juni 2013 DE GEMEENTE

juni 2013

DE GEMEENTE

ALS INNOVATIELAB Artikelenbundel over Innovatie door de Eerste Overheid

VOORWOORD

Op de algemene ledenvergadering van de VNG in juni 2006 presenteerde de commissie Toekomst Lokaal bestuur onder leiding van Theo Bovens onder de titel “Wil tot verschil” een pleidooi voor versterking van de gemeentelijke autonomie en meer differentiatie in de werkwijze en structuur van gemeenten. Dit pleidooi werd vervolgens door de commissie Gemeentewet en Grondwet onder leiding van Jozias van Aartsen uitgewerkt in een wetgevingsnota. Om gemeenten in staat te stellen de eerste overheid te zijn, adviseren Van Aartsen c.s. om grotere gemeenten te creëren met minder of zonder hulpstructuren, het lokaliteitsbeginsel in de Grondwet te verankeren en om het eigen belastinggebied uit te breiden. Van tijd tot tijd is het kennelijk nodig dat de gemeenten op hun strepen gaan staan. Dat zij de titel van eerste overheid claimen, is natuurlijk overbodig. De gemeente is dat per definitie, ze ontleent er haar bestaansrecht aan. Gemeenten hebben in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat de zelfstandige taak om in samenspraak met de bevolking snel en effectief in te spelen op nieuwe maatschappelijke problemen. En deze rol hebben zij steeds met verve gespeeld. Vele vernieuwingen vinden hun oorsprong in het lokaal bestuur, gemeenten zijn de innovatielaboratoria van het openbaar bestuur. Gemeenten zouden dat met meer zelfbewustzijn en nadruk mogen uitdragen. Dat voorkomt dat zij steeds in het defensief worden gedrukt in de rol van uitvoeringsloket, eerstelijnsvoorziening en frontlijnorganisatie van de rijksoverheid. Dan krijgen discussies over budgetten, inrichting en, vooral, schaal de overhand. Een hardnekkig verschijnsel, terwijl onderzoeken steevast uitwijzen dat gemeentegrootte nauwelijks van belang is voor het doelmatig, doeltreffend en democratisch functioneren van gemeenten. Iedere overheidstaak heeft zijn eigen optimale schaal, maar vooral: de totstandkoming en uitvoering van lokaal beleid is een samenspel tussen besturen, belangengroepen, maatschappelijke instellingen, uitvoeringsorganisaties, bedrijven en betrokken inwoners. Gemeenten lopen voorop in het ontwikkelen van nieuwe coproducties in het publieke domein om de kwaliteit van dit samenspel verder te ontwikkelen. BMC – inmiddels meer dan 25 jaar actief in het lokaal openbaar bestuur in Nederland – is daarin graag opnieuw uw partner. Ter gelegenheid van het VNG jaarcongres 2013 “Andere antwoorden: Innovatiekracht in gemeenten” delen we met plezier de inzichten uit onze praktijk die laten zien hoe gemeenten met schaarse middelen in samenwerking met maatschappelijke partners tot een maximaal probleemoplossend vermogen komen. En hoe zij onder andere op het gebied van zorg, participatie, ruimtelijke ordening en financiële sturing met vernieuwende oplossingen werken aan de toekomst.

Marco Kerstens managing partner bij BMC

2

DE GEMEENTE ALS INNOVATIELAB

INHOUD

2 Voorwoord Marco Kerstens 6

De gemeente als innovatielab Marcel Boogers

10 Steeds voorop in verandering: de gemeente als scharnier in transformatie Marcel Boogers Coen Derickx 13 Van bestuurskracht naar bestuurderskracht Marcel Boogers Roel Wever 16 “Het werkt via mensen, nooit via structuren” Interview met scheidend secretaris van Zwolle Oenze Dijkstra 19 Gemeenten en de kunst van het bekostigen Egbert van der Meer

Artikelenbundel over Innovatie door de Eerste Overheid

3

INHOUD

23 “We zijn gestopt met gesubsidieerd barbecueën” Interview met wethouder Jaap Kuin, Assen 26 Sociaal domein: innovatie tot op het bot Mohammed Essafi Caroline Mobach Frans Vos 30 Stedelijke ontwikkeling nodigt nieuwe middelen en inzet uit Marco Kerstens Ria Waarle 34 “Van plannen maken naar energie vrijmaken” Interview met Wethouder Barry Braeken, Heerlen 37 Naar meervoudige (netwerk)control Mark van Dam Herrie Geuzendam 40 De gemeente van de toekomst Coen Derickx Marcel Boogers 43

4

Colofon



5

De gemeente als innovatielab Gemeenten zijn de innovatielaboratoria van het openbaar bestuur. Op lokaal niveau, waar nieuwe maatschappelijke vraagstukken zich het eerst openbaren, hebben gemeenten met vernieuwend beleid en innovatieve sturings- en managementconcepten het openbaar bestuur steeds opnieuw bij de tijd gebracht. Hierin schuilt de kracht van het lokaal bestuur. Voorwaarde hiervoor is dat gemeenten zich zelfbewust opstellen tegenover andere overheden. Dat betekent meer ruimte nemen om te experimenteren en minder krampachtig omgaan met onderlinge verschillen. Pas dan kunnen innovaties tot bloei komen.

Marcel Boogers

Eerste, initiatiefrijke en innovatieve overheid Dat de gemeente tegenwoordig eerste overheid wordt genoemd, is eigenlijk overbodig. De gemeente is dat namelijk per definitie, ze ontleent hier juist haar bestaansrecht aan. Gemeenten hebben in onze gedecentraliseerde eenheidsstaat de taak om in samenspraak met de bevolking nieuwe lokale vraagstukken aan te pakken, zonder te hoeven wachten tot de rijksoverheid met oplossingen komt. Bij het bestrijden van maatschappelijke problemen van de industriële revolutie in de 19e eeuw, het oplossen van huisvestingsproblemen na de Tweede Wereldoorlog of het vinden van een antwoord op de integratievraagstukken die zich vanaf de jaren 1980 aandienden: gemeenten zijn steeds als eerste aan zet. Om maar enkele voorbeelden te noemen. Want ook voor ontwikkelingen als demografische krimp, de arbeidsmigratie van OostEuropeanen of de veranderde relatie tussen burger en overheid zijn op lokaal niveau de eerste oplossingen bedacht. De gemeente is daarom een initiatiefrijke en innovatieve overheid, waar de rijksoverheid een voorbeeld aan kan nemen en dat ook vaak doet.

6

Alle discussies over de schaal en taak van gemeenten, geven echter een ander beeld. Gemeenten zijn dan eerste overheid omdat zij loket van de rijksoverheid zijn, omdat zij het best in staat zijn om het rijksbeleid af te stemmen op lokale omstandigheden, of omdat zij als frontlijnorganisatie de bezuini-

gingskastanjes van de rijksoverheid het best uit het vuur kunnen halen. Deze eerste overheid is eigenlijk een eerstelijns-overheid, die volledig ten dienste staat van het Rijk. Als het voor het behalen van landelijke beleids doelen beter is dat taken naar gemeenten worden overgedragen, dan wordt

Inwoners, bedrijven en instellingen spelen een stevige rol bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken.


er gedecentraliseerd. Als het hiervoor nodig is dat gemeenten groter worden, dan wordt er gefuseerd. Veel ontwikkelingen die het lokaal bestuur de afgelopen decennia heeft doorgemaakt, zijn dan ook op nationaal niveau ingezet. Maar nog veel meer veranderingen hebben een lokale oorsprong: innovaties die nodig waren om adequaat in te kunnen spelen op veranderde omstandigheden en nieuwe opgaven. In veel opzichten is de gemeente het innovatielaboratorium van het openbaar bestuur.

Innovatieve ontschaling De meest in het oog springende verandering die het lokaal bestuur heeft ondergaan, is schaalvergroting. Van de 537 gemeenten die Nederland tijdens de eeuwwisseling telde, zijn er nu nog 408 over. Deze ontwikkeling kent een lange geschiedenis (bij de vorige eeuwwisseling lag het aantal gemeenten boven de 1100) en is nog niet ten einde. Hoewel de rijksoverheid formeel beslist over de gemeentelijke indeling, zijn veel gemeentelijke fusies geheel of gedeeltelijk door gemeenten geïnitieerd. Omdat stad en randgemeenten door agglomeratievorming tegen elkaar gegroeid waren, om lokale opgaven krachtiger aan te pakken, of om

De kwaliteit van het samenspel

nieuwe taken beter aan te kunnen. Soms gaat dat gepaard met hevige emoties, waarvan bestuurders en ambtenaren van de op te heffen gemeente meestal de voornaamste spreekbuis zijn. Standpunten over schaalvergrotingsoperaties hangen sterk af van de gevolgen voor iemands positie: ‘where you sit is where you stand’. Argumenten die verwijzen naar het belang van lokale identiteit, kleinschaligheid en democratische kwaliteit blijken in de praktijk net zo steekhoudend als redeneringen over doelmatigheid, professionaliteit en bestuurskracht. Alle angst- en wensbeelden over gemeentelijke schaalvergroting gaan namelijk uit van de gedachte dat het

Het aantal gemeenten in Nederland is per 2013 weer kleiner dan het voorgaande jaar. Doordat tien gemeenten gefuseerd zijn tot drie nieuwe gemeenten komt het totale aantal gemeenten op 408. Het gemiddelde aantal inwoners per gemeente neemt hierdoor toe van ruim 40 duizend tot bijna 41 duizend. In 2013 heeft een derde van de Nederlandse gemeenten minder dan 20 duizend inwoners, bijna de helft heeft tussen de 20 en 50 duizend inwoners. Er zijn nu 27 gemeenten met meer dan 100 duizend inwoners.

gemeentehuis het middelpunt van de lokale gemeenschap is, waar alle besluitvorming, uitvoering en dienstverlening samenkomt. Aangezien dit een misvatting is, dient het belang van schaal wat te worden gerelativeerd. Onderzoeken wijzen steevast uit dat gemeentegrootte nauwelijks van belang is voor het doelmatig, doeltreffend


en democratisch functioneren van gemeenten. Iedere overheidstaak heeft immers zijn eigen optimale schaal, maar vooral: de totstandkoming en uitvoering van lokaal beleid is een samenspel tussen besturen, belangengroepen, maatschappelijke instellingen, uitvoeringsorganisaties, bedrijven en betrokken inwoners. 

7

Europa

Provincie

Rijk

Gemeente

Rechtspersonen met wettelijke taak

Maatschappelijke organisaties

Markt

De burger

De kwaliteit van dit samenspel is vooral van belang; het bindend leiderschap van lokale bestuurders heeft hiervoor meer betekenis dan de schaal van het bestuur. Dat wil niet zeggen dat schaal en schaalvergroting helemaal irrelevant zijn. Het functioneren van beleidsnetwerken kan gebaat zijn bij schaalvergrotingen of schaalverkleiningen, afhankelijk van de vraagstukken die aan de orde zijn. In de praktijk gebeurt dat ook met intergemeentelijke samenwerkingsverbanden of met vormen van wijkgericht werken, waardoor gemakkelijk kan worden geschakeld tussen schalen zonder meteen de schaal van de gemeente aan te passen. Verlengd lokaal bestuur en verengd lokaal bestuur gaan hier hand in hand. Wat in Den Haag vaak als bestuurlijke drukte wordt aangemerkt, zijn in feite flexibele arrangementen om vraagstukken op verschillende schalen aan te kunnen pakken. Schaalvergroting is dus maar een beperkt deel van de ontwikkeling die gemeenten hebben doorgemaakt. In plaats daarvan kan beter gesproken worden van een innovatieve ontschaling, waarbij gemeenten het mogelijk

8

maken effectief te schakelen tussen schalen. Niet op aangeven van de Rijksoverheid, maar op eigen initiatief, als de omstandigheden dat verlangen.

Nieuwe bestuurs- en organisatiemodellen De grootste innovatiekracht hebben gemeenten tentoongespreid in de wijze waarop sturings- en organisatiemodellen bij de tijd zijn gebracht. Het lokaal bestuur heeft met nieuwe bestuurs- en managementconcepten steeds voorop gelopen in het openbaar bestuur. In de jaren 1990 was dat de invoering van het New Public Management en het bijbehorende BBI-instrumentarium (beleids- en beheersinstrumentarium), dat pas veel later en in beperkte mate bij de Rijksoverheid ingang vond. Al eerder – nog voordat dit bij grote landelijke projecten gebruikelijk werd – deden gemeenten ervaringen op met complexe publiek-private samenwerkingsverbanden. Ook politiekbestuurlijke vernieuwingen als referenda en interactieve (of participatieve) beleidsvormingsprocessen zijn op

lokaal niveau het eerste beproefd. Momenteel is de omslag naar een nieuwe taakverdeling tussen overheid en samenleving actueel, en ook nu lopen gemeenten voorop in het ontwikkelen van nieuwe coproducties in het publieke domein. In die coproducties spelen inwoners, bedrijven en instellingen een stevige(r) rol bij de aanpak van maatschappelijke vraagstukken. Soms op uitnodiging van de overheid, maar vaak ook op eigen initiatief: inwoners die samen met bedrijven en instellingen de handen ineen slaan om hun leefomgeving te verbeteren. Mensen die samen een dorpshuis ontwikkelen, een kinderboerderij bouwen, een dansschool voor gehandicapten starten, een zorgcoöperatie voor ouderen beginnen of zelf het openbaar groen in hun wijk beheren. Burgerinitiatieven, burgerkracht en samenredzaamheid zijn termen die in dit verband genoemd worden. Gemeenten hebben de laatste jaren steeds meer aandacht voor deze initiatieven. Naast ideële en ideologische motieven, spelen hierbij ook heel praktische bezuinigingsdoelstellingen. Los daarvan komen burgerinitiatieven


ook ‘spontaan’ op, en is het voor de overheid zaak om hiermee om te gaan. Gemeenten doen hiermee de eerste ervaringen op en wijzen daarmee de weg naar een fundamentele herziening van zorgen verzorgingsarrangementen.

Eenheid of verscheidenheid? Omdat de gemeente als eerste overheid ruimte heeft om eigen afwegingen te maken, lijkt het logisch te verwachten dat er verschillen zijn in de manier waarop gemeenten hun problemen aanpakken en taken vervullen. Het decentraliseren van Rijkstaken naar gemeenten zou moeten bijdragen aan maatwerkoplossingen en daarmee automatisch aan lokale verschillen. Toch is dat maar in beperkte mate het geval. In Nederland heerst immers een sterk gelijkheidsbeginsel, waardoor lokale verschillen als onrechtvaardig en als gemeentelijke willekeur worden beschouwd. Waarom gelden in de ene gemeente andere voorwaarden voor gehandicaptenvoorzieningen dan in de andere gemeente? Waarom zijn de parkeertarieven in mijn gemeente hoger dan elders in de regio? Als gemeenten op verschillende manieren invulling geven aan landelijk beleid of heel eigen keuzes maken in de vaststelling van gemeentelijk beleid, is dat vaak aanleiding voor vette krantenkoppen en Kamervragen waarin de minister om opheldering wordt gevraagd. De minister is immers verantwoordelijk voor het landelijke beleid dat aan

Verschillende parkeertarieven

bepaald, wordt impliciet een algemene norm gesteld wordt waaraan gemeenten moeten voldoen. De discussie in gemeenten gaat hierdoor veel meer over de manier waarop aan deze normen kan worden voldaan dan over de wijze waarop plaatselijke problemen het beste kunnen worden opgelost.

