KADERNOTA GRONDBELEID ALMERE

08111721A.GGA HP/IH Versie 2 maart 2009

KADERNOTA GRONDBELEID ALMERE

College van Burgemeester en Wethouders Gemeente Almere

Almere, maart 2009

1

Colofoon: Deze nota is voorbereid door: Hugo Priemus Willem Korthals Altes Daniëlle Groetelaers Onderzoeksinstituut OTB Technische Universiteit Delft Delft, maart 2009

2

INHOUDSOPGAVE BELEIDSACCENTEN

5

1.

INLEIDING

7

2. 2.1 2.2 2.3 2.4 2.5 2.6 2.7 2.8 2.9 2.10

GRONDBELEID ALMERE 1984-2008: LESSEN UIT HET VERLEDEN Inleiding Grondverwerving Grondprijs en gronduitgifte Grondopbrengsten en gemeentefinanciën Marktpartijen en woningcorporaties Kaderstelling, optimalisatie en controle Ontwikkeling woningbouw 1995-2007 Ontwikkeling werkgelegenheid 1990 – 2007 Enkele bevindingen van PriceWaterhouseCoopers Lessen uit het verleden

10 10 13 14 15 16 17 18 20 21 22

3.

DOELEN GRONDBELEID ALMERE 2009-2030

25

4. 4.1 4.2 4.3 4.4 4.5 4.6 4.7 4.8 4.9

ALMERE-MATRIX Presentatie van de Almere-Matrix Indeling in vier fasen Programmeringsfase Planuitwerkingsfase Realisatiefase Beheer- en gebruiksfase Almere Principles bij stedelijke ontwikkeling Financiële producten en Almere-Matrix Almere-Matrix en grondexploitatie

30 30 32 33 33 35 35 36 38 39

5. 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.2.4 5.3 5.3.1 5.3.2 5.3.3 5.3.4 5.3.5 5.3.6 5.3.7 5.4

GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN VOOR ALMERE Grondverwerving Algemeen Voorkeursrecht Onteigening Grondexploitatie Algemeen Specifieke grondexploitaties Politieke afweging Grondexploitatie na keuze van het voorkeursalternatief voor Almere Kostenverhaal en verevening Algemeen Plankosten Kostenverhaal via het exploitatieplan Exploitatieplan Grondexploitatiewet Verevening Kostenverhaal en verevening vergeleken Gronduitgifte

43 43 43 44 45 45 45 45 47 47 48 48 49 50 51 51 51 53 54

3

5.4.1 5.4.2 5.4.3 5.4.4 5.4.5 5.5 5.6 5.7 5.8

Eigendom en erfpacht Gronduitgifteprijzen. Naar een functioneel gronduitgiftebeleid Erfpacht bij sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed Gronduitgifte en afname van gronden Appartementsrechten Financiering Risicomanagement Risico’s en weerstandsvermogen Relatie kwaliteit, financiën en kwantiteit/tijd

54 55 56 58 59 59 60 64 65

6. 6.1 6.2 6.3 6.4

ORGANISATORISCHE ASPECTEN Publiekprivate samenwerkingsmodellen Samenwerkingsovereenkomsten Eisen waaraan ambtelijke organisatie moet voldoen Relatie van Kadernota Grondbeleid Almere met andere nota’s

67 67 68 69 70

7.

LITERATUUR

72

4

BELEIDSACCENTEN 1. Ook in de toekomst kan de gemeente rekenen op een duurzaam voorkeursrecht bij Domeinen waardoor de gemeente op uitleglocaties verzekerd is van een slagvaardige grondverwerving, op marktconforme voorwaarden. Dit betekent dat de residuele waardesprong in beginsel terecht komt bij de Staat. In bepaalde gevallen zal een gezamenlijke ontwikkeling door Almere en Staat worden overwogen waarbij opbrengsten en risico’s worden gedeeld. 2. Niet overal is de Staat eigenaar van de grond. Het is gewenst dat een Budget voor Anticiperende en Strategische Grondaankopen wordt geïntroduceerd, vooral om alert te kunnen inspelen op emergente ruimtelijke ontwikkelingen en behoeften in de bestaande stad. 3. De zeggenschap over grond stelt de gemeente in staat om al in een vroeg stadium van de besluitvorming duurzame stakeholders bij het proces te betrekken, zoals eindgebruikers en eindbeheerders, inclusief netwerkbeheerders. 4. Het grondbeleid zal op deze wijze kunnen bijdragen aan het creëren van gunstige condities voor de realisering van de Almere Principles. 5. De Schaalsprong Almere 2030 stelt stringentere eisen aan het grondbeleid van Almere. Als er over de voorgenomen ruimtelijke ontwikkeling van Almere duidelijkheid is, zullen er per stadsdeel ontwikkelingsgebieden worden gedefinieerd met een eigen exploitatieplan/exploitatiebegroting (exploitatieplangebieden). 6. Daarnaast stelt ook de opgave in de bestaande stad andere eisen aan het grondbeleid dan in het verleden. Het gaat niet alleen meer om stadsuitbreiding, maar ook om functieverandering en vernieuwing. 7. Kostenverhaal wordt per exploitatieplangebied/ontwikkelingsgebied toegepast volgens de spelregels van de Grondexploitatiewet. De omslag van grote werken per exploitatieplangebied wordt op deze zelfde basis geregeld. Per exploitatieplangebied wordt gestreefd naar minimaal een sluitende begroting. In complexe situaties, zoals vernieuwing van de bestaande stad, is dat niet altijd mogelijk en zal tevoren dekking moeten worden gevonden voor te verwachten tekorten. 8. Kostenverevening wordt op stedelijk niveau vormgegeven. Voor ex ante begrote tekorten worden voorzieningen getroffen. Er wordt een terughoudend winstnemingsbeleid gevoerd. Voor ontwikkelgebieden blijft het mogelijk om ook met een planexploitatie te werken. 9. Elk jaar wordt door de Raad een Nota Grondprijsbeleid vastgesteld en wordt aan de Raad het Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) gepresenteerd. Hierin wordt veel aandacht besteed aan risicomanagement, zowel per exploitatieplangebied als voor de gehele stad. Zorgvuldig wordt gemonitord of de gemeente de totale risico’s effectief kan dragen, of voor verwachte tekorten voldoende voorzieningen zijn getroffen en of de Algemene Dienst niet in het gedrang komt door risico’s in de sfeer van het grondbeleid. Wanneer het weerstandsniveau onvoldoende is, kan dit gevolgen hebben voor het tempo waarin ruimtelijke ontwikkelingen, zoals het programma voor de bestaande stad en de Schaalsprong, worden gerealiseerd, tenzij andere partijen (met name de Rijksoverheid) bereid zijn ervoor te zorgen dat voor realisering van de ambities voldoende weerstandsvermogen aanwezig is. 10. Het Integraal Afsprakenkader, waarin voor de Schaalsprong 2030 door Almere met het Rijk financiële afspraken worden gemaakt, is er onder meer op gericht

5

11.

12.

13. 14.

dat de gemeente tijdens en na de ontwikkeling niet in onevenredige mate met financiële tekorten en risico’s wordt geconfronteerd. De besluitvorming met betrekking tot het grondbeleid wordt gestructureerd volgens de Almere Matrix, met vier schaalniveaus (stad, stadsdeel, ontwikkelings/exploitatieplangebied, bouwplan) en vier fasen (programmering, planuitwerking, realisering en beheer). Essentieel is dat in de programmeringsfase de publieke waarden en de te realiseren programma’s publiek en politiek worden geëxpliciteerd en dat een nauwe samenhang wordt nagestreefd tussen investering en beheer, conform de Cradle-to-Cradle benadering. De gemeente past consequent een functioneel grondprijsbeleid toe, alsmede een functioneel gronduitgiftebeleid. Dit laatste impliceert dat voor sociale woningbouw (huur en koop) een selectief maatschappelijk erfpachtbeleid wordt geïntroduceerd waarbij de lage, sociaal geïndiceerde prijzen decennialang kunnen worden gehandhaafd, zolang gemeente en betrokken woningcorporaties dit nodig oordelen. Bij maatschappelijk vastgoed blijft de gemeente eigenaar van de grond of wordt ook een selectief maatschappelijk erfpachtbeleid gevoerd. Om de binding met de stad te bevorderen en het beheer van vastgoed en/of open ruimte te faciliteren kunnen percelen in appartementsrechten worden uitgegeven. Gezien de cruciale betekenis van het grondbeleid in de komende decennia en de verschillende hierbij betrokken kennisvelden dient de gemeente te beschikken over gebundelde expertise op het terrein van grondzaken en grondbeleid. Hierdoor kan het grondbeleid op stedelijk niveau meer worden geprofessionaliseerd en geprofileerd.

6

1.

INLEIDING

Grondbeleid kan in het algemeen worden gedefinieerd als de systematische wijze waarop de overheid omgaat met de productiefactor ‘grond’ bij de bestemming, de inrichting en het beheer van gebieden. Het gaat hierbij om de verwerving, het kostenverhaal, de kostenverevening, de uitgifte en het beheer van percelen. In deze Kadernota Grondbeleid Almere gaat het om de besluitvorming en het handelen van de gemeente Almere. Ook het Rijk voert een grondbeleid waarmee kaders worden geschapen voor het door de gemeente Almere gevoerde en te voeren beleid. De centrale positie van de overheid, c.q. de gemeente Almere, in de definitie laat onverlet dat bij alle aspecten en facetten van het gemeentelijk grondbeleid private organisaties en burgers een belangrijke rol kunnen spelen. In deze Kadernota Grondbeleid Almere is deze actieve betrokkenheid van private organisaties en burgers geen toeval, maar vloeit mede voort uit bewuste en doordachte beleidskeuzen van het gemeentebestuur van Almere. Het grondbeleid van de gemeente staat niet op zichzelf, maar staat in dienst van beleidsvelden waarvoor de transformaties van grondpercelen bij bestemming, inrichting en beheer cruciaal zijn: het ruimtelijk beleid (dat zowel stedelijke uitleg als stedelijke vernieuwing omvat), het volkshuisvestingsbeleid, het stedelijk en wijkbeheer, het ruimtelijkeconomisch beleid dat onder meer de ontwikkeling, de stedelijke vernieuwing en het beheer van kantoren, bedrijventerreinen en agrarische functies omvat, het infrastructuurbeleid, dat niet alleen de verkeersinfrastructuur omvat maar ook de energie-infrastructuur, de telecominfrastructuur, de waterleiding, de riolering en de afvalinfrastructuur, en tenslotte het water-, natuur- en landschapsbeheer. Het grondbeleid van Almere heeft altijd in het teken gestaan van de unieke uitgangspositie die door de inpoldering in Flevoland is ontstaan. Alle percelen grond waarover de gemeente zich uitstrekt, zijn van oorsprong eigendom van de Staat en worden thans namens de Staat beheerd door Domeinen of Staatsbosbeheer, dan wel zijn verworven door Almere. Inmiddels is een deel van de grond in eigendom van particulieren. Op de uitleggebieden van Almere komen nauwelijks private grondposities voor. Verwerving door de gemeente vindt plaats na taxatie van de waarde van de percelen door een taxateur namens Domeinen of Staatsbosbeheer, een taxateur namens de Gemeente en een door deze beide taxateurs aangewezen derde taxateur. Deze unieke situatie heeft geleid tot een actief grondbeleid van Almere. Bij de uitgifte van terreinen, veelal na wijziging van de bestemming, is er in het verleden een pragmatisch beleid gevoerd. Percelen zijn – al dan niet onder voorwaarden – aan private partijen verkocht, percelen zijn in erfpacht uitgegeven en er zijn percelen publiek eigendom van de Gemeente gebleven. Waar een stedelijke vernieuwingsopgave zich aandient, zal ook de Gemeente Almere niet zelden aanlopen tegen private grondposities. Vergeleken met andere Nederlandse steden heeft Almere al met al een uitzonderlijke relatie met grond. Almere kende vroeger een erfpachtstelsel, maar thans is er geen sprake meer van een generiek erfpachtstelsel, zoals dat wel in enkele andere grote steden geldt. In het kader van de ambitieuze uitbreidingsopgaven ter realisering van de Schaalsprong kan de gemeente profiteren van het algemeen voorkeursrecht bij Domeinen. De situatie is anders in delen van Almere Hout en op het grondgebied van Zeewolde (Spiegelhout), langs de oostgrens van Almere, waar sinds de jaren 2000-2002 agrariërs gronden hebben doorverkocht aan ontwikkelingsmaatschappijen, woningcorporaties en speculanten. Als

7

zou worden besloten om bij de stedelijke ontwikkeling aan de oostkant de grens met Zeewolde (= A27) te passeren, zouden hier tal van complicaties zich manifesteren in de zeggenschap over grond en de realisatie van bouwprojecten. Ook in de bestaande stad is er een meer gedifferentieerd beeld van grondposities. Het gemeentebestuur vindt het van strategisch belang dat het bij het plannen, ontwikkelen en realiseren van de Schaalsprong zoveel mogelijk zelf kan beschikken over die gronden waarvan de bestemming, de inrichting en het beheer zullen veranderen. Dit strategische belang wordt gevoed door de volgende overwegingen: (1) Zeggenschap over grond vergroot de flexibiliteit voor een adequaat kostenverhaal, en maakt het mogelijk te komen tot verevening van winsten en verliezen, waar dat nodig en mogelijk is. Omdat de plek waar kosten worden gemaakt gewoonlijk niet samenvalt met de plek waar opbrengsten worden gerealiseerd, is een adequaat en onbelemmerd kostenverhaal belangrijk. (2) De Almere Principles impliceren ook dat al in een vroeg stadium de condities worden gecreëerd om de ecologische kwaliteit van te ontwikkelen of te vernieuwen gebieden te verhogen. Men kan daarbij denken aan de inbedding van gebieds(her)ontwikkeling in ecologisch waardevolle groenblauwe structuren, de zoetwatervoorziening, de energievoorziening (electriciteit, gas), de inzet van duurzame energiebronnen zoals zon, wind en geothermische energie, de afvalverwerking, de riolering, de stadsdistributie en het openbaarvervoernetwerk in en om de stad. Dit vergt de inschakeling in een vroeg stadium van specifieke expertise op het terrein van de ecologische duurzaamheid, daar waar dat nu vaak nog onvoldoende gebeurt. Grondeigendom versterkt het regisserend vermogen van de gemeente, onder meer ter operationalisering en verwezenlijking van de Almere Principles bij de planning, ontwikkeling en realisering van de Schaalsprong. (3) De Almere Principles impliceren onder meer dat in een vroeg stadium eindgebruikers en eindbeheerders bij de besluitvorming worden betrokken en dat er steeds ruimte blijft voor het selecteren van marktpartijen voor de uitvoering van (deel)plannen. Deze selectie zal steeds plaatsvinden op basis van expliciete criteria, zoals een goed track record, betrouwbaarheid, innovatief vermogen, samenwerkingsbereidheid en een gunstige kwaliteitprijsverhouding van het project. Eigendom van grond vergroot de mogelijkheid om deze beleidswensen te realiseren en stelt de gemeente in staat creativiteit te stimuleren en competitie te organiseren. (4) Eigendom van grond stelt de gemeente in staat om – in overleg met duurzame stakeholders, inclusief eindgebruikers en eindbeheerders – het functioneel programma voor dat gebied vast te stellen en te (doen) realiseren. Bovendien kan de gemeente in een vroeg stadium aangeven welke publieke waarden moeten worden gewaarborgd bij de (her)inrichting van het gebied. In stedelijke vernieuwingsgebieden is de keuze tussen actief grondbeleid en faciliterend grondbeleid meer een kwestie van maatwerk. Bij de keuze om juist af te wijken van de algemene keuze voor een actief grondbeleid, zullen de volgende overwegingen een rol spelen. 1)

Wanneer het een vernieuwing is van een bestaande functie ligt het voor de hand dat de eindgebruiker van deze functie zelf investeert in de vernieuwing en dat de grond niet via de gemeente loopt. Dit kan zowel gelden voor

8

2) 3)

vernieuwing van bezit van woningcorporaties, als voor bezit van commerciële partijen (zoals vernieuwing van winkelcentra). Wanneer er sprake is van een grote afhankelijkheid van de markt, met name in het geval van een specifieke niche in de markt, waarin de gemeente geen eigen expertise heeft en deze ook niet wil ontwikkelen. Wanneer de huidige eigenaar (zoals bijvoorbeeld een woningcorporatie) zelf onrendabel wil investeren, onder de voorwaarde dat zij het vastgoed in belangrijke mate in eigen hand houdt en de gemeente via publiekrechtelijke middelen haar belangen voldoende kan behartigen.

Deze Kadernota Grondbeleid Almere zal in hoofdstuk 2 kort beschrijven en evalueren hoe het grondbeleid van Almere er sinds 1984 uitzag en hoe dit beleid en deze praktijk kunnen worden geëvalueerd. Vervolgens worden in hoofdstuk 3 de doelen van het grondbeleid van Almere opnieuw geformuleerd en gespecificeerd. Met name zal worden verduidelijkt ten dienste van welke beleidsvelden het grondbeleid (vooral) zal worden ingezet. De betekenis van gemeentelijk grondeigendom voor de gemeentelijke regie bij de ruimtelijke ontwikkeling wordt benadrukt. Hoofdstuk 4 presenteert de Almere-Matrix waarin de besluitvorming inzake ruimtelijke ontwikkeling en grondbeleid in schaalniveaus en fasen wordt onderverdeeld. Deze matrix zal worden uitgewerkt in het Ruimtelijk Ontwikkelings Model Almere (ROMA). Hoofdstuk 5 presenteert het repertoire van instrumenten van grondbeleid die de gemeente Almere kan inzetten. Dit hoofdstuk is de kern van deze Kadernota. Hoofdstuk 6 tenslotte belicht enkele organisatorische aspecten. Tegelijkertijd met deze Kadernota Grondbeleid Almere verschijnt ook het Handboek Grondbeleid Almere, waarin achtergronden zijn gebundeld over locatie-ontwikkeling, grondexploitatie, de Schaalsprong, de Almere Principles en vormen van particulier opdrachtgeverschap.

9

2.

GRONDBELEID ALMERE 1984-2008: LESSEN UIT HET VERLEDEN

2.1

Inleiding

Dit hoofdstuk is als volgt opgebouwd: na de inleidende paragraaf 2.1 gaat paragraaf 2.2 in op de grondverwerving, paragraaf 2.3 op grondprijs en gronduitgifte, en paragraaf 2.4 op het belang van grondopbrengsten voor de gemeentefinanciën. De relatie met marktpartijen en woningcorporaties wordt in paragraaf 2.5 besproken. Paragraaf 2.6 gaat in op kaderstelling, optimalisatie en controle. Paragraaf 2.7 behandelt de ontwikkeling van de woningbouw in de periode 1995-2007. Paragraaf 2.8 geeft een beeld van de kwantitatieve ontwikkeling van de werkgelegenheid tussen 1990 en 2007. Paragraaf 2.9 presenteert enkele recente bevindingen van PriceWaterhouseCoopers als accountant van de gemeente. De samenvattende slotparagraaf 2.10 presenteert een overzicht van de belangrijkste lessen die uit het verleden kunnen worden getrokken. Als in 1975 de eerste paal voor het nieuwe Almere wordt geslagen, is er wel een Projectbureau Almere, maar nog geen gemeente Almere. Het Projectbureau maakt deel uit van de Rijksdienst IJsselmeerpolders (RIJP) die de nieuwe stad ontwikkelt zonder het instrument ‘bestemmingsplan’ en met een bruidschat van rijkswege. Door deze substantiële steun kan het Projectbureau tempo maken en kan aanvankelijk een kwaliteitsniveau worden gerealiseerd, dat wordt gekenmerkt door relatief lage dichtheden, grote woningen en royale tuinen. Men kiest voor een polynucleaire ontwikkeling met een nog weinig stedelijke oriëntatie. Bij de ontwikkeling hebben de betrokkenen in Almere alle vrijheid: er is nog geen lastige lokale democratie, er zijn nog geen kritische bewoners die zich met de planvorming bemoeien en er zijn op decentraal niveau nauwelijks financiële risico’s te bespeuren. Op 1 januari 1984 werd de gemeente Almere formeel gevormd. Er zijn dan inmiddels 33.000 inwoners. Het Openbaar Lichaam Zuidelijke IJsselmeerpolders (ZIJP) maakte plaats voor een gemeentelijk apparaat dat onder meer voor de opgave stond om het instrument van het bestemmingsplan te hanteren. Eind 1984 werd Almere officieel als groeikern aangewezen, hetgeen de gemeente toegang verleende tot de zogeheten verfijningsuitkering uit het Gemeentefonds en tot locatiegebonden subsidies. Dit nam niet weg dat het Rijk de gemeente Almere steeds minder als een apart geval beschouwde en dat allerlei unieke vormen van rijksfinanciering geleidelijk aan verdwenen. Toen de Markerwaard definitief werd afgeblazen, werd de ZIJP in 1996 opgeheven. De gronden van de polder kwamen in beheer bij Domeinen en Staatsbosbeheer. Via Domeinen blijft Almere relatief gemakkelijk toegang houden tot het eigendom van gronden in uitleggebieden. Wel hanteert Domeinen vanaf 1990 een beleid dat is gericht op het toepassen van ‘marktconforme prijzen’ voor door de gemeente te verwerven bezit. Staatsbosbeheer beheert waardevolle groengebieden. Als er echter een maatschappelijke noodzaak is om de bestemming te wijzigen, werkt ook Staatsbosbeheer mee aan een grondoverdracht. De bijzondere situatie met betrekking tot de te verwerven grond stelt de gemeente in staat om op de weg van het actieve grondbeleid door te gaan. Het is wel van belang om de risico’s van het zelf ontwikkelen van een locatie te onderkennen en te beprijzen. De

10

grondexploitatie moet steeds ex ante worden vastgesteld. Pas na vele jaren kan worden vastgesteld wat de werkelijke kosten en opbrengsten zijn. Een voorzichtige benadering bij het ex ante schatten van kosten en opbrengsten blijft geboden. Inrichting en beheer Een bepaalde ruimtelijke inrichting leidt tot een specifieke beheeropgave. Almere is ruim ingericht met veel groen. De beheerskosten van dit groen zijn dusdanig hoog dat het publiek beheer op termijn op financiële grenzen stuit. Een typisch Almeers probleem is bijvoorbeeld dat de vele halfverhardingsmaterialen soms lastig te beheren zijn, omdat deze na een vorstperiode slechts gedeeltelijk ontdooien. Hierdoor ontstaat een papperig geheel, doordat het water niet weg kan. Ook het onkruidvrij houden van halfverharding is – zonder toepassing van chemische middelen – bijzonder arbeidsintensief, vooral bij een minder frequente betreding. Het materiaal raakt gemakkelijk verspreid en geeft al snel een slordig beeld. De gemeente Almere heeft daarom een beheerstoets ontwikkeld onder de naam Kwaliteit Openbare Ruimte Almere (KOBRA) waardoor het mogelijk wordt heldere, eenduidige kwaliteitskeuzes te maken op het gebied van beheer, waarbij een directe relatie wordt gelegd met de benodigde hoeveelheid middelen. Bij de KOBRAbeheertoets worden de volgende drie vragen gesteld en beantwoord: 1. Welke kwaliteit wordt er in de nieuwe inrichting nagestreefd? 2. Is de inrichting logisch te beheren? 3. Is het beheer van de nieuwe inrichting op het gewenste niveau betaalbaar? Naast deze vragen bij nieuwe gebieden, kan de beheeropgave van bestaand groen leiden tot specifieke plannen die de opgave van de bestaande stad, en daarmee het hierbijbehorende grondbeleid, raken. Bij de begrenzing van projecten, zal daarom ook de kwaliteit van de omliggende openbare ruimte, een belangrijke overweging zijn en zal zondig een ruimer deel van de openbare ruimte worden betrokken bij een plan. Een oplossingsrichting kan zijn om voor een deel van het groen tot een private dekking van de exploitatie te komen. Denkbare alternatieven zijn bebouwing van restgroen, introductie van kleinschalige functies zoals stadslandbouw of vestiging van recreatieve private functies. In de toekomst moet voorkomen worden dat nieuwe ruimtelijke ontwikkelingen tot een onvoorziene extra financiële opgave voor de gemeente leiden. Het is mede in dit licht bezien verstandig dat de Gemeenteraad betrokken wordt bij de besluitvorming over investeringen die belangrijke financiële opgaven in de toekomst met zich brengen. Beheeroverwegingen zullen zwaar moeten wegen bij de besluitvorming over ruimtelijke en vastgoedinvesteringen. Stadsontwikkeling en ontwikkeling van projecten Voor de ontwikkeling van het stadscentrum kwam er aanvankelijk een afzonderlijke dienst. Dit is per 31 december 2007 weer stopgezet. Almere Poort is het eerste grote project dat vanaf de start door de gemeente zelf wordt ontwikkeld. In de periode dat de ontwikkeling van Poort werd gestart, maakte de gemeente Almere een omslag. Eind jaren negentig werd het Grondbedrijf als zelfstandige directie opgeheven. In 2005 werd de overgang van lijn- naar projectmanagement bestuurlijk vastgelegd. Er is sindsdien een matrixorganisatie, waarbij de lijn- en projectorganisatie elkaar steeds op concrete onderwerpen kruisen. Juist op het projectniveau kan de ontwikkeling worden geoptimaliseerd, is de gedachte. De organisatie van de ontwikkeling in projecten roept weer nieuwe vragen op voor de lijnorganisatie en voor de organisatie van grondzaken.

11

Het is bijvoorbeeld in de nieuwe context de vraag hoe de financiële en programmatische regie op stedelijk niveau wordt georganiseerd. Schaalsprong en ruimtelijke deelopgaven Natuurlijk kan de ruimtelijke opgave voor Almere (vernieuwing bestaande stad en uitleg) als één ongedeeld geheel worden aangeduid: de Schaalsprong van Almere, passend in de ontwikkelingsstrategie van de Noordvleugel. Het is echter praktisch en doelmatig om enkele deelopgaven te onderscheiden (zie Figuur 2.1). In deze Kadernota wordt met name in hoofdstuk 5 een repertoire aan beleidsinstrumenten aangereikt. De keuze van de instrumentenmix kan per deelopgave variëren. Figuur 2.1

Ruimtelijke (deel)opgaven Almere Ruimtelijke opgave Almere Uitbreiding

Binnenstedelijk

Poort

Verdichting

Oost

Vernieuwing

Pampus

Revitaliseren bedrijventerreinen + ‘verkleuren’ centrumranden

Infrastructuur Spoorverdubbeling A6 zone Voorzieningen Groen en Water

Binnen en rondom Almere zijn de grote opgaven voor de komende jaren: de uitbreidingen Oost en Pampus, het afronden van Poort, de ontwikkeling en capaciteitsaanpassing van infrastructuur en de A6 zone, de spoorverdubbeling en de vernieuwing van het stadscentrum, het realiseren van een betaalbare herinrichting van de openbare ruimte, de revitalisering van bedrijventerreinen (inclusief het verkleuren van de centrumranden), en de vernieuwing van sommige woongebieden. Bijzondere aandacht vergt tenslotte de ruimtelijke ontwikkeling van groen en water. Almere heeft in Overgooi (agrariërs) en de Kustzone (eigenaar van de jachthaven) te maken met private grondeigenaren. Op beide locaties heeft de gemeente een voorkeursrecht gevestigd. Inmiddels zijn in Overgooi alle percelen op één na verworven en is in de Kustzone een overeenkomst gesloten.

