Kerntakendiscussie
Rapport Gemeente Heeze-Leende
BMC april 2011 drs. M.A.J.R. Hermans Correspondentienummer: ZU-1904-48353
Kerntakendiscussie
INHOUD HOOFDSTUK 1
INLEIDING
2
HOOFDSTUK 2
STRATEGISCHE ONDERWERPEN VOOR DE TOEKOMST
3
2.1
Sterke gemeenten
3
2.2
Demografische ontwikkelingen
4
2.3
Eigen verantwoordelijkheid
4
2.4
Globalisering
5
HOOFDSTUK 3
IDENTITEIT: WAT VOOR GEMEENTE WIL JE ZIJN?
6
HOOFDSTUK 4
NORMENKADER
7
HOOFDSTUK 5
KERNTAKEN
9
5.1
Kerntakendiscussie
9
5.2
Kerntaken
9
5.3
Beleidsregie
10
5.4
Uitvoering
11
5.5
Overwegingen
12
5.6
De anatomie van samenwerking
14
5.7
Voorwaarden voor succes
16
BIJLAGE 1
WETTELIJKE VERPLICHTINGEN EN AUTONOMIE
18
BIJLAGE 2
KENMERKEN BEHEERGEMEENTE EN REGIEGEMEENTE
22
BIJLAGE 3
SCENARIO’S
23
1/26
Kerntakendiscussie
Hoofdstuk 1 Inleiding Dit rapport geeft het resultaat weer van de kerntakendiscussie van de gemeente Heeze-Leende. Het resultaat is tot stand gekomen op basis van een aantal werkbijeenkomsten met de gemeenteraad en het college van de gemeente Heeze-Leende en kent dus primair een politiek-bestuurlijke werkwijze. Alvorens een keuze te maken in kerntaken is in hoofdstuk 2 een schets gegeven van de actuele en strategische ontwikkelingen waarmee de gemeente Heeze-Leende van doen heeft. Het betreffen onderwerpen die een landelijk, regionaal en/of lokaal karakter hebben. Deze ontwikkelingen zijn geclusterd en op basis van deze schets is een agenda samengesteld. Hoofdstuk 3 bevat een schets van de gewenste identiteit van de gemeente Heeze-Leende. De kerntakendiscussie van de gemeente Heeze-Leende maakt onderdeel uit van een breder traject. De kerntakendiscussie is een inhoudelijk traject. Tevens is een financieel-technisch traject doorlopen. Uiteindelijk wordt een gecombineerde strategische en financiële heroriëntatie gemaakt, die een bijdrage moet leveren aan een financieel fundament voor de gemeente Heeze-Leende dat meerjarig perspectief biedt. In dat kader is het wenselijk c.q. noodzakelijk om nadere keuzes in beleidsregie en uitvoering te maken. Om deze keuzes te maken is een normenkader ontwikkeld, dat in hoofdstuk 4 is geschetst. Hoofdstuk 5 geeft de nadere keuzes in kerntaken van de gemeente Heeze-Leende aan, inclusief de opties in beleidsregie en uitvoering. Als achtergrondinformatie is een aantal bijlagen toegevoegd.
2/26
Kerntakendiscussie
Hoofdstuk 2 Strategische onderwerpen voor de toekomst Alvorens keuzes te kunnen maken in een kerntakendiscussie is het goed om een schets te geven van enkele belangrijke ontwikkelingen die op de lokale overheid afkomen, in het bijzonder de gemeente Heeze-Leende. Dit kunnen ontwikkelingen zijn die een nationaal, regionaal en/of lokaal karakter hebben. In de discussies die hierover binnen de gemeente Heeze-Leende zijn gevoerd, zijn diverse ontwikkelingen geschetst en dit heeft, samengevat, tot een viertal hoofdclusters geleid. Per cluster is aangegeven tot welke potentiële agendapunten dit voor de gemeente Heeze-Leende zou kunnen leiden. 2.1
Sterke gemeenten Er wordt meer en meer van gemeenten verwacht (meer taken, hogere eisen aan bestaande taken), terwijl de mogelijkheden om die verwachtingen waar te maken beperkt zijn (financieel, organisatorisch). Dat betekent dat bestuurlijke en ambtelijke capaciteiten ontwikkeld en versterkt moeten worden om problemen op te lossen, taken uit te voeren en resultaat te boeken. De intensivering van de A2 samenwerking moet daaraan bijdragen. Taakgebieden van de A2 samenwerking zijn: • Werk en Inkomen • SSC personeels- en salarisadministratie • Wabo • Juridische control • ICT, Geo-informatie, Applicatiebeheer • Planning en Control • Vergunningverlening, Handhaving, Toezicht en Opsporing • Uitvoering WOZ In hoeverre deze taken kerntaken voor de gemeente Heeze-Leende zijn is aan de gemeente om te bepalen, evenals het besluit over de beleidsregie en uitvoering van deze taken op lokaal, dan wel regionaal niveau, of keuze om uit te besteden. Agendapunten • Versterken van de eigen bestuurskracht door samenwerking in regionaal verband (voorbeeld: A2 samenwerking, SRE). De samenwerking hoeft zich niet te beperken tot A2 en SRE; meerdere partijen komen hiervoor in aanmerking. De provincie en het Waterschap zijn hierbij eveneens relevant. • Visie op intergemeentelijke samenwerking. Uitgangspunt: samen doen, waar samenwerking, leidt tot meerwaarde voor de gemeenschap van de gemeente Heeze-Leende. • De financiële structuur van de gemeente moet duurzaam, dat wil zeggen structureel gezond zijn. • De kwaliteitsverbetering van de organisatie.
3/26
Kerntakendiscussie
2.2
Demografische ontwikkelingen Een veranderende samenstelling van de bevolking heeft gevolgen voor de leefbaarheid en de economische vitaliteit van gebieden. De potentiële beroepsbevolking neemt af, de woningmarkt raakt ontspannen, het draagvlak voor voorzieningen en diensten neemt af en de financiën van overheden en maatschappelijke organisaties komen onder druk te staan. Deze ontwikkelingen vragen om een nieuwe visie op welk aanbod op welk niveau door wie moet worden ingevuld, waar het bijvoorbeeld gaat om woon/zorgcombinaties, basisscholen, dorpshuizen en culturele centra, sportvoorzieningen, bibliotheken, zorg, welzijn, jeugd maar ook om winkelbestanden en medische voorzieningen en (openbaar)vervoer. Waar voorzieningen steeds meer worden aangeboden door regionaal werkende aanbieders vraagt het om een inhoudelijke en bestuurlijke visie op intergemeentelijke samenwerking, om te zorgen op de schaal van de gemeente Heeze-Leende en de dorpen, buurten en wijken dat de voorzieningen zijn toegesneden op de menselijke maat. Agendapunten • Visie op basisvoorzieningen en gemeenschapsvoorzieningen: wat zijn basis- en gemeenschapsvoorzieningen in de gemeente Heeze-Leende? Hoe wordt dit gedefinieerd en benaderd? • Visie op vitale kernen en buurten: welke basisvoorzieningen (medische en maatschappelijke zorg), gemeenschapsvoorzieningen (onderwijs, cultuur en sport) en commerciële voorzieningen (winkels en horeca) willen we waar in onze gemeente? Basisvoorzieningen in alle kernen, gemeenschapsvoorzieningen en commerciële voorzieningen gecentraliseerd? • Visie op ruimtelijke ontwikkeling: na de Bulders en Providentia geen uitbreiding maar inbreiding woningbouw. • Visie op het buitengebied: veranderende functies buitengebied (‘multifunctioneel platteland’), ruimte voor agrarische en semi-agrarische bedrijvigheid volgens de reconstructiedoelen. Keuzes hieromtrent vormen de inzet voor samenwerking op regionaal niveau: met gemeenten binnen het SRE en met maatschappelijke organisaties en belangengroepen op regionale schaal (zowel op ruimtelijk-economisch terrein, als op sociaal-maatschappelijk terrein).