Naar een zelfbewuste gemeente

Tot een maximaal probleemoplossend vermogen komen gemeenten beslissingsruimte toekent. En als het om een autonome taak van gemeenten gaat, kan de minister altijd worden gevraagd landelijk beleid te ontwikkelen dat de gemeentelijke zelfstandigheid (en daarmee lokale variëteit) inperkt. De ruimte voor maatwerk en experimenten wordt verder beknot door beleidsmonitors en benchmarks. Omdat de criteria waarop gemeenten worden vergeleken en de criteria voor succes op landelijk niveau worden

De gemeente is als eerste overheid aan verschillende krachten onderhevig. Aan de ene kant worden de gemeente gezien als uitvoeringsloket, eerstelijnsvoorziening en frontlijnorganisatie van de rijksoverheid, aan de andere kant hebben gemeenten de zelfstandige taak om snel en effectief in te spelen op nieuwe maatschappelijke problemen. In die laatste rol zijn gemeenten de innovatielaboratoria van het openbaar bestuur en deze rol hebben zij steeds met verve gespeeld. Vele beleidsvernieuwingen vinden hun oorsprong in het lokaal bestuur. De volgende hoofdstukken geven verschillende voorbeelden die laten zien hoe gemeenten met schaarse middelen in samenwerking met maatschappelijke partners tot een maximaal probleemoplossend


vermogen komen. En hoe zij op het gebied van zorg, ruimtelijke ordening of financiële sturing met vernieuwende oplossingen werken aan de toekomst. Gemeenten zouden dat met meer zelfbewustzijn en nadruk mogen profileren als de ruimte voor maatwerk oplossingen of voor experimenten onder druk staat. Het zoeken van nieuwe oplossingen vraagt om ruimte voor experimenten. Met de lessen en leer ervaringen uit deze experimenten kunnen andere gemeenten en andere overheden later hun voordeel doen. Dat er later meer eenvormige oplossingen komen die tegemoetkomen aan het gelijkheidsbeginsel dat in Nederland voorop staat, is dan helemaal geen probleem, zolang gemeenten de ruimte hebben om zelf met nieuwe oplossingen voor nieuwe vraagstukken te komen. Om het verschil te kunnen maken, moeten lokale verschillen mogelijk zijn.  Prof. dr. M.J.G.J.A. Boogers is senior adviseur bij BMC en hoogleraar Innovatie en regionaal bestuur aan de Universiteit Twente [email protected]

9

Steeds voorop in verandering: de gemeente als scharnier in transformatie Gemeenten spelen een voortrekkersrol in maatschappelijke en politiek-bestuurlijke veranderingsprocessen. Vanuit historisch perspectief wordt dat beeld nog eens extra duidelijk. Dan blijkt dat gemeenten steeds een belangrijk scharnierpunt zijn in deze transformaties. De vernieuwingsagenda van gemeenten werpt dan ook een helder licht op de uitdagingen waar de overheid nu voor staat. Nu het accent verschuift van productie naar probleemoplossend vermogen, hoort daarbij een andere overheid en een gemeente die ook in deze transformatie de weg wijst. Marcel Boogers Coen Derickx

De ontwikkeling van de overheidssturing in drie fases In de manier waarop de overheidsrol door de tijd steeds is veranderd, zijn grofweg drie fases te onderscheiden. Voortbouwend op de BMC-publicatie ‘Grenzen bereikt: de noodzaak tot herontwerp van de beleidssystemen’ kunnen deze fasen als volgt worden gekarakteriseerd:

2009: Vergroten leefbaarheid oude wijken

10

Groei en ontwikkeling (1950-1975) In deze fase lag een sterke nadruk op het stimuleren en stroomlijnen van economische groei en op de opbouw van basisvoorzieningen. De verzorgingsstaat kreeg in deze periode zijn vorm. De economische groei bracht allerlei verdelings- en herverdelingsvraagstukken met zich mee, die werden opgelost in verzuilde maatschappelijke en politieke kaders. De interactie met

de overheid vond plaats via intermediaire organisaties zoals politieke partijen en vakbonden, die zo publieke en politieke agenda’s op elkaar afstemden. In deze groei- en opbouwfase trok de centrale overheid de regie naar zich toe. Gemeenten richtten zich op het produceren en uitvoeren van landelijk vast gestelde verzorgingsarrangementen.

Consolidatie en vervolmaking (1975-2000) Toen de grenzen van de groei begin jaren 1970 in zicht kwamen, verschoof het accent naar consolidatie en vervolmaking. Er kwam een sterke nadruk te liggen op het verbeteren van de doelmatigheid van de overheid: door ombuigingen, privatisering en prestatiesturing. De verdelingsvraagstukken die hiervoor nog centraal stonden, maakten plaats voor optimaliseringsvraagstukken. Een extra opgaaf daarbij was hoe te differentiëren naar steeds heterogener wordende doelgroepen. Omdat verzuilde kaders erodeerden, werd met inspraak en andere vormen van burgerparticipatie gezocht naar nieuwe vormen om publieke en politieke agenda’s bij elkaar te brengen. In gemeenten waren deze omwentelingen het duidelijkst zichtbaar: met interne reorganisaties, bezuinigingen, privatiseringen, PPS-constructies en burgerparticipatie-projecten optimali-


seerden zij hun vermogen om nieuwe maatschappelijke vraagstukken aan te pakken. Die nieuwe vraagstukken kwamen ook voort uit de consolidatie en vervolmakingsfase waarin de samenleving zich toen bevond: de noodzaak om de leefbaarheid van de in de eerdere periode gegroeide (stads-) wijken te verbeteren. Het was de tijd van stadsvernieuwing, wijkgericht werken en de aanpak van migratie- en integratievraagstukken.

Privatisering Rijksoverheid

Decentralisering

Bedrijven

Pres tatie stur in

g

Prestatiesturing Gemeenten, provincies

Maatschappelijke organisaties, instellingen en ZBO’s

Spreiding van overheidstaken vanaf de jaren negentig

Transformatie en vermaatschappelijking (2000-heden) De economische crisis die zich vanaf de eeuwwisseling langzaam uitbreidde, maakt draconische overheidsbezuinigingen noodzakelijk die zonder een fundamenteel andere overheidsrol niet te realiseren zijn. Sturing vindt hier plaats vanuit schaarste. Een andere reden om de verhouding tussen overheid en samenleving ingrijpend te veranderden, zijn veranderingen in de samen leving zelf. Burgers zijn niet alleen kritischer en mondiger geworden, maar ook beter in staat om zelf – samen met andere burgers, instellingen en bedrijven – het initiatief te nemen om maatschappelijke voorzieningen te creëren of om de kwaliteit van de leefomgeving te verbeteren. Het bestuur vermaatschappelijkt, zelfsturing staat centraal. Niet alleen in gemeenten, maar ook daarbuiten. Overheidssturing is ook op deze grotere schaal steeds meer netwerksturing geworden: overheidsbeleid komt tot stand in complexe netwerken van besturen, instellingen en bedrijven op verschillende schaalniveaus. Gemeenten (en vooral steden) hebben vaak een centrale rol in het opbouwen en onderhouden van deze netwerken. De vernieuwende bijdrage van het lokaal bestuur ligt niet in de

Bron: CBS, 2010.

kwaliteitsverbetering van het overheidshandelen, maar in het vergroten van het probleemoplossend vermogen van de samenleving. Dat doen gemeenten door relevante partners in vitale coalities bij elkaar te brengen en waar nodig te ondersteunen.

Agenda voor de toekomst Er zijn vier verschillende transformatiethema’s te onderscheiden waarin gemeenten een leidende rol hebben en die de lokale beleidsagenda’s de komende bestuursperiode zullen bepalen.

Nieuwe schaarste Publieke doelstellingen worden steeds vaker gerealiseerd in publiek-private arrangementen (‘private for nonprofit’) en maatschappelijke allianties waarin de overheid nauwelijks nog een rol speelt. Deze beweging wordt ingegeven door beleidsinhoudelijke en financiële perspectieven. Collectieve financiering wordt aangevuld met maatschappelijk kapitaal dat afkomstig is uit inzamelingen voor goede doelen, uit private fondsen, of uit ‘crowdfunding’. In beginsel is er geen enkele belemmering om de private sector veel

meer te betrekken bij de ontwikkeling van publieke voorzieningen. Door het bedrijfsleven in te schakelen en te verbinden met de publieke zaak via een nieuw sociaal contract (‘social return on investment’ ) ontstaat er aanvullende financiering voor een nieuwe collectieve, publiek-private sector. De samenleving spreekt bij monde van de overheid het bedrijfsleven nadrukkelijk aan op deze vorm van maatschappelijk verantwoord ondernemen. De bijdrage van ondernemingen aan het publieke domein helpt ook bij de oplossing van het probleem dat gemeenten, als gevolg van demografische ontwikkelingen en door de opbouw van hun personeelsbestand, te kampen krijgen met gebrek aan competente medewerkers. Ook outsourcing (uitbesteden) biedt hier veel mogelijkheden.

Mens en maatschappij De nieuwe arrangementen die zo ontstaan, gaan uit van het zelforganiserend vermogen van mensen en ze faciliteren dit ook. De nieuwe arrangementen versterken de uitvoeringskracht door nadrukkelijk eindgebruikers in te schakelen, 

Achtergrond verandering

Sturings vraagstuk

Democratische verbinding

Lokale vernieuwing

Groei

(Her-)verdeling

Intermediairen

Verzorging

1975-2000 Consolidatie en vervolmaking

Beheersing

Optimalisering

Participatie

Kwaliteitsverbetering

2000-heden Transformatie en vermaatschappelijking

Schaarste

Organisatie

Partnerschap

Probleemoplossing

Periode 1950-1975 Groei en ontwikkeling

Ontwikkeling van overheidssturing


11

met volledige erkenning van allerlei verschillen tussen die gebruikers, bijvoorbeeld naar levensfase. Hierdoor ontstaat een intensieve wisselwerking tussen de individuele mogelijkheden, de aanwezige capaciteiten en de belemmeringen in de omgeving van eind gebruikers van zorgarrangementen. Bij die nieuwe arrangementen zijn vervolgens vragen aan de orde als: • Wordt het probleemoplossend vermogen van burgers goed aangesproken? • Wordt de juiste prikkel voor activering en participatie van burgers vastgesteld? • Voldoet het programma aan de eis van de wisselwerking tussen eind gebruiker en professional? • Wordt het programma op het terrein van productie en proces doelmatig georganiseerd en bestuurd?

Omgeving De verstedelijking werkt door. Terwijl we een economische en culturele concentratie van voorzieningen zien in stedelijke netwerken, doet zich verschraling en krimp voor in het landelijk gebied. Nadat de overheid zich jarenlang heeft geconcentreerd op de groei van de bebouwde omgeving, is door tekort aan financiële middelen nu een omslag nodig. De beperkte mogelijkheden tot voortgaande uitbreiding van voorzieningen vraagt erom de aanwezige capaciteit creatief te benutten, bijvoorbeeld door via herbestemming de vitaliteit te vergroten. We moeten accepteren dat groei niet langer vanzelfsprekend c.q. mogelijk is. Processen van schaalvergroting in en rond grote steden als economische kernzones gaan gelijk op met het zogenoemde donutmodel. Welvarende suburbs komen tot stand, oude wijken dreigen te verpauperen. Bedrijvigheid en entertainment concentreren zich in stadscentra en stadsranden. De ruimtelijke en economische ontwikkelingen, de concentratie van voorzieningen in de stedelijke centra en de krimp in meer perifeer gelegen gebieden vragen om samenhangende beleidssystemen. De economische, sociale en culturele werelden komen samen met nieuwe creatieve verbindingen, slimme toepassingen van de bestaande fysieke voorraad en het voorzieningenaanbod.

12

Ruimtelijke ordening, verworden tot een enigszins hautain facet van overheidsingrijpen, wordt weer expliciet dienend aan een groter en breder belang.

Bestuur en samenleving De prominente overheidsaanwezigheid op een aantal gebieden gaat gepaard met complexe regelgeving en mechanismen voor sturing en controle. Deze moeten worden afgebouwd of omgevormd. Zeker op die terreinen waar financiële sturing minder wordt, moet de overheid zich laten gelden met heldere regels en strakke handhaving. De overheid gaat een prominentere rol krijgen als marktmeester, met private en publieke partijen die op hetzelfde speelveld hun diensten aanbieden. Verder ontstaat een samenspel tussen burgers en maatschappelijke organisaties dat is gericht op de aanpak en oplossing van maatschappelijke opgaven. Dit samenspel zal steeds meer de bepalende factor zijn voor overheidsbemoeienis. Die dynamiek is noodzakelijk om aan te sluiten op de vragen van de zelfredzame, maatschappelijk actieve burger. Een ander kenmerk van een nieuwe overheid is dat de beleidsuitvoering op grotere afstand komt van de directe bestuurlijke aansturing. De uitvoering heeft voldoende ruimte nodig om het samenspel te organiseren. Dat betekent dat de politiek zich nog sterker richt op haar kaderstellende verantwoordelijk-

heid. De politiek stuurt de overheid op het bereiken van gewenste maatschappelijke effecten. Bij de genoemde transformatieprocessen passen op zichzelf geen structuurdiscussies. Waar openbaar besturen steeds meer tot stand komt in allianties tussen overheden, bedrijven, instellingen en inwoners, is de wijze waarop de overheid is georganiseerd van ondergeschikt belang. Toch is het goed voorstelbaar dat ieder transformatieproces een eigen dynamiek met zich meebrengt die uiteindelijk ook de bestaande institutionele verhoudingen, die we kennen als het Huis van Thorbecke, ter discussie stelt. Als er horizontale beleidssystemen komen, gegroepeerd rond leef gebieden en levensfasen van mensen, dan heeft dat op termijn consequenties voor de toedeling van taken en bevoegdheden aan overheden en daarmee ook voor de bestuurskracht van gemeenten. 

prof.dr. M.J.G.J.A. Boogers is senior adviseur bij BMC en hoogleraar Innovatie en regionaal bestuur aan de Universiteit Twente [email protected] C.L. Derickx MBA is senior adviseur bij BMC [email protected]

Mens en maatschappij

Nieuwe schaarste

Differentiatie van eindgebruikers

Personeelstekorten, minder publieke middelen en natuurlijke hulpbronnen

• Nieuwe arrangementen • Antwoord op vragen in verschillende leeftijdfasen • Potentieel aanspreken

• Sociaal contract • Outsourcen • Publiek-private symbiose

Zelforganiserend vermogen: • duurzaamheid • uitvoeringskracht

Omgeving

Bestuur en samenleving

Concentratie kerngebieden, tweedeling, krimp

Thorbecke in revisie, eenzijdige verticale sturing ineffictief

• Creatieve verbindingen • Hergebruik en herbestemming • Alternatief voor groeifilosofie

• Netwerksturing • Horizontalisering • Van regelen naar regulering

Uit “Grenzen bereikt”, BMC.


Van bestuurskracht naar bestuurderskracht Bij het vaststellen van de bestuurskracht van gemeenten en bij pogingen om die bestuurskracht te vergroten, wordt meestal sterk gelet op het management en de organisatie. Bestuurderskracht is echter minstens even belangrijk: de wijze waarop en de mate waarin bestuurders in staat zijn tot een goed samenspel met gemeenteraad, ambtelijk apparaat en maatschappelijke partners. Schaalvergroting van gemeenten kan de bestuurskracht vergroten, maar gerichte professionalisering van lokale bestuurders heeft waarschijnlijk meer effect.

Marcel Boogers Roel Wever

Bestuurskracht niet eenduidig Bestuurskracht is een belangrijke voorwaarde voor het voortbestaan van gemeenten. De uitslag van een bestuurskrachtonderzoek wordt dan ook vaak met veel spanning tegemoet gezien. Daarbij komt dat een bestuurskrachtonderzoek uit een groot aantal verschillende elementen bestaat, waardoor het voor gemeenten vooraf nooit helemaal duidelijk is welk aspect de doorslag zal geven in de uiteindelijke beoordeling. Bestuurskracht is een breed begrip, dat zowel de kwaliteit van de taakvervulling en dienstverlening omvat, als de mate waarin de gemeente in staat is de eigen ambities te realiseren. Omdat gemeentelijke taken en diensten in belangrijke mate door het rijk worden bepaald, gelden op dit punt voor alle gemeenten ongeveer dezelfde maatstaven. Voor het realiseren van eigen ambities ligt het echter allemaal ingewikkelder. Dat maakt het veel lastiger om eenduidige uitspraken te doen over de bestuurskracht van gemeenten. Het gaat namelijk niet alleen om het realiseren van

die ambities, maar ook om de vraag of die ambities goed aansluiten bij de maatschappelijke opgaven waar de gemeente voor staat en of er ook geluisterd is naar de wensen en opvattingen van inwoners. En of de gemeentelijke ambities wel kunnen worden waargemaakt door de eigen organisatie. Te ambitieuze gemeenten zijn dus vanzelf

verbanden. Niet alleen voor taakuitvoering en dienstverlening, maar vooral voor het aanpakken van maatschappelijke opgaven. Het is daarom lastig een goed onderscheid te maken tussen de bestuurskracht van een gemeente en de bestuurskracht van lokale en regionale netwerken.

Stabiliteit in het netwerk en leiderschap op nummer één

Zijn de ambities adequaat en realistisch?

minder bestuurskrachtig. Wat het nog ingewikkelder maakt, is dat de bestuurskracht van een gemeente in sterke mate afhangt van de relaties met lokale en regionale partners, zoals buurgemeenten, woningcorporaties, onderwijs- en zorginstellingen, kennisinstituten, sportclubs, buurtverenigingen en andere maatschappelijke


Goed kunnen opereren in lokale en regionale netwerken is van essentieel belang voor de bestuurskracht van gemeenten. Dat blijkt uit een metaanalyse van 50 bestuurskrachtonderzoeken die BMC een aantal jaar geleden in opdracht van BZK heeft uitgevoerd. Hiervoor is het nodig dat het gemeentebestuur de regie heeft, aanstuurt, een strategische visie heeft en een stevige rol neemt tegenover medeoverheden en maatschappelijke partners. Politieke stabiliteit is een belangrijke voorwaarde om een krachtige rol te kunnen spelen in netwerken. Niet alleen omdat politiek instabiele gemeenten onbetrouwbare 

13

De wethouder van Sittard-Geleen ziet zich in de raadszaal geconfronteerd met een volle publieke tribune, tegen een eventuele sluiting van een basisschool.

onderhandelingspartners zijn, maar ook omdat stabiliteit nodig is om strategische keuzes te kunnen maken. Ook de aanwezigheid van goede bestuurders heeft grote invloed op bestuurskracht. Zwakke bestuurders zonder visie en bindend vermogen zullen nooit in staat zijn met mede overheden en maatschappelijke partners vitale coalities te smeden rond strategische opgaven. Op de lijst van factoren die bijdragen aan bestuurskracht staan een stabiele netwerkrol en leiderschap niet voor niets op de eerste en tweede plaats. Pas daarna volgen de financiële situatie van de gemeente, het vermogen om maatschappelijke opgaven te vertalen naar strategie en beleid, de interactie met de samenleving en de aansturing en kwaliteit van de ambtelijke organisatie.