12

Een voor Almere relatief nieuw fenomeen is mogelijkerwijze dat in Spiegelhout, onderdeel van de uitbreiding Oost en gelegen in de gemeente Zeewolde, de planners niet alleen zullen worden geconfronteerd met een andere gemeente, maar ook met substantiële grondposities van ontwikkelingsmaatschappijen, woningcorporaties en speculanten. Voorts zal de vormgeving van de Kustzone veel aandacht vergen, opdat Almere meer profijt zal trekken van de prachtige ligging aan het water. Nieuwe opgaven voor het grondbeleid In het Stadsmanifest stelt het gemeentebestuur nadrukkelijk de kwaliteit van de huidige samenleving en de bestaande stad voorop. Dat betekent in zekere zin een breuk met het groeibeleid dat Almere tot voor kort heeft gevoerd, waarin sterk op het aantal te bouwen woningen werd gestuurd. Grondbeleid wordt mede gevoerd om de economische ontwikkeling van de stad te faciliteren. Grond is een belangrijke schakel tussen ruimte en stedelijke economie. Deze relatie is in het verleden nog weinig uit de verf gekomen. De vernieuwing van de binnenstad luidt, wat dit betreft, een nieuwe fase in. 2.2

Grondverwerving

De gemeente Almere heeft, zoals eerder opgemerkt, voornamelijk gronden van de Dienst Domeinen kunnen verwerven, waardoor de gemeente tot nu toe niet of nauwelijks hoefde te grijpen naar publiekrechtelijke instrumenten om de gewenste bestemming te realiseren in het geval dat de grond in eigendom is van een private partij. Dit is bijvoorbeeld wel in Overgooi gebeurd. De gunstige prijscondities onder welke de gemeente grond afnam van het Rijk behoren inmiddels tot het verleden. Voor de gronden die Almere aankoopt van de Domeinen worden thans marktconforme prijzen gerekend. Met de nieuwe Grondexploitatiewet wordt scherp aangegeven welke kosten kunnen worden meegenomen in de exploitatie van locaties en welke niet. Het is nu voor de gemeente zaak de taxateurs te voorzien van de juiste informatie over de gewenste brede scope. Het gaat er vooral om dat de verwervingsprijs niet alleen is gebaseerd op de winstgevende bestemmingen in de ontwikkeling maar vooral ook op de (bijzondere) kosten. Dat betekent in de eerste plaats dat scherp in beeld moet worden gebracht welke (stedelijke) programma’s en kwaliteiten onmisbare onderdelen van de grondexploitaties zijn. Gezien de sterke oriëntatie op de verwerving van grond van Domeinen en Staatsbosbeheer leek strategische grondverwerving tot nu toe niet urgent. Door de toenemende betekenis van vernieuwing en transformatie van de bestaande stad, bestaande woonwijken en bedrijventerreinen zal dit naar verwachting veranderen. Grondverwerving door private partijen dan wel gezamenlijke locatieontwikkeling met andere (markt)partijen is tot op heden in Almere eerder uitzondering dan regel geweest. De gemeente heeft haar rol bij locatieontwikkeling steeds beperkt tot de grondexploitatie. De opstalontwikkeling heeft de gemeente bewust overgelaten aan andere (markt)partijen. Bij de selectie van ontwikkelende (markt)partijen heeft de gemeente, met name als het gaat om reguliere woningbouwontwikkeling, veelal gewerkt met een lijst van vaste relaties met toepassing van een roulatiesysteem, gecombineerd met een beperkte instroom van nieuwe gegadigden. Daarbij werd afwisselend een (markt)partij geselecteerd om een project uit te voeren. Deze selectie werd toegepast op basis van een op zich transparant

13

selectiesysteem dat inzicht gaf in de vraag welke partijen voor welk project het meest in aanmerking kwamen. In toenemende mate, met name in deelgebieden waar een samenhang tussen grond- en bouwexploitatie wordt nagestreefd, past de gemeente een ontwerpcompetitie of een tender als selectiemiddel toe. Dit is bijvoorbeeld gebeurd bij het Columbuskwartier in Poort. Via een voorselectie onder geregistreerde gegadigden werden verschillende (markt)partijen gevraagd hun planvisie op het te ontwikkelen gebied te geven en een bieding te doen op de grond. De beoordelingscriteria voor de proposities zijn vastgelegd in een selectieprotocol. 2.3

Grondprijs en gronduitgifte

Een belangrijk onderdeel van het grondbeleid is de grondprijssystematiek. De systematiek die wordt gehanteerd om de grondprijzen vast te stellen, heeft in Almere in de afgelopen jaren veel bestuurlijke aandacht gekregen. In 2002 heeft het College van B&W een ambtelijke projectgroep ingesteld die als taak kreeg te onderzoeken of de gehanteerde grondprijssystematiek optimaal bijdraagt aan de bestuurlijke doelstellingen op het gebied van wonen, economische ontwikkeling en grondexploitatie, zowel in de nieuwe gebieden als in de bestaande stad. In de bestuursopdracht is een viertal aanleidingen genoemd voor het onderzoek: − Realisering van goedkope huurwoningen onder druk. − De prijsontwikkeling op de woningmarkt van de afgelopen jaren. − De toenemende aandacht voor de bestaande stad. − Meer flexibiliteit en programmatische differentiaties in de woningbouw. Het onderzoek heeft geleid tot een herijking van de grondprijssystematiek die is vastgelegd in de discussienotitie ‘De prijs van grond’ (2004). De belangrijkste wijziging betreft bij woningbouw de invoering van de residuele methode op basis van voorcalculatie1. Deze grondprijssystematiek wijkt af van het gebruikelijke grondprijsbeleid van Almere dat tot dan toe gebaseerd was op een strakke sturing op segmenten met de hantering van een quotesysteem, historisch verkregen door ervaringen, onderlinge vergelijkingen en vergelijkingen met andere gemeenten. Het huidige grondprijsbeleid van Almere dat elk jaar wordt vastgelegd in de notitie ‘Gemeentelijk grondprijsbeleid’, gaat uit van de residuele waardemethode als algemene grondprijssystematiek, gekoppeld aan de te realiseren functie, voor zowel woningbouwals werklocaties (kantoor- en/of bedrijfsruimte). Voor sociale woningbouw werd tot nu toe de systematiek van de vaste kavelprijs gehandhaafd. Ook voor voorzieningen geldt tot nu toe een afwijkende grondprijssystematiek van bandbreedtes van mogelijke grondprijzen. Bij de systematiek voor sociale woningbouw en voorzieningen kunnen nu vraagtekens worden geplaatst. Hierop komt deze Kadernota Grondbeleid Almere in hoofdstuk 5 terug. In de discussienotitie ‘De prijs van grond’ (2004) is een curve met een bepaalde bandbreedte opgenomen. In theorie is er een curve (polygoon) voor heel Almere voor de 1 Dit is een mix van de zuivere residuele methode en een quotesysteem. Op basis van de residuele methode, toegepast op een groot aantal woningen in diverse prijssegmenten, wordt een grondprijs voor een bepaalde woning(type) bepaald. Deze wordt via een grondprijscurve uitgedrukt in een quote (de grondprijs als percentage van de vrij-op-naamprijs). De quote wordt vervolgens toegepast op verschillende woningtypes. De afrekening met ontwikkelaars van de grondprijs gebeurt nog steeds achteraf op basis van deze curve.

14

bepaling van de grondquote, hetgeen zou betekenen dat in heel Almere er bij een bepaalde vastgoedwaarde geen verschillen zouden zijn in de onderliggend grondwaarde. In de praktijk wordt per locatie maatwerk geleverd. Voor de toekomst kan ook niet worden verwacht dat de grondwaarde op elke locatie in een grote stad als Almere gelijk is. Op mooie locaties moet deze hoger zijn dan elders. Stationsomgevingen zijn vaak zeer attractief en zorgen soms voor een substantieel verdienvermogen van de grond. Ook bij particulier opdrachtgeverschap zijn er voorbeelden waar elke m2 een gelijke prijs heeft, onafhankelijk van de situering van de kavel (aan het water, op de zon, etc.) Een discussie die thans wordt gevoerd is om grondprijskortingen voor sociale woningbouw af te schaffen en de middelen die hierbij vrijkomen aan te wenden voor ondersteuning van de exploitatie van betaalbare woningen. De ervaring in Almere is namelijk dat er fysiek weinig verschil is tussen sociale huurwoningen en andere woningen en dat deze reeds na vrij korte tijd verkocht kunnen worden. Door exploitatie als betaalbare woning te ondersteunen kunnen de middelen veel beter gericht worden ingezet. Nu wordt overigens vaak als voorwaarde gehanteerd, dat een woning voor een aantal jaren als sociale huurwoning moet worden geëxploiteerd. Op het in de toekomst te voeren grondprijsbeleid en gronduitgiftebeleid komt hoofdstuk 5 terug. Er is thans een algemene beweging te bespeuren dat gronduitgifte meer de opdracht wordt tot het realiseren van een werk. Ook bij een opdracht tot het realiseren van woningen voor de markt kunnen de grenzen van het fenomeen Europese aanbesteding in zicht komen. Naar aanleiding van het arrest Roanne/Auroux is in Nederland een discussie ontstaan over de toelaatbaarheid voor ‘Europa’ van de gebruikelijke gang van zaken bij de Nederlandse gebiedsontwikkeling (Luijten, 2008). Op grond van een persbericht van de Europese Commissie over een gronduitgifte in Flensburg, kan worden verwacht dat, wanneer de bouwverplichting slechts een intentie tot bouwen uitspreekt waarbij de sanctie op niet-bouwen slechts het terugleveren van de grond is, zo’n project niet aanbestedingsplichtig is. Wanneer er echter harde sancties worden verbonden aan niet-bouwen, komen deze procedurele voorwaarden wel in beeld. 2.4

Grondopbrengsten en gemeentefinanciën

In november 2005 constateert de Raad voor Financiële Verhoudingen in een advies, uitgebracht in opdracht van het Rijk, dat er ondanks een begrotingstekort geen sprake is van een acuut financieel probleem bij de gemeente Almere. Wel concludeert de Raad dat, gezien de unieke, meerjarige bevolkingsgroei van Almere, de middelenvoorziening niet goed afgestemd is geweest op de noodzakelijke uitgaven van de gemeente (t-min problematiek). In het recente verleden zijn de grondopbrengsten van groot belang geweest voor de gemeentefinanciën van Almere. Indien de grondexploitatie afgezet wordt tegen het begrotingstekort en de andere inkomstenbronnen van Almere, kan worden geconcludeerd dat een batig grondexploitatiesaldo steeds van bijzonder belang is geweest voor de gemeentefinanciën. De rol van de Gemeenteraad bij begrotingen Het BBV (Besluit Begroting en Verantwoording) geeft aan dat gemeenten zodra zij een verplichting aangaan en dit leidt tot een tekort, zij een voorziening voor dit tekort moeten maken. Dit betekent dat tegenover elke grondexploitatie met een te verwachten

15

negatief saldo een voorziening staat. Winsten van grondexploitaties mogen niet direct worden geboekt; dit mag pas geschieden na feitelijke realisering van de winst. In het verleden had Almere een omvangrijk investeringsprogramma dat gefinancierd diende te worden vanuit de nog te maken winsten in de grondexploitaties en ontstond er een praktijk waarbij een deel van deze investeringen vooruitlopende op het feitelijk beschikbaar komen van de dekking werd gerealiseerd. Kenmerkend voor deze praktijk van een offensief georiënteerd winstnemingsbeleid was dat winst van grondexploitaties al vroeg uit het domein grondexploitatie werd getrokken en beschikbaar kwam voor algemene afwegingen. De toelichting op artikel 16 BBV stelt over tussentijdse winstneming op grondexploitaties het volgende: “Tussentijdse winstneming is alleen raadzaam onder bepaalde voorwaarden. Bij grote projecten, die diverse jaren duren, is het mogelijk tussentijds winst te nemen. Het is dan echter wenselijk dat het project is onderverdeeld in duidelijk herkenbare delen. Tussentijdse winstneming is dan mogelijk als een deelproject is afgesloten, de winst op het deelproject is gerealiseerd, en er geen verlies verwacht wordt op andere deelprojecten, tenzij daarvoor voldoende voorzieningen zijn getroffen.” De gemeente Almere neemt thans winst naar gelang het percentage van het project dat is afgerond (de zogenaamde “Completion method”: Beumer en Alings, 2004). Vergeleken met het verleden beperkt de gemeente de financiële risico’s. Ten opzichte van andere door het BBV genoemde methoden zijn de risico’s echter nog steeds relatief groot en zal het weerstandsvermogen relatief groot dienen te zijn. Veranderende opgave en winsten grondexploitaties In veel gemeenten worden winsten van grondexploitaties voor een belangrijk deel toegevoegd aan een algemene reserve voor grondexploitaties. Daaruit worden weer voorzieningen gevormd voor negatieve grondexploitaties en reserves voor concrete nog te verwachten ruimtelijke ontwikkelingen met een negatief saldo, waarvan echter nog geen grondexploitatie is goedgekeurd door de Raad. De resultaten van grondexploitaties lijken de laatste jaren minder positief te worden. Oorzaken lijken te zijn: de teruglopende subsidies, de complexere bouwopgave in Almere met meer appartementen en gecombineerde functies in een bouwkundige eenheid, de in vergelijking met de Randstad minder sterke stijging van de woningprijzen, gecombineerd met de daardoor relatief sterke stijging van de bouwkosten en de meer marktgeoriënteerde verwervingsprijzen. Daarbij komt ook dat de toegenomen kwaliteitseisen geld kosten. In het verleden werden grondexploitaties conservatief benaderd (hoge kosten/lage opbrengsten). Doordat lang niet alle kosten behoefden te worden meegenomen (lees infrastructuur reeds aangelegd en betaald door de RIJP), konden hoge opbrengsten worden gegenereerd. Pas vanaf circa 2004 werden de ramingen reëler en moest meer gestuurd worden op kosten en opbrengsten. 2.5

Marktpartijen en woningcorporaties

In het recente verleden werd met bepaalde marktpartijen bij toerbeurt samengewerkt. Van marktwerking trok de gemeente zo weinig profijt. Ook het systeem van

16

grondvoorwaardebepaling op basis van nacalculatie droeg bij aan een gebrek aan marktwerking. Per gebied zal moeten worden vastgesteld wat de ontwikkelingsstrategie is en wat de consequenties zijn voor de samenwerking. Voor grotere gebieden is een meerjarige samenwerking met geselecteerde marktpartijen denkbaar. Men kan ook overwegen de locaties op te knippen en steeds samenwerking aan te gaan voor deelgebieden. Juridisch en economisch heeft het opknipscenario verschillende voordelen. Ongeacht de grootte van de te ontwikkelen of te herstructureren gebieden zal de gemeente steeds duidelijkheid scheppen over het te realiseren functionele programma en de te borgen publieke waarden. Dit programma en deze waarden vormen het publieke kader waarbinnen zowel marktpartijen als woningcorporaties hun activiteiten moeten plaatsen. Wanneer er sprake is van een concrete grondprijsaanbieding, moet er steeds ook sprake zijn van een voldoende concreet plan, omdat naast een prijs steeds ook een kwaliteitsomschrijving nodig is. Wanneer er sprake is van een selectie op kwaliteit (door middel van het in concurrentie opstellen van plannen), zou er sprake moeten zijn van vergelijkbare biedingen. Het alternatief is een combinatie van het maken van een plan en het doen van een grondprijsaanbieding. Het uitgangspunt zal moeten zijn dat binnen bepaalde kaders wordt geconcurreerd met zowel prijs als kwaliteit, waarbij verschillen in prijs en kwaliteit tot elkaar kunnen worden herleid. De bieding met de beste prijskwaliteitsverhouding is in het algemeen het meest aantrekkelijk. De laatste jaren is duidelijk geworden dat vele woningcorporaties in Nederland een vermogensovermaat hebben. Deze kan worden ingezet bij de revitalisering van minder populaire stadswijken, maar ook bij het ontwikkelen van nieuwe sociale huurwoningen en het verbeteren van de energiezuinigheid en duurzaamheid van de woningvoorraad. Met corporaties kunnen afspraken worden gemaakt over hun bijdrage in de ontwikkeling van gebieden, zowel in financiële zin als op het terrein van de productie van woningen en maatschappelijk vastgoed. 2.6

Kaderstelling, optimalisatie en controle

Voor de grondzakenfunctie kunnen drie componenten worden onderscheiden: 1. Kaderstelling: in relatie tot programma en kwaliteit wordt een kader vastgesteld waarbinnen een locatie tot ontwikkeling wordt gebracht. Optimalisatie: tijdens de ontwikkeling is sprake van continue optimalisatie van 2. programma en kwaliteit in relatie tot kosten, opbrengsten en risico’s. 3. Controle: aan het einde van (een fase van) de ontwikkeling is sprake van controle op de boekhouding 1) in relatie tot het gestelde kader en 2) in relatie tot de gerealiseerde programma’s en kwaliteiten. 1. Kaderstelling Het is van groot belang om vooraf een helder kader vast te stellen waarbinnen de planontwikkeling dient te gebeuren. Het gaat om de beleidsmatige, de juridische en de financiële kaderstelling. Dit kader zal in hoofdstuk 4 worden gesitueerd in de programmeringsfase.

17

2. Optimalisatie Op projectniveau en op concernniveau wordt een andere grondslag gehanteerd voor de optimalisatie. In een project met vastgestelde plangrenzen is een optimalisatie in beginsel steeds gericht op het realiseren van een maximale marge tussen kosten en opbrengsten per m2 plangebied. Hoe hoger dit saldo, des te hoger het eindresultaat van het project. Voor het concern speelt een optimalisatie van het tempo een belangrijke rol. Het is voor het concern op de korte en middellange termijn van ondergeschikt belang wat de ‘theoretische’ optimalisatie van de afzonderlijke plannen is. Veel belangrijker is de ‘praktische’ optimalisatie die leidt tot de hoogste afdracht per jaar, voor een bepaalde periode, omdat voor die gestelde periode andere optimalisaties (per m2 of per woning) alleen leiden tot een grotere papieren reserve en niet tot extra middelen in de meerjarenbegroting. Optimalisatie veronderstelt dat er steeds wordt gewerkt met planalternatieven. 3. Controle De controlefunctie in het grondbeleid houdt in dat er periodieke calculaties en een nacalculatie plaatsvinden waarbij het gerealiseerde financieel resultaat van de ontwikkeling vergeleken wordt met het vooraf berekend resultaat. Deze nacalculatie is van belang omdat financiële resultaten in de grondexploitatie moeten worden verrekend met eventueel getroffen voorzieningen (voor exploitaties met een verwacht negatief saldo), dan wel dat er, wanneer er winsten gerealiseerd zijn, deze winsten ten goede kunnen komen aan de algemene reserve van de gemeente. Voor de kwaliteit van deze controle is het van groot belang dat hier altijd meer mensen naar kijken. In dit verband moet worden vermeden dat dubbelrollen ontstaan. Het vierogenprincipe moet hier uitkomst bieden. 2.7

Ontwikkeling woningbouw 1995-2007

In de periode 1995-2007 is het nieuwbouwvolume van woningen ondanks de groeiambities van Almere structureel gedaald (zie Tabel 2.1 en Figuur 2.2). De daling manifesteert zich in zowel de sociale sector als de marktsector. In de Woonvisie 2002 (Gemeente Almere, 2002) werd uitgegaan van een jaarlijkse woningbouwproductie van 3.000 woningen (2001-2004), respectievelijk 2.000 woningen (2005-2009). Na 2000 zijn deze streefcijfers niet meer gehaald. Het particulier opdrachtgeverschap zat in dezelfde periode in de lift omlaag en droeg slechts in bescheiden mate bij aan de totale woningproductie. In de Woonvisie 2002 was een krachtige stijging van de productie onder particulier opdrachtgeverschap gepland (Gemeente Almere, 2002: 10): 2001: 120 (4%) 2002: 240 (8%) 2003: 360 (12%) 2004: 480 (16%) 2005: 400 (20%) 2006: 480 (24%) 2007: 560 (28%) 2008: 640 (32%) 2009: 670 (33%)

18

Tabel 2.1

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

Nieuwbouw van woningen, Almere, 1995-2007

Gereedgekomen woningen per opdrachtgever Overheid en Bouwers Andere woningcorporaties voor de particuliere markt opdrachtgevers

Totaal

1072 1034 1344 939 914 899 596 853 1126 518 173 264 119

3.428 2.497 3.774 3.322 2.434 2.900 3.405 1.901 2.558 1.595 1.158 1.147 813(1)

2249 1279 2321 2288 1382 1865 2687 980 1326 1046 963 782 651

107 184 109 95 138 136 122 68 106 31 22 101 43

Verleende bouwvergunningen

2.513 4.522 4.482 2.142 3.907 3.262 1.030 2.600 1.457 1.873 1.523 1.257 176

Bron: CBS. Overheid en woningcorporaties Daartoe behoren rijksoverheid, provincies, gemeenten, overige regionale overheden, waterschappen, woningcorporaties en andere toegelaten instellingen voor de sociale woningbouw. Bouwers voor de markt Daartoe behoren projectontwikkelaars, makelaars, aannemers die voor eigen risico bouwen, financiële instellingen zoals banken, pensioenfondsen en verzekeringsmaatschappijen. Andere particuliere opdrachtgevers Dit betreft opdrachtgevers die (laten) bouwen voor eigen gebruik, zoals particuliere personen, bedrijven en stichtingen (met uitzondering van die stichtingen die tot de toegelaten instellingen behoren). (1): dit zijn CBS-cijfers. De gemeente Almere hanteert intern andere cijfers. Volgens de gemeente Almere is het aantal gereedgekomen woningen in 2007 veel hoger, namelijk 1214

Deze krachtige stijging is echter niet gerealiseerd. De kwaliteit van de ruimtelijke ontwikkeling en de financiële haalbaarheid van deze ontwikkeling vormen voor het College van B&W belangrijke randvoorwaarden. In het licht van de Schaalsprong leveren de woningbouwcijfers in de afgelopen jaren stof voor reflectie. Ook bij de Schaalsprong zullen andere overwegingen dan tempo, zoals ruimtelijke kwaliteit en een financieel gezonde ontwikkeling, plus praktische tegenvallers in het ontwikkelproces er toe kunnen leiden dat het proces langzamer zal plaatsvinden dan voorzien.

19

Figuur 2.2

Aantal gereedgekomen woningen per opdrachtgever in Almere, 1995-2007 Aantal gereedgekomen woningen per opdrachtgever in Almere

4000 3500 3000 Andere particuliere opdrachtgever Bouw ers voor de markt

2500

Overheid en w oningcorporaties

2000 1500 1000 500 0 2007

2006

2005

2004

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

2.8

Ontwikkeling werkgelegenheid 1990 - 2007

Per 1 januari 2006 telde Nederland 463 banen per 100 inwoners. Gemeenten met relatief veel banen per 100 inwoners waren toen: 1. Haarlemmermeer 92 2. Den Bosch 72 3. Zwolle 71 4. Utrecht 70 5. Eindhoven 69 Almere stond met 39 banen per 100 inwoners laag op de ranglijst, net boven Zoetermeer (38 banen per 100 inwoners). In de periode 2000 – 2006 nam het aantal banen in Nederland met 3,8% toe. Op dit criterium scoorde Almere uitzonderlijk hoog: 43%, op een straatlengte gevolgd door Amersfoort (9%), Amsterdam (9%), Zwolle (9%), Haarlemmermeer (7%) en Leiden (6%). De werkgelegenheidsgroei van Almere is dus niet ten koste gegaan van die van Amsterdam. Qua arbeidsplaatsen heeft Almere zich tussen 1990 en 2007 als volgt ontwikkeld (Gemeente Almere, 2008b: 100): zie tabel 2.2.

20

Tabel 2.2

Arbeidsplaatsen Almere, 1990 – 2007 (enkele jaren)

Jaar 1990 1995 2000 2003 2004 2005 2006 2007 (voorlopige cijfers)

Aantal arbeidsplaatsen 18.233 31.146 50.044 60.807 62.865 63.323 70.125 73.755

Bron: Provincie Flevoland (Sociale Atlas van Almere 2008: 100)

Als Almere vanaf 2000 jaarlijks met 5000 arbeidsplaatsen zou zijn gegroeid, zou de stad in 2007 50.044 + 35.000 = 85.044 arbeidsplaatsen hebben geteld. De ambities inzake de economische groei van Almere voor de periode 2010 – 2030 (5000 arbeidsplaatsen per jaar; zie het Handboek Grondbeleid Almere) betekent, dat ten opzichte van het verleden van Almere de groeirecords van 2006 – 2008 moeten worden geëvenaard. Wel zal de relatieve groei steeds lager worden, doordat het aantal bestaande arbeidsplaatsen steeds hoger wordt. 2.9

Enkele bevindingen van PriceWaterhouseCoopers

De nieuwe accountant van de gemeente heeft in een zogeheten boardletter een aantal aandachtspunten geformuleerd (PriceWaterhouseCoopers, 2008). 1. 2.

3.

De algemene indruk van PWC is dat de organisatie professioneel en ambitieus is. De gemeente geeft haar planning- en controlfunctie verder vorm met het “plan van aanpak AO/IC Almere”. Er is aandacht voor vernieuwing en versterking van de controleorganisatie en de verankering van risicomanagement binnen de organisatie. Dit is positief, maar ook nodig omdat vooral risicomanagement nog in de kinderschoenen staat. Actieve sturing en snelle realisatie is noodzakelijk. De kaders voor en beheersing van de grondexploitaties verdienen bijzondere aandacht. De volgende zaken zijn daarbij cruciaal: a. Een actueel, integraal, strategisch en beheersmatig grondbeleid (integrale kaderstelling door de Raad) ontbreekt, zodat de kaders en uitgangspunten van het grondbedrijf niet op alle relevante aspecten formeel vaststaan. Hierdoor ontstaan risico’s ten aanzien van de verantwoording in de jaarrekening en sturing (vanuit de Raad) op het grondbeleid. (Deze Kadernota Grondbeleid Almere beoogt het strategisch kader te leveren). b. De huidige systematiek voor tussentijdse resultaatbepaling voldoet niet meer aan de interne doelen, noch aan de richtlijnen van de Commissie BBV. De gemeente heroverweegt momenteel deze systematiek, wat aanzienlijke consequenties heeft voor het resultaat (latere winstneming) en het eigen vermogen in de komende jaren. c. Voor Overgooi, Stichtse Kant en Almere-Buiten Centrum zijn nog geen herziene grondexploitaties opgesteld en vastgesteld door de Raad. Dit dient op korte termijn plaats te vinden. De al herziene exploitaties hebben

21

4. 5.

6.

als peildatum 1-1-2007 en moeten 31-12-2008 geactualiseerd worden. Deze twee acties zijn van groot belang voor de jaarrekening 2008 en de interne sturing op de (zeer omvangrijke) grondexploitaties. Per dienst dienen interne controleplannen te worden opgesteld en werkzaamheden te worden uitgevoerd. Het aspect rechtmatigheid is (nog) niet structureel verankerd binnen de interne beheersingssystemen. PWC kan op dit moment nog niet beoordelen of de gemeente op alle vlakken rechtmatig heeft gehandeld. Interne controle dient met hoge prioriteit plaats te vinden. Volgens het inkoop- en aanbestedingsbeleid kan het college van B&W bij Europese Aanbestedingen op basis van een besluit afwijken van de Europese grenswaarde, en dus bewust afwijken van vereiste wet- en regelgeving. Dit kan invloed hebben op het rechtmatig handelen, de reputatie van de gemeente aantasten, en daarnaast leiden tot claims van partijen die vinden dat zij hierdoor worden benadeeld.

Het College van B&W heeft aan deze punten veel aandacht geschonken bij de vormgeving van het nieuwe grondbeleid. 2.10

Lessen uit het verleden

Uit de ervaringen met het grondbeleid van Almere in de afgelopen jaren kunnen verschillende lessen worden getrokken. 1. De grondverwerving is in het verleden geen groot probleem geweest. Ook in de toekomst zal Almere op eigen grondgebied bij uitlegplannen zelden door private grondposities worden verrast. Voor de Domeinen en Staatsbosbeheer zal de gemeente Almere steeds het eerste kooprecht van grond hebben. In delen van Almere Hout en Spiegelhout (Zeewolde) liggen de zaken geheel anders. 2. Er is tot nu toe gewerkt zonder een budget voor strategische grondaankopen. Omdat vooral in de bestaande stad emergente ontwikkelingen kunnen plaatsvinden die een slagvaardig beleid vergen, is het te overwegen om een budget te introduceren voor anticiperende en strategische grond- en vastgoedaankopen. 3. Het uitgiftebeleid werd in het verleden mede bepaald door relatief lage grondprijzen en daarmee samenhangende impliciete en expliciete subsidies. Mede daardoor is het ruimtegebruik jarenlang relatief extensief geweest. Thans zijn zowel de verwervingsprijzen als het gronduitgiftebeleid marktconform. Op dit punt zijn in de komende jaren nog verdere slagen te maken op weg naar een meer marktconforme spreiding van uitgifteprijzen en een meer efficiënt ruimtegebruik. 4. De relatie met marktpartijen en woningcorporaties stond tot 2005 in het teken van het opbouwen van goede relaties. Er werd samengewerkt met partijen die eerder hadden aangetoond hun werk goed te doen. Vanaf 2005 is het contractmanagement meer op het organiseren van concurrentie gericht. Een grotere transparantie van dit beleid is nodig, waarbij moet worden vermeden dat er in een vroeg stadium verplichtingen jegens marktpartijen ontstaan zonder dat de gemeente van marktwerking heeft kunnen profiteren. Er zullen spelregels worden geformuleerd voor de selectie van marktpartijen en woningcorporaties.

22

5.

6.

7.

8.

9.

10.

In het verleden kende Almere aanvankelijk een vrij eenduidige aanpak van de stadsontwikkeling, ondersteund door een eveneens eenduidig grondbeleid. Voor de toekomst is de stadsontwikkelings- en vernieuwingsopgave veel gedifferentieerder (zie Figuur 2.1), hetgeen ook een meer gedifferentieerd grondbeleid vergt. Er zal meer worden ingezet op woonmilieudifferentiatie: van eengezinshuismilieus tot compacte, multifunctionele stedelijke (sub)centra met hoogbouw, een vraaggestuurd aanbod van gedifferentieerde werklocaties, de vernieuwing van de stad, de aanpak van aandachtswijken met veel corporatiebezit, de capaciteitsaanpassing van de weginfrastructuur en het openbaar vervoer en de kwaliteitsverhoging van een aantrekkelijke groenblauwe structuur. Dit alles vergt een gedifferentieerd grondbeleid, soms actief, soms samen met marktpartijen, corporaties, particuliere opdrachtgevers en andere actoren, waarbij risico’s worden gedeeld en soms zelfs geheel door marktpartijen worden overgenomen. In het verleden is de gemeente vrij gretig geweest in winstnemingen per project en hanteerde een systematiek die in het thans geldende BBV niet is toegestaan en die inmiddels is aangepast Nog steeds kan het voorkomen dat de gemeente profiteert van vermogenswinsten in de vastgoedsfeer, terwijl er nog risico’s zijn. Mede gezien de algemene herwaardering van risico’s, verdient dit beleid voor de toekomst heroverweging. De werkgelegenheid in Almere is de laatste decennia gestaag gegroeid. Het streven naar een jaarlijkse groei van de werkgelegenheid met 5000 in de periode 2010 – 2030 houdt een structurele groeiversnelling in. In het recente verleden heeft Almere ervaring opgedaan met de aanleg van bedrijventerreinen en de vernieuwing van de binnenstad. Voor de toekomst zal de relatie tussen grondbeleid en de stedelijke economie opnieuw doordacht moeten worden en worden geïntensiveerd. De afgelopen jaren is de woningproductie in Almere structureel gedaald, zowel in de marktsector als de sociale sector. Het aandeel van het particulier opdrachtgeverschap in de woningproductie is bescheiden gebleven. In het licht van de Schaalsprong zal het bouwvolume in Almere naar een aanzienlijk hoger niveau moeten worden getild. Dit zal – ceteris paribus – gepaard gaan met een krachtige toename van de risico’s voor de gemeente. Tussen investeringen en beheerbeslissingen bestaan belangrijke relaties die in de praktijk te vaak zijn genegeerd. Zo werden bij besluiten over de inrichting van openbaar groen de beheerkosten op lange termijn niet zelden onderschat. Alleen al de Almere Principles vergen een grotere aandacht voor levenscycli, de beheer- en gebruiksfase van gronden en de nauwe samenhang tussen investeringen en beheer. Ook na de Schaalsprong moet het stedelijk beheer betaalbaar zijn. Bij het uitgiftebeleid zal ook de grondprijs voor sociale woningbouw meer marktconform moeten worden gedifferentieerd. Mede door de introductie van een functioneel grondprijs- en gronduitgiftebeleid moet het gevaar van ongeoorloofde staatssteun naar Europees recht worden bezworen. Om de effecten van lage (functionele) grondprijzen ook op langere termijn veilig te stellen, verdient toepassing van erfpacht ernstig overweging bij ontwikkeling en beheer van sociale woningen en maatschappelijk vastgoed (indien dat wordt overgedragen aan andere partijen). Op basis van de Woonvisie maakt de gemeente periodiek afspraken met de corporaties over zowel nieuwbouwinvesteringen als voorraadbeleid.

