 2000 lakosú települési, valamint a megyei önkormányzatok kötelesek szolgáltatástervezési koncepciót készíteni, mely tartalmazza az ellátási kötelezettségek teljesítésének helyzetét, a szolgáltatások, illetve a szükséges speciális ellátási formák biztosításának ütemtervét. A koncepciót – melyet a nem-kormányzati szereplőkkel is véleményeztetni kell – kétévente kell aktualizálni. A megyei önkormányzatok első ízben 2003 végén készítették el koncepcióikat, míg a települési önkormányzatoknak 2004 végéig kell megtenniük ezt. 2003-tól törvényi kötelezettség helyi és megyei szociálpolitikai kerekasztalok létrehozása, melyek a többszektorúságot biztosítják a helyi szociálpolitikai tervezésben. 4.2. Szociális és gyermekjóléti alapellátás A személyes gondoskodás keretébe tartozó szociális alapellátási formák (házi segítségnyújtás, családsegítés, speciális alapellátási feladatok, gondozási központok, valamint a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. tv. 15.§ (2) bekezdésében meghatározott személyes gondoskodás keretébe tartozó egyes gyermekjóléti alapellátások (gyermekjóléti szolgáltatás, gyermekek napközbeni ellátása, gyermekek átmeneti gondozása) közös fenntartása és szervezése térségi megvalósításához nyújtott segítséget a pályázati forrás. A támogatást a fenti intézmények fejlesztéséhez, a szükséges tárgyi feltételek biztosításához lehetett igényelni. A szociális alapellátás esetében cél, hogy e feladatok integrált módon – gondozási központban vagy szolgáltatási központban – történő ellátásával a Társulásban részt vevő önkormányzatok lakosságának nagyobb részéhez jussanak el a szolgáltatások. A Társuláson belül több szociális intézményfenntartó társulást is alakíthattak a kistérségben, de előírás volt, hogy az egyes intézményfenntartó társulásokban: – minimum két önkormányzat vegyen részt, – az érintett lakosságszám érje el a 3.000 főt, – bővüljön a szociális – ezen belül a speciális – alapellátásban részesülők száma. A szakmai elgondolások szerint a tervezést és együttműködést úgy kell megoldani, hogy hosszabb távon, az integrált megoldási módok és a térségi ellátásszervezés eredményeként: – növekedjen a speciális alapellátási formák szolgáltatásainak köre, – bővüljön a szociális – ezen belül a speciális - alapellátásban részesülők száma, – növekedjen a speciális alapellátási formák szolgáltatásainak köre, – a házi segítségnyújtásban növekedjen a fogyatékos személyek, pszichiátriai betegek, szenvedélybetegek részaránya, – lehetőleg csökkenjen a bentlakásos intézményben történő elhelyezésre várakozók száma, – az integrált ellátás eredményeként a szakmai és költség-hatékonysági mutatók javuljanak. 122 BM IDEA PROGRAM


5. Változások és eredmények A 2004-es pályázat megjelenésekor még hiányoztak a többcélú társulások működésének törvényi garanciái, nem volt ismert a működtetéshez történő állami hozzájárulás mértéke és feltételrendszere, a hosszútávú folyamatos működés biztonságát megalapozó intézkedések. Az ágazati törvény és a költségvetési törvény a települési feladatellátáshoz nyújtott csak megfelelő kereteket, a szolgáltatás-tervezés is települési illetve megyei szinten folyt. Mindez több szempontból is bizonytalanságot okozott a pályázni szándékozók körében, nehezítette a tervezést, a határozott és eredményes helyi kommunikációt, a határidők betartását. A nehézségek ellenére 2004-ben 73 kistérségi társulás vállalt szociális – 17 társulás csak intézményi, 56 társulás pedig alapszolgáltatási – feladatokat. 2005-ben már megnyugtatóan alakult a jogszabályi környezet, hiszen hatályba lépett többcélú kistérségi társulások működését szabályozó kerettörvény, továbbá az Országgyűlés az államháztartásról szóló 1992. évi XXXVIII. törvény módosításával megalkotta a társulások gazdálkodásának alapvető szabályait is. A változások a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény módosításával folytatódtak (2004. évi CXXXVI. tv.), valamint a 2005. évre vonatkozó költségvetési törvényben is megjelentek. A legfontosabb intézkedések: – a szervezeti integráció, az egymásra épülő, többszintű szolgáltatások egy szervezeti formában történő megszervezésének, a komplex szolgáltatási formák működtetésének erősítése – a nappali ellátás hozzákapcsolása az alapellátás struktúrájához /a nappali ellátást biztosító intézmények így természetes fizikai hátteret biztosíthatnak a mobilis szolgáltatások számára (pl.: szállító szolgálat, támogató szolgálat, házi segítségnyújtás) – a települési önkormányzatok részére járó „lakosságszám-arányos” finanszírozás helyett a „feladat-arányos” finanszírozásra történő átállás az alapszolgáltatások körében – a civil szervezetek szociális alapszolgáltatási feladatellátásának elősegítése, a szolgáltató közvetlen finanszírozásával. A jogszabályi környezet változásának eredményeként 2005-ben újabb 75 kistérségi társulás vállalkozott térségi szintű szolgáltatások megszervezésére a szociálisan rászorult személyek számára. 6. A pályázatokból nyert tapasztalatok: A szociális alapellátás esetében legalább három szolgáltatás integrált biztosítását kellett vállalni oly módon, hogy egy-egy „mikrotársulás” 3.000 fős lakosságot fedjen le. A 3 feladat megszervezése – főként az aprófalvas kistérségekben - nehézséget okozott. Jellemzően a kistelepüléseken hiányzik minden szociális infrastruktúra és sze123


mélyi feltétel - a törvényi előírások ellenére -, holott itt mutatkoznak a legsúlyosabb élethelyzetek, itt halmozódnak leginkább a hátrányok. A kistérségi feladatellátást ezért egyfelől a gesztor települések aktivitásának növelésével, infrastruktúrájának bővítésével, másfelől mobil szolgáltatásokkal lehet megoldani. Kiemelt jelentőséget kapott emiatt a pályázatokban a gépkocsi illetve más közlekedési eszközök (kerékpár, kismotor) beszerzése. Nehezíti a feladat-vállalást, hogy nincs megfelelő számú és szakképzettségű szociális szakember. Még kistérségi szolgáltatás számára is nehézséget okoz a szakmai szabályokban előírt létszám biztosítása. Ennek hiányában nem kap a szolgáltatás működési engedélyt, és nem jut hozzá a normatív állami támogatáshoz, ami működésképtelenséget okoz. A tervezés időszakában – azaz a pályázat benyújtásakor – még nem látható pontosan a biztonságos működtetés, ezért nehezebben vállalkoznak az érintettek a feladatok ellátására. A többcélú kistérségi társulások feladat-vállalásában helyenként zavart okozott a civil vagy egyházi szervezetek és a települési önkormányzatok között korábban kialakult együttműködés. Nehezen értelmezték a pályázók, hogyan lehet kistérségi szintre emelni ezeket az együttműködéseket, illetve hogyan lehet megosztani a felvállalt feladatokat a nem állami szektor szereplői és a kistérségi társulás között. Sajnos csak 2005-ben jelent meg a 61/2005. (IV. 4.) Kormány rendeletben, hogy „a Társulás a feladatellátást szociális szolgáltatást végző egyesülettel, alapítvánnyal, egyházi jogi személlyel, ezek intézményeivel, egyéni vagy társas vállalkozóval az Szt. 120-122. §a alapján kötött szerződés útján is biztosíthatja”. Tapasztalataink szerint több, korábban eredményes, jól funkcionáló együttműködés is áldozatul esett a kistérségek szerepvállalásának. Az egy kistérséghez tartozó települések is gyakran más-más problémákkal küszködnek, anyagi lehetőségeik és adottságaik eltérőek, ebből következően érdekeik sem mindig azonosak. A közösen vállalandó feladatok összehangolása, a közös működtetés kialakítása, vagyis a közös célok meghatározása, valamint a megvalósításhoz szükséges feltételek megteremtése egyfelől sokkal több időt igényelt volna, mint amennyi rendelkezésre állt a pályázat elkészítéshez, másfelől vannak „feloldhatatlan” ellentétek és érdekek, melyek miatt néhány település a jövőben sem hajlandó feladni saját munkáltatói vagy gazdálkodói jogkörét. A társulási megállapodások ezért lassan, nehéz egyeztetési folyamat után tudnak csak elkészülni. A települések nem rendelkeznek könnyen elérhető, megfelelő részletezettségű adatbázissal. Ebből következően a szolgáltatás-tervezéshez, valamint a normatív működési támogatás igényléséhez is gyakran téves adatokat használtak. A valós adatok csak a tényleges pénzfelhasználás során derülnek ki. A visszajelzésekből ismert, hogy 2005. év végén több kistérség is normatíva visszafizetésre kényszerül. Összefoglalva megállapítható, hogy a kistérségi szintű költség-hatékony, mindenkit elérő szolgáltatás kialakításának nélkülözhetetlen eleme a kistérségi szolgáltatás-tervezés. A szükséges és elégséges kapacitások csak a társadalmi szükségletek, a létező szociális ellátórendszer átfogó ismeretében alakíthatók ki. Az elmúlt évek szabályozási változásai következtében a kistérségi tervezés feltételei javulnak. Kialakulhatnak a kistérségi intézményrendszerek, lehetővé válik az ellátási felelősség telepíté124 BM IDEA PROGRAM


se, a feladatok differenciált megosztása. A kistérségi fejlesztési tanács vagy a fejlesztési funkciókat ellátó többcélú kistérségi tanács szervezeti bázisa lesz az ágazati fejlesztési koncepciók és programok megalkotásának. Remélhető, hogy a jövőben tovább erősödik a kistérség, mint a szervesen együttműködő települések stabil társulása. II. A kistérségek szociális szolgáltatásának tervezése (Gyurok Ernőné – Petrovicsné Takács Rózsa – Serafin József) A módosított 1993. III. törvényt a Szociális törvény szerint „A települési önkormányzatok szociális szolgáltatásokat társulás útján is biztosíthatják”. „…Amennyiben a települések egyes szociális feladataikat társulás keretében látják el, a szolgáltatások tekintetében a szolgáltatástervezési koncepciót a társulás készíti el”. A koncepció tartalmára, kidolgozására, elfogadására és aktualizálására a települési önkormányzatokra vonatkozó szabályokat „terjesztette ki” a jogalkotó. A jelen módszertani összeállítással a kistérségek szolgáltatás-tervezéssel, szervezéssel kapcsolatos feladatai ellátását kívánjuk segíteni, leginkább a tervezői tevékenység elméleti kereteinek és lehetséges gyakorlati módszereinek megfogalmazásával, bemutatásával. Terjedelmi okok miatt természetesen csak elméleti kereteket és gyakorlati támpontokat tudunk adni jelen kiadványban. Bízunk benne, hogy a hivatkozások és a mellékelt jogszabály- és irodalomjegyzék, hasznos linkek segítséget adnak a további információ- és ismeretgyűjtéshez. Minden, az önkormányzatokat/társulásaikat segítő módszertani kiadvány – megítélésünk szerint – fontos, különösen igaz ez a stratégiatervezéssel összefüggésben, melynek hazai gyakorlata még „gyermekcipőben” jár. Újabb kísérletet tettünk arra, hogy elősegítsük annak a közös szakmai nyelvnek a kialakítását, mely alapján a valós társadalmi, gazdasági helyzetből kiinduló, valódi partnersége(ke)n alapuló komplex (ágazat- és szektorközi) tervek, programok készüljenek, majd ezeknek megfelelő fejlesztések valósuljanak meg. A Jövőkép c. fejezetrészben összegyűjtöttük az ehhez meglátásunk szerinti - szükséges legfontosabb lehetőségeket, teendőinket, természetesen a szociális ágazatra fókuszálva. Lehetőségeinkhez képest célunk volt, hogy minél több háttér-információt is elhelyezzünk e kiadványban (pl. irodalmak, jogszabályok, hasznos linkek), melyek eszközt jelenthetnek új ismeretek megszerzésében és abban a közös tanulási folyamatban, amely a valós problémákra, szükségletekre reagáló helyi/térségi jóléti rendszer(ek) kialakítását, működtetését, és tervezett, tudatos önkormányzati szociálpolitikai gyakorlatot eredményezhetnek. A segédlet tartalmának összeállításánál természetesen igyekeztünk figyelembe venni a jogszabály előírásokon túl, a már létező program- és módszertani dokumentumokat és szempontrendszereket is, így elsősorban: – „Módszertani útmutató- és segédlet a szolgáltatástervezési koncepció összeállításához” c. ágazati minisztériumi kiadvány (módszertani intézményeknél hozzáférhető); 125


– Szempontsor a 2. NFT szociális ágazati helyzetelemzéséhez, mely alapján már elkészültek a régiók helyzetelemzése (www.ncsszi.hu – Regionális szociálpolitikai Helyzetelemzések címszó alatt); – Kohéziós szempontrendszer (www.icsszem.hu – Társadalmi kohézió címszó alatt). Bízunk benne, hogy az önkormányzatok és társulások napi munkáját is megkönnyíti a szakmai anyag. Terveink között szerepel, hogy a kiadvány formátum mellett elektronikusan is hozzáférhetővé tesszük módszertani útmutatót. Így módunk lesz az aktualizálásra, kiegészítésre, melyhez várjuk a Tisztelt Felhasználók ötleteit, javaslatait és észrevételeit is. 1. Elméleti, elvi alapok „Egy jövőkép cselekvés nélkül csupán ábrándozás. Egy cselekvés jövőkép (tervezés) nélkül rémálom”6

1.1.

A szociális tervezés fogalmi/definitív keretei

A modern közösségi tervezés olyan emberi tevékenység, amely valamely rendszer irányításának alapja, tehát segíti egy előre megfontolt szándék kialakítását és az annak alapján való cselekvést egyaránt. Mint módszer jól strukturált, jövőorientált gondolkodásmódot jelent. A tudományos és módszertani ismereteket alkalmazzuk a cselekvések megszervezése és megvalósítása érdekében. Operacionalista alapon a tervezést körülírhatjuk azzal a műveletsorral, amelyet e tevékenység során elvégzünk. A tervezés olyan folyamat, amely során szakemberek a múlt és a jelen megismerése alapján feltárják a főbb tendenciákat, normatív megfontolásokat is figyelembe véve megfogalmazzák a haladás lehetséges irányait, az ezekhez tartozó utakat és elérhető eszközöket, előkészítik az ezekkel kapcsolatos döntéseket és megfogalmazzák a cselekvési programot. A szociálpolitikai tervezés ezek alapján megfogalmazható úgy, hogy az elsősorban a települési/térségi stratégia részterületét képező – a szociális ágazati stratégia változtatási irányainak megfelelő – konkrét cselekvések időkeretbe ágyazott és egymással, valamint a szükségletekkel, forrásokkal összehangolt, a források felhasználásának ágazaton belüli arányait tartalmazó rendszere. A önkormányzati szociális tervezés tágabb értelmében egyaránt kell, hogy jelentse a komplex szociális fejlesztési programozást/programvezérlést (melynek egy eleme csupán az ún. szolgáltatástervezési koncepció elkészítése), a kötelező önkormányzati szociális, gyermekjóléti és gyermekvédelmi ellátások, szolgáltatások biztosításával összefüggő szakmai és pénzügyi tervezést (pl. helyi rendeletalkotás, költségvetés tervezés), illetve a konkrét projektek/programok készítését is (pl. egyedi intézményfejlesztési programok, pályázati tervek, üzleti tervek). 6

In: Neumark Tamás: Helyi jóléti rendszerek közös érdekeltségű partneri együttműködése, Budapest, 2005.

126 BM IDEA PROGRAM


Neumark Tamás szerint a szociális/közösségi tervezés fogalma a következő: „Ez alatt egy olyan több lépésben megvalósuló közös programot, illetve folyamatot értünk, amelynek keretei között több azonos érdekeltségű – állami és civil – szervezet működik együtt, egy közösen kidolgozott jövőkép megvalósítása érdekében. Egy olyan közös tevékenység, amelynek segítségével a közösséget érintő változások hatásait és következményeit irányítani vagy megelőzni tudjuk, legyenek azok akár fizikai, gazdasági, társadalmi, kulturális vagy környezeti jellegűek. Összehangolja az egészségügyi, a szociális, a lakásügyi és egyéb szerveket, hogy a rendelkezésre álló forrásokat és szolgáltatásokat a leghatékonyabban lehessen igénybe venni a felhasználók (kliensek) és gondozóik szükségleteinek kielégítéséhez. A szociális tervezés nemcsak felismeri és jelzi a közösséget ért hatásokat, hanem feltárja az okokat, és megfelelő választ képes nyújtani, a különböző problémák összehangolt megoldására és a szükségletek kielégítésére. A szociális vagy közösségi tervezés egy olyan összetett folyamat, amely bevonja a tervezésbe a közösség különböző csoportjait és képviseleteit, azaz az állami, a magán és önkéntes szektort, hogy egy közösen kidolgozott terv alapján alakíthassák ki közösségük jóléti rendszerét. Feladata továbbá, hogy olyan integrált szolgáltatói rendszert tervezzen, amely az adott település vagy kistérség lakóinak szükségleteit a legmagasabb szinten tudja kielégíteni, javítva az egyének és családok életminőségét, életkörülményeit.” 7 1.2. A szociális tervezés menete, a területi stratégiaépítés folyamata. Lehetséges tervdokumentációk A tervezés menete 8 Vizsgálat /diagnózis (audit)

⇒

SWOT

Koncepcionális (paradigmálás)

⇒

koncepció (jövőkép, célok, Prioritások)

⇒

stratégiai programok

Cselekvési terv

⇒

operatív programok

Végrehajtás

⇒

intézkedések, akciók

Kontroll (monitoring)

⇒

megfigyelés, értékelés,

Ezek a különböző cselekvések eltérő súlyúak a folyamaton belül. A koncepcionálás, a célok meghatározása a leglényegesebb és a legkritikusabb elem. Ehhez képest a cse7

In: Neumark Tamás: Helyi jóléti rendszerek közös érdekeltségű partneri együttműködése, Budapest, 2005. In: dr. Faragó László (MTA RKK DTI): Területi tervezés és intézményrendszere c. Phare képzés segédanyagának felhasználásával

8

127


lekvési program kidolgozása már objektívebbnek, szakmaibbnak tekinthető. Dr. Reichnitzer János szerint: „A stratégiaépítés folyamatában hat szakaszt tudunk elkülöníteni. Az első az előkészítést és az alapelvek tisztázását, azok egyértelmű meghatározását, valamint a stratégia kiinduló hipotézisét tartalmazza. A második szakaszban történik meg a területrendszer fejlődésére ható külső tényezők feltárása és rendszerezése. Míg a harmadik a stratégiaépítési szakasz a belső adottságok szisztematikus feltérképezése, a területrendszer diagnosztika megállapítása. Negyedik szakasz a stratégiai összeállítása, ebben az első fejezet a jövőkép lehetséges forgatókönyveinek felvázolása. A megfelelő politikai döntések után következik az ötödik fejezet, a célkitűzések kimunkálása. A hatodik szakasz a jövőépítés tervezése, azaz a stratégia megvalósítását szolgáló intézkedések és szervezeti kapcsolatok kijelölése.” 9 A kistérségi fejlesztés folyamata 10 alakulás, szervezeti forma alakítása kezdeményező mag + szövetségesek identitás megszerzése (térbeniség, alapértékek, érdekek) stratégia formálása szervezeti struktúra kialakítása programozás célok, intézkedések, eszközök, források, partnerek, intézmények projekt-ciklusok sorozata projekt-identifikáció probléma elemzés stratégia-elemzés célok, eredmények és tevékenységek meghatározása megvalósíthatósági tanulmány előkészítése projektkidolgozás megvalósíthatósági tanulmány: a részletek kidolgozása finanszírozás pályázatok készítése szerződéskötés a finanszírozókkal megvalósítás működési terv kivitelezők megbízása (feladat-meghatározás, meghirdetés, döntés, szerződéskötés) menedzsment működése (irányítás, koordináció, adminisztráció) monitoring, jelentések értékelés projektmegvalósítás értékelése stratégia értékelése

9

In: dr. Rechnitzer János: A területi stratégiaépítés folyamata c. képzési segédanyaga

10


128 BM IDEA PROGRAM

A kistérségi stratégiai terv felépítése 11 Kik vagyunk?

a terv típusának meghatározása, alapelvek stb.

Hol tartunk?

helyzetértékelés SWOT

Hova szeretnénk eljutni?

jövőkép célkitűzések

Hogyan érhetjük el céljainkat?

prioritások fejlesztési feladatok várható költségek szervezeti háttér, döntéshozási mechanizmus

Honnan tudjuk, hogy elértük célunkat? indikátorok PR és információs háttér monitoring-rendszer a terv elfogadása

Dr. Rechnitzer János szerint a belső erőforrások között a humán források élveznek prioritást. A térség megújításának alapja és forrása az emberi tőke, így a következő szempontok érvényesítése szükséges ennek az alrendszernek a feldolgozásánál: – a demográfiai szerkezet; – a népességszám előrejelzése; – a népesség gazdasági aktivitása; – a munkanélküliség jellemzői; – humán kapacitások; – a lakosság egészségügyi állapota. A területi egység egyes települései, azok kapcsolatai, és egész hálózata a kifejezője, s egyben hordozója az erőforrások rendszerének. A települések intézményi ellátottsága, felszereltsége, a funkciók jellege, a gazdasági potenciáljuk, a lakosság aktivitása, azaz a települések innovációs miliője alapvetően meghatározza a terület fejlesztési arányait, annak mozgáspályáját. A kemény és statisztikai mérőszámokkal is jellemezhető erőforrások mellett, át kell tekinteni a társadalmi környezet minőségét is, ami a lakosság társadalmi szerveződéseit, kulturális igényeit és fogyasztását jellemzi, de magába foglalja a kulturális értékeket, adottságokat, valamint a területi identitást, mint a kötődés belső értékhordozóját. A lehetséges tervdokumentumokat vázoljuk fel, a területfejlesztési programozás/programvezérlés alapján, dr. Faragó László már említett képzési segédanyagát felhasználva. 11


129


A lehetséges tervdokumentumok: – prognózis: a fejlődési törvényszerűségek „mechanikus” előre vetítése, a főbb trendek meghatározása, a vizsgálatok módszertani eszköze; – jövőkép: értelmezése kettős: a.) olyan nagytávlatra szóló állapotábrázolás, amely elsősorban célrendszer megfogalmazásában lehet segítésünkre, így a koncepció készítését alapozza meg és ezért annak vizsgálati fázisába lehet segítségünkre, így a koncepció készítését alapozza meg és ezért annak vizsgálati fázisába tartozik; b.) az elérni kívánt jövő leírása, - az angol szakirodalomban „vision” – így a koncepció meghatározó része; – forgatókönyv: a valószínűségi alapon bekövetkező jövőkép, amely korlátozott számú bizonytalansági tényezőt is kezel; – koncepció (stratégiai): kohorens fejlesztési elképzelések, lehetőségek megfogalmazása, amely a célmeghatározás tekintetében érdekegyeztetési, koordinációs feladatokat tölt be. Az elfogadott koncepció értékválasztást és közös fejlesztési szándékot fejez ki. Az elfogadásával a döntéshozó deklarálja a szereplők többségének a véleményazonosságát az elfogadott célok és prioritások tekintetében, és ezzel meghatározza a stratégiaépítés fő kereteit is. Általában két fő részből áll: a helyzetértékelésből, amely a SWOT analízissel zárul és a koncepcióból, amely a jövőkép (küldetés), és a célok, prioritások leírását tartalmazza; – fejlesztési program: területfejlesztési törvény által használt terminológia, a stratégiai és az operatív program együttese; – stratégiai program: a fejlesztési koncepcióban megfogalmazott célok elérésére komplex programokat fogalmaz meg. Feladatorientáció szerint strukturált, átfogó program, amely már felvázolja a lehetséges aktorokat, pénzügyi forrásokat, az érintettek körét, a várható eredményeket és a program menedzsmentjét is. A lehetőségeknek megfelelően minimalizálja az ismeretlen, a bizonytalansági tényezőket, amely meghiúsíthatja a megvalósítást. Tartalmazza a különböző célok és programok közötti hierarchiát. – operatív (fejlesztési) program (cselekvési terv): konkrét feladatok (akciók) megfogalmazása, eszközökkel, a végrehajtásért felelősökkel, határidőkkel együtt. Javaslatot tesz az eredmények mérésére is. E taktikai szint következmény jellegű az előző célmeghatározói szint(ek)hez képest. Döntések ebben a fázisban már csak a konkrét megoldásokkal kapcsolatban vannak. – terv: minden részletében kidolgozott, jóváhagyott fejlesztési program, amely kötelezettséget jelent a végrehajtók számára. A leglényegesebb differencia specifikája az elfogadás (döntés) formájában és a normatív erejében van

130 BM IDEA PROGRAM


1.3. A szükségletfelmérés módszertani eszközei „Az adott település, közösség valós társadalmi szükségleteinek megismerése, felmérése minden megalapozott szociális tervezés előfeltétele. A kifejezés azonban némileg félrevezető, a közösségi szükségletek azonosítása nem csupán a számszerűsíthető ellátási igények regisztrálását jelenti. Mi több, a közösségi szükségletek felmérése nem egyoldalú „felmérés”, hanem olyan többszereplős kommunikációt feltételez, amelynek során a jóléti újraelosztásban, a jóléti szolgáltatásokban érdekelt csoportok és a döntéshozók szakadatlanul cserélik az információkat. Az informálódás leggyakoribb formái: statisztikai adatgyűjtés, szociológiai felmérés, a tények és adatok nyilvántartása, beszámoltatás, ellenőrzés, szemle, környezettanulmány, személyes tájékozódás, interjúkészítés. A szükségletek – feladatok – források prioritásainak meghatározása a politikai képviseleten túlmutató érdekegyeztető mechanizmust igényel, amely természetesen nem érintheti a döntésekért viselt politikai felelősséget. 1.3.1. Statisztikai adatgyűjtés Problémák A rendelkezésre álló statisztikai adatbázis nagyon fontos bázisa a szükségletek azonosításának. Az önkormányzatok mégsem ismerik a rendelkezésre álló statisztikai adatbázisokat. Ennek kétféle következménye van: a döntéshozók nem használják ki a rendelkezésre álló adatok kínálta információkat saját településükről, illetve saját forrásból próbálnak olyan szükséges adatokhoz hozzájutni, amelyek egyébként valójában már (esetleg rendszerezve, másokkal összevetve) rendelkezésre állnak. Másfajta zavart okozhat, ha az önkormányzatok valótlan vagy lényegtelen adatok, illetve összefüggések alapján hozzák meg döntéseiket. Eszközök lehetnek: 1) a Központi Statisztikai Hivatal (KSH) időszaki és eseti kiadványai; 2) egyéb statisztikai kiadványok (pl. Megyei Munkaügyi Központok, szaktárcák, azok intézetei), felmérések, esetleg célirányos kutatások adatai, megállapításai. A szociális igazgatás informatikai korszerűsítése is hozzájárulhat ahhoz, hogy adekvát adatokat szervezetten gyűjtsenek és elemezzenek az önkormányzatok (pl. szociális térinformatikai rendszer kiépítésével) 1.3.2. Települési szociális térkép (un. társadalompolitikai, szolgáltatási és szubjektív) készítése Probléma Az önkormányzatok nem ismerik saját településük problémáinak térbeli eloszlását, azokról csak benyomásokon, szóbeszéden, hagyományokon alapuló elképzelésekkel 131


bírnak. Így természetszerűleg az egyes problémák összefüggéseit, a problémacsoportok közötti átfedéseket sem tudják beazonosítani. Eszközök lehetnek: 1) Az egyes problémacsoportok térképre vitele, térbeni dinamikájának megjelenítése; 2) az egyes problémacsoportok közötti átfedések megjelenítése; 3) a probléma-okok és probléma-következmények azonosítása, folyamatábrák készítése; 4) a krízisintervenció, akut és krónikus problémakezelés, a személy szabott és családi (komplex) beavatkozás megjelenítése az egyes problémacsoportok ok-okozati folyamatábráján. A szociális térkép készítése két lépésből áll: – Alaptérképek készítése (pl. a lakásállomány komfortfokozat szerinti összetétele a helyi ingatlankezelő adatai alapján); – A problémacsoportok térbeli elhelyezése (pl. szociális segélyezettek; regisztrált munkanélküliek; a családsegítő szolgálatok kliensei). A szociális térkép alapján az önkormányzat a következőkre kaphat választ: 1) Hogyan helyezkednek el térben a különféle problémacsoportok; 2) melyek a település térben lehatárolható egységeinek szociális problémái; 3) hogyan alakul a szociális ellátó intézmény(ek) ellátási körzeteinek szociális összetétele, illetve hogyan illeszkedik ehhez az intézmény(ek) kapacitása; 4) hogyan helyezkednek el a szociális ellátó intézmények, illetve az ellátási körükbe tartozó klienscsoportok. A szociális térkép szerepe az önkormányzati döntés-előkészítésben pl.: 1) a szociális ellátó intézmények ésszerű elhelyezésében; 2) az újfajta ellátások iránti igény definiálásában; 3) a közösségi erőforrások felmérésében” 12 Valójában a szociális térkép is „tábla” azaz bizonyos adatsorok vizuális megjelenítési technikája. Egy olyan kétdimenziós kereszttábla, melynek egyik dimenziója a földrajzi hely, a másik pedig az ábrázolt társadalmi, műszaki, gazdasági stb. dimenzió megoszlása. Az eredmény tehát nem a térkép maga, hanem az abból levont következtetés, mint ahogy egyetlen szakmai felmérésnek sem lehet célja, hanem csak eszköze egy számítógépes kereszttábla-sorozat. Jó kérdésfelvetések nélkül csak bizonytalan és véletlenszerű válaszok születhetnek.

12

In: Segédkönyv a szociálpolitika helyi kialakításához, DHV Magyarország Kft. Budapest, 1998. (szerkesztette: Zádori Zsolt)

132 BM IDEA PROGRAM


A szociális térképeknek négy alaptípusa van: 1. 2. 3. 4.

A feldolgozott adatok típusa Társadalomstatisztikai adatok Szolgáltató, ellátó intézmények adatai Megfigyelések, vélemények Benyomások, vágyak

A térkép típusa Társadalompolitikai, szociálpolitikai térkép Szolgáltatási, ellátási „hiány” – térkép Szomszédsági térkép „Belső én”- térkép, szubjektív térkép

A szociális térkép, mint a szükségletfelmérés módszere segítséget nyújthat a települési/térségi szociális fejlesztési programok un. Helyzetelemzés fejezetének összeállításában. 1.3.3. Egyéb lehetőségek a szükségletek beazonosítására A települési/térségi szükségletek felmérésében ezen kívül segítséget tudnak nyújtani a kisebbségi önkormányzatok, részönkormányzatok és a helyi civil szervezetek. A helyi nyilvánosságnak is jelentős és rohamosan növekvő szerepe lehet a szükségletek beazonosításában, ennek eszköze lehet a helyi média, lakossági információs iroda felállítása, tanácsadás, teleház jellegű szolgáltatások. Az intézményközi kommunikáció intenzívebbé tétele, helyi szociális kerekasztalok felállítása, esetmegbeszélő csoportok szervezése is segítheti a helyi stratégiai döntések előkészítését. Neumark Tamás a szükségletfelmérés kapcsán felteszi a kérdést: Milyen céldimenziók tartoznak a szükségletfelméréshez? Véleménye szerint a szociális kohézió, vagyis a társadalmi tőke és a szociális integráció kulcsfontosságú követelmények. Az ide tartozó kérdések újabban egyre inkább kiterjednek az egészségügyi és a szociális biztonságot befolyásoló tényezők feltárására, összefüggéseinek vizsgálatára. A szociális kohézió vizsgálatának indikátorait is felsorolja, a már hivatkozott Integrált helyi jóléti rendszerek c. tanulmányának III. (A szociális tervezés) és VII. fejezetében (Az integrált helyi jóléti rendszer programjának gyakorlati megvalósítása). 1.4. A szolgáltatásszervezési koncepció tartalma, ajánlott struktúrája és a programozás gyakorlata Dr. Kovács Zsolt13 szerint a szociális szolgáltatások fejlesztéséhez és korszerűsítéséhez kapcsolódóan a gyakorlatban megjelenő folyamatok alapján megállapítható, hogy a szolgáltatástervezési koncepció egy gyűjtőfogalomnak tekinthető. Optimális struktúráját illetően egy „alapkoncepció” mellett az egyes, jelentős költségtartalommal rendelkező elemeinek illeszkedniük kell a fő koncepcióhoz, és így egészében jelentik magát a szolgáltatástervezési koncepciót. A szolgáltatásszervezési koncepciót a Szociális törvény szabályozza (Sztv. 92.§.(3)-(10) bekezdések). A szolgáltatástervezési koncepció struktúráját az alábbiakban foglaljuk össze:

13

In: dr. Kovács Zsolt: A szolgáltatászervezési koncepció, Szociális Menedzser 2002/2. száma

133


– alapkoncepció – a szolgáltatások iránti igények, szükségletek és az ellátási kötelezettség teljesítése, – intézményi rekonstrukciós program – a szolgáltatást nyújtó intézmények tárgyi feltételeinek javítására irányuló program, – a fogyatékos személyek ellátását végző intézményrendszer átstrukturálása, – ideértve egyrészt a nagy létszámú intézményekből a fogyatékos személyek önrendelkezésének erősítése céljával történő kihelyezését, a lakóotthoni struktúra létrehozását, – másrészt a nagy létszámú intézményekben folyó szakmai munka belső struktúra modernizációját, – a pszichiátriai betegek és szenvedélybetegek ellátásának átalakítását, a lakóotthoni struktúra létrehozását, – a rehabilitációs intézményben elhelyezettek állapotának felülvizsgálatát követően a rehabilitációs intézmények szakmai feladatainak átalakítását, az utógondozói struktúra kialakítását, – a speciális alapellátási feladatok megszervezésének kereteit, feltételeit. Látható tehát, hogy a szolgáltatási szektor feladataiban lényegesen nagyobb hangsúlyt kell, hogy kapjon a tervezett szolgáltatásfejlesztés, amely mind mennyiségi, mind minőségi fejlesztésre vonatkozó elemekből állhat. Formálisan természetesen a szolgáltatástervezési koncepció több dokumentumot jelent, azonban az önkormányzatoknak rendelkezniük kell egy „alapkoncepcióval”, amely összekapcsolja, mintegy „koordinálja” a többi koncepciót. Dr. Kovács Zsolt azzal zárja gondolatait, hogy értelemszerűen az alapkoncepció határozza meg a fő szakmai, gazdasági irányokat, melyekhez kapcsolódnia kell a többi programnak, illetve az egész struktúra egységes, teljes egészet kell, hogy alkosson. A szolgáltatástervezési koncepció tartalma a továbbiakban a szolgáltatástervezési koncepció alatt az alapkoncepciót érti, amelynek főbb tartalmi elemeit a szociális törvény meghatározza. A szociális tervezés lehetséges tervdokumentumainál elmondottak alapján megállapítható, hogy a szolgáltatástervezési koncepció törvénybeli fogalma bizonyos szinten tágabb, míg bizonyos szinten szűkebb értelemmel bír annál. Jellemzője, hogy elsősorban a törvényi kötelezettségek teljesítésére vonatkozik, nem a tágabb értelemben vett lakossági szükségletekre reagál. Ugyanakkor a koncepció alatt teljes programdokumentációt, sőt tervet ért. Pozitívuma a törvényi rendelkezésnek, hogy a tervösszhang, az egyeztetési eljárás szükségessége és a koncepció aktualizálása is megjelenik kötelező elemként. Fontos feladat a szolgáltatástervezési koncepciók készítésénél a pontos fogalmi definíciók biztosítása, hiszen csak így lesz elvárható ezen programdokumentációk egységes szempontok alapján történő és a tényleges helyzetfelmérésen alapuló elkészítése. A települési szintű szolgáltatástervezési koncepció készítéséhez ágazati minisztériumunk már elkészítette Segédlet című módszertani útmutatóját (Kézirat lezárva: 2003. december 31.). Így természetesen jelen kiadványunknak ez „kötelező melléklete”. Igyekeztünk elkerülni a párhuzamosságokat, ismétléseket, arra törekedtünk, hogy 134 BM IDEA PROGRAM


az új területi dimenzió (kistérség) vonatkozásában tegyünk kiegészítő, illetve új megállapításokat. Az ún. Helyzetkép elkészítéséhez ajánljuk a fenti módszertani segédletet figyelembe venni, használni, az alábbi kiegészítésekkel: – „Az ún. társadalmi helyzet és társadalmi folyamatok diagnózisa a probléma összegyűjtését, elemzését és értékelését (okok és következmények) kell, hogy jelentse. A stratégiai tervezésnél a társadalmi folyamatok prognózisának megfogalmazása is fontos (elképzelt jövő kialakítása, akadályok és erősségek a megvalósításban). Ezek kiinduló pontos jelentenek a szociális tervezésben.” 814 – A Szükségletfelmérés módszertana részben összefoglaltuk azon lehetőségeket, melyek az egyének, családok szociális problémáinak feltérképezését segíthetik. Azt, hogy milyen típusú adatok szükségesek egy települési/térségi szociális diagnózis elkészítéséhez, tartalmazza a már említett minisztériumi segédlet. A mellékletben elhelyeztük az elektronikusan is elérhető, e témában további segítséget jelentő szakmai dokumentumokat. Így elsősorban a 2. NFT szociális ágazati helyzetelemzését (mely regionális/kistérségi szintű) és az ún. Kohéziós szempontrendszert. Összefoglalóan elmondhatjuk, hogy a legfontosabb szerkezeti elemei egy helyzetelemzésnek a következők: – Társadalmi-gazdasági helyzetkép (pl. földrajzi helyzet- településszerkezet, demográfiai és lakáshelyzet); – A település/kistérség szociális helyzetét és a társadalmi kohéziót meghatározó körülmények (pl. közlekedési adottságok, népesség egészségügyi helyzete, iskolázottságra vonatkozó adatok, foglalkoztatottsági helyzet-munkanélküliség); – Kirekesztődés (pl. szegénység okai, szegénység által veszélyeztetett társadalmi csoportok, segélyezés, munkaerőpiacon hátrányos helyzetű csoportok); – A település/kistérség szociális ellátórendszere (pl. alap- és szakellátások, humánerőforrás, szakember-ellátottság, önkéntesség, önkormányzati szociálpolitika-szolgáltatástervezési koncepciók); – A szociális ellátórendszer helyzete ellátási területenként; – Innováció a szociális szférában (pl. módszertani intézmények, szakemberképzés, civil szervezetek programjai, ágazat és szektorközi együttműködések).

14

In: Zám Mária Szociálpolitika és helyi önkormányzatok – Szociális stratégiai tervezés, Polisz Bt. Budapest, 1993.

135


1.5. Jövőkép: Az önkormányzati szociálpolitika és a szociális/közösségi tervezés. Integrált helyi jóléti rendszerek Összefoglalva, az alábbi teendők fogalmazhatóak meg az önkormányzati/kistérségi szociális tervezés helyes gyakorlatának kialakításához: – általános fogalmi és módszertani „tisztázás”, ha szükséges jogszabályi szövegben is, de elsősorban módszertani útmutatók segítségével és a gyakorlat folyamatos értékelésével, elemzésével, természetesen nem csak a törvénybeli, elkészült szolgáltatástervezési koncepciók elemzését értve ez alatt, hanem a szociális tervezés tágabb értelemben vett programjait is (pl. három éves kistérségi szociális felzárkóztató programok); – megfontolandó a területfejlesztési szakemberek által már jelzett igény az egységes hazai tervtörvény megalkotására, mely elősegítené az egységes értelmezést, a különböző területi és ágazati tervek összhangját, az egységes módszertan kialakulását; – a képzés/szakképzés rendszerébe be kell illeszteni a szociális tervezés témakörét; – a szociális igazgatás korszerűsítése, az igazgatási kontra szociális ismeretek problematikájának a feloldása, informatikai fejlesztések (pl. szociális térinformatikai rendszer kiépítése, elsősorban szükségletfelmérés céljából); – politikai szemléletváltás a szociális ellátások/szolgáltatások biztosításánál. A hazai önkormányzatok – s az önkormányzati szociálpolitikai gyakorlat – hasonló problémákkal küzd. Ezek döntően politikai (az önkormányzatok érdekeltsége, sokszor ellentmondásos a szociális szolgáltatások – elsősorban a szükségletfelmérés – biztosítása terén), szakmapolitikai (akut és krónikus feladatok elkülönítésének a hiánya, a támogatáshoz jutás alapelvének megválasztása, szükségletfelmérés hiánya, az ellátási formák – területi szintű is – összehangolásának hiánya), illetve érdekképviseleti, érdekegyeztetési, partnerségi (érdekegyeztetési technikák és fórumok hiánya, információáramlás hiányosságai, együttműködési készség hiánya) jellegűek. A megoldási lehetőségek, eszközök „tárháza” is gazdag, terjedelmi okok miatt csak egy-két példa: valós érdekegyeztető fórumok működése, szociális „kerekasztalok” létrehozása, civil társadalom bevonása az érdekegyeztetési folyamatba és, a szolgáltatások biztosításába, szociális kérdésekkel való rendszeres foglalkozás, folyamatos értékelés.15 A kistérségi szintű feladatellátásra, szolgáltatásszervezésre egy lehetséges alternatíva az ún. integrált helyi jóléti rendszerek modell. „A jövő útja tehát az integrált helyi partneri együttműködés. Ennek megvalósításához azonban a helyi önkormányzatok aktív közreműködése is szükséges. 15

A téma iránt érdeklődőknek ajánljuk a következő kiadványt: Segédkönyv a szociálpolitika helyi kialakításához (DHV Magyarország Kft. Budapest, 1998. Szerkesztette: Zádori Zsolt)

136 BM IDEA PROGRAM


A közös munka három kiemelt feladata: – A helyi stratégiai tervezés – Közös szolgáltatások – Ellátási szolgáltatások A lokalitás a természetes területe a partnerek sokoldalú együttműködésének, a közösségi gondozásnak, illetve a szociális tervezésnek. A program kiterjedhet: – egy településre, városra vagy annak kerületeire, – települések kistérségi szerveződéseire, – egy gondozói vagy alapellátási körzetre stb. Nem szükséges, hogy a kialakított helyi közös érdekeltségű együttműködés lehatároltsága, megvalósításának kiterjesztése és mélysége minden vonatkozásban egybe essenek a közigazgatási határokkal. A programnak több lehetséges formája, illetve kombinációja is megvalósítható, mint például: – Helyi tervezési és szolgáltatási modellek kialakítása. – Több szervezet által felhasználható forrásközpontok kialakítása. – A szociális-egészségügyi és háztartási szolgáltatások „vegyes boltjának” kialakítása, vagyis ahol egyszerre minden szükséges szolgáltatás megtalálható. – Kiterjedt bentlakásos, átmeneti és napközi otthonok hálózatának kialakítása. – A szomszédségi, lakóközösségi együttműködések megújítása. A helyben hozott terveknek és döntéseknek azonban összhangban kell állnia a térség, illetve régió stratégiai terveivel. A helyi partnerség programja nem csak a szociális munkát, egészségügyi ellátást és háztartások támogatását kell, hogy felölelje, hanem együtt kell működnie: – az oktatással, képzéssel valamint a szabadidős és rekreációs programokkal, – a munkaügyi központokkal, – a közösségi gondozást nyújtó civil szervezetekkel, – mindazokkal, akik helyi szolgáltatásokra szorulnak. A partneri együttműködésnek ez a formája eltér attól a rendszertől, amit jelenleg közösségi tervezésnek hívunk. Kiépítése elsősorban a térség vagy település teljes körű, komplex szükségleteire irányul, és ami a legfontosabb, bevonja azokat az embereket a rendszerbe, akik felhasználják a szolgáltatásokat és azokat is, akik a szolgáltatást nyújtják. Ez az új szervezeti forma további lehetőségeket biztosít az alapellátás, a helyi önkormányzat, valamint a helyi szolgáltatók eredményes munkájához, a szélesebb körű és sokoldalú együttműködéshez. A helyi partnerség várhatóan kiküszöböli a felesleges és haszontalan ösztönzéseket, a szolgáltatások átfedéseit és a felesleges pénzügyi kiadásokat.

137


Ahhoz, hogy a szolgáltatók között eredményes és hatékony együttműködés jöhessen létre, az alábbiakat kell biztosítani: – A stratégiai tervezés. – Összevonható költségvetés. – A kötelezettségek (szolgáltatások) átruházása, átvállalása. – Integrált gondoskodás. A helyi partnerség nem csak a szerkezetét és folyamatait alapozza meg az együttműködésnek, amely biztosítja a legfontosabb érdekek érvényesülését, hanem közös szemléletet kölcsönöz a kidolgozott stratégiának és az azt követő cselekvésnek. A partneri együttműködés legfontosabb elvi szempontjai: a szubszidiaritás, az integráció, a környezet fenntarthatósága és a szolgáltatások hatékonyságának növelése. Szerepköre: – A helyi szociálpolitika kialakítása. – A közös érdekek szervezett mozgató ereje egy közös cél megvalósítása érdekében. – Egy integrált cselekvési program tervezése és megvalósítása. – Harc a szociális kirekesztés ellen. A partnerség elősegíti az együttműködés helyi vagy regionális kultúrájának kialakítását azáltal, hogy egy közösen elfogadott irányvonalat követ, és ezzel perspektívát és jövőképet nyújt a sok esetében kiábrándult, közömbössé vált, hátrányos helyzetbe került emberek számára.”16 2. Legfontosabb jogszabályok jegyzéke a területfejlesztés, a területfejlesztési programozás, az önkormányzati társulások, szociális és gyermekjóléti ellátások biztosítása, valamint a szociális szolgáltatástervezés témakörökben Területfejlesztés, területfejlesztési programozás: 1. 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről (Jelentősebb módosítások: 1999. évi XCII.tv., 2004. évi LXXV. tv.); 2. 51/2005. (III. 24.) Korm. rendelet a területfejlesztés intézményei törvényességi felügyeletének részletes szabályairól; 3. 244/2003. (XII. 18.) Korm. rendelet a kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről; 4. 47/2003. (IV. 3.) Korm. rendelet a legkedvezőtlenebb helyzetű megyék - Bács-Kiskun, Békés, Borsod-Abaúj-Zemplén, Jász-Nagykun-Szolnok, Nógrád, Somogy, Szabolcs-Szatmár-Bereg - felzárkóztatására szolgáló keretek felhasználásáról; 5. 184/1996. (XII. 11.) Korm. rendelet a területfejlesztési koncepciók és programok, valamint a területrendezési tervek egyeztetésének és elfogadásának rendjéről;

16

In.: Neumark Tamás: Helyi jóléti rendszerek közös érdekeltségű partneri együttműködése, Bp. 2005.