2.3
Eigen verantwoordelijkheid Groeiend appel op eigen verantwoordelijkheid (zelfredzaamheid, zelfwerkzaamheid). Eigen verantwoordelijkheid is een kernwaarde in het regeringsbeleid die uitdrukking geeft aan de politieke wens om de verhoudingen tussen burgers, ‘civil society’ en overheid te herordenen (meer horizontaal, meer samenwerken). Eigen verantwoordelijkheid verwijst daarnaast naar een verzameling instrumenten die beogen de positie van de burger te versterken, zoals vraagsturing, eigen risico’s en marktwerking. De discussies in de gemeente Heeze-Leende verwijzen in dit kader naar begrippen als individualisering, maatwerk en differentiatie. Daarnaast wordt verwezen naar stijgende beheerkosten voor gemeentelijke accommodaties en ‘ontmanteling van de verzorgingsstaat’.
4/26
Kerntakendiscussie
Agendapunten • Actief burgerschap stimuleren en faciliteren, maatschappelijke betrokkenheid vergroten (gemeenschapszin). Faciliteren ‘clubjes’ initiatieven. • Vermindering regeldruk burgers en bedrijven. • Heroverweging subsidiebeleid. • Publiek ondernemerschap, waar mogelijk en nodig, stimuleren. • Initiatieven en verantwoordelijkheden, waar het kan, overdragen (accommodatiebeleid heroverwegen?). • Wat is de betekenis van het draagkrachtbeginsel in deze context? De toepassing van het draagkrachtbeginsel is niet onbeperkt. • Zorg en hulp voor hen die het niet alleen blijken te kunnen. • Het recht op begeleiding vanuit de Wmo. 2.4
Globalisering Onder burgers is een groeiende behoefte waarneembaar om in een globaliserende samenleving deel te blijven uitmaken van kleine en overzichtelijke verbanden. Naast allerlei ontwikkelingen die een uiting zijn van schaalvergroting, bestaat behoefte aan ‘dichtbij’ (schaalverkleining). Van alle overheden zijn het eerst en vooral gemeenten die aan deze behoefte tegemoet kunnen komen. Zij staan dichtbij hun gemeenschappen, kunnen de menselijke maat in het oog houden en nabijheid organiseren. Agendapunten • Publieke dienstverlening: aandacht voor de menselijke maat, een sociaal vangnet, soberheid en doelmatigheid. • Bestemmingsplannen, mede gericht op de leefbaarheid en het behoud van de cultuurhistorische en monumentale waarden. • Behoud van dorpse karakter. • Digitalisering bevorderen. • Informatiepunten per kern (bijvoorbeeld in relatie tot brede school, digitalisering). • Globalisering bezien in samenwerking met andere gemeenten.
5/26
Kerntakendiscussie
Hoofdstuk 3 Identiteit: wat voor gemeente wil je zijn? Vaak wordt bij gemeenten onderscheid gemaakt tussen de beheergemeente, de ontwikkelgemeente en de regiegemeente. In de beheergemeente wordt ervoor gezorgd dat het bereikte niveau van infrastructuur en voorzieningen wordt gehandhaafd; in de ontwikkelgemeente worden grootschalige projecten gerealiseerd en in de regiegemeente wordt de (eigen) kracht en verantwoordelijkheid van burgers, instellingen en partners sterker benut. Het onderscheid tussen de typen gemeenten heeft ook direct gevolgen voor de financiële en organisatorische risico’s die een gemeente draagt. Gelet op deze omschrijvingen en de reacties van de fracties is de huidige gemeente Heeze-Leende als volgt te identificeren: De gemeente Heeze-Leende is een beheergemeente. Het primaire doel is om de beheertaken goed uit te voeren. Vervolgens liggen er misschien op onderdelen mogelijkheden om toe te groeien naar aspecten van regie. Dat is echter geen doel. • Heeze-Leende heeft een aantrekkelijk voorzieningenniveau. De goede voorzieningen moeten behouden blijven. • Heeze-Leende heeft een afdoende infrastructuur, die op punten uitgebreid moet worden. • De financiële positie van de gemeente sluit het nemen van grote risico’s uit. • Grootschalige projecten kunnen alleen worden gerealiseerd door publiek-private samenwerking. • Wat de gemeente zelf kan doen, kwalitatief of kwantitatief, doet ze zelf. Dat dient goed gedaan te worden. Als een ander het beter en/of goedkoper kan, besteedt de gemeente het uit. • Voor de aansturing van de gemeentelijke opgaven is een flexibele, professionele en compacte organisatie nodig. Dat vraagt kwalitatief hoogwaardig personeel en een organisatie met een minimale personeelsformatie. In bijlage 2 is een overzicht opgenomen van kenmerken van zowel een beheergemeente als een regiegemeente. De gemeente Heeze-Leende ziet het als een te grote stap om in volle omvang een regiegemeente te worden. De huidige inrichting van de bestuurlijke en ambtelijke organisatie maakt dat dit ook geen realistische optie is. Wel zijn er mogelijkheden om op onderdelen toe te groeien naar een regierol, maar nadrukkelijk is dit geen op zichzelf staand doel. Als dit al aan de orde is, zal wel aan een aantal voorwaarden voldaan moeten worden.
6/26
Kerntakendiscussie
Hoofdstuk 4 Normenkader Naast het maken van een keuze voor een type gemeente, is het goed om een aantal criteria, spelregels of kernwaarden te formuleren die de basis vormt voor het maken van een afweging in de kerntakendiscussie. Dit normenkader biedt een handvat voor de wijze waarop de gemeente met haar taken omgaat en daaraan kwantitatief en kwalitatief invulling geeft. De gemeente Heeze-Leende kiest voor de volgende kernwaarden. 1. Eigen verantwoordelijkheid van de burger Uitgangspunt is dat iedere burger verantwoordelijk is voor zijn eigen ontwikkeling en deelname aan de samenleving en dat de lokale overheid hem/haar daarvoor actief de ruimte geeft. Het principe van verschillende mensen verschillend behandelen is uitgangspunt. Specifiek beleid is rechtvaardiger en kan bovendien aanzienlijke besparingen opleveren. Meer ruimte voor maatschappelijke organisaties en een beperking van overheidsregulering (die bijna altijd generiek is) kunnen hieraan bijdragen. Punt van aandacht is hierbij dat er mogelijkheden en steun moet blijven bestaan voor diegenen die hun verantwoordelijkheden niet zelf kunnen dragen. Ook is de bescherming van de maatschappij aan de orde tegen teveel zeggenschap over zaken van algemeen belang en veiligheid. 2. Het zelforganiserend vermogen van de samenleving staat voorop De gemeente is niet automatisch initiator bij het zoeken naar oplossingen voor problemen in de samenleving. Daarbij zijn we een partner voor maatschappelijke organisaties in de samenleving. We onderscheiden verschillende soorten partnerschappen met daarin een variatie in (gedeeld) probleemeigenaarschap. 3. Wettelijke taken: doen wat we moeten doen. We voeren de wettelijk taken uit (zoveel mogelijk) binnen de middelen die het Rijk/Europa daarvoor beschikbaar stelt. 4. Focus op de uitvoering van taken Niet alle ontwikkelingen of problemen vragen om een nieuwe beleidsnota. Er moet een juiste balans zijn tussen het maken van beleid en de beschikbare capaciteit (kwalitatief en kwantitatief) om het beleid te kunnen uitvoeren. We blijven niet hangen in beleid, maar dragen zorg voor de uitvoering. Indien beleid wordt geformuleerd, worden belanghebbenden zo vroeg mogelijk in het proces betrokken. 5. We bouwen aan een dienstverlenende organisatie: korte, snelle lijnen tussen burger en bestuur; een open, flexibele en compacte organisatie; bestuurlijke transparantie Bovenal geldt dat de vraag en niet het aanbod leidend moet zijn. De gemeente Heeze-Leende werkt toe naar een vraaggerichte organisatie, waarbij keuzes zijn gericht op het bouwen aan een dienstverlenende organisatie.