Kleine gemeente kan ook daadkrachtig zijn Dat de aansturing en kwaliteit van de ambtelijke organisatie maar een beperkte invloed heeft op bestuurskracht, wordt bevestigd door het empirische ge-

14

geven dat er geen directe relatie bestaat tussen schaalgrootte en bestuurskracht. Wel loopt een kleine gemeente door de kwetsbaarheid van een kleine organisatie eerder het risico op problemen met bestuurskracht dan een gemeente met meer dan 50.000 inwoners, maar die zwakte wordt in de praktijk vaak gemakkelijk gecompenseerd. Als een kleine gemeente haar opgaven goed vaststelt, een strategische visie voor de lange termijn heeft, en bovendien een stabiel bestuur heeft en goed samenwerkt met andere overheden om haar taken en dienstverlening uit te voeren, staat niets daadkrachtig bestuur in de weg.

Versterking van politiekbestuurlijke samenspel, rolzuiverheid en rolbewustzijn Hoe belangrijk de stabiliteit van het lokaal bestuur ook moge zijn voor de bestuurskracht van gemeenten, de praktijk is er één van onvrijwillig vertrekkende burgemeesters, vallende wethouders en bestuurlijke en ambtelijke crises. Nieuwe bestuurlijke opgaven en de toenemende druk tot bezuinigingen zullen deze instabiliteit

gemakkelijk kunnen versterken, zeker in het licht van de veranderde politieke constellatie in gemeenten. Nieuwe bestuurlijke opgaven vergroten de politieke druk om te presteren, terwijl de politieke steun om die opgaven te realiseren door de politieke versnippering van gemeenteraden minder vanzelfsprekend is. Bezuinigingen brengen lastige keuzes met zich mee, waarvoor het nu minder eenvoudig is politieke meerderheden te vinden. Daarbij komt, dat nieuwe taken en bezuinigingen het noodzakelijk maken om te werken aan nieuwe arrangementen tussen gemeentebestuur, inwoners, maatschappelijke organisaties, bedrijven, instellingen en regionale partners. Onderzoek van BMC naar de achtergronden van bestuurlijke problemen rond vallende wethouders en burgemeesters maakt duidelijk dat het nodig is om stevig in te zetten op het versterken van het politiek-bestuurlijke samenspel in gemeenten. Een inventarisatie naar de behoefte aan professionalisering onder lokale bestuurlijke ambtsdragers laat zien dat hun opleidingswensen precies op dit terrein liggen. Meer concreet


Kwadrantenmodel” van plan naar beweging

gaat het om de versterking van rol zuiverheid en rolbewustzijn, conflict management en het vergroten van zelfreflectie en politieke gevoeligheid. Daarnaast werd ook een andere professionaliseringsbehoefte genoemd: een betere selectie en voorbereiding van lokale ambtsdragers op de specifieke rol die zij in het lokaal bestuur gaan vervullen.

Professionalisering Lokale ambtsdragers willen dus vooral hun eigen rol versterken in het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie. Hoewel er al in enige mate in deze behoefte wordt voorzien, is voor een verdere profes sionalisering van het politiek bestuurlijke samenspel meer afstem ming en overleg nodig tussen de beroepsverenigingen van wethouders, burgemeesters, secretarissen,

raadsleden en griffiers over de wijze waarop zij de ondersteuning van hun beroepsgroep willen inrichten. Om wethouders te leren met een kritische gemeenteraad om te gaan, kan het bijvoorbeeld nodig zijn te weten op welke manier gemeenteraadsleden in hun opleidingen zo’n kritische rol wordt bijgebracht. Daarnaast zou de politieke sensitiviteit versterkt moeten worden. Deze dimensie wordt in veel huidige cursussen onvoldoende aangeboden. Alle betrokkenen bij gemeenten weten dat gezag minder vanzelfsprekend is dan vroeger: je moet het meer dan ooit verdienen met wie je bent en hoe je overkomt. Bestuurders en medewerkers stellen zich dan ook dezelfde vragen. Hoe lees je het krachtenveld? Op welk moment voor de vergadering worden de kaarten geschud en door wie? Hoe sla je de


goede toon aan? Hoe masseer je krachten in de goede richting? Hoe werk je samen in het proces om te komen tot coalitie en oppositie? Hoe schakel je tussen verschillende stijlen, al naar gelang de opgaven en omstan digheden? In plaats van een apart professionaliseringsaanbod voor burgemeesters, wethouders, raads leden, ambtenaren en anderen, is ter versterking van het politiekbestuur lijke samenspel voor alle doelgroepen juist een meer op elkaar afgestemd professionaliseringsaanbod nodig. Prof.dr. M. Boogers is senior adviseur bij BMC en hoogleraar Innovatie en regionaal bestuur aan de Universiteit Twente [email protected] Drs. R. Wever is managing partner bij BMC [email protected]

15



“Het werkt via mensen, nooit via structuren” Groei naar samenwerking “In 2002 hebben we de grote gemeentelijke herindeling in deze provincie gehad. Wij hebben vervolgens zo’n 15 gemeenten uitgenodigd om eens vrijblijvend te verkennen waar onze raakvlakken lagen. Denk aan economie, werkgelegenheid en winkelgedrag en de activiteiten en achtergronden op het gebied van cultuur en vrijetijdsbesteding. Vanuit Zwolle hadden wij altijd al een goede verhouding met andere gemeenten.” Het lichte samenwerkingsverband, tot stand gekomen met ondersteuning vanuit BMC, groeit geleidelijk in intensiteit. Dijkstra: “We willen de opgebouwde infrastructuur van de samenwerking van de opgeheven regio IJssel-Vecht niet weggooien. Inmiddels zijn we met 17 gemeenten, ook over de grens met Flevoland, Gelderland en Drenthe. Of dat een probleem is? Misschien voor de bestuurders, maar de burgers hebben er geen enkel probleem

16

mee. Zij willen gewoon hun belangen goed geregeld hebben. Het tempo ligt op de verschillende beleidsterreinen verschillend; we hebben net een con venant gesloten voor economie en mobiliteit. Ook hebben we het eerste socialepijleroverleg georganiseerd, mede op grond van de bekende ‘brief van Plasterk’, die ook in deze regio veel ‘reuring’ heeft veroorzaakt.”

Organisch, van binnenuit De groei van de samenwerking in de wijde regio rondom Zwolle is organisch, er is slechts een heel klein programmabureautje, dat hooguit als katalysator werkt. Dijkstra: “Wij staan er als trekkende gemeente ontspannen in: we zijn niet armlastig, niet arrogant en we schermen niets af. We leggen niets op, de wil tot samenwerken moet vanuit de bestuurders en medewerkers zelf komen. Die filosofie ligt ook aan de basis van ons eigen HR-beleid en daarmee hebben we binnen gemeenteland

furore gemaakt. Het is voor iedereen op internet te vinden met alle ins en outs. We horen dan ook dat het her en der integraal wordt overgenomen en dat vinden we uitstekend. Wat binnen onze eigen organisatie geldt, geldt ook voor de samenwerking met verwante gemeenten en andere partijen: het begint bij mensen en niet bij structuren. Wij vinden het allemaal erg belangrijk dat iedere gemeente de eigen verantwoordelijkheid blijft behouden. Leren regionaal te denken moet van binnenuit in elke organisatie gewild en gevoed worden, dan beklijft het veel beter. Het gaat om ‘waarderend veranderen’.”

Perceptie eerste overheid De HR-filosofie is voor Oenze Dijkstra een leidend motief, ook bij zijn beschouwing over de inzet van het huidige kabinet. “Het is toch gemeengoed geworden dat je de medewerkers zelf bij veranderingen moet betrekken om draagvlak te krijgen voor andere werk-


“Samenwerkingsverbanden zijn nooit uniform. Met verschillende gemeenten kun je op verschillende agenda’s samenwerken: jeugdzorg vergt een andere schaal dan maatschappelijke ontwikkeling. Wanneer je al de weg naar samenwerking bent opgegaan, hoe dan ook, moet je nooit de opgebouwde relaties en werkvormen weggooien omdat het opeens weer anders moet.” Oenze Dijkstra kijkt aan de vooravond van zijn vertrek als gemeentesecretaris van Zwolle terug en vooruit. De opstelling van de gezamenlijk gemeenten tegen het kabinet, dat vooral koerst op opgelegde structuur, valt hem wat tegen. Gemeenten boeken succes op basis van menselijke betrokkenheid, niet door structuur. Dijkstra illustreert zijn visie aan de hand van de situatie in zijn eigen Zwolle.

INTERVIEW wijzen. Dat zou het Rijk ook bij de gemeenten moeten doen. Investeren in betrokkenheid levert altijd winst op, in niveau en motivatie. Het lijkt wel of ze daar op het ministerie nog nooit van gehoord hebben.” Dijkstra vindt grotere en sterkere gemeenten geen slecht idee. “Helaas is er nog te veel bestuurlijke drukte bij de gemeenten: iedereen wil de eigen identiteit benadrukken. Hoewel het beter samenwerken is met 5 à 6 stevige gemeenten dan met 17 kleinere, is die grens van 100.000 inwoners belachelijk. Ik had overigens gedacht dat de gezamenlijke gemeenten via de VNG veel feller zouden hebben gereageerd op de instructies van het kabinet”, schampert Dijkstra. “Vier overheidslagen zijn te veel, dat vind ik ook. Europa, Rijk, provincies, gemeenten: het is wenselijk om daarin te schrappen, als de perceptie van de eerste overheid – dichtbij de burger – daarbij maar als uitgangspunt dient. Maar ik geloof trouwens niet dat ik dat nog meemaak.”

Meer systemen afstemmen De logische stap van samenwerken op dienstverlening door standaardisering hebben we hier al gezet, net als veel andere gemeenten. Maar het moet verder. Ook de financiële systemen zouden beter op elkaar moeten worden afgestemd, anders lukt het niet om gegevens uit te wisselen. De VNG mag daar wat mij betreft wel actiever in zijn. De ontwikkelingen met KING zijn

hoopgevend, maar al met al gaat ’t langzaam. Top down-maatregelen zijn niet de verkieslijke weg, dus gaat het meer om faciliteren, initiatieven begeleiden. Gericht kijken naar waar de verschillen moeten blijven bestaan en waar efficiënt delen van systemen wenselijk is. Vervolgens leren van elkaar en gewoon dóen. We moeten wel zelf de hanschoen oppakken om voortvarend samen te werken wanneer we bezwaar hebben tegen de opgelegde fusies tot gemeenten boven de 100.000 inwoners.”

Van de tribune afkomen Over de drie decentralisaties zegt Oenze Dijkstra: “Dat is een majeure operatie. Straks betreft de helft van de gemeentelijke begroting zo’n beetje de sociale pijler. Dat dwingt tot een nieuwe doelgroepenbepaling. Ik hoop dat de betrokken instellingen daar actief over meedenken, zij moeten in de nieuwe setting ook hun maatschappelijke verantwoordelijkheid nemen. Wij plukken nu de vruchten van ons initiatief, al in 2006, onder de naam ‘Samen maken we de stad’. We werken met allerlei organisaties aan kennisdeling. Niet alleen in de welzijns- en zorgsector en met corporaties, maar ook met de hogeschool Windesheim en de twee ROC’s, met zorgorganisaties en de Isala Klinieken èn met het bedrijfsleven. We hebben hier grote ondernemingen zoals Wehkamp, Scania, Abbott. We kunnen elkaar veel leren, waar iedereen


wijzer van wordt. Al die instellingen en bedrijven moeten van de tribune afkomen en de beweging helpen creëren. Ik wil niet zeggen dat de overheid terug moet naar de oorspronkelijke nachtwakerstaken, maar het aantal functies dat de overheid kan vervullen wordt minder, of liever: anders. De burgers moeten worden gefaciliteerd om te voldoen aan hun opvattingen en behoeften. Dat geldt zelfs voor de functie veiligheid, of ‘community-safety’. De burger heeft de verantwoordelijkheid zelf te bekijken wat hij kan doen en niet bij elk wissewasje een overheidsinstantie inschakelen.”

‘Beginspraak’ Hoe krijg je de burger in die stand? Dijkstra: “Het is een attitude die wij ons al geruime tijd geleden hebben aangeleerd. Wij hebben hier de term ‘beginspraak’ uitgevonden: eerst inventariseren wat de burger wil en dan pas plannen maken. Die benadering krijgt nu nog meer nadruk. Gelijktijdig werken we heel gericht aan een ander type ambtenaar, waarvoor we hun zelfoplossend vermogen benutten. Enkele trainees hebben het initiatief genomen om kruisbestuiving met medewerkers van heel andere organisaties in de stad tot stand te brengen. Ik vind dat een pareltje, dat verdient om expliciet geprofileerd te worden.” En wat is de nieuwe rol van de bestuurders? “Die hebben we hier tot dusverre nog wat te weinig meege- 

17

nomen in het veranderingsproces. Ook bestuurders zouden moeten deelnemen aan leergangen of masterclasses om de omslag te laten beklijven. Niet alleen met elkaar, maar vooral met bestuurders van andere organisaties collectief ontdekken wat de nieuwe maatschappelijke orde voor jou betekent. Dat kunnen we nog wel verder brengen, het gaat niet vanzelf: de bestuurders lopen in dit geval meestal niet vanzelfsprekend voorop.”

Dialoog met de samenleving En hoe ontwikkelt de verandering zich bij de raadsleden? “Elke bestuurder, ook een raadslid, staat bloot aan de verleiding zich naar binnen te laten zuigen: de veelheid van onderwerpen en de talrijke vergaderingen slokken veel tijd op. Om nog maar te zwijgen over de hoeveelheid stukken, die trouwens door de digitalisering niet is verminderd, omdat alle informatie integraal op internet wordt gedeponeerd. Maar het gaat om de dialoog met de samenleving. Een voorbeeld om te illustreren

hoe ingewikkeld dat is: wij hadden een paar jaar geleden iedereen op de achterste benen vanwege de vestiging van een dak- en thuislozenopvang. Dat hadden we procesmatig niet goed gedaan. Daar hebben we van geleerd en vervolgens is die voorziening later eigenlijk in een vlekkeloos proces en geruisloos gerealiseerd. Die leereffecten zijn vervolgens geen vanzelfsprekende verworvenheden. Bij een volgend traject loop je weer dezelfde risico’s en moet je weer net zo precies regisseren dat het goed gaat, bij alle partijen. Het ideaalplaatje dat goede prestaties automatisch duurzaam zijn, klopt helaas niet, noch voor de bestuurlijke organisatie, waaronder de raad, noch voor de ambtelijke organisatie. Daar moet ieder vanuit zijn eigen rol aan blijven werken. Raadsleden moeten zichtbaar, voelbaar en benaderbaar zijn. Mijn opvatting daarbij is dat de raad wel moet doen aan factfinding en autonoom moet proeven wat er leeft, zonder automatisch mee te huilen met de wolven in het bos.”

Week van de Verbinding Het is duidelijk: er komt volgens Dijk stra een veel groter appèl op de burgers om verantwoordelijkheid en initiatieven te nemen. “Bouwen aan goede wederzijdse relaties is daarbij het startpunt. Maar dat is voor ons niet nieuw. Al tien jaar hebben wij hier in Zwolle jaarlijks de Week van de Verbinding. Dan worden alle agenda’s van het college leeggemaakt gaan we samen met ambtenaren de wijk in. Iedereen kan ons uitnodigen. Het verrassende is dat men lang niet altijd problemen wil delen of oplossingen afdwingen, het is geen toezeggingencircus. Mensen willen laten zien wat ze doen vanuit hun betrokkenheid: gezien en gehoord worden, bevestigd worden in hun bestaan. Het is altijd een fantastische ervaring en er ontstaat een sfeer waarin gemeente, burgers en organisaties elkaar gemakkelijker weten te vinden wanneer ’t nodig is. Zo’n week van de Verbinding is een relatief eenvoudig maar zeer effectief instrument op de weg naar de nieuwe samenleving”, aldus Oenze Dijkstra. 

Tijdens de Week van de Verbinding

18


Gemeenten en de kunst van het bekostigen Egbert van der Meer

Het is goed om te zien dat ‘bekostiging’ een thema begint te worden voor gemeenten. Met de aanstaande transities en kortingen groeit het besef dat iedere euro tot zijn recht moet komen en dat de wijze van bekostigen daar instrumenteel in is. Maar goed bekostigen is een kunst. Er zijn verschillende vormen met verschillende effecten en vaak zullen deze moeten worden gecombineerd. Om deze kunst te leren helpt het om te denken in vijf hoofdvormen, met ieder zijn eigen varianten. We lopen ze bij langs en kijken wat geleerd kan worden van ervaringen bij het rijk, zorgverzekeraars en zorgkantoren.