138 BM IDEA PROGRAM


6. 5/2000. (II. 11.) FVM rendelet a területfejlesztési koncepciók, programok és a területrendezési tervek nyilvántartásáról, továbbá az építésügyi műszaki dokumentációk megőrzésének és hasznosításának részletes szabályairól; 7. 18/1998. (VI. 25.) KTM rendelet a területfejlesztési koncepciók, programok és a területrendezési tervek tartalmi követelményeiről; Önkormányzati társulások 8. 1997. évi CXXXV. Törvény a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről; 9. A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény; 10. 65/2004. (IV.15.) Korm. rendelet a többcélú kistérségi társulásuk 2004. évi támogatások mértékének, igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes feltételeiről; 11. 5/2005. (I.9.) korm. rendelet a többcélú kistérségi tárulások által ellátott egyes közszolgáltatások 2005. évi normatív működési támogatásáról. Módosította: 60/2005. (IV.4.) Korm rendelet; 12. 36/2005. (III. 1.) Korm. rendelet a többcélú kistérségi társulások megalakulásának 2005. évi ösztönzéséről és modellkísérletek támogatásáról; Szociális és gyermekjóléti ellátások, szolgáltatástervezés 13. A szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló – többször módosított – 1993. évi III. törvény (Jelentősebb módosítások: 1999. évi LXXIII. törvény, 2001. évi LXXIX törvény, 2003. évi IV. törvény,2004. évi CXXXVI.törvény: Egyes szociális tárgyú törvények módosításáról); 14. A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmény és falugondnoki szolgálat működésének engedélyezéséről, továbbá a szociális vállalkozás engedélyezéséről szóló 188/1999. (XII.16.) Korm. rendelet. (legutóbbi módosítás 311/2002 (XII.29.)Korm.rend.; 15. A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások térítési díjáról szóló 29/1993. (II. 17.) Korm. rendelet (Legutóbbi módosítás 312/2002 (XII.29.) Korm. rend.; 16. A személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I.7.) SzCsM rendelet (legutóbbi módosítások: 6/2003. (II.26) ESzCsM rendelet, 4/2004. (I.28.) ESZCSM rendelet; 17. A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénybevételéről szóló 9/1999.(XI.24.) SzCsM rendelet (módosította: 6/2002. (IV.5.) SzCSM rendelet); 18. A személyes gondoskodást végző személyek adatainak működési nyilvántartásáról szóló 8/2000. (VIII.4.) SzCsM rendelet (legutóbbi módosítás: 16/2003. (IV. 9.) ESZCSM rendelet); 19. A személyes gondoskodást végző személyek továbbképzéséről és a szociális szakvizsgáról szóló 9/2000. (VIII.4.) SzCsM rendelet (legutóbbi módosítás: 16/2003. (IV. 9.) ESZCSM rendelet); 20. A fogyatékos személyek otthonában élő és a rehabilitációs intézményben elhelyezett személyek állapotának felülvizsgálatáról szóló 11/2000. (X.18.) SzCsM rendelet (Módosította: 6/2002. (IV.5.) SzCSM rendelet); 21. A közalkalmazottak jogállásáról szóló 1992. évi XXXIII. törvénynek a szociális, valamint a gyermekjóléti és gyermekvédelmi ágazatban történő végrehajtásáról szóló 257/2000.(XII.26.) Korm. rendelet (Módosítás: 313/2002. (XII.29.) Korm. rend); 22. 1998. évi XXVI. törvény a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról; 23. A családok támogatásáról szóló 1998. évi LXXXIV. Törvény (legutóbbi módosítás: 2002. évi XXXIII. tv.); 24. A gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény (legutóbbi módosítás: 2004. évi CXXXVI. törvény egyes szociális tárgyú törvények módosításáról); 25. 15/98 (IV.30.) NM rendelet (legutóbbi módosítás: 1/2005 (I.26.) ICSSZEM rendelet). 139


3. Elektronikus dokumentumok elérhetőségei, hasznos linkek 1. Nemzeti Fejlesztési Hivatal – www.nfh.gov.hu a. Tervezés (Európa Terv, Program-kiegészítő dokumentumok, Helyzetelemezések, Más országok fejlesztési tervei, A fenntartható fejlődés stratégiája, Tematikus tervezési munkacsoportok) b. Fejlesztési programok (Strukturális Alapok, Kohéziós Alap, Kohéziós politika, Közösségi kezdeményezések, Közösségi programok, Dokumentumok) c. Partnerség, fórum (Célok és eszközök a sikeres Magyarországért – Magyarország fejlesztési koncepciója, A jövőépítés alapjai – Kiindulópontok Magyarország fejlesztéspolitikájában, A tervezést megalapozó háttértanulmányok) 2.

Ifjúsági, Családügyi, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium – www.icsszem.hu (Kohéziós szempontrendszer, Társadalmi Befogadásról szóló Közös Memorandum (JIM), Törvények, jogszabályok)

3.

Nemzeti Család és Szociálpolitikai Intézet – www.ncsszi.hu a. Regionális Szociálpolitikai Tervezési és Fejlesztési Hálózat (Regionális Területfejlesztési Ügynökségek honlapjai, Regionális szociálpolitikai helyzetelemzések)

4.

Belügyminisztérium – www.bm.hu a. Megyei Közigazgatási Hivatalok

5.

Magyar Terület –és Regionális Fejlesztési Hivatal – www.nth.hu a. Többcélú kistérségi társulás létrehozásához szükséges mintadokumentumok (Alapító okirat, Szervezeti és Működési Szabályzat, Társulási megállapodás)

6.

Szociális Szakmai Szövetség – www.3sz.hu (Regionális tervezés a II. Európa Tervben)

7.

Dél-Dunántúli Regionális Forrásközpont www.ddrfk.hu (A Nemzeti Fejlesztési terv és a társadalmi kirekesztés elleni közösségi akcióprogram, Kistérségi szociális szolgáltatás-, szervezési, tervezési segédlet, Területi Menedzser Szervezet, Kistérségi felzárkóztató program – Szigetvár, Regionális szociálpolitikai hálózat)

8.

Európai foglakoztatási és Szociális Hírlevél www.ofakht/hirlevel/hirlevel.html (Hasznos információk)

9.

A hivatkozott és ajánlott irodalmak, szakirodalmak keresését segíti a www.konyvkereso.hu

140 BM IDEA PROGRAM

VI. FEJEZET Koncz József

AZ EGÉSZSÉGÜGYI ALAPELLÁTÁS GYAKORLATA A KISTÉRSÉGEKBEN. A TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSI RENDSZER HATÁSA A FELADATELLÁTÁSRA ÉS AZ INTÉZMÉNYRENDSZERRE

Z Z Z Z

AZ ÖNKORMÁNYZATI AUTONÓMIA AZ EGÉSZSÉGÜGYI ALAPELLÁTÁS MEGSZERVEZÉSE A KISTÉRSÉG, A KISTÉRSÉGI TÁRSULÁS ÉS AZ EGÉSZSÉGÜGYI ALAPELLÁTÁS A HÁZIORVOSI, A HÁZI GYERMEKORVOSI, A FOGORVOSI ELLÁTÁS

1. Az önkormányzati autonómia Az önkormányzatok megalakulását követően kialakult feladat ellátási rendszer megannyi, az egészségügyet „érintő” reform ellenére mit sem változott a 90-és évek eleje óta, hiszen a feladatok címzettje, finanszírozója illetve egyéb szereplői ugyanazok maradtak. E helyzeten szinte semmit nem változtatott sem az önálló orvosi tevékenységről szóló 2000. évi II. törvény sem pedig az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. Törvény. Az önkormányzatoknak az egészségügyi ellátás biztosításáért viselt felelőssége immár tizenöt éve változatlan. Az önkormányzatok mint a helyi demokratikus hatalomgyakorlás létesítményei, széles és átfogó felelősséggel igazgatják a helyi közügyeket. A helyi közügyek ellátása, azok szervezeti, személyi feltételeinek megteremtése és biztosítása tipikusan a közszolgáltatások megszervezéséhez kapcsolódik. A közszolgáltatások biztosításának kötelezettségét az önkormányzati törvény – illetve ahhoz kapcsolódóan az egyes ágazati törvények, így nevezetesen a már hivatkozott egészségügyi törvény is – önkormányzat típusonként (települési, megyei) illetve az azonos típusú önkormányzaton belül azok nagysága és teljesítőképessége szerint differenciálta, amelynek eredményeként meghatározásra került a települési, valamint a megyei önkormányzatok kötelező feladata. Az önkormányzati törvény 8. §-ának (4) bekezdése és 70. §-a (1) bekezdésének b) pontja a kötelező egészségügyi feladatok ellátását illetően úgy rendelkezik, hogy a települési önkormányzat köteles gondoskodni az egészségügyi alapellátásról, a megyei, illetve a fővárosi önkormányzat pedig az alapellátást meghaladó egészségügyi szakellátásról. E feladat ellátási kötelezettség az önkormányzati jogok oldaláról azt is jelenti, hogy az önkormányzat szabadon, a jog – ez esetben törvény – által szabályozott keretek között, felelősséggel és önállóan dönt a feladatkörébe tartozó közszolgáltatás biztosításának módjáról. Ez következik az önkormányzati törvénynek az önkormányzati jogokat szabályozó azon rendelkezéséből, amely szerint “A helyi köz141


ügyek a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, ... valamint mindezek szervezeti, személyi és anyagi feltételeinek megteremtéséhez kapcsolódnak” (önkormányzati törvény 1. § (2) bekezdés). Ugyancsak ezt erősíti, illetve részletezi a hivatkozott törvény, amikor a 81. § (1) bekezdésében úgy rendelkezik, hogy “Az önkormányzat…feladatait saját költségvetési szerv útján, más gazdálkodó szerv támogatásával, szolgáltatások vásárlásával, illetve egyéb módon látja el.” A helyi önkormányzat feladat-ellátási szabadsága azonban nem minden korlát nélküli, hiszen a helyi feladatok, másként a helyi közügyek önálló szabályozásának, gyakorlásának és biztosításának joga a törvények keretei között, az adott szakma, szakterület szabályai által behatárolt módon illeti meg az önkormányzatot is. Természetesen ez azt is jelenti, hogy az önkormányzat a kötelező feladat ellátása tekintetében nem mérlegelhet, mint ahogyan az-az önként vállalt feladatoknál természetes. Az önkormányzat döntési szabadsága csupán arra terjedhet ki, hogy kötelezettségének milyen módon tesz eleget. Figyelemmel arra, hogy a kötelező feladatok köre – mint helyi közügyek – a lakosság széles körét érintik, a jogszabályi feltételek megtartása mellett az önkormányzat akkor jár el helyesen, ha figyelemmel van a lakosság tényleges szükségleteire és igényeire is. Ez azzal is járhat, hogy a kötelező feladatokon belül egyesek kiemelten figyelmet kapnak, mások ellátása során viszont a jogszabályokban, szakmai szabályokban rögzített minimum teljesítésére vállalkoznak. Ezért előfordulhat olyan, hogy két egymás melletti településen (pl. két egymással határos kerületben) jelentősen eltér egymástól ugyanazon közfeladat ellátásának színvonala. Ez a tény a lakosságot olyan közvetlenül érintő kérdésekben mint az egészségügy, különös hangsúllyal veti fel az esélyegyenlőség biztosításának szükségességét, az-az, hogy mindenki lehetőleg azonos színtű ellátást kapjon, azonos feltételek mellett részesüljön az egészségügyi közszolgáltatásban is. Az orvosoknak, az egészségügy egyéb szereplőinek szakmai hozzáértését , szakmai alkalmasságát az önkormányzatok ha nem is tudják -vagy csak minimálisan tudják – befolyásolni, a tárgyi feltételek, az egészségügyi ellátás nyújtásának technikai környezete nagyban függ az adott szintű ellátás kötelező megszervezéséért felelős önkormányzattól. Az önkormányzatok anyagi lehetőségeire figyelemmel e téren is kiemelkedő szerep jut a kistérségekre. A társulás (szövetkezés) adta előnyök látványos fejlődést eredményezhetnek e területen is, a kérdés azonban az, hogy adottak-e ennek jogi, gazdasági, humán és egyéb feltételei. Feladatellátás színvonalát ugyancsak meghatározó másik feltétel az önkormányzati bevételek nagysága, illetve a bevételekkel történő gazdálkodás hatékonysága. Mindezek is előidézhetik az ellátás színvonalbeli egyenetlenségeit település és település között. Az nem igényel különösebb magyarázatot, hogy a kedvező bevételi adottságokkal rendelkező, jó gazdálkodást folytató településeken nagy valószínűséggel a közfeladatok ellátásának színvonala is magasabb, mint ott, ahol egy település tartós gazdasági nehézségekkel küzd (pl. önhibájukon kívül hátrányos helyzetben lévő települések). Ez utóbbi esetekben különösen felértékelődik az önkormányzatok gazdálkodásának szerepe, mivel a hátrányos helyzetű települések, a gazdaságilag fejletlen régiók önkormányzatai szinte alig képesek a feladatokhoz rendelt központi forrásokat 142 BM IDEA PROGRAM

VI. EGÉSZSÉGÜGYI ALAPELLÁTÁS GYAKORLATA A KISTÉRSÉGEKBEN

kiegészíteni, hiszen a településük gazdasági erőforrásai nem, vagy nagyon korlátozott körben teszik lehetővé saját bevételeik (pl. helyi adók) növelését. 2. Az egészségügyi alapellátás megszervezése Mint ahogyan arról már szó volt, az önkormányzati törvény a közfeladatok széles körét vonta a helyi közügyek körébe, meghatározva ezáltal a kötelező alapfeladatokat. Az egészségügyet érintően a kötelező feladat – más ágazati feladatokhoz hasonlóan mint pl. a szociálpolitika – keret jelleggel került szabályozásra, ami azt jelenti, hogy a kötelező egészségügyi alapfeladatok körét külön törvényben kellett a törvényhozónak meghatározni. E külön törvény az egészségügyről szóló 1997-ben elfogadott törvény, amely megtöltötte tartalommal az egészségügyi alapellátás kereteit. 2.1. Az egészségügyi törvény az egészségügyi alapellátási feladatokat a témát korábban szabályozó 1991. évi XX. törvényhez – az úgynevezett hatásköri törvényhez – hasonlóan szabályozta, amikor taxálta a települési önkormányzatok feladatait. Az egészségügyi törvény 152. és 153. §-a szerint a települési önkormányzat feladata a) a háziorvosi, a házi gyermekorvosi ellátásról, b) a fogorvosi alapellátásról, c) az alapellátáshoz kapcsolódó ügyeleti ellátásról, d) a védőnői ellátásról, e) az iskola egészségügyi ellátásról, f) a köztisztasági, valamint település-tisztasági feladatok ellátásáról, g) a település rágcsáló mentességéről, h) a település környezet-egészségügyi helyzetének figyelemmel kíséréséről való gondoskodás. E tételes feladat felsoroláshoz kapcsolódóan maga az egészségügyi törvény is meghatározza több helyütt a hatáskör gyakorlóját, illetve szakmai szempontból részletezi a feladatkörhöz kapcsolódó egyes részelemeket. Így e törvény mondja ki például, hogy a környezet- és település egészségügy körében a tulajdonosok, illetve használók kötelesek gondoskodni a köz- és magánterületek közegészségügyi követelményeknek megfelelő állapotban való tartásáról. (Egészségügyi törvény 44. §) Ugyancsak definiálja az egészségügyi törvény az egészségügyi alapellátási rendszer működésének szakmai tartalmát (88. §), ami természetesen kötelezettséget ró mind az önkormányzatra, mind pedig az egészségügyi alapellátást nyújtó szolgáltatókra. Az egészségügyi törvény természetszerűen nem sorolja fel tételesen az egészségügyi alapfeladatok ellátásában résztvevő valamennyi szereplőnek a feladat- és hatásköreit. Egyes esetekben csak utal azokra, máskor pedig még ezt sem teszi, mivel az más jogszabályokban került részletesen szabályozásra, illetve azokból levezethető. Így az alapellátás megszervezésének részletesebb szabályozására sem e törvény keretei között találunk rendelkezéseket, hanem az egyéb ágazati jogszabályokban, illetve általánosságban magában az önkormányzati törvényben. Mindebből az következik, 143


hogy ha az alapellátás bármelyik elemét átfogóan vizsgálni kívánjuk, nem elégséges csak azt a jogi normát figyelembe venni, amelyik a tárgykört leginkább részletezi, hanem fel kell térképezni annak részletesebb jogi környezetét is, nem hagyva figyelmen kívül a jogszabályok hierarchiáját sem. 2.2. Amennyiben ebből az aspektusból vizsgáljuk pl. a háziorvosi ellátás kérdését az alábbi jogszabályok (jogszabályi helyek) ismerete nélkülözhetetlen: a) önkormányzati törvény (1990. évi LXV. törvény) 1. §-ának (1)-(3) bekezdései, valamint (6) bekezdésének b) pontja, 8. §-ának (1), (2) és (4) bekezdése; 9. §-a; 41.§-a; 43. §; 78-81. §-a, 89. §-a; b) egészségügyi törvény (1997. évi CLIV. törvény) 87-88. §-a; 93.§-a; 152. § (1)-(2) bekezdés; 155. §; c) az önálló orvosi tevékenységről szóló törvény (2000. évi II. törvény); d) az önálló orvosi tevékenységről szóló törvény végrehajtási rendeletei, azaz a 18/2000. (II. 25.) Korm. rendelet, és a 4/2000. (II. 25.) EüM rendelet; e) a finanszírozási Korm. rendelet (43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet) 7-21. §; f) a minimum feltételekről szóló rendelet (21/1998. (VI. 3.) NM rendelet). Természetszerűleg a fenti felsorolás sem teljes, mivel további jogszabályok rendelkeznek arról, ha a háziorvos pl. közalkalmazott, de ugyancsak más szabályok vonatkoznak a vállalkozó háziorvosokra és megint mások a gazdasági társasági formában végzett tevékenységre. Az önkormányzat tehát mint a feladat-ellátás biztosításában első helyen érintett, a saját - azaz a lakosság - szükségletei és igényei szerint, de legalább a törvényi minimum határáig köteles a közszolgáltatás biztosításáról gondoskodni. Elvitathatatlan joga tehát az, hogy az egyes közszolgáltatási üzemeltetési formák között szabadon válasszon, azaz eldöntse azt a formát, módot, ahogyan kötelező feladatának eleget kíván tenni. Ez tehát azt jelenti -figyelemmel az önkormányzati törvény már hivatkozott 81. §-ára -, hogy az egészségügyi alapellátási feladatai biztosítása körében működtethet költségvetési szervet (ilyen esetben többnyire közalkalmazott háziorvosok biztosítják a betegellátást), intézmény-fenntartó társulást hozhat létre, vagy abba beléphet - amely túlnyomórészt szintén közalkalmazottakat foglalkoztat -, illetve kötelező feladata ellátására a Polgári törvénykönyv 685. §-ában nevesített gazdálkodó szervezettel (így különösen gazdasági tárasággal, közhasznú társasággal, egyéni vállalkozóval, szövetkezettel stb.) szerződést köthet. Természetesen az sem kizárt, hogy ő maga hozzon létre a kötelező feladata ellátását is biztosító gazdálkodó szervezetet, amennyiben annak jogszabályi feltételei adottak. A kérdés az, hogy a fenti feladat ellátási módok, mint elvi lehetőségek hogyan érvényesülnek a gyakorlatban. Ami a település tisztaságot, a köztisztaságot valamint a település rágcsáló mentességéről való gondoskodást illeti, e téren a leginkább elterjedt feladat ellátási mód az, hogy az önkormányzatok vagy megvásárolják a szolgáltatások nyújtását vagy erre specializált gazdálkodó szervezetet hoznak létre. E téren a gazdaságossági szempontokat is figyelembe véve a szolgáltatás-vásárlás látszik a leg144 BM IDEA PROGRAM


hatékonyabb formának, ezért a különböző társulási formák, a kistérségi együttműködés körében történő feladat ellátás ugyan nem kizárt, de nem is túlzottan elterjedt forma. Az iskola egészségügyi ellátás esetén is a gyakorlati lehetőségek és feltételek behatárolják az önkormányzati mozgásteret, mivel akár önálló, akár részfoglalkozású iskolaorvos alkalmazására is alapvetően két módon – közalkalmazott foglalkoztatásával valamint szolgáltatás vásárlásával – kerül sor, a kistérségi társulás illetve együttműködés ugyan nem kizárt, de ma még nem életszerű forma Hasonló a helyzet a védőnői ellátással is. Ma még a védőnők 99%-a közalkalmazott, e téren a privatizáció iránti igény illetve a vállalkozói valamint szabadfoglalkozású munkavégzés iránti igény is alig jelent meg. Ez a tény kedvező ugyan a kistérségi együttműködéshez, a munka jellege, kevésbé eszköz igényessége azonban nem ezen együttműködési formára irányítja a figyelmet. Azt lehet prognosztizálni, hogy e téren a háziorvosi privatizációhoz hasonló – már korábban lezajlott – tendenciák lesznek a jellemzőek. Egészen más a helyzet a háziorvosi, a házi gyermekorvosi, és a fogorvosi alapellátást illetően. Az alapellátás e területén már az 1990-es évek közepétől beinduló tényleges illetve úgynevezett funkcionális privatizáció eredményeként a fogorvosi praxisok 95 %-a, a háziorvosi praxisoknak több mint 90 %-a úgynevezett privatizált formában működik, azaz a szolgáltatást nyújtók nagy többsége egyéni vagy társas vállalkozásként nyújtja az egészségügyi szolgáltatást. A háziorvosi körzetek típusonkénti megoszlását az 1. számú melléklet tartalmazza, a 2. számú melléklet pedig az mutatja meg, hogy az egyes körzettípusokon belül milyen arányt képvisel a privatizált feladat ellátási forma a közalkalmazotti formához viszonyítva. A 3. számú melléklet a fenti adatokat összegezve, megyei bontásban tartalmazza.(Az adatok a 2005. júniusi állapotot tükrözik.) Az önkormányzatnak a fentiekben vázolt nagyfokú döntési szabadsága – mármint a feladat ellátás módját illető döntési szabadsága - azt is magában hordozza, hogy a közszolgáltatások nyújtása során adott esetben rendelkezzék a vagyonával, tulajdonával. A tulajdonnal való rendelkezés joga - miként a tulajdon védelme - éppen úgy megilleti az önkormányzatot, mint mindenki mást. Az egészségügyi szolgáltatásokhoz kapcsolódó önkormányzati tulajdon döntő többsége ex lege tulajdonszerzéssel jött létre az önkormányzati törvény hatályba lépésével. E törvény - valamint az Alkotmány is - az önkormányzati vagyon juttatása mellett meghatározta a vagyonnal (tulajdonnal) való gazdálkodás főbb szabályait, illetve a tulajdon védelmének jogi garanciáit is. Az önkormányzati törvény szerint az önkormányzatok vagyona az önkormányzati célok megvalósítását szolgálja (78. § (1) bekezdés). E cél eléréséhez a törvény a vagyon egy részét a törzsvagyon körébe utalta, amely célhoz kötöttsége folytán - tekintettel arra, hogy “közvetlenül kötelező önkormányzati feladat- és hatáskör ellátását vagy a közhatalom gyakorlását szolgálja” - forgalomképtelen, illetve korlátozottan forgalomképes. Mivel az egészségügyi alapellátás kötelező önkormányzati feladat, az egészségügyi alapellátást a rendszerváltást megelőzően biztosító intézmények mint a törzsvagyon korlátozottan forgalom-képes tárgyai kerültek meghatározásra. Mindez azt je145


lenti, hogy azok elidegenítése - mai divatos kifejezéssel élve az alapellátás privatizációja - csak az önkormányzati törvény keretei között lehetséges, az ott meghatározott szabályok figyelembevételével. E kérdésnél irányadó szabály az, hogy az egészségügyi alapellátási intézményről - mint korlátozottan forgalomképes törzsvagyonról csak törvényben vagy önkormányzati rendeletben meghatározott feltételek szerint lehet rendelkezni. A kérdést részletesen szabályozó törvény hiányában az intézményt privatizálni szándékozó önkormányzat helyi rendeletet kell, hogy alkosson. E rendelet tartalmánál fogva lehet általános, - azaz a korlátozottan forgalom-képes törzsvagyon tárgyairól egy rendeletet is lehet alkotni, amelyben az egészségügyi intézményekre szükség szerint speciális szabályok is vonatkoznak -, de lehet csak és kizárólag az egészségügyi közfeladatokhoz kapcsolódó vagyonra vonatkozó. 3. A kistérség, a kistérségi társulás és az egészségügyi alapellátás Az egészségügyi alapellátási feladatok vázlatos áttekintése után indokolt megvizsgálni, hogy az egészségügyi alapellátás átalakításának melyek a reális alternatívái, különös tekintettel a kistérségek szerepének növekedésére. Ahogyan arról már volt szó a tág értelemben vett település tisztaság – ide értve a köztisztaságot, a környezet egészségügyet valamint a rágcsáló mentesítés feladatait is – körében a kistérség léte vagy nem léte másodlagos. A szaktárca tervei között nem szerepelnek e körben belátható időn belül jelentősebb módosítások, így hosszabb távon a jelenlegi feladatellátási modellek és módszerek továbbélésére számíthatunk. Az egyéb alapellátási feladatok körében más a helyzet. Annak ellenére, hogy nem mindegyik esetben „versenyképes” a kistérségi léptékű feladatellátásról való gondoskodás, hiba lenne azt teljes egészében kizárni és figyelmünket csupán a települési szintre összpontosítani, hiszen hatékonyabb szervezéssel a kistérségi – esetenként a mikrotérségi – feladatellátás ösztönzésével jelentősebb hatékonyság javulás érhető el e téren is. Melyek tehát a kilátások? 3.1. Védőnői ellátás terén a védőnői ellátásról szóló 49/2004. (V. 21.) ESzCsM rendelet 2005. június 1-jétől területi alapra helyezte a védőnői ellátást a korábbi körzeti rendszer helyett. Ezzel párhuzamosan – ugyanezen időponttól – fejkvóta alapú finanszírozás lép életbe, valamint az is új elem, hogy az önkormányzatoknak – a korábbiakkal ellentétben – nem kell kiegészíteniük a védőnői finanszírozást. Az alacsony lakosságszámú településeken célszerű létre hozni a védőnői szolgáltatásra társulást, ennek jogszabályi akadálya nincs. Ezzel kapcsolatban megjegyzendő, hogy az egészségügyi szolgáltatások Egészségbiztosítási Alapból történő finanszírozásának részletes szabályairól szóló 43/1999. (III. 3.) Korm. rendelet szerint csatolt község esetén a területi védőnői ellátást biztosító szolgáltató magasabb fix díjban részesül, mint egy község esetén. Ebből is látható, hogy a térségi együttműködés kiemeltebb támogatását a jogszabályaink is előírják, a hangsúly a jövőben az önkormányzatokra tevődik át. A feladatellátás finanszírozása a jövőben is az Egészségbiztosítási Alap és 146 BM IDEA PROGRAM


az önkormányzat között oszlik meg, várható azonban a privatizációs igény előre törése, ami a kistérségi szintű feladatellátási modell háttérbe szorulását eredményezheti. 3.2. Háziorvosi ellátás. A háziorvosi ellátást szabályozó ágazati törvény szerint a körzethatárok kijelölésére miként az ellátás biztosítására is a települési önkormányzat feladata, ez azonban nem zárja ki, hogy az alapellátást települési önkormányzatok társulásban lássák el. A társulási formát támogatja a praxisprogram keretében kerülő pályázat kiírása, amely a racionális körzetek kialakítása érdekében támogatja az önkormányzatok együttműködését. További a kistérségi gondolkodás irányába mutató lehetőség, amely a szaktárca szempontjából is prioritás, hogy az a háziorvosi körzetek szakellátási tevékenységeket OEP-finanszírozás mellett nyújthassanak, amennyiben ezt kistérségi ellátási kötelezettséggel vállalják, és a megfelelő szakismerettel és tárgyi feltételekkel rendelkeznek. A lakosság így otthonához közelebb fér hozzá a szakellátáshoz. Ez a tevékenység csoportpraxisban is ellátható. E megoldás hosszabb távon jelentős kapacitásokat szabadíthat fel az egészségügyi ellátás egyéb szintjein. 3.3. Háziorvosi ügyelet. Az egészségügyi ellátás folyamatos működtetésének egyes szervezési kérdéseiről szóló 47/2004. (V. 11.) ESzCsM rendelet értelmében 2006. január 1-jétől a háziorvosi feladatok ellátására ügyeleti szolgálatot kell szervezni, illetve azt központi ügyelet útján kell ellátni. A központi ügyeletet célszerűbb kistérségi szinten létrehozni, ezért a szakmai rendelet a kistérségi ügyeleti ellátást preferálja. Az egészségügyi tárca szakmai prioritásai között szerepel a sürgősségi betegellátó egységek fejlesztése, amely elsősorban a készenléti és összevont ügyeletek teljes körű bevonásával létrehozandó központi ügyeletek kialakítását szorgalmazza. A jelenlegi finanszírozási szabályok szerint ha meghatározott település esetében a háziorvosi feladatok munkaidőn kívüli ellátása központi ügyelet útján történik, az ügyeleti szolgálatot működtető egészségügyi szolgáltató 20%-kal megemelt ügyeleti díjra jogosult. Amennyiben pedig a központi ügyeleti szolgálatot működtető egészségügyi szolgáltató a sürgősségi betegellátó osztályt működtető szolgáltatóval és a mentést végző egészségügyi szolgáltatóval kötött megállapodás szerint ügyeleti időben közös diszpécserszolgálatot tart fenn, további 10%-kal megemelt ügyeleti díjazásra jogosult. E finanszírozási szabályok egyértelmű preferenciák, amelyek a kistérségi feladatellátási modellt célozzák meg. 3.4. Iskola-egészségügyi ellátás. Kistérségi szinten működtetett iskola-egészségügyi centrumok kialakításához, modellezéséhez pályázati támogatást célszerű nyújtani. Amennyiben az iskolák kistérségi szinten történő kialakítását támogató feltétele jelennek meg az abban részt vevő önkormányzatok párhuzamosan az iskolaegészségügyi ellátást is célszerű ha társulási formában szervezik meg. E téren meghatározó az iskola működtetési modellje, mivel az valószínűsíthetően leköveti az iskolaegészségügyi ellátás is. 147


3.5. Fogorvosi ellátás. A fogorvosi ellátásban jelenleg is megjelenik a térségi szinten kialakított praxis. Az önkormányzatok kistérségi társulásos formában kialakított fogorvosi körzete a rendelő fenntartás költségeit kezelhetővé teszi, egyben lehetőség az iskolafogászat jobb megszervezésére. A kistérségi gondolkodás új távlatokat is nyit az egészségügyi feladatellátás terén is. E körbe tartozik csoportpraxis újra éledése, az úgynevezett egészségház modell előtérbe kerülése valamint a mozgó szakorvosi szolgálat létrehozásának az igénye. Mindhárom kérdéskör a szaktárca figyelmének középpontjában áll, mint az alapellátás továbbfejlesztésének lehetséges irányai. Miről is van tehát szó? Az alapellátás definitív ellátó képességének fejlesztése érdekében támogatni kell a csoportpraxisok létrehozását, amelyek – megfelelő finanszírozás hozzárendelése mellett – a falvakban jogosultak és kötelesek ellátni a háziorvosi feladatokon kívül bizonyos szakellátási feladatokat is. Csoportpraxisok ezidáig is működtek, tevékenységük rendszerszerűvé tétele, a működésükhöz kapcsolandó ösztönző finanszírozás a szolgáltatásokat igénybe vevők számára csak kedvező lehet. 3.6. Az egészségház modell egy olyan, ugyancsak a kistérségben létrehozandó intézmény, amely az alábbi főbb funkciókat lenne képes integrálja: − egy kistérség vagy mikrotérségi alapellátási feladatai, − az alapellátást segítő, a térség lakossága számára fontos – gyakran igénybevett – szakellátások közül egyes alacsony erőforrás-igényű rutintevékenységek, − az életminőséget alapvetően befolyásoló kiegészítő szolgáltatások (gyógytorna, fizioterápia, logopédia, stb.), − egyéb, az egészség javítását szolgáló üzleti szolgáltatások (gyógyszertár, gyógyászati segédeszközt forgalmazó esetleg kölcsönző üzlet, bio-bolt). 3.7. Végül említést kell tenni a Mozgó Szakorvosi Szolgálatról is, amely háziorvosi körzetben a háziorvos munkáját segítve rendszeresen megjelenhetne gyermekszakorvos és/vagy szülész-nőgyógyász, illetve a szervezett népegészségügyi szűrőprogram szakemberei, akik a háziorvosi gondozás, ellátás tekintetében konzíliumot biztosítanak, és elvégeznek egyes szakellátás körébe tartozó feladatokat is. 4. A háziorvosi, a házi gyermekorvosi és a fogorvosi ellátás, mint az alapellátás része Az alapellátás megszervezése körében már volt szó arról, hogy a háziorvosi, házi gyermekorvosi és a fogorvosi ellátás biztosítása a települési önkormányzat kötelező feladata. E feladatcsoport kevesebb, mint az alapellátás egésze (Egészségügyi törvény 152-153. §-a), de több mint pusztán az alapellátó orvos tevékenysége. Az önkormányzat tehát az alapellátó háziorvosi tevékenység megszervezésekor nem hagyhatja figyelmen kívül azt, hogy a háziorvos szükségszerűen partnere kell, hogy legyen az 148 BM IDEA PROGRAM


otthon ápoló szolgálatnak, a szociális valamint gyermekvédelmi alapellátásban tevékenykedő más szereplőknek. (Ez utóbbiakra vonatkozó részletes szabályozást a szociális igazgatásról és szociális ellátásról szóló törvény és a végrehajtására kiadott kormányrendeletek, miniszteri rendeletek, illetve önkormányzati rendeletek valamint a gyermekek védelméről szóló törvény és más jogszabályok tartalmazzák.) Az önkormányzati humán alapfeladatokat ellátók a jogszabályi rendelkezések folytán együttműködésre kötelezettek, tevékenységük gyakran egymásra épül, egymás munkáját kiegészítik és segítik. A harmonikus együttműködés követelménye nagy felelősséget ró valamennyi alapellátási szereplőre illetve önkormányzatra is. Helytelen tehát az a szemlélet, ha egy alapellátási típust – nevezetesen az egészségügyet - kiragadjuk az egyéb kötelező alapellátási feladatok közül és mint mindentől független egységet vizsgáljuk. Nincs ez másként a kistérségi modell esetén sem. A kistérségi együttműködést szolgáló közigazgatási rendszer legfontosabb intézménye, az egészségügyet érintően is a települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulása, mely biztosíthatja a térség összehangolt fejlesztését és működtetését, ezen belül az egészségügyi közszolgáltatások racionális és mérethatékony működését, valamint a megfelelő forrás-koordinációt. 1. melléklet Háziorvosi körzetek típusonkénti megoszlása Területi ellátási köte- Területi ellátási kötelelezettséggel működő: zettség nélkül működő: Gyermekkörzetek száma

1543 (22,6%)

49 (0,7%)

Felnőtt körzetek száma

3352 (49,1%)

334 (4,9%)

Vegyes körzetek száma

1522 (22,3%)

24 (0,4%)

2/a. melléklet Felnőtt házi orvosi körzetek megoszlása Önkormányzati intézmény

179

Területi ellátási kötelezettség nélküli

334

Területi ellátási kötelezettséges

3173

Ellátási kötelezettséges összesen

3352

2/b. melléklet Gyermek háziorvosi körzetek megoszlása Önkormányzati intézmény

65


49


1478


1543 149


2/c. melléklet Vegyes háziorvosi körzetek megoszlása Önkormányzati intézmény

255


42


1267


1522

3. számú melléklet Háziorvosi szolgálatok száma (2005. június 1.)

Megye Baranya Bács-Kiskun Békés Borsod-AbaújZemplén Csongrád Fejér Győr-MosonSopron Hajdú-Bihar Heves KomáromEsztergom Nógrád Pest Somogy SzabolcsSzatmár-Bereg Jász-NagykunSzolnok Tolna Vas Veszprém Zala Budapest VTI Összesen

Felnőtt Gyermek Területi ellátási Területi ellátási kötelezettséggel kötelezettséggel ter.ell. köt. önkor önnélküli mány vállalvállalkormá össz. össz. vállalzat kozó kozó nyzat kozás 2 129 131 19 2 64 66 20 160 180 8 4 77 81 12 124 136 6 2 55 57

Vegyes Területi ellátási kötelezettséggel

ter.ell. köt. önnélküli vállalkormá vállalkozó nyzat kozás 1 7 72 6 16 68 1 16 42

ter.ell. köt. nélküli össz. vállalkozás 2 79 1 84 1 58

11 0 12

200 152 115

211 152 127

6 21 7

1 0 6

103 70 59

104 70 65

1 1

36 6 10

131 47 62

167 53 72

3 1 2

126 175 73

129 176 75

11 20 3

4 0 1

55 88 36

59 88 37

1 4 1

4 14 15

69 56 69

73 70 84

1

10 3 12 5

98 51 341 82

108 54 353 87

7 1 15 3

0 3 6 3

49 23 170 38

49 26 176 41

1 6 1

3 15 11 11

39 44 96 83

42 59 107 94

1 1 4 2

5

104

109

4

0

66

66

1

28

133

161

2

10 124 134 6 74 80 4 71 75 4 92 96 5 61 66 52 821 873 0 0 179 3 173 3 352

11 6 5 12 7 103 59 334

19 42 15 28 11 51 11 66 7 69 0 0 255 1 267

61 43 62 77 76 0 0 1 522

150 BM IDEA PROGRAM

4 58 62 7 34 41 0 41 41 1 50 51 3 34 37 18 308 326 0 0 65 1 478 1 543

1 2 1 15 5 49

3 1

1 1

3 24

VII. FEJEZET Virág Rudolf

A TERÜLETFEJLESZTÉSI FUNKCIÓ MŰKÖDÉSÉNEK ÉRTÉKELÉSE A KISTÉRSÉGI RENDSZERBEN

Z Z Z Z

A TERÜLETFEJLESZTÉS SZEREPE A TÉRSÉGI KATEGÓRIÁK KIALAKULÁSÁBAN A TERÜLETFEJLESZTÉS SZEREPE A KISTÉRSÉG MEGERŐSÖDÉSÉBEN A KISTÉRSÉG MINT A TÁMOGATÁSI RENDSZER KEDVEZMÉNYEZETTJE A KISTÉRSÉG SZERVEZŐDÉSÉNEK BELSŐ TENDENCIÁI

Bevezető A tágabb értelmű értékelést választjuk, azaz a területfejlesztési funkció és a kistérség viszonyát e viszony keletkezésétől és fejlődésétől kezdve értékeljük, nem csupán a legaktuálisabb vonatkozásait. A kistérség a területfejlesztés alsó szintje, ebből következően alapvetően és szükségszerűen kedvezményezett, nem pedig a források elosztásáról döntést hozó vagy a más szerv által elosztott forrásokat közvetítő, közreműködő rendszer17. Amennyiben tehát a területfejlesztés kistérséggel kapcsolatos szerepét kívánjuk vizsgálni, ezt − egyrészt a külső, a kistérség szempontjából fontos rendszerek kistérséget érintő elemeinek; − másrészt a kistérségeknek az őket körülvevő, a nagyságrendi hierarchiában felettük álló alrendszerekben történő érdekérvényesítésének, képviseletének; − harmadrészt a kistérség belső jellemzőinek, sajátosságainak és felkészültségi állapotának; − negyedrészt a kistérség, mint kedvezményezett jellemzőinek, a kistérségre irányuló támogatás rendszer eredményességének és hiányosságainak vizsgálatával kell elvégezni. A területfejlesztési „funkció” érvényesülése a kistérség rendszerében valójában több szintű kérdés felvetést jelent:

17

Ez természetesen nem jelenti azt, hogy a kistérség a területfejlesztési rendszer passzív eleme lenne. Mind a fejlesztési elképzelések – koncepciók, programok – kidolgozása, mind az ezekről, valamint az ezek támogatásáról szóló döntésekben való (előkészítői és képviseleti) részvétel, mind pedig a hatékony forrás felhasználási képesség és eszközrendszer kialakítása a kistérség lehetősége és feladata, azaz joga és kötelessége.

151


− jelenti a területfejlesztés elé tűzött célok megvalósulását országos (és más térségi, regionális, megyei) viszonylatban, a kistérségek szintjén (azaz a korábbi NUTS 4 szintjén). Ez esetben alapvetően a területfejlesztés felzárkózást segítő funkciójának eredményességéről van szó országos (térségi) viszonylatban, a kistérségek mint egységek alapul vételével; − és jelenti a területfejlesztés elé tűzött célok megvalósulását a kistérségeken belül. Ez esetben alapvetően a kistérségen, mint kedvezményezetti szinten belül elért fejlődésről, dinamizáló hatásról van szó. Vizsgálat során nem kerülhető meg az a tény, hogy a kistérséget a területfejlesztés támasztotta fel és fejlődési lehetőségeit nagyrészt a területfejlesztés eszköz – és támogatási rendszere alapozza meg. A közigazgatás a kistérséget az önkormányzati közszolgáltatási feladatok hatékonyabb ellátásához és e feladatok ésszerűbb finanszírozásához, a túlzottan elaprózott feladatrendszerből adódó feszültségek enyhítéséhez és az államigazgatás alsó területi szintjének standardizálásához veszi igénybe. E két lényeges funkció és az ezek teljesítéséhez kapcsolódó törekvések óhatatlanul felvetik általánosságban is a területfejlesztés és a közigazgatás egymáshoz való viszonyát, valamint a konkrét lépések során alkalmazható ésszerű és eredményes megoldások együttes kialakításának szükségességét. 1. A területfejlesztés szerepe a térségi kategóriák kialakulásában 1.1. A történeti előzmények A járás, mint történeti közigazgatási egység, 1983. december 1-én, a megyei tanácsok járási hivatalainak megszűnésével befejezte pályafutását. Négy megyében – kísérleti jelleggel – egészen 1990-ig működött egy hasonló közigazgatási egység: a városkörnyék. Érdemes felidézni, hogy ez utóbbi – kísérleti jellegű – szervezet − területileg átfogta a volt járás teljes területét, − tagja volt valamennyi település, − székhelye természetesen a város volt, − feladatköre alapvetően közszolgáltatásokra (kórház, rendelőintézet, középiskola, útfenntartás, stb.), továbbá magasabb szakértelmet kívánó, illetve magasabb konfliktus szintje miatt kistelepüléseken kevésbé eredményes hatósági tevékenységekre (gyámügy, építésügy, közlekedési ügyek, illetve szabálysértés, adóügy), szervezési teendőkre (szakemberek helyettesítése, ideiglenes pótlása, módszertani támogatás), valamint egyes fejlesztések koordinálására, esetenként, a város és a várossal szomszédos települések fejlesztési és rendezési tervének közös elkészítésére terjedt ki, − a koordinációt végző testület a települések akkori „első embereiből” állt öszsze, 152 BM IDEA PROGRAM

VII. TERÜLETFEJLESZTÉSI FUNKCIÓ MŰKÖDÉSÉNEK ÉRTÉKELÉSE A KISTÉRSÉGI RENDSZERBEN

− általában rotációval történt az elnöki poszt betöltése, − a munkaszervezet feladatait pedig a székhely település hivatala látta el. Természetesen a rendszerváltás előtti körülmények sok tekintetben alapvetően különböztek a kistérségi integráció jelenlegi feltételeitől, kezdve a létrehozás jogi, szervezeti és költségvetési feltételeivel. Az integráció közszolgáltatási, hatósági és térségi fejlesztéseket koordináló tartalma, a volt járással egyező területe és az érintett települések képviseletének jellege, valamint a munkaszervezeti kapacitás kiválasztása azonban végső soron permanensen létező lakossági igényekre és a szervezési tevékenység technikai jellegű törvényszerűségeire támaszkodott. Bizonyos hasonlóságok a mai megoldásokkal éppen ezért természetesen fellelhetők. A közigazgatás rendszerváltással szorosan összefonódó reformja az önkormányzatiság alkotmányos garanciáira támaszkodva az „egy település – egy önkormányzat” elvét valósította meg. Ehhez azonban a települések differenciálatlanul széles feladatkörrel való felruházása és az integráció bármilyen formájának teljes önkéntessége párosult. Az önkormányzatisághoz fűződő alkotmányos garanciák teljes körű kiépüléséhez azonban – éppen az időszak alapvető gazdasági átalakulásának a nemzeti össztermékre gyakorolt negatív hatása, valamint a költségvetési újraelosztás arányának a piacgazdaságra történő áttérésből szükségszerűen adódó, radikális csökkenése következtében – nem csatlakozhatott az elaprózott feladatrendszer ellátásának teljes körű finanszírozása és a források hatékony felhasználása. Az önkormányzati rendszer első időszakában azután a települések – szükségszerűen – befelé fordultak, saját szervezetük, költségvetésük, cégeik és intézményeik kötötték le őket. A fejlesztések térségi koordinálása iránti igény csak az önkormányzatok megalakulását követő harmadik évben jelent meg egyértelműen. Mivel pedig a kérdéskörre vonatkozóan semmiféle irányadó szabályozás nem létezett, a kezdeményezőbb önkormányzatok (pl. Barcs, Nyíregyháza, Székesfehérvár, Ajka) a fejlesztési törekvések koordinálására az éppen „kezük ügyében lévő” szervezeti formát választották az egyesülettől a társuláson át az alapítványig. Az 1990-es évek közepére azután már a félszázat is meghaladó olyan szerveződés jött létre az országban, amelynek egyik vagy egyetlen célja volt a részt vevő önkormányzatok fejlesztési szándékainak koordinálása, illetve a közös kihatású fejlesztések megtervezése és lehetőség szerint összefogva, hatékonyabb forrásfelhasználással történő megvalósítása. Közös problémájuk volt mindazonáltal, hogy a hatályos jogban alig találtak kapaszkodót a fejlesztéseket koordináló szerveződések döntési rendszerének, szervezeti támasztékának és finanszírozásának megoldásához.18 Egyértelművé vált az igény, hogy a fejlesztési szándékok koordinálására szükség van, ezért elkerülhetetlen átfogó és megfelelő szintű szabályozása is. A belső igény találkozott az Európai Közösséghez való csatlakozás szükségleteivel. A nyugat – európai országokban – az 1950-es évek közép – angliai és dél-itáliai tapasztalatai 18

Nem volt ilyennek tekinthető az Ötv. által kínált társulási formák egyike sem, ugyancsak nem felelt meg a célnak – bár, jobb híján, alkalmazták – az egyesület és az alapítvány. Az egyetlen rendelkezés, amelyet az un. hatásköri törvény (1991. évi XX. tv.) tartalmazott, szintén nem jelentett támpontot, mivel csupán azt rögzítette, hogy a területfejlesztés az állam (azaz a kormány) és a megyei önkormányzat közös feladata.