7/26
Kerntakendiscussie
Flexibiliteit in de zin van ‘ontvankelijk voor ontwikkelingen en invloeden van buitenaf’ is een belangrijke waarde. Binnen de vraaggerichte organisatie zijn taken en opgaven leidend voor de omvang en inrichting van de organisatie. We zetten in op creativiteit en het benutten van kennis in en buiten de organisatie. We sturen op snelle doorlooptijden en aanlevertermijnen. 6. Profijtbeginsel Kosten worden daar waar mogelijk maximaal omgeslagen naar gebruikers. Daarbij hebben het gebruik en beheer van gemeenschappelijke waarden ten behoeve van de generaties na ons, zoals natuur en cultuur, prioriteit. 7. Draagkrachtbeginsel Kosten en gemeentelijke bijdragen worden daar waar mogelijk omgeslagen naar draagkracht. 8. Samenwerking stimuleren en inhoud geven We streven naar steeds meer vormen van samenwerking op steeds meer werkvelden. Dit geldt zowel binnen de organisatie, de lokale samenleving als de regio. 9. Efficiency Bij elk nieuw initiatief wordt toegelicht waarom dit de meest efficiënte toepassing is. Niet alleen doen we de goede dingen, maar ook doen we de goede dingen goed en tegen de minste kosten. 10. Duurzaamheid Wij streven naar een duurzame gemeente. Daarbij heeft duurzaamheid een drieledige betekenis: • de financiële structuur van de gemeente moet duurzaam (structureel) gezond zijn; • de organisatie van de gemeente is zo ingericht dat organisatieontwikkeling en -verandering ook duurzaam effect heeft en stand houdt; • activiteiten van de gemeente hebben een zo neutraal mogelijk of zelfs positief effect op het milieu; de overheid heeft hierbij een voorbeeldfunctie. Punt van aandacht is het toetsbaar maken van duurzaamheid. Het effect van activiteiten met het oog op duurzaamheid, is groter naarmate dit vooraf toetsbaar is gemaakt.
8/26
Kerntakendiscussie
Hoofdstuk 5 Kerntaken 5.1
Kerntakendiscussie De kerntakendiscussie van de gemeente Heeze-Leende is gedefinieerd als het proces om, rekening houdend met allerlei maatschappelijke ontwikkelingen, te komen tot een nadere, actuele schets van de rol van de gemeente. Daarbij wordt op basis van een herbezinning van taken, gekomen tot de bepaling van de hoofdlijnen c.q. hoofdzaken van de gemeentelijke werkzaamheden. Daarbij is een kerntaak een taak c.q. product waarover de gemeente de primaire, inhoudelijke verantwoordelijkheid heeft. Dan kan zijn vanwege een (wettelijke) verplichting of regelgeving of vanwege de eigen, lokale beleidsafweging. De voorgaande hoofdstukken vormen de basis voor het maken van de keuzes. Daarbij is de beschrijving van de strategische onderwerpen voor de toekomst richtinggevend voor de agenda c.q. de selectie van de taken. De beschrijving van de identiteit van de gemeente is richtinggevend voor de keuze of de beleidsregie per taak een lokaal of een bovenlokaal karakter zou moeten hebben. Het beschreven normenkader is een hulpmiddel om te komen tot keuzes voor de uitvoering. Ook de uitvoering van taken kan een lokaal of een bovenlokaal karakter hebben. Als de uitvoering een lokaal karakter heeft, kan de gemeente de uitvoering zelf ter hand nemen of deze zelf, als gemeente, uitbesteden. Als de uitvoering een bovenlokaal karakter heeft kan de uitvoering door de bovenlokale instantie zelf ter hand worden genomen of deze kan door de bovenlokale instantie uitbesteed worden.
5.2
Kerntaken De gemeente Heeze-Leende beschouwt, mede op basis van de keuzes zoals beschreven in de voorgaande hoofdstukken, de volgende taken als kerntaken van de gemeente Heeze-Leende: • Verkeersplannen • Openbare verlichting • Bestemmingsplannen • Subsidiebeleid • Sociale zaken en werkgelegenheid • Wmo • Onderwijs • Jeugd • Milieu • Publieke dienstverlening • Bestuur • Integraal veiligheidsbeleid • Brandweer • Beheer openbare ruimte • Woningbouwprogramma
9/26
Kerntakendiscussie
De volgende taken zijn weliswaar opgenomen in de lijst met belangrijke onderwerpen en agendapunten van de gemeente Heeze-Leende, maar de gemeente Heeze-Leende beschouwt deze niet als kerntaken van de gemeente Heeze-Leende: • Openbaar vervoer • Bouwgrondexploitatie • Actief burgerschap • Accommodatiebeleid • Vermindering regeldruk • Lokaal economisch programma • Reconstructie buitengebied • Duurzaamheid Voor de taken ‘(visie op) regionale samenwerking’ en ‘lokale voorzieningen, basisvoorzieningen en gemeenschapsvoorzieningen’ is geen expliciete keuze gemaakt in kerntaak of geen kerntaak. Ten aanzien van het taakgebied ‘regionale samenwerking’ is het standpunt dat de gemeente Heeze-Leende een visie voor de regionale samenwerking moet hebben en deze moet inbrengen bij de (potentiële) partners voor samenwerking. Het is dan vervolgens een primaire verantwoordelijkheid van de partners en de samenwerking om de overeengekomen visie nader vorm en inhoud te geven. Overigens beperkt zich dit niet op voorhand tot alleen een samenwerking met SRE en A2. Ten aanzien van het taakgebied ‘lokale voorzieningen, basisvoorzieningen en gemeenschapsvoorzieningen’ constateert de gemeente dat het niet realistisch is om dit louter als een kerntaak te beschouwen. Waar mogelijk en wenselijk zal de gemeente invloed uitoefenen en verantwoordelijkheid nemen. De markt zal echter op vele fronten daarin leidend zijn en dat herkent en erkent de gemeente Heeze-Leende. 5.3
Beleidsregie Nadat de kerntaken van de gemeente Heeze-Leende bepaald zijn, is een keuze gemaakt in de beleidsregie. Ligt de beleidsregie voor het betreffende taakgebied in principe op lokaal of op bovenlokaal niveau? Gelet op de werkwijze die gekozen is, waarbij de gemeente de belangrijkste ontwikkelingen en onderwerpen selecteert, mag het geen verbazing wekken dat het merendeel van de geselecteerde taakgebieden voor de gemeente Heeze-Leende een lokale beleidsregie vraagt: • Verkeersplannen • Openbare verlichting • (visie op) regionale samenwerking • Bestemmingsplannen • Woningbouwprogramma • Duurzaamheid • Subsidiebeleid • Lokale voorzieningen, basisvoorzieningen, gemeenschapsvoorzieningen bouwgrondexploitatie
10/26
Kerntakendiscussie
• • • • • • • • • • • •
Actief burgerschap Wmo Onderwijs Accommodatiebeleid Sport en verenigingsleven Jeugd Publieke dienstverlening Bestuur Beheer en openbare ruimte Lokaal economisch programma Sociale zaken en werkgelegenheid Vermindering regeldruk
De taakgebieden waarbij de beleidsregie een bovenlokaal karakter heeft c.q. kan hebben, zijn: • Openbaar vervoer • Reconstructie buitengebied • Milieu • Integraal veiligheidsbeleid • Brandweer 5.4
Uitvoering De uitvoering van de taakgebieden is in principe een verantwoordelijkheid van het college van burgemeester en wethouders. Het college zal dan ook uiteindelijk met de uitwerkingsvoorstellen en/of plannen van aanpak terzake komen. Niettemin is al in dit stadium een eerste proeve gedaan met het uitspreken van voorkeuren inzake de uitvoering. De gemeente Heeze-Leende heeft een voorkeur om de taakgebieden: • subsidiebeleid; • actief burgerschap; • publieke dienstverlening; • bestuur; • lokaal economisch programma; lokaal uit te voeren, dat wil zeggen in eigen beheer. De gemeente heeft een voorkeur om de uitvoering van: • verkeersplannen; • lokale voorzieningen, basisvoorzieningen, gemeenschapsvoorzieningen zelf, dat wil zeggen als gemeente Heeze-Leende, uit te besteden.