19

Beschikbaarheidsbekostiging Beschikbaarheidsbekostiging is het verstrekken van een budget voor het beschikbaar houden van een dienst. Vrijwel altijd gaat het om partijen die dicht bij de financier staan. Bij gemeen ten kan het bijvoorbeeld gaan om de (gedeeltelijke) bekostiging van zwem baden, sportcentra, musea en theaters. Dergelijke instellingen lopen vaak mee in het reguliere gemeentelijke budget teringsproces (‘Traditionele budgette ring’). Periodiek kunnen nut en noodzaak van bekostiging ter sprake worden gesteld (‘Zero based budget ting’). Kenmerkend voor beschikbaar heidsbekostiging is dat er geen directe relatie is tussen het budget en de af name van de dienst. Dat maakt deze vorm duur en alleen geschikt voor diensten die ‘er gewoon moeten zijn’.

Populatiegebonden bekostiging Populatiegebonden bekostiging is het verstrekken van een budget aan één of meerdere instellingen voor het bedie nen van een doelgroep of ‘populatie’. De manier waarop het budget tot stand komt kan verschillen. Varianten zijn: objectieve bekostiging, historische bekostiging en netwerkbekostiging. Bij objectieve bekostiging zijn er ‘objectieve’ indicatoren (van de populatie), aan de hand waarvan

budgetten kunnen worden verdeeld. Dit geldt bijvoorbeeld voor het ge meentefonds, waarbij ‘maatstaven’ zoals het aantal inwoners, het aantal jongeren, het aantal uitkeringsgerech tigden, de oppervlakte van het land en de grootte van de watergebieden wor den gehanteerd. Ook kunnen gemeen ten met dit soort indicatoren budgetten verdelen over stadsdelen of wijken. Bij historische bekostiging ko men budgetten tot stand op basis van (historische) cliëntenaantallen of pro ductiecijfers. Huisartsen worden voor een deel op deze manier bekostigd, na melijk via een vergoeding per inge schreven cliënt (inschrijftarief). Bij netwerkbekostiging ontvangen meer dere instellingen een budget om geza menlijk een bepaalde verantwoordelijkheid te vervullen. Op dit moment zoeken bijvoorbeeld veel proeftuinen en pilots naar vormen van netwerkbekostiging. Bij populatiegebonden bekostiging werken volumewijzigingen pas met enige vertraging door in de budgetten. Dit geeft ruimte aan professionals en organisaties om samen te werken en zelf prioriteiten te stellen. Een nadeel is dat er geen sterke prikkels tot inno vatie en servicegerichtheid zijn. Ook is er minder financiële transparantie in vergelijking met prestatiebekostiging.

Prestatiebekostiging Bij prestatiebekostiging worden bedra gen betaald per verrichting of per per soon. Hoewel het woord ‘prestatiebekostiging’ misschien anders doet vermoeden is prestatiebekostiging een betalingssystematiek (‘pxQ’) en niet een beloning van ‘goede presta ties’. Er kan onderscheid worden ge maakt tussen functiebekostiging, integrale bekostiging en cliëntvolgen de bekostiging. Functiebekostiging is de meest gede tailleerde vorm, waarbij tarieven gel den voor afzonderlijke functies of verrichtingen. Hiervan is bijvoorbeeld sprake in de DBC-systematiek. De tarie ven zijn hier deels landelijk vastgesteld (in het ‘A segment’) en deels het resul taat van ‘marktwerking’ (in het ‘B-seg ment’). In theorie is sprake van ‘open einde financiering’. Echter, in de prak tijk gelden vaak maximale aantallen behandelingen, waarna wachtlijsten kunnen oplopen of mensen naar een ander ziekenhuis of een andere GGZinstelling moeten. Bij integrale bekostiging wordt de ‘in tegrale’ zorg aan een persoon bekos tigd, bijvoorbeeld voor de periode van een jaar. Bekend zijn de bekostiging van diabetes, cardiovasculair risico, en chronische longaandoeningen (COPD),

Vijf hoofdvormen van bekostiging en hun varianten

PARTNERS

INSTELLINGEN

BURGERS

Persoonsgebonden betalingen Bevoorschotting Restitutie

20

Populatiegebonden bekostiging Objectieve bekostiging Historische bekostiging Netwerkbekostiging

Resultaatbekostiging Pay for performance Shared savings

Prestatiebekostiging Functiebekostiging Integrale bekostiging Cliëntvolgende bekostiging

Beschikbaarheidsbekostiging Traditionele budgettering Zero based budgetting


waarbij zorggroepen één keten-DBC vergoed krijgen op basis van ‘zorgstan daarden’. In de AWBZ is verblijfszorg een voorbeeld (zorgzwaartepakketten), hoewel huisvestingslasten steeds meer voor rekening van de burger zelf ko men. Ook in de jeugdbescherming en jeugdreclassering gelden vooralsnog integrale tarieven. Het idee van inte grale bekostiging is onder meer dat be ter wordt samengewerkt in de keten en dat herhaling of stapeling wordt voor komen. Anderzijds wringt het integra le tarief soms met de werkelijke zorgvraag. Bij keten-DBC’s worden om deze reden bijvoorbeeld bepaalde on derdelen van de zorg nog separaat ge declareerd. Bij cliëntvolgende bekostiging vormt niet een algemene zorgstandaard, maar het individuele zorgplan de basis voor een vergoeding. In de praktijk komt deze variant nog niet veel voor. Hier en daar wordt gesproken over het ontwikkelen van een systeem met vou chers. Voor de maatschappelijke op vang in de Valleiregio ontwikkelde BMC een systematiek, waarin cliënt volgende bekostiging een grote rol speelt (zie voorbeeld). Het leidt daar tot meer keuzevrijheid en maatwerk voor cliënten, en een meer nauwkeuri ge afrekening met instellingen. Prestatiebekostiging bevat niet alleen een volumeprikkel, maar maakt het ook eenvoudig voor financiers om zorg te verleggen van de ene naar de andere aanbieder. Dit kan leiden tot onderne merschap, efficiëntie en innovatie, maar ook tot minder samenwerking tussen instellingen.

Persoonsgebonden betalingen Persoonsgebonden betalingen zijn geldbedragen die rechtstreeks aan zorgvragers worden uitgekeerd om zelf zorg mee in te kopen. Dit kan via be voorschotting en via restitutie. Bij bevoorschotting worden bedragen ‘vooraf’ verstrekt. Voorbeelden zijn uit keringen, de huurtoeslag, de zorgtoe slag en het PGB. Opvallend is dat in de afgelopen jaren twee keer commotie is ontstaan rondom deze vorm. Eerst wa ren er de ‘malafide bemiddelingsbu reaus’ die PGB-geld wegsluisden en

vervolgens de ‘Bulgaarse bendes’ die toeslagen exporteerden. In beide geval len zijn inmiddels de nodige beheers maatregelen getroffen, maar risico’s van fraude en controlverlies zijn eigen aan deze systematiek. Bij restitutie worden bedragen pas ver strekt ten tijde of na afloop van de be steding. Een voorbeeld is de restitutiepolis, waarbij verzekerden de geleverde zorg eerst zelf betalen en ver volgens declareren. Een ander voor beeld is de vergoedingsregeling persoonlijke zorg, die de vervanging moest worden van het PGB. Cliënten ontvingen hierbij pas geld bij het aan gaan van een overeenkomst met een zorgaanbieder. Het systeem was slechts een kort leven gegund, onder meer om dat budgethouders vaak niet meer met bestaande zorgverleners konden blij ven werken. Ondanks de risico’s kunnen persoons gebonden betalingen een nuttig instru ment zijn. Assertieve budgethouders dragen er aan bij dat grote leveranciers de concurrentie moeten aangaan met goedkopere ZZP-ers. De grote spelers


worden gedwongen hun overhead om laag te brengen of zich toe te leggen op meer specialistische zorg (een interes sant gegeven voor gemeenten die op een elegante manier dure zorgaanbie ders de markt uit willen drukken). Voorwaarde is dat cliënten zowel ge motiveerd zijn als in staat zijn om zorg in te kopen.

Resultaatbekostiging Resultaatbekostiging is het verstrek ken van een vergoeding of beloning voor een resultaat of ‘outcome’ bij een persoon of groep. Resultaatbekostiging is meestal een aanvulling op andere vormen van bekostiging. Bekende vari anten zijn ‘pay for performance’ en ‘shared savings’. Bij ‘pay for performance’ gaat het om het belonen van ‘kwaliteit’, bijvoor beeld in termen van gezondheidswinst, zelfredzaamheid of participatie. Zorg verzekeraars menen zo de volumeprik kel van prestatiebekostiging te kunnen verminderen. Zij zijn druk doende om resultaten van DBC’s te beschrijven en willen op termijn (gedeeltelijk) op basis hiervan gaan afrekenen. Gezien de 

21

gedetailleerde en functiegerichte aard van DBC’s kunnen hier de nodige vragen bij worden gesteld. Het lijkt zinvoller om kwaliteit te koppelen aan bijvoorbeeld ketens (keten DBC’s) of populaties (populatiegebonden bekos tiging). In de thuiszorg wordt onder meer in Rotterdam gewerkt aan een systematiek van betaling voor ‘schone huizen’. Dit zou op het niveau van bijvoorbeeld een wijk haalbaar moeten zijn, mits het begrip ‘schoon’ voldoen de SMART kan worden beschreven. Bij ‘shared savings’ worden besparingen als gevolg van samenwerking beloond. Deze besparingen worden dan op een bepaalde manier verdeeld onder deel nemende financiers, instellingen en cliënten. Onder meer in de proeftuinen en pilots ‘betere zorg met minder kos ten’ leeft dit idee. Onduidelijk is nog hoe men tot een goed ‘dividendsysteem’ komt. Een ander voorbeeld is de polis van ‘inshared’. Verzekeringsnemers kunnen hier ‘geld terugkrijgen’ en hebben zo een prikkel om risico’s te beperken.

Resultaatbekostiging is zoals genoemd een aanvulling op andere vormen van bekostiging en kan soms de scherpe randjes daar van afhalen. Implementatie is evenwel niet eenvoudig. Belangrijk is dat de meting van resultaten eenvoudig en betrouwbaar is en dat deze resultaten goed zijn terug te voeren op de betrok ken partijen.

Aan de slag

Egbert van der Meer is partner in de divisie zorg van BMC. Hij is verantwoordelijk voor een leerkring waarin innovaties op het terrein van bedrijfsvoering tot stand komen. Enkele thema’s zijn bekostiging, beheersing van netwerken, informatiemanagement, smart cities en maatschappelijke kostenbatenanalyses. ([email protected])

Met de vijf hoofdvormen en hun vari anten hebben gemeenten het gereed schap in handen om aan de slag te gaan met het bekostigen van nieuwe en be staande taken. Duidelijk is dat er niet één vorm van bekostiging is die alle anderen doet vergeten. Vaak ligt de oplossing in het combineren van ver schillende vormen. Wie dit behendig doet en leert van de fouten van anderen kan de transities en kortingen met het nodige optimisme tegemoet zien. 

Een voorbeeld: bekostigingsstructuur voor de maatschappelijke opvang

PARTNERS

INSTELLINGEN

BURGERS

De gemeente Ede is verantwoordelijk voor de maatschappelijke opvang en verslavingszorg in de Valleiregio (bestaande uit zeven gemeenten). BMC hielp de gemeente een omslag te maken naar een meer persoonsgebonden benadering van cliënten, onder meer door de wijze van bekostiging te veranderen. De meest passende bekostigingsstructuur bleek elementen te bevatten van ieder van de vijf hoofdvormen van bekostiging.

22

Persoonsgebonden betalingen Cliënten in opvang hebben recht op zaken kleedgeld, maar betalen ook een eigen bijdrage. Bij cliënten met een bijstandsuitkering wordt dit in de uitkering verrekend (restitutie). Overige cliënten ontvangen contante betalingen via de instelling (bevoorschotting).

Populatiegebonden bekostiging De GGD vervult een rol als ketenregisseur en als poortwachter. De vergoeding is bepaald op basis van historische bekostiging.

Resultaatbekostiging De regio verbindt zich aan een besteding van 90% van het regionale budget. Het saldo wordt gereserveerd voor gezamenlijke investeringen (shared savings).

Prestatiebekostiging Zorginstellingen stellen onder regie van de GGD trajecten samen uit ‘bouwstenen’ zoals opvang, begeleiding en dagbesteding. De jaarlijkse vergoeding moet binnen bepaalde bandbreedtes blijven (cliëntvolgende bekostiging).

Beschikbaarheidsbekostiging De gemeente verzorgt de administratie en verleent beschikkingen. Hiervoor wordt een kostendekkend bedrag gereserveerd (zero based budgetting).


“We zijn gestopt met gesubsidieerd barbecueën”

INTERVIEW Vlak voor de laatste politieke behandeling van de voorjaarsnota in de gemeente Assen vertelt wethouder Jaap Kuin met enthousiasme over de ontwikkelingen in het sociale domein in zijn gemeente. Nieuw Huis voor Zorg & Welzijn “Het liefst noem ik mij ‘Wethouder Doen’,” zegt Jaap Kuin. “Oorspronkelijk had ik de portefeuille Werk en Inkomen en Arbeidsmarktbeleid, later is daar ook Zorg en Welzijn bijgekomen. Naast onze portefeuilles hebben wij als wethouders hier ook ieder een coördinerende rol op een breed maatschappelijk terrein. In mijn geval is dat participatie en het brede sociale domein, als voorzitter van de Stuurgroep


Doen. Daaronder valt de verantwoordelijkheid voor de uitvoerende diensten en voor het terugdringen van de uitgaven voor zorg en welzijn. Uit een benchmark bleek dat wij in de goede tijden relatief wel erg ‘uitgegroeid’ waren in onze uitgaven aan subsidies voor activiteiten en gespecialiseerde medewerkers. We zijn gestopt met gesubsidieerd barbecueën. We werken nu aan een bezuiniging die tot 2016 oploopt naar 2 miljoen op een totaal budget 

23

van 26 miljoen. Dat gaat op een ongebruikelijke manier. We bouwen aan een nieuw Huis voor Zorg & Welzijn. Pas als het nieuwe huis er staat, breken we het oude af. De totstandkoming van dat huis gebeurt in samenspraak met alle betrokkenen.

Andere doelgroepen De raad heeft er de fundering voor gelegd met drie uitgangspunten. Iedereen die zich niet zelfstandig kan redden mag rekenen op steun van de gemeente. Ten tweede moet er altijd een bestaande activiteit vervallen wanneer er iets nieuws wordt bedacht, want er zit geen rek in de budgetten. Het derde uitgangspunt is misschien wel het belangrijkste: de visie op de doelgroepen. We hebben daar een essentiële omslag gemaakt. Vroeger benoemden we doelgroepen naar bepaalde kenmerken, bijvoorbeeld gehandicapten, of inwoners binnen bepaalde sociologische groepen, zoals mensen van Molukse herkomst. Maar nu kennen we maar een criterium voor de cliënt: wat kun je zelf doen om je te redden in het dagelijks leven, welke hulp kun je krijgen in je familie of omgeving. Andere etiketten worden er niet meer geplakt. Wie het zelf en met hulp niet redt, krijgt steun van de gemeente ongeacht zijn of haar achtergrond. We zijn dan ook helemaal gestopt met integratiebeleid, een van de dingen waarmee BMC ons heeft geholpen. Vrijwilligers en sociale netwerken zijn van groot belang in het nieuwe Huis van Zorg & Welzijn.

Folder met veranderagenda Deze keus was voor de raad ook heel spannend, want er is geen sprake meer van dikke beleidsnota’s waarin alle details zijn afgedekt. De ‘Veranderagenda zorg en welzijn 2012 – 2016’ is een doordachte, maar toegankelijk vormgegeven folder voor alle inwoners. Meer is er niet. In die folder, met de titel ‘In Assen kun je op elkaar bouwen’ staan alle wezenlijke elementen – ook de transities als gevolg van de decentralisaties – kort beschreven in eenvoudige bewoordingen, geïllustreerd met tekeningen en met kernachtige uitspraken als: ‘De vrijblijvendheid is voorbij. Assenaren moeten zich ervan bewust zijn dat niet alles kan’. Ook staat erin hoeveel geld voor welke doelen beschikbaar is voor

24

projecten in Zorg & Welzijn, Werk & Inkomen, Sport, Onderwijs en Wijkbeheer. Voor elk van de projecten zit een apart inlegvel in de folder. Maar dit aantrekkelijke informatiemateriaal kan het natuurlijk niet alleen. Het voltallige college zet zich in om deze boodschap bij elke gelegenheid uit te dragen, evenals de raad en de Wmoraad. Mensen worden op allerlei manier uitgedaagd om actief mee te denken en initiatieven te nemen. Het vrijwilligersbestand groeit en het aantal betaalde medewerkers neemt af. Er vindt vooral veel krimp plaats in managementfuncties: de coördinatie kan heel effectief lager in de organisatie gebeuren. Verder blijken er heel veel verbetermogelijkheden te zijn in het gebruik van vastgoed en de functies daarin. Waar men op een bepaald moment maaltijden aanbiedt, kunnen op een andere tijdstip activiteiten georganiseerd worden. Men komt met heel voor de hand liggende, maar ook verrassende mogelijkheden aan: elkaars inloophuis gebruiken.