153


alapján – erősödőben volt már a regionális fejlesztés. A létrejövő európai integráció pedig félkontinensnyi méretben tapasztalta a térségi kiegyenlítetlenség negatív hatásait. A mediterrán országok és Írország csatlakozása felerősítette a felzárkóztatás kényszerét, mivel egyértelmű volt, hogy erős integráció csak erős belső kohézió alapján teremthető, ehhez pedig a kiegyenlítettebb fejlettségi szint nélkülözhetetlen. Mindezek után 1996-ban került sor a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény elfogadására. Ez a törvény jelentős hatásúnak bizonyult a hazai térség-szemlélet alakításában. A törvény révén meghonosodott a hazai közgondolkodásban a többszintű térségek fogalma. Az eddig ismert megye és az „elfeledett” járás mellé felsorakozott a régió, a kistérség és – a régió és a megye közötti kategóriaként – a kiemelt térség. E fogalmak természetesen nem voltak ismeretlenek, azonban nem alkották részét a magyar önkormányzati rendszernek, következésképpen a közszolgáltatások általános terepeként eleve nem kerültek szóba. A fejlesztési koordináció differenciált rétegződésű térségi rendszere ezért kívül esett a közgondolkodás körén. A törvény hatályba lépése előtt megalakult fejlesztési koordinációt végző szervezetek működési területe az együttműködni szándékozó önkormányzatok közigazgatási területének összessége volt. A magyar közigazgatásból ugyanis – a járás és fentebb említett utóképződményei megszűntével – eltűnt a települések és a megye közötti térségi kategória. Bő egy évtized után sem a közigazgatás, hanem a statisztika tért vissza a hiányzó területi kategóriához. A KSH elnöke a 9006/1994 (S.K.3.) KSH elnöki közleményével létre hozta a statisztikai körzetet. Az ország területe – nagyrészt a valamikori járások szerinti területi beosztást követve – 138 egységre osztódott, majd ez a szám 150-re nőtt. A statisztikai körzet kizárólag a statisztikai funkcióhoz kapcsolódott, azonban – éppen az általános közigazgatási kistérség hiánya miatt – két másik funkcióval is felruházódott: - egy gyakorlatban ráoktrojálni próbált, de jogilag soha nem rögzített közigazgatási funkcióval és - egy törvényileg (igaz, csak egyetlen vonatkozásban beszámított) funkcióval a területfejlesztésben. A közigazgatás önkormányzati alrendszere gyakorlatilag nem sokat kezdett a statisztikai körzetekkel. A települési és a megyei szint között létrejött társulások és körjegyzőségek működési területe nem esett egybe a statisztikai körzetek területével, azoknál – feladatkörükből adódóan szükségszerűen – lényegesen kisebb területen működtek. Mivel mindkét szervezeti forma létrehozása teljes mértékben az önkormányzatok döntésén múlott és múlik (a körjegyzőség pedig eleve csupán az aprófalvas térségek intézménye), a közigazgatás említett, „köztes” képződményei nem kerültek kapcsolatba a statisztikai körzetekkel. Az államigazgatási alrendszer esetében egy összefogottabb, standardizált területi rendszerhez igazodás elképzelhetőbb lett volna egyrészt, mert a feladatok nem hordoztak olyan térségi kötődést, mint pl. egy körjegyzőség esetében, másrészt, mert kizárólag a hatáskör telepítéshez kapcsolódó illetékességi területeket meghatározó 154 BM IDEA PROGRAM


országgyűlési vagy kormánydöntésen múlott a terület meghatározása. Alapvetően az ágazati széttartásnak és a kormányzati koordináció gyengeségének tudható be, hogy a statisztikai körzetek nem játszhattak születésük pillanatától kezdve etalon szerepet az államigazgatás kistérségi illetékességi területeinek meghatározásában. Ez természetesen nem akadályozta meg a gyakorló polgármestereket abban, hogy az áttekinthetetlen és a helyi relációkat ilyen – olyan arányban figyelmen kívül hagyó illetékességi területekért gyakran a statisztikai körzeteket hibáztassák. (Ha a konkrét kifogások tekintetében nem is volt igazuk, azt jól érezték, hogy a statisztikai körzetekből kiindulva lehetne és kellene áttekinthető kistérségi területi rendszert felépíteni.) A falat végül a területfejlesztés törte át. Ezzel a területfejlesztés – kétségtelenül nem ellentmondásoktól mentesen, de a lényeget illetően jól lépve – megnyitotta az utat a kistérség általános területi kategóriává válása előtt. A területfejlesztési funkció érvényesülése a kistérségben tehát azzal kezdődött, hogy – a járás megszűnését követő bő évtizedes szünet után - a területfejlesztés első törvényi szabályozása viszszaemelte a kistérséget a szabályozott döntéshozatali rendszerbe. Ráadásul nem valamely klasszikus közigazgatási alrendszerben (az önkormányzatiság vagy az államigazgatás területén) történt, hanem az európai integrációhoz legközvetlenebbül kapcsolódó, a fejlesztéssel, tehát a jövővel összefüggő döntéshozatali rendszer területén. Ez – a későbbi történések tükrében – akár szerencsés körülménynek is tulajdonítható. Mindenképpen közre hatott azonban az a körülmény is, hogy a települési önkormányzatok prioritására épülő és a területi koordinációt a lecsupaszított megyére, valamint a települések önkéntességére bízó önkormányzati rendszer szabályozási és egyéb kötöttségei révén nem nyitott és nem is nagyon tudott nyitni a térségi, így a kistérségi koordináció erősítése felé. Az államigazgatás – bár ilyen akadályokkal nem nézett szembe – ugyancsak nem tett komoly lépéseket a jelzett irányba. A területfejlesztés azonban újjá élesztette a kistérséget. Nem is nagyon tehetett mást, hiszen a térségi szemlélet és az arra alapuló fejlesztéspolitika és szabályozás az európai integráció területén már kulcsszerepet játszott. Csatlakozó országként tehát a területfejlesztés egyszerre lépett az európai rendszerekkel való konformitás irányába és saját tradícióink felé. 1.2. A térség mint területi kategória az EU-ban A területfejlesztési törvény (Tftv.) 1997. január 1-i hatályba lépése alapvető változást hozott az ország térségi kategóriáinak rendszerében. A változás lényegében azon alapult, hogy átvettük az EU térségszerkezetének osztályozásához alapul vett kategóriákat. Az EU un. területi statisztikai nomenklatúra rendszerét (NUTS) alapvetően a teljesség, a kategóriák egymásra épülése és az integráció teljes területén való alkalmazhatóság jellemezte. Ezek a térségi kategóriák elvileg az EU-ban is a statisztika területi alapegységei. Kezdettől volt azonban egy igen jelentős eltérés a hazai jellemzőkhöz képest: az EU-n belül egyre jelentősebb szerepet betöltő, a második legnagyobb tá155


mogatási forrást felhasználó regionális fejlesztés e kategóriákat használta a fejlettségi szintek méréséhez és az ezeken alapuló támogatási rendszerek kiépítéséhez és működtetéséhez. Ezen túlmenően a NUTS rendszer kategóriái általában beazonosíthatók voltak a tagországok közigazgatási területi egységeivel is. (Természetesen nem áll ez azon országokra, amelyekben regionális szinten csak fejlesztési területi egység létezett, közigazgatás azonban nem működött, illetve működik.) A NUTS rendszer 1. kategóriájába a nagyrégiók tartoztak, amelyek kisebb tagállamok esetében az ország területével is egybe eshettek. A NUTS 2. régiók kapták az alapvető szerepet a regionális fejlesztésben. Ezek az egységek szolgáltak alapul a támogatáspolitika kritérium rendszeréhez és a támogatások meghatározásához. A NUTS 3. kategória szintjén elhelyezkedő egységek is részesedtek ugyan a fejlesztési forrásokból, de nagyságrenddel kisebb arányban és szűkebb kritériumok alapján. A NUTS 4. kategória pedig a legkisebb területfejlesztési egységek szintjét képezte. Jelentős változást hozott a 2003-ban kiadott 1059/2003/EK. rendelet. Szempontunkból fontos megemlíteni, hogy az új szabályozás több rendelkezése is a térségi rendszer elemeinek hosszú távú standardizálását célozta. Ezt szolgálják a megszabott népesség-kritériumok ugyanúgy, mint a változtatási lehetőségek keretei. A korábbi szabályozáshoz képest pedig éppen a NUTS 4 – azaz a „kistérség” – szintjén következett be lényeges változás: az Unió a tagállamokra bízta, hogy kialakítanak – e kistérségeket vagy sem, továbbá, ha igen, milyen kritériumok alapján teszik ezt. A rendelet szerint tehát a kistérségi rendszer léte vagy nem léte, illetve milyensége a tagállamok döntésétől függ. Természetesen a létező vagy létrehozni szándékozott kistérségnek illeszkednie kell a NUTS 1-3. rendszerébe területét és funkcióját illetően is. 1.3. A kiindulási állapot és a szintek megjelenése az államigazgatásban, az önkormányzatiságban és a területfejlesztésben A területfejlesztés törvényi rendezése a kistérséget nem egy üres mezőbe emelte be. A statisztikai körzet mellett több, különböző térségi szint létezett már a magyar közigazgatásban ebben az időpontban. Ezek azonban nem képeztek összerendezett, egymásra épülő vagy egymást kiegészítő – egyáltalán: egymással rendezett viszonyban lévő – egységeket sem területi, sem szervezeti értelemben. Ennek megfelelően - egyetlen átfogó, általános jellegű szabályozással nem rendelkeztek; - alkotmányi szabályozásban is csupán meghatározott vonatkozásban (az önkormányzatiság tekintetében) csak a megye és – nem térségi szint szereplőjeként – a település részesült; - az államigazgatás térségi szerkezete és annak szabályozása ad hoc módon, az átfogó szabályozásra tett kísérlet nélkül alakult. Amikor tehát a területfejlesztés jóvoltából – meghatározott szerephez kötve – a kistérség megjelent a területi rendszerben, annak éppen a rendszer jelleg nem volt erőssége. Ezért nem lényegtelen, hogy a kistérség milyen területi kategóriák környezetébe 156 BM IDEA PROGRAM


illeszkedett be. Ez ugyanis a későbbiekben lényegesen befolyásolta jövőjének és vállalható funkcióinak alakulását. A területfejlesztés törvényi rendezésének belépésekor a közigazgatásban vázlatosan az alábbi térségi állapot volt felelhető: ÖNKORMÁNYZAT RÉGIÓ KIEMELT TÉRSÉG MEGYE KISTÉRSÉG

MIKRO-TÉRSÉG

TELEPÜLÉS

23

ÁLLAMIGAZGATÁS

TERÜLETFEJLESZTÉS

egyes dekoncentrált regionális fejlesztési 19 szervek tanács20 térségi fejlesztési 21 tanács megyei önkormány- egyes dekoncentrált megyei területfejleszzat szervek tési tanács egyes dekoncentrált szervek kirendeltségei; városi jegyző22 területfejlesztési önközös képviselőtestü- körjegyzőség; igazgatási társulás kormányzati társulálet24 sok települési önkor- jegyző mányzat

A fentiekből megállapítható, hogy sem az önkormányzatiság, sem az államigazgatás nem töltötte be a létező térségi szintek mindegyikét. Ez önmagában természetesen nem értékítélet. Az azonban nyilvánvaló, hogy a közigazgatás mindkét ága adós volt (és maradt) a középszint áttekinthető és hatékony „betelepítésével”. Jól mutatja ezt a regionális államigazgatási szervek illetékességi területének gyakran irracionális eltérése. A területfejlesztés a törvény hatályba lépésével azonnal kitöltötte a három alapvető térségi szintet: a régiót, a megyét és a kistérséget. A regionális fejlesztési tanácsok azonban – akkor még – csupán lehetőségként jelentek meg.

19

A regionális szinten működő szervezetek általában eltérő illetékességi, illetve működési területtel rendelkeztek. 20 A Tftv. csupán a lehetőségét teremtette meg annak, hogy a megyék regionális fejlesztési tanácsokat hozzanak létre. A regionális fejlesztési tanácsok megalakítása csak 1999. végén vált kötelezővé. 21 A törvény kötelezően két térségi fejlesztési tanács létrehozását írta elő: a Balaton Fejlesztési Tanácsot és a Budapesti Agglomerációs Fejlesztési Tanácsot. 22 Ugyanebben az időben történt meg a magasabb szakmai felkészültséget igénylő gyámügyi és építésügyi hatósági tevékenység városi jegyzőkhöz telepítése, amely a kistérségi igazgatási feladat – és hatáskörök székhely települési jegyzőhöz telepítésének kezdete volt. 23 Jobb híján – bár a gyakorlatban már előforduló elnevezéssel – azokat a térségeket jelöljük, amelyek egynél több önkormányzat közigazgatási területére terjednek ki, azonban nem fedik le a kistérség, illetve elődje, a statisztikai körzet egész területét. Ezek közé tartozik a körjegyzőségek, a különböző társulások működési területe. 24 Az Ötv. által biztosított lehetőség végül nem vált gyakorlattá, jóllehet magában hordozta az aprófalvas területek integráltabb feladattelepítésének és hatékonyabb forrás felhasználásának lehetőségét.

157


A megyei szinten létrehozott területfejlesztési tanács adta a területfejlesztési intézményrendszer gerincét. Ez a többi elemhez való viszonyában is egyértelműen megnyilvánult. Így például abban, hogy - a megyei szintű területfejlesztési szerv volt az egyetlen kötelező szervezeti elem a rendszerben25; - a megyék döntésével, önkéntesen lehetet létre hozni a regionális fejlesztési tanácsot (amíg kötelező nem lett); - a regionális fejlesztési tanács elnöki posztját (rotációval vagy anélkül) csak valamelyik megyei elnök tölthette be26; - a megyék feladatkörét jelenítette meg a törvény a legrészletesebben; - a megyei területfejlesztési tanácsot tekintette a törvényhozó az alaptípusnak, ami abban is megnyilvánult, hogy a törvény a megyei intézménnyel kapcsolatban szabályozta az általános kérdéseket is (így mellőzve a valamennyi szervezeti szintre vonatkozó általános rendelkezések külön, egy csoportban történő megjelenítését); - csak a megyék kaptak forráselosztó hatáskört (ami a regionális és a kistérségi szint szervezeteinek bizonytalan létezése folytán nem is lehetett másként); A kistérségben a területfejlesztési funkció telepítése erősen igazodott az önkormányzati rendszer kínálta lehetőségekhez. Ebből három nem kívánatos, de elkerülhetetlen következmény is adódott: - a területfejlesztés NUTS 4 szintű feladatait önkéntes társulások látták el, azaz nem volt biztosított a szervezeti háttér teljes körűsége, mivel a szervezet léte teljes egészében az önkormányzatok együttműködésére és belátására volt bízva; - a területi lefedésre egyszerre volt jellemző a többrétegű lefedettség és a hiány, ugyanis egyes területeket a különböző változatban társult önkormányzatok több rétegben is „letakartak” társulásaikkal, míg más területek teljesen kívül maradtak a területfejlesztési feladatokat ellátni hivatott társulásokon, mivel az adott önkormányzatok egyszerűen nem léptek be egyetlen társulásba sem; legfeljebb véletlenszerűen (hosszabb ideig mindössze két megyében) alakult úgy a területfejlesztési társulások működési területe, hogy az megegyezett a statisztikai körzet területével. Ennek következtében éppen magának az egyetlen biztos határvonallal rendelkező kistérségnek nem volt szervezeti megfelelője.

25

A szervezet evolúciója 1999 – ben „kitermelte” a regionális fejlesztési tanács kötelező létrehozását, 2004 – ben pedig – ugyancsak kötelező jelleggel - a kistérség egészét lefedő kistérségi fejlesztési tanácsot, amelynek feladatait a többcélú kistérségi társulás is elláthatja. 26 Mivel a megye szintjén törvény erejénél fogva kötelezően létezett a „perszonálunió”, azaz a megyei területfejlesztési tanács elnöke törvényi rendelkezés folytán a megyei önkormányzat elnöke volt, így a regionális fejlesztési tanács elnöke is csak a részt vevő megyék közgyűlésének elnökei közül kerülhetett ki.

158 BM IDEA PROGRAM


1.4. A szabályozás rendszertelensége és a tényleges területpolitika hiánya Az eddigiek és a továbbiak egyaránt szükségessé teszik, hogy tegyünk egy rövid kitérőt. Erre azért van szükség, mert e nélkül kevésbé érthető az a „rendszer-hiány”, amely a területi beosztásokkal kapcsolatos döntéseket vagy éppen e döntések hiányát, „jobb esetben” csupán összehangolatlanságát – nem csupán a kistérségek szintjén – körül lengi. A kistérség szintjén a rendszerszerűség felé tett lépések tekintetében a területfejlesztést úttörőnek tekinthetjük. Egyedül a területfejlesztés természetesen nem képes a hiányzó rendszer minden elemének létrehozására, de kétségtelen érdemei vannak a kistérség rendezésében és kétségtelen az is, hogy e tekintetben a közigazgatásért felelős belügyi kormányzat részéről számíthatott elsősorban szövetségesi fellépésre. A kérdés megvilágításához elkerülhetetlen, hogy körüljárjuk területpolitika kategóriáját, amelyet gyakran használunk anélkül hogy, definiálására gondot fordítottunk volna. A területpolitika kategóriájának, alapelveinek, a hozzá kapcsolódó szakpolitikáknak és eszközrendszernek, a jogi szabályozás rendszerének kidolgozása még várat magára. Amennyiben ez megtörtént volna, úgy szinte automatikusan levezetődne belőle - többek között – a területi szervek illetékességi területe, ide értve a kistérségi működési, illetékességi területeket is. A területpolitika (meg nem határozott) kategóriájának használata során gyakran a területfejlesztési politikával azonosítják. A területfejlesztési politika a fejlesztések térbeli, földrajzi elosztásáról szól, amelynek célja területileg kiegyensúlyozottabb gazdasági és életviszonyok előmozdítása, a túlzott fejlődési különbségek mérséklése. A területpolitika viszont nem a területi egységekben végzett valamely tevékenységre (közigazgatás, területfejlesztés) vonatkozik, hanem magára a területre, az állam és alrendszerei területi mozgásterének – területi beosztásának – maghatározására irányul. Ennek megfelelően magába foglalja - az ilyen értelemben vett területpolitikával kapcsolatos alapvető célkitűzések meghatározását, - a célok eléréséhez szükséges eszközök meghatározását, ide értve - a területi beosztás szabályozására vonatkozó rendszer kialakítását, - a területi kategóriák és - rendeltetésük, funkciójuk rögzítését, - megváltoztatásuk szabályait, - nyilvántartásuk rendszerét, - a mindezzel kapcsolatos jogalkotási és - konkrét döntésekkel kapcsolatos feladat – és hatásköröket, - azok szervezeti letéteményeseit, továbbá - a költségvetési háttér rendezését is. Ilyen értelemben vett területpolitikával nem rendelkezünk. Nagyrészt éppen ebből adódnak az állam alrendszereinek szervezetével és működésével kapcsolatos gondok. A világos és célszerű területi beosztás az illetékességi rendszer alapja. A hazai gyakorlaton kiválóan lemérhető, hogy ilyen területi beosztás – és az azt meghatározó 159


területpolitika, valamint az ezt érvényesítő szabályozási rendszer – csak mozaikszerűen létezik. Jól tükrözi az e téren található rendezetlenséget a területi beosztás szabályozásának állapota: - az Alkotmány rögzíti a megye és a település területi kategóriájának létezését. Egyéb területi egységekről az alaptörvény nem rendelkezik. E területi kategóriák funkcióját csupán az önkormányzatisággal kapcsolatban jelöli meg az Alkotmány; - törvények (kétharmados önkormányzati törvény, „sima” területszervezési eljárási törvény) rendezik a területszervezési eljárást, amely – különböző szintű és rendeltetésű, más – más jogszabályokban rendezett területi egységek státuszának változását és a területi átcsatolások kérdését. Törvényben állapította meg az országgyűlés több államigazgatási szerv illetékességének alapvető szabályait is. Törvény szabályozza a főváros és kerületei határát; - országgyűlési határozat rögzíti a területfejlesztési régiók területi beosztását, amelyet törvény erősít meg. Ugyancsak országgyűlési határozat dönthet megyék közötti település átcsatolásról, város megyei jogú várossá nyilvánításáról. Mindkét döntés meglehetősen laza kritériumrendszer alapján hozható meg; - köztársasági elnök határozattal dönt településrész önálló községgé – azaz települési önkormányzatot kiállítani jogosult területi egységgé – nyilvánításáról, valamint község várossá nyilvánításáról. Ez utóbbihoz (egy kivétellel) nem rendelt a jogalkotó semmiféle kritériumot; - kormányrendelet állapítja meg a legtöbb területi államigazgatási szerv illetékességi területét, továbbá – 2004. január 1 – én hatályba lépett rendelettel – a Kormány határozta meg a kistérségek területi beosztását, székhelyüket és e beosztás megváltoztatásának rendjét; - miniszteri rendelet állapítja meg több területi államigazgatási szerv illetékességi területét; - miniszterek – quasi dekoncentrált szervek, azaz minisztériumi kirendeltségek létrehozásával - belső minisztériumi szervezeti egységek illetékességi területeiről döntenek; - önkormányzatok megállapodhatnak közigazgatási területük egy részének átadásában vagy – új község keletkezésével kapcsolatos vitában – dönthet erről a bíróság is; - települési önkormányzatok képviselőtestületei megállapodással körjegyzőséget vagy hatósági igazgatási tárulást hozhatnak létre, amellyel megváltoztatják a jegyző államigazgatási illetékességi területét. Ugyancsak – tetszés szerinti önkormányzati résztvevőkkel, azaz területi beosztással – társulásban láthatnak el közszolgáltatásokat; - települési önkormányzat dönthet (meghatározott lakosságszám felett) a település nagyközséggé nyilvánításáról, amely a várossá nyilvánítás feltétele. A felsorolás – amely éppen tíz szabályozási szintet, illetve forrást tartalmaz – távolról sem teljes: csupán a közigazgatási vonatkozásokat jelzi, nem tartalmazza a köz160 BM IDEA PROGRAM


biztonság, a katasztrófavédelem, az igazságszolgáltatás és egyéb állami funkciók területi vonatkozásainak szabályozását. A területi egységeket érintő döntéseknek nincs egységesen alkalmazandó, integráns rendszert képező alapvetésük. Nem rendelkezünk mindezt kötelező erővel megjelenítő szabályozással, az e szabályozás megalkotására vonatkozó hatáskör elosztással, a változtatásokat megalapozó adatbázist tartalmazó nyilvántartással. A működési, illetékességi területek szabályozása magától értetődően sokkal egyszerűbb és konzekvensebb lehetne, ha világos területpolitika és azt megjelenítő szabályozási rendszer állna rendelkezésünkre. Ez a feladat azonban még előttünk áll és elvégzésére a - hullámzó intenzitással folyó szakmai előkészítés alatt álló - un. szervezeti törvényhez kapcsolódva lehetne esély. (Ez utóbbival kapcsolatban megjegyzendő: ma az államigazgatás már szinte teljesen egyedülálló a tekintetben, hogy nem rendelkezik a szervezeti rendszerére vonatkozó átfogó törvényi szabályozással. Az államigazgatás kivételével ugyanis ilyen szabályozással a bíróságoktól kezdve a gazdasági társaságokon át a szakmai kamarákig és a társadalmi szervezetekig bezárólag minden társadalmi – gazdasági állami alrendszer rendelkezik.) 2. A területfejlesztés szerepe a kistérség megerősödésében 2.1. A döntéshozó szerep megjelenése a kistérségben és a többi térség szintjén A rendszerváltás rendkívül mostohán kezelte a területi funkciókat. Bevallottan és kodifikáltan két szint testületét favorizálta: az országos szintét (Országgyűlés) és a települési szintét (települési önkormányzat képviselő testülete). E prioritások kulcsszerepe a demokratikus államszervezet és működési garanciák szempontjából túlértékelhetetlen. Egy tízmilliós és 93 ezer négyzetkilométer területű országban azonban a „köztes”, területi szintek megfelelő berendezése nélkülözhetetlen az érdekképviseleti rendszer szilárd szerkezetéhez és eredményességéhez ugyanúgy, mint a források elosztásának és felhasználásának hatékonyságához. Éppen ezért szükségszerűen jelentek meg az 1990 – es évek közepén az ez irányú próbálkozások (megyei önkormányzat szerepének tágítását lehetővé tevő Ötv. módosítás, területfejlesztési törvény, államigazgatási regionalizációs törekvések). E törekvések kétségkívül a kistérség területén jártak legtöbb eredménnyel. Ennek okai között említhetjük - a kistérségi szerkezet, feladat – és hatáskör rendszer továbbfejlesztésének többi térségi szinthez viszonyítva aránylag alacsony politikai kockázatát (ami abból adódik, hogy ezen a szinten nincs önkormányzat és e terület nem vagy csak véletlenszerűen azonos a választási rendszer területi beosztásával, pl. az OEVK területével);

161


- a kistérségben az Ötv. is adott szervezeti mozgásteret (társulások), még ha a társulások működési területe szintén véletlenszerűen esett is egybe a kistérség területével; - a kistérségben működtek államigazgatási feladatokat ellátó szervek, amelyek ráadásul – még ha területük ugyancsak véletlenszerűen esett is egybe a kistérséggel – mind az önkormányzati rendszerhez, mind az államigazgatási rendszerhez kötődtek; - a kistérség határain belül, több települést összefogva, de a kistérség területét el nem érve működtek a „mikro-térségek” (körjegyzőségek, társulások, egy – egy közös beruházásra társuló önkormányzati együttműködések); - a kistérségben létezett legalább egy standard területi beosztás, a statisztikai körzet, amelynek ugyan nem volt közigazgatási jelentősége, de a „közigazgatási köztudat” menthetetlenül sajátjaként kezelte (ezzel mintegy ráerőszakolta a hiányzó általános közigazgatási kistérség szerepét és ezzel a bűnbakságot is mindazon problémákért, amelyek jó része éppen az általános közigazgatási kistérség hiányából fakadt); - beemelte a kistérséget szereplői közé az új, dinamikus, a jövőt meghatározó fejlesztési forrásokat elosztó területfejlesztés is. Megállapítható tehát, hogy - több szektor is érdekeltséggel rendelkezett a kistérségben; - nem létezett standardizált szervezeti jelenlét egyik szektor részéről sem, azonban az önkormányzatiság hiánya azzal az előnnyel járt, hogy a kétharmados törvénykezési kötöttség egyik szektort sem akadályozta esetleges változtatási szándékában; - a kistérségi funkciók működési területe tarka képet mutatott ugyan a térképen, azonban nem állt jelentősebb akadály a rendezettebb állapot létrehozásának útjába; - a statisztikai körzet nem rendelkezett ugyan közigazgatási funkcióval, azonban etalonként mégis működhetett; - egyes új vagy erősödő állami funkciók, valamint a szétaprózott önkormányzati feladatrendszer permanens finanszírozási gondjai pedig – a területfejlesztés, a racionálisabb, hatékonyabb önkormányzati szolgáltatások ellátása terén – kifejezetten kényszerhatást fejtettek ki a kistérség szerepének erősödése iránt. Mindez – bár nem egyenes vonalú változással – elindította a kistérség felemelkedését. A jeget a területfejlesztés törte meg azzal, hogy a kistérséget beemelte a döntéshozatal tényezői közé, majd elindította azt a folyamatot, amely egyrészt a kistérség mint statisztikai területi egység általános szerepkörűvé válásához, másrészt a kistérség közigazgatási feladatokkal történő fokozatos feltöltéséhez vezetett és vezet napjainkban is. Ugyancsak a területfejlesztés indította el – a közigazgatással karöltve – a kistérségi területbeosztás felülvizsgálatát és szabályozásának kormányrendele162 BM IDEA PROGRAM


ti27, majd – a területfejlesztési törvény módosításához28, a kistérségi fejlesztési tanács megjelentetéséhez és a többcélú társulásokhoz29 kapcsolódva – törvényi szintre emelését. A kistérség a területfejlesztési rendszerben összetett módon jelent meg mint döntéshozó szerep letéteményese. A Tftv. a kistérségi fejlesztés letéteményeseként eredetileg – azaz 1997. január 1-i hatályba lépésének időpontjára - nem határozott meg világos kistérségi feladatgazdát és hozzá tartozó működési területet. Azonban - a kistérségben működő (bár egymáson keresztül – kasul fekvő területtel rendelkező) társulásokat tette meg a területfejlesztés legalsó szervezeti szintjévé, továbbá - e társulások képviseletét (éppen működési területük összevisszasága miatt) a statisztikai körzet – azaz a standardnak tekintett – kistérség alapján szervezte meg. Mindkét körülmény alapvető áttörésnek bizonyult. A területfejlesztési funkció tehát – elsőként a járások megszűnését követően – beemelte a kistérség szintjén működő szervezeteket az új döntéshozatali rendszerbe: a társulásokat alapvető szervezeti elemként jelölte meg. Igaz ugyan, hogy jelentősen alulszabályozat e szintet, ám a törvényi belépőt biztosította számára. Ugyancsak biztosította a társulások képviseletét a rendszer magasabb döntéshozó testületeiben. E megoldás szabályozásának is több hiányossága volt: sem a kiválasztás, sem a képviselet tartalma és eljárási rendje, sem az esetleges konfliktusok rendezése nem kapott megfelelő szabályozást. Mindamellett a törvény biztosította a társulások képviselőinek – ezzel a kistérségnek – a képviseletét a megyei területfejlesztési tanácsokban, majd a regionális fejlesztési tanácsokban. A területi jelleg szempontjából pedig döntő jelentősége volt annak, hogy a társulások egy – egy statisztikai körzet szerint jelölhették ki a megyei, regionális testületekben érdekeiket képviselő küldötteket. Függetlenül attól, hogy egy statisztikai körzetben egy vagy több társulás működött, körzetenként egy képviselőt jelölhettek. Bár a jelölés szabályozása teljes mértékben hiányzott (ennek következtében a választott/delegált képviselők tarka és törvényességi szempontból kontrollálhatatlan választási procedúrák révén kerültek pozíciójukba, azaz legitimációjuk nem minden tekintetben volt kifogástalannak tekinthető), kétségtelenül az egyetlen standard kistérséghez kötődtek. Ezzel magát a kistérségi területet is beemelte a törvény a döntéshozatal rendszerébe.

27

A kistérségek megállapításáról, lehatárolásáról és megváltoztatásának rendjéről szóló 244/ 2003 (XII. 18.) Korm. rendelet. 28 A területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 2004, évi LXXV. törvény. 29 A települési önkormányzatok többcélú kistérségi társulásáról szóló 2004. évi CVII. törvény.

163


2.2. A területfejlesztés szerepe a kistérség területi felülvizsgálatában Mivel nem létezett általános, minden állami tevékenység számára mérvadó kistérségi beosztás, viszont mind a területfejlesztés már lépett a kistérség szintje és az adott standard, a statisztikai körzet beemelése terén, a közigazgatásban pedig erősödtek a kistérségi államigazgatási feladatokat telepítő tendenciák, egyre elkerülhetetlenebbé vált a létező beosztások felülvizsgálata. A kezdő lökést a területi beosztás modernizálása és általánossá tétele irányában ismét a területfejlesztés adta meg. Az Országos Területfejlesztési Tanács 2001. december 13-i ülésén döntött arról, hogy a Központi Statisztikai Hivatal közreműködésével felül kell vizsgálni a statisztikai kistérségek jelenlegi rendszerét. Az OTT jóváhagyta a felülvizsgálat módszertanát is. A KSH a kistérségi rendszer kialakításának és felülvizsgálatának kulcsfontosságú szereplőjeként biztosította a felülvizsgálathoz szükséges adatbázist és módszertant, valamint a szakmai irányítást. A helyi egyeztetéseket a KSH megyei igazgatóságai a megyei területfejlesztési tanácsokkal, a megyei közigazgatási hivatalokkal továbbá a települési önkormányzatokkal folytatták le. A tervezetet tehát a több mint ötszáz területi államigazgatási szerv is véleményezhette. Az érintett települési önkormányzatok is állást foglaltak a kistérségek kialakításával kapcsolatban. Az egyeztetések eredményeként a KSH megyei igazgatóságainak igazgatói és a megyei területfejlesztési tanácsok elnökei által aláírt megállapodásban megyénként rögzítették a közösen kialakított javaslatot. A felülvizsgálat olyan kistérségi rendszer létrehozására irányult, amely - megfelel a statisztika és a területfejlesztés követelményeinek; - hosszabb távon egybe eshet a kistérségi szintű államigazgatási hatáskörök gyakorlásához szükséges illetékességi területével; - önkormányzati közszolgáltatások ellátási területének is megfelelhet; - illeszkedik az Európai Unió NUTS rendszerének szabályozásához; - hiánytalanul és ismétlésmentesen lefedi az ország területét; - olyan településeket tartalmaz, amelyek összetartozása a gazdasági, intézményi, közlekedési, igazgatási kapcsolatok elemzése alapján igazolt; - kialakítása során valamennyi érintett önkormányzat, közigazgatási és területfejlesztési szervezet képviselheti véleményét. A szabályozás szintje alapvetően megváltozott. A KSH elnöki közleményt kormányrendelet váltotta fel. Az előzőekhez képest a felülvizsgálat eredményeként 18 új kistérség jött létre, így összesen 168 kistérség fedi le az ország területét30. Budapest főváros és az ország má30

A kistérségek között mind lakosságuk, mind területük nagysága, mind pedig a területükön található települések száma tekintetében igen nagyok a különbségek. A kialakításuknál alapul vett tényezők – köztük a tradicionális területi beosztás – eleve nagy eltéréseket eredményeznek. A legkisebb lakosságszámú kistérség éppen meghaladja a tízezer főt, a legnagyobbak a kétszázezer főt. A legkevesebb település a hajdúböszörményi kistérségben található (három – igaz, valamennyi város), a legtöbb a zalaegerszegiben (79). Ezek az eltérések a területfejlesztési törvény módosításával bevezetni javasolt kistérségi fejlesztési tanács működésére vonatkozó szabályozás kidolgozásánál indukáltak speciális megoldásokat.

164 BM IDEA PROGRAM


sodik legnagyobb városa, Debrecen egyetlen kistérségnek számít. A NUTS rendszerre vonatkozó hatályos EU rendelet kifejezetten lehetővé teszi, hogy egy területi egység több kategóriába is besorolást nyerjen. (Budapest esetében a szabályozás a korábbihoz képest nem is változott.)

A felülvizsgálat során 294 település más kistérséghez csatolására került sor (ez országosan a települések 9%-a). Közülük 217 tartozik az új kistérségekbe, 77 település pedig – saját kérésére – átcsatolásra került a korábban is létező kistérségek között. A változások megyénkénti megoszlása eltérő: - 8 megyében nem került sor változásra, a helyi megállapodás és a szakmai előkészítés egyaránt megfelelőnek tartotta az adott lehatárolást, - változatlan maradt Budapest besorolása is, - 7 megyében (Baranya, Győr–Moson–Sopron, Heves, Pest, Somogy, Szabolcs– Szatmár–Bereg és Jász–Nagykun–Szolnok) egy-egy, - 2 megyében (Békés és Hajdú–Bihar) kettő-kettő, - 1 megyében (Fejér) három, - 1 megyében (Borsod –Abaúj –Zemplén) négy új kistérség jött létre. Öt megyében semmiféle átsorolásra nem került sor, egy megyében (Nógrád) a változatlanul maradó kistérségi szám mellett egyetlen település átsorolása történt meg. A legtöbb (63) település – az új kistérségekbe történő besorolást is beleértve – Borsod–Abaúj–Zemplén megyében került más kistérségbe. A kormányrendelet több más, elsősorban eljárási szabályt is megállapított a rendszer stabilitása és rugalmassága érdekében. Azonban a jogi rendezés a kistérségi többcélú 165


társulásokra vonatkozó szabályozás révén – az önkormányzatokkal kapcsolatos szabályozási szint igényeire tekintettel – még ez évben törvényi szintre emelkedett. Nem tekinthető tehát sikertelennek az a – területfejlesztés által kezdeményezett – törekvés, hogy a kistérség mint területi szint és annak a szinten belüli beosztása, lehatárolása kapjon megfelelő szabályozást a stabilitás és az általános elfogadottság érdekében. A törekvés váratlan gyorsasággal – kevesebb mint egy év alatt – emelte fel a szabályozás tárgyát a KSH elnöki közleményétől a kormányrendeleti szinten át a törvényi szintre. A folyamat nyilvánvalóan csak akkor mehetett ilyen gyorsasággal végbe, ha több egy irányba ható tényező támogatta. A kezdeményező területfejlesztés szükséglete, az önkormányzati feladatok körébe tartozó szolgáltatások szerkezetének ésszerűsítése, az államigazgatási illetékességi területek átláthatóbb rendszerré változtatása feltétlenül kiemelendő e tényezők közül. 2.3. A korrekció és a ráció: a kistérségi fejlesztési tanács megjelenése és a többcélú kistérségi társulás szerepvállalása A területfejlesztés élénkítette a társulási hajlandóságot, ami már a törvény hatályba lépése előtt is megmutatkozott. Szűk évtizeddel később a kistérségekben mintegy 300 társulás látott el területfejlesztési feladatokat (is). A törvény szerint a kistérség területfejlesztési letéteményesei tehát olyan szervezetek voltak, amelyek száma mintegy kétszerese volt a kistérségek számának. A jogalkotó önkéntes együttműködésre alapuló társulások iránti bizalma értékelendő, mindazonáltal figyelmen kívül maradt az a konstrukcionális probléma, hogy a kistérségek száma és területe meghatározott (2003. december 31-ig 150, 2004. január 1. óta 168), ugyanakkor a társulásoké – az Alkotmány biztosította totálisan szabad társulási lehetőségek következtében – tetszőleges. Ezen túlmenően, az említett alkotmányi szabályozás alapján, a társulások számán túl tetszőlegesen – az önkormányzatok pillanatnyi szándéka szerint – alakulhat együttműködésük ideje, tagjaik kilépése és belépése, továbbá működési területük is. Mindezek következtében a társulások összetétele szükségszerűen instabil, működési területük pedig csak elvétve – akkor is csak ideiglenesen – felel meg a kistérség területének, illetve több társulás működési területe is átfedi egymást. Ez önmagában nem okoz problémát. Az azonban egyértelmű, hogy a társulások – éppen alapvető, alkotmányosan biztosított konstrukcionális jellemzőik miatt – nem alkalmasak az állandó területtel rendelkező és a kistérségben kötelező általános területfejlesztési feladatok ellátására (természetesen más kötelező feladatok állandó ellátására sem). A jelzett – kistérségbeli – problémán túl a társulás a területfejlesztési szervek szerkezeti jellemzőihez sem igazodott. Ez azért okozott problémát, mert – részben e szerkezeti okok, részben az alulszabályozottság miatt – mind a megyei és regionális testületekbe történő delegálás állandó feszültség forrása volt. Másrészt az Ötv. szerint csak önkormányzati tagságot engedő társulási szervezet nem oldotta meg a partnerség kérdését. A területfejlesztés egyik alapelve megköveteli, hogy a fejlesztési kérdésekre vonatkozó döntésekben lehetőleg valamennyi érdekelt képviseltesse magát. Az 166 BM IDEA PROGRAM


érdekeke konszenzuson alapuló egyeztetési rendje a jó fejlesztési döntések egyik elemi feltétele. A kistérség – eltérően a többi szinttől – nem felelt meg e követelményeknek. Jogosultság Szavazat Tanácskozás

Meghívottak Konzultáció

KISTÉRSÉGI FEJLESZTÉSI TANÁCS Összetétel Ábra Polgármesterek MTT kpv. Munkaadók Munkavállalók IPOSZ Civilek MKH MÁK TI Gazd. Kam. kv. Érintettek Civil fórum

3-79 1 1 1 1 1 1 1 1-1

Meghívottak

Szavazati jog Tanácskozási jog

Konzultáció

E helyzetből kiindulva került sor a kistérségi fejlesztési tanács létrehozására. A közkeletű rövidítéssel azonnal „KFT”-nek nevezett szervezet több olyan jellemzőt egyesített, amely megfelelt a területfejlesztés partnerségre vonatkozó követelményeinek és a kistérségi szint stabilizálásának, megerősítésének is, miközben hasznosította az önkormányzatok számára biztosított mozgásteret. A területfejlesztés által produkált új intézmény alapvető újdonsága azonban az volt, hogy hosszú idő óta első ízben volt képes „összevarrni” a szervezetet a kistérséggel mint területi egységgel: a Tftv. 2004. évi módosítása révén olyan kistérségi szervezet jött létre, amelynek működési területe azonos lett a kistérséggel. Ez a törvényi összekötöttség új alapokra helyezte a kistérségért viselhető általános felelősség és ennél fogva a képviselet kérdését is. Nyilvánvalóvá vált, hogy a kistérséget teljes legitimitással az a szervezet képviselheti a területfejlesztés testületeiben, amely tagként magáénak mondhatja a kistérségben található valamennyi önkormányzatot. A törvény módosításával tehát – a járás megszűnését követően éppen két évtizeddel – a területfejlesztés integráló hatása és követelményrendszere létrehozta azt a feladat-csomagot és szervezeti formát, amely képessé vált kivétel nélkül összefogni a kistérség valamennyi önkormányzatát. Ez mindenképpen jelentős lépés volt a kistérség „pályafutásában”. Ezzel a törvényhozó korrigálta azt a szabályozást, amely a gyakorlatban kizárta, hogy a kistérség fejlesztési kérdéseinek egységes „gazdája” legyen, másrészt – mint a gyorsan beálló következmények mutatták – felgyorsította a közigazgatás ilyen irányú törekvéseit is. A többcélú társulások lényegében ugyanezen szervezet – terület összetartozást célozták meg. Kétségtelen, hogy az önkormányzati rendszer sajátosságai és szabályozásának – a kétharmadossággal való teletűzdeltségéből adódó - nehézkessége, a szol167


gáltatások területi rendszere, a „mikro-térségekre” szakadozás intézményi rendszerrel összefüggõ nagy esélye eltérítette a többcélú társulásokat a „tiszta” megoldás teljes körû alkalmazásától. Ezzel együtt is nyilvánvaló, hogy a törekvés és az ösztönzõkkel alátámasztott szabályozás a területfejlesztés által elõteremtett szervezet – terület integráció mentén halad. A területfejlesztési rendszer korrekciója keretében teremtett kistérségi fejlesztési tanács azonban nem vált általánosan elterjedt megoldássá. Ez annak köszönhetõ, hogy a területfejlesztés „találékonysága” rugalmassággal párosul: szabályozási és szervezeti jellemzõi lehetõvé tették a párhuzamos szervezetképzõdés elkerülését oly módon, hogy egyúttal garantálták a területfejlesztési kistérségi feladatok maradéktalan ellátását - a kistérségi fejlesztési tanácsok keretében önállóan vagy - a többcélú kistérségi társulások keretében a vállalt önkormányzati szolgáltatásokkal együtt. A területfejlesztéshez kapcsolódó feladatok maradéktalan – minden önkormányzatra vonatkozó – megoldása tehát így párosulhat a párhuzamos szervezet képzés mellõzésével. Ugyanakkor a szabályozás az ilyen társulás hiányára is ad választ: a közszolgáltatások közös ellátása iránt a ma már normatív ösztönzés ellenére sem vonzódó kistérségekben is biztosított a területfejlesztés szervezeti háttere: a „KFT”. A korrekciót tehát úgy sikerült végrehajtani, hogy egyúttal teret ad a szabályozás az ésszerû szervezetképzésnek is, de nem hagyja megoldás nélkül azokat sem, akik nem kívánnak élni az ebbõl adódó elõnyökkel. A kialakult helyzetet mutatja az alábbi térkép: Kistérségi komplex társulások, területfejlesztési tanácsok

Megyehatár N W

E S

168 BM IDEA PROGRAM

Társulás típusa Többcélú társulás Nincs adat Csak területfejlesztési célú többcélú társulás Kistérségi Fejleszt ési Tanács


3. A kistérség mint a támogatási rendszer kedvezményezettje 3.1. A kistérség, mint a döntések tárgya: a támogatási célterület A kistérség a települések közigazgatási területe és az ország területe között elhelyezkedő – több rétegű – középszint legalsó szintje. Ez a térség áll legközelebb a településhez. Mindamellett igen eltérő viszony alakulhat ki a település és a kistérség, mint térségek között. A három településből álló kistérség minden tagja szomszédos egymással, míg a 79 településből álló zalaegerszegi vagy a 77 településből álló kaposvári kistérség tagjának több társa van, mint egy csongrád vagy komárom-esztergom megyei településnek az egész megyében. Abban azonban valamennyi kistérség közös, hogy alatta már kizárólag település található. A kistérség tehát a területfejlesztés legalsóbb szintje, amely alatt – a térségi hierarchiában – más csak település, tehát településfejlesztés található. Ez alól persze rögtön található kivétel: egy nagyobb kistérség több mikro-térségre tagolható (esetenként ezekben visszaköszön a múlt: pl. a kaposvári kistérség valaha három járást is kitett). Mindez azonban nem változtat a tényen: a kistérség alatt nincs másik általános térségi szint, alkotórészei már nem alkotnak külön térségi szintet, hanem a települések szintjéhez tartoznak. Ebből következik két egyértelmű jellemző: a kistérség - nem osztja tovább a fejlesztési forrásokat (vagyis nem célterülete a decentralizációnak), - a végső kedvezményezettek közé tartozik, azaz maga igényt tarthat fejlesztési forrásokra. Megjegyzendő, hogy hatásait tekintve a településfejlesztés körébe tartozó fejlesztések gyakran tekinthetők legalább olyan mértékben kistérségi fejlesztésnek és viszont: minden kistérségi hatású fejlesztés egyúttal településfejlesztés is (mivel elvileg sem helyezhető el településen kívül, és szükségszerűen közvetlen települési hatása is van). A területfejlesztés egyik alapvető funkciója a hátrányos helyzetű térségek felzárkóztatása. Az Európai Unió alapvetően a zömmel 1-3 milliós régiókban, a NUTS 2 szintjén méri a fejlettségi mutatókat. Hazánkban a NUTS 4 szint – a megye – hagyományokban gyökerező ereje többek között abban is lemérhető, hogy nem rég még létezett a hátrányos helyzetű megyék kategóriája. Ebbe azután igyekezett egyre több megye bekerüli, így az eredetileg három megyét magába foglaló kategóriába megszűnésekor már hét megye tartozott. Ugyanakkor mindvégig komoly kifogások tárgya volt, hogy a fejlettségi szintek mérése és ennek következményeként a támogatási rendszer nem kellően differenciált, azaz nem tükrözi vissza az egyes térségek tényleges fejlettségi különbségeit. A valóságot nem visszatükröző kép előállításához sokak szerint egy differenciáltabb, kisebb területi egységre támaszkodó mérésre is szükség van (nyilván azzal, hogy azután erre a differenciáltságra kell támaszkodni a fejlesztési támogatások rendszerének is). 169


Automatikusan merült fel a kistérség fogalma a kérdés megoldására. A statisztikai körzetet azonban csupán 2004. elején váltotta fel az általánosnak szánt kistérség kategóriája. A kistérség mint kedvezményezett, éspedig differenciáltan kedvezményezett szint azonban már jóval korábban megjelent, sőt. További differenciálására is sor került még az említett általános kistérség jogszabályi rögzítése előtt. Ez azt jelenti, hogy a fejlettségi szint méréséhez és a támogatási források elosztásának differenciálásához, továbbá a fejlesztési források célterületeként már a statisztikai körzet is használatos volt. 3.2. A differenciált megközelítés átültetése a szabályozásba A területfejlesztési támogatások és a decentralizáció elveit, valamint a kedvezményezett térségek besorolásának feltételrendszerét megállapító – e tárgyban második – országgyűlési határozat31 által megjelölt kereteket kormányrendeleti szabályozás töltötte ki. A szabályozás további differenciálására 2002. ősszel került sor, amikor az - egyelőre csupán módszertani alapon a kedvezményezett kistérségek körén belül lehatárolt - leghátrányosabb helyzetű kistérségek csak részükre kiírt pályázat alapján külön támogatásban részesültek. A kistérségek fejlettségi szintje alapján tovább differenciáló szabályozás32 Ezt a szabályozást azután természetesen igazítani kellett a területi lehatárolás átalakításához. A kistérségi beosztás megváltozása 2004 – ben természetesen megkövetelte az új lehatároláshoz igazodó szabályozás megalkotását is. Ennek keretében került sor a 42 leghátrányosabb helyzetű kistérséget megállapító 24/2003 (III.4.) Korm. rendelet felülvizsgálatára is.33 (A 42 leghátrányosabb helyzetű kistérség a korábbi – 2004-ben belépő új területi lehatárolás előtti 150 kistérségen belül meghatározott - 94 kedvezményezett kistérségen belüli kört képezett.) E kistérségek területi elhelyezkedésének bemutatását az 1. sz. melléklet tartalmazza. Az új szabályozás nem csupán a két, már létező kedvezményezetti kört határozta meg, hanem egy harmadik kört is. Ez utóbbiba azok a kistérségek tartoznak, amelyek kikerülnek a kedvezményezetti körből, azonban célszerű, hogy az ebből adódó következmények kezelésére, a kevésbé kedvező támogatáshoz jutási feltételekhez igazodásra átmeneti idő álljon rendelkezésükre. A kistérségek saját fejlesztéspolitikájának kialakítása, a fejlesztési koncepciók kidolgozása, az ezekhez igazodó programok és projektek elkészítése, a forrásrendszer változásainak figyelemmel kísérése, a pályázati kiírások figyelése és a pályázatok előkészítése, a kistérség önkormányzatainak, gazdasági és civil szereplőinek, intézményeinek és választóinak információkkal történő kiszolgálása, a mindezzel kapcso31

24/2001 (IV. 20.) Ogy. hat. A területfejlesztés kedvezményezett térségeinek jegyzékéről szóló 91/2001 (VI. 15.) Korm. rendelet. 33 A 99 kedvezményezett – közte 45 hátrányos helyzetű – kistérség került e körbe. A 2004. január 1-vel létre jött új kistérségek több mint fele a kedvezményezetti körbe tartozik. 32

170 BM IDEA PROGRAM


latos adatok beszerzése és kezelése, mindezek alapján a testületi döntéshozók megfelelő tájékoztatása, a megalapozott döntések előkészítése és végrehajtásuk szervezése, a mindehhez kapcsolódó adminisztráció olyan feladatkört képez, amelynek ellátása nélkülözhetetlen a kistérség területfejlesztésének eredményességéhez. (A kistérségek fejlesztési forrásairól, illetve a nyertes projektekről kimutatást a 2. sz. melléklet tartalmazza.) E feladatok teljesítése elkerülhetetlenné teszi egy hozzáértő, megfelelően képzett és a térség fejlesztésével a legtágabban összefüggő ügyek menedzselésére képes munkaszervezet létrehozását. A munkaszervezet konkrét formáját a kistérség területfejlesztéséért felelős szerv dönti el. A területfejlesztés kormányzati szintjének feladata annak támogatása, ösztönzése, hogy létezzen ilyen szervezeti kapacitás és az feladatait minél magasabb minőségben legyen képes ellátni. A konkrét megvalósítás módja alapvetően attól függ, hogy az adott kistérségben többcélú társulás vagy kistérségi fejlesztési tanács látja-e el a területfejlesztéssel összefüggő feladatokat, továbbá, hogy e szerv milyen konkrét megoldást választ. Annak érdekében, hogy – bármely választott megoldás esetén – legyen lehetőség megfelelő feltételek megteremtésére, a 2005. év költségvetése lehetőséget biztosított a munkaszervezetek feltételrendszerének támogatására. (A teljesség kedvéért hozzá tehetjük: ilyen típusú támogatásra – nagyságrenddel kisebb mértékben – már 2001ben is sor került. Ekkor kezdődött egyébként a kistérségeknek az alapvető fontosságú területi információs rendszerhez kapcsolódása is.) Az 1,2 milliárd forintnyi támogatás elosztásáról a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatal a kistérségek fontosabb adatai alapján differenciált módon gondoskodott, erről szóló kimutatás a 3. sz. melléklet tartalmazza. 4. A kistérség szerveződésének belső tendenciái 4.1. A szerveződés tapasztalatai A törvényhozó a megyei közigazgatási hivataloknak jelentős szerepet szánt a kistérségi folyamat kormányzati szemmel kísérésében és szakmai támogatásában. Ez nem csak a kistérség szervezetei feletti állami kontroll (törvényességi ellenőrzés vagy törvényességi felügyelet) folyamatos feladataiban és az ehhez kapcsolódó módszertani – szakmai segítségnyújtásban, hanem az egyes kistérségi intézmények létrehozási folyamatának konkrét szervezésében és a folyamatok vezérlésében is. Nem e tanulmány tárgykörébe tartozik, de a közigazgatási hivatalok kormányhivatali szerepének fokozatos gyakorlati érvényesülése, mint pozitív folyamat végett megérdemli a külön említést: a területfejlesztés eleve kormányhivatalként tekintett a közigazgatási hivatalokra, amikor 1999-ben – a törvényességi ellenőrzéshez képest igen erős jogosítvánnyal ellátva őket – rájuk bízta a szervezeti rendszer törvényességi felügyeletét, majd később, a kistérségi megbízottak rendszerének kialakítása során és ugyanígy a 2004. évi törvénymódosításból adódó teendőkkel kapcsolatban. 171


Az alábbiakban is az e hivatalok által gyűjtött tapasztalatokra34 támaszkodva jelezzük a rövid idő alatt is megmutatkozó tendenciákat és megoldásra váró ellentmondásokat. A területfejlesztés vegyes tapasztalatokat szerzett az eltelt rövid időszakban. A már létező területfejlesztési társulások - egyrészt előmozdították a többcélú társulások létrehozását, hiszen már létezett az adott kistérségekben az együttműködés alapja és ismert formája; - másrészt a többcélú társulás létrejöttével a területfejlesztés „kistérségi egésze” a társulás egyik feladatkörévé vált, - ezzel azonban a társulások, mint önálló szervezetek nem ritkán elhalványultak, formális megszűnésük elmaradása mellett is „leálltak”; - a területfejlesztéssel foglalkozók jó része pedig ezt a jelentőség csökkenésének érzékelte. Két észrevételt – bár ennyi idő után feltehetően korainak tűnik – érdemes megkockáztatni. Egyik oka ennek a „mellékíznek” az az ágazati autonómiához való ragaszkodás, amely – úgy tűnik – szinttől függetlenül – a hazai államszervezet egészének nem kis mértékben sajátja. Sarkosabban fogalmazva: a kistérség szintjén (sem) erős az integrációra való hajlam. A jelenlegi szabályozási és szervezeti megoldások célja azonban éppen az, hogy elérje az integrációnak azon formáit és szintjét, amely a hatékonyságnak kereteket biztosít anélkül, hogy az önkormányzatiságot kikezdené. A területfejlesztési funkció érvényesülésének pedig a területi integráció fogalmi eleme, elengedhetetlen feltétele. A másik ok, hogy a többcélú társulásokban még kevésbé érvényesül a területfejlesztés szemlélete. A szükséges koncepciók, programok, pályázati feltételek előteremtése nehézségekbe ütközhet, azonban a legtöbb célt vállaló társulás jövője is csak akkor biztosított, ha képes túllátni és túllépni az üzemeltetés szintjén a fejlesztés, a jövő megalapozása felé. Azaz: a tapasztalatok arra utalnak, hogy a területfejlesztésnek nagyobb súlyt kell kapnia a többcélú társulások feladatkörében. A mikro-térségek megjelenése és szaporodási hajlandósága kétirányú tendenciának tűnik. A területfejlesztés szempontjából természetesen a kistérség egésze az irányadó területi egység és általános elvként a gyakorlati döntésekben is ennek kell érvényesülnie. Ennél fogva a területfejlesztés – sokadszor és elkerülhetetlenül – integráló tényező. A közszolgáltatási feladatok ellátásában azonban helye van az „is – is” alapú megközelítésnek. Kétségtelen ugyanis, hogy az ésszerű rugalmasság gyakran helyezheti előtérbe a mikro – térséget, különösen a nagyobb taglétszámú társulásokban, amelyek területe is nagyobb, tagoltabb, kiegyenlítetlen közlekedési és intézményhálózattal. Azonban az is kétségtelen, hogy a mikro-térség nem ritkán a (legkülönbözőbb, ugyancsak nem ritkán kevésbé racionális okokra visszavezethető) dezintegráció álcázására vagy éppen kifejezésére szolgál.