11/26
Kerntakendiscussie
De uitvoering van een aantal taakgebieden heeft – deels en op onderdelen – al een bovenlokaal karakter en dit bovenlokale karakter kan waar mogelijk uitgebreid worden: • (visie op) Regionale samenwerking • Sociale zaken en werkgelegenheid • Brandweer • Reconstructie buitengebied • Milieu • Integraal veiligheidsbeleid • A2-taakgebieden (werk en inkomen; SSC personeels- en salarisadministratie, Wabo, juridische control, ICT, GEO-informatie, applicatiebeheer, vergunningenverlening, handhaving, toezicht en opsporing, WOZ) • Openbare verlichting • Wmo • Onderwijs • Accommodatiebeleid • Jeugd 5.5
Overwegingen De gemeente Heeze-Leende heeft naar onze mening eerste stappen gezet op het gebied van intergemeentelijke samenwerking en de bovenlokale aanpak van taakgebieden. Van oudsher bestaat er bijvoorbeeld een samenwerking binnen de Samenwerkingsverband Regio Eindhoven (SRE) en de eerste aanzet binnen de A2 samenwerking is gegeven. Niettemin zijn er meerdere varianten mogelijk en punt van overweging. In bijlage 3 is een samenvattende schets opgenomen van het toekomstperspectief op het gebied van samenwerking, inclusief een verwijzing naar praktijkvoorbeelden. Voor het vormgeven van bovenlokale samenwerking is er geen ‘one best way’. Motieven, doelen en werkwijzen zijn sterk contextueel bepaald. In algemene zin geven de volgende vier sterk van elkaar verschillende samenwerkingsvormen inzicht in de verschillende benaderingen: 1. De netwerkbenadering 2. Differentiatie in specialisatie 3. Shared services 4. Gedeelde kaderstelling De keuze voor deze vier vormen is gemaakt op basis van twee overwegingen. Allereerst zijn in de vier samenwerkingsvormen veel inzichten gecondenseerd. Zij geven als ideaaltypen een goed inzicht in de mogelijkheden en kenmerken van verschillende manieren van samenwerken. Ten tweede zijn de opgenomen samenwerkingsvormen relevant voor de gemeentelijke organisatie. Er is gekozen voor samenwerkingsvormen die aansluiten bij de karakteristieken van de gemeentelijke organisatie en de opgaven waarvoor de gemeenten staan. De opgenomen samenwerkingsvormen sluiten elkaar niet uit. Veelal worden zij naast elkaar gebruikt en vullen zij elkaar in de praktijk juist aan.
12/26
Kerntakendiscussie
1. De netwerkbenadering Belangrijk kenmerk van de netwerkvorm is de autonomie en gelijktijdige wederzijdse afhankelijkheid van deelnemende partijen in de samenwerking. De netwerkvorm heeft vergeleken met andere samenwerkingsvormen veelal een relatief lage impact op de formele autonomie van de afzonderlijke partijen. Wanneer daarin voldoende wordt geïnvesteerd kan samenwerking in netwerken een duurzaam karakter ontwikkelen hoewel zij in beginsel vluchtig en flexibel van aard is. Zij is immers lang niet altijd formeel geïnstitutionaliseerd. Samenwerking in netwerken kenmerkt zich door een voortdurende afstemming en onderhandeling tussen partijen. Bijvoorbeeld over de ontwikkeling van een gemeenschappelijke probleemvisie of probleemaanpak. Zorgvuldige en adequate communicatie met andere partijen op de grenzen van de eigen organisatie is dan ook onontbeerlijk. Een goede informatievoorziening is hierbij in hoge mate ondersteunend. De kwaliteit van samenwerking staat of valt veelal met het vermogen blijvend bruggen te slaan tussen de verschillende partijen. 2. Differentiatie in specialisatie Specialisatie betekent dat partijen zich meer toeleggen op (een complex van) specifieke taakgebieden of voortbrengingsprocessen ten koste van anderen. Specialisatie impliceert dus ook dat wordt besloten dat sommige zaken dus niet meer zelf worden gedaan, maar worden overgelaten aan samenwerkingspartners. Door gedifferentieerde specialisatie ontstaat als het ware een ‘vernetwerkte’ matrixorganisatie. In vergelijking tot de netwerkvorm van samenwerking heeft deze vorm van samenwerking een grotere impact op de eigen autonomie. Doordat niet alle taken meer ‘in eigen huis’ zijn belegd worden partijen immers afhankelijker van elkaar en heeft de samenwerking een structureel karakter. Samenwerking impliceert in deze vorm dan ook vaak een zekere formalisering van relaties of een noodzaak tot een hoge mate van vertrouwen tussen de deelnemende partijen. Elke partij moet er dan ook op aan kunnen toegang te hebben tot het reservoir van gespecialiseerde kennis en competenties van de andere partijen in het samenwerkingsverband. Doordat bij specialisatie door afzonderlijke partijen wordt geïnvesteerd in ‘de diepte’ dienen de samenwerkende partijen gezamenlijk in ‘de breedte’ een visie te creëren op de uitdagingen waarvoor zij staan en de bijdrage die door elk van de deelnemende samenwerkingspartners wordt geleverd. Veelal zal bij taakspecialisatie de behoefte ontstaan deze duidelijk te omschrijven, bijvoorbeeld in de vorm van een producten- en dienstencatalogus. 3. Shared Services Samenwerking via de vorming van een Shared Service organisatie is structureel van aard. Net als bij gedifferentieerde specialisatie worden specifieke kennis of competenties bij Shared Services gebundeld. Hoewel de voortbrenging van de gedeelde ‘services’ veelal geconcentreerd wordt, kan in deze samenwerkingsvorm niet zonder meer gesproken worden over centralisatie. Over kostenontwikkeling, capaciteits- en allocatievraagstukken wordt door de samenwerkende partijen in gezamenlijkheid beslist. Er is sprake van een vergaande gezamenlijke bestuurlijke betrokkenheid en verantwoordelijkheid. De samenwerkende partners fungeren als het ware als leden van een coöperatie of vereniging van eigenaren waarin bij algemene vergadering wordt besloten.