‘Door ont-moeten ontstaan nieuwe dingen’ Hoe kom je erachter welke mensen voor steun in aanmerking komen? “Dat gebeurt via een keukentafel gesprek. Aan de keukentafel wordt bepaald hoe vrijwilligers en professionals te werk gaan. Zij bespreken met de cliënt hoe zijn sociale netwerk eruit ziet en hoe dat uitgebreid kan worden. Ten aanzien van de sociaal kwetsbaren richt de inzet van de hulp zich op het

onderkennen van sociaal isolement en dat doorbreken. Het gaat er ook om mensen te prikkelen en hen niet automatisch te wijzen op waar ze recht op hebben, of dat nu nodig is of niet. Een voorbeeld: een ouder iemand kan niet meer zelf zijn administratie verzorgen. De gemeentelijke Kredietbank kan dan te hulp schieten. Maar waarom zou dat nodig zijn wanneer kinderen daarvoor kunnen zorgen?” put Kuin uit eigen ervaring. Dergelijke automatismen hebben de zorg onbetaalbaar gemaakt. Alleen als iemand tussen de wal en het schip valt zijn er voorzieningen ten last van de gemeenschap nodig. ‘Het fundament van gemeenschapszin en eigentijds noaberschap’ wordt dat genoemd in de folder, en: ‘Door ontmoeten ontstaan nieuwe dingen die we niet voor mogelijk hielden.’ En je kunt je enorm door andere organisatie laten inspireren. Volgende week hebben we hier weer de Bouwkracht Assen Week. Medewerkers van allerlei organisaties kijken dan bij elkaar in de keuken en doen zo inspiratie op voor nieuwe mogelijkheden. In het hele maatschappelijke werk moet men elkaar meer leren kennen en niet in het eigen wereldje blijven.

Mensen in beweging krijgen Mensen in beweging krijgen, daar gaat het ook om bij participatie. Vooral mensen die al langer werkloos zijn, moeten uit de bak. Wij pakken dat aan door ze eerst deel te laten nemen in allerlei activiteiten en hen daarin eigen taken te geven. Dat kan van alles zijn:


van hout hakken tot kleding wassen. In die periode worden ze uitgedaagd om weer te socialiseren. Ze krijgen het minimumloon en een contract voor maximaal twee jaar. We houden daarmee de werkloosheidscijfers, gegeven de landelijke situatie, redelijk onder controle. Hetzelfde geldt voor de WSW. Wat wij hier doen past perfect op de plannen van het Rijk met de jeugdzorg en de AWBZ. Ik ben voorstander van de decentralisatie, want nu kunnen we de zaken hier op onze eigen manier met elkaar verbinden. Ontschotten is daarbij een essentieel thema. Net zoals bij het principe van een loket voor alle hulpvragen van inwoners, met een brede intake in een breed frontoffice. Ook hier geldt overigens dat het gesprek niet gaat over waar men recht op heeft, maar over waar de gaten vallen. Dan kom je automatisch terecht bij maatwerk en dat kun je nooit uitschrijven in dikke beleidsnota’s.

sidieerde instellingen die we een groot plezier doen door ons minder met hen te bemoeien. Elke overheidsbemoeienis, inclusief subsidies gaat gepaard met regels en voorschriften. Als men het zelf in harmonie kan regelen, is dat veel beter. We hebben alles wel heel erg ingewikkeld gemaakt. Al in 2010 zijn we begonnen om alle verenigingen en stichtingen goed te laten nadenken over de grond van hun bestaan en hun taken en laten zoeken naar nieuwe combinaties. Ieder goed idee is een pilot waard, tot en met de veiligheid van de wijk. Met de gerealiseerde bezuinigingen hadden we al een voorschotje genomen op de komende decentralisaties. Het rolt de goede kant op, maar het is wel: twee stappen voorwaarts, een terug.

Wel groter verband, geen dogma Kan Assen dit allemaal alleen? Jaap Kuin: “Gemeenten moeten slim zijn, bijvoorbeeld de hele dure jeugdzorg. Daarvoor heb je een groter verband nodig, anders zijn de kosten per cliënt relatief veel te hoog. Ook krijg je het niet

als individuele gemeente voor elkaar om mensen die het zelf niet kunnen aan zinnig werk te helpen. Je kunt bijvoorbeeld 50-plussrs beter helpen door in regionaal verband contact met het bedrijfsleven te leggen. Vervolgens vind ik overigens wel dat ‘dichtbij en lokaal’ voor deze mensen erg belangrijk is. Ik ben het met Plasterk eens dat kleinere gemeenten het echt niet alleen aankunnen, als was het maar om gekwalificeerde professionals te kunnen betalen. Je moet per thema zoeken naar natuurlijke samenwerkingsverbanden en daarbij heel goed rekening houden met de samenlevingspatronen. Assen, Aa en Hunze en Tynaarlo passen heel goed bij elkaar qua cultuur en achtergronden. Mensen beleven die stadsgrenzen helemaal niet. Maar stel dat wij gedwongen bij Groningen zouden moeten aansluiten: dat past helemaal niet. Gedwongen schaalgrootte boven 100.000 inwoners als dogma, dat is als echt grote onzin. Het resultaat telt, de vorm is daaraan ondergeschikt.”, aldus Jaap Kuin, wethouder Doen. 

emeente Assen

VE RA ND ER AG EN DA

ZO RG EN WE LZ IJN 2012 - 201 6

Twee stappen voorwaarts, een terug Jaap Kuin blijft graag dicht bij de alledaagse voorbeelden, ook in zijn eigen omgeving. Hij noemt het bekende knelpunt van de zware boodschappen: hoe krijg je die in huis als je slecht ter been bent? “Het blijkt dat zorginstellingen een bezorgservice hebben. Diezelfde zorginstelling heeft ook mensen in dienst die kleine klusjes in huis kunnen doen. Dat valt toch heel gemakkelijk aan elkaar te koppelen. Daar moet je als gemeente helemaal niet tussen hoeven te zitten. Er zijn ook veel gesub-


HIER

All e As sen are

25

Sociaal domein: innovatie tot op het bot Met de grote meerderheid van de Nederlandse burgers gaat het goed: zo’n 80% van de burgers heeft geen ondersteuning nodig. Ongeveer 15% heeft ondersteuning op één maatschappelijk deelgebied nodig en bij 5% is sprake van een multiproblematiek, waarbij extra ondersteuning van de overheid nodig is. De decentralisaties op het sociale domein gaan gepaard met forse bezuinigingen en behoren tot de grootste transities ooit bij gemeenten. Lokale overheden zullen geheel nieuwe oriëntaties en samenwerkingsvormen moeten kiezen om burgers te activeren en te laten participeren. Bestuur, gemeenteraad, ambtenaren, professionals, maar ook burgers.

Druk op samenwerking neemt fors toe Het kabinet Rutte II wil van de gemeenten horen op welke wijze zij in regionale samenwerkingsverbanden het hoofd gaan bieden aan de decentralisaties in het sociale domein. Daarbij dringt het kabinet aan op congruente samenwerkingsverbanden voor verschillende taken. Preventie en ondersteuning moeten integraal plaatsvinden. De budgetten die gericht zijn op het stimuleren van deelname aan de samenleving worden gebundeld, zodat gemeenten hun inzet optimaal kunnen afstemmen op de behoeften van hun burgers en op de lokale situatie. Op veel plaatsen is schaalvergroting noodzakelijk, zo meent het kabinet. Dat gemeenten voor een grote uitdaging staan is duidelijk. Sommige gemeenten zullen snel in staat zijn om wendbaarheid en veerkracht te tonen, omdat zij de afgelopen jaren al de nodige voorbereidingen hebben getroffen en met lokale en regionale partners al proeftuinen en samenwerkingsvormen hebben verkend. Andere zijn minder ver en verstarren onder de toenemende druk tot samenwerking en schaalvergroting.

Resultaten belangrijker dan omvang en vorm van samenwerking De lokale overheid, die gewend is beleid te ontwikkelen èn / of dat beleid uit te voeren, moet enerzijds omscha-

26

kelen naar shared services in samenwerking met andere gemeenten, maar anderzijds ook bepaalde diensten zo dicht mogelijk bij de burger zelf organiseren. Hoewel een zekere schaal een reële voorwaarde is om kwaliteit en resultaten tot stand te brengen, is het interessanter en belangrijker om uit te gaan van doelen en beoogde resultaten voor burgers. De output van inspanningen en de outcome die daarmee tot stand komt, dàt is de koers waarop gemeenten moeten varen. De schaalgrootte en de aard van de netwerksamenwerking zijn de vehikels die de voorwaarden vormen om de koers te houden en het doel te bereiken. Dat doel is de gevestigde situatie waarin participatie de norm is en waarin degene die uit de boot valt, er snel weer in wordt geholpen.

Hoe verder? Een bewuste en gerichte keuze Gemeenten zullen zich meer en meer richten op samenwerkingspartners. Welke rollen gemeenten daarbij kunnen innemen, welke sturingselementen en op welke manier zij hun bedrijfsvoering kunnen ontwikkelen, valt te bundelen in vier scenario’s. Deze door BMC ontwikkelde scenario’s zijn vooral bedoeld om de discussie over de toekomst van het sociaal domein op gang te brengen. Aan de hand van de vier perspectieven kunnen gemeenten nagaan welk model het best bij hen past.

Gemeenten moeten keuzes maken voor de wijze waarop zij het werkproces van het sociaal domein gaan organiseren. Daarbij doen zich de volgende vragen voor over toegang, de arrangementen, contracteren en verantwoorden: • Hoe wordt de toegang tot zorgen dienstverlening georganiseerd? Op welke wijze kan ‘de eigen kracht’ van mensen bij de bepaling van de toegang in beeld worden gebracht en meegewogen worden in de bepaling van de noodzakelijke dienstverlening? • Welke samenhangende arrangementen kunnen ontwikkeld worden vanuit de participatiedoelstelling en in aansluiting op de gemeentelijke visie? Op welke concrete resultaten op het vlak van participatie en zelfredzaamheid zijn deze gericht? • Welke wijze van contracteren van aanbieders wordt toegepast? • Welke vormen van verantwoording zijn effectief?

Verantwoordelijkheid nemen belangrijker dan verantwoordelijkheid afleggen De transities in het sociale domein vergen op lokaal niveau een innovatieslag die tot op het bot zal gaan. Gemeenten worden, meer nog dan nu, één van de partijen in talrijke horizontale netwerken. Tijd voor protest of verontwaardiging is er niet. Iedereen realiseert zich dat er onvoldoende collectief geld is om


Mohammed Essafi Caroline Mobach

op de oude voet door te gaan. Maar met die constatering zijn we er nog niet. Dat geldt zeker voor de cultuuromslag en de veranderingen in organisatiestructuren die benodigd zijn om daadwerkelijk vanuit partnership zaken voor elkaar te krijgen. Met name voor de mensen in de uitvoeringspraktijk worden de komende jaren een enorme uitdaging. Wanneer je als ambtenaar op het terrein van welzijn of reïntegratie jarenlang een sterk sturende rol hebt vervuld vanuit een onbetwiste positie tussen de gesubsidieerde instellingen en externe partners, dan zet je niet zomaar even de knop om in je dagelijks denken en handelen. Overigens geldt aan het andere eind van het spectrum een zelfde soort cultuurom-

Shared services

slag ook voor de burger. Flexibiliteit en creativiteit, durf en lef moeten samengaan met vaardigheden om complexe processen te sturen. De opgave voor gemeenten is om in tijden van bezuinigingen en vergrijzing van het ambtenarenkorps de juiste competenties binnen de organisatie te waarborgen. Behoud van geschikte mensen, aantrekken van nieuwe of inzet vanuit samenwerkingspartners, zowel voor uitvoerende taken als voor management. Voor gemeenten geldt verder dat zij

vanuit hun regierol nog duidelijkere afspraken moeten maken met hun uitvoeringspartners, waarbij de opdracht gever-opdrachtnemerrol meer dan ooit scherp zal moeten worden geformuleerd. In de grote variëteit in netwerkverbanden die momenteel ontstaan is één grote gemene deler te onderkennen: de eigen verantwoordelijkheid wordt een gedeelde verantwoordelijkheid. Om de benodigde omslag te maken is nu verantwoordelijkheid nemen belangrijker dan verantwoordelijkheid afleggen.

Vier scenario’s ingericht naar organisatie en beleid


27

De scenario’s en bijbehorende werkprocessen Frans Vos

Retro in control – het uitvoeringsmodel Dit scenario gaat er vanuit dat publieke taken en functies op het sociale domein het beste onder de strakke regie van de gemeente uitgevoerd kunnen worden. Dit betekent dat de gemeente zelf, veelal in een loket, de toegang bepaalt. De gemeente formuleert zelf het noodzakelijke samenhangende aanbod voor de cliënt en contracteert aanbieders voor het leveren van het gevraagde aanbod. Deze aanpak wordt veelal ingegeven vanuit het motief kostenbeheersing. De gemeente bepaalt en betaalt. Er is geen prikkel voor cliënten om zelf oplossingen te creëren en ook bij aanbieders is er geen expliciete prikkel om een innovatief en minder duur aanbod te realiseren. ‘U vraagt, wij leveren’, is het adagium. Deze benadering is naar zijn aard bureaucratisch. Rechten en aanbod zijn vastgelegd in verordeningen. De gemeente trekt de verantwoordelijkheid voor toegang, aanbod, kwaliteit en resultaat naar zich toe en hanteert daarvoor checks & balances. Deze aanpak komt het meest voor bij kleinere gemeenten vanwege de bekendheid met de problematiek van de inwoners. Ook een integrale benadering vanuit verschillende leefgebieden is meer vanzelfsprekend in kleinere gemeenten. Door de decentralisaties zal de behoefte aan expertise voor het bepalen van de toegang toenemen. Daarin kan worden voorzien door het selectief inschakelen van specialistische kennis. De dominantie van de overheid ziet men niet als een zwakte, maar als een teken van beschaving en ontwikkeling. Sterke gemeenten zijn dominant: zij bedenken, bepalen en voeren uit. Andere kenmerken van dit scenario zijn dat de gemeente ‘leidend in de samenleving’ is en exclusieve probleemeigenaar is van maatschappelijke vraagstukken. Verder is de gemeentelijke organisatie relatief groot en strak professioneel-bureaucratisch georganiseerd. Integrale beleidsvoering wordt ‘in huis’ ontwikkeld. Retro in control en het werkproces In dit model wordt van de gemeente veel verwacht. Zij regelt het merendeel in de directe levenssfeer van haar burgers. Burgers verwachten een actieve en sterk sturende rol en verantwoordelijkheid qua inhoud, kwaliteit en prijs van publiek beleid en dienstverlening. Ook verwachten ze dat de gemeente zelf zorgt voor de uitvoering, controle en handhaving. Daartoe is er een sterke

Welk toekomstscenario past bij onze ambities?