23

Op grond van deze lessen wordt de suggestie gedaan om te streven naar een besluitvormingsmodel in meer lagen: (1) Definiëring van een grondexploitatie op het niveau van overzichtelijke exploitatieplangebieden waarvan de resultaten (plus of min) ex ante worden verwerkt in de grondexploitatie op stadsdeelniveau (b.v. Almere Poort). (2) Definiëring van een grondexploitatie op stadsdeelniveau, waarbij wordt afgesproken in hoeverre positieve resultaten ex ante op het ene project worden ingezet voor de dekking van negatieve resultaten op het andere project of de verhoging van de ruimtelijke kwaliteit van het stadsdeel. (3) Definiëring van het niveau van de stedelijke grondexploitatie. Op dit niveau worden kosten verevend (ex post) en wordt de samenhang van de stadsdelen en te ontwikkelen gebieden bewaakt. In de komende jaren zal de professionaliteit en de samenhang van het gemeentelijk grondbeleid moeten worden versterkt. Op stedelijk niveau zal er meer nadruk worden gelegd op de consistentie van de spelregels, de professionaliteit van de ambtelijke inzet, de externe relaties, het risicomanagement, de verevening van kosten en de relatie met de algemene gemeentefinanciën. Hiertoe zal ook een Meerjarenperspectief Grondexploitaties worden opgesteld, waarvan een deel openbaar zal zijn om juist dit inzicht op stedelijk niveau te kunnen bieden en ruimte te verschaffen voor afwegingen.

24

3.

DOELEN GRONDBELEID ALMERE 2009 – 2030

Het grondbeleid van Almere is gericht op de verwezenlijking van een duurzame en vitale stedelijke ontwikkeling, vernieuwing en beheer, op een zodanige wijze dat relevante publieke waarden worden geborgd, een optimale bijdrage wordt geleverd aan de realisatie van relevante sectordoelstellingen van de gemeente, met een effectieve participatie van burgers, eindgebruikers en eindbeheerders en met gebruikmaking van de dynamiek en het innoverend vermogen van het bedrijfsleven. De sectordoelstellingen die in het geding zijn, hebben betrekking op het volkshuisvestingsbeleid, het ruimtelijk-economisch beleid (inclusief ontwikkeling, vernieuwing en beheer van kantoren, winkelcentra en andere bedrijfsgebouwen), het infrastructuurbeleid (transport, energie, telecom, water, riolering, afval), de agrarische sector en het water-, natuur- en landschapsbeheer. Steeds gaat het om het bereiken en handhaven van een hoge architectonische, stedenbouwkundige en landschappelijke kwaliteit en een hoge functionele en duurzame kwaliteit in relatie tot verantwoorde financiële offers. Voor het grondbeleid maakt het in beginsel niet uit of het gaat om aardbodems of watervlaktes. Wel zal de aard van de ondergrond consequenties hebben voor kosten van bouwrijp maken en ontsluiting. Residuele grondwaarde Grondprijzen zijn een afgeleide van vastgoedprijzen (residuele waardemethode). Doordat vastgoedprijzen zich onregelmatig en cyclisch plegen te ontwikkelen, is ook het verloop van grondprijzen onderhevig aan grillige patronen. Daar komt bij dat (voorgenomen) bestemmingswijzigingen een zeer grote invloed hebben op de grondprijs. Groene bestemmingen brengen gewoonlijk enkele euro’s per m2 op, rode bestemmingen vele tientallen tot enkele honderden euro’s. Zodra in een groen gebied een rode bestemming wordt verwacht, schieten de grondprijzen omhoog. Vooral de grond onder koopwoningen is vaak veel waard. De sterke stijging van de prijzen van koopwoningen (en dus van de grond eronder) vloeit vooral voort uit de gestegen welvaart, de steeds soepeler financieringsvoorwaarden en de fiscale steun aan de bewoner-eigenaar. Definities grondbeleid Grondbeleid is volgens toenmalig directeur-generaal Ruimtelijke Ordening van het Ministerie van VROM Cees Vriesman 'dat wat overheden doen of voorschrijven aan burgers, bedrijven en zichzelf inzake het kopen, verkopen en bouwrijp maken van grond en het investeren in grond'. Grondbeleid staat volgens hem ten dienste van het ruimtelijke beleid en het volkshuisvestingsbeleid (Vriesman, 2000: 3). Hoogleraar Grondbeleid Korthals Altes definieert in zijn intreerede grondbeleid als het interveniëren in de grondmarkt (Korthals Altes, 1998: 19). Hoe grondbeleid wordt ingezet en aangepast is volgens Wigmans, die promoveerde op het Rotterdamse grondbeleid, afhankelijk van de wijze waarop de politiek de stad benadert (Wigmans, 1999: 12). Volgens Groetelaers (2004: 33) gaat het vooral om ‘doelgericht’ ingrijpen met behulp van het daarvoor beschikbare grondbeleidsinstrumentarium. Actief en faciliterend grondbeleid In Nederland worden verschillende termen gebruikt om vormen van het gemeentelijke grondbeleid te beschrijven. In de traditionele situatie waarbij de gemeente zelf de ontwikkeling realiseert, wordt gesproken over een actief grondbeleid. Bij actief grondbeleid gedraagt de overheid zich als marktpartij: koopt zelf de grond, maakt die bouwrijp en verkoopt of gebruikt deze weer.

25

Begin jaren negentig begon het ingrijpen van vele Nederlandse gemeenten in de grondmarkt andere vormen te krijgen. Doordat steeds meer marktpartijen actief waren op de grondmarkt, lag het minder voor de hand dat gemeenten alle interventies zelf uitvoerden. Langzamerhand ontstonden naast het actieve grondbeleid van gemeenten ook vormen van grondbeleid waarin de gemeente een kleinere rol had. De tegenhanger van actief grondbeleid werd passief grondbeleid en met het uitkomen van de Nota Grondbeleid (Ministerie van VROM, 2001) werd deze tegenhanger aangeduid als faciliterend grondbeleid (Terpstra, 1997). Volgens de nota is er sprake van faciliterend (of passief) grondbeleid als de overheid de aankoop en exploitatie van grond overlaat aan private partijen. In dat geval beperkt de overheid zich tot het stellen van kaders waarbinnen activiteiten van de private partijen vorm kunnen krijgen. Daarbij kan het instrument bestemmingsplan worden ingezet, maar via het bestemmingsplan kan niet worden geregeld wat de gemeente belangrijk vindt (Needham, 2000). Naast de termen passief en faciliterend wordt door sommigen ook de term facilitair grondbeleid gebruikt. De reden om in de nota voor de term ‘faciliterend’ te kiezen, was dat ‘passief’ impliceert dat er een minimale rol is weggelegd voor de overheid, terwijl de overheid altijd een kaderstellende rol zal hebben (Ministerie van VROM, 2001: 37). Sinds er meer partijen actief zijn op de grondmarkt, is er een tweedeling ontstaan in de aanpak van instrumenten. Deze tweedeling heeft te maken met de keuzen die expliciet of impliciet gemaakt worden ten aanzien van de vormen van grondbeleid. Het kabinet heeft ervoor gekozen om zowel het voeren van actief als het voeren van passief/faciliterend grondbeleid mogelijk te maken. Interactief grondbeleid Wat in de enigszins theoretische begrippen ‘actief’, ‘passief’ en ‘faciliterend’ ontbreekt, is de praktijk waarin gemeente en marktpartijen gezamenlijk de locatie ontwikkelen. Tussen actief grondbeleid, waarbij de gemeente de grondverwerving, het bouwrijp maken en de gronduitgifte voor eigen rekening neemt, en een passief of faciliterend grondbeleid waarbij de gemeente slechts de kaders stelt waarbinnen marktpartijen kunnen handelen, is er nog een groot en gevarieerd middengebied waarin gemeenten en marktpartijen gezamenlijk zorg dragen voor de locatieontwikkeling. Dat gebeurt bijvoorbeeld op basis van onderling gemaakte afspraken of een gezamenlijk opgerichte ontwikkelingsmaatschappij. In dergelijke gevallen zou 'interactief grondbeleid' een betere term zijn. Deze term is geïntroduceerd in Groetelaers (2004). Het begrip interactie doet meer recht aan de situatie waarin verscheidene actoren zich mengen in het locatieontwikkelingsproces en waarbij gemeenten in wisselwerking met andere partijen tot een ontwikkelingsaanpak komen. Interactief grondbeleid kan gedefinieerd worden als de vorm van grondbeleid waarbij de overheid in wisselwerking met marktpartijen (inclusief woningcorporaties) komt tot het meest geschikte ontwikkelingsperspectief. De inbreng van marktpartijen kan daarbij variëren van een minimale input tot de situatie waarbij de gemeente slechts haar formele rol in acht neemt en de grondexploitatie en de ontwikkeling verder overlaat aan de private partijen. Per exploitatieplangebied zou in Almere tevoren kunnen worden bepaald welke vorm van interactief grondbeleid wordt toegepast, mede in relatie tot de private partijen waarmee de gemeente te maken heeft, c.q. wil samenwerken. Grondbeleid en particulier opdrachtgeverschap De doelstelling om vooral eindgebruikers en eindbeheerders te betrekken bij de realisatie van ruimtelijke ontwikkelingen stelt bijzondere eisen aan het grondbeleid van Almere. De

26

uitgifte van grond, de fasering van stedenbouwkundige plannen en niet in de laatste plaats de rol van de gemeente in de ontwikkeling, worden door deze beleidsambitie sterk beïnvloed. Het grondbeleid en de uitvoeringsorganisatie moeten in de toekomst ingesteld zijn op tal van veranderingen. Voor de uitlegopgave wordt ernaar gestreefd de ontwikkeling zoveel mogelijk met eindgebruikers en eindbeheerders te organiseren. Eindgebruikers en eindbeheerders zijn geen intermediaire professionele opdrachtgever . In veel gevallen is het niet hun vak om kennis te hebben van het ontwikkelingsproces; vaak doen ze dat voor het eerst. Dat heeft gevolgen voor de verantwoordelijkheden in het ontwikkelproces. In de relatie met de professionele opdrachtgever is er sprake van een zekere gelijkwaardigheid, waarbij risico’s gedeeltelijk bij de ontwikkelaar kunnen worden weggezet. Bij de eindgebruiker en eindbeheerder is dit anders. Er ligt een grotere verantwoordelijkheid – een zorgplicht – bij de gemeente. Daar komt bij dat ook de planontwikkeling zelf heel anders is. Het is niet meer mogelijk een stedenbouwkundig plan te tekenen om vervolgens, op basis van het instrumentarium dat de gemeente ter beschikking staat, met behulp van het grondbeleid dat plan eenvoudigweg uit te voeren. Het plan zelf genereert de ontwikkelingsmogelijkheden en is een instrument geworden in de realisatie van de gemeentelijke beleidsdoelstellingen en in het creëren van de mogelijkheden voor de eindgebruiker en eindbeheerder om zijn wensen vorm te geven. Grondbeleid en gemeentefinanciën Een belangrijk aspect van het gemeentelijk grondbeleid is de bijdrage die het grondbeleid levert aan de financiële positie van de gemeente. De gemeente kan een strategische grondpositie innemen in de verwachting dat de toekomstige bestemming geld gaat opleveren. Daarmee kunnen soms verliesgevende exploitaties elders worden gecompenseerd. Per saldo kunnen de gemeentefinanciën gebaat zijn bij een solide grondbeleid. Enerzijds is dat een kwestie van het adequaat waarderen van vastgoed (in eigendom van de gemeente, respectievelijk als basis van de onroerende zaakbelasting), anderzijds een kwestie van risicomanagement, vooral in de fase waarin ex ante kosten en baten worden becijferd. Enerzijds zijn ambities van de gemeente in het geding (wordt in een grondexploitatieberekening ex ante een sluitende begroting aangehouden, een overschot nagestreefd of een tekort voorzien?). Anderzijds gaat het om de vraag in welk stadium, op basis van welke informatie en met inachtneming van welke onzekerheden winsten of verliezen worden genomen. Regiefunctie Gemeenten stellen zich thans verschillend op ten aanzien van het te volgen grondbeleid. Vele grote gemeenten, die beschikken over een eigen grondbedrijf of ontwikkelingsbedrijf, verwerven grond, leggen infrastructuur aan, dragen zorg voor het bouw- en woonrijp maken en geven vervolgens de grond uit in erfpacht of eigendom. Essentieel is hierbij dat de regisserende rol van de overheid uit de verf komt om de publieke dimensie in de ruimtelijke planvorming en planrealisatie veilig te stellen (ROB, 1999; Priemus en Louw, 2000a). Elementen in deze regiefunctie zijn het stellen en bewaken van programmatische kaders en planningskaders: wat wordt er gebouwd en in welk tijdsperspectief? Daarnaast gaat het om het aangeven van kwaliteitskaders, zoals de ruimtelijke en architectonische kwaliteit, de kwaliteit van de openbare ruimte en de gewenste duurzaamheid van de plannen. Voorts gaat het om de procesarchitectuur, waarbij al in een vroeg stadium de eindgebruikers en eindbeheerders worden betrokken. Tenslotte gaat het om het sturen

27

op integraliteit. Hoe kan ervoor worden gezorgd dat financieel sterke en financieel minder krachtige bestemmingen in één verband worden gerealiseerd (scopeoptimalisatie)? Vooral het kostenverhaal en de verevening die het grondbeleid van oudsher kenmerken, doordat de plekken waar grondkosten worden gemaakt zelden samenvallen met de plekken waar opbrengsten worden gegenereerd, verdienen bijzondere aandacht, omdat deze functies in een versnipperde marktgerichte ontwikkelingsaanpak al gauw verloren dreigen te gaan. Waar de gemeente kiest voor een actief grondbeleid en een krachtige regie, hoeft dat niet te betekenen dat de gemeente een grondmonopolie vestigt en alle ontwikkelingsactiviteiten zelf verricht. Het is ook mogelijk (en vaak aantrekkelijk) dat de gemeente een actief grondbeleid voert, in overleg met duurzame stakeholders een programma van eisen opstelt, en vervolgens een prijsvraag of aanbesteding organiseert onder gegadigden die met plannen concurreren (creatieve concurrentie). Aan de gegadigde die gegeven het programma van eisen de meeste waarde toevoegt c.q. de laagste kosten maakt, wordt de verdere ontwikkeling en uitvoering van het plan gegund. Deze aanpak sluit aan op de suggestie van het Centraal Planbureau (1999) om percelen te veilen. Essentieel is dat de gemeente eerst het functioneel programma van het gebied heeft vastgesteld. Meervoudige netwerksturing Zeker in een marktgeoriënteerde omgeving, waarbij meer en meer wordt gemikt op publiek-private samenwerking, is gemeentelijke regie geen vanzelfsprekend verschijnsel. Regie suggereert veelal eenzijdige sturing, met de gemeente boven de partijen verheven. De feitelijke ontwikkeling gaat juist steeds meer de richting op van meerzijdige netwerksturing waarbij de gemeente slechts een van de actoren is in een netwerk van wederkerige relaties. In deze Kadernota Grondbeleid staat het perspectief van deze meervoudige netwerksturing centraal en wordt gemeentelijke regie niet met een eenzijdige, hiërarchische sturing geassocieerd. Samenwerking met particuliere partijen is steeds vaker aan de orde. Het hangt enerzijds van de onderhandelingsposities, kennis en vaardigheden van betrokkenen af en anderzijds van de beschikbare publieke instrumenten, of de gemeente in de nieuwe verhoudingen de regiefunctie adequaat weet te vervullen. In het algemeen kan worden geconstateerd dat vele gemeenten in onvoldoende mate gebruik maken van het beschikbare instrumentarium van ruimtelijk beleid en grondbeleid (onteigening, voorkeursrecht gemeente, grondexploitatiewet, baatbelasting, exploitatieovereenkomst en bestemmingsplan). In hoofdstuk 5 wordt duidelijk gemaakt welk repertoire aan instrumenten van grondbeleid de gemeente Almere ten dienste staat. Specifieke doelen grondbeleid Voor de periode 2009-2030 formuleert de gemeente Almere de volgende meer specifieke doelen van het grondbeleid: 1. Het faciliteren van de realisatie van de Almere Principles. Het grondbeleid moet bijdragen aan het realiseren van diversiteit, ecologisch gezonde systemen en de participatie van duurzame stakeholders en met name eindgebruikers en eindbeheerders vanaf de allereerste stadia. 2. Het bevorderen van ruimtelijke kwaliteit. Het grondbeleid moet de basis leggen voor ruimtelijke kwaliteit, aansluitend bij de dynamische vraag van huishoudens en bedrijven. Grondbeleid moet creativiteit van betrokkenen stimuleren en profijt

28

3.

4.

5.

6.

7.

8.

trekken van ondernemerschap van burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven. Het faciliteren van de stedelijke economie. Het grondbeleid dient een belangrijke bijdrage te leveren aan de ontwikkeling van de stedelijke economie door het creëren van ruimte voor een gedifferentieerde bedrijvigheid en werkgelegenheid in het kader van de stedelijke ontwikkeling en vernieuwing. Het inspelen op de Schaalsprong. Deze omvat de bouw van 60.000 woningen in twintig jaar (gemiddeld 3.000 woningen per jaar) en de realisatie van de accommodaties voor 100.000 banen (gemiddeld 5.000 banen per jaar). Het grondbeleid moet er dus voor zorgen dat er tijdig aantrekkelijke en gedifferentieerde locaties worden aangeboden die aansluiten op de dynamische vraag van huishoudens en bedrijven. Voorts moet het grondbeleid eraan bijdragen dat de gevolgen van de Schaalsprong voor de gemeente positief zijn. Het faciliteren van het programma voor de bestaande stad. Het gaat hierbij om het leveren van een bijdrage aan een gebiedsgerichte aanpak, gericht op een duurzame samenleving. Cruciaal daarbij is het realiseren van meer verbindingen in de stad die is gerealiseerd volgens het beginsel van de functiescheiding, het versterken en ontwikkelen van identiteit, het versterken van centrumfuncties, de kwaliteit van de openbare ruimte, het versterken van – naar Almeerse verhoudingen – oudere wijken en buurten en het versterken van het draagvlak voor de bestaande voorzieningen. Processen die daarbij ondersteund moeten worden zijn herontwikkeling, transformatie, verdichten en vernieuwing. Het veiligstellen van de betaalbaarheid van sociale woningen en maatschappelijk vastgoed. Een essentiële component van de stedelijke dynamiek is dat substantiële delen van de huur- en de koopwoningvoorraad betaalbaar en financieel bereikbaar zijn en blijven voor huishoudens met een bescheiden inkomen. De betaalbaarheid van sociale huur- en koopwoningen en maatschappelijk vastgoed is een punt van aandacht, niet alleen in de investeringsfase maar ook in de beheersfase. Dit heeft ingrijpende gevolgen voor het functionele grondprijsbeleid en gronduitgiftebeleid. Het faciliteren van particulier opdrachtgeverschap. Uit het vorige punt vloeit voort dat het grondbeleid in een deel van de stedelijke ontwikkeling en vernieuwing gunstige condities schept voor individueel en collectief particulier opdrachtgeverschap en mede-opdrachtgeverschap. Het beheersen van de financiële risico’s en het benutten van financiële kansen. Het grondbeleid gaat noodzakelijkerwijze gepaard met financiële risico’s voor de gemeente, marktpartijen en huishoudens. Het grondbeleid dient er mede op gericht te zijn dat de financiële risico’s voor de gemeente adequaat worden beheerst, en voorts dat kansen op positieve exploitatieresultaten worden benut.

29

4.

ALMERE-MATRIX

4.1

Presentatie van de Almere-Matrix

De stedelijke ontwikkeling en het grondbeleid van Almere hangen nauw samen. Op 8 oktober 2002 heeft het College van Burgemeester en Wethouders van Almere de Users Manual stedelijk ontwikkelingsproces vastgesteld. In de loop van het jaar 2009 zal deze Users Manual worden opgevolgd door het Ruimtelijk OntwikkelingsModel Almere (ROMA). Daarbij is niet in de laatste plaats een nauwe relatie met het te voeren grondbeleid van belang. De relatie tussen stedelijke ontwikkeling en het grondbeleid is verankerd in de Almere-matrix die in dit hoofdstuk wordt gepresenteerd en toegelicht. Figuur 4.1 Almere Matrix (a)

Stadsontwikkeling

Fase

Schaalniveau

1.

3.

Programmeringsfase (publiek) Planuitwerkingsfase (privaat) Realisatiefase

4.

Beheerfase

2.

Integrale stad (A)

Stadsdeel (B)

Ontwikkelingsgebied (C)

Bouwplan (D)

Integrale stad (A)

Stadsdeel (B)

Ontwikkelingsgebied (C)

Bouwplan (D)

(b) Stedelijke vernieuwing Fase 1.

Schaalniveau

3.

Programmeringsfase (publiek) Planuitwerkingsfase (privaat) Realisatiefase

4.

Beheerfase

2.

De Almere-matrix is opgebouwd langs twee assen: de x-as met verschillende schalen van gebieden, de ij-as met verschillende fasen in de ruimtelijke besluitvorming (zie Figuur 4.1). De indeling in schalen is in de praktijk flexibel, maar kan in algemene zin als volgt worden aangeduid: A. B.

Het integrale stedelijke niveau, in beginsel het gehele territorium van Almere omvattend en de aansluiting op de omgeving. Het stadsdeelniveau: Almere Stad (West en Oost), Almere Haven, Almere Buiten, Almere Poort, Almere Pampus en Almere-Oost.

30

C.

D.

Het niveau van de concrete gebiedsontwikkeling waarvoor een exploitatieplan respectievelijk een exploitatiebegroting van toepassing is. In deze Kadernota wordt gesproken van het ontwikkelingsgebied of exploitatieplangebied. Dit kan verschillende schalen omvatten, variërend van een substantieel deel van het stadsdeel tot een beknopter gebied dat niet veel groter is dan het bouwplan. Het niveau van het bouwplan: het gebouw en directe omgeving.

De procesgang of levenscyclus (essentieel in een Cradle-to-Cradle-benadering) omvat eveneens vier componenten (zie Figuur 4.1): 1. Programmeringsfase. Tijdens deze fase (die geldt voor het stedelijk niveau A en voor de schaalniveaus B en C) wordt de scope van het gebied bepaald, worden de duurzame stakeholders geïdentificeerd en bij de besluitvorming betrokken, worden alternatieve programma’s voor het beschouwde gebied gegenereerd en afgewogen, en worden de belangrijkste consequenties voor het toekomstig beheer in kaart gebracht, waarna het bevoegd gezag (= de Gemeenteraad) het functioneel programma voor het gebied vaststelt. Bij de afweging van alternatieven worden onder meer de consequenties voor de grondexploitatie globaal doorgerekend. De programmeringsfase legt alle publieke waarden vast die gewaarborgd moeten zijn in de verdere planvorming en mondt uit in publieke besluitvorming. 2. Planuitwerkingsfase. In deze fase worden alternatieve plannen uitgewerkt, die elk moeten voldoen aan het functioneel programma. Een interactie tussen programmering en planuitwerking is in de praktijk heel goed mogelijk, zodat in de besluitvorming over de programmering rekening kan worden gehouden met consequenties tijdens de planuitwerking. Deze fase kan verschillende gedaantes hebben, zoals die van een competitie, waarbij – bijvoorbeeld op basis van een advies van een onafhankelijke jury – de Gemeente het plan selecteert dat de gunstigste prijskwaliteitsverhouding heeft. Het geselecteerde consortium zal het plan ook metterdaad realiseren. Vaak hebben private partijen het voortouw in de planuitwerkingsfase. 3. Realisatiefase. De realisatiefase begint met een aanbesteding (al of niet Europees) en omvat de realisatie tot en met het in gebruik geven van de gebouwen, de infrastructuur en de openbare ruimte. Ook in de realisatiefase spelen private partijen gewoonlijk de hoofdrol. 4. Beheer- en gebruiksfase. Deze fase vangt aan na de oplevering. In gronduitgiftevoorwaarden of erfpachtsvoorwaarden worden voorschriften gegeven over beheer en gebruik, enerzijds ter verhoging van de duurzaamheid en anderzijds ter vergroting van de binding, de participatie en satisfactie van de eindbeheerders en eindgebruikers. Het beheer kan zowel privaat als publiek plaatsvinden. De beheer- en gebruiksfase na stadsontwikkeling kan na enkele decennia de basis vormen voor een proces van stedelijke vernieuwing, waarvoor de vier schaalniveaus en vier fasen opnieuw gelden. De combinatie van schalen en fasen levert de Almere-Matrix op: 16 boxen stadsontwikkeling en 16 boxen stedelijke vernieuwing (zie Figuur 4.1). In beginsel kunnen alle fasen op elk schaalniveau worden doorlopen. Op stedelijk niveau kunnen wel grondkosten worden verevend, maar zullen in het algemeen geen gedetailleerde plannen worden uitgewerkt, laat staan gerealiseerd. Wel kunnen op stedelijk niveau programma’s

31

gelden of beheerafspraken worden gemaakt. Ook kunnen op stedelijk niveau afspraken worden gemaakt die het kader vormen voor planuitwerking en realisatie. Het ligt voor de hand dat steeds op het hoogste schaalniveau wordt begonnen, en dat beslissingen op dit hoge niveau randvoorwaarden opleveren voor de planvorming op de lagere schaalniveaus. Anderzijds zal de participatie van veel eindgebruikers, eindbeheerders en andere duurzame stakeholders vaak plaatsvinden vanuit de lage schaalniveaus en vanuit het actuele beheer. Deze participatie kan een bottom-up feedback leveren die ertoe kan leiden dat soms in de fasering een stap terug wordt gezet (bij voorbeeld van planuitwerking naar programmering). Soms is ook vanuit onverwachte, emergente ontwikkelingen op een laag schaalniveau een terugkoppeling nodig naar een hoger schaalniveau, bij voorbeeld van het bouwplan naar het ontwikkelingsgebied. In de praktijk zijn processen zelden lineair, maar vaak cyclisch, interactief en onregelmatig. In het herziene Users Manual, het Ruimtelijk Ontwikkelings Model Almere, zullen de vakken in de matrix verder worden uitgewerkt en zullen de documenten worden gedefinieerd die in elk vak worden geproduceerd. 4.2

Indeling in vier fasen

De gemeente Almere kiest ervoor om de burgers, de eindgebruikers en de eindbeheerders bij de planvorming te betrekken, serieus te raadplegen, voordat publieke besluiten worden genomen en daar waar burgers, eindgebruikers en eindbeheerders dat willen en waar dat mogelijk is, zeggenschap aan hen te geven over de opzet en inrichting van ruimtelijke plannen. Bij opgaven in de bestaande stad zullen bestaande gebruikers en rechthebbenden van het vastgoed in belangrijke mate worden betrokken bij de besluitvorming over de gewenste ruimtelijke ontwikkeling. Voor nieuwe stedelijke uitbreidingen is dit veel ingewikkelder, ondanks het feit dat grondverwerving in Almere meestal relatief eenvoudig is en de planvorming zelden wordt beïnvloed door versnipperde private grondposities. Dit betekent echter niet dat de gemeente zonder samenwerking met private partijen kan opereren. Integendeel, de gemeente Almere wil in alle stadia van de planvorming gebruik maken van de kennis, de inzichten, de creativiteit en de ervaring van serieuze private partijen. Juist als publieke en private partijen samenwerken, is het van belang dat de verantwoordelijkheden van publieke en private actoren scherp worden onderscheiden. Publiekrechtelijke besluitvorming dient transparant te zijn en dient niet te worden vermengd met rollen van de gemeente die samen met anderen ontwikkelingsactiviteiten onderneemt (Ten Heuvelhof, 1993). De verdeling van risico’s over partijen dient gekoppeld te worden aan de zeggenschap die deze partijen hebben. Op deze manier kunnen risico’s het beste worden beheerst. Daar waar er sprake is van staatssteun of een Europese aanbesteding, dient te worden voldaan aan ‘Brusselse’ regels. In relatie tot het grondbeleid kunnen voor ruimtelijke ontwikkelingen vier fasen worden onderscheiden, die in de volgende paragrafen kort worden toegelicht.