13/26
Kerntakendiscussie
Dan kan bijvoorbeeld worden gedacht aan besluitvorming over begrotingen en jaarplannen van de Shared Service organisatie. Samenwerking via Shared Services impliceert een verdere verzakelijking van de onderlinge relaties: zowel tussen de samenwerkende partners als tussen deze partners en de Shared Services organisatie. Een Shared Service organisatie wordt doorgaans resultaatverantwoordelijk gemaakt voor de producten en diensten die zij levert. Doorgaans wordt zij via vastgelegde prestatiecontracten bestuurd en niet via directe operationele interventie van de juridische eigenaars. De dagelijkse bedrijfsvoering van een Shared Service organisatie wordt veelal in handen gelegd van een directie. 4. Samenwerking door gedeelde kaderstelling Samenwerking in deze vorm wijkt af van de vorige vormen, omdat minder aandacht uitgaat naar de organieke structuur van samenwerking. Zij is zoals de naam al zegt vooral kaderstellend van aard. Dit impliceert dat samenwerking vooral gericht is op het bepalen van de gezamenlijke uitgangspunten en individuele speelruimte binnen het samenwerkingsverband. Binnen welke grenzen wordt geacteerd? Welke prestatie-indicatoren worden daarbij gehanteerd? Samenwerking is dan vooral de gezamenlijke vormgeving en individuele naleving van een stelsel van afspraken. In de praktijk is daarnaast veelal sprake van een sterk procesgerichte oriëntatie. Dit impliceert dat de primaire aangrijpingspunten voor samenwerking feitelijke voortbrengingsprocessen zijn met daarbij horende rollen en verantwoordelijkheden en niet de organieke structuur. Samenwerking via deze vorm impliceert vooral een disciplinering van het eigen en gezamenlijke handelen. 5.6
De anatomie van samenwerking De verscheidenheid in samenwerkingsvormen die belangrijk zijn voor de gemeentelijke organisatie positioneren wij in een raamwerk of ‘anatomie’ van samenwerking. Dit ontstaat doordat de basisoriëntaties in samenwerkingsvormen spanning met elkaar vertonen. Het eerste spanningsveld ontstaat tussen samenwerkingsvormen die in essentie gericht zijn op het terugdringen van verschillende (uniformiteit) en de samenwerkingsvormen die in essentie gericht zijn op het handhaven of versterken van de meervoudigheid (pluriformiteit). Het tweede spanningsveld ontstaat tussen de vormen die zijn gericht op de vraagstukken, de onderwerpen, de problematiek, de belangen, kortom de inhoud van samenwerking en de vormen van samenwerking die de inhoud negeren, maar uitsluitend gericht zijn op de processen en procedures van samenwerking. Pluriformiteit duidt op een situatie die gekenmerkt wordt door verscheidenheid, variëteit en een rijkdom aan verschillen tussen actoren. Verschillen in organisatievorm, in functie, in manieren van denken en manieren van doen zijn in de interactie tussen actoren een ‘fact of life’ of worden om verschillende redenen positief door hen gewaardeerd. Zo geeft die variëteit organisaties de mogelijkheid van elkaar te leren en sterke punten van elkaar over te nemen. Ook wordt variëteit doorgaans geassocieerd met maatwerk, wanneer actoren vrij zijn zich zodanig te organiseren dat zij kunnen inspelen op specifieke behoeften.
14/26
Kerntakendiscussie
Pluriformiteit wordt in wisselende betekenissen geassocieerd met begrippen als variëteit, decentralisatie, deconcentratie, fragmentatie, afhankelijkheid van anderen, maar ook met vitaliteit, innovatievermogen en ‘economies of scope’. Uniformiteit duidt op een situatie waarin gelijke uitgangspunten, homogeniteit en overeenkomst kernbegrippen zijn. Deze worden in samenwerkingsvraagstukken om verschillende redenen positief gewaardeerd. Zo wordt uniformiteit veelal geassocieerd met schaalvoordelen. Een standaardaanpak brengt doorgaans minder kosten (of dalende marginale kosten) met zich mee. Het wiel hoeft immers niet steeds opnieuw te worden uitgevonden. Daarnaast kan worden aangenomen dat transactie- en communicatiekosten via uniformering worden verlaagd. Het ‘spreken van dezelfde taal’ maakt het mogelijk energie en middelen vooral op de inhoud te richten. Uniformiteit wordt in wisselende betekenissen geassocieerd met begrippen als concentratie, centralisatie, standaardisatie, homogenisering, integratie en schaalvoordelen (‘economies of scale’). In het tweede spanningsveld kunnen wij inhoud scheiden van proces en procedures. Inhoud heeft betrekking op dat waar een organisatie voor staat, de doelen die zij wil bereiken of de maatschappelijke outcome die zij met haar handelen wil realiseren of bevorderen: haar producten en dienstverlening. Het gaat bij de inhoud vooral om de ‘wat’-vraag. Wat wil een organisatie bereiken? Welke problemen wil zij oplossen? Processen en procedures daarentegen gaan vooral over de ‘hoe’-vraag. Hoe kan het handelen optimaal worden georganiseerd? Wat optimaal is, is overigens sterk contextueel gebonden. Zo kan het duiden op efficiëntie. Ook kan het gaan om robuustheid, bijvoorbeeld in juridische zin. De vier ideaaltypische samenwerkingsvormen kunnen alle worden gepositioneerd binnen de vier kwadranten van het volgende raamwerk. Op deze wijze wordt duidelijk hoe zij zich in conceptueel opzicht tot elkaar verhouden. De anatomie is bovendien een manier om andere vormen van samenwerking te kunnen duiden. Het kan als instrument behulpzaam zijn bij het maken van de keuzes voor een bovenlokale benadering van de uitvoering van werkzaamheden.
15/26
Kerntakendiscussie
5.7
Voorwaarden voor succes In het voorgaande zijn vier veel voorkomende samenwerkingsvormen beschreven en gerangschikt. Daarbij zijn de motieven die aan de samenwerking ten grondslag kunnen liggen en enkele kenmerken per samenwerkingsvorm genoemd. Dit alles zegt echter nog niets over factoren die het feitelijk succes van samenwerking positief of negatief beïnvloeden. Enkele algemene, kritische succesfactoren zijn: Factor Het creëren van win-win-situaties. Duidelijk geformuleerde kaders en doelstellingen.
Explicitering van verwachtingen tussen actoren aan het begin van de samenwerkingsrelatie.
Voortgang organiseren.
Een mate van gelijkwaardigheid tussen actoren. Persoonlijk commitment bij betrokken actoren.
Sponsorship.
Toelichting Alle deelnemende partijen dienen idealiter voordeel te halen uit de samenwerkingsrelatie. Samenwerking blijkt succesvol als vooraf is bepaald binnen welke kaders de samenwerking zich dient te voltrekken en welke doelen exact worden nagestreefd. Samenwerking blijkt succesvoller als samenwerkende partijen aan het begin van hun samenwerkingsrelatie ‘harde noten met elkaar kraken’. Uitstel van bespreking van gevoelige, maar belangrijke issues, leidt doorgaans tot veel problemen op momenten dat samenwerking juist belangrijk is. Zorg voor voortgang want het momentum kan verlopen omdat bij uitblijvende resultaten het verdedigingsleger kleiner wordt. Vermijd dat. Samenwerking blijkt succesvoller als partijen een zekere mate van gelijkwaardigheid hebben. Samenwerking blijkt succesvoller als gezichtsbepalende personen in het samenwerkingsverband een duidelijke voortrekkende rol vervullen en andere partijen kunnen enthousiasmeren. Draagvlak is cruciaal in succesvolle samenwerkingsverbanden. Sponsors kunnen samenwerkende partijen met name in de beginfase de tijd en ruimte geven om hun samenwerking van de grond te krijgen en op te tuigen. Sponsorship verhoogt de legitimiteit van de samenwerking naar buiten toe.
Het valt op dat de genoemde succesfactoren vooral betrekking hebben op een procesmatige benadering en nadrukkelijk gezocht wordt naar manieren om inhoudelijke twistpunten en inhoudelijke impasses te doorbreken.
16/26
Kerntakendiscussie
In de praktijk anno 2011 heeft dit geleid tot toepassingen die de traditionele WGRconstructie overstijgen, zoals: • model Groningen - Ten Boer; • BEL-combinatie (uitvoeringsorganisatie); • coöperatie parkeerservice; • samenwerkingsverband VAST; • De Kompanjie; • regio Rivierenland; • regio Drechtsteden. Het betreffen praktijkvoorbeelden die inmiddels hun toegevoegde waarde bewezen hebben en die ons inziens aandacht van de gemeente Heeze-Leende vragen en meegenomen kunnen worden in de overwegingen en de zoektocht van de gemeente Heeze-Leende naar de bovenlokale uitvoering van diverse taakgebieden.