28

frontlinie voor de screening en vraagverduidelijking, die ook verantwoordelijk is voor het formuleren en organiseren van het arrangement. De gemeente selecteert en contracteert aanbieders die zich op te behalen beleidsdoelstellingen willen vastleggen en verantwoorden. Manoeuvres in de markt – het uitbestedingsmodel De gemeente heeft in dit scenario al haar organisatieonderdelen buiten de deur gezet. De lokale overheid bestaat slechts uit een kleine kern van strategen en accountmanagers. Zij onderhouden een netwerk van (sub)contractrelaties met tal van publieke en private organisaties die diensten aanbieden. De samenleving houdt de gemeente wel verantwoordelijk voor de kwaliteit en prijs van zorg en welzijn, maar verwacht niet dat gemeenten de uitvoering zelf ter hand nemen. In dit scenario geldt verder dat het publieke domein vaak wordt georganiseerd door een sterke, centraal opererende en ondernemende gemeente. De gemeente voert de regie of mandateert aanbieders om bepaalde taken uit te voeren Verder hanteert de gemeente aanbestedingsmethodieken waarbij ze scherp let op kosten en prijzen. Bij de contractering geldt een vast budget, waarbij concurrentie vooral plaatsvindt op basis van kwaliteit. Zo komt de gemeente met aannemende partijen in een scherpe opdrachtgever – opdrachtnemer-relatie. Contracten zijn per definitie tijdelijk, maar lopen vaak verscheidene jaren. Manoeuvres in de markt en het werkproces Van de gemeente wordt verwacht dat zij de markt voor zorg en welzijnsdiensten faciliteert. Gemeenten zijn opdrachtgever en marktmeester tegelijkertijd. Toegang kan worden gemandateerd en vormgegeven op basis van vaste kaders voor vraagverheldering en resultaatgebieden. Variatie in aanbod is belangrijk voor een goed functionerende markt. Screening gebeurt door de aanbieders die het mandaat van de gemeente hebben gekregen. Aanbieders formuleren het arrangement en voeren dat ook uit. Contracten en verantwoording zijn gebaseerd op te behalen resultaten. De aanbestedingsmethodieken kunnen gericht zijn op bepaalde diensten, maar ook op te realiseren resultaten, binnen bepaalde budgetten en met vastgestelde toegang, alles te volgen via checks & balances De ‘hoe’ vraag ligt bij de aanbieders. Dit is een tamelijk moderne aanpak, waarbij de aanbieders prikkels krijgen om de resultaten te behalen met zo min mogelijk formele dienstverlening. Met andere woorden: er is een prikkel om het zelfoplossend vermogen van cliënten maximaal aan te spreken. In termen van checks & balances vormt de burger de zwakke schakel. Zijn zeggenschap en keuzevrijheid liggen niet vast. Maatschappelijke carrousel - het inkoop- en samenwerkingsmodel Het publieke domein is in de maatschappelijke carrousel uitgegroeid tot een volwaardige netwerksamenleving zonder centrale speler. Bedrijven, maatschappelijke (zorg)organisaties, zorgver-


zekeraars en burgers zijn geëmancipeerd. Samen met gemeenten en andere overheden vormen zij duurzame maatschappelijke coalities. Deze coalities nemen in de praktijk zeer verschillende vormen aan: variërend van een geïnstitutionaliseerde alliantie tot aan tijdelijke samenwerking in projecten. In dit scenario geldt verder dat de gemeente haar traditionele rol van zorgzaamheid veranderd heeft in een rol die meer gericht is op de ontwikkeling van een moderne maatschappij met zelfstandige, verantwoordelijke burgers. De lokale overheid heeft als publieke instelling haar organisatie volledig afgestemd op duurzame samenwerking. De gemeente is een van de spelers in het veld, maar niet de belangrijkste. Het besef heerst dat de oplossing van maatschappelijke vraagstukken of collectieve doelstellingen als welzijn, gezondheid of zorg alleen nog door samen werking kan worden bereikt. De hooggespannen verwachtingen zijn getemperd. De gemeente neemt deel aan netwerken en sluit maatschappelijke coalities met publieke én private partners. De gemeente is behalve deelnemer ook zelf ondernemer is in dit proces. Dit vraagt van de gemeente de juiste problemen te agenderen en mee te denken en actief mee te werken aan oplossingen. De maatschappelijke carrousel en het werkproces Generalisten, die verschillende professionele disciplines combineren, zijn verantwoordelijk voor vraagverheldering en uitvoering. Zij kunnen door hun competenties en kennis over de wijk effectief zijn in de toegang en in het realiseren van oplossingen en arrangementen in de nulde lijn en de eerste lijn. De druk op de tweede lijn wordt hierdoor kleiner. De generalisten zijn afkomstig van verschillende aanbieders die. een samenwerkingsverband zijn aangegaan. De verscheidenheid aan samenwerkingsverbanden, allianties en coalities biedt veel ruimte voor verschillen in arrangementen, contracteren en verantwoorden. Dit scenario wordt gekenmerkt door de kracht van samenhangende arrangementen. Het fundament bestaat uit de eigen kracht en het zelfoplossend vermogen van mensen en van wijken. Ontkokering wordt aangemoedigd. De toepassing van het principe van één plan, één gezin en één regisseur is kansrijk. In termen van checks & balances bestaat er een risico dat er, onder het mom van samenwerking en afstemming, te weinig expliciete resultaatgerichtheid is. De expertise van de professionals is de spil van de sociale mechanismen. De beginselen van marktwerking en concurrentie passen niet goed bij dit scenario. Dynamiek in de Flashmob – het faciliteringsmodel In dit scenario is de aanpak van maatschappelijke vraagstukken nauwelijks meer vanuit een centraal punt te overzien. Er is een grote variëteit in lokale en regionale actoren en belangen, zowel

publiek als privaat, groot en klein, georganiseerd en incidenteel. Samenwerking komt uitsluitend tot stand op tijdelijke basis. In het scenario ‘Dynamiek in de flashmob’ is de gemeente gekrompen tot een kernorganisatie die zoveel mogelijk werk uitbesteedt. Het uitgangspunt is het zelfoplossend vermogen van mensen en informele netwerken. Zo nodig kunnen deze gefaciliteerd worden door een lokale overheid. Een dergelijk scenario kent altijd een tegenwicht door het collectief juist wel vaststellen van een vangnet. Loslaten vraagt ook een basisveiligheid. In dit scenario, een echte netwerksamenleving, geldt verder dat ook woningcorporaties, zorgen welzijnsinstellingen en scholen kernorganisaties zijn die tijdelijk personeel inhuren. Zelfstandig opererende werknemers en individuele burgers geven steeds tijdelijk invulling aan kleine ‘holle’ werkorganisaties. Dynamiek in de flashmob en het werkproces Van gemeenten verwacht men in interveniërende zin niet veel. Wel kan zij investeren in de stimulering van de assertiviteit, zelfredzaamheid en het zelforganiserend vermogen van de samenleving. De gemeente biedt een vangnet voor mensen die te weinig zelforganiserend vermogen hebben, zoals verwoord in.de recente Kabinetsvoorstellen om de AWBZ te verkleinen, waarbij alleen nog de hogere zorgzwaartes in aanmerking komen voor bekostiging. Voorbeelden van faciliteren zijn: het bieden van een ontmoetingsruimte, agendaondersteuning of voorzieningen voor geautomatiseerde informatie-uitwisseling. Voor een efficiënte en snelle werking van de eerstelijnszorg is het van groot belang om de professionals en organisaties niet onnodig te belasten met administratie. Van controle is de gemeente overgestapt naar regie en van beleid naar programma’s. Nauwgezette voorschriften hebben plaatsgemaakt voor kaderregels, aangezien de kernvoorwaarden voor een ordelijke samenleving wordt nog steeds zijn vastgelegd in wetten en regels. Vanuit de kaders wordt de toegang georganiseerd; vraagverheldering wordt veelal belegd bij de klant/cliënt die daarmee ook zijn of haar arrangement formuleert en organiseert. De arrangementen worden door derden uitgevoerd. Het persoonsgebonden budget (pgb) en het persoonvolgende budget (pvb) zijn voorbeelden van passende bekostigingsvormen. Zorgboerderijen en ouderen die tezamen een groot passend huis kopen, passen binnen dit scenario. In termen van checks & balances wordt in deze benadering de kwaliteit van zorg en dienstverlening benoemd. Het scenario sluit goed aan bij de beweging van het noodzakelijke ontzorgen en deprofessionaliseren in de hulpen dienstverlening. Initiatieven in het jeugdbeleid die de ‘pedagogische civil society’ versterken, passen binnen ‘dynamiek in de de flashmob’.

Drs. M. Essafi is partner bij BMC [email protected] Drs. C. Mobach is marktgroepmanager bij BMC [email protected] Drs. F. Vos is partner bij BMC [email protected]


29

Stedelijke ontwikkeling nodigt nieuwe middelen en inzet uit Marco Kerstens Ria Waarle

Het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing loopt eind 2014 af. Onder invloed van haperende vastgoed- en financiële markten staan de budgetten van gemeenten, corporaties en marktpartijen voor investeringen voor stedelijke vernieuwing onder grote druk. Tegelijkertijd zijn de ruimtelijke en vooral maatschappelijke opgaven in steden en dorpen in Nederland onverminderd groot. Partijen die betrokken zijn bij stedelijke ontwikkeling geven met vallen en opstaan invulling aan veranderde verhoudingen en omgevingen.

Budgetten onder druk, maatschappelijke opgaven onverminderd groot Gemeenten krijgen een stevige klap mee van de bezuinigingen van de rijksoverheid. Bovendien missen zij inkomsten, doordat de vastgoed- en woningmarkt haperen. Tegelijkertijd richten gemeenten zich meer op taken in het sociale domein tegen de achtergrond van de grote decentralisaties. Het is niet uitgesloten dat op lokaal niveau de politieke aandacht voor gebiedsontwikkeling verder in de knel komt. Waar vroeger ‘gevochten’ werd om de RO portefeuille, zal de winnende lokale partij deze hete aardappel komende jaren steeds vaker graag aan de coalitiepartner laten. De opgaven in binnensteden zijn evenwel onverminderd groot en complex, niet alleen in het fysieke domein, maar juist ook in het sociale en economische domein: herstructureren van de woningvoorraad, versterken van wijkeconomie, vergroten van participatie, verbeteren van sociale veiligheid, aanpassen van maatschappelijke voorzieningen aan demografische ontwikkelingen, et cetera.

30

Van masterplanning naar buurtbusiness: stedelijke ontwikkeling wordt er niet eenvoudiger op, wel interessan


Nieuw: de uitnodigingsplanologie In een tijd waarin meer geschreven wordt over gebiedsontwikkeling dan dat er ontwikkeld wordt, is een nieuwe fase in de ontwikkeling van de Nederlandse ruimtelijke ordening aangebroken, veelal aangeduid als uitnodigingsplanologie. Het is nog niet zo lang geleden dat de aanpak van wijken en steden ervan uit ging, dat een ruimtelijk initiatief pas wordt geaccepteerd door een gemeente, als wordt voldaan aan alle gestelde ruimtelijke eisen. Deze praktijk staat ook wel bekend als toelatingsplanologie. Sinds het begin van de 21e eeuw werken gemeenten meer samen met private partijen: de ontwikkelingsplanologie. Met gemeenten als actieve deelnemer en belanghebbende, wordt de ontwikkelingsplanologie ingezet om (economische) ontwikkelingskansen te benutten. Na een kort, stormachtig bestaan krijgt ontwikkelingsplanologie nu een vervolg in de uitnodigingsplanologie. Hierbij bepalen overheden op hoofdlijnen waar veranderingen gewenst zijn. Binnen kaders op hoofdlijnen stellen

overheden zich uitnodigend en faciliterend op tegenover initiatiefnemers, zowel privaat als particulier. In feite moet de gemeente loslaten, zonder initiatiefnemers in de steek te laten. Minder vastleggen en vooral anderen verleiden om ruimtelijke ontwikkelingen in te vullen en maatschappelijke opgaven op te pakken.

Krimpgebieden als voorlopers Ons planningstelsel en alle juridische en organisatorische kaders daar omheen zijn gebaseerd op min of meer lineaire ontwikkelingen en groei. Dit is terug te voeren op de basis van het bestel, die grotendeels is gelegd in de wederopbouwperiode. Er moest een grote bouwproductie aangezwengeld worden om de oorlogsschade te herstellen en de enorme groei van onze welvaart te faciliteren. Door het haperen van de financiële, woningen vastgoedmarkten zijn we in een periode beland waarin nieuwe aanpakken nodig zijn. In gebieden die door demografische ontwikkelingen al eerder dan de rest

van het land te maken kregen met stagnerende markten, is de afgelopen jaren volop geëxperimenteerd met andere aanpakken. Deze praktijken bieden inspiratie voor nieuw elan voor de rol van gemeenten in stedelijke ontwikkeling (zie kader “In de praktijk”).

IN DE PRAKTIJK BUURTBUSINESS: VOORBEELD VAN STEDELIJKE ONTWIKKELING 2.0 De aanpak van de wijk Vrieheide-De Stack in Heerlen is complex vanwege de sociaal maatschappelijke problematiek enerzijds en de herstructureringsopgave in de particuliere voorraad anderzijds. Door betrokken partijen in Vrieheide is gekozen om deel te nemen aan de experimentlijn Toolkit aanpak particulier bezit, in samenwerking met het Ministerie van BZK/WWI, SEV en BMC. Na twee jaar experimenteren is in Vrieheide een nieuwe methodiek ontwikkeld: buurtbusiness. Vanwege het (tijdelijk) ontbreken van grotere investeringspartners en initiatiefnemers zijn initiatieven en projecten in gang gezet voor het creëren van nieuwe waarde binnen de wijk. Voor een project of initiatief wordt een team gevormd. Zo’n team kan bestaan uit particuliere eigenaren, medewerkers van overheden of maatschappelijke organisaties, maar ook professionals uit het bedrijfsleven, intermediaire organisaties of kennis instellingen. Een team zorgt ervoor dat het initiatief of project resulteert in een kwalitatief goed product of dienst voor de wijk. Naast de huidige initiatiefnemers en partners zijn steeds nieuwe initiatiefnemers en partners van belang om de bestaande initiatieven en projecten te verbreden en versterken en nieuwe initiatieven en projecten te starten. Een strategisch kader biedt helderheid voor de keuzes die teams maken. Het kader lokt nieuwe initiatieven en projecten uit, beweegt mee met de dynamiek van initiatieven en projecten om onvoorziene mogelijkheden te faciliteren en zorgt dat nieuwe initiatieven en projecten elkaar versterken.

nter!


31

Terugkeer naar de basis In de 19e eeuw was het bouwen van woningen en bedrijfsgebouwen een organisch proces op gemeentelijk niveau. Bij gebleken behoefte werd vergunning verleend om te bouwen. Of dat gebeurde was vooral afhankelijk van financiële mogelijkheden van de initiërende partij. Ontwikkelingen werden achteraf op de kaart gelegitimeerd. Sinds de Woningwet van 1901 is in de loop van de 20ste eeuw het aantal regels en wetten voor ruimtelijke ordening exponentieel toegenomen. Naarmate de volgzaamheid van particulieren minder werd, nam de wens tot maakbaarheid bij overheden toe. Voortaan dicteerden planologische visies wat mogelijk was. De lessen uit de praktijk zijn hard. Overheden die vanuit de arrogantie van de macht strak en uitsluitend toelaten wat eerder door hen zelf is bedacht, jagen investeerders weg. Marktpartijen die vanuit de arrogantie van het kapitaal zelf menen te weten wat hun afnemers willen, vergroten de leegstand. De lessen uit de praktijk zijn òòk veelbelovend. Overheden die bereid zijn initiatieven van particulieren en bedrijven te verrijken en verbinden, zonder ze over te nemen of dood te knuffelen, zien de actiebereidheid merkbaar toenemen. Overheden die initiatieven beoordelen op de ruimtelijke en (vooral) de maatschappelijke meerwaarde die er per saldo mee wordt bereikt – in plaats van ze te beoordelen op een lange afvinklijst van sectorale deelbelangen

waaraan moet worden voldaan – zien de investeringsbereidheid toenemen. Kortom, er ontstaat een hernieuwd fysiek domein dat zich weer meer dienstbaar opstelt aan het sociale en economische.

Aanvulling op bestaand repertoire, geen vervanging Uitnodigingsplanologie staat voor sturing vanuit publieke verantwoordelijkheden waar die nodig en effectief is. Private en publieke partijen moeten vooral niet de ondernemende rol overnemen, maar werk maken van complementaire rollen en die benutten. Bij alle actoren binnen stedelijke ontwikkeling is inmiddels het besef doorgedrongen dat we onze planningstrajecten anders moeten inrichten: minder blauwdruk, meer organisch, open en interactief. Maar co-creatie en participatie zijn onderdelen van een planningsproces die zich moeizaam verhouden tot een open einde. Communicatie is lastig als het niet mogelijk is duidelijkheid te scheppen over proces en eindbeeld. Uitnodigende plannen geven initiatiefnemers enig houvast en overheden de mogelijkheid om het gesprek aan te gaan over de maatschappelijke meerwaarde die genomen initiatieven genereren. Uitnodigingsplanologie wordt vaak gepresenteerd als vervanger van ontwikkelingsplanologie. Dat is onterecht: uitnodigingsplanologie is een aanvulling op het bestaande repertoire. Verschillende vormen van planologie zijn

weliswaar elkaar opvolgend in de tijd dominant, maar nader beschouwd gaat het om keuzen die zich goed laten vergelijken met de eerder gepresenteerde BMC scenario’s (zie hoofdstuk 4). Binnen uitnodigingsplanologie speelt dus ook het oude repertoire van rollen en instrumenten een rol. Zo leert de praktijk dat globale en flexibele en vooral uitnodigende beelden nodig blijven. Voor bepaalde doelen, zoals de bescherming van kwetsbare waarden, blijft het instrumentarium van toelatingsplanologie zinvol.

Gemeenten bij uitstek partij om nieuw repertoire op te pakken Nederland staat aan het begin van een vermoedelijk langer durend subsidieloos tijdperk1. Wetenschappers duiden dat in hoofdzaak positief. “Afkicken van een zekere subsidieverslaving heeft het voordeel dat bij besluitvorming over investeringen de vraag en het aanbod, kosten/baten en risico’s zuiverder worden afgewogen. Mocht er toch reden zijn voor verstrekking van een overheidsbijdrage of voor collectief gefinancierde investeringen, dan hoort de besluitvorming in het lokale domein thuis. Politieke keuzen en beleidsprioritering zullen daarmee aan scherpte winnen”, aldus Friso de Zeeuw, hoog leraar Gebiedsontwikkeling in Delft. Hij wordt daarin bijgestaan door een hoogleraar uit een andere planningstraditie. Barrie Needham concludeert aan het eind van zijn dertigjarige carrière dat gemeenten van de drie

Legitimatieplanologie

Sturings vraagstuk

Democratische verbinding

Lokale vernieuwing

BMC Scenario

Dynamiek in de flashmob

Retro in control

Manoeuvres in de markt

Maatschappelijke carroussel

Initiatiefnemer

Gebruiker

Gebruiker

Bouwpolder en gemeente

Gebruiker

Procesmatig zonder eindbeeld

Projectmatig met eindbeeld

Projectmatig met eindbeeld en samenwerken

Procesmatig met wenkend perspectief

Rol gemeente

Reagerend De inzet van de gemeente is minimaal. De bal ligt bij anderen.