32

4.3

Programmeringsfase

Het initiatief tot de ontwikkeling van een gebied ligt bij de gemeente, eventueel op suggestie van een of meer marktpartijen, maatschappelijke organisaties en/of een groep burgers. Het Ruimtelijk Ontwikkelingsmodel Almere zal in belangrijke mate weergeven volgens welke procedures deze fase verloopt. Het is daarbij van belang om in de praktijk onderscheid te maken naar schaal van de opgave. De ontwikkeling van een nieuwe woonkern van Almere vraagt om een andere voorbereiding van de besluitvorming dan een invullocatie bij een bestaande kern. In deze eerste fase gaat het om zaken als het opstellen van een probleemanalyse, de specificatie van doelen, criteria en randvoorwaarden en een functioneel programma van eisen. Afhankelijk van schaal en type opgave, kunnen in dit traject de volgende kwesties aan de orde komen: − identificatie van duurzame stakeholders en het betrekken van deze stakeholders bij de gang van zaken, onder meer opdat aspecten van gebruik en beheer in deze fase voldoende aan bod komen; − scope-optimalisatie: het bepalen van de scope van het gebied in ruimte en tijd; − bepaling van de relaties met belendende en naburige gebieden; − genereren van mogelijke, potentieel wenselijke en plausibele alternatieve programma’s; − bepaling van de kosten, baten, risico’s en onzekerheden per alternatief op basis van voor Almere gevalideerde kengetallen; − doorrekening van de grondexploitatie bij elk van de alternatieven; − rangschikken van de alternatieven en vaststelling van het optimaal geachte programma van eisen; − ontwikkeling van een procesarchitectuur voor het traject langs een tijdlijn, lopend vanaf de vaststelling van het programma van eisen tot aan de aanbesteding van deelprojecten. Het planvormingsproces in deze eerste fase loopt veelal via verschillende stappen. Structuurvisies conform de Wro kunnen in deze fase een rol spelen op verschillende schaalniveaus. Hierin legt de gemeente dan het functionele programma vast, alsmede de publieke waarden die bij ontwikkeling en beheer van het gebied moeten worden gewaarborgd (zoals veiligheid, gezondheid, duurzaamheid, energie-efficiency, welstand en participatie van gebruikers). Het ligt voor de hand dat hier een nauwe relatie wordt gezocht en gevonden met de Almere Principles. Het vaststellen van de grondexploitatie door de Gemeenteraad is een natuurlijk moment om te komen tot een heldere definitie van het functioneel programma. Wanneer deze grondexploitatie een tekort oplevert, dient er een voorziening (ten laste van het eigen vermogen) te worden opgenomen ter dekking van dit tekort. Een dergelijke voorziening is niet nodig wanneer binnen de grondexploitatie voldoende (publieke) bijdragen (subsidies) worden gegenereerd. 4.4

Planuitwerkingsfase

Grondexploitaties monden in de tweede fase in hoofdzaak uit in twee typen contracten: 1. Opdrachten voor de uitvoering van werken of concessieovereenkomsten hiervoor.

33

2. Gronduitgiftecontracten die geen opdracht of concessie tot het uitvoeren van een werk behelzen. Aangaande het eerste type contracten zijn de Europese aanbestedingsregels van toepassing, waarbij een verschil kan worden gemaakt tussen contracten onder en boven de drempel voor het volgen van de voorgeschreven procedure. Voor contracten onder de drempel mag worden afgeweken van de plicht om Europees te tenderen; wel dient de procedure in alle gevallen transparant te zijn. In de huidige praktijk in Almere vallen aanbestedingen voor hoofdinfrastructuur en voor de woonomgeving onder het eerste type en vindt gronduitgifte van bouwrijpe kavels plaats onder het tweede type. Bij de ontwikkeling van het Columbuskwartier Oost is gekozen voor het eerste type. Hierbij speelde de kwaliteit van het ontwerp/programma voor 50% mee in de besluitvorming. Kenmerkend voor een dergelijke Europese aanbesteding is dat de criteria waarop deze kwaliteit wordt beoordeeld vooraf helder dienen te zijn. De formulering van deze criteria dient in de eerste fase plaats te vinden. Als wordt gekozen voor een aanbestedingsmodel, dient bij de start van de tweede fase het programma van eisen gepubliceerd te zijn en worden gegadigden uitgenodigd om binnen een bepaalde periode een plan in te dienen dat voldoet aan het programma van eisen, inclusief de publieke randvoorwaarden. Eventueel wordt er gekozen voor een onderscheid in achtereenvolgens een longlist en een shortlist van gegadigden. Het consortium dat de meeste waarde toevoegt (toegevoegde waarde minus kosten) en voldoet aan de eisen die in het functioneel programma zijn vastgelegd, zal in het algemeen worden geselecteerd om het project uit te voeren. Met de vastlegging en de ondertekening van de aanbestedingsovereenkomst en de verlening van de bouwvergunning wordt de tweede fase afgesloten. Het tweede model van gronduitgifte is alleen mogelijk wanneer er geen sprake is van concessieverlening. Er is thans veel discussie over de uitleg van de Europese aanbestedingsregels door het Europees Hof van Justitie (met name de Auroux-Roanneuitspraak van januari 2007). Vooralsnog lijkt het daarom verstandig de interpretatie van de Europese Commissie (CEC, 2008) te volgen, wat betekent dat uitgiften in Almere (vanwege het ontbreken van een harde bouwplicht met sancties) niet onder dit regime vallen. Op deze wijze is ook de selectie van beleggers in de Kustzone (Almere Poort) gestart. Dit betekent wel dat het niet verstandig is om binnen het gronduitgiftemodel van contractvorming over te gaan tot het versterken van de bouwplicht; in dit geval moet worden gekozen voor het Europees aanbestedingsmodel. Bij uitgifte van de grond kunnen verschillende partijen zijn betrokken: gemeentelijke organisaties, maatschappelijke instellingen, woningcorporaties, projectontwikkelingsmaatschappijen, bedrijven die eindgebruiker zijn en particulieren. Voor al deze partijen dient een transparant toewijzingsbeleid te worden ontwikkeld, waardoor het College van B en W aan de Gemeenteraad altijd kan aangeven, op welke gronden de grond is uitgegeven aan welke partij. Wat betreft de waarde geldt dat in beginsel marktconforme prijzen worden gerealiseerd, op basis van een functioneel grondprijsbeleid. De staatssteunregels van de EU schrijven dit ook voor. Hieraan zal in Almere een functioneel gronduitgiftebeleid worden gekoppeld.

34

Vanuit ervaringen in de tweede fase, of op grond van voortschrijdend inzicht kan worden teruggegrepen op besluitvorming in de eerste fase. Als dit aan de orde is, moet dit expliciet worden gemaakt en is een nieuw politiek besluit vereist. 4.5

Realisatiefase

Afhankelijk van de in paragraaf 4.4 gespecificeerde tweedeling in de vorm van contracten zijn er twee typen van betrokkenheid bij de uitvoering van werken in de derde fase in de besluitvorming. Binnen het Europees aanbestedingsmodel zit de gemeente vast aan een bepaalde contractvorm. Mocht de gemeente in dit stadium nog wijzigingen doorgevoerd willen zien, dan zal dat in het algemeen een kostbare aangelegenheid zijn. Wie van de afspraken, vastgelegd in de aannemingsovereenkomst, wil afwijken, kan een schadeclaim tegemoet zien. Het toezicht op de uitvoering van de werken en de oplevering vraagt om specifieke aandacht. Het Europees aanbestedingsrecht biedt overigens wel enige ruimte voor flexibiliteit; vooral wanneer deze al is aangegeven in de aankondiging van het werk. De realisatiefase wordt afgerond met een eerste en tweede oplevering, c.q. uitgifte van beheer aan Stadsbeheer of een private instantie. 4.6

Beheer- en gebruiksfase

Met de eindoplevering van de verschillende deelprojecten start de vierde fase: de feitelijke exploitatie, die in het algemeen vele decennia zal duren. Het nadenken over deze fase start natuurlijk al eerder, bij de programmeringsfase. Bij de opgave in de bestaande stad kan het proces hier zelfs beginnen. Vanuit bepaalde problemen of kansen die zich manifesteren bij het beheer, wordt nagedacht over een andere inrichting en/of een ander te realiseren programma voor een bepaald deel van de bestaande stad.. Bij de start van de vierde fase kan het exploitatieresultaat worden bepaald. De gemeente kan dan winst nemen als daarvan sprake is, of – indien nodig – tekorten aanzuiveren. Juist de Almere Principles vragen een grote synergie tussen voorbereiding, investering en beheer. De beheeropgave is, gegeven de ruime opzet van Almere, thans een kostbare zaak. De functionaliteit, de kosten en de milieueffecten van deze fase zullen dus voor een belangrijke mate een rol moeten spelen in de eerste fasen. De ambities om eindgebruikers en eindbeheerders te betrekken bij de besluitvorming over de stedelijke ontwikkeling impliceert dat er - meer dan gebruikelijk – bij investeringsbeslissingen wordt geanticipeerd op beheerconsequenties. Men denke aan: de beheerkosten (en gebruiksaspecten) van openbaar groen. Privatisering van delen van het openbaar groen kan de beheerkosten voor de gemeente verlagen en de gebruikskwaliteit verhogen;

35

-

-

de kosten van energie. Hoe hoger de isolatie en hoe duurzamer de energievoorziening, des te lager de kosten van energie en des te lager de CO2uitstoot; de exploitatiegevolgen van maatschappelijk vastgoed. Als buurthuizen, bibliotheken en sportaccommodaties worden gerealiseerd, dient men tevoren te beseffen dat de personele lasten hoog kunnen zijn en dient duidelijk te zijn ten laste van welk budget deze personele kosten vallen; de kosten van het parkeren. Gebouwde parkeervoorzieningen kunnen worden geprivatiseerd. Daarmee ontloopt de gemeente exploitatiekosten. De bewoners moeten echter rekening houden met deze kosten, met name als deze parkeervoorzieningen in woonwijken zijn gelegen. Voor hen worden dit nagenoeg vaste componenten van de woonlasten. De parkeerkosten kunnen voor de bewoners harder stijgen dan de huren (monopolie parkeerbedrijf). Keuzen over al dan niet gebouwde parkeervoorzieningen hangen sterk samen met de toe te passen bebouwingsdichtheid.

In toenemende mate zal er in Almere ook sprake zijn van een vijfde fase: herontwikkeling of vernieuwing. Dit betekent feitelijk het geheel of gedeeltelijk opnieuw doorlopen van de Almere-Matrix. 4.7

Almere Principles bij stedelijke ontwikkeling

Ecologische dimensie Basis voor de realisatie van de Schaalsprong 2030 vormen de Almere Principles (zie Handboek Grondbeleid Almere). De operationalisering van de ecologische dimensie van de Almere Principles zal vooral moeten worden geconcretiseerd in de programmerings- en de planuitwerkingsfase en wel in structuurvisies op het niveau van stadsdeel, wijk en exploitatieplangebied. Op dit punt bestaat er nauwelijks een traditie. Het is gebruikelijk dat op het niveau van stadsdeel, wijk en exploitatieplangebied stedenbouwkundige plannen worden gemaakt, de transportinfrastructuur wordt gepland en civieltechnische werken worden gepland en uitgevoerd. Van strategisch belang is de ontwikkeling en de exploitatie van een hoogwaardig OV-systeem almede de stadsdistributie in en om Almere. Het ontwikkelen en beheren van ‘gezonde systemen’ vergt daarnaast dat in een vroeg stadium de water- en groenstructuur wordt ontworpen, in relatie met de omgeving, dat de energieinfrastructuur op stads- en stadsdeelniveau wordt doordacht, inclusief energievoorziening (gas, electriciteit, wind, zonne-energie, aardwarmte), distributie en energiebesparing, de drinkwatervoorziening, de riolering, de afvalvoorziening (zeker in het kader van het Cradle-to-Cradle-beginsel essentieel) en de telecom-infrastructuur (inclusief de aansluitingen per adres). Dit zijn infrastructurele kwesties die de inbreng van specifieke actoren vergt zoals ICT-kabelexploitanten, nutsbedrijven (exploitanten van energie-infrastructuur), het waterleidingbedrijf, het waterschap en afvalverwerkingsbedrijven. De inschakeling van dergelijke partijen in de programmeringsfase en de planuitwerkingsfase is nog niet gebruikelijk, maar ter effectuering van de Almere Principles, zonder meer noodzakelijk. De rapporten ‘Energiepotentiestudie Almere-Oost’ (Van den Dobbelsteen et al., 2008) en de Waardenkaart Almere-Oost (Gemeente Almere, 2008a) vormen veelbelovende aanzetten als grondslagen voor een hoge ecologische kwaliteit, vast te leggen in de programmeringsfase in Almere-Oost. Op dit gebied is een forse operationaliseringsslag nodig.

36

In de beheerfase zijn thans aanzienlijke inspanningen en investeringen nodig om de energetische kwaliteit van de vastgoedvoorraad te vergroten. Dit beperkt de CO2uitstoot, verhoogt het woon- en werkcomfort en bespaart energiekosten. Rol van eindgebruikers en eindbeheerders in de besluitvorming De meer sociale dimensies van de Almere Principles komen vooral tot uiting in de rol die eindgebruikers en eindbeheerders spelen in de besluitvorming bij nieuwbouwontwikkeling en vernieuwing. Per sector kunnen deze eindgebruikers en eindbeheerders worden gedefinieerd: Wonen: Werken: Recreëren: Kunst en cultuur: Welzijn en jeugdwerk: Sport: Natuur:

Onderwijs: Ouderenvoorzieningen: Winkels: Water:

(as)bewoner-eigenaren, verenigingen van eigenaren, huurders, verhuurders, woningcorporaties; vastgoedbeleggers; starters; bedrijven die huisvesting voor zichzelf zoeken (industrie, zakelijke dienstverlening, agrarische sector); (as)exploitanten van recreatieparken, hotels, restaurants, café’s, vergaderaccommodaties, congrescentra, en voorts recreanten; beheerders en gebruikers van theaters, bioscopen, culturele voorzieningen; beheerders en gebruikers van jeugd- en welzijnsinstellingen; verenigingen, sporters, bestuurders; Staatsbosbeheer, Stichting Natuurmonumenten, andere beheerders van natuurgebieden, natuurliefhebbers, agrariërs met natuurbeheertaken, milieubeweging (Natuur en Milieu, Milieudefensie); schoolbesturen, leerlingen, studenten, onderwijzers, docenten; exploitanten van bejaardenoorden, verpleegtehuizen en voorzieningen voor ouderen, ouderenbonden, ouderen; exploitanten van winkels en winkelketens; winkelend publiek; waterschappen, vissers, opvarenden van plezierboten en vrachtschepen, recreanten, zwemmers, bezoekers.

Voor een deel van de maatschappelijke functies zal het gemeentelijke Vastgoedbedrijf als exploitant van het vastgoed optreden. In de procesgang kan er plaats zijn voor instituties met een intermediaire functie (makelaars, vastgoedfinanciers, ontwikkelingsmaatschappijen), niet in plaats van maar in combinatie met de eindgebruikers en eindbeheerders. Het loont de moeite om per functiecategorie de eindgebruikers en eindbeheerders als duurzame stakeholders te identificeren, na te gaan wat hun wensen zijn in relatie tot nieuwbouwontwikkeling en vernieuwing, welke investeringen en/of jaarlijkse financiële bijdragen zij willen en kunnen leveren en wanneer in hun huisvestings-/ruimtelijke behoeften moet worden voorzien. Onderscheid kan/moet worden gemaakt in de inbreng van eindgebruikers en eindbeheerders in de besluitvorming op het niveau van de gehele stad, het stadsdeel, het exploitatieplangebied en het bouwplan. Omdat de tijdshorizon bij de ontwikkeling van stadsdeel en wijk in het algemeen veel langer is dan bij de ontwikkeling van een kleiner gebied of bouwplan, is het denkbaar dat de belangen van eindgebruikers en eindbeheerders op de hoge schaalniveaus vooral worden behartigd door koepel- en belangenorganisaties, terwijl de individuele eindgebruikers en eindbeheerders vooral op de lagere schaalniveaus hun belangen behartigen.

37

Voordat de Gemeenteraad besluiten neemt over plannen voor nieuwbouwontwikkeling en/of vernieuwing, dient de Raad concreet en tijdig te worden geïnformeerd over eisen, wensen, prioriteiten en zorgen van de eindgebruikers en eindbeheerders. 4.8

Financiële producten en Almere-Matrix

In het ontwikkelingsproces kunnen verschillende financiële producten worden onderscheiden. In de onderstaande tekst zijn deze producten ingepast in de AlmereMatrix. De matrix-aanduidingen verwijzen naar Figuur 4.1. 1. Programmering en planuitwerking op stadsdeelniveau: matrix B1 en B2 Voordat gestart kan worden met deze fase, dient een voorbereidingskrediet bij de Gemeenteraad aangevraagd te worden. In deze fase wordt de hoofdstructuur van een (nieuw) stadsdeel of wijk vastgelegd. De grondopbrengsten worden berekend door het voorgenomen programma uit te drukken in eenheden die volgens het grondprijsbeleid beprijsd kunnen worden. De structuurvisie mondt uit in een investeringsvisie of business case waarin op een globaal niveau (normen op een hoog abstractieniveau, bijvoorbeeld verharding alleen op hoofdinfraniveau) alle financiële aspecten van het plan (zoals kosten en opbrengsten) aan de orde komen, met als doel de financiële haalbaarheid inclusief de ontwikkelrisico’s in beeld te brengen, zodat er weloverwogen strategische keuzen (beleidskeuzen zoals verwerving) gemaakt kunnen worden. Van belang is dat hier de programmeringsfase (B1) wordt onderscheiden, uitmondend in publieke besluitvorming, en de planuitwerkingsfase (B2) waarin private partijen, binnen de gedefinieerde publieke kaders, de plannen uitwerken tot een of meer te realiseren plannen. 2. Programmering en planuitwerking per ontwikkelingsgebied: matrix C1 en C2 In deze fase wordt het ontwikkelingsplan (van een exploitatieplangebied binnen een stadsdeel), inclusief bestemmingsplan gemaakt. Het programma wordt verder uitgewerkt en de grondopbrengsten worden nader berekend. De fase begint met een startnotitie en eindigt met de vaststelling van het ontwikkelingsplan inclusief de bijbehorende grondexploitatie (inclusief hoofdkrediet) en een beheertoets. Bij het bestemmingsplan hoort een financiële paragraaf, waarin de financiële haalbaarheid inclusief de risico’s en de kansen van het plan worden uitgewerkt. De grondexploitatie kan opgesteld worden op basis van normen (bijvoorbeeld verharding uitgesplitst in hoofdinfrastructuur zoals kernhoofdwegen en busbanen, en verharding ten behoeve van ontsluitingswegen, parkeren, fiets- en voetpaden en asfaltwegen) aangevuld met meer gedetailleerde kostenramingen van het Advies- en Ingenieursbureau (AIB) van de gemeente. Bij een grondexploitatie behoort een risicoanalyse. Op dit schaalniveau zijn de berekeningen gedetailleerder dan op stadsdeelniveau, er is immers meer bekend over de opzet en inrichting van het plan. De strategische keuzen zijn gewoonlijk reeds gemaakt. Ook hier is het nadere onderscheid in programmeringsfase (C1) en planuitwerkingsfase (C2) van belang, zodat ook hier het onderscheid tussen publieke besluitvorming en private besluitvorming goed wordt gemarkeerd. 3. Programmering en planuitwerking op bouwplanniveau: matrix D1 en D2 Op het bouwplanniveau wordt het ontwikkelingsplan verder uitgewerkt in definitieve ontwerpen en verkavelings- en inrichtingsplannen. Men begint met een projectplan en eindigt met het vaststellen van het (laatste) matenplan.

38

De inrichtingsplannen zijn een gedetailleerde uitwerking van het ontwikkelingsplan, en worden hieraan (ruimtelijk en financieel) getoetst. Ook hier is een onderscheid nodig tussen programmeringsfase (D1) en planuitwerkingsfase (D2). Ook in de bouwplanfase dient het onderscheid tussen publieke en private besluitvorming goed te worden gemarkeerd. In de uitvoeringsfase worden de uitgiftecontracten opgesteld. De aan te bieden grondprijs wordt berekend op basis van het grondprijsbeleid en geconfronteerd met de laatste raming in de grondexploitatiebegroting. 4. Voorbereidings- en toezichtfase (V&T-fase): matrix D2 In deze fase vindt de feitelijke bouwvoorbereiding plaats: bestek- en bestektekeningen worden vervaardigd. Dit zijn gedetailleerde uitwerkingen van het inrichtingsplan. Op basis van deze tekeningen worden directieramingen gemaakt, welke getoetst worden aan de beschikbare budgetten die in het inrichtingsplan zijn bepaald. 5. Uitvoeringsfase: matrix D3 In deze fase wordt het ontwikkelingsgebied bouw- en woonrijp gemaakt. De fase eindigt met de oplevering van het woonrijpe gebied. Wat betreft de uitgiftecontracten vormt de Nota Grondprijsbeleid het kader. Bij elk van de vijf onderscheiden componenten dienen tijdig de gevolgen voor de beheerfase scherp in beeld te worden gebracht. Voor de beheerfase dienen voorts financiële producten te worden toegevoegd. 4.9

Almere Matrix en grondexploitatie

Almere staat voor een Schaalsprong. Deze Schaalsprong is een riskante onderneming. Zo’n sprong verloopt niet volgens een blauwdruk. Het leeuwendeel van de investeringen (van publieke en private partijen) voor deze Schaalsprong zal moeten worden gedekt uit de waarde van het te realiseren vastgoed. Dit risico vraagt om een voorzichtig grondbeleid. Naast deze Schaalsprong zijn er ook nog andere opgaven, zoals het programma voor de bestaande stad, waarmee minder ervaring bestaat en waardoor de risico’s van afwijkingen tussen calculaties vooraf en na afloop aanzienlijk zijn. De voor het grondbeleid meest centrale eenheid bevindt zich op het niveau van het exploitatieplangebied (niveau C) en betreft de grondexploitatie. Op grond van een door de Gemeenteraad goedgekeurde grondexploitatie worden door de gemeente verplichtingen aangegaan en op de grondexploitatie worden kosten en baten geboekt. Voor een verliesgevende grondexploitatie dient (conform het BBV) direct een voorziening te worden getroffen. Winsten vanuit een grondexploitatie kunnen pas worden genomen, als deze zijn gerealiseerd. Met de voorgenomen ruimtelijke ontwikkelingen neemt Almere aanzienlijke risico’s. Door prudent om te gaan met grondexploitaties kunnen deze risico’s worden beperkt. De financiën zullen schaarser worden dan in het recente verleden het geval was. Dit kan, indien de rijksoverheid de gemeente hierin onvoldoende ondersteunt, beperkingen opleggen aan het tempo van de Schaalsprong. Hiertoe zullen een aantal uitgangspunten worden gehanteerd: • Grondexploitaties moeten een niet te groot gebied omvatten.

39

• •

Grondexploitaties dienen in een overzichtelijke periode te kunnen worden afgesloten. De gemeente dient zuinig te zijn met het aantal grondexploitaties dat tegelijkertijd open staat. Dit vergt een goed uitvoerbare fasering.

Daarnaast vraagt de Schaalsprong om investeringen in de infrastructuren (in ruime zin) op stedelijk en stadsdeelniveau. Voor deze investeringen kan een onderscheid worden gemaakt tussen investeringen die onder de kostensoortenlijst vallen uit het Besluit ruimtelijke ordening van grondexploitaties (zoals wegen en hoofdrioleringen) en investeringen waarvoor dat niet geldt (zoals de bouw van scholen, kinderopvang en buurtcentra) De investeringen die onder de kostensoortenlijst vallen zullen, indien er financiële ruimte voor is, vanuit de grondexploitatie worden betaald. Hiervoor gelden de volgende overwegingen. Daar waar mogelijk zullen deze kosten rechtstreeks deel uitmaken van de grondexploitatie van het gebied waarin deze werken liggen. Dit is echter alleen mogelijk wanneer deze investeringen ook in de tijd parallel plaatsvinden met de ontwikkeling van dit gebied. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om een hoofdontsluitingsweg in de wijk ernaast. Het is echter ongewenst dat ter wille van die weg alvast een grondexploitatie wordt geopend in de verwachting (ook indien daar een sluitende exploitatie onder lijkt te liggen) dat voor het later uit te voeren plan deze kosten wel gedekt zullen worden. Wanneer dit niet het geval is, kan de gemeente besluiten om op stedelijk niveau (niveau A) een fonds in te stellen ter financiering van deze werken. Deze kosten kunnen dan weer worden omgeslagen over de exploitatieplangebieden. Wanneer voor de uitvoering van deze werken de kost voor de baat gaat en in anticipatie op toekomstige vulling van een fonds investeringen worden gedaan, dienen deze investeringen eerst gedekt te worden uit een voorziening. Investeringen in voorzieningen die buiten de definitie voor de grondexploitatie vallen, kunnen alleen uit grondexploitaties worden betaald, indien hier winsten gerealiseerd zijn. In de praktijk betekent dit dat deze uit de algemene middelen gefinancierd dienen te worden en dat dit alleen kan worden toegerekend aan grondexploitaties, als deze inderdaad deze geplande winsten realiseren. Tot op heden was dit in Almere het geval. De systematiek hiervan zal niet worden gewijzigd in deze Kadernota Grondbeleid. Het is echter de vraag of het in de nieuwe context van de Schaalsprong en de opgaven in de bestaande stad nog steeds mogelijk zal blijken om dit zonder steun van Rijkswege te realiseren. In het verleden heeft de gemeente grond van de Staat voor een relatief lage prijs kunnen verwerven en is er ook sprake geweest van een sterke substantiële reële prijsstijging van vastgoed. Beide verschijnselen zijn voor de toekomst geen vanzelfsprekendheid. Voorwaarde om de oude financieringswijze te kunnen continueren lijkt te zijn dat de Staat en Almere overeenkomen dat bij het vaststellen van de prijzen voor gronden voor nieuwbouw, de kosten voor deze voorzieningen worden meegewogen bij de prijsstelling van de gronden. In bepaalde gevallen is het denkbaar dat Almere samen met het Rijk een gebied ontwikkelt op basis van een vooraf overeengekomen programma. De grondprijs komt dan in een later stadium tot stand. Almere en Rijk delen bij een dergelijke aanpak de risico’s: shared misery, shared benefit.

40

Wat betreft winstneming uit grondexploitaties heeft de gemeente Almere bij de programmabegroting 2009 een systematiek goedgekeurd die uitgaat van de volgende formule: Tussentijdse winstneming = voorcalculatorische winst x mate van voortgang opbrengsten x mate van voortgang kosten. Dit is de “percentage of completion” methode, een methode die door de commissie BBV wordt beschreven als een van de passende methoden, maar waarbij wel wordt aangetekend dat deze minder zekerheden biedt dan de andere door deze commissie beschreven methoden. In dit systeem kunnen resultaten tussentijds uit de grondexploitatie worden genomen om andere projecten te financieren. De bepaling van de winst is afhankelijk van de voortgang van projecten. Dit wordt afgemeten aan de gerealiseerde opbrengsten en de gerealiseerde kosten ten opzichte van de geraamde opbrengsten en kosten. De verantwoording van de gemeente Almere geeft daarbij het volgende aan: “Hierdoor wordt het risico om te veel winst uit projecten te nemen aanzienlijk beperkt.” Deze methode sluit evenwel uitdrukkelijk niet uit dat er winsten worden genomen voordat ze feitelijk zijn gerealiseerd. Er is dus een toereikend weerstandsvermogen noodzakelijk om dit risico te kunnen opvangen. Deze keuze is gedaan, omdat de gemeente Almere wil voorkomen “… dat er te laat winst wordt genomen waardoor stille reserves in de projecten zouden kunnen ontstaan.” Stille reserves kunnen overigens wel tot de weerstandscapaciteit van de gemeente worden gerekend; ze kunnen echter nog niet worden gebruikt als voorziening voor nieuwe verplichtingen. Een andere overweging voor dit systeem, in vergelijking met het vorige systeem, waarin winsten nog eerder werden genomen en het vaak bij winstneming reeds bekend was dat de winsten feitelijk nog niet gerealiseerd waren, is dat de gemeente de winst gelijkmatig over de looptijd wil nemen, waardoor, in normale omstandigheden, het verloop van de winst in de jaren een gelijkmatig karakter vertoont. Kader: Een viertal mogelijke situaties van afnemende zekerheid voor tussentijdse winstneming 1.

Alle kosten van een complex zijn reeds geheel gedekt door gerealiseerde verkopen en elke verdere verkoop is dus pure winst. Maar let wel op de eventuele rentekosten, die hoger zullen uitvallen naarmate verkoop langer wordt uitgesteld, en die ook nog via de verkoopprijs moeten worden gedekt.

2.

Een variant hierop is dat bijna alle kosten zijn gemaakt én ook de behoedzaam geraamde nog te maken laatste kosten geheel zijn gedekt door de gerealiseerde verkopen.

3.

De gerealiseerde verkopen overtreffen de gemaakte kosten én de behoedzaam geraamde nog te verkrijgen verkoopopbrengsten zijn aanmerkelijk hoger dan de behoedzaam geraamde nog te maken laatste kosten. Deze situatie kan zich voordoen bij locaties met een relatief grote winstgevendheid.

4.

Verkopen worden met een voorgecalculeerde winst gerealiseerd in een goed beheersbaar (resterend) productieproces. De voorgecalculeerde winst kan dan, onder deze relatief zekere omstandigheid, naar rato van de voortgang als gerealiseerd worden beschouwd (percentage of completion methode). Veelal wordt zo´n situatie “uitbesteed” aan een projectontwikkelaar die daadwerkelijk in staat is een goed beheersbaar (resterend) verkoop- en productieproces te organiseren en te realiseren, maar deze situatie zal niet vaak voorkomen. Bron: Commissie BBV (2008) Notitie grondexploitatie, Den Haag: 16.