17/26
Kerntakendiscussie
Bijlage 1 Wettelijke verplichtingen en autonomie Deze bijlage bevat achtergrondinformatie over wettelijke verplichtingen en lokale autonomie. Vaak wordt er gesproken over een 80-20 regel als het gaat om medebewind en autonomie van gemeenten. Daarmee wordt uitgedrukt dat wat de gemeente doet voor 80% wordt bepaald door de rijksoverheid/Europa en 20% echt eigen afwegingen kan maken. Uit het navolgende overzicht blijkt dat een groot deel van wat de gemeente doet inderdaad volgt uit een taak die door de rijksoverheid wettelijk is vastgelegd. Kijkend naar alleen het aantal taken zoals uitgedrukt in producten van de programma- en productbegroting is echter een groot deel van de taken autonoom. Puur naar aantal taken kijkend gaat de 80-20 regel dus niet op. Voor de gemeente Heeze-Leende gaat deze regel ook niet op als het gaat om uitgaven: de grote uitgaven worden gedaan op programma’s en producten die een autonoom terrein zijn. De uitgaven op het autonome terrein vormen 40-50% van de totale begroting. Daarnaast geldt dat voor alle beleidsterreinen waar wel een wettelijke taak geldt, de gemeente keuzevrijheid heeft met betrekking tot het niveau van uitgaven. Deze worden deels beïnvloed door wettelijk normen (ten aanzien van bijvoorbeeld veiligheid en gezondheid), maar de precieze uitgaven zijn nergens wettelijk voorgeschreven. Dat kan ook niet, omdat het overgrote deel van de uitgaven van de gemeente wordt gefinancierd door de algemene uitkering van het gemeentefonds en de eigen inkomsten. Het principe bij deze uitgaven is dat de besteding een onderwerp van lokale keuze is. Product-
Beleidsproduct
nummer
Wettelijke
Lokale autonomie
verplichting
Programma 0: Algemeen Bestuur 001
Bestuursorganen
002
Bestuursondersteuning college van B&W
003
Burgerzaken
004
Baten secretarieleges burgerzaken
005
Bestuurlijke samenwerking
Taak en uitgaven
Keuze in commissiestructuur
gedeeltelijk
en aantal wethouders
Nee
Taak en uitgaven
Taak, uitgaven
Niveau van dienstverlening
gedeeltelijk Taak, uitgaven
Niveau van dienstverlening
gedeeltelijk 006 1
Bestuursondersteuning raad en rekenkamer
Nee Nee
Taak en uitgaven 1
Taak en uitgaven
Het instellen van een Rekenkamer of Rekenkamerfunctie is verplicht. De daarbij behorende bestuursondersteuning is niet verplicht.
18/26
Kerntakendiscussie
Product-
Beleidsproduct
nummer
Wettelijke
Lokale autonomie
verplichting
Programma 1: Veiligheid en verkeer 110
Politie
Nee
120
Brandweer en rampenbestrijding
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
140
Openbare orde en veiligheid
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
211
Verkeersmaatregelen
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
212
Openbaar vervoer
Nee
Taak en uitgaven
Programma 2: Openbare ruimte 210
Wegen, straten en pleinen
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
240
Waterlossingen en bermsloten
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
550
Natuurbescherming en bossen
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
560
Openbaar groen en openluchtrecreatie
Nee
Taak en uitgaven
722
Riolen en rioolgemalen
Taak en kwaliteit,
Uitgaven
niet uitgaven Programma 3: Economische zaken 310
Handel en ambacht
Nee
Taak en uitgaven
311
Marktgelden
Nee
Taak en uitgaven
320
Industrie
Nee
Taak en uitgaven
330
Nutsbedrijven
Nee
Taak en utgaven
341
Overige agrarische zaken, jacht en visserij
Nee
Taak en uitgaven
Taak, niet uitgaven
Uitgaven, maar invloed van
Programma 4: Onderwijs en kinderopvang 421
Openbaar basisonderwijs, onderwijshuisvesting
423
Bijzonder basisonderwijs,
minimum kwaliteitseisen Taak, niet uitgaven
onderwijshuisvesting 433
Bijzonder speciaal onderwijs,
minimum kwaliteitseisen Taak, niet uitgaven
onderwijshuisvesting 480
Gemeenschappelijke baten/lasten van het
Uitgaven, maar invloed van Uitgaven, maar invloed van minimum kwaliteitseisen
Nee
Taak en uitgaven
onderwijs 482
Volwasseneneducatie
Nee
Taak en uitgaven
650
Kinderdagopvang en peuterspeelzaalwerk
Taak, niet uitgaven
Uitgaven afhankelijk van aantal instellingen
19/26
Kerntakendiscussie
Product-
Beleidsproduct
nummer
Wettelijke
Lokale autonomie
verplichting
Programma 5: Cultuur en recreatie 510
Openbaar bibliotheekwerk
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
511
Vormings- en ontwikkelingswerk
Nee
Taak en uitgaven
530
Sport
Nee
Taak en uitgaven
531
Groene sportvelden en terreinen
Nee
Taak en uitgaven
540
Kunst
Nee
541
Oudheidskunde/musea
Taak en uitgaven 2
Taak , niet
Uitgaven
uitgaven 560
Openbaar groen en openluchtrecreatie
Nee
Taak en uitgaven
580
Overige recreatieve voorzieningen
Nee
Taak en uitgaven
Programma 6: Sociale voorzieningen en maatschappelijke dienstverlening 610
Bijstandsverlening
611
Werkgelegenheid
612
Inkomensvoorzieningen
Taak en besteding
Uitgaven afhankelijk van
middelen Rijk
daadwerkelijke populatie
Taak en besteding
Uitgaven afhankelijk van
middelen Rijk
daadwerkelijke populatie
Taak en besteding
Uitgaven afhankelijk van
middelen Rijk
daadwerkelijke populatie
614
Gemeentelijk minimabeleid
Nee
Taak en uitgaven
620
Maatschappelijke begeleiding en advies
Nee
Taak en uitgaven
621
Vreemdelingen
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
622
Wet maatschappelijke ondersteuning
Taak en proces-
Niveau van uitgaven en
(Wmo)
eisen, niet uitgaven
eigen bijdragen, contractering
623
Participatiebudget
630
Sociaal-cultureel werk
Nee
Taak en uitgaven
652
Voorziening gehandicapten
Taak en proces-
Niveau van uitgaven en
eisen, niet uitgaven
eigen bijdragen, contractering
Programma 7: Volksgezondheid en milieu 622
Wet maatschappelijke ondersteuning
Taak en
Niveau van uitgaven en
(Wmo)
proceseisen, niet
eigen bijdragen,
uitgaven
contractering
714
Openbare gezondheidszorg
Nee
Taak en uitgaven
715
Jeugdgezondheidszorg, uniform deel
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
716
Jeugdgezondheidszorg, maatwerkdeel
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
721
Afvalverwijdering en -verwerking
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
723
Milieubeheer
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
724
Lijkbezorging
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
2
Monumentenzorg is een wettelijke verplichting.