34

Különösen figyelemre méltó elemzést tartalmaz a Baranya Megyei Közigazgatási Hivatal elemzése a megyei tapasztalatokról.

172 BM IDEA PROGRAM


A társulásokon belül változó, hogy mennyire érvényesül a nagyobb település súlya a testületi döntéshozatalban (a szavazatok súlyozásában) vagy mennyire szorul ez háttérbe a nagy település szolgáltatási kínálatának sokszínűsége mellett. Leegyszerűsítve: eltérő, hogy az egyes társulásokon belül mennyire tekinti a nagyobb település a kisebbeket „legyűrendő” kisebb szomszédoknak, illetve mennyire tekinti a nagy település és a többi társulási tag a kistérséget egységesebb – és alapvetően egységes érdekrendszerrel rendelkező – agglomerációnak. Nagyobb településeknél ez utóbbi könnyebben előálló helyzetnek tűnik. A testületeken belül több helyen megjelennek a területfejlesztési bizottságok is. Ez nagymértékben megkönnyítheti a – tagok közötti konszenzuson alapuló – döntések kidolgozását. A munkaszervezetek alapvetően két modellje közül kezdetben a takarékosabb megoldás látszik egyértelműen elfogadottnak: a székhely polgármesteri hivatala ellátja ezeket a feladatokat. Több helyen érződik azonban, hogy a kistérség mégis más, külön szervezeti odafigyelést igényel, ezért megjelennek a székhely polgármesteri hivatalokban a kistérségi munkacsoportok. Nyilván anyagi erőforrás kérdése is, de a külön kistérségi munkaszervezet is helyet követel magának a nap alatt, gyakran a megye kistérségeinek jelentős részében. A területfejlesztés – fentebb jelzett módon – támogatja a megfelelő szervezetépítést. A civil szektor bevonására alapvetően két tendencia látszik a kezdeti időszakokban: az aprófalvas, kisvárosias térségekben a civilek szereplése gyakran formális, a kis számú szervezetek erősebb szervezeti támogatásra szorulnak vagy éppen rivalizáló szerepben jelennek meg. Más a helyzet a nagyvárosokban és környékükön, ahol több, erősebb szervezetés képes az érdekek határozottabb megjelenítésére a döntés előkészítési folyamatban. 4.2. A szabályozás ellentmondásai A szabályozás ellentmondásai alapvetően ismertek egyrészt a törvény előkészítés szakmai berkekben közismert részletei miatt, másrészt a korábbi – nagyrészt szintén a közigazgatási hivatalok által elvégzett - elemzések alapján. Bár részletes elemzéssel jól elkülöníthető egymástól a törvényességi felügyelet és a törvényességi ellenőrzés, kétségtelen, hogy egy több célú társulással szemben nem használható a törvényességi felügyelet teljes eszköztára. Az elhatárolás ráadásul nem egyeztethető eljárási kérdésekben is előadódhat. Kétségtelen feladat a szabályozás egyszerűsítése, bár a két eltérő eszközrendszer közti különbség eltűnése minden bizonnyal még hosszabb ideig várat magára. Ugyancsak közelítést igényelnek a döntéshozatal általános szabályai, a szavazatsúlyozás módja, a szavazategyenlőség rendezése, a minősített többséghez kötött ügyek köre vagy az elnökség, valamint az alelnök kérdése. Egyre inkább láthatóvá válik, hogy kellő mennyiségű tapasztalat, jó és rossz gyakorlat felhalmozódása után szükség lesz a kistérség teljes körű és együttes – a te173


rületfejlesztést és a közigazgatást egyaránt átfogó - áttekintésére a működési akadályok lebontása, a gördülékenység elősegítése és az áttekinthetőbb szervezeti rendszer létrehozásának ösztönzése érdekében. 5. Összegzés A területfejlesztés szerepe a kistérséggel kapcsolatban A területfejlesztés alapvető sajátossága, hogy „vegyes” rendszer. Míg a közigazgatás – az államszervezetbe illeszkedésétől kezdve a szabályozásán, forrásrendszerén, szervezeti és működési rendszerén át ellenőrzési rendszeréig – nemzeti, azaz tagállami kompetenciába tartozik, addig a területfejlesztés mindezeket tekintve éppen annyira része az Európai Unió rendszerének, mint a nemzeti rendszernek. (Példaként elegendő a rendeletekre és irányelvekre, az NFT-ből születő KTK-ra, a strukturális alapokra és a NFT operatív programjaira vagy az ellenőrzés rendszerére gondolni.) A kistérség sorsának alakulására nézve a területfejlesztés új, dinamizáló hatása, kevésbé kötött szabályozási rendszere, rugalmasabban alakítható szervezeti rendje és döntési eljárásai, valamint – nem utolsó sorban – forrásrendszerének differenciátsága és nagysága bírt jelentőséggel. Bízvást állítható: alapvető jelentőséggel. A kistérség mint kategória feléledése az 1990-es évek elején – az önkormányzatok szervezeti megszilárdulása és vagyonhoz jutása után – önkéntes kezdeményezésként, a fejlesztési feladatok koordinálására történt meg. A kistérség mint területi egység túllépése a statisztikai egység szerepen a Tftv. megjelenésével kezdődött. E törvény a kistérség szereplőinek, a társulásoknak a képviseletét kötötte össze a statisztikai körzettel, mint területi egységgel. Ezzel megjelölte ezt a területi egységet, mint integráló tényezőt a kistérség szereplői számára. A kistérségek kedvezményezetti szerepének szabályozása a fejlesztési forrásokhoz jutás sajátosságok szerinti lehetőségét jelentette. A kedvezményezetti kör differenciálása megjelent a forrásokhoz jutás rendszerében is, ezzel valóban a felzárkózás támasza lehetett. A területfejlesztés sajátosságai – az önkormányzati szolgáltatások finanszírozásával összefüggő problémák és az államigazgatás alsó területi szintjének rendezésére irányuló törekvések mellett – alapvető szerepet játszottak a kistérség általános területi kategóriává válásában és a kistérségi területi beosztás felülvizsgálatában, valamint a kistérség mint területi egység magas szintű szabályozási körbe emelésében. A területfejlesztés partnerségi követelménye és a szervezet – terület összhang iránti megkerülhetetlen szükséglete kitermelte új intézményként a kistérségi fejlesztési tanácsot. Ezzel két évtized elteltével először oldotta meg, hogy az ország valamennyi kistérségében olyan szervezet legyen egy széleskörű feladatrendszer – a területfejlesztés – gazdája, amely törvény által garantáltan valamennyi önkormányzatot hiánytalanul magába foglalja. 174 BM IDEA PROGRAM

VII. TERÜLETFEJLESZTÉSI FUNKCIÓ MUKÖDÉSÉNEK ÉRTÉKELÉSE A KISTÉRSÉGI RENDSZERBEN

Mindeközben a területfejlesztés rugalmas szabályozási, szervezeti megoldásokra való képessége is jól érvényesült. Ennek révén vált lehetové, hogy – valóban a feladat ellátására és nem az öncélú és pazarló szervezetképzésre koncentrálva – a szervezeti bázis kiépítése során szoros együttmûködés alakulhatott ki a közigazgatással. Így mára megoldott, hogy elkerülheto legyen a párhuzamos szervezet – és szakmai kapacitás képzés, de megoldott az is, hogy ne maradjanak a területfejlesztés feladatai gazda nélkül ott sem, ahol a közigazgatási integráció még nem haladt elore a teljes kistérség integrálásáig. Mindent egybe véve megállapíthatjuk: a területfejlesztés alapvetõ szerepet játszott abban, hogy a kistérség új életre kelt, megerõsödött, szabályozási, forrás – és területi, valamint szervezeti je llemzõi az átfogó rendezõdés útjára léptek és mára – hozzávetõleg egy évtizedes fejlõdés után – a területfejlesztés és a közigazgatás megkerülhete t len, integráló és kezdeményezõ tényezõivé váltak. 1. melléklet A kistérségek differenciált szabályozása

Csornai

Téti

i r

o n j b lk d v z n y z t

A e r le te je s t s ze

ü észempontjából kedvezményezett ó é 95 kistérség Területfejlesztés

Sátoraljaújhelyi Abaúj–Hegyközi Edelényi Encsi Bodrogközi Kazincbarcikai Szikszói Sárospat aki Kisvárdai Vásár osnaményi Ózdi Szerencsi Ibrány–Nagyhalászi Salg ótarjáni Tokaji Bélapátf alvai B a k t a l ó r á n t h ázai Fehérg yarmati Tiszavasvári Balassagyarmati Péterv ásárai Mátészalkai Szobi Rétsági Bát onyterenyei Csengeri Pásztói Mezoköv esdi Polgári Nagykállói Nyírbátori Mezocsáti Hajdúböszörményi Füzesabonyi Hajdúhadházi Balmazújvárosi Hev esi H a j d ú s z o b o s z l ó i Tiszafüredi Jászber ényi Derecske–Létavértesi Karcagi Püspökladányi

Oroszlányi Kisbéri

Celldömölki

Ber ettyóújf alui

Török szentmiklósi Vasv ár i

Süme gi Abai Zalaszentg róti Enyingi Tapolcai Oriszentpéter i Sárbogárdi Balatonföldvári Fonyódi Tamási Lengyeltóti Tabi M a r c a l i Lete nyei Dombóvári Sásdi Komlói Pécsvára di

Csurg ói Nagyatádi N W

E S

2004. május 27.

Barcsi

Szigetv ári Szentlorinci Sellyei

Kunszentmiklósi

Mezotúri Kunszentmártoni Csongrádi

Kalocsai

Bajai

Mórahalomi

Sarkadi

Békési Orosházai

Kistelek i Kiskunmajsai Jánoshalmai

Szeg halomi

Mezokovácsházai Makói

Megyehatár Vízrajz KSH Kistérség határa

Bácsalmási

Mohácsi Siklósi

A te rü le tf ejles zt és sz em pon tjából ke dvez mény ezet t 95 k is tér séget a sz ín ezett terül etek jelölik .

nel

l

l ül

s e en EP

r

s

g uk di .

175


Területfejlesztés szempontjából leghátrányosabb helyze tu 48 kistérség

Abaúj–Hegyközi Edelényi Encsi Bodrogközi Sárospat aki Szikszói Vásár osnaményi Szerencsi Ibrány–Nagyhalászi Tokaji Baktalórántházai Fehérg yarmati Mátészalkai

Ózdi Salg ótarjáni Szécsényi Bélapátf alvai Péterv ásárai Bát onyterenyei

Csengeri

Polgári Mezocsáti

Nagykállói Nyírbátori Hajdúhadházi

Balmazújvárosi

Hev esi Tiszafüredi

Püspökladányi Ber ettyóújf alui Szeg halomi Kunszentmártoni

Oriszentpéter i Lengyeltóti Tabi

Sarkadi

Tamási Kistelek i Jánoshalmai

Sásdi

Csurg ói N W

Barcsi

E

Mórahalomi


Bácsalmási

Szigetv ári Szentlorinci

S

Mezokovácsházai

Sellyei

2004. május 27.

A t erület fe jle szt és sze mpontj ából le ghá trány osabb hely zetu 48 kis té rség et a s zí nezet t t er ül ete k jelölik.

A zöld s zínnel jel ölt t elepülés ek en MEP kirendelt ség muködik .

Területfejlesztés szempontjából hátrányosabb helyzetu 47 kistérség

Sátoraljaújhelyi Kazincbarcik ai

Szobi

Balassagyar mati Ré tsági Pásztói

Kisvárdai

Tisz av asv ári Mezokövesdi

Hajdúböszörményi

Füzesabonyi Csornai

Téti

Oroszlányi Kisbéri

Hajdúszoboszlói Derecske–Létavértesi

Jászberényi Karcag i

Celldömölki Tör öksz ent miklósi Vasvár i

Süme gi

Zalaszentgr óti

Abai

Tapolcai Balatonföldv ári Fonyódi

Enyingi Sárbog árdi

Békési Kalocsai

Mar cali

Lete nyei

Nagyat ádi N W

Dombóv ári

2004. május 27.

Csong rádi Orosházai Kiskunmajsai Makói

Komlói Pécsváradi Mohácsi

E S

Mezotúr i

Kunszent miklósi

Bajai

Me gyehatár Vízr ajz KSH Kisté rsé g ha tára

Siklósi

A t erület fe jle szt és sze mpontj ából hát rány osabb helyz etu 47 k is térs éget a s zínez ett t erület ek jelölik .

A zöl d színnel jelölt t elepülés eken MEP kirendelt ség muködik .

176 BM IDEA PROGRAM


Területfejlesztés szempontjából átmenetileg kedvezményezett 15 kistérség

Tisz aújvárosi Hatvani

Pannonhalmai Pápai

Nagykátai Zir ci Ceglédi

Ajk ai

Szar vasi Paksi

Bonyhádi N W

E

Kiskor ösi

Kiskunfélegyházai Szentesi

Kiskunhalasi


S

2004. május 27.

A t erületf ejle szt és s zem pontjá ból át m ene tileg ked vez mény ezet t 15 k is t ér séget a sz íne zet t t erüle tek jelöli k.

A zöld s zínnel jel ölt t elepülés ek en MEP kirendelt ség muködik .

177


2. melléklet A kistérségek fejlesztési forrásai A területfejlesztés kistérségekkel kapcsolatos funkciójának alapja, hogy a szabályozási és a szervezeti kereteken belül milyen mértékben képes megteremteni a fejlesztéshez szükséges forrásokat a kistérségek, mint kedvezményezetti szint számára. A költségvetési eszközök központi és decentralizált forrásaiból35 a 2002-2004. közötti időszakban a kistérségek az alábbiak szerint részesedtek: Kistérségek 2002. évben nyertes projektjei Kistérség Ajkai Aszódi Bácsalmási Bajai Baktalórántházi Balassagyarmati Balatonalmádi Balatonfüredi Balmazújvárosi Barcsi Bátonyterenyei Békéscsabai Berettyóújfalui Bicskei Bonyhádi Budaörsi Budapest Ceglédi Celldömölki Csengeri Csepregi Csongrádi Csornai Csurgói Dabasi Debreceni Dombóvári Dorogi Dunakeszi Dunaújvárosi Edelényi Egri Encsi Enyingi Esztergomi

össz db 35 6 12 44 20 32 6 13 28 57 42 28 89 5 57 17 131 51 32 8 8 22 40 26 14 80 29 16 14 13 76 50 115 16 17

össz jóváh ktg 1 269 768 314 171 896 435 184 024 054 2 990 784 235 522 315 254 1 275 805 535 423 921 786 801 291 133 660 082 741 3 249 402 421 207 247 558 4 102 838 163 2 022 329 805 3 060 099 470 3 302 785 721 1 131 116 650 9 944 468 401 2 569 128 230 392 578 272 315 594 069 67 863 206 1 541 095 519 1 194 211 973 3 455 208 707 814 507 550 4 757 867 964 340 476 647 815 786 127 551 335 232 411 350 182 1 975 478 482 1 447 234 595 1 723 772 651 111 736 484 196 291 276

35

össz jóváh tam 515 012 473 54 672 000 128 707 941 2 211 554 223 218 557 000 152 864 604 32 963 880 476 285 093 287 163 800 173 078 192 134 665 203 2 361 713 130 942 224 680 2 744 972 259 1 547 229 511 506 464 426 6 037 620 461 1 320 050 250 205 455 393 95 900 000 41 778 652 683 328 321 874 599 410 2 032 647 294 309 678 628 1 359 313 322 143 211 442 438 002 000 235 587 140 215 651 862 1 015 418 171 590 535 900 712 537 269 59 600 934 80 062 000

Kistérség Fehérgyarmati Fonyódi Füzesabonyi Gárdonyi Gödöllői Gyáli Gyöngyösi Győri Hajdúböszörményi Hajdúszoboszlói Hatvani Hevesi Hódmezővásárhelyi Jánoshalmi Jászberényi Kalocsai Kaposvári Kapuvári Karcagi Kazincbarcikai Kecskeméti Keszthelyi Kisbéri Kiskőrösi Kiskunfélegyházai Kiskunhalasi Kiskunmajsai Kisteleki Kisvárdai Komáromi Komlói Körmendi Kőszegi Kunszentmártoni Kunszentmiklósi

össz db 54 16 26 4 33 15 29 35 9 7 17 39 23 13 41 49 111 15 27 47 56 19 34 44 25 23 13 23 22 7 33 10 12 35 33

össz. össz. jóváh.ktg. jóváh.tam 1 233 406 323 533 268 000 4 371 007 703 651 790 892 244 669 642 111 431 174 1 786 992 000 1 061 573 000 1 602 019 053 879 422 400 586 588 058 113 514 844 812 366 368 442 553 327 748 599 909 468 613 039 2 973 722 980 1 358 753 000 596 578 113 299 621 000 246 424 199 86 628 871 1 960 425 806 271 757 500 277 119 553 112 061 686 109 020 360 55 774 286 724 319 828 253 868 060 2 291 602 759 630 850 819 4 254 652 673 2 364 749 554 241 431 562 103 563 000 1 537 557 255 698 741 886 1 240 347 912 345 436 869 1 632 288 011 654 848 980 1 100 986 235 672 602 060 469 653 533 181 173 000 943 923 945 275 535 180 234 122 372 146 052 613 337 979 883 174 302 269 376 867 062 100 399 677 478 758 820 168 369 300 520 993 252 185 266 000 1 006 913 810 230 790 000 840 568 195 161 267 000 47 429 803 19 871 734 315 510 143 123 342 437 383 284 656 235 196 000 373 581 888 219 102 743

A számok összesítve tartalmazzák a TEKI, CÉDE, KITA, TFC, TRFC, VÖC, KAC és CCT támogatások adatait.

178 BM IDEA PROGRAM

VII. TERÜLETFEJLESZTÉSI FUNKCIÓ MŰKÖDÉSÉNEK ÉRTÉKELÉSE A KISTÉRSÉGI RENDSZERBEN Lengyeltóti Lenti Letenyei Makói Marcali Mátészalkai Mezőkovácsházi Mezőkövesdi Miskolci Mohácsi Monori Mórahalmi Móri Mosonmagyaróvári Nagyatádi Nagykállói Nagykanizsai Nagykátai Nyírbátori Nyíregyházi Orosházi Oroszlányi Ózdi Őriszentpéteri Paksi Pápai Pásztói Pécsi Pécsváradi Pétervásári Pilisvörösvári Polgári Püspökladányi Ráckevei Rétsági Salgótarjáni Sárbogárdi Sarkadi Sárospataki Sárvári

10 52 33 44 43 29 22 54 100 78 2 28 8 20 47 9 52 53 25 92 18 18 61 12 39 42 28 87 22 44 18 14 52 25 34 71 29 18 62 19

Kistérség Ajkai Aszódi Bácsalmási Bajai Baktalórántházi Balassagyarmati Balatonalmádi

össz db 59 5 30 66 43 48 8

154 697 369 1 664 556 349 581 589 648 862 080 425 358 827 872 1 291 167 711 1 225 118 277 951 053 146 5 950 544 070 2 442 780 888 1 605 039 082 1 246 566 523 745 586 407 3 313 654 646 349 081 048 562 690 206 612 897 430 895 756 486 1 736 417 868 7 815 043 224 725 047 851 2 546 980 152 941 923 913 625 493 473 677 983 226 3 767 273 187 1 216 707 500 1 533 352 739 134 329 250 3 373 664 453 756 300 666 849 327 435 3 873 680 769 2 026 524 283 4 600 401 524 5 542 727 069 1 208 749 010 1 277 491 138 4 619 886 392 102 032 304

60 699 038 503 619 388 165 866 155 454 624 295 170 644 728 662 144 500 227 205 141 234 814 412 3 350 857 010 924 061 094 625 918 712 623 642 526 363 291 000 2 362 601 736 162 981 097 123 097 000 199 876 826 574 552 637 253 548 000 2 846 568 100 279 639 972 871 569 420 346 941 410 385 747 989 263 356 089 959 453 901 656 586 439 880 301 469 53 236 000 1 707 181 762 326 850 000 157 771 000 1 705 967 200 1 062 736 802 1 279 095 551 2 511 450 924 531 851 847 560 783 348 911 216 980 48 104 930

Sásdi Sátoraljaújhelyi Sellyei Siklósi Siófoki Soproni Sümegi Szarvasi Szécsényi Szegedi Szeghalmi Székesfehérvári Szekszárdi Szentendrei Szentesi Szentgotthárdi Szerencsi Szigetvári Szikszói Szobi Szolnoki Szombathelyi Tabi Tamási Tapolcai Tatabányai Tatai Téti Tiszafüredi Tiszaújvárosi Tiszavasvári Törökszentmiklósi Váci Várpalotai Vásárosnaményi Vasvári Veszprémi Zalaegerszegi Zalaszentgróti Zirci

43 62 56 59 19 25 23 22 20 27 27 34 92 18 23 7 74 56 38 32 41 46 32 69 32 7 18 33 41 38 8 30 22 5 23 27 21 64 22 21

348 036 018 1 466 094 872 444 713 624 2 055 806 492 2 036 902 080 265 048 749 441 211 160 2 101 327 145 563 245 714 1 587 392 748 1 559 325 205 7 862 731 085 2 481 493 934 2 456 108 534 458 823 029 2 014 521 213 1 044 746 759 563 092 157 408 319 937 341 414 241 4 504 207 120 1 522 229 825 473 254 271 902 387 329 610 033 922 294 878 679 739 426 026 1 113 926 849 590 427 151 251 152 156 214 289 689 404 232 854 453 339 233 76 810 591 507 202 509 164 634 938 2 745 022 834 4 561 480 933 261 009 092 294 323 553

216 651 000 789 765 330 231 013 000 1 468 700 000 1 359 542 206 147 298 956 241 322 103 614 285 302 218 489 000 1 164 342 738 526 207 114 4 033 771 929 1 317 757 818 662 611 174 157 495 619 1 115 708 529 459 868 567 263 646 000 175 191 038 220 885 968 2 029 767 333 1 125 232 253 204 864 791 480 557 490 308 265 077 30 985 541 276 509 000 367 430 252 226 400 000 146 676 291 58 366 000 154 031 631 211 436 386 29 327 206 196 420 000 78 628 717 1 202 582 018 2 934 146 612 115 337 456 131 291 720

össz db össz jóváh ktg 61 490 686 508 36 6 427 245 272 37 4 255 099 179 67 1 804 333 768 8 29 460 824 61 352 893 980 4 712 169 456 10 018 089 51 025 53 3 158 479 795

össz jóváh tam 346 400 855 1 846 774 706 2 890 629 589 1 359 856 900 15 291 128 201 263 658 562 891 937

Kistérségek 2003. évben nyertes projektjei

Balatonfüredi Balmazújvárosi

13 15

össz jóváh ktg össz jóváh tam 3 727 961 288 831 239 347 29 213 000 18 322 250 255 837 861 127 020 078 915 901 608 538 657 773 1 883 311 066 455 519 000 2 136 615 019 462 711 878 208 203 286 128 814 078 536 365 593 733 059 439

185 852 015 364 784 000

Kistérség Barcsi Bátonyterenyei Békéscsabai Berettyóújfalui Bicskei Bonyhádi Budaörsi Budapest Ceglédi

6 736 860 617 2 264 629 387

179

KISTÉRSÉGI MÓDSZERTAN Celldömölki Csengeri Csepregi Csongrádi Csornai Csurgói Dabasi Debreceni Dombóvári Dorogi Dunakeszi Dunaújvárosi Edelényi Egri Encsi Enyingi Esztergomi Fehérgyarmati Fonyódi Füzesabonyi Gárdonyi Gödöllői Gyáli Gyöngyösi Győri Hajdúböszörményi Hajdúszoboszlói Hatvani Hevesi Hódmezővásárhelyi Jánoshalmi Jászberényi Kalocsai Kaposvári Kapuvári Karcagi Kazincbarcikai Kecskeméti Keszthelyi Kisbéri Kiskőrösi Kiskunfélegyházai Kiskunhalasi Kiskunmajsai Kisteleki Kisvárdai Komáromi Komlói Körmendi Kőszegi Kunszentmártoni Kunszentmiklósi

33 21 11 15 31 47 11 59 56 8 4 15 55 37 61 16 6 87 19 31 10 12 9 27 23 16 13 20 48 6 18 57 66 99 19 30 33 57 22 21 59 28 38 14 20 60 9 50 12 7 41 42

1 312 950 242 618 493 698 59 606 710 1 175 328 778 140 652 799 438 759 960 172 172 490 6 777 898 689 824 453 913 806 610 220 1 000 665 489 355 486 998 1 296 927 112 1 490 571 737 3 714 805 338 318 472 093 43 878 646 1 387 962 536 201 836 483 771 774 993 1 547 572 825 837 574 407 166 413 963 941 948 219 2 029 980 535 9 024 713 626 1 254 543 020 228 170 011 2 121 480 397 210 408 857 148 484 107 10 090 699 932 2 294 420 706 5 158 624 040 104 516 408 4 029 694 975 3 463 696 696 1 652 410 118 1 551 417 697 812 700 515 6 168 760 058 1 550 628 009 808 482 012 742 650 074 276 511 858 1 696 971 719 65 826 630 1 150 121 494 479 517 986 33 164 874 977 119 734 993 249 139

180 BM IDEA PROGRAM

807 141 638 169 826 000 32 667 092 526 929 806 70 844 000 287 258 585 103 023 500 2 016 032 000 474 196 441 578 700 000 473 479 317 128 720 404 523 130 918 577 939 000 1 132 328 272 245 388 929 15 354 000 843 407 000 97 411 818 339 009 000 28 861 157 350 966 500 87 251 707 199 614 000 1 734 282 694 2 509 958 000 532 818 100 147 246 000 1 326 306 720 129 526 000 58 069 490 4 529 809 785 2 018 123 473 4 120 161 316 40 040 400 1 307 677 396 3 003 118 359 500 834 857 160 158 000 399 843 139 2 653 444 130 635 360 166 423 760 620 235 007 247 204 237 094 904 893 544 28 083 111 852 026 000 76 401 505 15 044 431 618 299 749 435 841 205

Lengyeltóti Lenti Letenyei Makói Marcali Mátészalkai Mezőkovácsházi Mezőkövesdi Miskolci Mohácsi Monori Mórahalmi Móri Mosonmagyaróvári Nagyatádi Nagykállói Nagykanizsai Nagykátai Nyírbátori Nyíregyházi Orosházi Oroszlányi Ózdi Őriszentpéteri Paksi Pápai Pásztói Pécsi Pécsváradi Pétervásári Pilisvörösvári Polgári Püspökladányi Ráckevei Rétsági Salgótarjáni Sárbogárdi Sarkadi Sárospataki Sárvári Sásdi Sátoraljaújhelyi Sellyei Siklósi Siófoki Soproni Sümegi Szarvasi Szécsényi Szegedi Szeghalmi Székesfehérvári

28 38 45 53 57 48 40 28 66 72 5 23 5 9 47 20 62 61 44 112 35 9 48 21 51 46 35 93 16 37 6 12 48 14 24 99 30 25 34 27 49 45 58 66 14 17 31 17 31 24 56 28

341 680 245 1 556 912 445 404 226 356 2 401 020 462 770 630 190 1 029 401 931 783 365 416 821 081 509 1 601 435 743 929 343 882 49 995 748 891 904 106 18 154 023 45 184 115 451 877 237 587 862 757 3 946 499 686 908 127 259 1 023 845 891 8 488 878 459 2 183 710 632 158 068 037 1 985 481 277 570 181 490 426 124 416 521 205 370 3 479 383 398 2 165 508 018 106 436 427 704 325 039 105 900 744 668 614 077 3 747 124 992 327 322 295 192 676 399 2 445 696 118 2 184 225 743 427 074 520 2 752 929 144 625 888 163 355 197 128 1 231 505 152 431 706 280 470 717 275 166 383 583 594 247 386 470 001 308 1 233 686 892 846 142 919 1 120 891 757 2 723 375 671 4 242 121 498

222 374 902 711 612 514 203 777 508 1 997 785 723 271 100 372 628 476 000 520 263 786 401 614 100 659 809 946 568 104 000 29 834 100 361 829 274 9 441 664 21 150 000 192 585 492 309 445 301 2 486 006 754 555 551 803 517 172 200 4 690 528 500 1 075 696 865 125 851 026 687 063 833 125 902 099 223 483 389 286 475 621 1 015 871 317 1 658 907 244 63 606 000 342 137 000 48 489 523 251 412 000 1 038 581 900 106 851 249 82 380 033 1 125 845 723 378 829 479 258 847 201 385 843 031 296 751 736 216 353 000 492 686 870 353 401 000 254 084 345 82 488 258 234 300 000 260 353 465 287 371 000 374 212 578 563 716 094 1 248 960 788 3 654 780 514

VII. TERÜLETFEJLESZTÉSI FUNKCIÓ MŰKÖDÉSÉNEK ÉRTÉKELÉSE A KISTÉRSÉGI RENDSZERBEN Szekszárdi Szentendrei Szentesi Szentgotthárdi Szerencsi Szigetvári Szikszói Szobi Szolnoki Szombathelyi Tabi Tamási Tapolcai Tatabányai

58 10 26 16 57 58 33 27 39 21 51 88 36 9

2 971 894 606 1 542 809 505 2 297 328 479 776 692 166 4 558 281 737 800 364 802 249 278 628 323 771 841 5 174 245 715 920 899 227 714 496 649 1 001 391 475 2 073 709 146 108 598 346

2 197 294 907 1 100 701 777 976 326 480 329 891 188 1 783 516 969 629 528 073 115 600 080 216 206 337 2 201 748 429 674 196 899 244 509 526 519 360 503 860 373 868 40 905 000

Tatai Téti Tiszafüredi Tiszaújvárosi Tiszavasvári Törökszentmiklósi Váci Várpalotai Vásárosnaményi Vasvári Veszprémi Zalaegerszegi Zalaszentgróti Zirci

8 58 61 21 20 27 13 4 65 28 14 58 36 22

149 929 396 1 915 493 261 1 172 460 742 2 975 762 504 177 074 952 6 398 488 483 1 491 387 225 20 244 150 1 180 833 676 207 262 308 2 559 884 816 2 040 315 076 773 130 830 181 139 284

50 219 000 789 724 032 610 642 943 993 162 951 98 702 875 1 525 548 329 1 163 764 000 9 709 500 696 109 000 141 734 088 1 973 848 839 819 219 791 356 310 249 129 680 906

Kistérségek 2004. évben nyertes projektjei össz db Abai 15 Abaúj–Hegyközi 12 Adonyi 3 Ajkai 22 Aszódi 4 Bácsalmási 12 Bajai 54 Baktalórántházi 17 Balassagyarmati 17 Balatonalmádi 3 Balatonföldvári 7 Balatonfüredi 7 Balmazújvárosi 5 Barcsi 28 Bátonyterenyei 15 Békéscsabai 9 Békési 10 Bélapátfalvai 9 Berettyóújfalui 30 Bicskei 6 Bodrogközi 6 Bonyhádi 32 Budaörsi 2 Budapest 50 Ceglédi 27 Celldömölki 23 Csengeri 2 Csepregi 11 Csongrádi 11 Csornai 45 Csurgói 14 Dabasi 4 Debreceni 3 Derecske-Létavértes 11 Kistérség

össz jóváh ktg össz jóváh tam 96 469 293 71 190 342 316 017 306 74 400 000 427 109 000 375 737 000 1 403 420 761 429 838 089 71 303 680 32 106 431 148 235 087 120 140 459 1 618 602 849 952 815 381 271 892 054 194 039 000 229 785 875 141 452 942 583 434 933 294 434 047 37 745 636 24 368 817 587 389 326 101 725 708 3 342 276 000 1 313 890 000 80 734 974 56 978 386 1 783 250 565 1 026 587 341 3 016 075 923 2 669 388 209 264 018 559 108 856 503 88 079 885 51 815 000 199 827 180 167 248 000 24 761 515 14 512 000 1 088 945 851 571 883 000 87 513 931 55 358 611 317 117 152 226 336 000 9 149 087 000 5 941 153 000 598 669 699 389 396 418 320 684 570 170 843 006 22 622 173 18 128 000 36 282 650 21 100 317 216 677 519 169 303 760 538 162 266 441 374 000 1 455 524 602 974 341 337 83 917 781 42 935 821 3 046 105 227 2 968 800 000 1 222 315 282 1 085 667 000

össz össz jóváh össz jóváh ktg db tam Dombóvári 29 2 264 948 879 1 744 404 231 Dorogi 8 47 793 626 16 916 744 Dunakeszi 2 707 815 496 545 659 000 Dunaújvárosi 6 2 236 072 531 1 504 498 862 Edelényi 18 517 870 530 138 443 990 Egri 18 809 219 829 465 442 000 Encsi 11 1 067 971 500 109 200 000 Enyingi 8 70 792 414 51 573 278 Ercsi 1 6 695 000 4 686 000 Esztergomi 8 61 449 948 19 479 000 Fehérgyarmati 13 342 031 798 248 201 000 Fonyódi 17 125 117 854 71 293 216 Füzesabonyi 18 350 044 176 279 143 000 Gárdonyi 4 10 809 108 5 655 500 Gödöllői 5 1 244 651 997 911 901 142 Gyáli 5 647 615 710 467 340 000 Gyöngyösi 17 3 371 245 692 1 398 226 000 Győri 18 1 292 869 300 1 028 373 000 Gyulai 5 1 066 152 140 463 135 830 Hajdúböszörményi 3 2 823 842 000 620 266 000 Hajdúhadházi 13 2 052 191 177 772 858 000 Hajdúszoboszlói 4 1 036 068 145 430 138 000 Hatvani 12 110 025 813 68 124 000 Hevesi 16 249 605 937 182 100 000 Hódmezővásárhelyi 6 45 816 396 32 056 160 Ibrány–Nagyhalászi 9 151 693 830 104 696 100 Jánoshalmi 16 139 802 117 72 262 178 Jászberényi 32 754 729 462 550 715 944 Kalocsai 51 493 561 963 334 096 382 Kaposvári 61 3 450 740 647 2 474 679 057 Kapuvári 13 58 608 554 30 289 000 Karcagi 13 443 469 924 239 923 286 Kazincbarcikai 10 98 351 064 45 347 000 Kecskeméti 51 4 267 133 105 3 477 917 379 Kistérség

181

KISTÉRSÉGI MÓDSZERTAN Keszthely–Hévízi Kisbéri Kiskőrösi Kiskunfélegyházai Kiskunhalasi Kiskunmajsai Kisteleki Kisvárdai Komáromi Komlói Körmendi Kőszegi Kunszentmártoni Kunszentmiklósi Lengyeltóti Lenti Letenyei Makói Marcali Mátészalkai Mezőcsáti Mezőkovácsházi Mezőkövesdi Mezőtúri Miskolci Mohácsi Monori Mórahalmi Móri Mosonmagyaróvári Nagyatádi Nagykállói Nagykanizsai Nagykátai Nyírbátori Nyíregyházi Orosházi Oroszlányi Ózdi Őriszentpéteri Paksi Pannonhalmai Pápai Pásztói Pécsi Pécsváradi Pétervásári Pilisvörösvári Polgári Püspökladányi Ráckevei Rétsági

12 33 33 22 22 15 14 31 9 26 12 8 29 28 14 42 17 29 46 18 5 12 12 17 29 61 8 21 6 7 28 7 24 32 14 28 5 4 31 25 22 24 31 10 46 26 19 6 7 14 5 9

182 BM IDEA PROGRAM

133 218 276 4 515 825 882 577 507 787 1 190 854 589 276 688 900 139 715 852 217 111 871 2 987 235 934 116 020 039 357 678 965 34 661 875 30 857 571 1 051 269 940 310 742 562 66 208 939 549 879 128 81 189 154 530 713 939 2 169 471 688 1 828 027 718 355 461 420 420 682 155 1 550 731 376 1 723 364 340 2 623 798 899 331 529 113 979 395 994 325 417 446 44 767 245 30 998 141 171 647 213 800 916 176 931 990 561 2 705 211 579 2 058 993 469 2 876 151 143 638 548 187 79 797 331 1 283 381 904 793 210 800 322 416 008 180 783 789 2 982 565 121 578 074 061 1 785 938 310 843 661 170 352 188 206 511 869 980 832 125 906 1 571 960 806 84 767 992 407 737 000

51 497 374 4 345 220 002 339 184 777 201 941 725 158 704 008 109 745 238 183 742 748 1 596 727 000 27 336 800 293 900 000 15 515 875 13 554 822 870 223 288 244 174 686 37 396 383 90 909 293 48 543 375 424 649 403 1 839 564 676 312 934 000 250 203 000 208 308 945 492 075 000 1 605 104 705 1 949 721 987 194 032 000 754 165 036 276 736 016 14 113 595 14 262 709 100 454 090 195 428 000 691 997 718 1 279 837 639 1 657 574 500 1 841 382 300 565 203 025 60 395 933 713 016 000 144 844 436 101 108 498 122 860 000 1 638 930 337 247 630 993 1 509 099 299 652 014 000 243 184 645 350 091 232 426 850 748 682 517 000 47 791 529 223 705 000

Salgótarjáni Sárbogárdi Sarkadi Sárospataki Sárvári Sásdi Sátoraljaújhelyi Sellyei Siklósi Siófoki Sopron–Fertődi Sümegi Szarvasi Szécsényi Szegedi Szeghalmi Székesfehérvári Szekszárdi Szentendrei Szentesi Szentgotthárdi Szentlőrinci Szerencsi Szigetvári Szikszói Szobi Szolnoki Szombathelyi Tabi Tamási Tapolcai Tatabányai Tatai Téti Tiszafüredi Tiszaújvárosi Tiszavasvári Tokaji Törökszentmiklósi Váci Várpalotai Vásárosnaményi Vasvári Veresegyházi Veszprémi Zalaegerszegi Zalaszentgróti Zirci

37 17 12 17 19 34 20 61 74 8 17 10 3 20 15 16 7 32 4 27 7 32 21 48 15 21 30 13 20 57 15 9 10 23 28 9 8 8 18 4 1 19 17 3 6 37 16 15

3 682 484 215 74 279 038 124 920 298 170 501 549 816 483 488 154 356 211 398 110 500 155 151 590 280 008 887 323 823 613 307 848 595 121 513 575 120 200 000 239 009 087 2 935 020 136 596 681 665 466 497 996 431 606 473 1 075 953 459 2 028 464 912 58 929 375 138 751 794 4 504 167 406 338 307 667 88 960 317 727 008 056 2 283 839 809 2 692 657 001 64 117 219 422 351 567 1 830 807 844 1 235 478 778 123 700 262 234 807 441 571 939 419 262 531 450 3 168 848 161 413 109 968 344 606 417 212 771 370 11 728 875 936 644 511 143 541 915 37 671 000 1 833 979 428 1 777 023 493 702 616 997 927 780 658

3 546 837 468 49 420 840 91 126 158 136 862 750 419 013 225 118 834 000 172 500 000 129 870 000 212 942 000 138 179 042 119 750 000 101 006 568 59 280 000 108 797 000 2 487 897 498 317 188 300 162 186 600 332 309 201 439 009 000 1 235 741 833 30 182 813 97 114 190 2 212 995 000 215 726 885 57 514 000 203 693 365 1 461 908 491 2 514 528 250 47 081 783 343 817 781 776 893 258 1 063 988 500 31 603 000 153 543 000 325 577 078 110 688 035 1 619 731 000 352 593 000 191 611 965 41 000 000 8 210 212 257 288 000 91 578 655 24 000 000 783 446 417 1 327 204 051 68 983 669 841 453 193


Kistérségi összesítés a települési önkormányzatok 2002. évben nyertes projektjeirol

to tt p ro je kt e k

Jóváhagyott tám. Jóváhagyott összkts

N W

E S

Benyújtott projektek száma 2 - 16 17 - 3 0 31 - 4 9 50 - 8 0 81 - 1 31

183


3. melléklet Kistérségi munkaszervezetek központi támogatása 363 600 e Ft felosztása a Kedvez- Település- képzett te- százalákos Megye, kistérség képzett telepüményezett szám lepülésszám megoszlás lésszám alapján 487 000 000 1 1 Budapest Bács-Kiskun Bajai Bácsalmási Kalocsai Kecskeméti Kiskőrösi Kiskunfélegyházai Kiskunhalasi Kiskunmajsai Kunszentmiklósi Jánoshalmai

_+4 500 000

1,5 2 1,5 1 1,5

20 8 20 18 15

30,0 16,0 30,0 18,0 22,5

3,79% 0,65% 0,35% 0,65% 0,39% 0,49%

1,5 1,5 1,5 1,5 2

11 9 4 10 4

16,5 13,5 6,0 15,0 8,0

0,36% 0,29% 0,13% 0,32% 0,17%

1 737 218 1 421 360 631 715 1 579 289 842 287

6 237 218 5 921 360 5 131 715 6 079 289 5 342 287

52 221 814 3 000 649 6 790 942 5 685 439 7 370 014 8 370 230 9 686 304 4 106 151 3 000 649 4 211 437

92 721 814 7 500 649 11 290 942 10 185 439 11 870 014 12 870 230 14 186 304 8 606 151 7 500 649 8 711 437

13 266 025 526 430 3 790 293 1 579 289 2 316 290 947 573 1 895 146 1 579 289 631 715

49 266 025 5 026 430 8 290 293 6 079 289 6 816 290 5 447 573 6 395 146 6 079 289 5 131 715

Baranya Komlói Mohácsi Sásdi Sellyei Siklósi Szigetvári Pécsi Pécsváradi Szentlőrinci

1,5 1,5 2 2 1,5 2 1 1,5 2

19 43 27 35 53 46 39 19 20

28,5 64,5 54,0 70,0 79,5 92,0 39,0 28,5 40,0

10,72% 0,62% 1,39% 1,17% 1,51% 1,72% 1,99% 0,84% 0,62% 0,86%

Békés Békéscsabai Mezőkovácsházai Orosházai Sarkadi Szarvasi Szeghalomi Békési Gyulai

1 2 1,5 2 1,5 2 1,5 1

5 18 10 11 6 9 10 6

5,0 36,0 15,0 22,0 9,0 18,0 15,0 6,0

2,72% 0,11% 0,78% 0,32% 0,48% 0,19% 0,39% 0,32% 0,13%

184 BM IDEA PROGRAM

18 477 678 3 158 577 1 684 575 3 158 577 1 895 146 2 368 933

63 477 678 7 658 577 6 184 575 7 658 577 6 395 146 6 868 933


Borsod-Abaúj-Zemplén Miskolci Edelényi Encsi Kazincbarcikai Mezőkövesdi Ózdi Sárospataki Sátoraljaújhelyi Szerencsi Szikszói Tiszaújvárosi Abaúj–Hegyközi Bodrogközi Mezőcsáti Tokaji

1 2 2 1,5 1,5 2 2 1,5 2 2 1,5 2 2 2 2

40 46 35 33 21 29 16 19 18 23 16 24 17 9 11

40,0 92,0 70,0 49,5 31,5 58,0 32,0 28,5 36,0 46,0 24,0 48,0 34,0 18,0 22,0

13,61% 0,86% 1,99% 1,51% 1,07% 0,68% 1,25% 0,69% 0,62% 0,78% 0,99% 0,52% 1,04% 0,74% 0,39% 0,48%

66 277 484 4 211 437 9 686 304 7 370 014 5 211 653 3 316 506 6 106 583 3 369 149 3 000 649 3 790 293 4 843 152 2 526 862 5 053 724 3 579 721 1 895 146 2 316 290

133 777 484 8 711 437 14 186 304 11 870 014 9 711 653 7 816 506 10 606 583 7 869 149 7 500 649 8 290 293 9 343 152 7 026 862 9 553 724 8 079 721 6 395 146 6 816 290

9 423 089 631 715

40 923 089 5 131 715

Csongrád Csongrádi Hódmezővásárhelyi Kisteleki Makói Mórahalomi Szegedi Szentesi

1,5

4

6,0

1,93% 0,13%

1 2 1,5 2 1 1,5

4 6 17 9 12 8

4,0 12,0 25,5 18,0 12,0 12,0

0,09% 0,26% 0,55% 0,39% 0,26% 0,26%

421 144 1 263 431 2 684 791 1 895 146 1 263 431 1 263 431

4 921 144 5 763 431 7 184 791 6 395 146 5 763 431 5 763 431

Fejér Bicskei Dunaújvárosi Enyingi Gárdonyi Móri Sárbogárdi Székesfehérvári Abai Adonyi Ercsi