De teneur van deze Kadernota Grondbeleid is dat de gemeente in de toekomst tot een voorzichtiger vorm van winstneming komt dan in het verleden is gerealiseerd. Dit past bij de uitgangspunten die hierboven zijn geformuleerd. Gegeven de grote omvang van de ruimtelijke opgave is het verstandig om risico’s te beperken; vooral wanneer het gaat om

41

gelden die reeds als winst zijn geboekt. Voorzichtigheid hier kan ook leiden tot minder exposure van de gemeente, doordat een dergelijk systeem stimuleert om exploitaties af te sluiten en beperkingen oplegt aan het aantal te openen grondexploitaties. Per saldo is dan minder weerstandsvermogen nodig. Zeker in economische barre tijden is een prudenter winstnemingsbeleid geïndiceerd, hetgeen consequenties heeft voor het grondbeleid van de gemeente. Vermogen wordt schaarser, waardoor minder verliesgevende grondexploitaties en andere stedelijke projecten tot uitvoering komen. Andersom leidt deze schaarste tot het voorzichtiger omgaan met de gemeentefinanciën. Er zullen minder risico’s worden genomen. Gegeven de risico’s die de Schaalsprong met zich brengt, kan een voorzichtig grondexploitatiebeleid verstandig zijn en kan een beroep gedaan worden op andere belanghebbenden bij deze Schaalsprong (met name het Rijk) om een deel van deze risico’s te dragen. Binnen een grondexploitatie (niveau C: exploitatieplangebied) worden bouwplannen ontwikkeld. Exploitaties voor het bouwplan zelf vallen buiten het domein van het grondbeleid. Toch is in het kader van het grondprijsbeleid (het bepalen van de residuele waarde van uitgeefbare gronden) het soms nodig een begroting op te stellen van bouwkosten, om via de residuele waarde de grondprijs te kunnen vaststellen (zie het Handboek Grondbeleid Almere). Op stedelijk niveau zal jaarlijks tegelijkertijd met het uitkomen van de gemeenterekening een Meerjaren Perspectief Grondexploitaties (MPG) worden verstrekt aan de Gemeenteraad. Het MPG biedt jaarlijks een geactualiseerd en samenhangend inzicht in de grondexploitaties van Almere. Dit MPG bevat een jaarlijks onderzoek naar het weerstandsvermogen in relatie tot de grondexploitaties van de gemeente Almere. Hierbij vindt een confrontatie plaats tussen de feitelijke weerstandscapaciteit en de vereiste weerstandscapaciteit. De vereiste weerstandscapaciteit wordt in het MPG gedefinieerd. Op deze wijze wordt beoordeeld of de vermogenspositie niet alleen voldoende is om verwachte tekorten van grondexploitaties te kunnen dekken, maar ook of dit vermogen voldoende is om financiële tegenvallers bij de lopende plannen te kunnen opvangen. In het MPG wordt een onderscheid gemaakt tussen plannen met een verwacht tekort en plannen met een verwachte winst. Voor plannen met een verwacht tekort dient een voorziening te worden getroffen. Jaarlijks dient deze voorziening te worden bijgesteld naar de nieuwste inzichten. Voor de plannen met een verwacht positief saldo zal een onderscheid worden gemaakt tussen verwachte winst enerzijds en anderzijds gerealiseerde winst, volgens de winstnemingsystematiek die in de gemeente conform de BBV wordt gehanteerd. Het MPG kan alleen goed functioneren als sturingsinstrument, wanneer de grondexploitatieberekeningen reëel zijn opgesteld en wanneer alle actuele ontwikkelingen financieel zijn vertaald. Dan geeft een optelling van alle grondexploitaties in het MPG een adequaat beeld van de financiële positie en het risicoprofiel. Dan kunnen met behulp van dit inzicht goede afwegingen worden gemaakt. Omdat dergelijke afwegingen in het publieke domein thuishoren, zal het MPG bestaan uit een openbaar deel 1 dat alle gegevens bevat die voor deze afweging van belang zijn en een vertrouwelijk deel 2 met marktgevoelige analyses van individuele grondexploitaties.

42

5.

GRONDBELEIDSINSTRUMENTEN VOOR ALMERE

Bij het voeren van een gemeentelijk grondbeleid is het van groot belang dat de gemeente de juiste keuzen maakt uit de toepassing van beleidsinstrumenten voor het verwervings-, kostenverhaals-, verevenings- en uitgiftebeleid. In het nuvolgende wordt een repertoire van mogelijkheden gepresenteerd, waaruit de gemeente per exploitatieplangebied een keuze kan maken. Ook de private partijen waarmee de gemeente samenwerkt c.q. te maken krijgt, variëren veelal per exploitatieplangebied. In het algemeen gaat het niet om ideologische maar om pragmatische keuzen die niet zelden afhankelijk zijn van de situatie op de woning- en bedrijfsruimtemarkt. 5.1

Grondverwerving

5.1.1 Algemeen Op uitleglocaties zijn Domeinen en Staatsbosbeheer in het algemeen de partijen waarmee de gemeente onderhandelt. Private grondposities en grondprijsopdrijving zijn in dit verband voor de gemeente Almere meestal geen probleem. Voor de dienst Domeinen is het een streven om een zo gunstig mogelijk financieel resultaat voor de Staat te realiseren. Tegelijkertijd wordt er volgens eigen zeggen ook rekening gehouden met maatschappelijke belangen en belangen van andere overheidsdoelstellingen (Domeinen, 2008). Op een locatie als IJburg heeft dat in het begin veel problemen opgeleverd. De gemeente Amsterdam had er geen rekening mee gehouden dat Domeinen zich bij de verkoop van een deel van het IJmeer als marktpartij zou opstellen en voor het water een prijs zou vragen die vergelijkbaar is met verwervingsprijzen van ruwe bouwgrond op een vrije grondmarkt. Tussen de eerste grondexploitatieberekening en de eerste taxatie zat zo’n 60 miljoen gulden verschil in de verwervingsprijs voor het gehele plangebied. Ook Almere zal te maken krijgen met marktconforme prijzen voor zowel gronden als watergebieden. In 2007 heeft Almere met Staatsbosbeheer een convenant getekend waarin Staatsbosbeheer de gemeente Almere de gronden zal leveren indien deze nodig zijn vanwege de stedelijke ontwikkeling van Almere. De gemeente zal deze gronden (met een groene bestemming, meestal bos) op eigen kosten door Staatsbosbeheer laten compenseren. Een belangrijk compensatiegebied zal het Oostvaarderswold zijn. In Almere wordt de verwervingsprijs van grond bepaald door taxatie van de grond door drie taxateurs. Een taxateur namens de koper, een taxateur namens de verkoper en de derde onafhankelijke taxateur op voordracht van beide andere taxateurs. Daarbij maken ze gebruik van de financiële gegevens die door de gemeente zijn opgesteld, bijvoorbeeld in een grondexploitatie. Er wordt rekening gehouden met de toekomstige bestemming van de grond (functioneel grondprijsbeleid). Aan de drie taxateurs wordt samen met de verkoper een opdracht verstrekt. De uitkomst van de taxatie is een advies aan partijen. Dit advies wordt in de meeste gevallen opgevolgd. Soms volgt er – door nieuwe inzichten – een hernieuwd advies. Er wordt altijd getaxeerd vanuit het beginsel van redelijk handelende overheidspartij. Daarmee wordt een politieke keuze voor het programma niet ter discussie gesteld. Dat laatste gebeurt nu wel steeds meer. Er wordt kritisch meegekeken naar het programma en er worden vragen gesteld. Een groot deel van de verwervingskosten vloeit voort uit de afspraken met het Rijk op basis van het Integraal Afspraken Kader.

43

De verwerving kan in verschillende stadia/besluitvormingsfasen worden uitgevoerd. Dit betekent dat niet per definitie verwerving alleen plaatsvindt als de grondexploitatie is vastgesteld. De Raad moet in de andere situaties natuurlijk wel een budget verstrekken. Overwogen kan worden dat op bepaalde locaties gemeente en Domeinen gezamenlijk de ontwikkeling ter hand nemen en samen kosten, opbrengsten en risico’s delen. Bij vernieuwing en transformatie van de bestaande stad, bestaande woonwijken en bedrijventerreinen kan de gemeente wèl worden geconfronteerd met private grondposities. In het verleden is grond zowel in erfpacht als in eigendom uitgegeven. Kenmerkend voor vernieuwingsgebieden is dat er vaak sprake is van versnipperd eigendom. Ook hier zal de gemeente alert willen inspelen op emergente ontwikkelingen. Daarom is het gemeentebestuur voornemens een budget in te stellen voor anticiperende (er is een plan) en strategische (er is geen plan) verwerving. Volgens AT Osborne (2008) vereist het mogelijk maken van strategische, maar ook anticiperende verwervingen een stelsel van goede afspraken. Op dit moment is er binnen de gemeente Almere geen raadskader vastgesteld om dergelijke aankopen te kunnen uitvoeren. Gelet op de gevraagde handelingssnelheid is het raadzaam de uitgangspunten die gehanteerd worden bij strategische verwervingen vast te leggen, bijvoorbeeld als onderdeel van de Verordening Grondzaken. Ten behoeve van de grondverwerving heeft de gemeente naast minnelijke verwerving de beschikking over twee juridische instrumenten waarmee een sterkere positie verkregen kan worden in het verwervingstraject: de Wet voorkeursrecht gemeenten en de Onteigeningswet. Deze instrumenten worden in de subparagrafen 5.1.2 en 5.1.3 toegelicht. 5.1.2 Voorkeursrecht Sinds 1996 kunnen gemeenten voor de verwerving van grond op uitbreidingslocaties een voorkeursrecht vestigen op basis van de Wet voorkeursrecht gemeenten (De Wolff, 1999). Daarvoor kon dat al voor stadsvernieuwingsgebieden. Sinds de wijziging van de wet in 2004 kunnen alle gemeenten gebruikmaken van de wet en is er niet meer de beperking van het hebben van “uitbreidingscapaciteit”. Bovendien kunnen sinds de inwerkingtreding van de nieuwe Wro in 2008 ook provincies en Rijk een voorkeursrecht vestigen. Het instrument geeft een eerste recht van koop aan de overheid die het voorkeursrecht gevestigd heeft. Er is echter geen verkoopplicht voor de grondeigenaar. In de praktijk blijkt het voorkeursrecht ook niet tot een groot aantal aanbiedingen van grond te leiden, waarvoor sommige gemeenten angst hadden. Het effect dat gemeenten ineens veel grond aangeboden krijgen, waar ze budgettair geen rekening mee hebben gehouden, valt dus mee. Tegelijkertijd kan een voorkeursrecht er echter wel voor zorgen dat er een bepaalde rust ontstaat op de grondmarkt. Projectontwikkelaars kunnen nog steeds overeenkomsten sluiten met grondeigenaren, maar de mogelijkheden om daarmee de wet te omzeilen zijn inmiddels sterk ingeperkt. In het verleden heeft Almere op een drietal locaties een voorkeursrecht gevestigd: Almere Overgooi, Almere Hout en Kustzone Almere Poort. Voor Almere ligt het op grote schaal inzetten van het voorkeursrecht niet voor de hand, gezien de grondeigendomssituatie op uitleglocaties. Bij die projecten waarin er wel sprake is van private eigendom, kan het echter wel een nuttig instrument zijn. Juist in het geval van kleine stukjes privaat eigendom kan dat extra lastig zijn. Gemeenten die in het

44

verleden gewacht hebben met het verwerven van die percelen en eerst de andere delen van de locatie hebben ontwikkeld, hebben daarmee ongewild de restpercelen steeds (financieel) interessanter gemaakt voor derden. Bij stedelijke transformatie of vernieuwing is dit verschijnsel minder van belang, omdat de waardeontwikkeling van de grond (in relatie tot de kosten van de vernieuwing) hier in het algemeen een minder grote rol speelt. 5.1.3 Onteigening Onteigening is een instrument dat vooral als stok achter de deur een goede sturende functie kan vervullen (Overwater, 1999a; 1999b). Wanneer pas als de verwerving stokt over onteigening op basis van de Onteigeningswet wordt nagedacht, is dit een tijdrovende activiteit. Het is verstandig in een vroegtijdig stadium van de planvorming te besluiten of de gemeente een voorgestane ontwikkeling zo belangrijk vindt dat ze bereid is te onteigenen. Wanneer op grond van een serieuze afweging blijkt dat dit het geval is, dient het proces dusdanig vorm te worden gegeven dat helder is wanneer zal worden overgestapt van het minnelijke spoor naar onteigening. Het communiceren van dit spoorboekje aan de betrokken partijen kan helpen bij het structureren van de onderhandelingen. Belangrijk bij onteigening is het criterium ‘noodzaak’. Enerzijds is dat de noodzaak van onteigening, omdat de grond niet minnelijk verworven kan worden en anderzijds de noodzaak van onteigening omdat dit nodig is om tot de gewenste uitvoering over te kunnen gaan. Het eerste criterium betekent dat de gemeente eerst via overleg met de eigenaar tot overeenstemming over verwerving van de grond moet proberen te komen. Het tweede criterium betekent dat de onteigening noodzakelijk moet zijn voor het bereiken van de doelstellingen van de gemeente. Of andersom geredeneerd: dat zonder de onteigening de plannen niet op de door de gemeente voorgestelde wijze gerealiseerd kunnen worden. Dat kan bijvoorbeeld zijn het uitvoeren van de ontwikkeling in overeenstemming met het bestemmingsplan of een integrale ontwikkeling van de locatie. In herstructuringsgebieden – waar vaak sprake is van versnipperd grondeigendom – kan onteigening ingezet worden om de verwerving rond te krijgen. De noodzaak van een integrale ontwikkeling kan hierbij de doorslag geven. De kosten van daadwerkelijke onteigening kunnen aardig oplopen, omdat er een volledige schadeloosstelling volgt (inclusief een compensatie voor bedrijfsschade). Met de nieuwe Grondexploitatiewet kan de volledige schadeloosstelling opgenomen worden onder de inbrengwaarde in het exploitatieplan. Dat betekent dat die kosten dus ook verhaald kunnen worden. 5.2

Grondexploitatie

5.2.1 Algemeen In de grondexploitatie vindt de financieel-economische vertaling plaats van het programma, zoals dat in het besluitvormingsproces tot stand dient te komen. Dit programma is neergelegd in de stedenbouwkundige en ruimtelijke plannen en gaat gepaard met investeringen en opbrengsten. De grondexploitatie drukt het programma uit in kosten en opbrengsten. 5.2.2

Specifieke grondexploitaties

Complex Verspreide percelen Verspreide percelen hebben betrekking op de restant uit te geven kavels uit reeds afgesloten grondexploitaties, waarvoor bij afsluiting van die grondexploitatie

45

hoofdkrediet op het complex VP (verspreide percelen) is aangevraagd om de resterende afwerking van het gebied te kunnen dekken. Er heeft voor een gebied ooit een grondexploitatie bestaan en deze is inmiddels afgesloten. Na afsluiting van het originele complex is onder het complex Verspreide percelen hoofdkrediet aangevraagd voor de resterende werkzaamheden. Er worden nog enkele kavels uitgegeven. Complex Openbaar gebied Het complex Openbaar gebied betreft de herontwikkeling of uitgifte van openbaar gebied die niet in de oorspronkelijke grondexploitatie was voorzien. Per project wordt de financiële haalbaarheid inzichtelijk gemaakt, door middel van een kostenbatenanalyse of een mini-grondexploitatie. Gebiedsexploitatie Dit is een overall grondexploitatie van een stadsdeel betreffende onder andere alle deelgebieden. Voorbeeld: gebiedsexploitatie Almere-Poort. Dit is een verzameling van: - De exploitaties van alle 13 deelgebieden. - NOGW (Nota Omslag Grote Werken). - NOSP (Nota Omslag Structuurplan Poort). - Bijdrage aan het GIP (Gemeentelijk Investeringsplan). - Weerstandsvermogen. - Risicoprofiel. Bij het ondernemingsplan is de gebiedsexploitatie als bijlage toegevoegd. In de toekomst zullen weerstandsvermogen en kostenverevening op stedelijk niveau worden bepaald. NOGW: Nota Omslag Grote Werken De grondexploitatie Nota Omslag Grote Werken (NOGW) is een grondexploitatie waarin opgenomen alle hoofdinfrastructurele werken van een stadsdeel (of verschillende stadsdelen) zoals: - Busbanen. - Kernhoofdwegen. - Rotondes. - Hoofdrioolgemalen en persleidingen. - Kunstwerken. - Grachten en kademuren. - Doorgaande fietspaden. - Planstructuurgroen. Dit zijn werken die betrekking hebben op een groter gebied dan alleen het ontwikkelingsgebied. Anders gezegd, verschillende ontwikkelingsgebieden profiteren van deze hoofdinfrastructurele werken, en daarom worden de kosten ook niet toegerekend aan één ontwikkelingsgebied. Alle kosten worden omgeslagen naar bijvoorbeeld het uitgeefbare gebied van alle ontwikkelingsgebieden waarop de NOGW betrekking heeft. Hieruit rolt een tarief per m2 uitgeefbaar, welke de ontwikkelingsgebieden afdragen aan het Fonds NOGW. In Almere-Poort is de NOGW een zelfstandige grondexploitatie, met een eigen hoofdkrediet.

46

NOSP: Nota Omslag Structuurplan Poort In het fonds Nota Omslag Structuurplan Poort zijn kosten opgenomen die niet gerelateerd zijn aan infrastructuur, maar wel gebiedsoverstijgend. Te denken valt aan: - Salariskosten. - Structuurplan. - Onderzoek verwervingskosten. - Ambities (onder meer de Atlas openbare ruimte en parkeerbijdrage aan het Europakwartier). Alle kosten worden omgeslagen naar bijvoorbeeld het uitgeefbare gebied van alle ontwikkelingsgebieden waarop de NOSP betrekking heeft. Hieruit rolt een tarief per m2 uitgeefbaar, welke de ontwikkelingsgebieden afdragen aan het Fonds NOSP. In de toekomst zal deze omslag op stedelijk niveau worden beschouwd. 5.2.3 Politieke afweging In Almere worden alle mogelijke kosten (dus ook de kosten buiten het plangebied waarvan het gebied mogelijk profiteert) NOGW en NOSP, rentekosten en opbrengsten, compensatiekosten (bijvoorbeeld voor het compenseren van bos) en mogelijke verrekeningen met het Rijk (naheffingclausule) ten laste van de grondexploitatie gebracht. Daarbij hanteert de gemeente als grens de plangrens en het uitgangspunt dat de grondexploitatie zo schoon mogelijk moet zijn om de juiste politieke afwegingen te kunnen maken. Aan sommige kostensoorten kan een procentuele limiet worden gesteld (bijvoorbeeld de voorbereidingskosten) De exploitatiebegroting wordt aan de hand van het (door de Raad) vastgestelde programma opgesteld. In de haalbaarheidsfase worden diverse alternatieven uitgewerkt. Als er meer ontwerpalternatieven worden gemaakt, worden deze door de planeconomen van Grondzaken doorgerekend. Daarbij spelen zowel ruimtegebruik als financiële ruimte een belangrijke rol. Als er sprake is van een competitie, kan een onderlinge vergelijking anoniem worden doorgerekend door een externe partij. De exploitatiebegroting wordt door het College van B&W en de Gemeenteraad vastgesteld. Als er een grondexploitatie wordt vastgesteld, dan zitten daar als bijlagen bij: een kaart van het plangebied, een kostenraming (specificatie) van het bouw- en woonrijp maken, een risicoanalyse en soms ook contracten of andere relevante stukken voor de exploitatie. De hier voor Almere Poort geschetste aanpak zal in de toekomst zo veel mogelijk naar het stedelijk niveau worden getild. 5.2.4 Grondexploitatie na keuze van het voorkeursalternatief voor Almere De keuze van het ontwikkelingsalternatief van Almere (zie paragraaf 7.2 van het Handboek Grondbeleid Almere) in combinatie met de te maken financiële afspraken tussen het Rijk en Almere zijn zeer bepalend voor het te voeren grondbeleid in Almere. Allereerst moet worden bepaald welke grote ruimtelijke investeringen in en om Almere in het MIRT worden opgenomen en door het Rijk zullen worden bekostigd. In samenhang daarmee is het antwoord op de vraag van belang, in hoeverre er bijdragen van de gemeente Almere worden gevraagd en welke financiële risico’s door de gemeente Almere moeten worden gedragen. Vervolgens moet worden bepaald in hoeverre en hoe de (resterende) kosten en risico’s van de hoofdinfrastructuur (wegen, OV, groen, water) worden verdeeld over de nieuwe stadsdelen (Pampus, Oost) via het Fonds Omslag Grote Werken en de Algemene Dienst. Deze exercitie bepaalt dus in hoeverre nieuwe (en eventueel bestaande) grondexploitaties worden belast met een omslag ter (gedeeltelijke) bekostiging van Grote Werken. 47

Voor de hele stad, respectievelijk de nieuwe stadsdelen zullen Structuurvisies moeten worden opgesteld, waarin niet alleen ruimtelijke en infrastructuurconcepten worden gepresenteerd, maar waarin ook programmatische eisen zullen worden vastgelegd. Wellicht zullen ook in de Bestaande Stad en de bestaande stadsdelen aanpassingen moeten worden doorgevoerd in de ruimtelijke structuur en het functionele programma van eisen. Te denken valt bijvoorbeeld aan het systematisch ‘verkleuren’ van centrumranden. Bepaald zal moeten worden hoe de nieuwe stadsdelen zullen worden verdeeld in ontwikkelingsgebieden met een eigen exploitatieplan c.q. exploitatiebegroting. Zoveel mogelijk zal er naar worden gestreefd om de exploitatieplangebieden zo af te bakenen dat tenminste een sluitende exploitatie mogelijk is, die geen voorziening vergt. Wellicht zijn er ook gevolgen voor de indeling in exploitatieplannen en ontwikkelingsgebieden binnen de bestaande stadsdelen, inclusief de Bestaande Stad. Tenslotte zullen voorlopige planningen en faseringen moeten worden bepaald, die niet alleen passen bij de ambities van de Schaalsprong, de opgave voor de bestaande stad en de Almere Principles, maar die ook moeten passen binnen het financieel incasseringsvermogen van de gemeente Almere. Welke voorzieningen moeten bijvoorbeeld per jaar worden getroffen voor het afdekken van tekorten en waaruit worden deze voorzieningen bekostigd? Welke risico’s kunnen vooral in de beginperiode worden geïdentificeerd? In hoeverre en hoe kunnen deze worden beprijsd en toegedeeld? In hoeverre en hoe is Almere in staat deze risico’s vanaf 2010 te dragen? En hoe wordt gegarandeerd dat er een ruime flexibiliteit blijft voor de ruimtelijke inrichting en de fasering? 5.3

Kostenverhaal en verevening

5.3.1 Algemeen Bij iedere vorm van ruimtelijke ontwikkeling is het relevant om de grondproductiekosten te kunnen verhalen op de partijen die bouwrijpe kavels afnemen. Het gaat daarbij om de kosten van het bouw- en woonrijp maken, de verwervingskosten, de planontwikkelingskosten en de faseringskosten. Alleen als deze kosten verhaald kunnen worden, kan er sprake zijn van een sluitende business-case. Er wordt pas gesproken over een business-case, als de grondexploitatie met toepassing van een acceptabel rendement sluitend is. Afhankelijk van de vraag welke partij de grondexploitatie voert, zijn er instrumenten beschikbaar om kosten te verhalen. In Almere zal er in veel gevallen sprake zijn van een gemeentelijke grondexploitatie, of een grote betrokkenheid van de gemeente, waarbij kostenverhaal een belangrijk onderdeel van het grondbeleid is. Bij locatieontwikkeling kunnen gemeenten de gemaakte kosten op vier manieren verhalen. Bij actief grondbeleid (een gemeentelijke grondexploitatie), waarbij de gemeente zelf de grond uitgeeft, kunnen de kosten doorberekend worden in de gronduitgifteprijs. In het geval van een gezamenlijke grondexploitatie met een of meer marktpartijen of een private grondexploitatie kunnen in overeenkomsten afspraken gemaakt worden over de kostenverdeling. Is kostenverhaal niet verzekerd via gronduitgifte of overeenkomsten, dan heeft de gemeente sinds juli 2008 de beschikking over het instrument exploitatieplan, op basis waarvan kostenverhaal kan worden afgedwongen. Verder bestaat er nog het instrument baatbelasting, maar dat heeft sinds de Grondexploitatiewet een beperktere betekenis gekregen. De introductie van het kostenverhaal op basis van het exploitatieplan, via de bouwvergunning, heeft tot gevolg dat de baatbelasting niet meer kan worden toegepast voor ontwikkelingen waarvoor de

48

kosten met de bouwvergunning verhaald kunnen worden. Dat is echter nog wel mogelijk als de overheid voorzieningen aanlegt waarvan particulieren profijt hebben, maar waarvoor geen bouwvergunning nodig is. Voorbeelden zijn de aanleg van een parkeervoorziening of de herinrichting van een winkelstraat, waarbij de gemeente de kosten (gedeeltelijk) in rekening zou willen brengen bij de winkeliers die van de ingreep profiteren. In transformatiegebieden zou baatbelasting wellicht kunnen worden toegepast bij het verhalen van dergelijke kosten. 5.3.2 Plankosten Plankosten kunnen alleen ten laste van de grondexploitatie van een gebied worden gebracht, als de realisatie van de gebiedsontwikkeling nagenoeg vaststaat. Overige plankosten (met name de plankosten in een vroeg stadium) moeten worden gedekt uit de Rijksbijdrage Schaalsprong en/of de Algemene Dienst. Soms kunnen plankosten aanvankelijk uit de Algemene Dienst worden gedekt, en in een later stadium (als de gebiedsontwikkeling daadwerkelijk van start gaat) ten laste worden gebracht van de grondexploitatie (conform het standpunt van de Commissie BBV: plankosten toerekenen als vaststaat dat de grondexploitatie haalbaar is). De Grondexploitatiewet geeft aan welke kosten publiekrechtelijk kunnen worden verhaald en tot welke omvang dat mogelijk is. De gemeente Almere zal zoveel mogelijk alleen deze plankosten ten laste van de grondexploitatie brengen en extra plankosten vooraf bij het Rijk declareren en/of uit de Algemene Dienst dekken. Zie ook artikel 6.2.4. MvT bij het Besluit ruimtelijke ordening. Het begrip plankosten is een containerbegrip waaronder alle kosten van personele tijdsbesteding vallen die direct of indirect ten behoeve van de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied of locatie gemaakt worden. Plankosten worden dan ook in beginsel ten laste gebracht van de ruimtelijke ontwikkeling. Hierbij gaat het om een drietal vragen: a) Welke plankosten zullen ten laste van de grondexploitatie worden gebracht? b) Vanaf welk stadium zullen deze plankosten ten laste van de grondexploitatie worden gebracht? c) Hoe kunnen deze plankosten genormeerd en aan de hand daarvan beheerst worden en wat is de invloed van deze normering op de organisatie en wijze van werken bij ruimtelijke ontwikkelingsplannen en –projecten? Ad a) Door solide kaders met normen voor plankosten te stellen worden plankosten transparant en beheersbaar. Voorkomen wordt dat binnen de organisatie allerlei kosten als plankosten ten laste van de grondexploitatie worden gebracht. De Grondexploitatiewet biedt wel een kader door aan te geven tot welke omvang welke kosten publiekrechtelijk verhaald kunnen worden. De gemeente Almere zal van geval tot geval bepalen of de gemeente binnen dit kader wil blijven of dat daarbuiten ook kosten als plankosten worden aangemerkt, ook al zijn die wettelijk niet verhaalbaar. Ad b) Zolang het nog onduidelijk is of initiatieven tot plannen en projecten ook tot de uitvoering daarvan zullen leiden, staat niet vast of er tezijnertijd binnen een grondexploitatie dekking voor de kosten van het opstellen van dergelijke initiatieven zal zijn. Het BBV stelt dat deze kosten mogen worden geactiveerd, indien er sprake is van een reëel en stellig voornemen tot realisatie én er sprake is van een programmatisch en

49

financieel haalbaar plan. Hieraan is voldaan als het plan met als financiële paragraaf de grondexploitatie wordt vastgesteld door de Gemeenteraad. Dit zou als consequentie hebben dat voor de plankosten die tot dat moment worden gemaakt dekking vanuit de Algemene Dienst dient te worden gevonden. Door jaarlijks een vast budget af te geven voor nieuw ruimtelijk beleid, kunnen deze kosten beter worden beheerst. Op deze manier worden grondexploitaties niet op voorhand met hoge (start)kosten opgezadeld. Het wel alvast ten laste van een nog vast te stellen grondexploitatie brengen van deze kosten heeft als voordeel dat deze kosten niet op de gemeentebegroting drukken, maar naar verwachting kunnen worden terugverdiend in de te voeren grondexploitatie door grondverkopen op termijn. Het nadeel is dat bij het niet doorgaan van de plannen of bij tegenvallende verkoopresultaten voor deze kosten alsnog dekking dient te worden gevonden. Dit nadeel is doorslaggevend zolang er nog geen sprake is van een programmatisch en financieel haalbaar plan en een stellig voornemen tot realisatie. Een andere mogelijkheid kan zijn om deze kosten ten laste van een voorbereidingsbudget te brengen, en op het moment dat deze resulteren in een vastgesteld plan, deze kosten volledig over te hevelen naar de grondexploitatie. Als deze kosten niet ten laste van een voorbereidingskrediet worden gebracht, maar op termijn ten laste van een grondexploitatie komen, zullen ze, tot er dekking is, ergens op de balans geactiveerd moeten worden. Daarnaast kan de afweging ook meer strategisch zijn. Indien alle kosten, inclusief de zogenaamde ‘sunk cost’ (de al uitgegeven kosten waar nog geen opbrengsten tegenover staan), kunnen worden toegerekend aan grondexploitaties, kan wellicht in de onderhandelingen met het Rijk (business case Schaalsprong) of Domeinen een voor Almere gunstiger resultaat worden geboekt. Ad c) Er zijn globaal twee manieren om plankosten te normeren. Dit kan door een opslag op de kosten van realisatie of door doorlooptijd, intensiteit, complexiteit en tarief te normeren. Deze normen bepalen de budgetten die aan de hand van tijdschrijven worden bewaakt. Tijdschrijven is ook van belang voor de nacalculatie van de normen. De belangrijkste vraag hierbij is wie verantwoordelijk is voor het bepalen van de normen en daarmee de budgetten en wie voor een eventuele overschrijding. Wat gebeurt er met budgetten die niet geheel worden besteed? 5.3.3 Kostenverhaal via het exploitatieplan Belangrijkste aanleiding voor de Grondexploitatiewet is de verbetering van het kostenverhaal. Daartoe is gekozen voor een vrij ver uitgewerkte regeling. In het Bro (Besluit ruimtelijke ordening) is een kostensoortlijst opgenomen, die is gebaseerd op een lijst van VNG en Neprom uit 2000 (zie ook het Handboek Grondbeleid Almere, hoofdstuk 5). Daarop staan alle kostensoorten die de gemeente in de exploitatieopzet van het exploitatieplan mag opnemen en publiekrechtelijk mag verhalen. Alle kosten die normaal tot de grondexploitatie worden gerekend, staan op de kostensoortlijst. Bij een locatieontwikkeling kunnen alle kosten die op de lijst staan in principe verhaald worden. 1. Sommige kosten (gemeentelijke apparaatskosten) worden in een ministeriële regeling gemaximaliseerd. 2. De kosten voldoen aan drie in de wet opgenomen toetsingscriteria, te weten profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. 3. Er wordt gekeken of de locatie de kosten kan dragen. Als de totale opbrengsten hoger zijn dan de kosten, kunnen de totale kosten verhaald worden, maar geen hoger