20/26
Kerntakendiscussie
Product-
Beleidsproduct
nummer
Wettelijke
Lokale autonomie
verplichting
Programma 8: Ruimtelijke ordening en volkshuisvesting 810
Ruimtelijke ordening
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven
820
Woningexploitatie/woningbouw
Nee
Taak en uitgaven
822
Overige volkshuisvesting
Nee
Taak en uitgaven
823
Bouwvergunningen
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven en inkomsten
830
Bouwgrondexploitatie
Nee
Contractering
Nee
Taken en uitgaven en
Programma 9: Financiering en dekkingsmiddelen 911
Geldleningen en uitzettingen korter dan één jaar
913
Overige financiële middelen
inkomsten Nee
Taken en uitgaven en inkomsten
914
Langlopende uitzettingen
Nee
Taken en uitgaven en inkomsten
921
Algemene uitkering gemeentefonds
Nee
Inkomsten afhankelijk van daadwerkelijke omvang populatie en dergelijke
922
Algemene baten en lasten
Nee
Taken en uitgaven en inkomsten
930
Uitvoering wet WOZ
Taak, niet uitgaven
Niveau van uitgaven en inkomsten
931
Baten onroerende zaakbelasting
Nee
Niveau van inkomsten
Nee
Niveau van inkomsten
gebruikers 932
Baten onroerende zaakbelasting eigenaren
934
Baten baatbelasting
Nee
Taak en inkomsten
936
Baten toeristenbelasting
Nee
Taak en inkomsten
940
Lasten heffing en invordering
Nee
Taak en inkomsten Taak en uitgaven en
gemeentelijke belastingen 960
Saldi van kostenplaatsen
Nee
980
Mutaties reserves die verband houden
Nee
inkomsten met hoofdfuncties 0 tot en met 9
21/26
Taak en uitgaven en inkomsten
Kerntakendiscussie
Bijlage 2 Kenmerken beheergemeente en regiegemeente Deze bijlage bevat achtergrondinformatie over de kenmerken van een beheergemeente en een regiegemeente. Kenmerken van een beheergemeente zijn: • Het bereikte niveau van infrastructuur en voorzieningen wordt gehandhaafd. • Het aanbod (en niet de vraag) staat centraal. • In principe geen grootschalige, nieuwe projecten. • Geen financiële en organisatorische risico’s. • Strategie komt vooral tot stand op basis van interne analyse. • Inhoudelijk is strategie gericht op ‘operational excellence’. • Sturing op producten, prestaties en efficiency. • Vakspecialisten. Kenmerken van het regieconcept zijn: • Het benutten van de eigen kracht en verantwoordelijkheid van de burger, al dan niet georganiseerd, voor het realiseren van de bestuurlijk gewenste einddoelen (‘verantwoordelijkheid ook bij derden’). • Het ontwikkelen van ‘partnership relaties’ (private sector, maatschappelijke instellingen, buurgemeenten) voor het realiseren van de bestuurlijk gewenste einddoelen (‘publiek private samenwerking’). • Het als lokale overheid kunnen sturen op het mobiliseren van de eigen kracht en verantwoordelijkheid van burgers, bedrijfsleven en maatschappelijke instellingen (stimuleren). • Het als lokale overheid richting geven aan en grip houden op de bestuurlijke gewenste beleidsrichting en het beoogde maatschappelijke effect (sterk initiërend). • Het beschikken over een ambtelijk apparaat dat compact en flexibel is en dat zich strikt richt op het (laten) realiseren van het beoogde maatschappelijke effect (‘in principe niet zelf operationeel’). • Het realiseren van de meest effectieve en efficiënte vorm van beleidsontwikkeling (de rol van ‘regisseur’ vergroot het palet aan keuzemogelijkheden hiervoor). • Het afleggen van verantwoording over het proces waarover regie wordt gevoerd.
22/26
Kerntakendiscussie
Bijlage 3 Scenario’s Hoe zijn gemeenten in de toekomst in staat voldoende, maar vooral gekwalificeerd personeel te vinden en te behouden om zo de kwaliteit van hun dienstverlening te garanderen? Een belangrijke vraag in een tijd van kerntakendiscussies, bezuinigingen, meer taken en complexiteit, minder geld, mondiger burgers et cetera. Een continue koppeling van beleidsambities, organisatiewijzen en personeel is aan de orde. Samen met de VNG en de VGS heeft BMC een aantal scenario’s ontwikkeld. Deze scenario’s, inclusief vele praktijkvoorbeelden, zijn onderzocht en beschreven in de uitgave ‘Goed Werkgeverschap; over de innovatieve verbinding van beleid, organisatie en HRM in het lokaal bestuur’. De scenario’s zijn op dit moment, in aansluiting op kerntakendiscussies, strategische heroverwegingen, etc., in diverse gemeenten bespreekbaar gemaakt en punt van afweging. Wij adviseren u deze studie, met al zijn praktijkvoorbeelden, te betrekken bij de keuzes die gemaakt zijn in hoofdstuk 5, in het bijzonder de keuzes die nader onderzoek gaan vragen. Als zeer korte samenvatting van deze studie, een schets van de vier scenario’s: 1. Maatschappelijke carrousel Het publieke domein is uitgegroeid tot een volwaardige netwerksamenleving zonder centrale speler. Bedrijven, maatschappelijke organisaties en burgers zijn geëmancipeerd. Samen met gemeenten en andere overheden vormen zij duurzame maatschappelijke coalities: zowel strategisch als uitvoerend, zowel op regionaal als op landelijk niveau, als in wijken en in buurten. Deze coalities nemen in de praktijk zeer verschillende vormen aan: variërend van een geïnstitutionaliseerde alliantie tot aan tijdelijke samenwerking in projecten. Gemeenten zijn en blijven publieke instellingen en hebben hun organisatorische inrichting volledig afgestemd op duurzame samenwerking. Het model van openbaar bestuur stelt de kracht van de samenleving centraal en niet de (bestuurs)kracht van individuele instellingen en organisaties. De gemeente is daarbij een belangrijke speler in het veld, maar niet meer dan een van de spelers. Het besef heerst dat de oplossing van maatschappelijke vraagstukken of collectieve doelstellingen als veiligheid, welzijn, economische vitaliteit of zorg alleen nog door samenwerking kunnen worden bereikt. Het publieke domein is semigefragmenteerd: de belangen van de (publieke en private) netwerkpartijen liggen soms ver uiteen of conflicteren. Hun wederzijdse afhankelijkheid is echter de drive om voortdurend te zoeken naar een goede invulling van het netwerkverband. Gegeven die interdependentie is goed werkgeverschap gedeeld werkgeverschap. Werknemers maken weliswaar formeel onderdeel uit van één publieke organisatie; in hun werk fungeren zij in een netwerkorganisatie. Werkgeverschap is daarmee de gedeelde verantwoordelijkheid van alle partijen die deel uitmaken van de maatschappelijke coalitie.
23/26
Kerntakendiscussie
Dat kan sectoraal georganiseerd zijn (bijvoorbeeld de samenwerkende veiligheidspartners), maar ook geografisch (bijvoorbeeld een coalitie van publieke en private partijen, die samen de economische vitaliteit van de regio bepalen). Met dit gedeeld werkgeversschap sluit men goed aan bij de verwachtingen van medewerkers. Die willen graag maatschappelijk relevant werk verrichten in een publieke context, maar hebben tegelijkertijd behoefte aan afwisseling in hun taken, functies en werkomstandigheden. Samenwerking met collega’s in andere organisaties, maar ook roulatie van werknemers tussen de coalitiepartners maakt dit mogelijk. 2. Manoeuvres in de markt De verzakelijking en versplintering van het publieke domein heeft zich doorgezet. Gedreven door personeelstekorten en ondernemingszin hebben de meeste gemeenten het over een andere boeg gegooid. Vrijwel al hun organisatieonderdelen zijn buiten de deur gezet. De gemeenten bestaan slechts uit een zeer kleine kern van strategen en accountmanagers. Deze onderhouden een ingewikkeld netwerk van (sub)contractrelaties met tal van publieke en private ondernemingen, die publieke diensten aanbieden. Dat varieert van stafdiensten tot het ontwikkelen en uitvoeren van beleid, diensten en producten. Publiek ondernemerschap wordt algemeen gezien als een noodzakelijk sturingsmechanisme: efficiënt en zakelijk in overheidsfinanciën en -personeel. Het publieke domein wordt bestierd door centraal opererende, ondernemende gemeenten. Ze zijn probleemeigenaar, voeren de regie en kopen gericht beleids- en beheersactiviteiten in. Vanuit democratisch vastgestelde strategische doelstellingen (en soms kaders voor de uitvoering) sluit de gemeente contracten (en subcontracten) met publieke en private organisaties die daaraan invulling geven. Gemeenten en aannemende partijen hebben een scherpe opdrachtgeveropdrachtnemerrelatie. Deze contractrelaties zijn zakelijk, duidelijk en per definitie tijdelijk (voor de duur van de opdracht). Een enkele melancholische geest heeft hiermee nog wel eens wat moeite en spreekt over ‘geld verdienen aan de publieke zaak’. Werkgeverschap is grotendeels verschoven. De meeste werknemers zijn in dienst van detachering-, uitzend- en adviesbureaus, maar ook wel van overheids-bv’s en geprivatiseerde Shared Service Centra. Dat past bij de behoeften van de werknemers aan afwisseling en flexibiliteit. Zij verlangen naar maatschappelijk relevant en zinvol werk in een commerciële setting. Het zijn de bureaus die verantwoordelijk zijn voor de arbeidsvoorwaarden en de professionele en persoonlijke ontwikkeling van de werknemer. Aan de andere kant van de streep bevindt zich een kleine kern van gemeenteambtenaren: topstrategen, netwerkers, opdrachtgevers en ondernemers in publieke dienst. Voor deze groep is goed werkgeverschap met name goed opdrachtgeverschap en een grote vrijheid van handelen binnen politiek vastgestelde kaders. Belangrijke competenties zijn: een politiek strategisch inzicht en sensitiviteit, zakelijkheid en integriteit.