1 1 1,5 1 1 1,5 1 1,5 1 1

16 9 9 8 14 10 18 9 8 7

16,0 9,0 13,5 8,0 14,0 15,0 18,0 13,5 8,0 7,0

2,64% 0,35% 0,19% 0,29% 0,17% 0,30% 0,32% 0,39% 0,29% 0,17% 0,15%

12 844 882 1 684 575 947 573 1 421 360 842 287 1 474 003 1 579 289 1 895 146 1 421 360 842 287 737 001

57 844 882 6 184 575 5 447 573 5 921 360 5 342 287 5 974 003 6 079 289 6 395 146 5 921 360 5 342 287 5 237 001

1,5 1 1

34 27 19

51,0 27,0 19,0

4,70% 1,10% 0,58% 0,41%

22 899 687 5 369 582 2 842 720 2 000 432

54 399 687 9 869 582 7 342 720 6 500 432

1 1 1,5 1,5

26 39 19 18

26,0 39,0 28,5 27,0

0,56% 0,84% 0,62% 0,58%

2 737 434 4 106 151 3 000 649 2 842 720

7 237 434 8 606 151 7 500 649 7 342 720

Győr-MosonSopron Csornai Győri Kapuvári Mosonmagyaróvári Sopron–Fertődi Téti Pannonhalmai

185


Hajdú-Bihar Balmazújvárosi Berettyóújfalui Debreceni Hajdúböszörményi Hajdúszoboszlói Polgári Püspökladányi Derecske– Létavértesi Hajdúhadházi

2 2 0

4 29 1

8,0 58,0 0,0

3,31% 0,17% 1,25% 0,00%

16 108 745 842 287 6 106 583 0

52 108 745 5 342 287 10 606 583 0

1,5 1,5 2 2

3 4 6 13

4,5 6,0 12,0 26,0

0,10% 0,13% 0,26% 0,56%

473 787 631 715 1 263 431 2 737 434

4 973 787 5 131 715 5 763 431 7 237 434

1,5 2

11 11

16,5 22,0

0,36% 0,48%

1 737 218 2 316 290

6 237 218 6 816 290

19 425 251 1 474 003 3 579 721 3 000 649 2 526 862 1 895 146 4 211 437 2 737 434

50 925 251 5 974 003 8 079 721 7 500 649 7 026 862 6 395 146 8 711 437 7 237 434

Hevesi Egri Hevesi Füzesabonyi Gyöngyösi Hatvani Pétervásárai Bélapátfalvai

1 2 1,5 1 1,5 2 2

14 17 19 24 12 20 13

14,0 34,0 28,5 24,0 18,0 40,0 26,0

3,99% 0,30% 0,74% 0,62% 0,52% 0,39% 0,86% 0,56%

Komárom-Esztergom Dorogi Esztergomi Kisbéri Komáromi Oroszlányi Tatai Tatabányai

1 1 1,5 1 1,5 1 1

15 9 17 9 6 10 10

15,0 9,0 25,5 9,0 9,0 10,0 10,0

1,89% 0,32% 0,19% 0,55% 0,19% 0,19% 0,22% 0,22%

9 212 518 1 579 289 947 573 2 684 791 947 573 947 573 1 052 859 1 052 859

40 712 518 6 079 289 5 447 573 7 184 791 5 447 573 5 447 573 5 552 859 5 552 859

Nógrád Balassagyarmati Bátonyterenyei Pásztói Rétsági Salgótarjáni Szécsényi

1,5 2 1,5 1,5 2 2

28 14 26 25 23 13

42,0 28,0 39,0 37,5 46,0 26,0

4,72% 0,91% 0,61% 0,84% 0,81% 0,99% 0,56%

23 004 972 4 422 008 2 948 006 4 106 151 3 948 222 4 843 152 2 737 434

50 004 972 8 922 008 7 448 006 8 606 151 8 448 222 9 343 152 7 237 434

9,0 22,5 10,0 13,0 15,0 19,5 20,0

4,46% 0,19% 0,49% 0,22% 0,28% 0,32% 0,42% 0,43%

21 741 541 947 573 2 368 933 1 052 859 1 368 717 1 579 289 2 053 075 2 105 718

89 241 541 5 447 573 6 868 933 5 552 859 5 868 717 6 079 289 6 553 075 6 605 718

Pest Aszódi Ceglédi Dabasi Gödöllői Monori Nagykátai Ráckevei

1 1,5 1 1 1 1,5 1

186 BM IDEA PROGRAM

9 15 10 13 15 13 20


Szobi Váci Budaörsi Dunakeszi Gyáli Pilisvörösvári Szentendrei Veresegyházi

1,5 1 1 1 1 1 1 1

13 19 10 3 7 18 13 8

19,5 19,0 10,0 3,0 7,0 18,0 13,0 8,0

0,42% 0,41% 0,22% 0,06% 0,15% 0,39% 0,28% 0,17%

2 053 075 2 000 432 1 052 859 315 858 737 001 1 895 146 1 368 717 842 287

6 553 075 6 500 432 5 552 859 4 815 858 5 237 001 6 395 146 5 868 717 5 342 287

Somogy Barcsi Csurgói Fonyódi Kaposvári Lengyeltóti Marcali Nagyatádi Siófoki Tabi Balatonföldvári

2 2 1,5 1 2 1,5 1,5 1 2 1,5

26 18 14 77 10 34 18 10 25 13

52,0 36,0 21,0 77,0 20,0 51,0 27,0 10,0 50,0 19,5

7,86% 1,12% 0,78% 0,45% 1,66% 0,43% 1,10% 0,58% 0,22% 1,08% 0,42%

38 271 430 5 474 868 3 790 293 2 211 004 8 107 015 2 105 718 5 369 582 2 842 720 1 052 859 5 264 296 2 053 075

83 271 430 9 974 868 8 290 293 6 711 004 12 607 015 6 605 718 9 869 582 7 342 720 5 552 859 9 764 296 6 553 075

19 11 49 32 26 9 20 9 10 27

38,0 22,0 98,0 48,0 52,0 18,0 40,0 9,0 15,0 54,0

9,25% 0,82% 0,48% 2,12% 1,04% 1,12% 0,39% 0,86% 0,19% 0,32% 1,17%

45 062 372 4 000 865 2 316 290 10 318 020 5 053 724 5 474 868 1 895 146 4 211 437 947 573 1 579 289 5 685 439

94 562 372 8 500 865 6 816 290 14 818 020 9 553 724 9 974 868 6 395 146 8 711 437 5 447 573 6 079 289 10 185 439

17

34,0

0,74%

3 579 721

8 079 721

12 686 953 2 842 720 789 644 2 316 290 1 789 861 2 737 434

44 186 953 7 342 720 5 289 644 6 816 290 6 289 861 7 237 434

1 421 360 789 644

5 921 360 5 289 644

Szabolcs-Szatmár-Bereg Baktalórántházai 2 Csengeri 2 Fehérgyarmati 2 Kisvárdai 1,5 Mátészalkai 2 Nagykállói 2 Nyírbátori 2 Nyíregyházai 1 Tiszavasvári 1,5 Vásárosnaményi 2 Ibrány– Nagyhalászi 2 Jász-Nagykun-Szolnok Jászberényi Karcagi Kunszentmártoni Szolnoki Tiszafüredi Törökszentmiklósi Mezőtúri

1,5 1,5 2 1 2

18 5 11 17 13

27,0 7,5 22,0 17,0 26,0

2,61% 0,58% 0,16% 0,48% 0,37% 0,56%

1,5 1,5

9 5

13,5 7,5

0,29% 0,16%

187

KISTÉRSÉGI MÓDSZERTAN Tolna Bonyhádi Dombóvári Paksi Szekszárdi Tamási

1,5 1,5 1,5 1 2

21 16 14 26 31

31,5 24,0 21,0 26,0 62,0

3,56% 0,68% 0,52% 0,45% 0,56% 1,34%

17 319 533 3 316 506 2 526 862 2 211 004 2 737 434 6 527 727

39 819 533 7 816 506 7 026 862 6 711 004 7 237 434 11 027 727

27 742 839 4 422 008 1 789 861 2 632 148 1 579 289 4 632 580 3 263 863 1 579 289 4 211 437 3 632 364

68 242 839 8 922 008 6 289 861 7 132 148 6 079 289 9 132 580 7 763 863 6 079 289 8 711 437 8 132 364

Vas Celldömölki Csepregi Körmendi Kőszegi Őriszentpéteri Sárvári Szentgotthárdi Szombathelyi Vasvári

1,5 1 1 1 2 1 1 1 1,5

28 17 25 15 22 31 15 40 23

42,0 17,0 25,0 15,0 44,0 31,0 15,0 40,0 34,5

5,70% 0,91% 0,37% 0,54% 0,32% 0,95% 0,67% 0,32% 0,86% 0,75%

Veszprém Ajkai Balatonalmádi Balatonfüredi Pápai Sümegi Tapolcai Várpalotai Veszprémi Zirci

1,5 1 1 1,5 1,5 1,5 1 1 1,5

39 12 20 49 21 33 6 20 17

58,5 12,0 20,0 73,5 31,5 49,5 6,0 20,0 25,5

6,41% 1,26% 0,26% 0,43% 1,59% 0,68% 1,07% 0,13% 0,43% 0,55%

31 217 274 6 159 226 1 263 431 2 105 718 7 738 515 3 316 506 5 211 653 631 715 2 105 718 2 684 791

71 717 274 10 659 226 5 763 431 6 605 718 12 238 515 7 816 506 9 711 653 5 131 715 6 605 718 7 184 791

Zala Keszthely–Hévízi Lenti Letenyei Nagykanizsai Zalaegerszegi Zalaszentgróti

1 1 1,5 1 1 1,5

27 51 28 48 79 24

27,0 51,0 42,0 48,0 79,0 36,0

6,12% 0,58% 1,10% 0,91% 1,04% 1,71% 0,78%

29 795 914 2 842 720 5 369 582 4 422 008 5 053 724 8 317 587 3 790 293

56 795 914 7 342 720 9 869 582 8 922 008 9 553 724 12 817 587 8 290 293

3145

4 625,5

100,00%

487 000 000

1 234 000 000

Összesen Minimális összeg: Maximális összeg:

188 BM IDEA PROGRAM

4 815 858 14 818 020

VIII. FEJEZET Németh Jenő

A KISTÉRSÉGI TERVEZÉS RENDELTETÉSE, SZÜKSÉGESSÉGE A TÖBBCÉLÚ TÁRSULÁSI RENDSZERBEN Z Z Z Z Z Z Z Z Z Z

KÖZFELADAT-ELLÁTÁS DECENTRALIZÁCIÓJA ÉS MUNKAMEGOSZTÁSA VIDÉKFEJLESZTÉSSEL KAPCSOLATOS VIZSGÁLATOK HATÁSA KISTÉRSÉGI, TELEPÜLÉSI IDENTITÁS JELLEMZŐI TERVEZÉSRŐL ÉS TERÜLETFEJLESZTÉSRŐL TÉRSÉGFEJLESZTÉSI KONCEPCIÓ HATÁSA A TERVEZÉSRE TERVEZÉS SAJÁTOSSÁGA, RENDELTETÉSE FELADATOK TERVEZÉSÉNEK INTÉZMÉNYESÍTHETŐ FORMÁI EURÓPAI KÖZIGAZGATÁSI TÉR HATÁSA A TELEPÜLÉS ÉS TÉRSÉGFEJLESZTÉSRE ÚJ SZEMLÉLET A HAZAI TELEPÜLÉSFEJLESZTÉS REFORMJÁHOZ KISTÉRSÉGI TERVEZÉS ÉS TELEPÜLÉSTERVEZÉS KAPCSOLATA

A kialakulás alatt lévő kistérségi rendszer új típusú települési érdekegyeztetésre épített területigazgatási és tervezési formáció. A város(ok) és vonzáskörzetük alkotta kistérségek képesek olyan méretgazdaságossági keretet kínálni, amelyek a települési önkormányzatok jogait tiszteletben tartják. A hatékony és gazdaságos közigazgatás biztosításával, összehangolt terület és településfejlesztési, üzemeltetési követelményekkel, optimálisnak tekintendő közszolgáltatási, gazdaságfejlesztő önszerveződést alakítanak ki. A kistérségi települések jövőbeni együttműködései - a fentiek miatt tudatos és előre látó, komplett tervezési munkán kell hogy alapuljanak - nem szűkíthetők le a többcélú kistérségi társulások, a kistérségi fejlesztések tervezésre. Az elmúlt időszakban a szaktudományok képviselői megfogalmazták azt az álláspontot, hogy „a magyar társadalmi változások, továbbá a nemzetközi - döntően Európai Uniós - hatások következményeként már a közeljövőben is új területigazgatási egységekben és követelmények szerint, újjá alakuló gazdasági-, politikai hatások között kell megtalálni az életlehetőségeket és ennek tudatában tervezni a jövőt”. Az így kialakuló összetettséget és bonyolultságot kívánjuk az elkövetkezőkben bemutatni. Próbálunk választ adni azokra a kérdésekre, melyek a kistérségi rendszer tervezése szempontjából mérlegelendőek. E kérdések többek között: Milyen államszervezési elvek hatnak a területi-települési decentralizációs folyamatokra? Milyen összefüggésekkel kell számolni a vidékfejlesztés és a kistérségek jövőképének kialakítása, megtervezése kapcsán? Milyen hatása van a kistérségi, települési identitásnak a tervezési politikára? Mit értünk tervezésen; ezen belül területfejlesztésen? Milyen célok, tervezési szempontok fogalmazódnak meg a kistérségek jövőképének kialakításával kapcsolatosan? Melyek a kistérségi tervezés sajátosságai és intézményesíthető for189


mái? Milyen összefüggésekkel kell számolni az Európai Közigazgatási Tér és térségpolitika hatásaként a kistérségi tervezés, a településtervezés és jövőkép kialakításánál? 1. A közfeladat-ellátás decentralizációjának és munkamegosztásának tükröződése a helyi közigazgatásban 1.1. A közigazgatás feladat- és szervezetrendszerében mind horizontálisan, mind vertikálisan jelentős tervezési és szervezési törvényszerűségeket, összefüggéseket, kölcsönhatásokat, és ezt tükröző alrendszereket különböztethetünk meg. A közigazgatás rendszerét helyi szinten is államigazgatási, illetőleg önkormányzati alrendszerekre bontjuk. A helyi közigazgatás az állam egyik legnagyobb szervezeti egysége. Nagysága, bonyolultsága elkerülhetetlenné teszi a település- és térségtervezést, a közszolgáltatások, továbbá a közhatalom gyakorlásának megfelelő munkamegosztását, részben a hatalommegosztását. E munkamegosztás - a rendszerszerű feladattervezés - a közigazgatás helyi egységeinél, döntően az önkormányzati alrendszerben jelenik meg. Az önkormányzati feladat- és hatáskörellátás, a megvalósítás mélysége szempontjából több fokozatú lehet: (egyrészt) teljes önállósággal végzett ügyek megoldása saját szervezettel, vagy társulva és a helyi társadalom egyéb szereplőivel partnerségben ellátva; (másrészt) végrehajtási önállósággal végezve; valamint végrehajtási kötelezettséggel, felügyelettel ellátott feladatok és ügyek. A több-kevesebb önállóságot felmutató önkormányzati területi, települési egységeknél a hatalommegosztás értelemszerűen mindig csak viszonylagos lehet. A fentiekből következik a helyi önkormányzati önállóság, a demokratikus jogállam berendezkedésének decentralizált, államszervezési formája. Az önkormányzati típusú megoldáshoz kapcsolódnak olyan sajátos önkormányzati tartalmú struktúrák, szervezeti egységek, amelyek létüket jellemző módon több önkormányzat elhatározásának köszönhetik. Kiegészítő decentralizációs formák az önkormányzatok társulásai, szövetségei. Közös jellemzőjük, hogy e szervezeteket és ellátandó feladatrendszerűket a helyi önkormányzatok alakítják ki. A területi tagolódásnak lényeges megjelenési formáját képviselik a kistérségi, ezen belül a települési kapcsolatok, viszonyok. A területi közigazgatás-szervezésnek, együttműködésnek irányát az önkormányzati szintek egymáshoz való viszonyai, illetőleg a feladat- és hatáskör telepítés szabályai, a szubszidiaritás eszméje határozza meg. Ezen alapelvek figyelembe vételével a szintek közötti munkamegosztás szervezése úgy történik, mintha vertikális szerveződés alakulna ki. Ilyen szerveződések az önkormányzati integrációs formák, különösképpen a kistérségi többcélú társulások. A Helyi Önkormányzatok Európai Chartája kinyilvánítja, hogy a települési szint elsőbbsége nem csak kizárólagosan, hanem általában érvényesül a helyi közfeladatok teljesítésében. 190 BM IDEA PROGRAM

VIII. KISTÉRSÉGI TERVEZÉS RENDELTETÉSE

A szubszidiaritás elvével összeegyeztethető a helyi hatalom korlátozásának és egyben a beavatkozás szükségességének és szabályozásának elve. (Pl. differenciált pénzügyi szabályozás.) A településközi együttműködés szabályozási, befolyásolási és közös tervezési elvét, szervezeti kereteit a törvények határozzák meg. A kistérségi társulás típusától függően kerül sor a különféle döntési kompetenciáknak és az egyetértési jogok gyakorlásának, a közös szervezet és a tagok viszonyának kialakítására. A kistérségi társulás, mint kiegészítő decentralizációs forma, teljes mértékben horizontálisan építkező intézmény, mely nem borítja fel a települési hatalommegosztás helyi rendszerét. A kistérségi reformok európai alapfilozófiája az, hogy a székhely település szerepkörét a vonzáskörzetével egy térségében, területileg arányosan, szabályozott társulási rendszerben kell integrálni. Ennek következtében a kistérségbe tartozó települések együttesen alkossák a kistérségi fejlesztés-tervezés és a közszolgáltatásszervezés hatékonysági és minőségi szempontjait. A magyar helyi közigazgatás az európai közigazgatási tér részévé vált. A közigazgatás reformjai és a hatékonyabb közigazgatási egységek megteremtése a községi önállóság megtartása közötti kompromisszum révén érvényesül. A kistérségi (városkörnyéki) társulási struktúrák mellett a mikro-térségi lehatárolási szempontok is érvényesítendők, ilyenek a táji adottságok, racionális méret-hatékony intézményszervezés, a hivatali szervezet elérhetősége az állampolgárok számára, valamint a már kialakult kulturális, történelmi, szervezeti és gazdasági kapcsolatok. A helyi közigazgatás modernizációja arra törekszik, hogy az önkormányzatok feleljenek meg a hatékony feladatellátó képesség mellett az állampolgárok közigazgatásba való részvétel lehetőségének. A nemzetközi tapasztalatok is azt mutatják, hogy minél kisebb egy önkormányzat, annál kisebb a feladatmegoldó képessége és a súlya kifelé, s annál nagyobb a szükségessége annak, hogy saját feladatainak egyre nagyobb hányadát oldja meg közösen társulva, hatékonyan működtethető közös szervezettel. Ezért fontos szervezési elv az, hogy az önkormányzás mint funkció a településméretnek is függvénye. Akkor beszélhetünk eredményes demokráciáról, ha van mit vezetni, van miről tervezni, dönteni, vagyis a település (vagy településcsoport) közszolgáltatása egy bizonyos méretet elér. A megfelelő méretű kistérségi integrációs struktúrákban az emberi problémák megoldásának tipikus eszköze az átlátható tervezés, szervezés, amit megfelelő intézményrendszer segítségével biztosítani kell és lehet. A reformfolyamat tervezésének végrehajtásánál mindig számításba kell venni azt, hogy sem a méret, sem a polgárközelség előnyei nem abszolutizálhatók. 1.2. A hazánkban létrejött önkormányzati rendszerben a mindenáron önállóságra való törekvés, sok esetben káros tendenciákat is okozott, és a körzeti, kiváltképpen a kistérségi együttműködési formákat háttérbe szorította. A területfejlesztés és a statisztikai vizsgálhatóság miatt a KSH 1994-re elkészítette az ország statisztikai kör191


zeti beosztását, mely lényegében a korábbi városkörnyék beosztását követte. A területfejlesztésről, valamint a kistérségi többcélú társulásokról szóló törvény előkészítésével párhuzamosan 2004-ben újabb lehatárolás, vizsgálat történt és 168 kistérséget határozott meg a törvény. A magyar településhálózat tervszerű fejlesztését az elmúlt évtizedek során kedvezőtlen folyamatok jellemezték. Ennek következtében korszerűnek tekinthető stabil település- és térségszerkezeti irány nem tudott kialakulni. A rendszerváltozást követően az önkormányzati rendszer megerősítette a települések önállóságát, ugyanakkor ellehetetlenítette a különböző térségi, területi szintek fejlődését és szervezettségét, a tervszerűséget biztosító integrációs funkcióját. A településrendszer fejlődésében való tudatos állami- és területi szerepvállalás e folyamatot minimálissá tette és az önkormányzati rendszer számos kedvezőtlen tulajdonsága nyilvánvalóvá vált. A társadalmi változások miatt fokozatosan felerősödtek a környezeti problémák, közszolgáltatási, ellátási gondok, a jövő igényeivel aránytalan torz fejlesztések. A magyar településhálózat népesség szerkezete elaprózott, ezer fő alatti település népességi kategóriába tartozik a települések 75 %-a. Alapvetően változott a városi szerkezet, a rendszerváltozás óta több mint 110 település kapott városi rangot. Formai szempontból városhiányos térségről nem beszélhetünk. Ma a városok a településhálózat dinamikus elemei viszont az új városok nagyságukat és funkciójukat tekintve sem képesek térségszervező feladatot ellátni, és saját települési infrastrukturális mutatóik is elmaradnak a városi életmód esetében elvárhatótól. (E városok többsége a politika által csinált város.) A magyar településrendszer jellegzetes elemei az aprófalvak. Ezen települések infrastruktúrája fejletlen, a helyi szolgáltatások színvonala legtöbbször alacsony, ami sokszor a rossz elérhetőséggel, az ingázás (nincs helyben munkahely) kényszerével találkozik. Mindezekből adódóan az aprófalvak népességmegtartó ereje alacsony, esetükben a demográfiai erózió erőteljesen érvényesül. A nehéz anyagi helyzetben lévő települések helyzete tovább romlik, az önkormányzatok tevékenysége sok esetben a segélyek kifizetésére korlátozódik, a lakásállomány leromlik, fokozódnak a társadalmi problémák, a bűnözés, az önpusztító életmód, az egészségi állapot, szociális helyzet romlása. Az inaktív települések egy részét nemcsak az elnéptelenedés, hanem a szegregáció is veszélyezteti. Különösen jellemző ez olyan településeken, ahol a szegregáció etnikai színezetet kap. A romák társadalmi integrációját alapvetően gátolja, ha térben is elkülönülten élnek. A kedvezőtlen társadalmi-gazdasági helyzet, a tulajdonviszonyok átalakulása, sok helyen egyes településrészek gazdátlanná válását jelentette, a települési környezet állapotának romlásához vezetett. Az elmúlt évtizedek során a közigazgatás az életviszonyok egyre több és több területén vállalt feladatot, s így gyakran még olyan hatáskörök is a közigazgatás kompetenciájává váltak, amelyek nemcsak elviselhetetlen költségvetési terhet, hanem túlburjánzó, rosszul teljesítő, kicsi hatékonysággal dolgozó, átláthatatlan és ellenőrizhetetlen, elidegenedett bürokráciát is eredményeztek. Ez azzal a konzekvenciával járt, 192 BM IDEA PROGRAM


hogy a megvalósítási, végrehajtási felelősség a közszférában nem biztosítható és öszszekeveredik különböző szintek között. A feladatmegoldó képesség a hatékony, költségtakarékos, egyben jó színvonalú alapszolgáltatás rendszerint meghaladta a helyi szervek teljesítőképességét, s ez azt eredményezte, hogy a tervezési-fejlesztési- szolgáltatási szint egyre feljebb tolódott. Olyan kistérségi, területi vagy regionális szintek, struktúrák létrehozása vált mára szükségessé, amelyben a kellő szakmai feltétel - a racionálisabb, átláthatóbb és ellenőrizhetőbb települési- és térségfejlesztési közszolgáltatás - biztosítható. 2. A vidékfejlesztéssel kapcsolatos vizsgálatok, álláspontok hatása a kistérségek jövőképének tervezésére 2.1. „Új területigazgatási egységben, új, alakuló gazdasági-politikai határok között, szomszédainkkal a korábbinál szorosabban együttműködve kell megtalálni életlehetőségeinket” írta a közelmúltban dr. Glatz Ferenc akadémikus, aki széleskörű tényfeltárást és konzultációs sorozatot indított el a vidéki Magyarország jövő kutatásával kapcsolatosan. A vidéki Magyarország meghatározó térségi elemét adják a kistérségek, ezért a kistérségi tervezés szempontjából fontosak e konzultáció sorozatban megfogalmazott, minősítések és a jövőre vonatkoztatott jelzések. A megjelentetett vitaanyag azt tartalmazza, hogy Magyarországon ma négy olyan tényező is van, amely a vidéki világ mindennapjait befolyásolja. Az első az informatikai forradalom, melynek nyomában új termelésszervezési technika és új emberi érintkezési kultúra bontakozik ki. Ezek eredményeként az információs társadalomban átalakul az emberek érintő települési rend, változik a településszerkezet, a településtervezés és működtetés formája. A második tényező az, hogy az életkörülményeink nem állandóak. Az emberi beavatkozások a természet rendjébe alakítják az ember életlehetőségeit. Újra kell tehát gondolni az ember és természet, valamint környezetének, életterének viszonyát. A harmadik tényező: az Európai Unió létrejötte. Az Európai Unió új területigazgatási egység, amelyen belül a gazdasági, kulturális javak – mindenekelőtt maga az ember – szabadon mozognak. Új, európai érvényű törvények, jogszabályok keletkeznek, amelyek meghatározzák az egyén, a közigazgatás és a közösség gazdálkodás- és gondolkodásvilágát. Negyedik tényező: a modernizáció új értelmezése és ezáltal új politikai igények keletkezése. Új politikai irányzat van kialakulóban, amely az emberi cselekvések értékelésében újraértelmezi az elmúlt másfél évszázad politikai értékrendjét a tervezés és a jövőkép kialakítása során, ezért minden szinten vizsgálni kell hogyan hatnak ki e tényezők a vidékre, a kistérségek jövőjére. Tapasztalhatjuk, hogy e nagyarányú változások, illetve az informatika előretörése átalakította a termelésszerkezetet és a közszolgáltatások működtetését is. Újabb és újabb termelési ágazatok, szolgáltatási rendszerek alakulnak ki. A termelésszerkezet átalakulása legerősebben az élelmiszertermelést rázza meg. Az élelemtermelő üze193


mek méreteinek gyors átalakulása következett be. Az Európára jellemző földtulajdonszerkezet alapvetően átalakul, tulajdonkoncentrációk, illetve különböző típusú termelési, értékesítési szövetkezések alakulnak. Az alapélelmiszerek mellett helyet követelnek maguknak a helyi különlegességek, specialitások, amelyek egy-egy vidékre jellemzőek. Ezek a kis- és középüzemeket erősíthetik, és kikényszeríthetik azok különböző szövetkezetekbe tömörülését. Napjainkban a város és vidék viszonyában új korszak kezdődik. Egy lassú, majd a felgyorsuló kiegyenlítődés lehetősége körvonalazódik. A modern kommunikációs lehetőség (pl. mobiltelefon) kezdi csökkenteni a vidéki életforma elzártságát, emberi-kulturális hátrányait. Egymáshoz közelítheti a vidéki és városi életminőséget. Az internet ma teljesíti ki a vidéki életforma modernizálási feltételeit. Új alapelv: az ember maga is a természet része, a természetet nem legyőzni kell, hanem azzal békésen együtt kell élni. Fokozatosan előtérbe kell helyezni a természetes energiahordozókat, a víz, a szél-, a napenergia felhasználását, illetve a bioenergia-hordozókat, növényi eredetű energiahordozókat. Ez magával hozza a mezőgazdálkodás szerkezetváltását is. A vidék és a vidéken folyó mezőgazdálkodás tehát feltehetően az új energia megtermelésének színterévé válik. A kistérségi célok kijelölésénél a környezet gondos rendben tartása és az ezzel kapcsolatos jövőkép kialakítása elkerülhetetlen. Ebből következik, hogy az állampolgári közösség a maga szállásterületének természeti kincseit köteles karbantartani. A természeti karbantartást pedig a helyben lakóknak kell elvégezniük a közterület-fenntartó funkciók körében. Tapasztalni lehet, hogy a környezetvédelem világméretű térhódítása élelem- és környezetgazdálkodási szabályozórendszerré alakult át. Környezet-karbantartó vagy az élelem-egészségügyi szerep kiemelkedő. Az egészséges táplálkozást elősegítő állatfajok, a természeti élőhelyek biológiai egyensúlyát biztosító állat- és növény-együttesek. A bioenergia alapnövényeik együtthatóját célszerű biztosítani. Az unó tagállamainak érdeke, hogy aktív vidékfejlesztő politikát folytassanak. Ennek függvényében a hazai központi hatalomnak támogatni, és vállalkozásösztönzőkkel segíteni kell a vidéki társadalom gazdagodását, azért is, mert az Európai Unió pénzeit projektekkel lehet megszerezni. Fontos az is, hogy a hazánk által befizetett pénzösszeget pályázat révén kell visszaszerezni. A kistérségi közösségnek érdeke tehát az, hogy a jelentős terület- és vidékfejlesztési, valamint környezetvédelmi pénzekhez hozzá tudjanak jutni. A vidék felértékelődött az Európai politikában. Tudatossá vált, hogy a vidéket vállalkozássegítő és munkahelyteremtő akciókkal kell támogatni, mert a vidék lakottsága csak akkor biztosítható, ha a vidéken munkaalkalom adódik. A vidéki lakosság első számú feladata tehát a szállásterület karbantartása: akár élelemtermeléssel, akár környezetgazdálkodással, akár a bioenergia alapanyagának termelésével, az öko- és faluturizmussal. A globalizáció időszakában tapasztaljuk, hogy a vidék a helyszíne lesz az európai kis- és középvállalkozásoknak. Az európai vidék ugyanakkor az új típusú szolgáltatások színtere is. Kevesebb embert a közigazgatásba, de több embert az infrastrukturális ágazatokba. Az európai – és így a magyar – vidék is a kulturális sokszí194 BM IDEA PROGRAM


nűség hordozója, nem is beszélve az épített környezet helyi kulturkülönbözőségéről. A vidék történelmi öröksége, sokszínűsége újra fölértékelődik az európai kulturális program fontos színterévé válik. Tapasztaljuk azt is, hogy azokon a térségeken, ahol nincs nemzetközi tőkebefektetés, elszegényedés következik be. Az elszegényedés következménye a rossz közbiztonság, a szociális különbségek növekedése, a műveltségi-, erkölcsi és közállapotok süllyedése, az infrastruktúra lassú fejlődése, a földtulajdoni viszonyok rendezetlensége. Sajnos e lemaradást jelző tényezőinek jelentős része a vidékhez köthető, ott fejti ki hatását. A magyarországi termőterületek tulajdonosainak 90 %-a 5 hektár alatti tulajdonos, Európában a versenyképes élelemtermelést már nem lehet a húzóágazatokban 50-100 hektár alatt folytatni. Tudomásul kell venni és számítani kell rá, hogy a földtulajdont a piac határozza meg. Napjainkban sajnálatosan tapasztaljuk, hogy nem készítette fel a lakosságot kellően az uniós csatlakozásra sem a politika, sem az értelmiségi vezető réteg. És ennek hiányát elsősorban a vidéki ember látja. Nem készítettük fel arra a vidéket, hogy az uniós csatlakozás kegyetlen versenyt hoz a legkisebb település lakóinak ugyanúgy, mint a városlakónak. Az új vidékpolitikának ezért alapvető célja lehet, hogy az uniós lehetőségek kihasználására alkalmassá és fogadóképessé tegye a magyar vidéket, nem utolsósorban az állami fejlesztések meglévő eszközeinek differenciáltabb, tervezettebb, okosabb elosztásával és a vidékfejlesztés, ezen belül a kistérségfejlesztés preferálásával. Az EU szakértők szerint az uniós preferenciák közé a kistelepülések térségeinek kiemelt támogatását kell megteremteni. Az új tényezők működési területe a vidék politikai képviseletét is kívánja. Az elmúlt kétszáz évben azt tapasztaltuk, hogy a város volt az európai társadalmi fejlődés motorja, a városhoz kötődött a technikai, kulturális, társadalmi modernizáció. A városi termelési és szolgáltatási ágazatok az életminőséget emelték. A fejlett államokban kialakuló új típusú civilizáció, élettér lehet a mi jövőképünk is. Az urbanizációs hatások kiáramlanak a városokon kívüli térségekre, így a jól működő kistérségekre. A vidék és az ott élők fokozatosan hozhatják be évezredes hátrányukat. Ennek kapcsán változik a vidék kultúrahordozó szerepe is. A különböző vidékfejlesztési felfogásoknak, mozgalmaknak találkozniuk kell az új típusú vidékpolitikával, és ezt a vidéken élő emberekkel együtt tudják kialakítani. 2.2. A településszerkezet és a kistérségi szerkezet is az adott terület gazdálkodási erejétől, azaz a termelés és a megélhetés helyi biztonságától függ. Ezért is elsősorban vidékpolitikáról és területpolitikáról, nem pedig egyszerűen vidékfejlesztésről vagy területfejlesztésről beszélünk. Nem célszerű konzerválni mesterséges úton a mai településszerkezetet, a települések kapcsolatrendszerét. A településszerkezet spontán átalakulási folyamatának ki kell egészülnie egy tudatos, tervezett és szabályozott területfejlesztési és településhálózat fejlesztési politikával. Ideje, hogy az országos vidékpolitika állást foglaljon a vidéki életet és természeti környezetet érintő ágazati preferenciákban, dolgozza ki azok tervezési, szabályozási, össztervezési összefüggéseit. Minden községnek, kistérségnek legyen fejlődési és 195


fejlesztési stratégiája. Ennek kapcsán különös gonddal szükséges vizsgálni, hogy a nagyobb települési, kistérségi központ, a kistelepülések lakóközösségeinek önmegoldó képességeit milyen módon tudja segíteni. Az új vidékpolitikát évtizedes távlatokra kell tervezni. A kialakítandó vidékpolitika nem korlátozható a vidék egy hagyományos ágazatára, (pl. az agrárpolitikára, vagy turisztikára). Mindinkább erősödik az a felfogás, hogy a jövőképhez tartozik a környezetvédelem, környezetgazdálkodás, általában a gazdaságfejlesztés, iparfejlesztés, infrastruktúra-fejlesztés, oktatás és művelődés, sőt tudományügy, nem is szólva az egészségügyről és a szociálpolitikáról. A közigazgatás, szakigazgatás területén az önkormányzatok számának és területi szintjeinek felülvizsgálatát, a különböző szintű igazgatások többfunkciós jellegét, az önkormányzati vállalkozás-finanszírozást kell a jövőben tervezési célként meghatározni. A mezőgazdálkodás területén pedig az új típusú élelemtermelést, energiahordozó növénytermesztést, termékszerkezet váltást, támogatási politikát, szövetkezettípusok újraépítését, a hitelpolitikai eszközöket, továbbá a földtulajdon-törvény korszerűsítését. A foglalkoztatást érintően a szolgáltatást, környezetgazdálkodást és a turizmus lehetőségeit, általában a munkahelyteremtés alternatíváit. Ösztönzéssel és szabályozással egyaránt, az elzártság csökkentése a kiemelt tervezési cél. Az infrastruktúra területén a közlekedés az út-, vasútviszonyok, az internet fejlesztése, és új felfogású oktatási és közművelődési rendszerek kialakítása, a térségi ivóvíz, szennyvízkezelés biztosítása, továbbá az egészségügyi, szociális ellátás korszerű európai normáinak érvényesítése a feladat. Az új típusú településszerkezetben, a fentiekből adódóan, az elvándorlás és lakossággyarapodás, a munkahelyteremtés, az infrastruktúra-fejlesztés várható kihatásait szükséges modellezni. Ide tartoznak még a demográfiai változások: öregek, fiatalok, a roma társadalom, az új szegények és gazdagok viszonyrendszere, az egyes tájak, kistérségek eltartó képességének vizsgálata, a népességmegtartás szabályozható feltételeinek megteremtése. Az önszerveződések értelmes mozgástereit elő kell segíteni. Többek között a civil szervezetek felruházását a közfeladatok ellátásának felruházásával. A helyi civil társadalom szervezeteinek - a kamarák, egyesületek, területfejlesztő helyi szövetségek - helyi társadalmat erősítő hatásával számolni kell, és ennek tudatában kell elkészíteni a városi, kistérségi és községi stratégiák, tervek rendszerét és módszertanát. 3. A kistérségi, települési identitás jellemzői és fontossága A települési-, térségi, illetve a vidékfejlesztési politika kialakításának el nem hanyagolható tényezője az identitás, a kötődés vizsgálata és számba vétele, amely az egészséges, kiegyensúlyozott élettér és jövőkép formálásának, tervezésének is fontos eleme. Kétségtelen, hogy a globalizációval egyidőben a helyi szintek is fölértékelődtek. Az állampolgárok lokális szinteken találják meg mindennapi életmódjuk régi-új kereteit. Természetesen a globális és lokális szint között számos átmeneti forma létezik. A nyolcvanas évek elejétől nagyszámú civil szervezet alakult, ökológiai moz196 BM IDEA PROGRAM


galmak indultak el, egyes települések pedig igyekeztek megformálni vagy újraformálni arculatukat. Azt tapasztaljuk, hogy még a lepusztult, vegetáló településeken is maradt fenn kötődés, amely az identitás lehetőségét hordozta. Minél erősebb volt egy-egy település elhanyagolása, annál inkább próbálták megőrizni a helybéliek a tradicionális értékeiket és lokális identitásukat. Ez azonban sok esetben inkább nosztalgiát mint sem erőt sugall. A fentiek következményeként régi-új szimbólumok (zászlók, címerek) megjelenését, tradicionális népszokások, ünnepek felelevenítését, a helyi kommunikációs csatornák igen gyors elterjedését, illetve megalakulását is jelentette. A helyi identitás keretei, ha ma még nem is a kívánt módon, újraformálódnak, s ezeken az alapokon különféle szövetségek szerveződhetnek, amelyek bázisát képezhetik a kistáji civil együttműködésnek és identitásnak. Mindennek függvényében azt mondhatjuk, hogy a települési és a kistérségi identitást is több tényező határozza meg, többek között: a települések és település csoportok mindenkori állapota, azaz minél szervesebb, integráltabb az adott települési közösség, annál inkább erősödik az iránta érzett identitástudat. A település társadalmi integrációját pedig az adott társadalom szociális összetétele, fejlődésének és fejlesztésének esélye, gazdasági lehetősége, érdekképviselete, társadalmi funkciója motiválja. Következésképpen széteső, vegetáló helyi társadalmakban az identitás érzete is erodál, s esetenként már csak a régi, jobb idők emlékezete ébreszt némi nosztalgiát. A kistérségi elit szerepvállalása döntő, ezért fontos az a társadalmi szerep, amely mintául szolgálhat a település (térség) számára. Amennyiben ez az elit felismeri az adott térség értékeit és vállalja azok képviseletét, az azonosságtudat fölerősíthető, és fordítva; ha a helyi elit nem képes, vagy nem hajlandó a térségi identitás vállalására, az értékek ápolására, a társadalom egészében csökkeni fog az identitásérzet. A kistérségi együttműködéseknek, szövetségeknek és jövőképnek döntő eleme a települések prosperitása: ha sikeresen dolgoznak az önkormányzatok, s a települések fejlődését magáénak érzi a lakosság, könnyebben azonosul lakóhelyével. Figyelembe kell venni azt is, ha másfajta, erős azonosságtudat is létezik a településen (kistérségben), elsősorban az etnikai identitásra gondolhatunk, ahol jelentős vagy meghatározó számú nemzeti kisebbség él. Hasonló, bár kevésbé erős szerepet játszhat a felekezeti identitás. A település vagy térség bármely téren, így kulturális rendezvényeivel, vagy a kistérség sportsikereivel is kiemelkedhet az ismeretlenségből. A hírnév (néha negatív előjellel is) elősegítheti a helyi és regionális identitás erősödését. A kistérségi identitás, attól is függ, hogy az adott önkormányzatok mennyire tudnak együttműködni, s közös programokat kialakítani. A települési társulások, önkormányzati szövetségek fontos szerepet játszanak ebben. A településeken a bizonytalanságtól, a munkanélküliségtől való félelem, a szülői támogatás szükségessége és kiszolgáltatottsága, a bizonytalan munkába állás további tanulással történő kitolása, a gyermek jövőjének féltése rendszeresen megfogalmazódik. Márpedig, ha valaki a gyermeke jövőjében sem igazán tud vagy mer bízni, bízhat-e a település, kistérség, illetve a saját jövőjében. Az identitás térségi megnyilvánulásai fontos szerepet játszhatnak a közeli, s 197


a távoli jövő közigazgatási, társadalom-szervezési és területfejlesztési döntések meghatározásában. 4. A tervezésről és a területfejlesztésről általában 4.1. A tervezés előrelátást jelent a jövőbeli cselekvések irányainak és feltételeinek meghatározására és rendszerbe foglalására. A tervezés olyan céltudatos szakmai, szellemi tevékenység, amely a múlt és a jelen adataira (elemzéseire) építve, valamint a jövőben várható feltételrendszer figyelembe vételével gondoskodik a későbbi célok, feladatok megvalósítását szolgáló cselekvési programok, projektek öszszeállításáról, kidolgozásáról. A tervszerűség viszont követelményrendszer, igény, melynek minden vezetési-, irányítási folyamatban törvényszerűen érvényesülni kell. Minden szervezeti rendszert és annak alrendszereit különféle tartalmú és távlatú programok – koncepciók – tervek szövik át. Optimális esetben ezek egymással rendezett kapcsolatban vannak, közöttük hierarchizált viszonyrendszer fedezhető fel. Az irányítás, vezetés folyamatában a tervezési funkció a döntés előkészítő szakasz része, melyben kidolgozzák a szervezet célkitűzéseit, gondoskodnak a különböző tervek (koncepciók-programok) összehangolásáról, biztosítják a célok, feladatok eredményes végrehajtásának komplex feladatrendszerét. A tervezés rendszerét a különböző tervfajták biztosítják: - Stratégiai célokat megfogalmazó társadalmi, gazdasági, közszolgáltatási alaptervek, legtöbbször hosszabbtávra szólóak. - Középtávú taktikai tervek (3-5 év) operatív programelemekből állnak, nem csak célokat, hanem végrehajtási elemek kidolgozását is tartalmazzák. - Operatív tervek: A fenti két tervfajta megvalósításának részletezése konkrét cselekvések tartalmi, időrendi, szervezési, pénzügyi, szabályozási, stb. részletezését, meghatározását tartalmazzák.. - Az operatív tervek egyik fajtája az egy feladat, cél megvalósítását szolgáló projekt. - A tervfajták területi kapcsolódását jelenti a települési és a térségi (pl. kistérségi) terv, program, koncepció. - A tervek tartalmát a rendeltetése határozza meg, ezért lehetnek komplex ágazati, egy feladatcsoportra, célra kidolgozott tervek. A helyi települési, kistérségi, tervezésről mindig tudatos, tervezésű célrendszer kialakítása érdekében beszélhetünk. 4.2. A tudatos és tervszerű területfejlesztés (így a kistérség fejlesztés is) olyan beavatkozás sorozat, amely a fejlődés spontán folyamatait korrigálja. A korrekció célját a központi és a helyi területfejlesztési politika határozza meg. A társadalom és a gazdaság fejlődése természetszerűleg minden térben egyenlőtlen. A fejlődés természeti, emberi erőforrási, infrastrukturális, stb. feltételei ugyanis a tér minden pontján mások. 198 BM IDEA PROGRAM


A területfejlesztési beavatkozás csak akkor lehet sikeres, ha pontosan ismertek a körülmények, a fejlődési folyamatok, amelyekbe be kívánunk avatkozni és a beavatkozás megfelelő szervezeti- és intézményi rendszer keretében folyik. A területfejlesztési politika szempontjából a térségi folyamatokban keletkező települési, területi ellentmondások, egyenlőtlenségek a legfontosabbak. A helyzetkép az ellentmondások, egyenlőtlenségek mérésében nem elégedhetünk meg a szokványos egy-két gazdasági, ellátási mutató vizsgálatával, hanem vizsgálnunk kell a humánerőforrások szociális és demográfiai állapotát, területi differenciáltságát is. A magyar települési- és térségi fejlődés feltételeiben alapvető változások következtek be. A rendszerváltozás óta döntő változás a piacgazdaság kialakulása, amely a helyi gazdaságokat és a közszolgáltatások egy részét is versenykényszerbe helyezte, átalakította. A helyi gazdasági és szolgáltatási szektor szerkezeti és technológiai működtetés átalakulása során korábban a egyes szervezetek, formák háttérbe szorultak, mások felemelkedtek (tudásalapú ipar, üzleti szolgáltatások), ezzel a térségi fejlettség térképe is módosult. Az EU tagság, a globalizációs hatások, az információs társadalom, általában a külső hatásokhoz való alkalmazkodás kényszere felerősödött. A jövedelmekben, foglalkoztatásban, társadalmi csoportokhoz tartozásban, stb. mért települési- és területi egyenlőtlenségek nagymértékben növekedtek. A területi egyenlőtlenségek nemcsak az országos átlaghoz viszonyítva állapítandóak meg, hanem a nemzetközi környezetükhöz EU tagsásukhoz képest is. Figyelembe kell venni, hogy az előzőekben felsorolt változások a gazdaság és a társadalom új térbeli szerveződési formáit alakították ki. A területi fejlődés, a gazdaság és a társadalom szakadatlan, földrajzilag egyenlőtlen változása, melyet a közigazgatás és a gazdasági szereplők, intézmények, és háztartások milliónyi döntése formál. Ezek az ellentmondások egyenlőtlenségek különböző térbeli keretekben foglalhatóak, a településen belüli szomszédsági egységektől a világgazdasági régiókig. A modern gazdasági és szolgáltatási innovációs központok elhelyezkedése - melyek a térségek fejlődését mozgatják - főleg térhálózatokkal írható le. A gazdaságot a globális térségközpontok, városok hálózata irányítja: e városokba és köré települnek az ellátás és szolgáltatásszervezés, a transznacionális nagyvállalatok és a nemzetközi pénzügyi szervezetek döntési központjai. Olyan tendenciák is leírhatók, hogy bizonyos értelemben a városhálózatok a régiók helyére lépnek, illetve a régiókkal, térségközpontokkal meghatározó tervező- és szervezőerőt alkotnak. E hálózatokon belül kiemelkednek döntési csomópontok, egyébként a hálózaton belül a városok kevésbé hierarchizáltak, inkább horizontálisan – egyenrangúan – szerveződnek. A városok és térségük sikere attól függ, hogy a hálózaton belül milyen szerepeket tudnak maguknak biztosítani. A technológiai fejlődés a távolságot a termék- és személyszállításban leértékeli, az információ- és tőkeáramlásban nagymértékben csökkenti. Az új térformák kialakulása a területfejlesztési politika kérdéseit is átfogalmazza. A nagy kérdés most az: mi lesz a hálózatokból kieső területektelepülések gazdaságával, s az ott élő lakossággal? Képesek-e önfenntartó helyi gazdaságot, ellátási és szolgáltatási tevékenységet kifejleszteni? A települések és 199


településcsoportok, kistérségek szempontjából a legnagyobb problémát a fejlett hálózatból kimaradó, a dinamikus tengelyek közé szorult, többnyire elmaradott falusi térségek jelentik. Ezek az ország minden részén előfordulnak. Örömmel tapasztaljuk, hogy a vidékfejlesztésnek nevezett területfejlesztési részpolitika az érdeklődés homokterébe kerül. A vidéki térségekre kidolgozott fejlesztési programok sikerét viszont nehezíti a helyi társadalom korösszetétele és tudásszintje, ezáltal az innovációs képessége. A területi egyenlőtlenségek jórészt a termelési, közszolgáltatási és humán tényezők egyenlőtlen földrajzi eloszlásában gyökereznek. A telephelyválasztás a versenyképességet szolgálja. Versenyképességi tényező a földrajzi fekvés, az infrastrukturális helyzet, a településkörnyezet vonzó jellege, de mindenekelőtt a munkaerő minősége. A fejlett országokban terjed a tudásalapú gazdaság. A speciális tudás jelenléte fontos versenyképességi elem. Ez a tudás nemcsak a legkorszerűbb, csúcstechnológiai ismereteket jelentheti, hanem a hagyományos különleges minőségű termék előállítására való képességet. Jövőkép alkotása, megtervezése, azért fontos, hogy a távlati és napi problémákra adott válaszaink mögött legyen elérendő cél, mely összehangolja cselekvésünket. A kistérségi fejlődés elemei lehetnek: gazdasági növekedés; gazdasági szerkezet; népesség; infrastrukturális fejlődés; nemzetközi integrációs kapcsolatok; valamint a környezetvédelem szempontjai köré csoportosítható(k) elemek. 5. Magyarország térségfejlesztési koncepciójának hatása a kistérségi jövőkép és célrendszer megfogalmazhatóságára 5.1. Hazánkban a jövőépítés alapjait Magyarország Fejlesztési Koncepciója, az EU tervezési felfogásával összhangban fogalmazza meg. A legfontosabb célok a következők: „Befektetés az emberbe”, „Befektetés a gazdaságba”, „Befektetés a környezetbe”. A prioritásokként kijelölt beavatkozási területeken tervezett lépések több stratégiai cél együttes megvalósítását is szolgálják. Az előzőekben is megállapítottuk, hogy a rendszerváltozás után az állami beavatkozások hosszú távú stratégiai tervezésének gyakorlata és intézményrendszere legtöbb területen háttérbe szorult. A jelen időszakban azonban – az átláthatóság, a források és a célok tervezhetősége, valamint az európai uniós gyakorlathoz való igazodás érdekében – egyre szélesebb körben került újra elő a stratégiai megközelítés. A 2004-2006-os időszakra készített Nemzeti Fejlesztési Terv még nem átfogó, minden szektorra kiterjedő fejlesztési terv, hanem olyan egységes stratégia, amely a Magyarország számára megnyíló európai uniós fejlesztési források felhasználási irányait foglalta össze. Gazdasági Versenyképesség Operatív Program (GVOP); Környezet- és Infrastruktúra-fejlesztési Operatív Program (KIOP), Humánerőforrásfejlesztési Operatív Program (HEFOP), Agrár- és Vidékfejlesztési Operatív Program (AVOP), Regionális Operatív Program (ROP). 200 BM IDEA PROGRAM