50

bedrag dan die kosten. De grondexploitatiewinst die een plan oplevert valt toe aan de desbetreffende eigenaren. De gemeente mag die winst bij particuliere exploitatie niet afromen. Als de totale kosten hoger zijn dan de opbrengsten, is er een tekortlocatie. Dan mag ten hoogste het totaalbedrag van de opbrengsten worden verhaald. 4. Anterieure overeenkomst: dit is een overeenkomst die door de gemeente wordt gesloten met een particuliere grondeigenaar, voorafgaand aan het vaststellen van een exploitatieplan. Men mag vrij afspreken wat men wil. 5. Posterieure overeenkomst: dit is een overeenkomst die wordt gesloten nadat een exploitatieplan is vastgesteld. Men moet zich houden aan de inhoud van het exploitatieplan. 6. Het kostenverhaal vindt plaats via de bouwvergunning op basis van een vastgesteld exploitatieplan. 5.3.4 Exploitatieplan Alhoewel de gemeente via actief grondbeleid of via anterieure overeenkomsten zal proberen de kosten te verhalen, zal de gemeente een exploitatieplan moeten opstellen wanneer kostenverhaal niet anderszins is verzekerd. Het is de grondslag voor publiekrechtelijk kostenverhaal en bevat de noodzakelijke locatie-eisen. Een exploitatieplan bevat in ieder geval een exploitatieopzet. Bij de exploitatieopzet wordt uitgegaan van objectief vastgestelde marktconforme prijzen, zowel bij de kosten als de opbrengsten, waaronder de uitgifteprijzen. Voor gronden en te ontwikkelen watergebieden gelden in beginsel de zelfde spelregels. Alle verhaalbare kosten worden meegeteld. Ook moeten in het exploitatieplan regels staan voor het omslaan van de kosten over de verschillende uitgiftecategorieën van de uit te geven gronden. De toedeling van de kosten vindt plaats aan de hand van de verhouding tussen gehanteerde uitgifteprijzen. Aan de gronden die de hoogste grondopbrengst kennen, zullen in het algemeen ook de hoogste kosten worden toebedeeld. 5.3.5 Grondexploitatiewet Op 1 juli 2008 is de nieuwe Wro in werking getreden, waarin ook een regeling is opgenomen voor onder andere het verhalen van kosten bij locatieontwikkeling. Deze regeling, beter bekend als de Grondexploitatiewet, gaat uit van twee sporen: een privaatrechtelijk en een publiekrechtelijk spoor. Ook in deze volgorde, want de wet gaat ervan uit dat in eerste instantie via het privaatrechtelijke spoor getracht wordt om overeenstemming te bereiken en als dat onvoldoende of niet lukt, kan via het publiekrechtelijke spoor kostenverhaal afgedwongen worden. Deze voorkeursvolgorde wordt ook door de gemeente Almere aangehouden. De essentie van de wet is dat gemeenten verplicht zijn om voor een gebied een exploitatieplan te maken als het kostenverhaal niet (voldoende) via overeenkomsten verzekerd is. Dat exploitatieplan met de daarin opgenomen exploitatieopzet vormt de basis voor het kostenverhaal. Een van de kosten is de inbrengwaarde van de gronden en die wordt in beginsel bepaald volgens de criteria van de vermogensschade uit de Onteigeningswet. Niet alle kosten mogen altijd worden opgenomen. Er moet sprake zijn van profijt van de kosten en toerekenbaarheid. Dan kunnen ze naar evenredigheid worden opgenomen in de exploitatieopzet van het plan. 5.3.6 Verevening Behalve het verhalen van kosten binnen een project, kan een belangrijke doelstelling zijn het bekostigen van onrendabele, maar maatschappelijk gewenste ontwikkelingen vanuit projecten die een positief saldo op de grondexploitatie hebben. In dat geval wordt gesproken over verevening. Waar bij kostenverhaal toerekening van kosten op basis van

51

het profijtbeginsel voorop staat, gaat het bij verevening om het overhevelen van (financiële) middelen van het ene naar het andere project. Een voorbeeld is het positieve saldo op de grondexploitatie van een uitbreidingslocatie dat wordt aangewend voor de medebekostiging van de vernieuwing of transformatie van een bestaande stadswijk. Binnen de systematiek van de Grondexploitatiewet is verevening deels mogelijk. Sowieso kan op vrijwillige basis in de overeenkomstensfeer vrij veel geregeld worden. Bij de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer is verder een amendement aangenomen, dat het mogelijk maakt dat er als onderdeel van de financiële verrekening ook een bijdrage aan een bovenplans vereveningsfonds wordt afgedwongen. In hoeverre dit in de praktijk daadwerkelijk voor meer vereveningsmogelijkheden zal zorgen is echter de vraag. Ook bij de afdracht aan dit fonds gelden namelijk de criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit. In Almere Poort wordt tussen de deelplannen onderling verevend. Dit betekent dat op het totaalniveau van Poort een voorziening is getroffen en niet op het niveau van de afzonderlijke deelplannen. De resultaten van de deelplannen van Poort worden door het College van B&W zorgvuldig bewaakt. Aan de ene kant kan gesteld worden dat de gemeente hiermee meer ruimte voor nieuw beleid heeft, omdat ze minder middelen als voorziening hoeft aan te houden; anderzijds betekent dit dat de gemeente op het moment dat het mis gaat te weinig financiële middelen kan hebben om de klap op te vangen. Een ander punt van aandacht is dat een keuze die op het niveau van Almere Poort leidt tot een optimaal resultaat, voor de gemeente als totaal een suboptimaal resultaat kan betekenen als er meer stadsdelen tegelijkertijd worden ontwikkeld. Verevening is dus het afdekken van grondexploitaties met een negatief resultaat. Vervolgens is het een kwestie van het toewijzen van de verantwoordelijkheid voor het realiseren van dekking van tekorten bij grondexploitaties of onderdelen daarvan. Daarbij geldt steeds, dus ook bij verevening, dat een voorziening pas als zodanig kan worden aangemerkt als de winsten ook daadwerkelijk gerealiseerd zijn. In de toekomst zal verevening op het hoogste niveau, i.e. de stad als totaal, plaatsvinden. Een nadelig (toekomstig) resultaat wordt afgedekt door middel van een voorziening ten laste van de algemene reserve Grondzaken. Voordelige resultaten worden in deze reserve gestort na definitieve realisatie. Indien de stand van deze reserve dit toelaat, kan besloten worden saldi over te hevelen naar de Algemene Dienst. In Almere vindt zoals gezegd verevening thans plaats op stadsdeelniveau (Almere Poort). Als verevening op stadsdeelniveau plaatsvindt, ontstaan er als het ware subgrondbedrijven met ieder een eigen reserve. Immers, gerealiseerde positieve resultaten dienen gereserveerd te blijven tot het totale plan is afgerond, of indien passend binnen de afspraken over (tussentijdse) winstneming, kunnen deze iets eerder uit het plan worden genomen. Dit levert een schot op tussen de grondexploitatiebegrotingen en maakt een integrale afstemming van de fasering en programmering lastiger. En belangrijker, het kan leiden tot suboptimale uitkomsten, zowel programmatisch als financieel. De integrale regie en afstemming en het voorkomen van suboptimale plannen zijn doorslaggevende argumenten die leiden tot de politieke keuze voor een verevening op het hoogste niveau: de stad als totaal. De verevening tussen nieuwbouwontwikkeling en vernieuwing kan in het algemeen niet binnen een stadsdeel worden gerealiseerd, maar vergt de schaal van de hele stad. Overigens, de afdracht in grondexploitaties ten behoeve van natuur/boscompensatie binnen Almere is ook een vorm verevening. Op basis van het BBV verloopt sinds 2004 verevening altijd formeel via resultaatbestemming en behoeft dus altijd goedkeuring van de Raad. Hierdoor kunnen

52

gelden niet meer rechtstreeks doorstromen zonder een politieke afweging. Winstneming kan alleen plaatsvinden door feitelijk aanwezige voorzieningen. Echter, als ervoor gekozen wordt om het exploitatiegebied dermate groot te definiëren (wel passend binnen het criterium stedenbouwkundige eenheid, dus één bestemmingsplan), dan wordt de verevening hierbinnen bij vaststelling van het plan eenmalig geaccordeerd door de Gemeenteraad. 5.3.7 Kostenverhaal en verevening vergeleken Als de dekking van kosten op grond van de Grondexploitatiewet kan worden afgedwongen, spreken we van kostenverhaal. Kostenverhaal wordt allereerst gerealiseerd binnen een plan (gebiedsontwikkelingsplan). Als aannemelijk is dat de vastgoedeigenaren en gebruikers binnen het gebiedsontwikkelingsplan geheel of gedeeltelijk profiteren van infrastructuur, groen of water buiten het ontwikkelingsplangebied, wordt een evenredig deel van de kosten van deze infrastructuur, dit groen of dit water in het kostenverhaal betrokken. Een exploitatieplan vormt de basis voor het kostenverhaal. Tabel 5.1 Vergelijking kostenverhaal en verevening Verevening

Kostenverhaal

Financiële herverdeling: winst op ene deelproject wordt gebruikt ter (mede)bekostiging van ander deelproject. Toerekening van kosten van deelproject op basis van profijtbeginsel aan profiterende eigenaren.

• •

Donerend project is winstgevend. Achter herverdeling allerlei motieven bedrijfseconomisch tot maatschappelijk).

(van

Vaak vorm van verevening, maar motief is beperkt tot bedrijfseconomisch motief in de vorm van profijtbeginsel. • Profiterend project hoeft niet winstgevend te zijn; de afdracht staat los van het financiële resultaat van het profiterend project. Is het profiterend project niet winstgevend, dan is kostenverhaal geen vorm van verevening. Bron: H.W. de Wolff, 2008, Kostenverhaal en verevening: de instrumentele mogelijkheden, Syllabus cursus Vastgoedeconomie voor de rijksoverheid. •

De bouwkosten van sociale huurwoningen zijn vaak hoger dan de bedrijfswaarde van deze woningen. Dit behoort te leiden tot een relatief lage grondprijs conform het functioneel grondprijsbegrip. Er moeten dan wel voorzieningen worden getroffen die ertoe leiden dat de functie als sociale woning langdurig gewaarborgd blijft. Dit vergt een scherpe en actuele definitie van het begrip sociale woning, die wellicht ook sociale koopwoningen (Koopgarant met terugkoopplicht tegen gereguleerde prijs door corporatie) omvat. Verevening gaat verder. Het gaat hier om een toerekening van kosten die niet kan worden afgedwongen bij private ontwikkelaars op basis van de Grondexploitatiewet. Men denke aan verwachte/geplande positieve exploitatieresultaten op een locatie (zoals stationsomgeving, gebied bij afslag snelweg), die worden ingezet voor de partiële financiering van weg- of spoorinfrastructuur (Marlet c.s., 1999). Bij deze formule kunnen enkele kanttekeningen worden geplaatst. De kernvraag is of de overschotten ex ante ook werkelijk ex post worden gerealiseerd. Dat zal pas blijken na realisering van de nieuwe bestemmingen en gebouwen. In de tussenliggende jaren kunnen bouwkosten, energiekosten, materiaalkosten en personele lasten stijgen of dalen, en kunnen de woningmarkt en/of de markt van bedrijfsgebouwen

53

opbloeien of verslechteren. Het is dan ook riskant om enerzijds positieve resultaten ex ante in te boeken en met nog virtuele extra opbrengsten tekorten elders af te dekken. Als algemene gedragslijn kan gelden dat ex ante wordt gestreefd naar minimaal een sluitende grondexploitatie per (gebieds)ontwikkelingsplan. De verwerving van gronden tegen marktprijs van Domeinen zorgt ervoor dat ex ante in het algemeen geen winsten kunnen worden begroot, tenzij daarvoor specifieke redenen bestaan. Als er in een grondexploitatie verliezen worden voorzien, wordt daarvoor een voorziening getroffen. Geprobeerd kan worden hiervoor een rijksbijdrage te vragen, bijvoorbeeld in het kader van de afspraken over de Schaalsprong. De afbakening van de ontwikkelingsgebieden (exploitatieplangebieden) kan zo veel mogelijk zo worden bepaald dat hierbij een sluitende grondexploitatie ex ante past. Dit laat onverlet dat het soms onvermijdelijk is om voor een ontwikkelingsgebied een positief of negatief saldo ex ante te begroten. Als er bij afronding van een (gebieds)ontwikkelingsplan overschotten ontstaan, worden deze bijgeschreven in het vereveningsfonds op stedelijk niveau. Uit dit fonds kunnen extra voorzieningen en/of extra kwaliteiten elders in de stad worden bekostigd. Op basis van het BBV verloopt sinds 2004 verevening van kosten altijd formeel via resultaatsbestemming en behoeft dus altijd goedkeuring van de Raad. Boven een bepaald niveau komen overschotten beschikbaar voor de Algemene Dienst. 5.4

Gronduitgifte

5.4.1 Eigendom en erfpacht De gemeente Almere heeft circa 30 jaar geleden het toen geldende algemene erfpachtsysteem afgeschaft. Daarna is grond uitgegeven in volle eigendom, incidenteel in erfpacht. Het verschil tussen deze twee vormen van gronduitgifte is dat erfpacht goed past bij een actief grondbeleid dat verder reikt dan alleen het realiseren van de locatie. Bij uitgifte in eigendom kunnen wel uitgiftevoorwaarden gesteld worden en publiekrechtelijke beperkingen opgelegd worden. Bij erfpacht kan de gemeente een vinger in de pap houden doordat ze de blooteigenaar van de grond blijft. Via de erfpachtcanon kan de gemeente ervoor kiezen de grondwaardestijging aan de ‘gemeenschap’ ten goede te laten komen. Erfpacht is geïndiceerd in die gevallen dat de gemeente goede redenen heeft om lage prijzen lange tijd (decennia) te handhaven, zoals goedkope grond voor sociale woningbouw of maatschappelijk vastgoed. Op verzoek is erfpacht ook in andere gevallen mogelijk. De laatste jaren zien we dat het aantal gemeenten dat vrijwel uitsluitend in erfpacht uitgeeft aan het afnemen is. Gemeenten als Utrecht en Den Haag zijn overgegaan tot uitgifte in eeuwigdurende erfpacht, waardoor waardestijging binnen de bestaande functie en omvang van het vastgoed ten goede komt aan de erfpachter. Ook zijn er gemeenten die de mogelijkheid bieden om, tegen betaling, erfpacht om te zetten in volle eigendom. Staatssteun en gronduitgifte Ook bij gronduitgifte kan het risico van ontoelaatbare staatssteun opdoemen. In de definitie van staatssteun is het cruciaal dat een onderneming selectief vanuit staatsmiddelen een voordeel ontvangt dat de Europese eenheidsmarkt kan verstoren. Hierbij is het begrip onderneming zeer breed. Veel culturele of medische instellingen of stichtingen vallen onder dit begrip: deze verkopen diensten. Ook een vanuit huis opererende adviseur is een onderneming en een lagere grondprijs voor zijn of haar woning is al te beschouwen als staatssteun aan deze onderneming. Terzijde zij opgemerkt dat de gemeente Almere per 1 april 2007 76.622 arbeidsplaatsen telde, waarvan er 8.974

54

in de woning waren gelokaliseerd (Gemeente Almere, 2008b: 107). De grondprijskortingen op een woning zijn echter dusdanig laag dat deze vaak geen probleem zullen vormen. Dit wordt anders wanneer niet bewoners, maar professionele partijen direct of indirect profiteren van de lagere grondprijzen. Een lagere grondprijs voor een institutionele belegger, omdat functioneel rekenend vanuit exploitatie als beleggingshuurwoning de grondwaarde minder opbrengt dan als koopwoning, kan al over de grens zijn. Door echter tegen de lagere grondprijs een verplichting te zetten die minimaal evenveel waard is als de korting op de grondprijs, kan dit worden voorkomen. Dit kan contractueel, mogelijk zelfs met een kettingbeding, maar bij een faillissement wordt een kettingbeding doorbroken. Dit is daarom vooral geschikt voor korterdurende verplichtingen. Uitgifte in erfpacht is een manier om hieraan tegemoet te komen. Bij minder grote kortingen, zonder de ambitie dat deze voorwaarden voor langere tijd gelden, is ook uitgifte in eigendom met specifieke uitgiftevoorwaarden een optie. Daar waar deze verplichting kan worden vormgegeven als de verplichting om iets te dulden of iets na te laten, is uitgifte in eigendom met een kwalitatieve verplichting een optie. 5.4.2 Gronduitgifteprijzen. Naar een functioneel gronduitgiftebeleid Gronduitgifteprijzen worden jaarlijks door de Gemeenteraad vastgesteld in de Grondprijzennota. Indien wordt afgeweken van deze nota, wordt dit per geval voorgelegd aan de Raad. De gemeente hanteert, met uitzondering van specifiek omschreven locaties (zie hieronder), voor het gehele grondgebied dezelfde curve (grondquote). Om ‘regionale’ verschillen (door ligging, woningmarktgebied e.d) op te vangen wordt gerekend met een bandbreedte. Binnen die bandbreedte kunnen prijzen aangepast worden zonder dat daarvoor de Raad geraadpleegd hoeft te worden. Als die bandbreedte te groot wordt, heeft deze vorm van prijsvaststelling echter weinig betekenis meer. Verschillende categorieën kunnen elkaar bijvoorbeeld gaan overlappen. Voor locaties waarvan de marktpotenties sterk afwijken van het Almeerse gemiddelde, zal daarom door de Raad (bij voorkeur in de Grondprijzennota) een eigen grondprijsniveau met bandbreedte worden vastgesteld. In de praktijk wordt er vaak gebruik gemaakt van de mogelijkheid om via de Raad op een andere manier de gronduitgifteprijzen vast te stellen. Voor voorzieningen zoals scholen wordt gerekend met een vaste prijs (in de hele gemeente). Almere heeft tot op heden, zoals gebruikelijk in Nederland, een functioneel grondprijsbeleid gevoerd. Bij de vaststelling van de prijs van uitgeefbare grond wordt deze vastgesteld op grond van de voorgestelde functie, waarna binnen deze functie vervolgens (bijvoorbeeld met behulp van de residuele waardemethode) een prijs wordt bepaald. Voor bedrijventerreinen geldt bijvoorbeeld een andere systematiek van prijsbepaling, dan voor woningen in de marktsector of voor sociale woningbouw. Uitgifte van grond in eigendom voor een lage prijs voor tijdelijke huisvesting van scholen of sociale huurwoningen, kan ertoe leiden dat na afloop van het huidige gebruik de nieuwe eigenaar voor een nieuw gebruik over een hogere vastgoedwaarde kan beschikken. Wanneer functioneel grondprijsbeleid niet strikt wordt vormgegeven, kan dit leiden tot ontoelaatbare staatssteun, waardoor de gemeente gedwongen kan worden deze terug te vorderen. Ook vanuit financieel-economische en ook ruimtelijke belangen van de gemeente zelf kan dit ongewenst zijn. Niet alle scholen zijn in eigendom overgedragen. In verschillende gevallen, bijvoorbeeld in het grondcontract met het Groenhorstcollege, is vastgelegd dat, als de functie van schoolgebouw vervalt, men de grond met opstal moet terugleveren aan de gemeente.

55

In de toekomst zal Almere het functioneel grondprijsbeleid zoveel mogelijk koppelen aan een functioneel gronduitgiftebeleid. Bij een functioneel gronduitgfitebeleid is niet alleen de prijs afhankelijk van de voorgestane functie, maar ook de uitgiftevorm. Er zijn allerlei onderhandelingen, afspraken en concessies denkbaar ten opzichte van degene aan wie de grond wordt uitgegeven, leidend tot een toereikende compensatie van de lage uitgifteprijs van de grond. Een mogelijke formule is die van een selectief maatschappelijk erfpachtsysteem. Bij een korting op de grondprijs voor sociale woningbouw, zou bijvoorbeeld uitgifte in erfpacht ervoor kunnen zorgen dat de sociale functie van de woning langdurig kan worden zekergesteld. In Amstelveen is inmiddels een dergelijk systeem ingevoerd (Hellendall, 2008). Voor tijdelijke huisvesting, kan gekozen worden voor uitgifte in een tijdelijk recht. Vóór de definitieve introductie van het functioneel gronduitgiftebeleid is overleg gewenst met de in Almere actieve woningcorporaties, c.q. woningcorporaties die in Almere actief willen zijn en eventueel andere relevante marktpartijen. Gegeven de veranderende programmatische opgave, zoals onder meer vastgelegd in de Almere Principles, zal ook het functioneel grondprijsbeleid nader worden gedifferentieerd. Specifieke vormen van collectief particulier opdrachtgeverschap vragen om andere prijzen en om andere zakelijke rechten, dan standaard is. Voor gemengde woon-werkgebieden geldt iets vergelijkbaars. De combinatie van functioneel grondprijsbeleid met een functioneel gronduitgiftebeleid vergt dat er steeds een evenwicht is tussen het uitgegeven recht en de grondprijs. Wanneer een korting op de maximaal in de markt haalbare grondprijs wordt gegeven, omdat er wordt gekozen voor een programma waarbij deze maximaal haalbare grondprijs niet kan worden gerealiseerd, hoort daarbij een zakelijk recht dat de beperkingen in het gebruik die daarmee samenhangt ook definieert. Op deze wijze kan staatssteun worden voorkomen. Aangezien gronduitgifteprijzen sterk kunnen verschillen en er in de komende jaren leerervaringen opgedaan zullen worden met het functioneel gronduitgiftebeleid, zal er jaarlijks een gronduitgiftenota worden vastgesteld, met daarin de richtprijzen voor diverse uitgiftevormen en de omschrijving van de uitgiftecategorieën. 5.4.3 Erfpacht bij sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed Wanneer de grond is uitgegeven ten behoeve van de ontwikkeling van woningen en ander onroerend goed, zal de prijsvorming op de woningmarkt en de diverse vastgoedmarkten in het algemeen de markt volgen. Het overgrote deel van de huren op de huurwoningmarkt is gereguleerd. De ontwikkeling van de huren is voor dat deel sterk afhankelijk van het vigerende huurbeleid op rijksniveau. Zowel op de huur- als de koopmarkt kunnen woningcorporaties een uitkomst tot stand brengen die vaak niet marktconform is. De gemeente kan goede redenen hebben om een deel van de woningvoorraad bereikbaar te maken en te houden voor huurders en bewoner-eigenaren met een relatief bescheiden inkomen. De gemeentelijke Woonvisie (meerjarig, periodiek te actualiseren) vormt daarvoor steeds het beleidskader. In het geval van maatschappelijk vastgoed (van bibliotheek tot buurthuis) is vaak een zeer gematigd grondprijsniveau noodzakelijk om exploitatie van de gewenste maatschappelijke functie financieel mogelijk te maken. Het functioneel grondprijsbeleid vormt hiervoor het algemene kader. Aan dit grondprijsbeleid wordt een functioneel gronduitgiftebeleid gekoppeld alsmede een selectief maatschappelijk erfpachtbeleid om de betaalbaarheid van woningen en maatschappelijk vastgoed ook op

56

langere termijn veilig te stellen. Het is niet de bedoeling dat door huurharmonisatieineens, onstuimige koopprijsontwikkelingen en/of transformaties van een sociale in een commerciële functie het voordeel van een gematigd grondprijsniveau ten goede komt aan ‘toevallige’ vastgoedeigenaren. Met sociale woningen of maatschappelijk vastgoed mag niet worden gespeculeerd. Het maatschappelijk erfpachtbeleid, met spelregels die steeds voor tien jaar gelden, zal hier consequent worden ingezet, tenzij op een andere wijze een bevredigende oplossing kan worden bereikt. Voor bepaalde maatschappelijke voorzieningen zal er voor worden gekozen dat de gemeente zelf eigenaar van de grond blijft. Hiertoe zal de grond intern worden overgedragen. Wanneer hierbij de verrekening van deze interne overdracht tegen een lage prijs gebeurt vanwege de vestiging van een maatschappelijke voorziening, zal worden afgesproken dat bij een eventuele herontwikkeling van de locatie de inbrengwaarde van deze gronden gebaseerd zal zijn op de oorspronkelijke prijs. Bij uitgifte van de grond voor maatschappelijke voorzieningen is het thans bij instellingen voor voortgezet onderwijs gebruikelijk dat de grond in eigendom wordt uitgegeven en dat tegelijkertijd de verkrijger van deze gronden zich verplicht om bij het vervallen van de onderwijsfunctie dit eigendomsrecht tegen de oorspronkelijke kosten terug te leveren aan de gemeente. Deze constructie heeft risico’s en kan daarom niet het model vormen voor uitgifte aan maatschappelijke partijen. Bij het vervallen van de maatschappelijke functie door faillissement van de grondeigenaar – in een tijd van marktwerking bij tal van maatschappelijke voorzieningen geen ondenkbeeldig scenario – is de curator niet gebonden aan deze verplichting tot levering voor de originele prijs aan de gemeente en kan hij de grond tegen een hogere marktprijs verkopen. De curator zal dit eigenlijk wel moeten doen, vanuit zijn opdracht vanuit de schuldeisers. Bij deze constructie draagt de gemeente dus een deel van het risico van een gezonde bedrijfsvoering van de maatschappelijke instelling. Bij uitgifte in erfpacht is dit niet het geval; want dan kan de verplichting worden gekoppeld aan het over te dragen zakelijke recht. Afhankelijk van het evenwicht tussen vraag en aanbod is het denkbaar dat in bepaalde gevallen er bewust naar wordt gestreefd om sociale woningen te transformeren tot woningen in de marktsector. Dit zal in het algemeen gepaard gaan met een stapsgewijze verhoging van de erfpachtscanon, eventueel gevolgd door de verkoop van de grond en dus de beëindiging van de erfpacht. Het hier aangestipte beleid vergt steeds een ondubbelzinnige definitie van het begrip ‘sociale woning’, alsmede van het begrip ‘maatschappelijk vastgoed’. In de huursector kan worden gekozen voor de aftoppingsgrens in het huurtoeslagstelsel of de maximale huurgrens die in de Huisvestingswet wordt gehanteerd (max. € 621,78 per 1.7.2007). In de koopsector kan worden gekozen voor een (periodiek aan te passen) maximale koopsom, in combinatie met de werking van de Nationale Hypotheekgarantie (thans 265.000 euro) en bijvoorbeeld een terugkoopplicht van woningcorporaties (formule van de Stichting Koopgarant). Een sociale huurwoning wordt beheerd door een woningcorporatie (toegelaten instelling) die bij de toewijzing van de woning voorrang geeft aan huishoudens, behorend tot de doelgroep van beleid. Deze voorrang geldt ook voor latere toewijzingen. Voor toegelaten instellingen geldt ook een bestemmingsplicht voor overschotten: uitsluitend ter bevordering van de volkshuisvesting. Voor sociale huurwoningen wordt een functionele grondprijs bepaald die is afgestemd op het betaalbare huurniveau nu en in de toekomst. De woningen zullen in de toekomst