24/26
Kerntakendiscussie
Gegeven het gewicht van hun functie, wisselt ook deze kleine ambtelijke kern zeer frequent. Tijdelijkheid en zakelijkheid zijn de maat van het openbaar bestuur. 3. Dynamiek in de flashmob Het publieke domein is volledig gefragmenteerd, zeer complex en vrijwel oncontroleerbaar geworden. De regie is kwijt. De aanpak van maatschappelijke vraagstukken vindt plaats in een nauwelijks meer centraal te overzien of te controleren strijd tussen lokale, regionale en mondiale actoren, zowel publiek als privaat, groot en klein, georganiseerd en incidenteel. Uitkomsten daarvan zijn zeer gevarieerd en onvoorspelbaar. Lokaal bestuur kenmerkt zich door een enorme hoeveelheid verschillende, conflicterende belangen en fundamenteel afwijkende percepties op probleem en oplossing. Samenwerking komt uitsluitend tot stand op tijdelijke basis. Openbaar bestuur is transitoir bestuur. Veel mensen ervaren de situatie als een legitimiteitscrisis. De archipelarische beleidswerkelijkheid wordt echter veeleer geaccepteerd als realiteit. Voor alle partijen in het publieke domein geldt ‘uitbesteding’ als vigerend organisatieprincipe. Elke overheid, elke maatschappelijke onderneming en elk bedrijf dat handelt in publieke dienstverlening is in essentie gekrompen tot een kernorganisatie die zo veel als mogelijk werk uitbesteedt. Gemeenten bestaan uit een klein aantal topambtenaren, scharnierend tussen bestuur en uitvoerende partijen. Ook corporaties, zorginstellingen, ziekenhuizen en scholen zijn kernorganisaties die personeel tijdelijk inhuren. Externe bureaus voor detachering of interim-management hebben uitsluitend nog een bemiddelende functie. In deze fragmentatie en versplintering is er eigenlijk nog maar een vaste waarde over: de mens: de individuele werknemer. Kleine, ‘holle’ werkorganisaties, waarvan steeds wisselend en steeds tijdelijk invulling wordt gegeven door individuele zelfstandig opererende werknemers (met een eigen onderneming, soms samen met anderen), is het principale beleid van het lokaal bestuur. De werknemers doen hun klus en gaan daarna weer op zoek naar andere opdrachten. De functionele organisatiestructuur heeft daarmee veel weg van een flashmob. De zelfstandige werknemers vergaren hun klussen via hun uitgebreide professionele netwerk, via platforms en via digitale portals en marktplaatsen. Goed werkgeverschap is in deze context eigenlijk voornamelijk voorbehouden aan individuele werknemers. Professioneel inhoudelijk bepalen zij de kwaliteit van de publieke dienstverlening, maar ze zijn ook zelf verantwoordelijk voor de aard, de beloning en attractiviteit van hun werk. De marktpositie van individuele werknemers staat of valt met hun netwerk. Hun competenties zijn verbonden aan henzelf als persoon. Deze manier van werken sluit aan bij de verwachtingen die werknemers hebben van werk. Ze zijn individualistisch ingesteld, assertief en hechten erg aan zelfstandigheid. Ze zijn voortdurend op zoek naar afwisseling en hebben behoefte aan ruimte en controle over werk en hun persoonlijke ontwikkeling.
25/26
Kerntakendiscussie
4. Retro in control Mede doordat het vertrouwen in de marktwerking en het bedrijfsleven verdwenen is, is de overtuiging gegroeid dat de publieke taken en functies het beste alleen door de overheid kunnen worden uitgevoerd. De zakelijke verhoudingen hebben plaats gemaakt voor een meer collectieve en sociale benadering. De afhankelijkheid van de overheid ziet men niet als een zwakte, maar als een teken van beschaving en ontwikkeling. Burgers zijn assertief en veeleisend. De periode waarin gemeenten hebben geëxperimenteerd met samenwerkingsallianties met maatschappelijke partners en het bedrijfsleven is voorbij. Sterke gemeenten zijn dominant aanwezig. De sterke gemeente bedenkt, bepaalt en voert uit. Op het kantoor en aan de balie, maar ook op straat, voor de klas en aan het bed. De gemeente is dus ‘leider van de samenleving’. Door opschaling kennen we slechts enkele tientallen kern- of regiogemeenten. De gemeentelijke organisatie is groot en daarom strak professioneel-bureaucratisch georganiseerd. Generalisten en specialisten zijn op inhoud en expertise bij elkaar gebracht in afdelingen. De omvang vereist een strakke aansturing en hiërarchie, maar daardoor is de organisatie ook efficiënt. Het kostenplaatje van deze sterke gemeente is relatief laag. Nu men alles in eigen huis heeft is inhuur uitgestorven. De gemeente is het bolwerk van kennis en kunde. De standaard van de ‘publieke professionals’ is zeer hoog. Slimme beleidsvorming vindt plaats vanuit zakelijke uitgangspunten, in een hoog tempo en vanuit integrale overwegingen. De verkokering is voorgoed verbannen en integrale beleidsvoering is uitstekend ontwikkeld. Niet alleen vanwege het continue overleg en afstemming (onder andere beleidstafels en expertmeetings), ook omdat veel is geïnvesteerd in de denk- en werkhouding van ambtenaren. Een kleine groep generalisten op strategisch niveau, bijvoorbeeld adviseurs, project- en verandermanagers en strategen, beweegt zich flexibel door de organisatie heen en weer en verbinden mensen en inhoud en zorgen voor kennisoverdracht. De sterke gemeente heeft kenmerken van een matrixorganisatie. Eigenlijk is werkgeverschap niet meer het juiste woord, want de relatie werkgeverwerknemer gaat veel verder. Ambtenaren zijn allen in vaste dienst van de gemeente, maar hier is een allesomvattend concept aan de orde dat meet is dan de contractuele relatie. Het is een wederzijdse verbondenheid, die het directe en logische uitvloeisel is van de taak en rol die de gemeente heeft in de maatschappij en de nieuwe gemeenschapszin. De gemeente zorgt in vele opzichten voor haar werknemers, ook buiten het werk. De gemeente is een pater familias voor werknemers en het werkgeversschap is ‘goed ouderschap’. Dit past ook bij het commitment dat de ambtenaren hebben aan de organisatiedoelen en bij hun verwachtingen van zekerheid, continuïteit, verantwoordelijkheid en sterk leiderschap van de gemeente.
26/26