Az elmúlt időszakban változtak az Európai Uniós célok is. A lisszaboni stratégia és a fenntartható fejlődés stratégiájának félidős felülvizsgálatára 2005. tavaszán került sor. Újrafogalmazta a célok megvalósításának fő szempontjait. Ezek szerint: a gazdasági növekedés és a munkahelyteremtés áll a középpontban; egységes szemléletmódra szükség a megvalósítás során, illetve olyan hatékonyabb kommunikációra, amely a gazdasági szereplők és a szociális partnerek szorosabb bevonását is jelenti. A vidékfejlesztés finanszírozását a 2007 és 2013 közötti időszakban Európai Mezőgazdasági Vidékfejlesztési Alap szolgálja. Három fő fejlesztési irányt jelöl meg: a mezőgazdaság és az erdészeti szektor versenyképességének növelését; a környezetvédelem és a földgazdálkodást; a vidéki gazdaság diverzifikációja és a vidéki területeken élők életminőségének javítását. Az említett fejlesztési irányokat erősíti, kiegészíti mintegy negyedik fejlesztési blokként a LEADER-program, amelynek a kistérségi önszerveződő koncepciók finanszírozása a feladata. (Meg kell azonban jegyezni, hogy az EU mezőgazdaság politikája ma a viták középpontjában áll.) Az Európai Uniós felfogás szerint a tagállamokban a közigazgatási reformnak többirányúnak kell lennie. Egyrészt a szolgáltató állam modelljének megteremtésére kell irányulnia, melynek legfontosabb feladata, hogy a jogbiztonságot garantáló, kiszámítható és igazságos környezetet teremtsen a gazdaság szereplői számára. Másrészt a feladatoknak a különböző területi szintjei között ésszerű megosztását kell megcéloznia, a szubszidiaritás elvén alapulva. E feladatok jelentős intézményrendszeri átalakításokat igényelnek, többek között a stratégiai tervezési kapacitások megerősítését, a megbízható nyomon követési rendszerek kialakítását, visszacsatoláshoz szükséges értékelési és ellenőrzi kapacitások fejlesztését, és nem utolsó sorban az ezekhez nélkülözhetetlen államigazgatási szabályok megváltoztatását. A fejlesztéspolitikai elvek meghatározásánál, egyrészt a fejlesztéspolitika és a kohéziós politika EU által elfogadott elveiből, másrészt a fejlesztéspolitikai koncepció megalapozását szolgáló hazai munkák eredményeiből indulhatunk ki. Az átláthatóság elve szerint meg kell teremteni a fejlesztéspolitikai folyamatok nyilvánosságát és áttekinthetőségét. A nyitott tervezés keretében folyamatosan nyilvánosságra kell hozni a tervezés-előkészítő, megalapozó anyagait, munkaváltozatait. A partnerség elve: A programok sikeréhez szükséges, hogy az érdekeltek minél szélesebb körben magukénak érezzék azokat. A fejlesztéspolitikai munka minden szakaszában intenzív együttműködést kell kialakítani a helyi társadalom és a gazdaság szereplőivel. A fejlesztéspolitikát érintő döntéseket azon a lehető legalacsonyabb szinten kell meghozni, ahol a legtöbb információ áll rendelkezésre, a döntési felelősség és a döntések hatásainak következményei a legjobban láthatók és érvényesíthetők. Az indokoltság, koncentráltság és mérhetőség elve: A fejlesztéseknek mérhető egyértelmű eredményekkel kell járniuk és a megvalósításuk során felhasznált erőforrásoknak arányosaknak kell lenniük az elért eredményekkel. Olyan programokat kell megvalósítani, amelyeknek hosszú távú kedvező hatása van és kerülni kell azokat, amelyek hatása csak átmeneti. Tekintettel kell lenni arra is, biztosítva legyen a létesítmények későbbi gazdaságos üzemeltetése, környezeti, öko201


lógiai fenntarthatósága is. Ki kell alakítani a fejlesztéspolitika tervezési, politikai eredményességének és hatékonyságának mérésére alkalmas monitoring- és ellenőrző rendszert, a végrehajtás ellenőrzését. Programozás, integráltság elve: A programozás elve azt szolgálja, hogy ne csak egy-egy projektet támogassanak, hanem olyan tervezési felfogást, amely a terület egészének vagy meghatározott részének fejlődését biztosítja. 5.2. Az átfogó fejlesztéspolitika megteremtését egy megfelelő jogszabályi bázison kiépített tervezési rendszer, egy adekvát kormányzati fejlesztéspolitikai döntési mechanizmus, valamin egy kiérlelt tervezési terminológia és módszertan együttesen tudja garantálni, s csak ez biztosíthatja a nemzeti fejlesztési tervdokumentumok érvényesülését, a horizontális koordináció működését. A cél olyan harmonikus és fenntartható társadalmi-, gazdasági-, környezeti térszerkezet kialakítása, illetve létrejötte, amely a helyi adottságokhoz igazodó térségi rendszerekben szerveződik, köztük több, európai szinten is versenyképes területegységgel (régiók, kistérségek, település együttesek) szervesen és hatékonyan illeszkedik az európai térbe. Elkészítendő tervdokumentumok rendszere alakul ki. Ilyenek az Országos Fejlesztési Koncepció; Nemzeti Stratégiai Referenciakeret (II.NFT); Nemzeti Vidékfejlesztési Terv (NVT) és az Operatív Programok. A szakpolitikákra épülő, a területi szintek és az ágazatok összhangját biztosító, átfogó tervezés közigazgatási jogi dogmatikája egyelőre kidolgozatlan. Az átfogó tudatos tervezés, és az ezt segítő kiegyensúlyozott helyi társadalom, a társadalmi tőke, az egyéni és közösségi öngondoskodás, olyan közös érték, amely hozzájárul a növekedéshez, versenyképességhez. Az országos fejlesztéspolitika tervezésében és megvalósításában fontos szerepet kapnak a területi szintek, kiváltképpen a régiók és a kistérségek. Ugyanakkor a korábban megfogalmazott területpolitikai célokon túl nagyobb hangsúllyal fogalmazódik meg a policentrikus (városi-nagyvárosi központú) térségfejlesztés, valamint a város-vidék kapcsoltkezelés is. Ezért az egyes térségfejlesztési célok, valamint a kompetenciák megosztásának kialakításakor szükséges a városoknak a környezetükkel való együttműködését, kapcsolatát figyelembe venni. A városoknak a környezetükkel együtt kell fejlődni. Magyarország fejlesztési koncepciójában a jövőkép az átfogó célok rendszere, magába foglalja, átfedi a kistérségek fejlesztési céljait érintő kérdésköröket, ilyen céloknak tekintendők: a több a munkahely; a magasabb jövedelmek; biztonságos, tiszta és jó minőségű a lakókörnyezet; egészségesebb és hosszabb élet. A munkaerőgondokkal küzdő térségekben a gazdaságfejlesztés feladata a helyi kis- és középvállalkozások megerősítése és alkalmassá tétele a foglalkoztatás bővítésére, az alacsony iskolai végzettségűek tömeges újratermelődésének megakadályozása. Az OTK-ban az alapvető célkitűzés, hogy a tartósan elmaradott, külső vagy belső perifériális térségek, illetve a leszakadt városi területek a teljes fejlesztéspolitikai eszközrendszert felhasználó kormányzati és regionális támogatással, adottságaikhoz 202 BM IDEA PROGRAM


és lehetőségeikhez igazított egyedi stratégiáik mentén csökkentsék lemaradásukat, gazdaságilag és társadalmilag megújuljanak. A helyi, térségi kezdeményezések szerepe a vidéki térségek fejlesztésében kimagasló fontosságú, ez a helyi identitás erősítését, az értékek tudatosítását, az önszerveződések élénkítését szolgáló humánerőforrás-fejlesztést feltételezi. A konkrét térségfejlődési irányok meghatározása a régiók, kistérségek és egyéb térségi közösségek kompetenciája, az OTK azonban a területi adottságok és térszerkezeti sajátosságok alapján olyan ajánlásokat fogalmaz a vidéki térségek fejlesztésére, melyet a jövőben fejlesztési tervek, programok kidolgozása és az országos ágazati (horizontális) programok megvalósítása során figyelembe kell venni. Így a komplex (gazdasági, társadalmi, foglalkoztatási, szociális, közösségi) programok megújulási lehetőséget kínálnak az ország leghátrányosabb helyzetű térségeiben. A kistérségi közellátás (szociális, oktatás, kultúra, közigazgatás, közbiztonság, katasztrófavédelem, stb.) racionális megtervezése, szervezése és a fentieket szolgáló intézményrendszer fejlesztése, átalakítása alapvető jelentőségű. Emellett támogatni kell – a civil szféra bevonásával – a különböző képzési, szociális, ellátási, tájékoztatási, szemléletváltási programok tervezését és megvalósítását is. Továbbá a fentieken túl szükség van a kistérségekben a közellátást segítő belső közlekedési hálózat tömegközlekedés megtervezésére, fejlesztésére. A tudatos tervezéssel kialakított kis- és mikrótérségi szintű intézményhálózat a költség- és mérethatékony, egy eredményesen működtethető közszolgálati rendszer kialakíthatóságát teszi lehetővé. A magyar közigazgatás teljesítőképessége, hatékonysága, a nyújtott szolgáltatások minősége messzemenően befolyásolja az ország versenyképességét. A közigazgatási szolgáltatások feltételrendszerének korszerűsítése kiterjed, többek között: a közigazgatási szolgáltatások igénybevételénél az esélyegyenlőség biztosítására, a közigazgatási szolgáltatások területi és elektronikus elérhetőségének javítására; a közigazgatás átláthatóságának és hatékonyságának megerősítésére, az állampolgári részvétel erősítésére; a közigazgatási intézményrendszer korszerűsítésére, azon belül a kistérség intézményesítésére, a közszolgáltatások és az államigazgatási feladatok kistérségi keretek között történő integrálására, idővel a jogilag lehatárolt kistérségi szint létrehozására, a területi államigazgatási szervek átalakítására, a regionális szint megerősítésére, olyan fejlesztési régiók kialakítására, amelyek alkalmasak a területfejlesztési és egyéb ágazati fejlesztési programok megvalósítására, valamint az európai uniós támogatások fogadásának hatékony előkészítésére, koordinálására, egyes döntések decentralizált meghozatalára, végül a központi kormányzati feladatok decentralizációjára. A korábban többnyire egymástól elszigetelten, szigetszerűen működő közigazgatási intézményeknek együtt kell működniük egymással, hatékony információáramlást kell megvalósítaniuk egymás között, hogy egységes közigazgatás szolgálja az állampolgárokat.

203


6. A tervezés sajátossága, rendeltetése a kistérségben 6.1. A kistérségi tervezési rendszer és metodika kialakításánál feltétlenül vizsgálni kell a kistérség fogalmát, rendeltetését. A kistérség fogalmának megközelítése a többféle módon megfogalmazott rendeltetésből vezethető le. Történeti vizsgálat során találkozhatunk közigazgatási-államigazgatási tartalmú államszerveződéssel a járással, illetve a terület- és településhálózat-fejlesztési, szolgáltatási tartalmú megjelöléssel a városkörnyékkel, melyet az alapfunkciók teljességét biztosító, és azt meghaladó alsó-középfokú vonzáskörzeti struktúraként használtunk és használunk ma is. A rendszerváltás után a politika egyik fogalma sem kívánta (elsősorban napi politikai okból) újra értelmezni, ezért döntően területfejlesztési szempontokat figyelembe véve, a kistérség különböző tartalmú fogalmát konstruálta meg. A kistérség rendeltetésének meghatározása az alábbi funkciókból vezethető le: a térségfejlesztő (ezen belül a településfejlesztést segítő, támogató) funkció szerint a kistérségi rendszer az ország egész területét átfogó, megyehatárokat (régióhatárokat) át nem lépő rendszer. A kistérség földrajzilag is összefüggő települések olyan együttese, amely települések közötti munka- és lakóhelyi, közlekedési, alsóközépfokú ellátási (oktatás, egészségügy, kereskedelem, stb.) kapcsolatokon alapul, továbbá a központi település- vagy több társközpont (mikrocentrum) tölti be a centrumtelepülés szerepét (Kovács Tibor 2004). A kistérségekben működő önkormányzatok - többcélú társulásában - részt vesznek a kistérség területének összehangolt fejlesztésében (különösen fejlesztési tervek, programok, pályázatok készítésében, megvalósításában) a településfejlesztés összehangolásában. A többcélú kistérségi társulás elláthatja a kistérségi területfejlesztési tanács funkcióját is. A törvényi szabályozás, a kistérségi területfejlesztéssel kapcsolatosan jól elkülöníthető feladatrendszert határozott meg: a települések közös területfejlesztési céljainak kidolgozását, megvalósítását; a kistérség területfejlesztési feladatainak összehangolását, és a kistérségi területfejlesztési funkció koncepciójának elfogadását; közös területfejlesztési programok kialakítását; a kistérség területfejlesztéssel összefüggő érdekének képviseletét; a fentieket elősegítő munkaszervezet működtetését. A kistérségi funkció másik nagy területét a közszolgáltatások jelentik, ezen belül a települések működtetése, üzemeltetése, segítése, melynek meghatározó közigazgatási szervezete a települési önkormányzat, illetve azok társulása. Az önkormányzat feladat- és hatásköreit saját maga, vagy más önkormányzattal társulva oldja meg. A kistérségi együttműködés és társulás átfogó (rendszerelvű) formáját a többcélú kistérségi társulások biztosítják, mely szerint a helyi önkormányzatok együttműködésének bővítése a közös érdekű feladatainak célszerűbb, gazdaságosabb és hatékonyabb megvalósítása, a polgároknak nyújtott közszolgáltatások színvonalának javítása, a térségi kapcsolatok elmélyítése, a társulások általánossá tétele, valamint a kistérség intézményesítése történik meg. A harmadik funkció az államigazgatási, amely a kistérségi és a települési tevékenységet is érinti. Az államigazgatási feladatok helyi és kistérségi szinten végrehajtás jellegű feladatellátást jelent, amely lé204 BM IDEA PROGRAM


nyegében a dekoncentráció révén különböző szintek közötti munkamegosztás. Ma az államigazgatási munkamegosztás szinte áttekinthetetlen szervezeti és személyi struktúrában és formában jelenik meg a kistérségekben (pl. központi település jegyzője, dekoncentrált szervek kirendeltségei, központi szervek megbízottjai, települési önkormányzatok államigazgatási társulásai hatásköreiként). A kistérségekben, ezen belül a mikrotérségekben, a települési önkormányzatok megállapodással, egyes államigazgatási, hatósági ügyfajták szakszerű intézésével hatósági-igazgatási társulást hozhatnak létre körjegyzőséget tarthatnak fent. Ez esetben a társulás működését biztosító feltételrendszert közös tervezéssel és együttműködéssel teremtik meg az önkormányzat. 6.2. A rövid (egy-két éves) tapasztalat is azt mutatja, hogy az elindított kistérségi változások (a többcélú társulás, közös tervezés, intézményi változtatások, stb.) hatással lehetnek a regionális-felsőfokú, illetve megyei-középfokú, körzeti, hatásköri, intézményi struktúrák változtatására is. E folyamatok a továbbiakban olyan térségi szerveződések és felfogások elindítói lehetnek, ahol a nagytérségi szint a régió kialakul, és szerepe kiemelkedik, valamint a megyei és a települési szerepek, funkciók is átalakulhatnak, a városokéi differenciálódhatnak. A regionális szint kialakulása tovább erősíti a kistérségek alsó-középszintek szerepét. Az alsó-középszint megteremti a kistérségben az alapellátás településszövetségen alapuló teljességét, komplexitását, továbbá a szubszidiaritásból adódó részleges középfokú feladatok ellátását. A kistérségi struktúra rendeltetését tekintve alsó-középfokú ellátási, szolgáltatási és önszerveződési, együttműködési vonzáskörzetnek felel meg. Az együttműködési tér a vonzáskörzet településeit (részben) alap- és középfokú ellátási, szolgáltatási funkcióit szervezi egységbe, ezen belül egyik oldalról a központi település (kiegészülve a munkamegosztásban a mikroközpontokkal), társulásokkal, másik oldalról a rendszeres munkaerő áramlás, konkrétan a napi ingázás fűzi egybe (Bartke 1985). Ebből következően a vonzáskörzet a településközi integráció, sajátos formáját ölti magára, mivel a napi ingázás ellátás-szervezés bizonyos értékeket elérve funkcionálisan egy településsé egyesíti a munka- és lakóhelyet. Optimális esetben összhang jöhet létre a munkahelyi kínálat és a munkahelyi kereslet között a kistérségben. A foglalkoztatási, ellátási, szolgáltatási egyensúly megteremthetősége, ezért döntően nem települési, hanem kistérségi követelmény. A fentiekből következhet, hogy a kistérség mint alsó-középfokú tervezési és ellátási szint a jövőben fontos szerepet tölt be a gazdaság- és társadalomszervezésben, a termelési és szolgáltatási kapacitások megújításában. A kistérség lehet a jövőben az a szint, ahol a gazdaság szereplői még vagy már megfelelő piaci hatékonyságot is ki tudnak alakítani. A környezeti tényezők (központi és helyi hatások) elősegítik, a gazdasági szereplőkkel együtt a közösségi, (állami, önkormányzati) térségi fejlesztésnek, üzemeltetésnek a meghatározó szerepét. A jól, illetve tudatosan számba vett és megtervezett (gazdasági innovációt szolgáló) környezeti feltételek fékezhetik a szélsőséges piaci hatások hátrányait a 205


településekben és a kistérségekben. Ezért a kistérségi tervezés szempontjából vizsgálni kell azokat a tényezőket, amelyek legnagyobb hatással vannak a kistérségek, illetve a települések fejlődésére, működtetésére. A mérőszámokat, adatokat, jelenségeket a kistérségekhez tartozó településekre külön-külön, valamint annak hatását kistérségre is külön kell értelmezni, feldolgozni. A települési élettér és fejlődés meghatározója a gazdaság és a közszolgáltatás állapota. E két fontos területhez kapcsolódik az egyéni lét és a társadalmi kapcsolatok, hatások teljes rendszere. A gazdaság nagyon összetett képződmény. A települések életét és a kistérségi kapcsolatokat döntően és különböző módon befolyásolja: mérete, fejlettsége, szervezettsége, innovációs készsége, korszerűsítése révén. A kistérségi tervezésnél a helyi gazdaság tágabb megközelítésének főbb irányait mindenképpen szükséges vizsgálni, ezen belül: az anyagi termelést (pl. mezőgazdaság, ipar); az anyagi szolgáltatást (pl. kereskedelem, idegenforgalom, közlekedés); a gazdasági szférát erősítő tényezőket (pl. képzettség, képzés, oktatás, egészségügy). A fenti vizsgálatoknál a gazdasági feltételrendszer összekapcsolódik a közszolgáltatás helyzetfeltárásával, elemzésével és ezáltal a tervezésével. A gazdasági feltételekre döntő hatással vannak a települési, kistérségi erőforrások, a (természeti, népességi humánerőforrások) állapota, jövőbeni változása, valamint a kistérség helye a hazai és nemzetközi kapcsolatrendszerben. A pozitív külső hatások erősítik a gazdasági tevékenységet, általában a térség fejlődését. Számolni kell azzal is, hogy a kistérség földrajzi helyzete a lakosság, a közszféra szereplőinek gondolkodására, a jövőt formáló várakozására is jelentős hatással van. 6.3. A (kistérségi) tervezés – a sokirányú megközelítésből is érezhető - olyan tudatos tevékenység, melynek során a szakemberek (közreműködők) a múlt és a jelen megismerése alapján feltárják a főbb térségi tendenciákat, normatív megoldási formákat, ezt figyelembe véve megfogalmazzák a haladás, a jövő lehetséges irányait, az ehhez tartozó utakat és az elérhető eszközöket, előkészítik az ezekkel kapcsolatos döntéseket, és megfogalmazzák a cselekvési programot (Faragó, Pécs 1994). Nem győzzük hangsúlyozni, hogy a kistérségi tervezés sajátossága az, hogy alapvetően támaszkodik a települési önkormányzatok elképzeléseire, terveire a különböző vállalkozási, civil közösségek véleményeire. A kistérségi tervezés elindításánál fontos tisztázni a térségben kialakult és a településekkel kapcsolatos viszonyrendszert. Az önkormányzatok fejlesztési, településüzemeltetési elképzelése nélkül a kistérségi stratégiai tervezés nem biztosítható, viszont a kistérségi stratégia nem egyenlő a településfejlesztési ötletek mechanikus összegezésével (G. Fekete, 1997.) A kistérségi tervezés további sajátossága az, hogy a fejlesztés, a területi kiegyenlítődés, és bizonyos működési területek sok szállal kapcsolódnak az ország tervezési, szabályozási, ösztönzési elképzeléseihez, egyre jobban az EU forrásszerzési lehetőségeihez. Ennek kapcsán a kistérségi tervezésnél külön vizsgálni kell az EU tagságunkkal összefüggő tervezési metodikákat szakmai ajánlásokkal, és a szempontrendszert, különös tekintettel a 2007-2013 EU tervezési 206 BM IDEA PROGRAM


adaptációs lehetőségeinkre, a Nemzeti Fejlesztési Terv összefüggéseire (5. pontban részletezve). A tervezés során szoros kapcsolat alakul ki a megyei, regionális programokkal, koncepciókkal és tervekkel. A különböző terveken kívül figyelembe kell venni a térség vállalkozásainak elképzeléseit, a közigazgatás térszerkezeti mozgását, a nemzetközi kapcsolatok határokon átnyúló változásait. 6.4. A kistérségi tervezési irány- és tartalom meghatározásakor az általános metodikán és szempontrendszeren túl, különös sajátossággal bír a kistérség helyzetének, gazdaságának, közszolgáltatásának környezeti és demográfiai állapotának konkrét megítélése. A kiinduló állapot pontos felmérése, meghatározása hatással van a tervezés mélységének, irányainak kijelöléséhez. Alapkérdés az, hogy melyek a kistérségben a legfontosabb tervezési célok. - A kialakult fejlődési, működtetési tendenciák megerősítése, fenntartása, korrekciója, a kapcsolatok és az intézményrendszer erősítése, az együttműködési rendszer modernizálása, a térségi erőforrások jobb kihasználása. A tervezési irány egy viszonylag kialakult tervezési és együttműködési rendszer finomítása. - A települések és ezáltal a kistérség alapvető társadalmi-, gazdasági-, és közszolgáltatási problémáinak feltárása, bemutatása. Probléma- és megoldási alternatíva megjelölése, ez esetben láthatóan a kistérség gazdasági ereje, szolgáltatásának, teljesítőképességének színvonala, társadalmi állapota labilis és változtatásra szorul. A tervezési irány egy új típusú komplex tervezési rendszer és felfogás kialakítása. - A kistérségben ismertek az ellentmondások, a hátrányos helyzet, ezért radikálisan, változtatandó, alapvető szerkezeti, strukturális irányok kidolgozása van szükség. Továbbá a sajátos feltárási, elemzési, tervezési és projekt készítési folyamatokra. A tervezési irány: egy radikálisan új típusú komplex tervezési rendszer kialakítása, amely a kistérségben alapvető változtatásokat készít elő. A kistérségi tervezésnél akkor beszélhetünk komplexitásról, ha az számításba veszi a tervezési folyamatban a települési, térségi kapcsolatok összefüggéseit és társadalmi jelenségeit, továbbá a közigazgatási-, gazdasági- és közszolgáltatási tartalmú tervezés biztosítja a térségi hatású társadalmi részvételét is. A kistérségi tervezés kényes eleme (a reális helyzetfeltárást biztosító probléma és célorientált) intelligens törzsadattár kialakítása. A kistérségi törzsadattárnak a települési törzsadatokra, illetve információs bázisra kell épülnie. A fentiek kialakítása, kezelése és karbantartása során több tényező számbavétele szükséges, többek között: a törzsadattár kialakításának és rendeltetésének pontos megtervezése. Óvakodni kell a felesleges információgyűjtéstől, kezeléstől. Csak azokat az adatokat kell a rendszerben tartani, amelyek a települési, kistérségi tervezés, fejlesztés és működés szempontjából elengedhetetlenek, átláthatók, karbantarthatók és használhatók, valamint az érintettek számára elérhetők. Tisztázandó az is, hogy mely információkat kell 207


a helyi törzsadattárnak kezelnie és melyeket célszerű külső adattárakból és információs csatornákból megszereznie. 7. A kistérségi (településügyi) feladatok tervezésének intézményesíthető formái 7.1. Mint ahogyan azt az előzőekben kifejtettük, a többcélú társulási rendszer általánossá válása új megvilágításba helyezi a települések kistérségi együttműködésén alapuló településügyi feladatainak szervezését, ellátását. A településügyi feladatokat az önkormányzatok egyedül, vagy társulásban, nagy önállósággal, gazdasági szervezetekkel, természetes személyekkel és azok szervezeteivel, továbbá érdekképviseletekkel együttműködve látják el. A kistérségben, azokat a településügyeket érintő feladatokat célszerű ellátni, melyeknek szakmaisága, nagyságrendje, eredményessége, mérethatékonysága, érdekviszonyaik ezt lehetővé és szükségessé teszik. Ennek következtében lényegében kistérségi településügyi feladatrendszerről is beszélhetünk. A településügyi feladatrendszer felöleli általában a településpolitika kialakítását, a településüzemeltetés, a településfejlesztés, illetve rendezés tervezésének, szabályozásának, szervezésének összehangoltan működtetett területeit. A településpolitikát – így a kistérségre vonatkozó politikát is – a kistérségi településügy összességére vonatkozó önkormányzati stratégia határozhatja meg, kiegészülve a megyei, regionális, országos települési- és térségpolitikai hatásokkal. A kistérségi (település) üzemeltetés, a helyi közszolgáltatások döntően különböző infrastruktúrák közös tervezése, fejlesztése, működtetése. 7.2. A kistérségi településügyet szolgáló tervezési formákat a települések tervezési metodikájára célszerű építeni és abból levezetni. Ennek alapján beszélhetünk kistérség-fejlesztési tervekről, melyeket a kistérségekre vonatkozott koncepcióprogram és rövid távú konkrét projekteket is tartalmazó tervek gyűjtőfogalmaként jellemezhetünk. 7.2.1. A kistérségi fejlesztési koncepció: a kistérséghez tartozó települések helyzetfeltárására, közös adottságára és érdekrendszerére alapozott társadalmi, gazdasági, közszolgáltatási, környezeti, műszaki, ökológiai, stb. hosszú távú fejlődési irányainak összegezése, melyet a kistérségi többcélú társulás (vagy a fejlesztési tanács) fogad el a tervezésben érintett szervezetek véleményezése mellett. 7.2.2.A kistérségi fejlesztési program: a fejlesztési koncepció megvalósítását szolgáló és részletező középtávú – általában egy választási ciklust tartalmazó – tervezési forma, amely a településfejlesztési tervekkel összhangban, a megyei és regionális tervekkel egyeztetetten részletezi a kistérség fejlesztését (gazdasági és közszolgáltatási 208 BM IDEA PROGRAM


hatású) céljait, megvalósításának módozatait. A fejlesztési program alprogramok rendszerét tartalmazza. 7.2.3. A kistérségi rövid távú fejlesztési tervek és projektek: a fejlesztési koncepciókat és programokat figyelembe véve, a kistérségi többcélú társulás (fejlesztési tanács) döntései szerint operatív módon határozzák meg (általában évente) a konkrét fejlesztés ütemezését, megvalósításának módját, forrásait, az üzemeltetés hatásait. 7.2.4. A kistérségi rendezési tervek: a települési önkormányzatok közös döntéseit tükröző megyei és regionális területrendezés irányait figyelembe vevő műszaki, tervezési, szabályozási lehetőség (célszerűség), amelyek különböző kistérségekben megvalósítandó fejlesztési célok összehangolt térbeli elhelyezkedését és terület felhasználását szolgálja. 8. Az Európai Közigazgatási Tér hatása a település és térségfejlesztés megreformálására Az önkormányzatok együttműködése, és különböző szövetségi alakzatai felértékelődtek az utóbbi évtizedekben, az EU-ban. Ez a városok, centrumtelepülések és vidékük közös tervezésének újjáéledésével párosult, amelyek kellő előre látással vonzó helyekké válhatnak, a szolgáltatási szektor és a modern gazdaság számára. Az Európai Unió településfejlesztési koncepcióinak sajátosságaként fogható fel a települések együttműködésén alapuló kistérségfejlesztés három témaköre: az innováció-orientált fejlesztés; a fenntartható fejlődés és a marketing típusú fejlesztési célkitűzés. A helyi társadalom átalakítása csak a globalizációval és az EU, a regionalizációval, illetve az információs társadalom folyamataival együtt értelmezhető. Továbbá új innovatív látomások, víziók, gyakorlata és akciók szükségesek a települési környezet megújítására. Napjaink marketing típusú település- és térségtervezése került előtérbe. Cél az, hogy minél szélesebb társadalmi csoportokat vonjanak be a tervezésbe. A marketing a település, a térség eladását jelenti, befektetőknek, lakóknak, szolgáltatások fogyasztóinak és biztosítóinak. E tervezési gyakorlat jellemzője: Információ gyűjtés, rendszerezés és ehhez kapcsolódó céltudatos, megbízható információszolgáltatás egy adott terület, így a kistérség egészére vonatkozóan is azzal a céllal, hogy arról pozitív benyomás alakuljon ki, segítve a térségben végrehajtható különböző kezdeményezéseket. A színvonalas közszolgáltatás, továbbá a gazdálkodási, környezeti, valamint a humán-infrastruktúra kialakítása általános ösztönzőként jelenik meg, és ehhez kapcsolódik a megbízható építésügyi-, fejlesztési projektek kialakítása, felügyelete és szabályozása. A települési, térségfejlesztési és üzemeltetési koncepciók készítésénél a helyzetelemzés mellett a jövőkép kialakítása, a kitörési pontok meghatározása, a célok, programok, tervek átdolgozása a feladat. Alapvető cél a jó kapcsolati rendszerépítés a szövetségre lépő településekkel. 209


Egyes gyenge önkormányzatok és térségek az EU-ban is attól szenvednek, amitől nálunk a közigazgatási rendszer: az önkormányzatnál az adminisztratív és vezetői posztokat a rosszul képzett, kevésbé szakmai orientált hivatalnokok töltik be, ezért nehéz, jó, operatív, projekteket vagy programokat kialakítani. Csak olyan programokkal hajlandók foglalkozni, amelyek települési szinten látszólag politikailag eredményesek és gyors lefutásúak. Általános tendencia mégis az, hogy az együttműködésnél figyelembe veszik, hogy egyes esetekben a falusi térségek többsége egy kisváros köré szerveződik, amely hasonló strukturális gondokkal küzd, mint a falvak ezért a térségi tervezés szükségszerű. A tervezés fogalmába beleértendőnek tartják a lakosság, a döntéshozók képzettségének fejlesztését. A térségfejlesztésben a partnerség kifejezés kulcsszóvá vált az EU-ban, egyrészt mint megoldást segítő dolog az elmaradottság, a leszakadás, a munkanélküliség és a marginalizáció problémáira, másrészt jóval tágabb értelemben használták, mint útkeresési megoldást a látható gazdasági, társadalmi és politikai változások adta kihívások kezelésére. Többféleképpen alkalmazták és ritkán próbálják definiálni: a fogalmat sok esetben szinonimaként alkalmazták többnyire a kohézió, a szolidaritás, szubszidiaritás kifejezésekkel. A partnerség a társadalmi együttműködés, a gazdaság, a tőke, a munkaerő és a közigazgatás közötti kapcsolat kifejezésére szolgál és ezért az érdekegyezetés és harmonizáció szinonimájaként is értelmezhetjük. A partnerség működtetése, képessé teszi a helyi szereplőket, a projektszervezőket az együttműködésre a többi partnerrel, innovációs projektek és hálózatok kialakítására, a tudás és tapasztalatok közvetítésére, illetve átvitelére a különböző partnerek között. A partnerség a politika a térségi életet meghatározó eszközrendszerré válhat. Rendszerelvű keretet ad az állami, a civil, gazdasági szereplők és az önkormányzati szféra programjainak menedzselésére. A partnerségek sokoldalú támogatást jelentenek a kidolgozott tervek, programok révén a szegénység leküzdésére, a munkahelyteremtés, képzés-oktatás, fizikai környezet, fejlett szolgáltatási rendszer építése, a depressziós falusi kistérségek marginalizációs folyamatainak visszaszorítására. A partnerség új szintre emeli az érintettek, kiváltképp a civil szervezetek tevékenységét, stratégiai szerepét, elismertségüket, másrészt javítja szervezeti kulturáltságukat. 9. Új szemlélet a hazai településfejlesztés reformjához A sikeres település- és kistérség tervezés útja a jövőben nálunk is az lesz, hogy a tervezésben résztvevők hagyományos feladatai kibővülnek olyan új követelményekkel, mint az adott helyi közösség viselkedésének, értékvilágának, konfliktusainak és szükségleteinek megértése és előrelátása. A települési szövetségi rendszeren alapuló tervezés, mint szakmai tevékenység teljesen újonnan definiálandó, figyelembe véve a kistérségnek valós társadalmi, gazdasági realitásait, igényeit és a nemzetközi hatásokat, illetve tendenciákat, a változás előreláthatóságát és irányíthatóságát. A változás irányának megtervezése a gazdasági, társadalmi és természeti folyamatok közötti közvetítés művészete, amely az új típusú 210 BM IDEA PROGRAM


tervezés, fejlesztés formáját határozza meg. A környezet és élettér fogalmán átfogóan a társadalmi, gazdasági és a fizikai környezet együttesen értendő. Kistérségi tervezésben résztvevők feladata a számtalan szervezet, érdekcsoport, hatóság, gazdasági és magánszervezet, egyén céljainak és akcióinak integrálása és koordinálása. Ez magában foglalja az adatgyűjtést és elemzést, az igények feltárását, előrebecslések készítését, stratégiák, tervek és programok kidolgozását, megvitatását döntés és végrehajtás céljából. Ahhoz, hogy a fentiek szakmai rendszere és módszertana kialakulhasson országosan is újra kell gondolni a település és településhálózat-fejlesztés, tervezés, működtetés egész rendszerét, ennek kapcsán megfelelő működési keretekre, ösztönzésre, korszerű szabályozásra új, átfogó törvényre van szükség, amely kiterjed a településés a területi tervezés, üzemeltetés feladatainak, eszközrendszerének és jogi kereteinek pontos és részletes meghatározására a kor követelményeinek szellemében. Az EU országok többsége megújította tervezési rendszerük jogi kereteit, ennek kapcsán megtörtént a környezet fogalmának átfogó értelmezése, a közösségi részvétel előmozdítása és szabályozása, valamint a fejlesztések várható környezeti hatásai vizsgálatának beépítése a tervezés folyamatába, új felfogású településszövetségi, működtetési alternatívákat dolgoztak, és folyamatosan dolgoznak ki. Világosan érzékelhető és látható, hogy erősödik a társadalom és a helyi gazdaság önszervező, kritikus magatartása. A helyi társadalmi-gazdasági közösségek részvételi igénye elkerülhetetlenül politikai tényezővé vált. Ugyanakkor nálunk a szakembereknek, tervezőknek egy súlyos, társadalmi méretű hitelvesztés eredményeivel kell szembenézniük. A bizalom újraépítésének egyetlen járható útja a társadalmi részvétel megfelelő formáinak biztosítása a körülményektől és igényektől függően. A fejlett országok tapasztalata viszont azt is bizonyította, hogy a széleskörű partnerség, a közösségi részvétel egyik formája sem tökéletes, a részvétel folyamata általában sokkal fontosabb, mint a tényleges eredménye. A partnerségi rendszer működtetése, a közösségi részvétel tulajdonképpen egy kölcsönös tanulási folyamat, úgy a lakosság, mint a közigazgatás, mint a tervező számára. Mindezek alapján leszűrhető a közösségi részvétel, nem helyettesíti a megfelelő tervezést és a választott önkormányzatot és annak felelősségét, a közösség szerepe csak kiegészítő a munkamegosztásban. A hatékony részvételnek, a folyamat szakértelemmel történő előzetes megtervezésének, a szerepek pontos meghatározásának és a szereplőkkel való megértetésének, valamint a megvalósítás során a legapróbb részletekre is kiterjedő gondosságnak meghatározó szerepe van. A kistérségi tervezés elsősorban egy komplex stratégiai, szakmapolitikai műfaj. 10. A kistérségi tervezés és a település tervezés kapcsolata 10.1. Az előrelátó és eredményes kistérségi tervezés, fejlesztés a centrum településen kívüli községek jövőjének tudatos és racionális tervezése nélkül nem képzelhető el. A kistérségek községeinek megújulása egyidejűleg több célt is szolgál, 211


többek között a térség lakókörnyezetének javítását, amely a térségről, a településről kedvező véleményt alakít ki, vonzást gyakorolhat az ott élők megtartására, a települések és a térség identitásának növelésére, a jövőkép formálására. A célzott hatású központi forrástámogatás és településhálózat-fejlesztés, szemléletváltozás elősegítheti a községi környezet modernizálását; az utcák, terek felújítását és tudatos rendezését; a települési ingatlanok leértékelődésének megállítását. A kistelepülések rehabilitációja jelenti az elhanyagolt környezeti tényezők felszámolását; a bel- és külterület, valamint a települések, környezetileg elhanyagolt területeinek felmérését; a változtatási irányok megtervezését; a belvízveszélyes, illetve az áradásos területek; az esővízkezelési problémák szabályozását; a felszín alatti vizek védelmét; a háztartási szennyvíz, a kereskedelmi és az ipari vegyszerek és más veszélyes anyagok következtében fellépő szennyeződés megakadályozását; a hulladékkezelés, -szállítás, tárolás, -hasznosítás, megtervezését; a környezetbarát területhasznosítási rendszerek megtervezését; a környezetet károsító hatások mérséklését; a meglévő zöldterületek védelmét, felújítását, fejlesztését, újak létesítését stb. A fentiekben – példaként - ismertetett tervezési szempontok azt jelzik, hogy a kistérségi integráció a kistelepülések feladatellátó képességét segíti. Azzal viszont számolni kell, hogy mindenképpen maradnak helyben olyan funkciók és feladatok, melyek megoldására a településen kell megoldást találni. Ezért is szükséges, hogy a települések rendelkezzenek településfejlesztési és üzemeltetési tervekkel, programokkal. Fogalmazzák meg a helyi és kistérségi adottságra épülő jövőképüket, a fejlesztési céljaikat, a települések működtetési stratégiájukat, azok prioritásait, alternatíváit és eszközrendszerét, továbbá a távlati településpolitikájukat. E tervek és programok elkészítését segíteni kell a kistérségi munkaszervezeteknek, külső szakértőknek. A jövőképkészítést ösztönözni kell a központi, regionális területi hatalomnak, ennek érdekében meg kell találni a legmegfelelőbb módszertani szabályozási megoldásokat. 10.2. Összefoglalva megállapíthatjuk, célszerű hogy a jövőben a települések tervei és programjai rögzítik: a település és környezetének jellemzőit, a legfontosabb történeti és jelenkori tendenciákat; a népességi a foglalkoztatási, a gazdasági állapotot, a közszolgáltatás helyzetét, zavarait, a rendelkezésre álló lehetőségeket, adottságokat; a távlati fejlesztési folyamatokat befolyásoló külső és belső tényezők várható hatását; a fejlesztés célszerű irányait, feladatait, ezen belül az általános célokat és prioritásokat; a település fejlesztését szolgáló eszközrendszert; a közigazgatás irányításának, a szervezeti működtetésének lehetőségeit; az önkormányzati és a gazdálkodó szervek, valamint a lakosság tervezhető erőforrásait; a tervezés, szabályozás lehetőségeit. Nem győzzük hangsúlyozni, hogy alapvető cél az legyen, hogy a programok, tervek egyrészt időrendbe állítsák a fejlesztés és közszolgáltatás céljait, feladatait, eszközeit; másrészt a település közfeladatainak egészére kiterjedjenek, továbbá kell, hogy szinkronban legyenek a kistérség terveivel, programjaival, mert a kistérségi 212 BM IDEA PROGRAM


programok, tervek is a települések kiegyensúlyozott fejlesztését, üzemeltetését kell, hogy szolgálják. Ma már világosan látható, hogy az eddigiektől eltérő, új településpolitikai felfogást kell kialakítani a központi hatalomnak és annak hatásaként minden önkormányzatnak. A településpolitika, mint a településügy elemeire és összességére vonatkozó önkormányzati stratégia kell hogy helyben megjelenjen. A kistérségi rendszerben a településpolitika magában foglalja az együttműködési és társulási adottságok összességét, így a kistérségi rendszerben való részvételt is. A településpolitikának, a településügyi tevékenységnek, az érintett lakosság életminőségének javulását kell szolgálnia egy tudatos tervezés, szervezés körülményei között. A korunknak megfelelő településügy feltételezi az egészséges, esztétikus környezetet, az ökológiai értékek megőrzését, rehabilitációját, épp úgy, mint a kor színvonalának megfelelően a közszolgáltatást. A településügy gyakorlata hosszú távon kell hogy megalapozza a települések – az egymást kiegészítő kapcsolatok révén – a kistérségek fejlődését, kiegyensúlyozott működését, az állampolgárok egyenlő esélyeinek biztosítására, az ország erőforrásainak hasznosítására, a hátrányos helyzetű települések elnéptelenedésének, az ott felhalmozott értékek pusztulásának megakadályozására. A kistérségi tervezésnek, összefogásnak és struktúráknak kiegészítő intézményesített rendszerként kell működni a települési célok elősegítése, megvalósítása érdekében. Országos Területfejlesztési Koncepció (OTK) úgy fogalmaz, hogy kiemelt cél: az aprófalvas térségek megújítása, azért, hogy e települések a pihenés és az organikus gazdálkodás szinterei, ne pedig az enyészet helyszínei legyenek.