Toetsend en sturend De gemeente is kaderstellend en controlerend.

Actief, vaak risicodragend, regulerend De gemeente als partner met specifieke rol.

Uitnodigend en faciliterend De gemeente is er voor anderen, maar met publieke functie.

Instrumenten

Loket en juridisch

Juridisch, beleidskaders, autoriteit en kennis

Financieel, beleidskaders, procesmanagement

Marketing, verbinding, leiderschap

Periode

Ontwikkelproces

Repertoire van gemeentelijke rollen en instrumenten in stedelijke ontwikkeling (BMC, 2013, naar: Van Rooy (2013) en Spannenburg (2013))

32


overheidslagen het meest effectief zijn in ruimtelijke ordening. Ze weten te realiseren wat ze willen, ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen te voorkomen en doeleinden en middelen redelijk goed op elkaar af te stemmen, zonder hun ambities te verlagen.

Organisatiecultuur en vakmanschap De experimenten in de wijk Vrieheide in Heerlen leveren waardevolle lessen voor de inrichting van gebiedsontwikkeling nieuwe stijl en de rol van gemeenten daarin. Uitnodigingsplanologie, of in termen van Vrieheide ‘Buurtbusiness’ vereist van gemeenten een open cultuur met ruimte voor particulier en privaat initiatief. Niet wat vooraf in plannen is bedacht wordt leidend, maar wat achteraf aan maatschappelijke waarde kan worden gegenereerd. Dienstbaarheid aan het maatschappelijk belang komt weer centraal te staan2. Medewerkers moeten kunnen werken in een context waar de hoofdrichting is bepaald, maar verder steeds weer sprake is van nieuwe ontwikkelingen. Om daarop in te kunnen spelen, beschikken ze over voldoende mandaat en schake-

len zij behendig in het repertoire van rollen en instrumenten. De eigen organisatie, een veilige thuishaven bij onvermijdbare strubbelingen, wordt gekenmerkt door interne eenvoud. Alleen dan is er voldoende aandacht en energie voor processen buiten met anderen. De scheiding van het fysieke en sociale domein in afdelingen, budgetten en culturen werkt niet echt mee. Van bestuurders mag een prominente bijdrage worden verwacht in het vertellen van het uitnodigende verhaal. Stedelijke ontwikkeling kost geld en genereert – vaak in andermans ‘zakken’ – waarde. Dat besef vraagt niet om een vlucht in maatschappelijke kosten-baten analyses of verschuilen achter wettelijke belemmeringen3, maar om gedreven bestuurders die voorop gaan om initiatieven los te maken en ideeën en mensen te steunen in de nieuwe context van stedelijke ontwikkeling in de 21e eeuw. Drs. M. Kerstens is managing partner bij BMC [email protected] H.J.M. Waarle MCM CMC is senior adviseur bij BMC [email protected]

TERZIJDE Afboeken op grond en vastgoed: middel vaak erger dan de kwaal Onder druk van de crisis moeten veel gemeenten stevig ingrijpen in hun grondbedrijf. Dit heeft forse impact op de gemeentebegroting. Na jaren van grondwaardering vanuit risicovol planningsoptimisme, dreigt nu waardering vanuit een risicomijdend crisisperspectief. Bijstellingen van de grondexploitaties zijn nodig, maar dan wel vanuit een reëel perspectief op de ontwikkelmogelijkheden van de stad. Voor afboeken gelden twee uitgangspunten: (1) boek niet af op het dieptepunt van de crisis en (2) stel het echte ontwikkelperspectief centraal bij het bepalen van de reële grondwaarde. Het bepalen van de grondwaarde vraagt een eerlijk en beargumenteerd verhaal over de ontwikkelmogelijkheden van de stad in regionaal perspectief. Welk deel van het programma is simpelweg niet langer reëel en welk deel blijft – op termijn van 10-15 jaar – gewoon staan als een huis? En welke alternatieve functies zijn, al dan niet tijdelijk, kansrijk? In tijden van sowieso krimpende financiële mogelijkheden is prudent afboeken het devies.

Ruimtelijke rijksbeleid en investeringen: less is more, Friso de Zeeuw, in: Jaarboek Overheidsfinanciën 2013 2 Zie ook: Uitnodigingsplanologie als sociaal-cultureel perspectief, Peter van Rooy, in: Building Business, 20 december 2011 3 Onderzoek van BMC in opdracht van het ministerie van BZK (2013) laat zien dat een groot aantal wettelijke belemmeringen de afgelopen tijd is opgeruimd met aangepaste weten regelgeving. Problemen zitten veeleer in de lokale toepassing ervan. 1


33

Van ‘plannen maken’ naar ‘energie vrijmaken’ “Het blauwdrukdenken heeft zijn langste tijd gehad” stelt wethouder Barry Braeken over de aanpak van herstructureringswijken. “Ik geloof in een nieuwe werkwijze en een principieel andere rol voor de overheid. Door de nieuwe economische werkelijkheid is de tijd van de masterplannen voorbij. Actiematig werken, fysieke acupunctuur en energie vrijmaken van bewoners en andere partners komen ervoor in de plaats. Een methode die we nu werkenderwijs aan het ontdekken zijn in Vrieheide. En die ongetwijfeld ook elders in het land relevant gaat worden.” Verslag van een leerproces.

INTERVIEW 34


Van masterplan naar kelinschalige experimenten In enkele zinnen schetst Barry Braeken, wethouder Ruimte, Wonen en Cultuur van Heerlen (89.000 inwoners) hoe de noodzaak voor een andere aanpak van herstructurering zich aandiende. “Toen ik aantrad als wethouder was de herstructurering van MSP, onze Vogelaarbuurt, in volle gang. Basis was een masterplan dat we in 2008 maakten op de klassiek wijze, waarmee een totaal nieuw beeld en nieuwe functies zouden moeten ontstaan. Daar konden de burgers dan hun zegje over doen in zaaltjes, en we hebben ze zelfs prioriteiten laten stellen over 38 projecten in de openbare ruimte. Maar uiteindelijk is de uitkomst toch een groot plan dat uitgaat van een volledige herstructurering van de wijk in de verre toekomst.

Door bewoners aangedragen

En intussen gaat de tijd voorbij en verandert de wereld, door de economische crisis en forse veranderingen in de overheidsfinanciën. Dat heeft ook een forse impact op je plannen. Supermarkten die andere keuzes maken en niet meer in het hart van de wijken willen zitten. Investeringen in woningen die opeens veel minder vanzelfsprekend worden. Op de manier waarop je het bedacht hebt komt het uiteindelijk niet tot stand, en daar wordt niemand echt gelukkig van. Dus toen we onze wijk Vrieheide gingen aanpakken, besloten we het anders te doen. We kozen ervoor niet te starten met het opstellen van een alles omvattend masterplan, maar met experimenten die door bewoners werden aangedragen. Via bijeenkomsten in het buurthuis werden elf projecten van heel verschillende aard geformuleerd, waar de bewoners zelf mee aan kwamen. De gemeente speelde daarbij een faciliterende en licht sturende rol.”

Leren van experimenteren Dus je vraagt bewoners om ideeën die je gaat uitvoeren en daarmee is succes verzekerd? Barry Braeken: “Nou, nee,

zo eenvoudig is het niet. Het was leren door te experimenteren; een leerproces dat we samen met BMC hebben doorlopen. Laat me, om het concreet te maken, vertellen over de situatie in deze wijk. Het begon er mee dat in Vrieheide de relatie tussen bewoners en overheid niet optimaal is, waardoor niet iedereen zit te springen om mee te doen. Een voorbeeld: er is ooit in een beleidsstuk sprake geweest van volledige afbraak van de wijk om het zilverzand, waaruit de bodem bestaat, te winnen. Hoewel dat nooit officieel beleid is geworden, hebben de voortdurende spookverhalen hierover altijd voor veel wantrouwen jegens de gemeente gezorgd. Daarbij moet je weten dat in deze wijk een zeer groot deel van de huizen particulier bezit is. Het gemiddelde niveau is vergelijkbaar met sociale woningbouw, hoewel het totaalbeeld zeer divers is. Het waren relatief goede en ruime woningen, maar de gemeente heeft de wijk lang aan zijn lot overgelaten. De openbare ruimte raakte verloederd, de bevolking verouderde snel en het gemiddelde inkomen was laag, met een aantal uitzonderingen. Al met al overheerste een troosteloze sfeer. En tegelijk is het een fantastische wijk. Ik kan erover meepraten, ik ben opgegroeid in deze wijk en mijn ouders wonen er nog steeds, overigens weer met veel plezier. Dus toen we werk wilden maken van wijkverbetering, in afstemming met de bewoners zelf en zonder eerst zelf een blauwdruk op de tekentafel te ontwerpen, was er eerst een geweldige slag nodig om weer vertrouwen op te bouwen. Daar hebben we stelselmatig in geïnvesteerd en geleidelijk is dat gelukt. We hebben dus niet geinvesteerd in plannen, maar we hebben principieel gekozen voor de wijk en haar inwoners. We hebben ze uitgedaagd zèlf zaken op te pakken.

Gewoon aanbellen Hoe krijg je bewoners dan zover mee te denken als het wantrouwen zo groot is? Wethouder Braeken: “We hebben een stap verder hebben gezet dan de gebruikelijke bijeenkomsten. We kwamen tot de conclusie dat we nog dichter naar de mensen toe moesten gaan. We hebben met verschillende teams zo’n honderd spontane ‘keuken-


tafelgesprekken’ gevoerd. Gewoon bij de huizen aanbellen en vragen of de bewoners met ons wilden praten. Dat was een geweldige ervaring voor ons vanuit de gemeente èn voor de betrokken buurtbewoners. Velen legden zonder enige schroom hun hele familiegeschiedenis op tafel, hun financiële positie, hun zorgen en wat hen gelukkig zou maken. Echt van alles, heel bijzonder. Door te ‘luisteren’ hoorden we niet alleen over de problemen, maar ontdekten we ook dat bewoners ook hielden van hun wijk. Een aantal bewoners stonden te trappelen om iets te dóen voor Vrieheide, vanuit hun ervaring en hun kracht. We hebben via deze persoonlijke contacten gebouwd aan vertrouwen naast een gezonde scepsis. En dat moeten we blijven doen, want het is kwetsbaar. Uiteindelijk zijn mensen aan de slag gegaan in hun eigen wijk. Elf concrete experimenten om te leren wat belangrijk is in Vrieheide en wat werkt. Bewoners die hun eigen moestuin organiseren op een stuk braakliggend terrein, een schoonmaakactie organiseren, die bedenken hoe de ruimte rond de kerk ingevuld moet worden, woningeigenaren die zelf meedenken hoe ze de woningen op een haalbare manier kunnen onderhouden en verbeteren. Niet alles lukt en het zijn vaak kleine dingen. Maar ze zijn wezenlijk voor de wijk omdat ze energie vrijmaken bij de bewoners en de partners. En ze vormen de bouwstenen voor het vervolg.”

Rol voor de overheid De gemeente kan dus verder achterover leunen? Hoeft u verder alleen de burgers nog maar licht te ondersteunen? “Helemaal niet”, zegt Braeken gedecideerd, “ik geloof niet in het blauwdrukdenken, maar ook niet in het dogma van de ‘terugtredende overheid’. Als overheid heb je eigen verantwoordelijkheid en kennis, die je verplicht bent te benutten voor de samenleving. Wij zijn er voor het algemene belang. En van bepaalde zaken kun je gewoon niet verwachten dat de buurt dat zelf oppakt. Een voorbeeld: midden in de wijk staat de Christus Koningkerk, die van oudsher altijd een centrale rol vervulde.

35

Sinds het gebouw niet meer als kerk functioneert is ook de directe omgeving, inclusief het kerkplein, vervallen. Voor de hele omgeving is het belangrijk dat er voor dit probleem een oplossing komt. Wij hebben bedacht dat dit gebouw een goede oplossing zou zijn voor het huisvestingsprobleem van ons archief. Dat zou een burger zo gauw niet bedacht hebben.

mensen te helpen bij het vinden van oplossingen voor de financiële problemen. Als gemeentelijke overheid kun je bepaalde dingen in gang zetten en die rol behoor je te nemen. Maar je draagt de verantwoordelijkheid niet alleen en je moet betrokken partijen uitdagen mee te doen en hun eigen rol te nemen. Wij hebben hier aangetoond dat je zo nieuwe energie op gang kunt brengen die leidt tot een positieve ketenreactie.

Vertrouwen geeft energie

Uitnodigingsplanologie

In het bedenken en het uitwerken van zo’n plan moet je als overheid je verantwoordelijkheid nemen. Je laat zien dat je ook echt kiest voor de wijk. Vervolgens geeft dat weer vertrouwen en zie je dat dit ook energie geeft aan bewoners om aan de slag te gaan met de ruimte eromheen. Een ander voorbeeld: de onverkoopbaarheid van huizen brengt menigeen in de problemen. Vaak komen daar nog problemen als werkloosheid of slechte taalvaardigheid bij. Hier en daar leidt dat tot nijpende situaties, mensen vinden zelf geen uitweg. Gedwongen verkoop trekt ‘negatieve elementen’ aan. Wij hebben de Rabobank gevraagd of zij kunnen helpen. Er zijn nu gezinscoaches van de bank beschikbaar om

36

Braeken is overtuigd dat de maakbaarheidsgedachte die schuilt achter de ‘masterplannen’ en ‘blauwdrukken’ haar langste tijd gehad heeft, en dat dit niet alleen geldt voor deze regio. “Dat is onvermijdelijk als geld voor grote ingrepen minder vanzelfsprekend wordt. En als je het als overheid niet langer zelf kunt regelen, móet je wel zoeken naar partners om de wijk aan te pakken. In Vrieheide hebben we die gevonden in de bewoners, maar ook in corporaties en bedrijfsleven die, zònder dat ze een direct belang hebben in de wijk, actief meedoen in Vrieheide. En het is fantastisch te zien dat dit energie oplevert en dat het werkt. Een voorbeeld: De laatste supermarkt in de wijk heeft besloten te gaan investeren in de zaak en deze zelfs uit te breiden. Toeval? Daar geloof ik niet in. Hoewel het allemaal heel vers is, voel je dat er be-

weging komt in de buurt.” Is de gemeente als eerste overheid dan niet meer dan één van de vele partijen tussen alle andere? “Nee, de overheid is meer. De overheid blijft, wellicht als enige partij, verantwoordelijk voor het het algemeen belang. Dat belang verdient bewaking en sturing. Daarom moeten we kaders stellen en bewaken. Maar daarnaast moeten we inderdaad ruimte laten voor keuzes vanuit de wijk. Daar moeten we niet bang voor zijn. Burgers zijn tegenwoordig hoog opgeleid en het idee van de maakbare samenleving met de hoofdrol voor de overheid is al lang achterhaald. Je moet krachtig zijn en laten zien wat je wilt vanuit het democratisch proces zonder de details volledig in te vullen. Vervolgens alle krachten bundelen en verantwoordelijkheden delen. Dan ontstaat ook eigenaarschap bij burgers en bij maatschappelijke en commerciële organisaties. Omdat dit allemaal niet vanzelf gebeurt, zie ik het als een belangrijke verantwoordelijkheid van de overheid deze netwerkvorming te stimuleren en iedereen uit te nodigen actief mee te werken aan de verbetering van de wijk.”  BMC-adviseur Ria Waarle ondersteunt de gemeente Heerlen bij de wijkvernieuwing Vrieheide als projectleider. [email protected]


Naar meervoudige (netwerk)control De huidige ontwikkelingen in het lokaal bestuur hebben ook gevolgen voor de financiële functie van gemeenten. Ondanks flinke verbeterslagen is de financiële functie nog niet klaar voor de nieuwe eisen vanwege de toenemende en structurele financiële schaarste, de veranderende rol- en taakopvatting van gemeenten en de decentralisaties in het sociaal domein. Zonder investeringen in zachte control ontstaan risico’s in die het lokaal bestuur zich niet kan en wil veroorloven.

Mark van Dam Herrie Geuzendam

Anticiperen en meebewegen met veranderende gemeentelijke rollen Met de nieuwe rollen en taken van gemeenten verschijnt de behoefte aan een financiële functie die anticipeert en meebeweegt. Verschillende rollen die gemeenten qualitate qua hebben of waarvoor zij kiezen, vragen om verschillende varianten van de invulling van de financiële functie1. Voor een deel van haar taken zal de gemeente een uitvoerende rol blijven houden. Dit houdt in dat de gemeente zelf taken uitvoert, in de mate en volgens het beleid zoals door de gemeente zelf bepaald. De vormen van control die bij deze uitvoerende rol het beste passen, zijn de relatief traditionele harde controlvormen, gebaseerd op SMART doelstellingen, prestatieindicatoren, het meten van voortgang en vervolgens bijsturen. Een andere rol die de gemeente op bepaalde taken kan vervullen, is de regisserende rol. Als regisseur zet de gemeente de uitvoering op afstand, door deze uit te besteden aan één of meer andere (markt)partijen. Bij deze rol past een financiële functie die de nadruk legt op een goed opdrachtgeverschap, door strakke contractafspraken met de uitvoerende (markt)partijen. Detailsturing op de uitvoerende processen is hier vaak niet nodig en ook niet gewenst, mits de kaders goed zijn

geformuleerd. Ook voor deze rol zijn de harde controlvormen vaak goed inzetbaar. Bij zowel de uitvoerende als de regisserende rol kan de gemeente vanuit een zekere hiërarchische (regie)rol de sturing en beheersing inrichten. De toepassing van meer harde controlvormen is goed mogelijk, omdat de gemeente bepaalde control-instrumenten kan opleggen, binnen de eigen organisatie of aan de uitvoerende marktpartij. Via vereiste formats, dashboards en (tussentijdse) rapportages en verantwoordingen wordt de benodigde sturingsinformatie verzameld.