57

veelal staan op grond in erfpacht, waarbij als erfpachtsvoorwaarde geldt dat de sociale huurwoningen tenminste tien jaar deel zullen uitmaken van de sociale huurwoningvoorraad (betaalbaar voor de doelgroep). Deze periode van tien jaar wordt steeds met tien jaar verlengd, tenzij gemeente en woningcorporatie goede redenen hebben om afwijkende afspraken te maken. Woningcorporaties zien bij het verhuren van sociale huurwoningen af van harmonisatieineens tijdens een mutatie. Harmonisatie-ineens of vrije verkoop wordt door woningcorporaties in Almere alleen toegepast als er, gemeten aan de woningbehoefte, teveel sociale woningen zouden zijn. In dergelijke gevallen wordt de erfpachtcanon stapsgewijs of ineens opgetrokken naar een marktconform niveau. Uiteindelijk volgt de verkoop van de grond. Als bewoners dat wensen, kan de woningcorporatie de huurwoning verkopen aan de zittende bewoners, of bij leegkomst aan nieuwe gegadigden. Daarbij geldt een zodanig gereduceerde koopsom, dat de woning ook als koopwoning betaalbaar is voor een huishouden, behorend tot de doelgroep. Bij verkoop van een sociale huurwoning geldt een terugkoopplicht voor de woningcorporatie tegen een zodanig bedrag dat vervolgens exploitatie als sociale huurwoning of verkoop als sociale koopwoning mogelijk is. Voor de complexen met één of meer koopwoningen wordt een VVE opgericht, waaraan de corporatie deelneemt. Zodra de woning wordt verkocht zonder terugkoopplicht, kan de corporatie de aanvangslasten tijdelijk laag houden. De erfpachtscanon wordt dan in stappen naar een marktconform niveau gebracht. Voor de desbetreffende woningen wordt erfpacht dan getransformeerd tot particulier eigendom. De bewoners blijven deel uitmaken van de VVE. Op basis van de vigerende Woonvisie maken gemeente en woningcorporaties jaarlijks prestatieafspraken. Hierbij wordt jaarlijks vastgesteld hoeveel sociale woningen elke corporatie in de voorraad heeft, respectievelijk nastreeft, en hoewel sociale woningen elke corporatie in de komende drie jaar aan de voorraad toevoegt, respectievelijk aan de voorraad onttrekt. 5.4.4 Gronduitgifte en afname van gronden Uitgangspunt bij de verkoop van gronden is dat de marktrisico’s voor de afzet van de gronden bij de afnemer van de grond behoren te liggen, tenzij de gemeente ook kan profiteren van marktkansen. De achtergrond bij dit beginsel is als volgt. De gemeente maakt bijvoorbeeld een afspraak met een ontwikkelaar dat de gemeente de gronden bouwrijp levert op een bepaald moment voor een bepaalde prijs. De afnemer heeft vervolgens het recht de grond pas af te nemen, wanneer deze een plan heeft ontwikkeld of het vastgoed in overwegende mate heeft verkocht. In de praktijk betekent dit dat de afnemer een optie heeft op de grond die deze wel of niet kan uitoefenen. Een dergelijke optie – de afnemer heeft keuzevrijheid om op grond van nieuwe marktinformatie verschillende opties te kiezen – vertegenwoordigt een zekere waarde. Deze optiewaarde (die mogelijk hoger is dan de reserveringsvergoeding die thans wordt berekend) dient bovenop de berekende residuele waarde in de prijs te zijn verdisconteerd. Daar waar de afnemer geen keuzevrijheid heeft, maar de grond moet afnemen, is er geen sprake van een optiewaarde en hoeft deze dus ook niet in de prijs te worden verdisconteerd. Nadere aandacht verdient in dit verband het fenomeen ‘reserveringsvergoedingen’. Deze zijn nu relatief laag en worden in Almere pas laat in het proces in rekening gebracht. Bij

58

het niet doorgaan van het project heeft de gemeente geen dekking voor haar kosten. Overwogen wordt om in de toekomst een hogere reserveringsvergoeding te vragen en deze vergoeding al in het stadium van de bouwontwikkelingsovereenkomst in rekening te brengen. Dit wordt uitgewerkt in een Nota Gronduitgifte. 5.4.5 Appartementsrechten Een interessante uitgiftevorm kan de uitgifte in appartementsrechten zijn. Deze vorm wordt vooral gebruikt bij appartementcomplexen, maar steeds vaker ook bij meervoudig ruimtegebruik. Het Nederlandse appartementsrecht stelt geen regels aan het soort vastgoed waarvoor dit recht gebruikt kan worden. Het kan zowel om woonfuncties gaan als om commerciële functies: winkels, bedrijven en industrie. Er hoeft geen sprake te zijn van meer verdiepingen en zelfs onbebouwde grond kan worden uitgegeven in appartementsrechten. Voordeel van deze uitgiftevorm is dat de vereniging van eigenaren, waarvan de eigenaren verplicht lid zijn, een goed beheersinstrument kan zijn. De vereniging is gebonden zich te houden aan de bepalingen in de splitsingsakte. Als de gemeente grond uitgeeft in appartementsrechten, dan is ze op enig moment zelf de enige eigenaar van de grond en daarmee het enige lid van de VVE. Het opstellen van de splitsingsakte is dan de taak van de gemeente en daarin kunnen bepalingen opgenomen worden met het oog op het beheer van het vastgoed. In de splitsingsakte worden onder andere bepalingen (statuten) opgenomen over de bijdrage aan het gezamenlijke fonds van de individuele eigenaren, over de verzekering en over het gebruik en onderhoud van de gemeenschappelijke delen. Aanvullend stelt de vereniging een huishoudelijk reglement op. Dat reglement kan door de vergadering van de VVE gewijzigd worden, maar het wijzigen van de statuten is lastiger, omdat die deel uitmaken van de notariële akte. Kortom, het beheer van het vastgoed kan goed geregeld worden en wordt door de eigenaren onderling gehandhaafd. De appartementsrechten passen uitstekend bij de ambities van de gemeente Almere om binding met de stad te bevorderen en het beheer goed te faciliteren. 5.5

Financiering

Grondopbrengsten vormen een belangrijke inkomstenbron van de gemeente. De niet in exploitatie genomen gronden stonden in 2006 voor € 166 miljoen op de balans en het onderhanden werk (met name grondexploitaties) bedroeg € 109 miljoen. De baten (gemeenten hebben een baten-lastenstelsel) van bouwgrondexploitatie waren in 2006 € 160 miljoen. Het risico bestaat dat door een sterkere nadruk op maatschappelijk rendabele functies met lagere inkomsten voor de gemeente, de economische rentabiliteit van de grondbedrijfsfunctie onder druk komt te staan. Er zijn verschillende mogelijkheden om te komen tot financiering van de grondvoorziening. 1. Daar waar de markt rekening houdt met een functioneel programma, kan dit een drukkend effect hebben op de gronduitgifteprijs. Voorwaarde hiervoor is dat de markt ervan uitgaat dat ook na vertrek van de huidige generatie bestuurders dit beleid wordt gecontinueerd. Het trekken van een strenge rode contour rond een stedelijke kern heeft er bijvoorbeeld veelal niet toe geleid dat de verwachtingswaarde aan de andere kant van deze lijn verdwijnt. Marktpartijen gaan er veelal vanuit dat in de toekomst wel ergens stedelijke uitbreiding zal plaatsvinden en een contour die daar onvoldoende ruimte voor biedt, heeft dan onvoldoende effect op de verwachtingswaarde. Veel grootstedelijke gebieden in

59

de Randstad hebben een gering aantal reële uitbreidingsmogelijkheden: de grond hier zal altijd wel enige verwachtingswaarde houden. Bij uitbreidingswijken is een programma met 30% sociale woningbouw gebruikelijk. Marktprijzen voor warme gronden houden hier rekening mee. Ook artikel 40d van de Onteigeningswet (zie kadertekst) houdt rekening met dit gegeven. Onteigeningswet Artikel 40d [1.] Bij het bepalen van de prijs van een onroerende zaak wordt rekening gehouden: a. met ter plaatse geldende voorschriften en gebruiken betreffende lasten en baten, welke uit de exploitatie van de zaak of van een complex, waarvan zij deel uitmaakt, naar verwachting zullen voortvloeien en betreffende de omslag daarvan, voor zover een redelijk handelend verkoper en koper hiermee rekening plegen te houden; b. met alle bestemmingen die gelden voor zaken, die deel uitmaken van het complex, in dier voege dat elke bestemming van een zaak de waardering van alle zaken binnen het complex beïnvloedt. [2.] Onder een complex wordt verstaan de als één geheel in exploitatie gebrachte of te brengen zaken. 2. Een alternatief is dat ergens in de grondexploitatie ruimte kan worden gevonden ofwel in de winst en risicomarges van de grondexploitatie (op de markt gaat men mogelijk uit van een hogere winstdoelstelling op het geïnvesteerd vermogen, dan de gemeente dit doet die veelal alleen een rentevergoeding vraagt en geen aandeelhouders heeft die dividend verwachten: de gemeente investeert dit direct in de kwaliteit van de locatie) ofwel door elders kostenreducties of profijtelijke programmawijzigingen door te voeren. 3. Vanuit ondersteunende diensten of andere partijen buiten de grondexploitatie wordt dit functionele programma financieel ondersteund. Dit kan ofwel in de grondexploitatie ofwel buiten de grondexploitatie om (dan wordt wel de volle marktprijs betaald). 5.6

Risicomanagement

Het globaal overzicht van de risico’s bij grondexploitaties in tabel 5.1, ontleend aan Ten Have et al. (2007: 67; zie ook: Ten Have, 2008), geeft een bruikbare structuur aan deze paragraaf over risicomanagement. Voor Almere kan met betrekking tot de genoemde risicocategorieën het volgende worden opgemerkt. Fasering: Tijdverlies gaat gepaard met productieverlies: dat kan leiden tot het niet realiseren van de productiedoelstellingen van de Schaalsprong. De financiële risico’s kunnen worden beperkt door de investeringsuitgaven zo veel mogelijk parallel te laten lopen aan de inkomsten. Een uitstel van inkomsten gaat dan dus gepaard met een uitstel van uitgaven. Markt: Het betreft hier met name de woningmarkt en de bedrijfsvastgoedmarkt/arbeidsmarkt, die beide een specifiek oscillerend verloop plegen te hebben. Enerzijds gaat het hierbij om de concurrentie met de regio’s Amsterdam,

60

Utrecht en ’t Gooi. In deze concurrentie heeft Almere in het algemeen een prijsvoordeel, een ruimtevoordeel en een bereikbaarheidsnadeel. Anderzijds gaat het om algemene economische conjunctuurontwikkelingen, te beginnen met de huidige kredietcrisis. Hiervan heeft allereerst de markt aan bedrijfsgebouwen te lijden (stagnatie van bedrijfsinvesteringen), vervolgens de markt van (dure) koopwoningen en tenslotte de markt van huurwoningen. De vraag naar huurwoningen kan door een economische stagnatie per saldo zelfs een impuls krijgen als in de voorraad en op de nieuwbouwmarkt de vraag verschuift van kopen naar huren. In grondexploitatiebegrotingen zijn koop- en huurcomplexen vaak met elkaar verstrengeld: als de vraag naar dure koopwoningen wegvalt, komt de sluitende exploitatie van het hele ontwikkelingsgebied in gevaar, waardoor ook de huurwoningprojecten op losse schroeven komen te staan (dominoeffect). Oplossing is een zodanige planvorming alsmede een zodanige grondexploitatie dat de exploitatie van huurwoningen en die van koopwoningen zoveel mogelijk op eigen benen staan. Een huurwoning kan ook later worden verkocht. Een koopwoning kan ook een goedkope koopwoning zijn. Hoe minder huur- en koopcomplexen van elkaar afhankelijk zijn, des te gemakkelijker kan in de voorbereidingsfase de verhouding kopen: huren worden aangepast aan de dan vigerende woningmarktomstandigheden. Op de markt van bedrijfsgebouwen is het minder gemakkelijk om flexibel in te spelen op wijzigende economische omstandigheden. Hier is vaak een reductie of versnelling van het tempo de belangrijkste effectieve strategie. Uiteraard zal vooral hier moeten worden ingespeeld op kansen. Looptijd/rente. Een tegenvallende looptijd en/of een oplopende rente reduceert de vraag. De vereiste aanpak is geschetst bij de thema’s Fasering en Markt. Organisatie. De organisatie van bouwplan en gebiedsontwikkeling wordt in de praktijk veelal gecompliceerd door private grondposities en – daarmee vaak samenhangend – een versnippering van grondeigendom. Hiervan heeft juist Almere weinig of geen last. Daar staat tegenover dat Almere hoge ambities heeft conform de Almere Principles: participatie van eindgebruikers en eindbeheerders in een vroeg stadium en het realiseren van ecologisch gezonde systemen. Deze ambities stellen specifieke eisen aan de procesarchitectuur van de gebiedsontwikkeling en de opzet van de organisatie. Oplossing is om in alle gevallen de procesarchitectuur duidelijk en overzichtelijk te houden en de organisatie eenvoudig, zodat vertraging door organisatorische gebreken zoveel mogelijk wordt voorkomen. Bijzondere aandacht dient te worden besteed aan consensusvorming, conflictbeslechting en – waar nodig – doorzettingsmacht. Fiscaliteiten. Onduidelijkheden over BTW, Vennootschapsbelasting, overdrachtsbelasting e.d. kunnen leiden tot financiële meevallers en tegenvallers, en soms tot vertraging. Hier is professionaliteit de oplossing, soms extern in te huren, en een slagvaardig optreden van de desbetreffende belastinginspecteur. Milieu. De praktijk leert dat milieunormen, milieuregelgeving en veranderingen daarin kunnen leiden tot verrassingen: vertragingen, kostenverhoging, de noodzaak tot planaanpassing en soms zelfs een regelrechte patstelling (fijnstofnormen!). Niet zelden blijkt de milieubeweging de milieuregelgeving beter te kennen dan de plannenmakers, blijkens de uitspraken van rechters. Juist het belang van de Almere Principles vergt dat bij uitstek Almere zich moet houden aan de milieuregels en zelfs een niveau kiest dat boven de minimum normen uitstijgt. Oplossingen: participatie van milieu-organisaties in de planontwikkeling, kennis van de milieuregelgeving bij alle betrokkenen en het handhaven van zodanig hoge ambities dat de plannen in Almere royaal aan de milieu-eisen voldoen.

61

Tabel 5.1

Overzicht van risico’s bij grondexploitatie

Aandachtsgebied Fasering

Markt

Looptijd/rente Organisatie

Omschrijving Afwijkingen ten opzichte van de termijnen en uitgangspunten, met name op gebied van looptijd, waarmee rekening is gehouden bij de planopzet. De effecten van mogelijke (economische) omstandigheden waardoor vraag en aanbod niet direct aan elkaar gelijk zijn en er een mogelijk afzetrisico bestaat. Als gevolg van vroegtijdige verwerving of lange doorlooptijd lopen van risico’s Plan- en productieprocessen die qua geld, tijd en/of exploitatie niet integraal in de hand worden gehouden.

Fiscaliteiten

Effecten als gevolg van het niet of niet geheel juist toepassen van het btw-regime.

Milieu

De risico’s die bestaan in het kader van toepassing van milieuregelgeving in relatie tot de mogelijkheid om een bepaalde bestemming te kunnen realiseren. Indien de verwachting bestaat dat de huidige (boek)waarde en toekomstige investeringen in een complex niet goedgemaakt kunnen worden door werkelijke en verwachte opbrengsten. Knelpunten waardoor de ontwikkeling van een plan vertraging op kan lopen, niet (geheel) gerealiseerd kan worden of economische haalbaarheid onder druk komt te staan. Aanpassingen op het oorspronkelijk plan als gevolg van bezwaren of onmogelijkheden om te realiseren. Aanspraken die gedurende ontwikkeling van een plan ontstaan.

Waardering

Verwervingen

Planrealisatie Claims

Politiek

Bijzonderheden bouw

Subsidies Derden

Indien door afweging van belangen en doelstellingen wijzigingen in de uitvoering en realisatie van de oorspronkelijke plannen plaatsvindt. Indien bij de uitvoering van een plan afwijkingen optreden die niet waren voorzien in het oorspronkelijk VO, DO en bestek. De financiële en organisatorische knelpunten die bestaan als gevolg van het niet voldoen aan de subsidievoorwaarden. Gevolgen van het niet of niet geheel na kunnen komen van afspraken die gemaakt zijn met derden.

Voorbeelden Verkoop van gronden of tempo van het bouwrijp maken. Ontwikkelen van woningen in een (op dat moment) verkeerd segment, economische dip in specifieke bedrijfstak (bijvoorbeeld logistieke sector). Het bereiken van een maximaal aanvaardbare boekwaarde. Uitstel van besluitvorming of door onvoldoende bewaking/projecten procesmanagement. Onderscheid tussen btwondernemen en btwcompensatiefonds. Bodemsanering.

Aankopen met langjarig karakter.

Grondprijsontwikkeling, onteigening en compensatie.

Bestemmingsplanprocedure, bezwaar Raad van State, etc. Brandschade, nakoming contracten, etc. Hierbij wordt geen rekening gehouden met planschade als gevolg van vaststelling van een bestemmingsplan. Woningdifferentiatie, inspraak burgers, etc. Ophoging van het terrein, constructie bouwwerk, kabels en leidingen, etc. ISV, bodemsanering. Samenwerkingsovereenkomst, koopcontracten, leveringsvoorwaarden, etc.

Bron: Ten Have et al. (2007).

62

Waardering. Als de investeringen niet worden goedgemaakt door de te verwachten opbrengsten, is er in feite geen business-case. Dat betekent dat of het Rijk dient bij te springen met subsidies of dat de plannen moeten worden aangepast (meer opbrengsten en/of lagere kosten), of dat de scope van het plan moet worden geoptimaliseerd: koppeling aan een plandeel met een verwacht overschot. Vaak is een combinatie van deze strategieën geïndiceerd. De exploitatiebegroting ex ante dient steeds voorzichtig te zijn, zodat de kans klein is dat de werkelijke opbrengsten (ver) achterblijven bij de verwachte opbrengsten. Voor de toekomst is een gemiddeld hogere dichtheid van bebouwing geïndiceerd om de tering naar de nering te zetten. Dit past overigens zeer goed bij het toenemend stedelijke karakter van Almere. Verwervingen. Vergeleken met andere steden heeft Almere op dit punt weinig problemen te duchten, zolang de stedelijke ontwikkeling niet ten oosten van de A27 reikt. Planrealisatie. Vooral planwijzigingen in een laat stadium, bijvoorbeeld door erkende bezwaren, kunnen leiden tot kostenverhoging en vertraging. Dit vraagt opnieuw om een duidelijke procesarchitectuur en een vroegtijdige participatie van eindgebruikers en eindbeheerders (zie het thema ‘Organisatie’). Claims. Er zijn in Nederland tendenzen gaande in de richting van een toenemende juridificering van planprocessen. Juridische adviseurs ondersteunen maar al te graag belanghebbenden in hun streven naar het incasseren van een stevige vergoeding voor planschade. De oplossing is hier vooral een sterk ontwikkelde professionaliteit van de plannenmakers, inclusief juridische expertise, waardoor bij de gemeente tijdig bekend is of er gerechtvaardigde claims kunnen worden verwacht. Soms kan dit leiden tot planaanpassingen, waardoor claims wegvallen. Vaak leidt een anticipatie op claims tot een realistische grondexploitatie zonder negatieve verrassingen. Politiek: Politiek is vaak dynamisch: door voortschrijdend inzicht, door opportunisme, door de invloed van burgers en belanghebbenden, door tussentijdse verkiezingen en veranderingen in de coalitie, etc. Juist bij langlopende plannen als Almere 2030 kan het democratisch proces voor verrassingen zorgen. Dit besef dient te leiden tot het inzicht dat het de moeite loont om bij omstreden projecten of deelprojecten te streven naar consensus, zodat de plannen ‘coalitieproof’ worden. Soms zijn contracten met private partijen geïndiceerd waarvan de looptijd de zittingsperiode van het gemeentebestuur overschrijdt. Dit geeft de private partij rechtszekerheid, ook als de politieke verhoudingen zouden veranderen. Het openbreken van dergelijke contracten gaat veelal gepaard met hoge extra kosten. In Almere is een complicatie dat niet alleen de Almeerse politiek in het geding is, maar ook het beleid van het Rijk (V&W, VROM, WWI, EZ, LNV) en de Metropoolregio Amsterdam (inclusief de provinciebesturen van Flevoland, Noord-Holland en Utrecht). De kunst is hier om steeds een effectieve coproductie van beleid tot stand te brengen. Als er tussentijds problemen zouden ontstaan met de financiering van de transportinfrastructuur die tijdens en na de Schaalsprong de interne en externe bereikbaarheid van Almere moet waarborgen, kan dat een negatieve doorwerking hebben op de voortgang van de ontwikkeling van Almere Pampus en/of Almere Oost, en daarmee negatieve financiële gevolgen hebben voor Almere. Gezien de ambities van de Schaalsprong en de politieke en financiële betekenis van de Schaalsprong voor Rijk en provincies, liggen hier vermoedelijk de grootste risico’s voor Almere. Deze risico’s kunnen worden gereduceerd door periodiek, intensief en concludent overleg met de betrokken ministeries en provinciale autoriteiten en het steeds intern en extern zichtbaar maken van de financiële consequenties voor Almere en andere betrokkenen van besluiten, niet-besluiten en veranderingen in besluiten van Rijk en/of provincies. De hier aangestipte risico’s kunnen helaas niet geheel worden weggenomen.

63

Bijzonderheden bouw. Het gaat hier om risico’s in de zelfde sfeer als veranderingen in de plannen in een laat stadium. Zie het thema ‘Planrealisatie’. Een specifiek punt in dit verband wordt in de internationale literatuur aangeduid als de ‘technological sublime’. Hoge ambities kunnen gepaard gaan met de toepassing van nog onvoldoende beproefde, innovatieve technieken, die kunnen leiden tot tegenvallers en zelfs ongelukken bij de bouwuitvoering of de eerste jaren van de exploitatie. Dit pleit ervoor om innovaties altijd kleinschalig in de praktijk te introduceren en bij meer grootschalige ontwikkelingen de voorkeur te geven aan beproefde, veilige technieken die de bouwer, de beheerder en de gebruiker niet voor verrassingen plaatsen. Een bijzonder aspect is dat bij complexe bouwwerken steeds de integrale verantwoordelijkheid en de systeemsamenhang bij ontwerp, constructieve uitwerking, plantoetsing, bouwuitvoering en toezicht moeten worden verzekerd (vergelijk recente voorbeelden als het Bos & Lommerplein complex in Amsterdam, waar juist deze samenhang onvoldoende was geborgd). Subsidies. Subsidies gaan altijd gepaard met subsidievoorwaarden. Er zal steeds op moeten worden toegezien (ex ante tot en met ex post) dat aan deze subsidievoorwaarden wordt voldaan, op gevaar af dat subsidies geheel of gedeeltelijk niet worden uitbetaald of dat boetes worden geheven. Bovendien is het van belang dat definitieve beslissingen over een plan pas worden genomen als juridische zekerheid bestaat over de toekenning van de subsidie. Ook in dit verband is een adequate procesarchitectuur van belang, alsmede een grondige kennis van subsidiemogelijkheden (bij Rijk, EU en provincies) en subsidievoorwaarden. Derden. Steeds moet worden nagegaan welke actoren in het spel zijn en met welke actoren (‘derden’) afspraken zijn of moeten worden gemaakt. Het niet voldoen aan deze afspraken kan leiden tot claims en boetes (zie het thema ‘Claims’), en dus tot kostenverhogingen en vertragingen. De lijst van hier genoemde risicofactoren is niet uitputtend. Dwars door de onderscheiden risicocategorieën heen lopen factoren als menselijk falen (rekenfouten, procedurele onachtzaamheid, onderlinge strijd, ongelukken), systeemfalen (gebrek aan coördinatie en interface management), communicatiefouten (veranderingen in beleid, regelgeving en normen zijn niet tijdig bekend bij betrokkenen), externe ontwikkelingen (economie, demografie, technologie) en het besef van onzekerheden. Een algemene aanpak om deze risico’s te reduceren kan worden gezocht in training, professionaliteit, tijdige inhuur van externe expertise, monitoring, actuele bedrijfsinformatie, benchmarking, een adekwaat intern en extern toezicht (vierogenprincipe) en op strategische momenten: het organiseren van een externe visitatie of audit. Het gemeentebestuur realiseert zich dat ruimtelijke ontwikkeling en het daaraan ten grondslag liggende grondbeleid een kennisintensief proces is, waarbij kennismanagement een belangrijke invalshoek vormt. 5.7

Risico’s en weerstandsvermogen

Gemeenten moeten volgens het BBV inzicht geven in hun weerstandsvermogen (zie kader). Uitgangspunt bij het definiëren van dit weerstandsvermogen is dat dit passend is voor de risico’s van grondexploitatie. Daarvoor is nodig dat er periodiek een deugdelijke risico-analyse plaatsvindt. De gemeente Almere heeft haar uitgangspunten op dit gebeid vastgelegd in de kadernota Weerstandsvermogen (2005). Deze biedt het raamwerk om te kunnen afwegen of het weerstandscapaciteit voldoende op peil is om de risico’s te kunnen dekken. Conform deze nota moeten de risico’s van de grondexploitatie volledig

64

binnen het weerstandsvermogen van de grondexploitatie worden afgedekt en worden deze risico’s en het weerstandsvermogen drie keer per jaar geactualiseerd (perspectievennota, begroting en jaarrekening).

BBV Artikel 11 1. Het weerstandsvermogen bestaat uit de relatie tussen: a. de weerstandscapaciteit, zijnde de middelen en mogelijkheden waarover de provincie onderscheidenlijk gemeente beschikt of kan beschikken om niet begrote kosten te dekken; b. alle risico's waarvoor geen maatregelen zijn getroffen en die van materiële betekenis kunnen zijn in relatie tot de financiële positie. 2. De paragraaf betreffende het weerstandsvermogen bevat ten minste: a. een inventarisatie van de weerstandscapaciteit; b. een inventarisatie van de risico's; c. het beleid omtrent de weerstandscapaciteit en de risico's.

Opmerkelijk is dat deze risico’s van de grondexploitatie, inclusief Poort, in deze kadernota Weertstandsvermogen, op grond van de begroting 2005 nog werden geschat op € 24,3 miljoen. In de begroting 2009 zijn deze risico’s sterk opgelopen. Voor de reguliere exploitaties is een risico gedefinieerd van € 134 miljoen, waarbij per exploitatie een zekere risicokans is toegerekend die leidt tot een benodigde risicodekking van € 34,6 miljoen. Voor de locatie Poort zijn deze cijfers € 208, respectievelijk € 57 miljoen. Het totale risico van € 24,3 miljoen in de begroting 2005, vier jaar later dus opgelopen tot € 92 miljoen. Het valt niet uit te sluiten dat door actuele ontwikkelingen er nieuwe inzichten zijn in de omvang van deze risico’s waardoor ze nog verder zullen oplopen; wat in ieder geval is veranderd, is de kans dat bepaalde risico’s (namelijk die van de markt) zullen optreden. Dit kan leiden tot een ander inzicht in de benodigde weerstandscapaciteit. Een dergelijk gewijzigd inzicht in de risico’s legt een grote druk op de benodigde weerstandscapaciteit. Deze bedragen zijn immers exclusief de getroffen voorzieningen voor exploitaties waarvan het vooraf bekend is dat deze tot een negatief saldo zullen leiden. Bij de risico’s van de algemene dienst is ook op het gebied van woningproductie het risico geïnventariseerd dat de voor de jaren 2005 tot en met 2009 toegekende rijksbijdrage van € 5,25 miljoen terugbetaald moet worden wanneer er in deze periode geen 8000 woningen worden toegevoegd aan de woningvoorraad. Gegeven de CBScijfers voor de woningbouw in de jaren 2005, 2006 en 2007 (totaal 3118 woningen gebouwd) en de verwachte productie in 2008 en 2009 is dit risico zeer reëel. 5.8

Relatie kwaliteit, financiën en kwantiteit/tijd

De komende jaren zal Almere te maken krijgen met het spanningsveld tussen financiën (reductie risico’s, streven naar een per saldo zo mogelijk winstgevende grondexploitatie), kwaliteit (mede in het licht van de Almere Principles) en kwantiteit (productie van gemiddeld 3.000 woningen per jaar; aanwas van 5.000 banen per jaar). Het liefst realiseert Almere deze drie doelen tegelijkertijd voor 100%. Maar door een stagnerende woningmarkt, een economie in recessie of andere tegenvallers kunnen er spanningen ontstaan. De vraag is hoe hiermee wordt omgegaan. Het ziet ernaar uit dat de tijd-as de meeste flexibiliteit moet brengen. Als de verkoop van woningen stagneert, moet de woningproductie worden getemporiseerd: daarmee loopt de jaarlijkse woningproductie 65

terug. Dit gevaar is het grootst in het bovensegment van de koopmarkt. Het is verstandig, in het licht van de ambities van de Schaalsprong, om de nadruk te leggen op de bouw van eengezinskoophuizen in het middensegment, een prijsniveau dat op de nieuwbouwmarkt van Amsterdam en ’t Gooi meestal zal worden overtroffen. Een beperkt percentage zou in het dure segment kunnen passen. Zo’n 35% zou in de huursector kunnen worden gerealiseerd door woningcorporaties, b.v. 30% sociale huur en 5% relatief dure huur. Voor dit laatste marktsegment komen ook institutionele beleggers in aanmerking. Een dergelijke differentiatie maakt de woningbouwproductie enigermate ongevoelig voor conjuncturele veranderingen. De koopwoningen in het middensegment kunnen deels worden verhuurd, als de vraag in de huursector die in de koopsector zou overtreffen. Als de looptijd van de grondexploitatie langer is dan voorzien (door een stagnerende woningmarkt en/of tegenvallers in de planning), dreigt dit de exploitatiekosten te verhogen. De algemeen wenselijke strategie is om investeringen in de infrastructuur en de publieke ruimte eveneens uit te stellen, zodat de rentekosten aan de inkomstenkant en die aan de uitgavenkant zoveel mogelijk tegen elkaar kunnen worden weggestreept. De kwaliteit kent vele dimensies. Enerzijds gaat het om de door woonconsumenten gewenste kwaliteit die de omvang en de aard van de vraag mee bepaalt. Anderzijds gaat het om duurzaamheid, diversiteit en participatie-ambities, zoals deze in de Almere Principles zijn vastgelegd. Het ligt voor de hand om op de nagestreefde kwaliteit niet te beknibbelen, tenzij het gaat om kwaliteitscomponenten die later kunnen worden toegevoegd. Wel is het van belang dat steeds wordt geijkt of de te realiseren en gerealiseerde kwaliteit, werkelijk vraaggestuurd is en meetbare opbrengsten oplevert conform de intenties die achter de Almere Principles steken. Hoewel elke generalisatie gevaarlijk is, leidt het bovenstaande al gauw tot de volgende prioriteitenvolgorde: (1) Kwaliteit. (2) Financiën (3) Kwantiteit/tijd. Deze prioritering staat op gespannen voet met de Schaalsprong die primair in kwantiteiten is uitgedrukt. Dit spanningsveld kan worden gereduceerd als het Rijk extra plankosten voor zijn rekening neemt en bereid is bepaalde kostencomponenten te bekostigen, waardoor de financiële risico’s (ad. 2) voor Almere worden gereduceerd en de condities voor de kwantitatieve Schaalsprong worden verbeterd. Natuurlijk is het prettig als de drie prioriteiten simultaan worden gerealiseerd. Bestuurlijk en ambtelijk is de gemeente Almere voorbereid op spanningen tussen deze doelen (zoals in de afgelopen zes jaar al zonneklaar is gebleken) en op de vraag hoe daarmee wordt omgegaan.