213


Felhasznált irodalom 1. Kistérségek Kézikönyve Budapest MKI 2004. szerkesztők dr. Ágh Attila - dr. Németh Jenő 2. 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a rendezésről 3. Vidéki Magyarország jövője Budapest 2005. június 14. dr. Glatz Ferenc 4. Önkormányzati integráció és helyi közigazgatás Pécs 2001. Somlyódyné Pfeil Edit dr. 5. Az önkormányzatok közötti együttműködés keretei, problémái Magyar Közigazgatás 2002. dr. Horváth M Tamás 6. A kistérségi rendszer kritikus pontjai, rendszerfejlesztési intelmek Területi Statisztika 2004. dr. Németh Jenő 7. Egyensúlyi modellezés kistérségek fejlesztésének megalapozásához Bartke István – Czira Tamás – Vidéki Imre – Volter Edina Bp. 2004. ELTE Kiadó 8. Magyar falvak megújulási struktúrája Területi Statisztika 2004. 9. A területfejlesztés tudományos megalapozása dr. Enyedi György Bp. Területfejlesztés – Közigazgatás Szervezés 10. Térségi identitás Magyarországon dr. Böhm Antal Bp. Területfejlesztés – Közigazgatás Szervezés 2000. 11. Az önkormányzatok az EU érdekérvényesítés rendszerében dr. Szabó Gyöngyvér Bp. Területfejlesztés és Rendszerváltozás 2002. 12. Magyarország Fejlesztési Koncepciója (Tervezet 2005.) 13. Magyarország Kistérségi Szerkezete dr. Kovács Tibor BP. 2004. KSH. 14. Központi igazgatás és a kistérségi dekoncentráció dr. Virág Rudolf Budapest 2004. MeH

214 BM IDEA PROGRAM

IX. FEJEZET Bércesi Ferenc

A TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSOK HELYI SZABÁLYOZÁSÁNAK ÉRTÉKELÉSE

Z Z Z Z

A TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSI MEGÁLLAPODÁS SZERKEZETI TAGOLÁS SZERVEZETI ÉS MŰKÖDÉSI SZABÁLYZAT TAPASZTALATOK ÖSSZEGZÉSE

Az elmúlt évben a többcélú kistérségi társulások működését érintő dokumentumokat az önkormányzati társulási törvény, az 1997. évi CXXXV. tv. (Ttv.) alapján készítették el, és 2004. december 1-jét követően a Tkt. szabályainak megfelelően dolgozták át a társulási megállapodásokat, a szervezeti és működési szabályzatokat. A Tkt. több ponton eltérő megoldást tartalmaz a Ttv. alapján alakított társulásokhoz képest, ezért a különbségekre is ügyelni kellett a felülvizsgálat során. E jogszabályi változásokon kívül a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény és egyes kapcsolódó törvények módosításáról szóló törvényt az Országgyűlés 2004. évi június 21-i ülésnapján elfogadta, amely 2004. szeptember 1-ével hatályba lépett. E törvény alapján a többcélú kistérségi társulások lehetőséget kaptak arra, hogy – a törvényben foglalt feltételek biztosításával – ellássák a kistérségi területfejlesztési tanács feladat és hatáskörét. Ennek megfelelően a területfejlesztési törvény szabályait is figyelembe kellett venni a többcélú kistérségi társulás szervének működése tekintetében. Az önkormányzatoknak a kistérségi dokumentumokat - a 2004. első félévét követő megalakulás óta - több ízben is módosítaniuk kellett, mert a megállapodást folyamatosan és szükségszerűen hozzá kellett igazítani a fentiekben vázolt okok miatt a viszonylag gyorsan változó jogi szabályozáshoz. E tanulmányban a helyi szabályozás gyakorlati tapasztalatai – különösen az 2004. évi működésre tekintettel - olymódon kerültek feldolgozásra, amelynek középpontjában a jogszabályi összefüggések és a jogalkalmazás bemutatása kap hangsúlyt, de a gyakorlatban előforduló problémák megoldására is utat mutassunk. 1. A többcélú kistérségi társulási megállapodás A többcélú kistérségi társulások alapdokumentuma a társulási megállapodás. A helyi önkormányzatok képviselő-testületei önkéntes és szabad elhatározásukból, 215


egyenjogúságuk tiszteletben tartásával, a kölcsönös előnyök és az arányos teherviselés alapján írásbeli megállapodással alakíthatnak társulást. A társulásos kapcsolatok létrehozásának jogi hátterét elsősorban az Alkotmányban biztosított keretek között a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (Ötv.) teremti meg az önkormányzatok számára. Az Ötv. 41. §-ának (1) bekezdése szerint a helyi önkormányzatok képviselő-testületei feladataik hatékonyabb, célszerűbb megoldására szabadon társulhatnak. A 41.§ (3) bekezdése értelmében törvény a társulási megállapodás egyes feltételeit meghatározhatja. A többcélú kistérségi társulás létrehozása 2004. év első félévében a helyi önkormányzatok társulásairól és együttműködéséről szóló 1997. évi CXXXV. törvény (Ttv.) szerint történt. A társulási megállapodás tartalmát érinti azonban a többcélú kistérségi társulások 2004. évi támogatása mértékének, igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes feltételeiről szóló 65/2004. (IV.15.) Korm. rendelet (a továbbiakban: TR.), valamint az erre épülő 2004. április 29-én kiadott BM pályázati felhívás is, amelyek a kistérségi feladatellátás megkezdéséhez szükséges egyszeri támogatás feltételrendszerét határozták meg. Tekintettel arra, hogy a TR. és a pályázati felhívás is a 2004. első félévében létrehozott társulás tekintetében a Ttv. rendelkezéseire – 16. és 18.§-aira – utal viszsza, a pályázat elnyerése érdekében a többcélú kistérségi társulást e jogszabályhelyek alapján lehetett létrehozni. A települési önkormányzatok a Tkt. hatálybalépését követően azonban a többcélú kistérségi társulást már e törvény szabályai szerint – a Ttv-hez képest részben eltérő szabályok alapján – hozhatják létre. A Ttv. 1.§-ának rendelkezése értelmében ugyanis a Ttv. rendelkezéseit akkor kell alkalmazni, ha törvény másként nem rendelkezik. A Tkt. szabályai elsődleges jogforrásként alkalmazandók, és az abban nem szabályozott kérdésekben az Ötv. és a Ttv. szabályai analóg kiegészítik a Tkt. rendelkezéseit, melyeket a jogalkalmazók a megállapodásban is rögzíthetnek. A Tkt. hatálybalépését megelőzően tehát az önkormányzatok a többcélú kistérségi társulási megállapodást a Ttv. 16.§-a szerinti tartalommal, és mint jogi személyiséggel rendelkező társulást hozhatták létre, amely költségvetési szerv is egyben. Ezzel szemben a Tkt. 1. § (7) bekezdése szerint a többcélú kistérségi társulás, noha jogi személy, nem minősül költségvetési szervnek, gazdálkodására viszont a költségvetési szervek működésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A Tkt. 1.§ (2) bekezdésének c) pontja előírja a társulásnak a Magyar Államkincstár Területi Igazgatósága általi nyilvántartásba vételét is. A Tkt. hatálybalépését követően, a társulási megállapodásban a Ttv. 16. §-a helyett a Tkt. 1. § (1) bekezdését kellett megjelölni, mint a felhatalmazó jogszabályt, ezért a megállapodásokat ennek megfelelően kellett elkészíteni. Abban az esetben viszont, ha a többcélú kistérségi társulás a kistérséghez tartozó valamennyi önkormányzat részvételével alakul és területfejlesztési feladatokat is ellát, a megállapodás felhatalmazó rendelkezésként a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló - a 2004. évi LXXV. törvénnyel módosított - 1996. évi XXI. törvényre (Tftv.) is utal216 BM IDEA PROGRAM

IX. KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSOK HELYI SZABÁLYOZÁSÁNAK ÉRTÉKELÉSE

ni kell, mert a többcélú kistérségi társulás létrehozása olyan új tárulási forma, melyben a többcélú kistérségi társulás egyik feladata a területfejlesztés. Amint az már említettük a társulási megállapodásokat az önkormányzatok 2004ben a Ttv. előírásai szerint készítették. A legtöbb helyen már eleve figyelembe vették a Tkt. tervezetének szabályait, ennek ellenére a Tkt. hatálybalépését követően a megállapodás felülvizsgálatát el kellett végezniük. Találkozhatunk olyan megoldással, mely szerint a felülvizsgálat eredményekét új megállapodás készült. Emellett van olyan eset is, hogy a meglévő megállapodás egyes elemeit módosítva fogadták el az új megállapodást a társulás tagjai. A helyi szabályozás során általában azt a gyakorlatot követték az önkormányzatok, hogy a megállapodás tartalmát a Tkt. tervezet szabályaira figyelemmel állították össze, ezért a felülvizsgálat során egyes eltérések kivételével az átdolgozáshoz kisebb módosítás is elegendőnek bizonyult. A megvizsgált - Ttv. alapján létrehozott - többcélú kistérségi társulási megállapodásokat a hatályos jogszabályi rendelkezésekre tekintettel az alábbiak szerint módosították annak érdekében, hogy a Tkt. hatálya alá kerülve a többcélú kistérségi társulások 2005. évi normatív működési támogatását igényelhessék. A továbbiakban csak annyiban térünk ki a megállapodás részletes szabályaira, amennyiben ezek a vizsgált megállapodások alapján indokoltnak mutatkoztak, vagy azért, mert a hatályos Tkt.-tól eltérően szabályozták azt. A többcélú kistérségi társulást az adott kistérséghez tartozó települési önkormányzatok képviselő-testületeinek (azaz a társulás tagjainak) írásbeli megállapodása hozza létre. A társulási megállapodás jóváhagyásához a társulásban résztvevő önkormányzatok képviselő-testületei mindegyikének minősített többséggel hozott döntése szükséges (Tkt. 1.§ (9) bekezdés). A gyakorlatban akkor okozott problémát a megállapodás jóváhagyása és felülvizsgálata, amikor olyan kistérségben szervezték a társulás alakulását, illetve átalakulását, ahol a kistérséghez tartozó önkormányzatok száma például 25 településnél több volt. Hosszadalmas és bonyolult folyamat előzte meg a jogszabályi változásokra is tekintettel a dokumentumok előkészítését és jóváhagyását. Általánosnak tekinthető az a gyakorlat, hogy ezeknél a társulásoknál már a Tkt. hatályba lépése előtt választottak elnökséget, ezzel megnyílt annak elehetősége, hogy e fórum a dokumentumok előkészítését elvégezhesse. Ennek ellenére a képviselő-testületek döntési mechanizmusa nehézséget okozott az időbeli korlátokra tekintettel, figyelemmel a jogvesztő határidőkre ( Pl. normatív, ösztönző támogatások benyújtási határidőhöz kötöttek).

217


2. A megállapodásokra általában az alábbi szerkezeti tagolás a jellemző: -

Bevezető rész Általános rendelkezések A társulás célja A társulásra átruházott feladat- és hatáskörök A Társulás szervezete és működése A Társulás működésével kapcsolatos feladatainak ellátása A Társulás pénzügyi forrásai, gazdálkodása és ellenőrzésének rendje A társuláshoz történő csatlakozás, a társulási megállapodás módosítása, felmondása és a társulás megszüntetésének szabályai - Záró rendelkezések

Tekintsük át e szerkezeti tagolást követve a jogszabályi előírások érvényesítésének tapasztalatait, a felmerült problémákat és a jogszabályi összefüggéseket. 2.1.A megállapodás bevezető része tartalmazza azokat a felhatalmazó jogszabályokat, és jogszabályi szakaszokat, amelyek alapján történik a társulás létrehozása. A Tkt. hatálybalépését követően, a felhatalmazó jogszabályként a társulási megállapodásban a Tkt. 1. § (1) bekezdését kellett megjelölni. A felülvizsgálat során tehát a Ttv. 16. §-a alapján létrehozott társulások esetében módosítani kellett a megállapodás bevezető részét is. A többcélú kistérségi társulás amennyiben a kistérséghez tartozó valamennyi önkormányzat részvételével területfejlesztési feladatokat is ellát, a megállapodás felhatalmazó rendelkezésként a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény36 (Tftv.) 10/G.§ -ára is utalni kell. Elmondható, hogy a felülvizsgálatok során a bevezető rész módosítása is megtörtént. Előfordult azonban, hogy a jogszabályi hivatkozás során a Ttv. 16.§-ára is utaltak, téves jogértelmezés következtében, illetve nem történt meg a Tkt-re utalás. Van eset arra is, hogy az Ötv. rendelkezéseire is hivatkozik a megállapodás a bevezető részében. 2.2. Az általános rendelkezések között található a megállapodásban a társulás neve és székhelye. Ezek a megállapodás kötelező tartalmi elemei ( Tkt. 3. § (1) a) pont). A társulás nevének meghatározása során voltak olyan törekvések, melyek a székhely település földrajzi nevének beillesztésén kívül a térségre utaló további jellemző - földrajzi, vagy más utaló kifejezés- került ( Pl. Dél-Zselic, Zengőalja). A társulás székhelyének meghatározása szabadon választható. Ugyanakkor a Tftv. 10/A.§ (3) bekezdés szerint a kistérségi fejlesztési tanács székhelye a kistérség külön jogszabályban megállapított székhelytelepülése. A Tkt. szerint a székhelyről a megállapodásban rendelkeznek az önkormányzatok, és nincs kötelezés arra, hogy az megegyezzen az e törvény mellékletében rögzített székhelytelepü36

Módosította a 2004. évi LXXV. törvény

218 BM IDEA PROGRAM


léssel. A két törvény közötti eltérés nem okozott gondot a jogalkalmazás során. A legjellemzőbb az, hogy a társulás székhelye a kistérség centrum-települése, ami megegyezik a Tkt. mellékletében foglaltakkal. A legtöbb kistérségben egy központi település található, de van olyan is, hogy speciális helyzet következtében a kistérségi központi szerep elnyeréséért több település is verseng, függetlenül a település státuszától. (Ilyen eset, község és város, nagyközség és város, város és város(ok) közötti verseny.) Lehetőség van a székhely település mellett ún. társszékhely megjelölésére is. Ez a megoldás már a Ttv. szerinti megállapodásban is szerepelhetett, mivel a társulási megállapodás a törvényben szabályozottakon túl tartalmazhatja mindazt, amiben a társulás tagjai megállapodnak (Ttv. 8.§ (4) bekezdés k) pont). A Tkt. a társszékhely megjelölését a megállapodás lehetséges tartalmi elemei között említi (Tkt. 3.§ (2) d) pont). Ennek intézményesítése elsősorban a munkaszervezet megosztottsága esetén jelentős abban az esetben, ha a társszékhelyül kijelölt település tényleges feladatellátást is megvalósít (pl. a munkaszervezet valamely részlege a másik településen működik; valamely felvállalt feladatot a kistérségre vonatkozóan intézménye révén teljes egészében ellát, illetve a poziciós törekvések miatt). Társszékhely megjelölése esetén a megállapodásban szükséges szabályozni, hogy mely feladatok kerülnek átadásra, a működésére vonatkozó szabályokat az SZMSZ tartalmazhatja. A megállapodás általános rendelkezései között található a társulás tagjainak feltüntetése, a ezek székhelye. A Tkt. 3. § (1) bekezdésének b) pontja szerint ezen kívül a tagönkormányzat lakosságszámának feltüntetése is szükséges. A Tkt. a megállapodás kötelező elemeként határozza meg a lakosságszám megjelölését, ez több megállapodás esetében elmaradt, mert a Ttv. szerinti megállapodásban ezt nem kellett rögzíteni. A mulasztást minden esetben pótolták. Találkoztunk olyan megoldással, melyben a lakosságszámot nem az általános rendelkezések között rögzítették, hanem a megállapodás egyik mellékletét képezte. Volt példa arra is, hogy a szavazati arányokat rögzítő részbe építették be. Az általános rendelkezések között szerepel a társulás jogállásának meghatározása is. A Tkt. 1. § (7) bekezdése szerint a többcélú kistérségi társulás, noha jogi személy, nem minősül költségvetési szervnek, gazdálkodására viszont a költségvetési szervek működésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. Az 1.§ (2) bekezdésének c) pontja előírja a társulásnak a Magyar Államkincstár Területi Igazgatósága általi nyilvántartásba vételét is. (A nyilvántartásba vételre és a törzskönyvi nyilvántartásra és jogkövetkezményeire a szabályok eltérők.) Mindezeknek megfelelően a Tkt. hatályba lépését követően a megállapodásban a társulás jogállása tekintetében a felülvizsgálat során az „önkormányzati költségvetési szerv” szövegrészt ennek megfelelően kellett módosítani. A megállapodásban rögzíteni kell azt is, hogy a társulás pénzügyi-gazdasági feladatait mely szervezet látja el. Az Ámr. 17. §-a értelmében vagy saját gazdasági szervezet létrehozása útján, vagy a felügyeletet ellátó szerv gazdasági szervezete - azaz valamely ön219


kormányzati képviselő-testület hivatala- által biztosítható. Ez utóbbi alkalmazása a leggyakoribb megoldás, vagyis a székhelytelepülés polgármesteri hivatalán belül, elkülönített szervezeti egységként történik a munkaszervezet kialakítása. A Tkt. által bevezetett szabályozás az Ámr. fenti rendelkezéseit gyakorlatilag pontosítja. Konkrétan kimondja ugyanis, hogy a költségvetés végrehajtásáról a társulási tanács munkaszervezete útján gondoskodik, mely – a megállapodást létrehozók választása szerint – lehet a társulási tanács költségvetési szervként létrehozott elkülönült munkaszervezete vagy a székhely település önkormányzata képviselőtestületének hivatala is. Itt utalunk arra, hogy a kistérségi társulás a közszolgáltatás és a területfejlesztési feladatokat egy munkaszervezetben képes ellátni, ily módon nem indokolt e feladatokra két munkaszervezetet működtetni. A megállapodások szerint a többcélú kistérségi társulások munkaszervezete ellátja, mind a közszolgáltatások szervezése, mind a területfejlesztési feladatok vonatkozásában, mindkét funkciót. Nem találkoztunk olyan esettel, hogy két munkaszervezet működne. Előfordult olyan megoldás, hogy a pénzügyi – gazdasági feladatokat a székhely település képviselő-testületének hivatala látja el, az önálló munkaszervezet pedig a szakmai feladatokat végzi. Igaz ugyan, hogy ez csupán ideiglenes megoldásként működött mindaddig, amíg az önálló munkaszervezet nem tudott gazdasági szakembert foglalkoztatni. 2.3. A megállapodásokban a társulás célja szinte mindenhol fellelhető, és önálló címként szerepel. E részben történik a többcélú kistérségi társulás általános, a kistérség funkcióihoz igazodó céljainak megfogalmazása. A célok megjelölése azonban nem tekinthető a megállapodás kötelező tartalmi elemének, ezért általában a megállapodásokban erről nem rendelkeztek. 2.4. A megállapodás egyik legfontosabb kötelező tartalmi eleme a többcélú kistérségi társulásra átruházott feladat- és hatáskörök meghatározása (Ttv. 15. § c) pont, Tkt. 3.§ (1) c) pont). A társulási megállapodásban meghatározott és a társulás tagjai által átruházott feladat- és hatáskörökben a társulási tanács dönt ( Tkt. 5.§ (1) bekezdés). A társulási tanács feladat- és hatáskörét a megállapodásban teljes körűen kell felsorolni és konkrétan kell megfogalmazni. Ehelyütt is fontos megjegyezni, hogy az SZMSZ-ben a tanács további feladat- és hatáskört nem állapíthat meg saját maga számára. Annak azonban nincs akadálya, hogy az SZMSZ-ben a megállapodásban meghatározott feladat- és hatásköröket igény szerint megismételjék. A tanács az önkormányzatok által rá ruházott hatáskörét tovább nem ruházhatja, ez az Ötv-be ütközne. A társulás részére jogszabály által biztosított feladat- és hatáskörök tekintetében viszont a tanács az SZMSZ-ben élhet a saját szervei részére történő átruházás lehetőségével. A társulás feladatainak meghatározása során a célszerűség azt indokolta, hogy a társulások a teljesítő képességük szerint határozzák meg a tevékenységi körüket. A feladatok kiválasztásnál ne a mennyiségre, hanem a hatékonyságra, a színvonalas feladatellátásra törekedjenek. A Tkt. 2. §-a rögzíti azokat a feladatköröket, 220 BM IDEA PROGRAM


amelyekbe tartozó, közszolgáltatások biztosításához kapcsolódó és térségi együttműködést igénylő egyes feladat- és hatáskörök ellátásáról a többcélú kistérségi társulás jogszabályban meghatározott feltételek szerint gondoskodhat. A Tkt. szerint amennyiben a többcélú kistérségi társulás legalább az oktatás és nevelés, szociális, egészségügyi ellátás és területfejlesztés feladatkörbe tartozó egyes feladat- és hatáskörök ellátásáról gondoskodik, akkor ezekhez a központi költségvetés az éves költségvetési törvényben ösztönző támogatást biztosít. A kistérségi társulás által ellátható feladatok megvalósításának szakmai minimum követelményeit az ágazati törvények határozzák meg. A társulási megállapodásokban az egyes ellátandó kistérségi feladatok/feladatkörök funkciók (önkormányzatiközszolgáltatási és területfejlesztési) szerint elkülönülten kerültek felsorolásra. A megállapodás tartalmát úgy határozták meg, hogy abból megállapítható legyen, hogy a feladat milyen tevékenységet takar. A feladatellátást illetően a helyi szabályozás egyik lényeges sajátossága az, hogy a közszolgáltatások tekintetében egyes esetekben a társulási tanács maga szervezi a feladatok ellátását (pl. hétvégi ügyelet), de jellemzően mikró-társulások útján gondoskodik arról. Az egyes szolgáltatások körében a megállapodások rögzítik, hogy a társult tagok mely szolgáltatást mikor veszik igénybe, és azt mennyi összegben és milyen feltételekkel kell finanszírozniuk. Ezekre a kérdésekre a társulási megállapodás előkészítése során már nagy gondot fordítottak a szervezők és az önkormányzatok is. A közoktatási feladatellátás meghatározása tekintetében általában megállapítható, hogy a települések a társulásba nem kívánták bevinni intézményeiket, de ugyanakkor a környező településekkel közösen intézményi társulásokat hoztak létre, és ez megfelelt a normatív igénylések feltételeinek is. Az önkormányzatok az oktatási intézményeiktől nem kívánnak megválni, ezért a jövőben is indokolt támogatni a mikro-térségi /intézmény/ társulások fejlesztését. A jövő útja, és a jelenleg még érzékelhető ellenállás megtörésének eszköze lehet, ha olyan iskolaközpontok jönnének létre, ahol a zeneoktatástól a különböző sportolási lehetőségekig / pl. tanuszoda, sportpályák, tornatermek, kulturális szakkörök stb/ a feltételeket biztosítani lehet, és ezek működhetnek intézményi társulási formában is. Több kistérség felismerte már, hogy a szemlélet megváltoztatása nélkülözhetetlen a társulás eredményes és hatékony működésének. Fontos, hogy egyes közszolgáltatások integrált ellátásában előrelépés történjen, mert ez a településeknek is érdeke, mivel egyedül szolgáltatásokat nem tudnak biztosítani. A szociális, gyermekjóléti, egészségügyi és egyéb (nem nevesített) szolgáltatások terén a további integráció irányába kell haladni és ezt az ösztönző normatívák biztosításával lehet elérni. Javaslatként fogalmazható meg a támogatási rendszer fejlesztésénél a kistérségre kiterjedő integrált intézmény létrehozása, és azon belül tagintézményekkel kisebb, ún. gondozási komplex körzeteket kialakításának ösztönzése. Hosszú távon akkor lehet stabilizálni a társulási tevékenység keretei között szervezett közszolgáltatások ellátását, ha e tevékenységek ösztönzése folyamatos, kiszámítható lesz, és minden alkalommal egy kicsit erőteljesebben jelenik meg a normatívákban a közös működtetés szükségessége. 221


A megállapodások szabályozása alapján általában megállapítható, hogy a többcélú kistérségi társulások nem fordítottak kellő figyelmet azokra a feladat és hatáskörökre, melyek a Tkt. 2.§ (1) bekezdésében nevesítettek, és felvállalhatók lennének, de a normatív támogatási rendszer nem tér ki e feladatokra. Ezek: - a család, a gyermek és ifjúságvédelem, - ingatlan és vagyongazdálkodás, - ivóvízellátás, vízgazdálkodás, vízkárelhárítás, valamint bel- és csapadékvíz elvezetés, - energia ellátás, - szennyvíztisztítás és elvezetés, - esélyegyenlőségi program megvalósítása, - növényegészségügy. A támogatott feladatokon kívül a vállat feladatok köre ugyanakkor az alábbi területeken jelentkezik. Pl: - települési szilárdhulladék- gyűjtés és kezelés közös szervezése - közös építési szabályzatok és településrendezési tervek elkészítése - közbeszerzési eljárások szervezése - útkezelői feladatok szervezése - állati hulladékok gyűjtése és ártalmatlanítása, - állatmenhely működtetése, - informatikai szolgáltatás - város és községgazdálkodási szolgáltatás - tűz és munkavédelem - bűnmegelőzési együttműködés - turizmus fejlesztés, idegenforgalom - foglalkoztatás szervezés Mindezek tekintetében e feladatok a korábbi társulásos kapcsolatok, illetve a térségi igények, esetleg pályázati lehetőségek ( pl. uniós források) következményeként kerültek a megállapodásokban. A Tkt. 3. § (1) bekezdés d) pontja a megállapodás kötelező tartalmi elemei közé sorolja azon rendelkezést, mely szerint a megállapodásban rögzíteni kell a - meglévő vagy tervezett – közös fenntartású intézmények megjelölését, amelyek biztosítják a többcélú kistérségi társulás által ellátott önkormányzati közszolgáltatásokat. Ugyanezen § (2) bekezdése, az esetleges tartalmi elemek között utal arra, hogy a megállapodás tartalmazhatja azt, hogy a többcélú kistérségi társulás egyes feladatainak ellátását a többcélú kistérségi társulás székhely településének önkormányzata vagy a társulás más tagja biztosítja saját intézménye útján, ha az érintett önkormányzat képviselő-testülete a többcélú kistérségi társulással külön megállapodást köt. A megállapodásokat célszerű mellékletként a megállapodáshoz csatolni. A tartalmi összefüggésekre tekintettel szerkezetileg is célszerű a fenti tartalmi elemeket a társulási megállapodás e fejezetében ( feladat és hatáskör ) elhelyezni. Volt olyan eset is, hogy a társulási 222 BM IDEA PROGRAM


megállapodás ettől eltérően, zavaró módon, a társulás döntéshozó szervének fejezetében tért ki az egyes közszolgáltatási feladatok ellátására módjára. A Tkt. 3.§ (2) bekezdésének j) pontja szerint a társulási megállapodás tartalmazhatja azt, hogy a többcélú kistérségi társulás keretében több intézményi társulás működik. A törvény rendelkezése tehát lehetőséget biztosít az ún. mikro-körzeti (vagy mikro-térségi) feladatellátásra. A mikro-körzeti társulás elsősorban az egymással szomszédos települések lakosságának alapszolgáltatásait biztosítja. Tagjai azok az önkormányzatok, amelyek a többcélú társulási megállapodásban, illetve ehhez kapcsolódva a megállapodás részeként külön megállapodással a kistérségen belül egy vagy több kötelező alapellátási feladatot, vagy egyéb szabadon választott feladatot együtt oldanak meg. A többcélú társulás tevékenysége e körben kiterjed a megállapodásban szereplő feladatok végzésének koordinációjára, ellenőrzésére, a háttér-megállapodásokban foglaltak betartásának figyelemmel kísérésére és ellenőrzésére, valamint a hatékony működtetés, és a szolgáltatás színvonalának ellenőrzésére. A mikro-körzeti társulás előkészítését a társulás munkaszervezete végzi. A mikro-körzeti társulás működésének szabályait, s az általa ellátott feladatokat a résztvevők külön megállapodásban szabályozzák. A mikro-körzeti társulás a többcélú társulási rendszer része, gazdálkodása is a többcélú kistérségi társuláséhoz kapcsolódik. A gazdálkodás jellemzőit a Tkt. által módosított Áht. határozza meg. A megállapodásokban a területfejlesztési feladatok címszó alatt kerültek rögzítésre a területfejlesztési feladatok. Továbbá azok a kistérségi társulás által esetlegesen felvállalt feladatok is, amelyek nem tartoznak kifejezetten a területfejlesztési feladatok közé, de a területfejlesztési funkció megvalósítását szolgálják (pl. együttműködés a civil szervezetekkel, nemzetközi kapcsolatok kiépítésének elősegítése a kistérség nemzetiségi összetételére figyelemmel, kistérségi rendezvények szervezése, térségi települési eseménynaptár összeállítása, a kistérség természeti-környezeti értékei védelmének összehangolása, térségi agrármarketing fejlesztése). A megállapodások a területfejlesztési feladatok ellátásával kapcsolatban az alábbiakat rögzítik: - a társulási tanács a kistérségi területfejlesztési feladatok tekintetében kistérségi fejlesztési tanácsként jár el; - vizsgálja és értékeli a kistérség társadalmi, gazdasági és környezeti helyzetét, adottságait; - kidolgozza és elfogadja a kistérség területfejlesztési koncepcióját, illetve ennek figyelembevételével készített területfejlesztési programját, ellenőrzi azok megvalósítását; - a kistérségi területfejlesztési program figyelembe vételével előzetesen véleményt nyilvánít a meghirdetett központi és regionális pályázatokra az illetékességi területéről benyújtott támogatási kérelmekkel kapcsolatban, feltéve ha ez a jogkör a pályázati felhívásban is szerepel, 223


- megállapodást köthet a helyi önkormányzatokkal, az önkormányzati társulásokkal, a megyei területfejlesztési tanáccsal és a regionális fejlesztési tanáccsal a saját kistérségi fejlesztési programjai finanszírozására és megvalósítására, - pénzügyi tervet készít a területfejlesztési programok megvalósítása érdekében; elősegíti a fejlesztési források hatékony, a települések szoros együttműködését erősítő felhasználását; - közreműködik a kistérségben kialakult társadalmi, gazdasági és foglalkoztatási válsághelyzetek kezelésében; - koordinálja a kistérségben a területfejlesztésben érdekelt szervezetek együttműködését, együttműködik az állami és civil szervezetekkel; - a kistérségben összegyűjti és további előkészítésre alkalmassá teszi a gazdasági és társadalmi szervezeteknek a fejlesztési programokkal, projektekkel kapcsolatos elképzeléseit; - folyamatos kapcsolatot tart a megyei területfejlesztési tanács munkaszervezetével, a regionális fejlesztési ügynökséggel, a kistérségi megbízottakkal, a kistérségben működő közigazgatási szervezetekkel, intézményekkel a fejlesztési szükségletek és a bevonható helyi források feltárása érdekében. Az említett feladatok és vállalások megállapodásban történő rögzítése a társulás működésére vonatkozóan is garanciális elemeket hordoz, mivel egyértelműen meghatározásra kerülnek mindazok a teendők, melyek a területfejlesztés tekintetében a kistérség általános és konkrét feladatai. 2.5. A szervezet és a működés meghatározó eleme a társulási megállapodásnak, így az ezekre vonatkozó rendelkezéseket általában egy fejezeten belül szabályozzák. A Tkt. 3. § (1) bekezdésének f) pontja értelmében a társulási tanács szervezetére és működésére vonatkozó alapvető szabályokat a többcélú kistérségi társulási megállapodásnak kell tartalmaznia. A Tkt. alapján a társulási tanács döntéseinek előkészítésére, végrehajtásának szervezésére, valamint tevékenységének és gazdálkodásának ellenőrzésére különböző szerveket (bizottságok, elnökség, munkaszervezet, stb.) hozhat létre, ugyanakkor a pénzügyi bizottság alakítása kötelező. A társulási tanács szervei feladat- és hatáskörének kimerítő meghatározása a megállapodásban nem kötelező, ezért azt a társulási tanács SZMSZében célszerű szabályozni, ugyanis a megállapodás lényegi tartalmát veszélyeztetheti a túlságosan terjengős, részletekbe menő szabályozás. A társulás szervezete körében a megállapodásban a következő szervekről kell, illetőleg lehet rendelkezni: társulási tanács, elnök, elnökhelyettes(ek), elnökség, munkaszervezet, bizottságok. A törvényben említetteken kívül megállapodás további szervek létrehozását is lehetővé teheti. Alakítható például munkacsoport, de a meglévő megállapodásokban található példa egy sajátos szerv, az ún. jegyzői kollégium létrehozására is. A megállapodások többségében fellelhető a jegyzői kollégiummal történő együttműködés. A jegyzői kollégium alapvetően a többcélú kistérségi társulás szakmai-jogi tanácsadó testülete, amely a kistérségi gondolkodás szellemi hor224 BM IDEA PROGRAM


dozója. Mindemellett biztosítja annak lehetőségét is, hogy ez a fórum az önkormányzati feladatok (Pl. : A Ket. alapú önkormányzati rendeleti szabályozás átvilágítása) térségi szervezésében szakmai tanácsadójaként működjön. Erre több megyében is találhatunk példát. 2.6. A társulás szervezetének, illetve működésének középpontjában a társulás tagjainak polgármestereiből álló társulási tanács, mint döntést hozó szerv áll, amely ellátja a társulási megállapodásban meghatározott feladat- és hatásköröket. (Tkt. 5.§ (1) bekezdés). A megállapodás tartalmi eleme, hogy a társulási tanács egyben kistérségi fejlesztési tanácsként is működik. A Tftv. 10/G. §-a kimondja ugyanis, hogy azokban a kistérségekben, ahol a kistérség valamennyi települési önkormányzatának részvételével külön jogszabályban meghatározott többcélú kistérségi társulás működik, a kistérségi fejlesztési tanács feladatait a többcélú kistérségi társulás láthatja el a Tftv-ben meghatározott feladat- és hatáskör, továbbá eljárási szabályok értelemszerű alkalmazásával. Ez azt jelenti, hogy az említett esetben a társulási tanács működési szabályait a Tftv. rendelkezéseire való tekintettel kell kialakítani. A kistérségi fejlesztési tanácsra vonatkozó szabályokat a Tftv. 10/A-10/G. §-ai tartalmazzák. 2.7. A megállapodások rendelkeznek a tisztségviselőkről, az elnök és elnökhelyettesekről. Szabályozzák továbbá azt is, hogy a társulási tanács alakuló ülésén titkos szavazással – minősített többséggel – tagjai sorából elnököt választ, az elnök helyettesítésére, munkájának segítésére elnökhelyettes(eke)t választ. Általában egy és négy között határozzák meg a megállapodások az elnökhelyettesek számát. 2.8. A társulásban résztvevő tagok – ha társulás tagjainak száma meghaladja a huszonötöt – legalább öt-, de legfeljebb kilenctagú elnökséget választanak az operatív munka érdekében. Találkoztunk olyan esettel is, hogy 10 tagú volt az elnökség, ez miatt módosítani kellett a megállapodást. [ A 10 tagú elnökség megválasztására politikai okok miatt került sor.] Az elnökség a tanács feladat és hatáskör ellátásában vesz részt, de nem veheti át a tanács feladat és hatáskörét. Ebből következően elnökség előkészíti a társulási tanács döntéseit, összehangolja a bizottságok munkáját és a munkaszervezet vezetőjén keresztül irányítja a többcélú kistérségi társulás munkaszervezetét. Működésére, a társulási tanácsnak történő beszámolásának rendjére vonatkozó rendelkezéseket már a társulási tanács szervezeti és működési szabályzata tartalmazza. 2.9. A társulási tanács hivatali teendőit a munkaszervezet segítségével látja el, melynek feladata a társulási tanács döntéseinek előkészítésében és feladatainak végrehajtásában való közreműködés. A társulás költségvetésének végrehajtásáról a társulási tanács munkaszervezete útján gondoskodik. (Tkt. 4.§ (3) és 10. § (1) bekezdés). A megállapodások a Tkt. rendelkezéseinek megfelelően tartalmazzák, hogy a társulási tanács működésével kapcsolatos hivatali teendők a munkaszerve225


zet látja el (Tkt. 3.§ (1) bekezdés h) pont). Ennek érdekében rögzítik, hogy a fenti teendőket mely szerv látja el, tehát rögzítik a munkaszervezet a nevét, székhelyét, továbbá a feladatellátás rendjét is. A Tkt. 10. § (1) bekezdése értelmében a munkaszervezet lehet a többcélú kistérségi társulás székhely települése önkormányzata képviselő-testületének hivatala, amely jogi státuszát tekintve önállóan gazdálkodó költségvetési szerv, vagy a társulási tanács költségvetési szervként létrehozott elkülönült munkaszervezete. Az általános megoldás szerint – az alakulások idején, 2004. évben - a szakmai munkaszervezet feladatait a székhely település polgármesteri hivatalának szervezeti rendszerében, de elkülönített szervezeti egységként a jegyző szakmai irányításával végezték. A tapasztalatok szerint ma már hasonló arányban fordul elő az elkülönült munkaszervezet létrehozása is, figyelemmel a támogatási rendszer alakulására. Az elkülönült munkaszervezet esetében a megállapodások tartalmazzák annak szervezeti felépítését, valamint a munkáltatói jogok gyakorlásának rendjét is (Tkt. 3.§ (1) bekezdés h) pont). 2.10. A társulási tanács a többcélú kistérségi társulás tevékenységének és gazdálkodásának ellenőrzése céljából kötelező jelleggel pénzügyi bizottságot hoz létre. A pénzügyi bizottság elnökét és tagjai több mint a felét a társulási tanács tagjai közül kell választani (Tkt. 11.§ (2)-(3) bekezdés). A Tkt. szabályozás szerint a társulási tanács döntései előkészítésére, végrehajtásának szervezésére további bizottságokat hozhat létre a társulási tanács tagjaiból, illetve a kistérség területén működő gazdasági szervek, továbbá a lakosság önszerveződő közösségeinek képviselőiből. A megállapodásokban gyakran előforduló bizottsági típusok: a pénzügyi és ellenőrző bizottságon kívül, a mikrokörzeti bizottság, továbbá gyakori az ágazati közszolgáltatási feladatokat ellátó bizottságok alakításának lehetőségére utaló rendelkezés is. Szokásos az állandó és eseti bizottság megkülönböztetés is. A bizottság tagjainak számát, összetételét és működésének rendjét a társulási tanács határozza meg, a bizottság elnöke a társulási tanács tagja lehet. A bizottság elnöke a bizottság javaslatáról, intézkedéséről a társulási tanács elnökét írásban tájékoztatja. 2.11. A működési szabályok körében a megállapodások rögzítik az alakuló ülés rendjére vonatkozó főbb szabályokat.37 A Tkt. szerint rögzítik, hogy az alakuló ülésen kell megválasztani az elnököt és az elnökhelyettes(eke)t titkos szavazással. Az elnök személyére a társulási tanács bármely tagja javaslatot tehet. Meghatározzák azt is, hogy a jelöltté váláshoz − amennyiben a társulási tanács tagjainak száma a huszonötöt meghaladja − a jelen lévő tagok legalább egynegyedének szavazata szükséges. Kógens rendelkezése a Tkt-nek, hogy az elnökhelyettes(ek) személyére az elnök tesz javaslatot (Tkt. 5.§ (2)-(3) bekezdés). A gyakorlat rámutat arra, hogy a törvényi kógencia úgy érvényesül, hogy az elnökhelyettes választásakor az elnök előzetesen konzultál a polgármesterekkel a választás eredményessége 37

Ugyanakkor a Tftv. alapján a kistérségi fejlesztési tanács alakuló ülésének a szervezése a közigazgatási hivatalok feladata.

226 BM IDEA PROGRAM


érdekében. 2.12. A tanács ülésére vonatkozó működési szabályokat a Tkt. 7. §-a tartalmazza, ennek ellenére a megállapodások megismétlik a Tkt. rendelkezéseit. A megállapodások meghatározzák az évente tartandó ülések számát, az ülés összehívásának és vezetésének módját, az ülés kötelező összehívásának eseteit. A megállapodás azt is rögzítik, hogy az általános rendtől eltérően, milyen esetekben tartható ún. rendkívüli ülés. A Tkt. 7.§ (3) bekezdés szerint évente legalább négy ülést kell tartani, ez a rendelkezés jellemző a helyi szabályozásra. A Tkt. fő szabályként rögzíti, hogy a tanács ülése nyilvános, valamint taxatíve felsorolja a zárt ülés tartásának eseteit. E törvényi szabályozástól eltérni nem lehet, a jogszabály megismétlése a megállapodásban nem feltétlenül indokolt. Ennek ellenére valamennyi megállapodásban rögzítik. A megállapodásban szabályozni kell, hogy az ülés mikor tekinthető határozatképesnek. Ehhez a megállapodásban meghatározott számú, de legalább a szavazatok több mint felével rendelkező tag jelenléte szükséges. A gyakorlatban találkozhatunk olyan megoldással, hogy a határozatképesség feltételeként nem a szavazatok több mint felének, hanem a tagok több mint felének jelenlétét kívánják meg. Ez a szabályozás nem tekinthető törvénysértőnek, mivel lényegében szigorúbb feltételt határoz meg. A törvény minimum-szabálya akkor alkalmazandó, ha a társulási megállapodás eltérően nem rendelkezik. 2.13. A Tkt. 7. § (1) bekezdése szerint a társulási tanács döntéseit ülésén határozattal hozza. Ugyanitt megjegyezzük, hogy a társulás további szervei tekintetében ilyen törvényi előírás nincs, döntéseik nevesített formája a határozaton túl pl. állásfoglalás vagy ajánlás is lehet. Erre találhatunk példát a szervezeti és működési szabályzatokban. A Tkt. szerint a javaslatok elfogadásához a megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely meghaladja a jelen lévő tagok szavazatainak a felét. A Tkt. ezen túlmenően megkívánja az egyszerű többséggel hozott döntéseknél is – csakúgy mint a határozatképességnél – azt a feltételt, hogy a jelen lévő tagok szavazatainak több mint fele az általuk képviselt települések lakosságszámának egyharmadát meghaladja. Főszabály szerint a társulási tanács minden tagja egy szavazattal rendelkezik, de lehetőség van a megállapodásban a szavazati jog költségvetési hozzájáruláshoz vagy a település lakosságszámához igazodó meghatározására is (Tkt. 6. § (2) bekezdés). Találhatunk olyan vegyes megoldásokat is, amikor a minősített többséget igénylő kérdésekben dönt a tanács lakosságszám arányú szavazással, főszabályként pedig azonos szavazati joggal (mindenkinek egy szavazata van) rendelkeznek a települések. Olyan szabályozás is elképzelhető, hogy a társulási tanács általában lakosságszám arányú szavazással hoz döntést, de egyes ügyekben (pl. tisztségviselők megválasztása) az egy tag egy szavazat elvét követi. A szavazatarányok lakosságszámhoz igazodó kialakítása esetén a megállapodás rögzítheti, hogy milyen 227


időközönként és mikor kerül sor a szavazati arányok felülvizsgálatára. Erre vonatkozó szabályozással nem találkoztunk. A Tkt. meghatározza a minősített többséget igénylő döntések körét. Ezt a szervezeti és működési szabályzat bővítheti. A Tkt. 8.§ (3) bekezdése szerint a minősített többséghez a társulási megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely eléri a jelen lévő tagok szavazatainak kétharmadát és az általuk képviselt települések lakosságszámának a felét. A megállapodás tartalmazhat olyan szabályokat is, amely a jelentősebb döntéseknél biztosíthatja a kisebbségi érdekek érvényesülésének lehetőségét a döntéshozatal során. Erre vonatkozó szabályozás tekintetében találkoztunk olyan megoldással, amely előírja, hogy a minősített többséget igénylő javaslat kötelezően újratárgyalandó, ha a tagok több mint egyharmada ezt kezdeményezi. A kisebbségi vélemény esetén az újratárgyalás ekkor a konszenzus létrehozását szolgálja oly módon, hogy annak eredményeként érdemi döntést hozhasson a tanács. A megállapodásokban szinte kivétel nélkül rögzítik, hogy társulási tanács üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, melyre a képviselő-testület üléséről készített jegyzőkönyvre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni azzal, hogy a jegyzőkönyvet az elnök és a társulási tanács által felhatalmazott tag írja alá. A jegyzőkönyvet a társulási tanács elnöke az ülést követő tizenöt napon belül38 megküldi a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének, valamint a Tkt. alapján a társulás tagjainak is. A gyakorlatban problémát okozott a többcélú kistérségi társulás tanácsülésének elhatárolása a kistérségi fejlesztési tanács működésétől. Az elkülönítés indokát a Tkt. és a Tftv. működési szabályai közötti különbség idézi elő. Ezekre az eltérésekre a későbbiekben térünk ki, tekintettel arra, hogy a szervezeti és működési szabályok esetében is felmerülnek. A Tkt. szerint a megállapodásban kell rögzíteni a társulási tanács működésével kapcsolatos hivatali teendők ellátásának a módját (Tkt. 3.§ (1) bekezdés h) pont). A munkaszervezet megjelölésén kívül a megállapodások a feladatellátás rendjét is szabályozzák. A megállapodásokban rendelkeznek arról is, hogy a társulás tagjai mely feladatok ellátást bízzák a munkaszervezetre. Ezek általában: - adminisztrációs feladatok (gépírás, adatrögzítés, információgyűjtés, ügykezelés), - a társulás elkülönített számlája pénzforgalmának nyilvántartása, - a társulás üléseinek megszervezése, - a társulás ülései jegyzőkönyveinek vezetése, - a társulás tagjai felé szolgáltató-tanácsadó tevékenység, - javaslat, ill. koncepció készítése a térséget érintő fejlesztési programok megvalósításához, pályázati lehetőségeket figyelemmel kísérése, 38

A kistérségi fejlesztési tanács üléséről készült jegyzőkönyvet - a 2005. április 1. napjától hatályos 51/2005. (III.24.) Korm rendelet 3.§ (2) bekezdés alapján az ülést követő nyolc napon belül kell megküldeni.

228 BM IDEA PROGRAM


- közreműködés, szakmai segítség nyújtása a településeknek saját pályázati dokumentációik elkészítéséhez, - pályázatok adminisztrációs ügyeinek intézése. Ezeken kívül a megállapodásban meghatározásra kerül a feladatellátás vezetésének és irányításának a rendjét is. 2.14. A Tkt. 3. §-ának (1) bekezdése szerint a többcélú kistérségi társulást létrehozó megállapodásban kötelező jelleggel meg kell határozni a többcélú kistérségi társulás vagyonát és a vagyonátadás feltételeit, a tulajdonosi jogok és kötelezettségek gyakorlásának rendjét. A Tkt. 4.§ (6) bekezdése értelmében szintén a társulási megállapodásnak kell rögzítenie a vagyonmegosztás módját a többcélú kistérségi társulás megszűnése esetén. A társulás vagyonának meghatározása körében a vagyon egyes elemeinek elhatárolására a megállapodások tartalmaznak rendelkezéseket. Megkülönböztetés található pl. feladatellátáshoz átadott vagyon, közös beruházások, fejlesztések révén létrejövő vagyon, pályázati úton megszerzett vagyon, illetőleg egyéb vagyon között. Jelentősége folytán célszerűnek ítélték e vagyonelemek vonatkozásában a tulajdoni viszonyok rögzítését. A Tkt. 4.§ (6) bekezdése előírja, hogy a többcélú kistérségi társulás megszűnése esetén a vagyonát – eltérő megállapodás hiányában – a társulás tagjai között kell felosztani. Szükséges egyúttal hangsúlyozni, hogy a vagyonmegosztás módjának meghatározása a társulási megállapodás kötelező eleme. Célszerű megoldás a vagyon hozzájárulás-arányos felosztása, lehetőség van azonban a vagyonfelosztási elvek meghatározására is. Gazdálkodási szempontból a társulás vagyonát a tagok által átadott vagyon és a társulás saját vagyona alkotja. A Tkt. 4.§ (5) bekezdése szerint a társulás vagyonának szaporulata a társulást illeti meg. Ezen túlmenően a Tkt. 4.§ (7) bekezdése rögzíti, hogy társulásból történő kiválás, kizárás esetén a társulás tagja által a többcélú kistérségi társulásba bevitt vagyonnal el kell számolni. A kistérség alapvető érdeke a közszolgáltatások és közfeladatok folyamatos ellátása. A Tkt. ezért kimondja, hogy kiválás, kizárás esetén a társulásba bevitt vagyon kiadására a társulás tagja csak abban az esetben tarthat igényt, ha az nem veszélyezteti a többcélú kistérségi társulás feladatának ellátását. A megállapodások rögzítették azt is, hogy a társulás megszűnésekor a vagyon felosztása és a közös tulajdon megszüntetése nem történhet olyan módon, hogy az a közfeladatok ellátását veszélyeztesse. A feladatellátás veszélyeztetése esetén a vagyon – használati díj ellenében – a társulás használatában marad (Tkt. 4. § (7) bekezdés). A fentieken kívül a többcélú kistérségi társulás társulási megállapodások tartalmazzák az alábbi, a vagyonhoz kapcsolódó kötelezettségvállalásokat: - a támogatással létrehozott vagyon elidegenítésének tilalmát, - a társulási célnak megfelelő felhasználását.

229


2.15. A többcélú kistérségi társulás gazdálkodásának kereteit a Tkt. határozza meg (1. § (7) bekezdés, 4. §, 10. § (1) bekezdés, 11. § (3) bekezdés). A törvény kimondja, hogy a társulás gazdálkodására a költségvetési szervek működésére vonatkozó szabályokat kell alkalmazni. A Tkt. 14.§-a a társulás sajátosságaihoz képest az Áht. több szakaszát módosítja, kiterjesztve az önkormányzatok és a költségvetési szervekre vonatkozó egyes szabályokat a többcélú társulás gazdálkodására is. A Tkt. 3.§-ának (1) bekezdése előírja, hogy a többcélú kistérségi társulást létrehozó megállapodásban kötelező jelleggel meg kell meghatározni: a költségek viselésének arányát és teljesítésének feltételeit; a többcélú kistérségi társulás gazdálkodására és beszámolási kötelezettségére vonatkozó rendelkezéseket; a többcélú kistérségi társulás tevékenysége és gazdálkodása ellenőrzésének a rendjét. A Tkt. 3. § (2) bekezdése szerint a társulási megállapodások néhány esetben tartalmazzák továbbá: azt, hogy a többcélú kistérségi társulás gondoskodik a tagjai által fenntartott, azonos típusú intézmények gazdálkodásának biztosításáról; a helyi adókból származó bevétel megosztásának módját. A megállapodásokban nem kap kellő hangsúlyt a pénzügyi-gazdálkodási részletszabályok rögzítése, holott ezek pontos meghatározása alkalmas az esetleges későbbi pénzügyi-elszámolási, értelmezési, tulajdoni viták megelőzésére. A legtöbb esetben a megállapodás úgy rendelkezik, hogy a vagyoni hozzájárulás arányát a társulás tagjainak szavazati aránya határozza meg. Fontos kiemelni, hogy az Áht. – a Tkt. által módosított – 99. §-ának (3) bekezdése szerint a többcélú kistérségi társulás szabadon választhatja meg számlavezető hitelintézetét, az általa létrehozott, fenntartott költségvetési szervek, valamint a többcélú kistérségi társulás keretében működő intézményi társulások és az általuk fenntartott költségvetési szervek csak e hitelintézetnél vezethetik költségvetési elszámolási számlájukat. E rendelkezést figyelembe véve a társulási megállapodásban meghatározták a számlavezető hitelintézetet. A költségviselés teljesítésének szabályai körében a megállapodásban fellelhetők a jogkövetkezmény kilátásba helyezésére arra az esetre, ha a megállapított hozzájárulást a társulás tagja nem teljesítené. A (mikro)társulásban fenntartott intézmények tulajdonjogára, a munkáltatói jogok gyakorlására vonatkozó kérdéseket szintén a társulási megállapodások rendezik. A kiadmányozás és a kötelezettségvállalás rendjére vonatkozóan az Áht. rendelkezéseit veszik alapul. A többcélú kistérségi társulás költségvetési határozatában szereplő előirányzat terhére a társulási tanács elnöke, vagy az általa meghatározott személy – ideértve a munkaszervezet vezetőjét is – vállalhat kötelezettséget, illetve jogosult utalványozásra. A kötelezettségvállalás, valamint az utalványozás ellenjegyzésére a többcélú kistérségi társulás munkaszervezetének vezetője jogosult. Ha a kötelezettségvállalást és utalványozást a munkaszervezet vezetője gyakorolja, ellenjegyzésre az általa meghatározott személy jogosult.

230 BM IDEA PROGRAM


2.16. A záró rendelkezések között határozzák meg a megállapodás időtartamát. A megállapodások határozatlan időre szólnak, mert a települési önkormányzatok képviselő-testületei a többcélú kistérségi társulási megállapodást a kistérségi együttműködés hosszú távú biztosítása érdekében hozzák létre. A többcélú kistérségi társulások 2004. évi támogatása mértékének, igénylésének, döntési rendszerének, folyósításának és elszámolásának részletes feltételeiről szóló TR. 4.§ (2) bekezdésének b) pontja szerint a megállapodásnak kötelezően tartalmazzák, hogy a többcélú kistérségi társulás az együttműködést a működés tényleges megkezdésétől számított legalább 3 évre vállalja. A záró rendelkezések között végül található az Ötv. szerinti utalás a társulás működése során esetlegesen felmerülő vitás kérdések rendezésének módjára is. 3. A többcélú kistérségi társulás szervezeti- és működési szabályzata A többcélú kistérségi társulásnak a megállapodás mellett a legjelentősebb dokumentuma a szervezeti és működési szabályzat, amely a megállapodásban rögzített kereteken alapuló részletszabályok kidolgozására hivatott. A szabályzat jogi kereteit az Ötv., valamint a Tkt. határozza meg. Itt utalunk arra, hogy azok a többcélú kistérségi társulások, amelyek vállalták a kistérségi fejlesztési tanács feladat és hatáskörének ellátását a szervezeti és működési szabályzatuk megalkotása során a Tftv. vonatkozó rendelkezéseit is alkalmazniuk kell. A Tkt. 3.§ (1) bekezdésének f) pontja rögzíti, hogy a többcélú kistérségi megállapodásnak tartalmaznia kell a társulási tanács szervezetére és működésére vonatkozó szabályokat. A Tkt. 11.§ (1) bekezdése szerint pedig a többcélú kistérségi társulás szervezeti és működési szabályzatát – a társulási megállapodásban meghatározott keretek között – a társulási tanács fogadja el a megalakulását követő három hónapon belül. A Tkt. az SZMSZ tartalmára konkrét útmutatást nem ad. A testületi működésre viszont az Ötv-ben találunk szabályokat, amelyeket analóg módon lehet alkalmazni a társulási tanácsra is. Mint azt a többcélú kistérségi társulási megállapodás kapcsán is említettük, a Tftv. 10/G. §-a kimondja, hogy azokban a kistérségekben, ahol a kistérség valamenynyi települési önkormányzatának részvételével külön jogszabályban meghatározott többcélú kistérségi társulás működik, a kistérségi fejlesztési tanács feladatait a többcélú kistérségi társulás láthatja el a Tftv-ben meghatározott feladat- és hatáskör, továbbá eljárási szabályok értelemszerű alkalmazásával. A társulási tanács működési szabályait kistérségi fejlesztési tanács működését érintően a Tftv. rendelkezéseire való tekintettel kell kialakítani. A kistérségi fejlesztési tanácsra vonatkozó szabályokat a Tftv. 10/A-10/G. §-ai tartalmazzák. A Tkt. tartalmaz olyan működési elemeket, amelyeket az SZMSZ-ben kell kidolgozni. Ezek a következők: a törvényben meghatározottakon túl azoknak a további ügyeknek a meghatározása, amelynek elfogadásához minősített többség kell (Tkt. 8.§ (2) bekezdés d) pont); az elnökség működésére, a társulási tanácsnak történő beszámolás rendjére vonatkozó rendelke231


zések (Tkt. 9. § (2) bekezdés). A szabályzat elfogadásához a Tkt. nem ír elő speciális rendelkezést. Ugyanakkor a Tftv. rendelkezése szerint a kistérségi fejlesztési tanács működését tekintve az SZMSZ központi szerepet kap, és a törvény meghatározza, hogy mely kérdések szabályozása történik az SZMSZ-ben., továbbá annak elfogadása tekintetében a konszenzusos döntéshozatal érdekében szabályoz a törvény. A többcélú kistérségi társulási megállapodás kapcsán is említettük a 2004. évben módosított Tftv. 10/G. §-a kimondja, hogy azokban a kistérségekben, ahol a kistérség valamennyi települési önkormányzatának részvételével külön jogszabályban meghatározott többcélú kistérségi társulás működik, a kistérségi fejlesztési tanács feladatait a többcélú kistérségi társulás láthatja el a Tftv-ben meghatározott feladatés hatáskör, továbbá eljárási szabályok értelemszerű alkalmazásával. Abban az esetben tehát, ha a többcélú kistérségi társulás vállalja a kistérségi fejlesztési tanács Tftv.ben meghatározott feladatainak ellátását, a kistérségi fejlesztési tanács működésének szabályozására kétféle módon kerülhetett sor. Az egyik megoldás, hogy a többcélú kistérségi társulás szervezeti és működési szabályzatába, külön fejezetként beépítik a kistérségi fejlesztési tanács működésére vonatkozó eltérő szabályokat. A másik megoldás a kistérségi fejlesztési tanács szervezetére és működésre vonatkozó önálló szabályozás kidolgozása. Akármelyik megoldást választotta a többcélú kistérségi társulás a Tftv. kógens rendelkezéseitől nem térhetett el. Mind a két megoldással találkozhatunk a gyakorlatban, és mindkettő jellemzőnek mondható. Abban az esetben amikor önálló szabályzat készült a kistérségi fejlesztési tanács szervezetére és működésre vonatkozóan nem okozott problémát a társulási tanács működését érintő eltérő törvényi szabályozás. Ugyanakkor a vegyes szerkesztésű SZMSZ-eknél előfordult hibás, vagy hiányos szabályozás a két törvény közötti eltérés miatt (Pl: szavazati arányok, képviselet, meghívottak köre stb.). Erre tekintettel az SZMSZ szerkezetét követve bemutatjuk a Tftv. és Tkt. eltérő szabályozási pontjait. [ Az eltéréseket dőlt betűvel jelezzük.] Vizsgáljuk meg a szervezeti és működési szabályzat legfontosabb tartalmi elemeit, amelyek a helyi szabályozás során kerültek kialakításra. - Az SZMSZ-ek bevezető részében található utalás a felhatalmazást adó jogszabályhelyre, így a Tkt. 11.§-ára, illetve a Tftv. 10/D.§ (6) bekezdésére. - Az általános rendelkezések között egyes esetekben megtalálhatjuk a társulás hivatalos megnevezését, székhelyét (pontos címmel), működési területét. - Az SZMSZ-ben előfordul külön fejezetként, vagy mellékletként a társulási megállapodásban megjelölt, a tanács által ellátandó közszolgáltatást érintő feladat-és hatáskörök (Tkt. 2.§), valamint az SZMSZ-ben meghatározott társulási tanács szervei által ellátott feladat-és hatáskörök felsorolása. A fejlesztési tanács eltérő feladatkörét elkülönülten szabályozzák ebben a részben, a Tftv. 10/C.§ (2) bekezdésben foglaltak átvételével. Többször tapasztalható e részben a jogszabály hiányos, illetve pontatlan átvétele. - A működés középpontjában a társulási tanács, mint döntést hozó szerv áll (Tkt. 5.§ (1) bekezdés). Itt található utalás a társulási tanács létszámára (hi232 BM IDEA PROGRAM


szen ennek a testület határozatképessége és döntéshozatala szempontjából van jelentősége), a társulási tagok képviseletének módjára. A Tkt. 5.§ (2) bekezdése a tanács tagjaiként a polgármestereket jelöli meg. A Tftv. eltérő rendelkezései között ki kell emelni a képviseletre vonatkozó szabályokat: A Tftv. 10/D.§ (3) bekezdése szerint egy polgármester külön – az érintett képviselőtestületek által adott állandó vagy eseti – meghatalmazással több polgármestert is képviselhet. A Tkt.5.§ (2) bekezdése arra biztosít lehetőséget, hogy a polgármester helyettesítésének rendjéről a képviselő-testület rendelkezzen. Ez a szabály a Tkt. vonatkozásában az Ötv. rendelkezéseinek alkalmazását eredményezi, amely a helyettesítés rendjét csak az önkormányzati működés rendjében helyezi el. Az eddigi gyakorlat szerint a többcélú kistérségi társulások ülésére a polgármester akadályoztatása esetén az alpolgármesterek képviselete a jellemző. A területfejlesztési ügyekben ugyanakkor az alpolgármester képviseleti joggal nem ruházható fel. Ez működési zavarokat eredményezhet a döntéshozatal során. Ezzel a problémával találkoztunk a kistérségi fejlesztési tanács szervezeti és működési szabályzatának elfogadásakor, mert a képviseletet ellátó alpolgármester nem vehetett részt a szavazásban, így a konszenzus nem jöhetett létre. A kistérségi fejlesztési tanács testületi munkáját oly módon végzi, hogy a döntéshozatali eljárásban – a Tftv. - differenciált jogköröket biztosít, ezek a szavazati-, a tanácskozási-, és a konzultációs joggal rendelkezők. Ily módon a tanács tagjaiként vesznek részt a tanácskozási joggal rendelkező szervek képviselői. Általában külön szabályozás található az alakuló ülés rendjére39, mely szerint az alakuló ülésen kell megválasztani az elnököt és választhatnak elnökhelyettes(eke)t titkos szavazással. A Tkt. szabályozza, a jelöltté válás néhány szabályát. Az SZMSZ-ek rögzítik a jelölési eljárást, illetve a titkos szavazás módját, rendjét. Itt is utalunk arra, hogy eltérő rendelkezések találhatók a Tftv-ben a tisztségviselők választása tekintetében is. Azok a többcélú kistérségi társulások, amelyek 2004. szeptember 1-je előtt már működtek, és átvállalták a Tftv. hatálybalépését követően a kistérségi fejlesztési tanács feladatkörét, általában nem választottak újra tisztségviselőket. A Tkt. 7.§ (3) bekezdés szerint a társulási tanács évente legalább négy ülést kell tartani. Helyi sajtosságok szükségessé tehetik több ülés tartását, ezért indokolt rögzíteni az évente tartandó ülések - számát, - azok gyakoriságát (esetleg éven belüli megoszlását pl. nyári szünet), - lehetséges időpontját, - az ülések tartásának rendszeres helyszínét, kezdési időpontját. 39

Ugyanakkor a Tftv. alapján a kistérségi fejlesztési tanács alakuló ülésének a szervezése a közigazgatási hivatalok feladata.

233


A szabályzatok a törvényi minimumot tartalmazzák az esetek többségében. A Tkt. 7.§ (3) bekezdés alapján az ülés kötelező összehívás esetei a következők: szükség szerint, de évente legalább négy alkalommal; a társulási megállapodásban vagy a társulási tanács által meghatározott esetekben; a társulás bármely tagjának – napirendet tartalmazó – indítványára; a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének kezdeményezésére Fontos rendelkezése a Tkt-nek, hogy a társulás tagja egynegyedének indítványára, valamint a közigazgatási hivatal vezetőjének kezdeményezésére, annak kézhezvételétől számított 15 napon belül a társulási tanács ülését össze kell hívni. A szabályzat néhány esetben rögzíti, hogy az általános rendtől eltérően, milyen esetekben tartható ún. rendkívüli ülés. A Tkt. fő szabályként határozza meg, hogy a tanács ülései nyilvánosak és taxatíve felsorolja a zárt ülés tartásának eseteit. Ez utóbbi esetben e szabályozástól eltérni nem lehet. A szabályzatokba a Tkt. rendelkezéseit vették át. A viták elkerülése érdekében történt olyan szabályozás amely részletezte, hogy a tanács milyen módon kér nyilatkozatot, ha az érintett beleegyezésétől függ a zárt ülés tartása (Tkt. 7. § (5) bekezdése a) pontja). Célszerű lehet kitérni arra is, hogy a Tkt. 7. § (5) bekezdése b) pont megítélésénél mi tekinthető üzleti érdeknek (zárt ülést rendelhet el a testület a vagyonával való rendelkezés, vagy az általa kiírt pályázat tárgyalásakor, ha a nyilvános tárgyalás üzleti érdeket sértene). E lehetőségekkel nem éltek a szabályozás során. A Tkt. az ülés előkészítéséről külön nem rendelkezik. A többcélú kistérségi társulási tanács ülésének előkészítésével összefüggésben szabályozásra került a tanácsülésre meghívandók köre. Külön indokolt feltüntetni azon személyeket, akiket minden tanácsülésre kötelező meghívni valamely jogszabályhely alapján és célszerű azok körét is meghatározni, akik az őket érintő napirend tárgyalásához kapnak meghívót. E részben szükséges meghatározni azon önszerveződő közösségeket, civil szervezeteket, melyek képviselőit tanácskozási jog illet meg a tanácsülés és bizottságai ülésein. Ugyanakkor a kistérségi fejlesztési tanács ülésének előkészítésével összefüggésben a Tftv. és a területfejlesztési intézményei törvényességi felügyeletének részletes szabályairól szóló 51/2005. (III.24.) Korm. rendelet (továbbiakban: FR.)eltérő kógens szabályokat tartalmaz. A Tftv. rendelkezéseiből következően a tanácsülésre meghívottak körét a 10/D. § (1) bekezdés sorolja fel, ezen kívül a (2) bekezdés szabályai a civil egyeztető fórum tekintetében is tartalmaz feladatot az előkészítés rendjére vonatkozóan. Az FR. 3.§ (2) bekezdés határidőt állapít meg az előkészítés idejét érintően, továbbá feladatot határoz meg az elnöknek. Az FR. szabályai érintik az SZMSZ tartalmát, ezek azonban 2005. április 1-vel léptek hatályba, ezért az SZMSZ-ek többsége e szabályokra nem még nem tér ki. A szabályzatok nem minden esetben térnek ki e kérdésre, egy része meghatározza az előterjesztésre vonatkozó szabályokat. Az előterjesztés benyújtására jogosultjaként szerepel az elnök, a bizottság elnöke, munkaszervezet vezetője. Külön meghatározzák azt, melyekben előterjesztést csak bizottság nyújthat be, illetve melyekben 234 BM IDEA PROGRAM


csak a bizottság (vagy valamely civil szervezet) véleményének kikérése után tárgyalhatja az előterjesztést a tanács. Találhatunk utalást arra, hogy előterjesztés készülhet írásban, illetőleg lehet szóbeli is. A társulási tanács ülését az elnök, távollétében az elnökhelyettes, vagy a társulási tanács által felhatalmazott képviselő hívja össze és vezeti. (Tkt. 7.§ (2) bekezdés) A Tftv. 16. § (7) bekezdés: A fejlesztési tanács a szervezeti és működési szabályzatában szabályozza az ülés összehívásának és megtartásának szabályait. A Tftv-ből eredő e vonatkozású eltéréseket külön jelezzük a konkrét témakörök kifejtésekor (meghívó, meghívottak,előterjesztés, határozatképesség, képviselet stb.). Szabályozni kell az összehívás általános módját is. Célszerű, ha az írásbeli meghívóra vonatkozó legfontosabb szabályokat (hány nappal korábban kell kiküldeni; a meghívó tartalma, ülés helye, ideje, javasolt napirendek, előterjesztők stb.) tartalmazza a szabályzat. Ugyancsak szükséges szabályozni a rendkívüli esetek felmerülésekor a rövid úton történő összehívás szabályait (pl: telefon, telefax, távirat, e-mail, sms stb.). A fentieken túl más kötelező összehívási eseteket is meg lehet határozni, célszerű azonban a kezdeményezés tartalmi, formai kellékeit rögzíteni (pl. időpontot, napirendet, csatolandó anyagokat, a rendkívüli ülés összehívását megalapozó körülményeket). A FR. 3.§ (2) bekezdés alapján a meghívót, és az írásos előterjesztéseket a felügyeletet gyakorló közigazgatási hivatal vezetőjének az ülés előtt 5 nappal köteles az elnök megküldeni. A tanácsülés rendjére vonatkozóan a határozatképesség feltételeit rögzíti a Tkt. 8. § (1) bekezdése. A megállapodásban a határozatképességre vonatkozó szabályozást a törvényi keretek között kell meghatározni. A Tkt. akként rendelkezik, hogy a társulási tanács akkor határozatképes, ha az ülésen a megállapodásban meghatározott számú, de legalább a szavazatok több mint a felével rendelkező tag jelen van, és egyúttal a jelenlevő tagok által képviselt települések lakosságszáma meghaladja a többcélú kistérségi társulást alkotó települések lakosságszámának egyharmadát. Az SZMSZ-ben szükséges rendelkezni az elnök (távollétében az elnökhelyettes, illetve a Szabályzatban meghatározott személy) ülésvezetésére vonatkozó jogosítványairól, a tanácskozás rendjéről. Többek között célszerű meghatározni, hogy milyen sorrendben kell szót adni, milyen időtartamúak lehetnek a hozzászólások; a vitában milyen esetben nyílik lehetőség „viszontreagálásra”; mely esetekben nyílik lehetőség a szó megvonására; tanácskozási joggal résztvevők mikor fejthetik ki véleményüket; mikor és hogyan lehet lezárni a vitát. A Tftv. szerint akkor határozatképes az ülés, ha a szavazati joggal rendelkező tagok több mint a fele jelen van. A Tkt. 8.§-a – fentiek szerint – ehhez képest részletesebb feltételeket határoz meg, melynél a települések lakosságszáma az ülésen megjelent tagok és a kistérség lakosságszáma arányában is meghatározott. 235


A Tftv. 10/D. § (1) bekezdés c) pont a kistérségi fejlesztési tanács a szervezeti és működési szabályzatában szabályozhatja a kisebbségi önkormányzatok részvételét a tanács munkájában. A Tftv. 16. § (5) bekezdés: A szervezeti és működési szabályzatban kell rögzíteni a tanács működésére vonatkozó legfontosabb szabályokat. A Tkt. úgy rendelkezik, hogy a társulási tanács döntéseit ülésén határozattal hozza (Tkt. 7. § (1) bekezdés). Fontos és garanciális szabály ez a rendelkezés, mert nem hagy kétséget a felől, hogy a tanács csak ülésen hozhat érvényes döntést. (Nincs tehát lehetőség a távszavazás intézményének bizonytalanságait magába hordozó, a tanácskozást mellőző szavazási módra, döntéshozatali eljárásra.) Ezt a szabályt, amely a távszavazás lehetőségét kizárja a Tftv. megfogalmazása is alátámasztja. A Tftv. 16.§ (8) bekezdés a tagokat megillető jogokat - ideértve a szavazás jogát is csak a testület ülésén jelenlévő tag gyakorolhatja. Fontos működési elem, hogy a szabályzat meghatározza a döntéshozatalra vonatkozó szabályokat. Rögzíteni kell, hogy egyes szavazási formákra (nyílt, titkos, név szerinti) milyen eljárási rendelkezések vonatkoznak, hogyan kell megállapítani a szavazás eredményét. Kötelező érvényű szabályozás a Tkt. 5. § (3) bekezdésének rendelkezése, amely szerint a tanács elnökét, és amennyiben elnökhelyettest(eket) választanak, a választást az alakuló ülésen, titkos szavazással kell lefolytatni. Felmerült kérdésként, hogy miként biztosítható a titkosság azokban az esetekben, amikor a szavazati jog lakosságszám arányában került meghatározásra, mivel a szavazati arányok számszerű megjelenítése során egyértelmű lehet egyes települések szavazata. A gyakorlatban azonban ez nem jelenthet gondot, hiszen szavazatszámláló bizottságot lehet létrehozni a szavazás lebonyolítására, melynek tagjai esküt tett polgármesterek, akiknek titoktartási kötelezettségük e körben is fenn áll. A Tftv. 16. § (8) bekezdése alapján a szavazás nyílt, kivéve, ha a szervezeti és működési szabályzat titkos szavazást ír elő. Az SZMSZ-ben célszerű részletesen rendelkezni a határozathozatal szabályairól (ismételt szavazás elrendelhetőségének esetei, az ún. „blokkoló kisebbség” intézményének kérdése) A Tftv. 16.§ (8) bekezdés alapján a kistérségi fejlesztési tanács határozathozatalánál, amennyiben szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt. A döntéshozatal alapvető garanciális szabályait a Tkt. 8.§-a bekezdés tartalmazza. A Tkt. meghatároz olyan eseteket (Tkt. 8.§ (2) bekezdés), amelyhez a tanács tagjainak minősített többségű döntése szükséges. Ezen túlmenően az SZMSZ-ben, vagy valamely mellékletben meg lehet határozni azon ügyköröket, melyek elfogadásához minősített többség szükséges. Ehelyütt kell utalni a Tftv. 16.§ (8) bekezdésére, amely szerint törvény egyes döntésekhez előírhatja a szavazati joggal rendelkező tagok kétharmadának szavazatát (minősített többség). Ez a rendelkezés kizárja annak lehetőségét, hogy a szervezeti és működési szabályzatban a Tftv. esetein túl a kistérségi fejlesztési tanács döntéseihez minősített többséget írjon elő. Eltérő a minősített többség aránya a következőkben ismertetett Tkt. szerinti arányhoz képest. 236 BM IDEA PROGRAM


A Tkt. 8.§ (3) bekezdése előírja, hogy a minősített többséghez a társulási megállapodásban meghatározott számú, de legalább annyi tag igen szavazata szükséges, amely eléri a jelen lévő tagok szavazatainak kétharmadát és az általuk képviselt települések lakosságszámának a felét. Rendelkezni kell a döntéshozatali eljárásból történő kizárásról is (bejelentési kötelezettség, szavazás rendje, stb.). Mind a helyi szabályozás, mind a kialakult gyakorlat azt mutatja, hogy a lakosságszám arányos, illetve a költségvetési hozzájárulás arányában történt szavazati érték megállapítása bonyolulttá és nehézkessé teszi a tanács működését. Ennek a technikai, számolási nehézségeknek túl olyan összefüggése is van, ami által a kisebb lélekszámú települések hátrányban érzik magukat. Megfogalmazódott az a vélemény is, miszerint ismételten a nagyobb települések kerülnek kedvezőbb helyzetbe. Az egy szavazati érték esetében viszont az kétség merült fel, hogy ez a forma a kisebb településeket képviselő tagok szándékát testesíti meg. Ez a probléma nyilvánvalóan leginkább az aprófalvas megyék kistérségeiben jelentkezik. A társulási tanács üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni (Ötv. 17. §, Tkt. 7.§ (6) bekezdés), amelyre a képviselő-testület üléseiről készült jegyzőkönyvre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, azzal, hogy a jegyzőkönyvet az elnök és a társulási tanács által felhatalmazott személy írja alá. A jegyzőkönyvet 15 napon belül meg kell küldeni a megyei közigazgatási hivatal vezetőjének, valamint a társulás valamennyi tagjának.40 A Tkt. a jegyzőkönyv megküldését kifejezetten a társulási tanács elnökének kötelezettségévé teszi. A jegyzőkönyv tartalmazza a megjelent tagok és meghívottak nevét, a tárgyalt napirendi pontokat, a tanácskozás lényegét, a szavazás számszerű eredményét és a hozott döntéseket. Az SZMSZ-ben indokolt rögzíteni a jegyzőkönyv legfontosabb alaki és tartalmi feltételeit (a hangfelvételeket is), aláírásának rendjét, megőrzésének kérdését, a jegyzőkönyvbe történő betekintés rendjét. A demokratikus működés, a nyilvánosság érdekében a fontosabb társulási dokumentumokat (megállapodás, SZMSZ, jegyzőkönyvek) is indokolt hozzáférhetővé tenni. Fontos szabály, hogy a zárt ülésről külön jegyzőkönyvet kell felvenni, amelybe a betekintési jogot nem biztosítja a törvény a választópolgároknak. A kistérségi fejlesztési tanács tekintetében a jegyzőkönyv tartalmát a FR. 3.§ (1) bekezdése határozza meg. Ezek a következők: A tanács üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni, amely rögzíti mindazon körülményeket, amelyekből megállapítható, hogy az ülés összehívása, lebonyolítása, határozatainak elfogadása, határozata jogszerű-e. A közigazgatási hivatal vezetője vizsgálja, hogy a jegyzőkönyv tartalmazza-e: - a nyílt vagy a zárt ülés megjelölését (a zárt ülés elrendelésének okát); - az ülés pontos helyét, idejét; 40

A kistérségi fejlesztési tanács üléséről készült jegyzőkönyvet az ülést követő 8 napon belül kell megküldeni.

237


-

-

a megjelent tanácstagok és meghívottak nevét, hivatali beosztását, az általuk képviselt szerv megnevezését; valamint amennyiben nem a tag, illetve a meghívott vesz részt az ülésen, a képviseletükben eljáró személy e pontban megjelölt adatait és képviseleti jogosultsága igazolásának módját; a tárgyalt napirendi pontokat; az ülés határozatképességére vonatkozó megállapítást; a hozzászólók nevét, a hozzászólások lényegét; a szavazás számszerű eredményét (ideértve a támogató, az ellenző és a tartózkodó szavazatok számát is); a hozott döntéseket; a szervezeti és működési szabályzatban meghatározottak aláírását.

A társulási tanács szerveire vonatkozó rendelkezéseket a szervezeti és működési szabályzatok önálló fejezetként tárgyalják. A jogszabályi rendelkezéseknek megfelelően rögzítik, hogy a társulási tanács tagjai sorából elnököt választ. A Tkt. 5.§ (3) bekezdése alapján a választás titkos szavazással és minősített többséggel történik alakuló ülésen. Az elnök képviseli a társulást, összehívja és vezeti a tanács üléseit (Tkt. 7.§ (2) bekezdés). Az SZMSZ-ben kell szabályozni az elnök részletes feladat- és hatáskörét. Az elnökhelyettes(ek) megválasztása szintén titkos szavazással történik a tanács tagjainak sorából. Az elnökhelyettes személyére az elnök tesz javaslatot. Az SZMSZben ki lehet térni a szabályozás során, hogy több elnökhelyettes esetén melyik elnökhelyettes milyen körben helyettesíti az elnököt. A kistérségi fejlesztési tanácsnak a Tftv. szerint - kizárólag - elnöke van, akit a szavazati joggal rendelkező tagok választanak az összes szavazásra jogosult több mint a felének támogató szavazatával. Nincs elnökhelyettesi intézmény a kistérségi fejlesztési tanács szervei között. Ez azonban nem zárja ki annak lehetőségét, hogy a Tftv. 10/D.§ (4) bekezdése szerint az elnök helyettesítésére az SZMSZ-ben megjelölt személy az elnökhelyettes legyen, ezáltal nevesítve e tisztséget. A Tkt. 9.§-a lehetőséget biztosít arra, hogy azokban a kistérségekben, amelyekben a társulás tagjainak száma meghaladja a huszonötöt, a társulási tanács tagjai sorából legalább öt-, de legfeljebb kilenctagú elnökséget választhat. Az elnökség előkészíti a társulási tanács döntéseit, összehangolja a bizottság munkáját és a munkaszervezet vezetőjén keresztül irányítja a többcélú kistérségi társulás munkaszervezetét. Amennyiben a társulási tanács elnökséget választ, úgy annak működésére, a társulási tanácsnak történő beszámolás rendjére vonatkozó rendelkezéseket az SZMSZ-ben kötelezően kell szabályozni. A két törvény következetes a tekintetben, hogy a tanács szerveire, ezen belül az elnökségre sem lehet hatáskört átruházni, kizárólag feladatot adhat át. Ugyanakkor találkozhatunk olyan törekvésekkel, amelyek a határkör átruházás irányába mutatnak. Ennek elsődleges indoka az elnökségi tagok ilyen irányú igénye. Továbbá a nagy létszámú kistérségek esetében különösen a pályázati határidők miatt az elnökség döntéshozatala lényegesen egyszerűbb. 238 BM IDEA PROGRAM


A Tftv. 10/D.§ (8) bekezdése értelmében az elnökség választása kötelező amennyiben a tagok száma több mint huszonöt. Működését maga alakítja a szabályzatban megállapított feladatkörök tekintetében. Üléséről jegyzőkönyvet kell készíteni,melyet nyolc napon belül fel kell terjeszteni a közigazgatási hivatalba. Itt kell utalni arra, hogy az elnökség működését érintően az Fr. 3.§ (1) bekezdése tartalmaz közvetett módon rendelkezéseket az ülésre vonatkozóan, azáltal, hogy meghatározza az elnökség üléséről készült jegyzőkönyv kötelező tartalmi elemeit. A tanács maga alakítja ki bizottsági struktúráját. A Tkt. 11. § (2) bekezdése tartalmaz rendelkezéseket arra, hogy a társulási tanács döntéseinek előkészítésére és végrehajtásának szervezésére bizottságokat hozhat létre a társulási tanács tagjaiból, és a kistérség területén működő gazdasági szervek, továbbá a lakosság önszerveződő közösségeinek képviselőiből. A helyi szabályozás alapján megállapítható, hogy a társulási tanácsok a kötelező bizottságon kívül úgy alakították a bizottságokat, hogy a közszolgáltatás szinte valamennyi szakágazatát figyelembe véve hozták létre azokat. Van olyan eset is, hogy önálló területfejlesztési bizottság is alakult. A bizottságok száma kettő és kilenc között került meghatározásra. A Tftv. 16. § (9) bekezdés: A tanács döntéseinek előkészítése, végrehajtásának szervezése, ellenőrzése érdekében a szervezeti és működési szabályzatban meghatározott bizottságokat hozhat létre. A Tkt. 11. § (3) bekezdése alapján a társulás tevékenységének és gazdálkodásának ellenőrzése céljából pénzügyi bizottságot hoz létre. Elnökét és tagjainak több mint felét a társulási tanács tagjai közül kell választani. Nem tartalmaz rendelkezéseket a Tftv. a pénzügyi bizottságra vonatkozóan, ugyanakkor a Tkt. szerint ez kötelező bizottság. A Tkt. 10.§ (1) bekezdése értelmében társulási tanács döntéseinek előkészítését és feladatinak végrehajtását a többcélú kistérségi társulás székhely települése önkormányzata képviselő-testületének hivatala, vagy a társulási tanács költségvetési szervként létrehozott elkülönült munkaszervezete közreműködésével látja el. Az SZMSZ-ben kell meghatározni a munkaszervezet feladatait. Ezen belül: a munkaszervezet belső tagozódását, munkarendjét, az ügyfélfogadásra vonatkozó szabályokat az SZMSZ-ben vagy annak mellékleteként az ügyrendben, esetleg önálló szabályzatban kell rögzíteni. A munkaszervezet kérdésében a Tftv.10/C. § (2) bekezdés o) pont nem teszi kötelezővé a munkaszervezet alakítását, de meghatározza, hogy a szakmai munkaszervezetnek melyek a feladatai. E rendelkezésből az következik, hogy nem kötelező a szakmai munkaszervezet létrehozása, de a tanács feladatainak végrehajtását biztosítani kell szervezet keretek között. A Tftv. 16. § (5) bekezdés: A szervezeti és működési szabályzatban kell rögzíteni a tanács és a titkárság szervezetére és működésére vonatkozó legfontosabb szabályokat.

239


A Tftv. 10/F. § (1) bekezdés szerint: A kistérségi fejlesztési tanács szakmai munkaszervezet létrehozásával vagy más módon biztosítja a feladatainak végrehajtásához és döntéseinek előkészítéséhez kapcsolódó alábbi feladatok ellátását: - előkészíti a kistérségi fejlesztési tanács üléseit, döntéseit, elsősorban a kistérség területfejlesztési koncepcióját, programját és az ebben foglaltak megvalósítását szolgáló projekteket; - a kistérségben összegyűjti és további előkészítésre alkalmassá teszi a gazdasági és társadalmi szervezeteknek a fejlesztési programokkal, projektekkel kapcsolatos elképzeléseit; - folyamatos kapcsolatot tart a megyei területfejlesztési tanács munkaszervezetével, a regionális fejlesztési ügynökséggel, a kistérségi megbízottakkal, a kistérségben működő közigazgatási szervezetekkel, intézményekkel a fejlesztési szükségletek és a bevonható helyi források feltárása érdekében; - közreműködik a társadalmi szervezetek fórumának működtetésében; - közreműködik a kistérségi fejlesztési tanács által a központi és regionális forrásokra benyújtandó pályázatok elkészítésében, az ezzel kapcsolatos szervezési feladatok ellátásában; - a kistérségben lévő egyes önkormányzatoktól, önkormányzati társulásoktól és vállalkozásoktól a pályázatok kidolgozásához, a fejlesztések lebonyolításához megbízást vállalhat, mely az a)-e) pontokban meghatározott feladatai ellátását nem veszélyeztetheti. Az SZMSZ-ek külön fejezetben rendelkeznek a társulási tanács tagjainak kötelezettségeit. A Tkt. 6. § (3) bekezdése alapján a társulási tanács tagjai évente legalább két alkalommal beszámolnak a képviselő-testületeiknek a társulási tanácsban végzett tevékenységükről. A tag kötelezettségei közé tartozik, hogy köteles írásban, vagy szóban bejelenteni, ha a társulási tanács ülésén való részvételben, vagy egyéb megbízatásának teljesítésében akadályoztatva van. A vele szemben felmerülő kizárási okot a vita előtt köteles bejelenteni. A tudomására jutott állami, szolgálati, üzleti tikot köteles megőrizni. A tanács tagjának kérésére az írásban is benyújtott hozzászólását a jegyzőkönyvhöz mellékelni kell, illetve kérésére véleményét szó szerint kell rögzíteni a jegyzőkönyvben. A tanács tagjának joga van – felkérés alapján – részt venni a társulási tanács döntéseinek előkészítésében, valamint különböző vizsgálatokban. A társulási tanács ülései nyilvánosak, amely a partnereken kívül más érdeklődők, illetve a lakosság számára is biztosítja a megjelenés lehetőségét. A szabályzatban lehet meghatározni azon formákat, lehetőségeket melyek biztosítják a társulásban részt vevő képviselő-testületek és a polgárok számára a társulás munkájába történő betekintést, részvételt. A szabályzatok nem térnek ki ezekre a kérdésekre. Ugyanakkor a működés során valószínűsíthető, hogy igény mutatkozik majd erre, hiszen e célokat szolgálhatják a közmeghallgatáson, a falugyűlésen 240 BM IDEA PROGRAM


történő beszámolók a társulás munkájáról, különböző fórumok, illetve fogadóórák. Célszerű a szabályzatban rögzíteni ezek gyakoriságát, a lebonyolítás rendjét A szabályzatban kell meghatározni, hogy mely önszerveződő közösségek képviselőit illeti meg – feladatkörében – tanácskozási jog a tanács ülésén. Emellett más lehetőségeket is biztosíthat a szabályzat ezen civil szerveződések számára a társulás ügyeinek intézésébe való bekapcsolódásra (pl. javaslattételi, véleményezési jog). Az SZMSZ meghatározhatja, hogy mely szervezeteket támogat és milyen formában (pl. pénzeszközökkel, technikai eszközök átadásával). A társulás nemzetközi kapcsolatokban szabadon vehet részt. Indokolt, hogy a szabályzat meghatározza ezen nemzetközi kapcsolatok kereteit, az együttműködés lényegét, rendelkezzen arról, hogy a külföldi partnerrel ki, milyen felhatalmazás alapján tárgyalhat. Az SZMSZ megjelölheti a nemzetközi partnertelepüléseket (testvérváros). A gyakorlatban nem találkoztunk erre utaló szabályozással. Az SZMSZ e részben a társulási tanács rögzítheti az Ötv-vel és az államháztartási szabályokkal összhangban a költségvetés készítésének, tartalmának és tárgyalásának részletesebb szabályait. A szabályzatok nem rendelkeznek arról, hogy mely értékhatár feletti hitelfelvételt sorol az át nem ruházható hatáskörei közé, illetve az elnök milyen értékhatárig jogosult önállóan kötelezettségvállalásra. A gazdálkodás körében, különösen egyes beruházások előkészítésénél a tanács indokolt lehet megjelölni azokat a határokat, melyeken belül az elnök tárgyalhat a vállalkozókkal. A szabályzatban célszerű kitérni az intézményalapítással, alapítvány létrehozásával kapcsolatos legfontosabb kérdésekre. Vegyes és záró rendelkezés tartalmazza a szabályzat hatálybaléptetését. 4. A tapasztalatok összegzése 4.1. A többcélú kistérségi társulások megalakításának előkészítésében résztvevők nagy hangsúlyt helyeztek arra, hogy e társulási forma kereteit megfelelő tartalommal töltsék ki, és az új jogintézmény nyújtotta előnyeit felelősséggel használják ki, ezáltal működőképes társulást hozzanak létre. A munkát nehezítette a bizonytalan jogi helyzet, melyben az előkészítés során, illetve a működés folyamatában az önkormányzatok segítségre szorultak. A működés során azonban szembesülni kellett ismételten azzal a ténnyel, hogy a helyi szabályozásnak is alkalmazkodnia kell a változó helyzethez. Figyelemmel kellett lenni az egyes jogintézmények (többcélú kistérségi társulás, kistérségi fejlesztési tanács) közötti differenciált szabályozásra. A helyi alapdokumentumok tartalmát nem csupán a jogszabályokból eredő kötelezettségek miatt kellett módosítani, hanem a gyakorlat során kialakult, változó helyzet következtében is. (Pl. újabb intézményi társulások alakultak, változtak ezek résztvevői, új bizottság alakítása vált szükségessé stb.) 241


A finanszírozás kérdése minden időpontban központi szerepet játszott a közös feladatok hosszú távú stabilitása tekintetében, mert ezek a tényezők ösztönzően hatnak a közös feladatellátás megszervezésére, az intézmények integrációjára. Mindezek rámutatnak arra, hogy a többcélú kistérségi társulás alkalmas a térségi szemlélet, gondolkodás kialakítására, ezzel is elősegítve, ösztönözve azokat az alulról jövő törekvéseket, amelyek arra irányulnak, hogy a társulási feladatokat bővítsék a nem támogatott feladatok ellátásával is. Ezek a működés során tapasztalt törekvések is bizonyítják a kistérség, mint közigazgatási szint létjogosultságát. Azok a központi lépések, amelyek a többcélú kistérség számára telepítenek önkormányzati feladat és hatáskört megalapozottan számíthatnak a kistérségi szint működőképességére. A jövő feladatai közé sorolható az is, hogy a többcélú kistérségi társulás és a fejlesztési tanács működése tekintetében fellelhető, működést akadályozó eltérő szabályozást a Tkt. és a Tftv. között a jogalkotás közelítse egymáshoz. Ennek szemléltetéseként a kistérségi fejlesztési tanács működését érintően az alábbiakban összegyűjtöttük azokat a rendelkezéseket, amelyek a Tftv. és a Tkt. eltérő módon szabályoz, és a jogalkalmazás során problémaként jelentkezik. 4.2. Törvényességi ellenőrzés és törvényességi felügyelet A két törvény eltérően szabályozza a közigazgatási hivatal vezetőjének a jogkörét. A Tftv. a törvényességi felügyelet rendszerét intézményesíti a kistérségi fejlesztési tanácsoknál, és ezen kívül az önkormányzatok területfejlesztési társulásaira kiterjeszti a Ttv. hatályát, ily módon e társulási típusok a törvényességi ellenőrzés rendszerébe épülnek be. Ugyanakkor arra vonatkozó kötelezettséget és határidőt nem állapít meg a Tftv., hogy meddig kell a megállapodást felülvizsgálni, vagy az új, a Ttvnek megfelelő megállapodást elkészíteni. Ez a helyzet jogbizonytalanságot eredményezett, amely a törvényességi ellenőrzési munka akadálya is egyben. A Tkt. alapján a többcélú kistérségi társulás működése felett a közigazgatási hivatal törvényességi ellenőrzést gyakorol. Amennyiben a többcélú kistérségi társulás működése, szervezete és eljárása érint olyan területfejlesztési ügyeket, amelyek a Tftv. hatálya alá tartoznak, akkor azok esetében törvényességi felügyeleti kontroll működik. Minden további kérdésben a közigazgatási hivatal vezetője törvényességi ellenőrzést lát el az utólagos ellenőrzés eszközeivel. Ennek a kétirányú kontrollnak úgy kell működnie, hogy a két törvényből következő eltérő eljárási szabályok érvényesüljenek. A közigazgatási hivatal ezért, kezdettől fogva rendszeresen részt vesz a többcélú kistérségi társulások ülésein, előzetes konzultációt biztosít az ülések előterjesztéseinek, döntések jogszerűsége tekintetében.

242 BM IDEA PROGRAM


4.3. Kistérségi státusz A Tftv. csupán annak lehetőségét biztosítja, hogy a kistérség átsorolását kezdeményezze a települési önkormányzat képviselő-testülete. A Tkt. az átsorolás feltételeit konkrétan szabályozza. (A gyakorlatban még nem merült fel igény az átsorolás kérdésében, de a működés során már mutatkoznak törekvések az önálló kistérség alakítása érdekében, valamint az átsorolásra is.) 4.4. A helyi szabályozás nehézségei A kistérségi fejlesztési tanács szervezetére és működésére vonatkozó szabályai több helyen eltérnek, vagy eltérő szabályozás lehetőségét biztosítják a többcélú kistérségi társulási tanácshoz képest. Ezek a következők: 4.4.1. A kistérségi fejlesztési tanács testületi munkáját oly módon végzi, hogy a döntéshozatali eljárásban – a Tftv. - differenciált jogköröket biztosít; ezek a szavazati-, a tanácskozási-, és a konzultációs joggal rendelkezők. Ily módon a tanács tagjaiként vesznek részt a tanácskozási joggal rendelkező szervek képviselői. Ezek sorában szerepel a megyei közigazgatási hivatal vezetője is. A gondot az okozza, hogy mennyiben fér meg egymás mellett a törvényességi felügyeleti pozíció a tanácsi tagsággal. A Tkt. e témakörre vonatkozó szabályokat nem rögzít. A gyakorlatban konzultatív, partneri szakmai segítő kapcsolat alakult ki a tanács és szervei, valamint a közigazgatási hivatal között, de ez a közigazgatási hivatal számára jelentős nem finanszírozott többletterhet jelent. 4.4.2. A kistérségi területfejlesztési tanács szavazati joggal rendelkező tagjai a polgármesterek, akik e megbízatásuk idejére rendelkeznek tagsági jogkörrel. A Tkt. erről nem rendelkezik. (A működés során a megbízatás időtartama tekintetében kérdés még nem merült fel.) 4.4.3. Egy polgármester külön – az érintett képviselőtestületek által adott állandó vagy eseti – meghatalmazással több polgármestert is képviselhet a Tftv. 10/D.§ (3) bekezdése szerint. A Tkt. arra biztosít lehetőséget, hogy a polgármester helyettesítésének rendjéről a képviselő-testület rendelkezzen. Ez a szabály a Tkt. vonatkozásában az Ötv. rendelkezéseinek alkalmazását eredményezi, amely a helyettesítés rendjét csak az önkormányzati működés rendjében helyezi el. Az eddigi gyakorlat szerint a többcélú kistérségi társulások ülésére a polgármester akadályoztatása esetén az alpolgármesterek képviselete a jellemző. A területfejlesztési ügyekben ugyanakkor az alpolgármester képviseleti joggal nem ruházható fel. Ez működési zavarokat eredményezhet a döntéshozatal során. Ezzel a problémával találkoztunk a kistérségi fejlesztési tanács szervezeti és működési szabályzatának elfogadásakor, mert a képviseletet ellá243


tó alpolgármester nem vehetett részt a szavazásban, így a konszenzus nem jöhetett létre. 4.4.4. Kivételes továbbá a Tftv. - 10/D.§ (3) bekezdésének - szabályozási gyakorlata azért is, mert a szavazattöbbszörözés lehetőségét intézményesíti. 4.4.5. Minden tag egy szavazattal rendelkezik – a Tftv. szerint -a kistérségi fejlesztési tanácsban, amely lehet lakosságszám arányos is. A Tkt. szerint a szavazatarány lehet lakosság szám, vagy költségvetési hozzájárulás arányos, erről a megállapodásban kell rendelkezni. Jellemző, hogy területfejlesztési ügyekben minden tag egy szavazattal rendelkezik, ugyanakkor a közszolgáltatások szervezése tekintetében érvényesül a lakosságszám arányos, illetve a költségvetési hozzájárulás arányában történő szavazatok érvényesülése. 4.4.6. A Tftv. szerint határozatképes az ülés, ha a szavazati joggal rendelkező tagok több mint a fele jelen van. A Tkt. ehhez képest részletesebb feltételeket határozz meg, melynél a települések lakosságszáma az ülésen megjelent tagok és a kistérség lakosságszáma arányában is meghatározott. 4.4.7. A kistérségi fejlesztési tanácsnak - kizárólag - elnöke van, akit a szavazati joggal rendelkező tagok választanak az összes szavazásra jogosult több mint a felének támogató szavazatával. Nincs elnökhelyettesi intézmény a kistérségi fejlesztési tanács szervei között. A többcélú kistérségi társulási tanács elnökét minősített többséggel és titkos szavazással választják, hasonlóan kell az elnökhelyettest, illetve elnökhelyetteseket is megválasztani. A gyakorlat szerint egy, vagy több elnökhelyettes megválasztására került sor a többcélú kistérségi társulásoknál. 4.4.8. Nem tartalmaz rendelkezéseket a Tftv. a pénzügyi bizottságra vonatkozóan, ugyanakkor a Tkt. szerint ez kötelező bizottság. A Tftv. többféle szavazásról szól, attól függően, hogy milyen tárgyban történik döntés: - Az SZMSZ elfogadásához és egyes kijelölt ügyekben : a tanács egyhangúlag dönt. [Ennek hiányában a tanács 30 napon belül megismételt ülésén a tanács szavazati jogú tagjai minősített többségének szavazatával dönt.] - Az elnök megválasztáskor: a szavazásra jogosult összes tag szavazatának több mint a felét kell elérni (10/D.§ (4) bekezdés). A Tkt. 8.§ (2) bekezdés c) pontja szerint minősített többséggel dönt e kérdésben, a minősített többség arányát a megállapodásban kell rögzíteni. - Az ügyekről általában egyszerű többséggel dönt a tanács, ehhez a jelenlevő tagok többségének szavazata szükséges. A Tkt. a megállapodásra bízza ennek 244 BM IDEA PROGRAM


eldöntését, de a minimum követelményként előírja azt is, hogy a jelenlevők több mint fele szavazati aránya meghaladja az általuk képviselt lakosság egyharmadát. - A Tftv. 16.§ (8) bekezdése szerint a törvény írhat elő egyes döntésekhez minősített többséget, amely a szavazati joggal rendelkező tagok 2/3-ának támogató szavazatát jelenti. A Tkt. 8.§ (2) bekezdés az SZMSZ-re bízza annak eldöntését, hogy a felsoroltakon kívül, mely ügyek tartozzanak ebbe a körbe. A megállapodásra utalja a minősített többség arányát de minimum követelményként előírja azt is, hogy a jelenlevők több mint fele szavazati aránya meghaladja az általuk képviselt lakosságszám felét. A Tftv. szerint egyszerű többséget igénylő ügyekben szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt. A Tkt-ben ilyen szabály nem található. [Ezt a szabályt tartalmazta az Ötv. is, de az 1994. évi módosítás hatályon kívül helyezte.] 4.5. Munkaszervezet A munkaszervezet kérdésében a Tftv. nem teszi kötelezővé a munkaszervezet alakítását, de meghatározza, hogy a szakmai munkaszervezetnek melyek a feladatai. E rendelkezésből az következik, hogy nem kötelező a szakmai munkaszervezet létrehozása, de a tanács feladatainak végrehajtását biztosítani kell a szervezeti keretek között. Ezzel szemben a Tkt. másfajta szabályozási logikát követve a munkaszervezet tekintetében előírja, hogy a társulási tanács döntéseinek előkészítését és feladatainak végrehajtását a többcélú kistérségi társulás székhely települése önkormányzata képviselő-testületének hivatala, vagy – a többcélú kistérségi társulási megállapodásban meghatározottak szerint – a társulási tanács költségvetési szervként létrehozott elkülönült munkaszervezete közreműködésével látja el.

245

Jegyzék a kötet szerzőiről, szerkesztőiről és lektoráról

dr. Lamperth Mónika belügyminiszter dr. Bujdosó Sándor önkormányzati helyettes államtitkár, Belügyminisztérium dr. Bekényi József főosztályvezető, Belügyminisztérium dr. Barabás Zoltán főosztályvezető-helyettes, Belügyminisztérium dr. Bércesi Ferenc közigazgatási hivatalvezető, Baranya megye Deli Erika főosztályvezető, Belügyminisztérium Deák László főtanácsos, Belügyminisztérium Druskóczi Tünde vezető főtanácsos, ICSSZEM Gyurok Ernőné dr. szakmai igazgató DDRFSZ Kht. Kádár Krisztián BM IDEA Program titkárságvezető dr. Kópiás Bence tanácsos, Belügyminisztérium dr. Koncz József főcsoportfőnök, Egészségügyi Minisztérium dr. Novák Nóra tanácsos, Belügyminisztérium dr. Németh Jenő IDEA Kistérségi Munkacsoport vezető, önkormányzati főtanácsadó Petrovicsné Takács Rózsa TMSZ programvezető Pintérné dr. Víg Ilona főosztályvezető-helyettes, Belügyminisztérium Serafin József főosztályvezető-helyettes, ICSSZEM Szentirmai László tanügy-igazgatási szakértő dr. Vass György szakmai főtanácsadó, Belügyminisztérium dr. Virág Rudolf hivatalvezető MeH

246

KISTÉRSÉGI MÓDSZERTAN A TELEPÜLÉSI ÖNKORMÁNYZATOK TÖBBCÉLÚ KISTÉRSÉGI TÁRSULÁSAI ÖNÉRTÉKELÉSÉNEK ÉS ÁGAZATI VIZSGÁLATÁNAK TAPASZTALATAI

Recommend Documents