66

6.

ORGANISATORISCHE ASPECTEN

6.1

Publiekprivate samenwerkingsmodellen

De meest gehanteerde onderverdeling in samenwerkingsmodellen is gebaseerd op de mate waarin de partijen de diverse elementen van het ontwikkelingsproces voor hun rekening nemen. Het gaat dan ruwweg om de elementen risico's, financiering en zeggenschap. De gangbare pps-modellen zijn: het bouwclaimmodel, het joint-venturemodel en het concessiemodel. Het bouwclaimmodel komt het dichtst bij het traditionele model waarin gemeenten anticiperend grond verwerven, bouwrijp maken en bouwrijpe kavels uitgeven. De private partijen leveren de door hen verworven grond in bij de gemeente in ruil voor het recht op de afname van bouwrijpe grond; in ruil voor een bouwrecht dus. De grondexploitatie wordt over het algemeen als vanouds door de gemeente gevoerd. De samenwerking zit in het feit dat er afspraken gemaakt worden over het bouwrecht en dat er meestal ook nog andere aanvullende afspraken gemaakt worden over bijvoorbeeld inspraak op de planontwikkeling of over de plekken waar op de locatie gebouwd mag worden. Andere benamingen voor dit model zijn het inlevermodel of het productieafsprakenmodel. Door de exacte afspraken die er gemaakt worden, kunnen bouwclaimmodellen onderling sterk verschillen. Als er bijvoorbeeld sprake is van een recht op afname van bouwrijpe kavels, dan ligt het afzetrisico bij de gemeente. Is er echter een plicht op afname van kavels, dan ligt dat risico bij de marktpartij. Afhankelijk van het soort afspraken zal de verwervingsprijs die wordt afgesproken tussen de gemeente en de marktpartij hoger of misschien zelfs lager zijn dan de oorspronkelijke verwervingsprijs. Het verst van de traditionele situatie af ligt het concessiemodel waarbij de gemeente vrijwel alles overlaat aan de private partijen. De gemeente heeft slechts een kaderstellende rol en de private partijen dragen de meeste risico's. Tussen deze twee modellen in ligt het joint-venturemodel, waarbij publieke en private partijen een gezamenlijke onderneming oprichten die verantwoordelijk is voor de ontwikkeling. De kern wordt gevormd door een gezamenlijke grondexploitatie. Dit model wordt ook wel het participatiemodel of het alliantiemodel genoemd, of gewoon de gezamenlijke onderneming. Een dergelijk model heeft Almere toegepast bij een gemengd bedrijventerrein. Als een smalle definitie van PPS gehanteerd wordt, met als kern dat er sprake moet zijn van een verdeling van kosten, opbrengsten en risico's, wordt vaak met het begrip PPS bedoeld dat het om een joint-venturemodel gaat. De hier genoemde samenwerkingsmodellen worden verder uitgewerkt in hoofdstuk 4 van het Handboek Grondbeleid Almere. Naast de hier genoemde ‘pure’ modellen kan er ook sprake zijn van een combinatie van de genoemde modellen. Ook binnen de modellen kunnen varianten optreden. Bij de beschreven driedeling wordt vooral gekeken of de grondexploitatie deel uitmaakt van de PPS, maar ook andere factoren kunnen variëren. Neem bijvoorbeeld het jointventuremodel (de smalle definitie van PPS), waarbij een gezamenlijke onderneming wordt opgericht. Voor die gezamenlijke onderneming kunnen verschillende rechtsvormen gebruikt worden. Verder zijn er per project verschillen in de partijen die participeren en in de mate waarin de partijen risicodragend participeren. Ook hoeft een samenwerkingsverband niet altijd betrekking te hebben op het hele proces of de hele

67

locatie. Het is mogelijk om slechts een deel van het proces door middel van samenwerking vorm te geven en regelmatig komt het voor dat de samenwerking niet voor het hele plangebied geldt, maar voor een of meer deelplannen. Relevant is in ieder geval om in relatie tot aanbestedingsregelgeving onderscheid te maken tussen de grondexploitatie en de vastgoedexploitatie. Een model waarbij de gemeente ook participeert in de vastgoedexploitatie (model Haverleij, ’s-Hertogenbosch) lijkt op basis van de huidige aanbestedingsregelgeving niet meer mogelijk. Per exploitatieplan, respectievelijk deelplan dient de gemeente tevoren te bepalen welk samenwerkingsmodel, c.q. welke variant van toepassing is en welke procesarchitectuur wordt gevolgd. De keuze hangt af van de voorgenomen bestemming, de aard van de actoren met wie de gemeente te maken krijgt, de mate waarin de gemeente zelf expertise kan en wil inzetten en de risico’s die de gemeente zelf kan en wil dragen. 6.2

Samenwerkingsovereenkomsten

Er bestaan drie verschillende overeenkomsten die door de gemeente met een projectontwikkelaar kunnen worden gesloten: - Een reguliere ontwikkelovereenkomst. - Een samenwerkingsovereenkomst. - Een realiseringsovereenkomst. In Almere spelen marktpartijen, corporaties en adviseurs wisselende rollen, afhankelijk van het soort opgave en de gewenste ontwikkelingsaanpak. Denk daarbij bijvoorbeeld aan het particuliere opdrachtgeverschap, de hoge kwaliteitseisen ten aanzien van de stedelijke bebouwing, het mede-opdrachtgeverschap door ontwikkelaars/corporaties en het stadscentrum van Almere. Corporaties worden op hun maatschappelijke taak aangesproken. In het verleden heeft de gemeente voor de selectie van marktpartijen een roulatiesysteem gehanteerd, waarbij iedere ontwikkelaar een keer aan de beurt kwam. In de laatste jaren is het duidelijk geworden dat de gemeente geen vluchtige verhouding met een marktpartij of corporatie wil hebben. De zogenoemde “hit en run” partijen zijn niet welkom in Almere. Daarmee wordt gedoeld op partijen die ontwikkelen en vervolgens ‘snel weg zijn’, soms na veel winst te hebben gemaakt. Het College van B&W vindt dat (een deel van) die winst in de kwaliteit van de woningen en woonomgeving geherinvesteerd moet worden (value capturing). Door middel van een tendersysteem, zoals in het Columbuskwartier in Almere Poort, kunnen partijen geselecteerd worden op kwalitatieve criteria. Als men zo de woningbouw en de openbare ruimte aanbesteedt, moet het functionele programma van eisen wel heel goed op orde zijn. De gemeente heeft een boek met kwaliteitseisen voor de openbare ruimte, waarop ruimtelijke ontwikkelingen gebaseerd moeten zijn. Bij elke selectie dient duidelijk te zijn met welk doel de gemeente selecteert. Per geval zal dus moeten worden bekeken in hoeverre zo’n boek met kwaliteitseisen noodzakelijk is voor de onderhavige ontwikkeling. Bij de selectie van het Columbuskwartier is dit boek niet gebruikt, maar zijn alleen een aantal noodzakelijke voorwaarden opgelegd. De betrokkenen moeten daar echter wel creatief mee kunnen omgaan om kwaliteit en variatie te kunnen creëren. Bij een aanbesteding mag geen strijd ontstaan met de Europese richtlijnen. Zo moeten de criteria vooraf bekend worden gemaakt; waardoor de keuze van partij veel meer een technische score is op criteria, dan een politieke keuze. Ook dient er een duidelijk onderscheid gemaakt te worden tussen de partijen die in beginsel in aanmerking komen 68

voor selectie en de selectie zelf waarin alleen de kwaliteit van het voorstel geldt. Het is hierbij niet mogelijk een partij uit te sluiten die in Almere alleen voor deze tender inschrijft en daarna (snel) elders weer in Europa aan de slag wil; dit is immers de expliciete bedoeling van deze regelgeving. Het voorstel van een dergelijke partij moet dan natuurlijk wel concurrerend zijn. Het gemeentebestuur waakt ervoor dat er via sluipende processen vormen van samenwerking ontstaan die niet via een transparante selectie tot stand zijn gekomen (zie paragraaf 3.6 van het Handboek Grondbeleid Almere). 6.3

Eisen waaraan de ambtelijke organisatie moet voldoen

Voorheen lag het primaat in de lijn en hielden ambtenaren zich aan algemene spelregels. Met de stap naar het primaat van de projectleiders is dit verminderd en is er een grote verscheidenheid ontstaan. Het risico is dat elke projectleider, die maar een beperkte binding heeft met de gang van zaken elders in de gemeente, op eigen wijze deze taak invult, waardoor de gemeente niet altijd als één partij optreedt. Het kan dus gebeuren dat een partij die in een project het vertrouwen van de gemeente beschaamt, in een ander project toch weer wordt binnengehaald. Dit zwakke punt is vanaf 2005 versterkt door de wijze waarop de verschillende projectorganisaties mandaat hebben gekregen om zelf zaken te kunnen regelen en het ontbreken van goede gemeentelijke kaders. Een gebrek aan coördinatie tussen de toenmalige directies van Poort, PBS en DSO heeft deze verscheidenheid mede in de hand gewerkt. Juist in het kader van de Schaalsprong is het profileren en het professionaliseren van de grondzakenfunctie binnen de ambtelijke organisatie van grote betekenis. Het gaat daarbij om een adequate kaderstelling van het grondbeleid en de operationalisering van de in deze Kadernota Grondbeleid Almere voorgestelde aanpak. Het gaat om de verwerving van gronden, de toepassing van grondexploitatiebegrotingen, exploitatieplannen en risicomanagement, om kostenverhaal en verevening en om het functioneel uitgiftebeleid, inclusief de toepassing van een selectief maatschappelijk erfpachtbeleid. Het gaat ook om de verbinding tussen schalen: de grondexploitatie op het niveau van ontwikkelingsgebieden, alsmede de verevening op het niveau van het stadsdeel en de gehele stad. En het gaat niet in de laatste plaats om risicoreserveringen, winstnemingen en het bewaken van het weerstandsvermogen op stedelijk niveau. De expertise op de hier genoemde terreinen dient te worden gebundeld in een nader te definiëren ambtelijke eenheid. Het gaat om expertise die nu deels afwezig is (b.v. risicomanagement), en deels verspreid is over de huidige Afdeling Grondzaken en die van de Projectorganisatie van uitleggebieden, bestaande stad en bedrijventerreinen. In deze ambtelijke eenheid wordt de relatie bewaakt tussen ruimtelijk beleid (facilitaire functie van het grondbeleid) en het financieel beleid, inclusief Financial control. Juist in het kader van de Schaalsprong is een rechtstreekse toegang vanuit deze ambtelijke eenheid tot het gehele College van B&W zeer gewenst. Voor de politieke aansturing zijn vooral de wethouder Ruimtelijke ordening en Wonen en de wethouder Financiën verantwoordelijk. Vanuit het grondbeleid zullen eisen worden gesteld aan het type informatie dat vanuit de relevante beleidssectoren wordt geleverd (Wonen, Economie, Milieu, Bestaande Stad Recreatie, Verkeer en Vervoer, Onderwijs etc.). Het zal in het algemeen moeten gaan om

69

programmatische informatie, passend in de programmeringsfase, zoals deze in de Almere-Matrix is opgenomen. Vanuit het grondbeleid zal kunnen worden aangegeven welke grondexploitatiegevolgen zijn te verwachten van sectorale claims, welke financiële risico’s hierbij optreden en aan welke tijdsconsequenties (onder meer vanuit juridische procedures geredeneerd) moet worden gedacht. Vanuit de directie Bestaande Stad, respectievelijk Stadsontwikkeling zullen de ruimtelijke consequenties moeten worden aangereikt. In het algemeen zal politieke prioritering en besluitvorming plaatsvinden (binnen B&W, respectievelijk de Gemeenteraad) uit een confrontatie tussen sectorale programmaclaims, ruimtelijke consequenties en alternatieven, financiële consequenties en risico’s bij ontwikkeling en beheer vanuit het grondbeleid. 6.4

Relatie van Kadernota Grondbeleid Almere met andere nota’s

Deze nota betreft een Kadernota. Voor tal van deelonderwerpen kunnen nadere nota’s worden uitgebracht. Nota’s die zouden kunnen aansluiten op deze Kadernota Grondbeleid zijn: 1. Uitwerking strategisch en anticiperend grondverwervingsbeleid en budget Bepaald moet worden welke strategie wordt gevolgd bij het verwezenlijken van het strategisch en anticiperend grondverwervingsbeleid, hoe dit beleid in de ambtelijke organisatie wordt ingebed, welke budgetten jaarlijks nodig zijn en welke opbrengsten (op termijn) mogen worden verwacht. 2. Indeling in exploitatieplangebieden Zodra de Structuurvisie van Almere Pampus en Almere Oost zijn vastgesteld, zullen besluiten moeten worden genomen over de indeling in exploitatieplangebieden en aan te houden spelregels voor kostenverhaal en kostenverevening (inclusief omslagen voor hoofdinfrastructuur e.d.). 3.

Locatie-ontwikkeling, vernieuwing en gezonde systemen: elektriciteit, gas, olie, water, telecom, afval Tijdens de locatie-ontwikkeling van nieuwe gebieden zullen de voorwaarden moeten worden gecreëerd voor gezonde systemen. Zo kan worden gedacht aan smart grids waarin de energievoorziening zowel top-down als bottom-up wordt gerealiseerd en afgerekend. Dit vergt nadere studie, ontwikkeling en pilots. 4.

Jaarlijkse Nota Grondprijsbeleid en Meerjaren Perspectief Grondexploitaties De Raad dient jaarlijks de Nota Grondprijsbeleid vast te stellen en dient ook jaarlijks een goed beeld te krijgen van het meerjarenperspectief van grondexploitaties. Hiervan is een concrete risico-managementparagraaf een vast bestanddeel. 5.

Jaarlijkse Gronduitgiftenota met omschrijving van gronduitgiftecategorieën in relatie tot richtprijzen Jaarlijks wordt het gronduitgiftebeleid geactualiseerd en geconcretiseerd. De relatie tussen functioneel grondprijsbeleid en residuele grondwaarde wordt verduidelijkt.

70

6.

Uitwerking functioneel gronduitgiftebeleid en maatschappelijk erfpachtstelsel voor sociale woningbouw en maatschappelijk vastgoed In nauwe relatie met (5) wordt het functioneel gronduitgiftebeleid geconcretiseerd en nader gespecificeerd. Aangegeven wordt welke erfpachtvoorwaarden worden gesteld, in het geval van sociale huur-, sociale koopwoningen en categorieën maatschappelijk vastgoed en welke alternatieve beleidslijnen (kunnen) worden gevolgd om de zelfde doelen te bereiken (= veiligstellen betaalbaarheid en toegankelijkheid van de opstallen op langere termijn). Relaties worden gelegd met de Woonvisie en met de prestatieafspraken met woningcorporaties. 7. Ruimtelijk Ontwikkelings Model Almere Ter vervanging/actualisering van het Users Manual Stedelijke Ontwikkeling wordt het Ruimtelijk Ontwikkelings Model Almere uitgewerkt, dat voortbouwt op de AlmereMatrix. 8. Voorstellen voor de aanpassing van de ambtelijke organisatie Het College van B&W zal met nadere initiatieven komen ter uitwerking van de functionele eisen die in paragraaf 6.3 zijn geformuleerd.

71

7.

LITERATUUR

ANWB, Natuurmonumenten, Staatsbosbeheer, Gemeente Almere, Gemeente Amsterdam, Provincie Flevoland, Provincie Noord-Holland, 2005, Toekomstvisie IJmeer. Naar een waterpark IJmeer binnen het wetland IJsselmeer, Amsterdam (Broese & Peereboom). AT Osborne, 2008, Strategische verwervingen Almere. Pilot noordelijke centrumrand, Utrecht (AT Osborne). Berenschot, 1999a, Ondersteuning bij de strategievorming van het Grondbedrijf Almere, Utrecht, 17 december. Berenschot, 1999b, De kwaliteit van het VINEX-proces, Utrecht (Berenschot). Berg, J.J., S. Franke en A. Reijndorp, 2008, Adolescent Almere. Hoe een stad wordt gemaakt, Rotterdam (NAi Uitgevers). Bertholet, P.M. en G.W. van der Wel, 1993, Samenwerkingsconstructies tussen gemeenten en marktpartijen in de woningbouw, Amsterdam. Bestuurlijke Commissie Randstad (BCR), 1999, Grondbeleid tussen particuliere beschikkingsmacht en overheidssturing, Utrecht (BCR secretariaatsnotitie). Beumer, P.T. en R. Alings, 2004, Tussentijdse winstneming bij grondexploitaties mogelijk, B&G, 31, nr. 2, februari: 14-16 Blitz, E., 1998, Grondbedrijf, een gemeentelijke kerntaak? Openbaar Bestuur, 8, nr. 6/7: 12-17. Boelhouwer, P.J., 1995, Evaluatie anti-speculatieregelgeving koopwoningen in Zoetermeer, Delft (OTB). Boon Communicatie Adviesbureau, 1997, Identiteit en Imago, verslag van een onderzoek naar de bedrijfspersoonlijkheid van het Grondbedrijf van de gemeente Almere, Rotterdam, juni. Buck Consultants International, 2008, Almere Inc. Economische visie Almere 2030+, Nijmegen (BCI). CEC, 2008, Public procurement: Commission closes infringement case against Germany concerning an urban development project in Flensburg, European Commission, Press release 5 June, 2008, IP/08/867, http://ec.europa.eu/community_law/index_en.htm. Centraal Planbureau, 1999, De grondmarkt. Een gebrekkige markt en een onvolmaakte overheid, Den Haag (Sdu Uitgevers). Commissie BBV, 2008, Notitie grondexploitatie, http://www.commissiebbv.nl/producten/notities

Den

Haag,

72

Dienst Stedelijke Ontwikkeling, 2002, Users Manual stedelijk ontwikkelingsproces, Almere (Gemeente Almere), 8 oktober. Dobbelsteen, A.A.J.F. van den, B. van der Grinten, A. van Timmeren en S. Veldhuisen, 2008, Energie potentiestudie Almere-Oost, Delft (TU Delft, Faculteit Bouwkunde), 28 april. Domeinen, 2008, Domeinen, partner in vastgoed. Dijkers, John, 2008, Financiële producten bij het ontwikkelingsproces, Almere (Gemeente Almere), 6 november. Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB), 1987, Stichtingskosten van woningen, Amsterdam (EIB). Economisch Instituut voor de Bouwnijverheid (EIB), 1994, Kwaliteit en prijs in de bouw, Amsterdam (EIB). Elzinga, L., 1998, Rapportage Grondbedrijf Almere, een speurtocht naar de informatiebehoefte van het concern, Almere, augustus. Evert, Gerard van, 2007, Ik bouw mijn huis betaalbaar. Een sociale koopregeling voor particulier opdrachtgeverschap in Almere, Almere (Gemeente Almere). Gemeente Almere, 2002, Woonbeleid Almere 2002. Almere, gemaakt om in te wonen, Almere (Gemeente Almere). Gemeente Almere, Dienst Stedelijke Ontwkkkeling, 2003, Structuurplan Almere 2010, met een doorkijk naar 2030, Almere (Gemeente Almere). Gemeente Almere, 2007, Economisch Actieplan Almere. Groei in goede banen!, Almere (Gemeente Almere). Gemeente Almere, 2007, Stadskaart Almere 2007, Almere (Gemeente Almere). Gemeente Almere, 2008a, Waardenkaart Almere-Oost, Almere (Gemeente Almere), augustus. Gemeente Almere, 2008b, Sociale Atlas van Almere 2008, Almere (Gemeente Almere). Gool, P. van et al., 1993, Onroerend goed als belegging, Culemborg. Graaf, B. de, 1995, Kwaliteit op lokatie. Kwaliteit en samenwerking, Den Haag. Greef, J.H. de, 1997, Het gevecht om het residu, Amsterdam. Groetelaers, D.A., 2004, Instrumentarium locatieontwikkeling. Sturingsmogelijkheden voor gemeenten in een veranderde marktsituatie, proefschrift, TU Delft, Delft (DUP Science).

73

Have, F. ten, R. Killeen, F. van Kuijck, H. van Rens en R. Jaspers, 2007, Gemeente governance grond(ig) beleid: Grondbeleid, grondexploitaties en grondbedrijven grondig bekeken, Rotterdam (Deloitte). Have, Frank ten, 2008, Financieel belang en financiële risico’s gemeentelijk grondbeleid steeds groter, B&G, 35, nr. 10, oktober: 28-20. Hazeleger, F. en J. Gadela, 1990, Methodische analyse van het grondgebruik. Hellendall, F., 2008, Nieuw in Amstelveen: erfpacht bij sociale woningbouw, B&G, 35, nr 11, november: 26-29. Heuvelhof, E.F. ten, 1993, Gedragsnormen voor overheden in horizontale structuren. Het alterneren van eenzijdige en meerzijdige vormen van sturing bij de toepassing van het principe ‘de vervuiler betaalt’, Den Haag (VUGA Uitgeverij). Keers, G.P. en S. Slootweg, 1994, Nieuwe samenwerking op oude locaties, Bouw, 49, nr. 22. Kleinepier, A., B. Needham, R. Verhage & P. van Geffen, 1999, Grondbeleid en de netwerkeconomie, Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, 80, nr. 6: 20-24. Kolpron Consultants, 1998, Grondbezit en grondverwerving op VINEXuitleglocaties, Rotterdam (Kolpron). Kolpron, 2000a, Kostenverhaal in grondexploitatie op VINEX-locaties, Rotterdam (Kolpron Consultants). Kolpron, 2000b, Analyse grondbedrijven op basis van jaarverslagen, Rotterdam (februari). Korthals Altes, W.K., 1998, Grondbeleid als marktinterventie, intreerede, Delft (TU Delft). Korthals Altes, W.K., 2000, Verschuivend grondbeleid van gemeenten: van kostenoriëntatie naar risicomanagement, in: H. Priemus en D.J. Dubbeling, ‘Hou je mond over de grond’. Grondbeleid en locatieontwikkeling na de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, Delft (DUP Satellite): 9-18. Korthals Altes, W.K. en B. de Graaf, 1998, Grondmarkten en ruimte voor economische dynamiek, Stedebouw en Ruimtelijke Ordening, 79, nr. 3: 40-46. Korthals Altes, W.K., S. Nieuwenhuizen, M. Stevens en N. Harkes, 2004, Organisatie van prestatie. Regie in de stedelijke ontwikkeling, Den Haag (VNG Uitgeverij), http://www.nicis.nl/kenniscentrum/binaries/kcgs/bulk/onderzoek/2004/9/236468.pd f Lans, Jos van der, 2007, Woonvisie Almere 2.0. Op weg naar 2030, Almere.

74

Luijten, Anne, 2008, Europese uitspraken géén bedreiging voor Nederlandse praktijk van gebiedsontwikkeling (interview met Arjan Bregman, Instituut voor Bouwrecht), Building Business, 10 (8): 30-33. Marlet, G.A., E.J. Bomhoff en L. van der Geest, 1999, Grip op grond, Dossier Economisch Statistische Berichten, 84, nr. 4233: D18-D22. Middelkoop, Gert, Jan Winsemius en Stephen Fung, 2006, Grondzakenfunctie Almere, Haarlem (Bureau Middelkoop), 19 januari. Ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, Ministerie van Economische Zaken, Ministerie van VROM, Ministerie van Financiën, Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Noordvleugelbrief. Samenhang in Ontwikkeling, Den Haag, augustus. Ministerie van Verkeer en Waterstaat/Rijksdienst voor de IJsselmeerpolders, 1984, Structuurplan Almere, Lelystad (RIJP). Ministerie van VROM, 2001, Nota Grondbeleid. Op grond van nieuw beleid, Den Haag (Ministerie van VROM). Needham, Barrie, 2000, Aspecten van ‘de ruimtelijke inrichting’ die een gemeente (c.q. provincie c.q. rijksoverheid) zou willen realiseren, die d.m.v. actief grondbeleid wel kan (via de gronduitgifte), en d.m.v. een bestemmingsplan niet kan, noch met andere publiekrechtelijke bevoegdheden, Nijmegen, 25 februari (notitie t.b.v. SER-werkgroep Grondpolitiek). Noordanus, Peter en Gerard Beukema, 2000, Pleidooi voor een pragmatische grondpolitiek, Socialisme & Democratie, 57, nr. 3: 148-155. Overwater, P.S.A., 1999a, Naar een sturend (gemeentelijk) grondbeleid, Den Haag (in opdracht van VNO-NCW, AVBB en Neprom). Overwater, P.S.A., 1999b, Onteigening en een beroep op zelfrealisatie binnen het kader van een nieuw sturend gemeentelijk grondbeleid, Agrarisch Recht, 59, nr. 12: 631-644. PriceWaterhouseCoopers, 2008, Een goede start. Boardletter 2008 aan de Raad van gemeente Almere, Amsterdam (PWC), 22 september. Priemus, H., 2000, Nederlands grondbeleid is toe aan heroverweging, Ruimte en Planning, 20, nr. 4: 295-302. Priemus, H. en D.J. Dubbeling, 2000, ‘Hou je mond over de grond’. Grondbeleid en locatieontwikkeling na de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, Delft (DUP Satellite). Priemus, H., en E. Louw, 2000a, Gemeentelijk grondbeleid. Regiefunctie bij de realisatie van ruimtelijk beleid, Delft (Delft University Press). Priemus, H., en E. Louw, 2000b, Huidig grondbeleid ontoereikend, Bouwmarkt, 40, nr. 10: 16-20.

75

Priemus, H., en E. Louw, 2000c, Grondbeleid: van monopolie naar marktwerking. Veranderingen in de grondposities van gemeenten, Stedebouw & Ruimtelijke Ordening, 81, nr. 6: 38-43. Raad voor het Openbaar Bestuur, 1999, Op het toneel en achter de coulissen. De regiefunctie van gemeenten, Den Haag (ROB). Rekeningcommissie Almere, 2001, In de grond van de zaak. Advies aan de gemeenteraad van Almere met betrekking tot de gronduitgiftesystematiek en financiële systematiek van het gemeentelijk grondbedrijf, Gemeente Almere, april. Rekenkamercommissie Almere, 2008, De winst van Almere Poort, Almere (Gemeente Almere), oktober. Sanders, F.M., 1998, Infrastructurele voorzieningen, Delft (TU Delft). Segeren, W.A. van en H. Hengeveld, 1984, Bouwrijp maken van terreinen, Delft (TU Delft). Steen, R. van der, 2000, Grondig beheerst, een studie naar een management controlesysteem voor het Grondbedrijf van de gemeente Almere, Almere, mei. STOGO, 1999, Klanttevredenheid Grondbedrijf Almere, Utrecht (Stogo), augustus. Stuurgroep Almere 2030, 2008a, Van bouwstenen naar drie alternatieven, Almere (Gemeente Almere), 23 oktober. Stuurgroep Almere 2030, 2008b, Ruimtelijke bouwsteen voor het bestaand stedelijk gebied, Almere (Gemeente Almere), 23 oktober. Stuurgroep Almere Oost, 2008, Drie ontwikkelingsstrategieën voor Almere Oost, Almere (Gemeente Almere), 23 oktober. Swets, H.L., 1993, De kosten-kwaliteitstoets, volkshuisvestingsinstrument, Delft (DUP).

analyse

van

een

Task Force Almere Pampus, 2008, Masterplan Almere Pampus, Almere (Gemeente Almere), 23 oktober. Tauw civiel en bouw bv, 1993, De grondproduktiekosten – index. Vooronderzoek, Deventer (Tauw). Terpstra, P., 1997, Facilitair Grondbeleid, Rooilijn, 30, nr. 3: 142-146. Terpstra, P.R.A., 2000, De spilfunctie van het grondbeleid voor de 5e Nota Ruimtelijke Ordening, B&G, 26, nr. 2: 26-30. Vereniging van Nederlandse Gemeenten, grondexploitatie, Den Haag (VNG).

1963,

Van

grondbeleid

naar

76

Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid, 1968, Grondkosten Woningbouw, Den Haag (VNG, Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid). Vereniging van Nederlandse Gemeenten en Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid, 1970, Grondkosten Bestemmingsplannen, Den Haag (VNG en Ministerie van Volkshuisvesting en Bouwnijverheid). Vereniging van Nederlandse Gemeenten, 1993, Van grondbeleid naar grondexploitatie: productiekosten en marktwaarde van bouwgrond, Den Haag (VNG). Visser, C., 2000, Grenzen aan gemeentelijk grondbeleid, Binnenlands Bestuur, nr. 3233: 18-21. Vriesman, C., 2000, Vragen over het grondbeleid in relatie tot het ruimtelijk beleid, in: H. Priemus en D.J. Dubbeling, ‘Hou je mond over de grond’. Grondbeleid en locatieontwikkeling na de Vijfde Nota Ruimtelijke Ordening, Delft (DUP Satellite). VROM-Raad, 2000, Het instrument geslepen. Voorstellen voor een herziene WRO en voor een betere kostenverdeling bij grondexploitatie. Advies 020, Den Haag (VROM-Raad). Vijver, O. van de, 2000, Gemeentelijke grondbedrijven, Binnenlands Bestuur, 21, nr. 13: 32-38. Werkgroep Knelpunten Woningbouw Rijnmond, 1978, Rapport van de WKWR, Rotterdam (WKWR). Wigmans, G., 1999, Op zoek naar sturing, Rooilijn, 32, nr. 2: 56-61. Wolff, H. de, 1998, De regiefunctie bij de ontwikkeling van bouwlocaties, Rooilijn, 31, nr. 2: 69-74. Wolff, H. de, 1999, Voorkeursrecht tussen regie en markt, Rooilijn, 32, nr. 10: 476-483. Wolff, H. de, 2008, Kostenverhaal en verevening: de instrumentele mogelijkheden, Syllabus cursus vastgoedeconomie voor de rijksoverheid, Delft (OTB).

77