Schaarste en schaalvergroting: eenvoudige en efficiënte control Voor gemeenten die kiezen voor het zelf uitvoeren van taken of voor de regierol, inclusief de bijbehorende harde controlvormen, vormen (structurele) financiële schaarste en schaalvergroting de grootste uitdaging. Schaarste dwingt de financiële functie om ‘meer met minder’ te doen. Taken moeten efficiënter uitgevoerd worden en processen moeten lean gemaakt worden.


Schaalvergroting vraagt om een verdere professionalisering van de controlfunctie. Een grotere organisatie vergt meer eenvoud en overzicht. De belangrijkste winst valt op deze punten te behalen door te investeren in de digitalisering van controlproducten en –processen. Door P&C-producten te digitaliseren, rechtstreekse koppelingen te leggen naar onderliggende (financiële) systemen en van hieruit door te ontwikkelen naar real-time verantwoording, krijgen bestuurders en managers betere stuurinformatie op een eenvoudige en professionele wijze gepresenteerd. Op dit punt zal de komende jaren binnen gemeenten een belangrijke ontwikkeling plaatsvinden.

Horizontalisering vraagt om meervoudige netwerkcontrol Naast de uitvoerende en regisserende rol kunnen gemeenten op bepaalde beleidsterreinen ook andere rollen vervullen. Uit onderzoek van BMC blijkt dat gemeenten steeds vaker een rol als samenwerkingspartner of facilitator vervullen. Gemeenten zijn steeds vaker niet meer de enige partij die zich met een maatschappelijk vraagstuk bezig houden. Bedrijven, instellingen maar ook inwoners zelf, begeven zich actief op het pubieke domein. Beleid wordt daarmee niet langer binnen de gemeentelijke or-

37

ganisatie bepaald, maar in de arena van maatschappelijke partners. De gemeente kan hierin twee rollen nemen. Zij kan optreden als samenwerkingspartner, waarbij ze zich als één van de spelers min of meer gelijkwaardig opstelt en actief haar eigen bijdrage levert in de beleidsontwikkeling en de uitvoering. Termen als cocreatie, netwerken en ketensamenwerking passen bij deze rol. De gemeente kan echter ook een faciliterende rol vervullen. Hierbij doet zij nog verder een stap terug en laat zij het initiatief rond een bepaald maatschappelijk vraagstuk zoveel mogelijk vanuit de samenleving zelf komen. Ook hier vervullen bedrijven, instellingen en burgers een rol, bij een nog meer beperkte rol van de lokale overheid: zij faciliteert en stimuleert slechts. Bij deze rol passen termen als eigen kracht, regie bij burgers en cliënten en de terugtredende overheid. Kenmerk van deze twee rollen is de trend van horizontalisering die hier op de achtergrond speelt. Horizontalisering houdt in dat de gemeente, in tegenstelling tot de uitvoerende en regisserende rol, niet langer een hiërarchische (regie)rol vervult. Sturing en beheersing kan niet langer hiërarchisch, top-down en piramidaal plaatsvinden. Er moet meer organisch en horizontaal gestuurd worden. De traditionele harde controlvormen voldoen vaak niet meer, of moeten ten minste aangevuld worden met andere vormen van sturing en beheersing. Deze andere vormen moeten, ondanks de gelijkwaardige positie van de gemeente ten opzichte van haar partners, toch mogelijkheden bieden om te zorgen dat de verschillende activiteiten van de betrokken partijen bijdragen aan het realiseren van de doelstellingen van de gemeente.

Afstemmen op gedrag, belangen en vertrouwen Deze andere vormen van control worden vaak aangeduid als soft controls. Ze zijn minder instrumenteel en schematisch dan de traditionele vormen van

rapportages, dashboards en formats. Soft controls zijn gericht op het beïnvloeden van gedrag, het afstemmen van belangen en het creëren van vertrouwen. De sturing die hiervan uitgaat kan echter zeker zo hard zijn als die van de traditionele controlvormen. Soft controls spelen een cruciale rol bij samenwerkingsrelaties waarbij de gemeente niet de centrale speler is, maar één van de spelers. Dit is zowel bij de rol als samenwerkingpartner als die van facilitator het geval. De financiële functie van gemeenten is hierbij niet alleen gericht op verbetering van het instrumentarium, maar ook (juist) op de verbetering van haar vaardigheden op het gebied van soft controls. Essentieel zijn drie factoren: kiezen van de juiste samenwerkingspartners en zorgen dat men

Interactie organiseren vanuit gedeelde belangen handelt. Ten derde moet de interactie tussen de partners zodanig georganiseerd worden, dat men op de hoogte is en blijft van wat er gaande is en kan inspelen op actuele ontwikkelingen. Dit soort zachte controlvormen zullen niet helemaal in de plaats komen van de meer harde en instrumentele controlvormen. De uitdaging voor een goede en toekomstbestendige financiële functie is juist deze verschillende vormen op de meest effectieve manier te combineren en ermee te variëren.

Financiële functie in afgelopen jaren verbeterd, maar eenzijdig De veranderingen die de financiële functie in de afgelopen decennia heeft doorgemaakt hebben haar op bepaalde punten absoluut verder gebracht. Door de invoering van het BBI in de jaren ’80 en ’90 van de vorige eeuw2 en de introductie van het BBV in 20033 is de sturing en beheersing van gemeenten op

een bedrijfsmatiger wijze ingericht. Bovendien bestaat er nu een betere koppeling tussen het gemeentelijk beleid en de daarvoor benodigde c.q. beschikbare middelen. Het P&C- instrumentarium van gemeenten is mede hierdoor de afgelopen jaren sterk verbeterd. Er is meer en betere sturingsinformatie beschikbaar en de koppeling tussen beleidsdoelstellingen, activiteiten en middelen is verbeterd, onder meer door de met het BBV ingevoerde 3 W-vragen. Toch kunnen de ontwikkelingen van de afgelopen jaren als eenzijdig getypeerd worden. Ten eerste waren de verbeteringen die zijn voorgesteld en doorgevoerd, grotendeels gericht op verbetering van het instrumentarium en minder op de mensen die met het instrumentarium moeten werken, zoals blijkt uit diverse onderzoeken van BMC4. Deze verbetering kan niet verhinderen dat regelmatige onverwachte budgettaire tegenvallers en grote projectbudgetoverschrijdingen, ook nog bij goedkeurende verklaringen van de accountant, nog steeds voorkomen. Ten tweede waren de ingezette verbeteringen sterk intern gericht. Ze gingen uit van een gemeentelijke organisatie die geheel zelf verantwoordelijk is voor het beleidsproces en de uitvoering van taken. De financiële functie gaat dan over de sturing en beheersing binnen de eigen organisatie. Het gaat hierbij om de inzet van het eigen personeel en de eigen budgetten. Besluitvormingsprocessen volgen hierbij de interne gemeentelijke hiërarchie van raad, college en ambtelijke organisatie. Voor andere partijen die optreden als (mede-)uitvoerder of (mede-)beleidsbepaler is in de controlprocessen onvoldoende ruimte. Bij samenwerkingsvormen waarin de gemeente participeert, wordt veelal geredeneerd vanuit het perspectief en belang van de gemeente en worden de andere partijen hooguit als verbonden partijen gezien. Zeker als er financiële inbreng van andere partijen is, dan levert dit problemen op met de

Zie Van Dam e.a. (2011), De toekomst van de financiële functie, Kluwer. Zie voor een evaluatie Aardema, H. (2002), Doorwerking van BBI. Evaluatie van een veranderingsbeweging bij Nederlandse gemeenten, BMC. 3 Zie voor evaluatie Geuzendam, Van Dam e.a. (2010), Evaluatie financiële functie gemeenten en provincies, BMC. 4 Zie ondermeer Aardema, H. (2007), Control voor leiders, Reed Business BV en Aardema, H. (2010), Voorbij de hypocratie, Kluwer. 1

2

38


gangbare planning en controlprocessen van gemeenten. In de derde plaats is de financiële functie nu sterk gericht op een uniforme werkwijze, inclusief een uniforme sturing en beheersing, ongeacht het beleidsterrein of taakveld. Vanuit de controlfunctie worden alle taken van de gemeente op een gelijke manier behandeld. Wanneer gemeenten per beleidsterrein verschillend opereren, levert dit echter problemen op. Gemeenten kunnen op verschillende beleidsterreinen immers verschillende rollen vervullen, variërend van uitvoerend tot regisserend, en van samenwerkend tot faciliterend. Ook de partners waarmee de gemeente samenwerkt, kunnen per beleidsterrein verschillen. Al deze verschillende rollen en werkwijzen in dezelfde mal of hetzelfde format proberen te persen, levert vroeg of laat problemen op.

Nu vereist: efficiënte en meervoudige financiële functie De uitdaging voor de nabije toekomst is een efficiënt evenwicht tot stand brengen tussen de harde en zachte controlinstrumenten. De harde control wordt gekenmerkt door digitalisering en het lean maken van processen. De zachte controlinstrumenten richten zich op bewaking van de rol en doelen van de gemeente in haar ketens en netwerken. De op zichzelf goede, maar eenzijdige ontwikkelingen in de financiële functie

van de afgelopen jaren, zijn ontoereikend voor de uitdagingen die momenteel op gemeenten afkomen. Voor de benodigde meervoudige control zijn op twee verschillende fronten investeringen nodig. Op het gebied van de harde controlvormen moet geïnvesteerd worden op efficiëntere en eenvoudige processen en instrumenten. Digitalisering kan hierin een sleutelrol vervullen. Op het gebied van soft controls moet geïnvesteerd worden in meer mensgerichte vormen van control, die gericht zijn op het beïnvloeden van gedrag, het afstemmen van belangen en het creëren van vertrouwen. Beide investeringen, in beide vormen van control, hebben gemeenten nodig bij hun zoektocht naar de meest toegesneden combinatie van tools voor de sturing en beheersing. De rol die de gemeente vervult bij de taak of op het beleidsterrein is leidend bij de keuze van deze combinatie. Dit betekent dat de financiële functie flexibel moet zijn, om te kunnen meebewegen met ontwikkelingen en waarin de gemeente in het primair proces, per beleidsterrein, haar rol kiest. Het betekent ook dat de financiële functie meervoudig moet zijn, omdat ze per beleidsterrein, of soms zelfs daarbinnen, verschillende vormen van sturing en beheersing moet kunnen combineren. Alleen de gemeente met een financiële functie die hiertoe in staat is, is daadwerkelijk klaar voor de toekomst.

Digitalisering ook voor raadsleden


M. van Dam Msc MA is adviseur bij BMC [email protected] Drs H. Geuzendam is managing partner bij BMC [email protected]

IN DE PRAKTIJK Nieuwe netwerkorganisatie gemeente Arnhem vergt nieuwe inrichting van de controlfunctie, de administratie en MJPB. De gemeente constateerde dat de opgaves van haar maatschappelijke vraagstukken om een organisatie vraagt die als één procesgerichte netwerkorganisatie werkt. Ook haar controlfunctie, administratie en MJPB heeft Arnhem onder leiding van Frank Halsema, de concerncontroller, hierop aangepast, met ondersteuning van BMC. In de nieuwe procesgerichte netwerk organisatie is control gecentraliseerd en daarmee is een formatieve bezuiniging van bijna 20% gerealiseerd. De budgetstructuur is losgekoppeld van de organieke structuur. Duidelijk onderscheid is gemaakt tussen de business controller als sparringpartner van het bestuur, de lijnorganisatie en programmamanagers. Brede business control is daarbij het uitgangspunt. De financial controller is een expert op een aantal specifieke financiële terreinen, coördineert de totstand koming van cylcusdocumenten en functioneert vanuit die rol ook als sparringpartner van management en van het bestuur. De projectcontroller beweegt zich ook op deze scheidslijn: met veel inhoudelijke kennis en kennis van projectmatig werken is hij een expert, maar functioneert ook als sparringpartner van de projectleiding. De functionarissen binnen auditing, risicomanagement en bedrijfsdoorlichting zijn vooral experts binnen het vakgebied, maar leggen daarnaast voortdurend de verbinding met de procesverantwoordelijken. In de doorontwikkeling van de controlfunctie in de nieuwe netwerkorganisatie is nog extra aandacht nodig voor het onderkennen van en adviseren conform verschillende sturingslijnen: programma-, proces en lijnsturing, voor de samenwerking tussen business control en financial control en voor het verder automatiseren van het P&C-cyclusproces.

39

De gemeente van de toekomst De voorgaande artikelen typeren de aspecten voor de invulling van de gemeente van de toekomst. De eerste overheid als kraamkamer van maatschappelijke innovaties. Niet langer de dominante aansturing vanuit het Rijk of strakke beleidsprogramma’s van bovenaf, maar de dynamische ontwikkeling van arrangementen vanuit het lokale bestuur. De innovatie binnen het openbaar bestuur komt ook in de toekomst van onderop.

Coen Derickx Marcel Boogers

Sturen op maatschappelijke effecten De gemeente van de toekomst moet zich sterker richten op haar kaderstellende verantwoordelijkheid, waarbij de politiek stuurt op de gewenste maatschappelijke effecten. De uitvoering heeft daarbij voldoende ruimte nodig om het samenspel te organiseren. Dit betekent onder meer horizontale beleidssystemen, gegroepeerd rond leefgebieden en levensfasen van mensen. De vormgeving van deze beleidssystemen vraagt om een decentrale aanpak. De gemeente krijgt een prominentere rol als marktmeester, met private en publieke partijen die op hetzelfde speelveld hun diensten aanbieden. Dat heeft consequenties voor de vormgeving van beleidsontwerpen en stelt eisen aan de bestuurskracht van gemeenten.

Bestuurskracht en bestuurderskracht Schaalvergroting van gemeenten kan de bestuurskracht wellicht vergroten, maar BMC–onderzoek wijst uit dat de kwaliteit van bestuurders vaak een grotere invloed heeft op de prestaties van gemeenten. Gerichte professionalisering van lokale bestuurders heeft dus meer effect. Bij bestuurskracht gaat het namelijk om de vraag of de ambities goed aansluiten bij de maatschappelijke opgaven, of er geluisterd is naar de wensen en opvattingen van inwoners

40

en of de gemeentelijke ambities kunnen worden waargemaakt door de eigen organisatie – en hiervoor is bestuurderskracht nodig. Als een kleine gemeente beschikt over een strategische visie, haar opgaven vaststelt, goed samenwerkt met andere overheden en bovendien een stabiel bestuur heeft, staat niets daadkrachtig bestuur in de weg.

Leiderschap Nieuwe bestuurlijke opgaven vergroten de politieke druk om te presteren. Op de lijst van factoren die volgens ons onderzoek bijdragen aan bestuurskracht, staan leiderschap en een stabiele netwerkrol niet voor niets op de eerste en tweede plaats. Bestuurders weten dat gezag minder vanzelfsprekend is dan vroeger: je moet het meer dan ooit verdienen. Ze moeten hun rol in het samenspel tussen raad, college en ambtelijke organisatie versterken. Hiervoor is het nodig dat het gemeentebestuur de regie heeft en een stevige rol inneemt tegenover medeoverheden en maatschappelijke partners. Voor gemeenten geldt dat zij vanuit haar regierol duidelijke afspraken moet maken met de uitvoeringspartners, waarbij de opdrachtgever-opdrachtnemer rol scherp moet worden geformuleerd.

Scenario’s Meer creativiteit en meer gerichtheid op de context in de gemeente of regio

leidt niet alleen tot inhoudelijke innovatie, maar er zullen ook meer variaties ontstaan in organisatievormen. Er is niet één model aan te wijzen als het beste. Er is wel een grootste gemene deler in alle oplossingen: het principe van netwerken zorgt er als vanzelfsprekend voor dat de eigen verantwoordelijkheid een gedeelde verantwoordelijkheid wordt. Omdat geen gemeente en geen regio gelijk aan een andere is, kunnen gemeenten aan de hand van de vier scenario’s nagaan welk model het best bij hen past: 1. Retro in Control: de gemeente terug in het centrum van besluitvormingsprocessen 2. Manoeuvres in de Markt: meer ruimte voor marktwerking en outsourcing 3. Maatschappelijke Carrousel: samenwerking met maatschappelijke partners 4. Dynamiek in de Flashmob: flexibele ad-hoc coalities rond concrete vraagstukken

Meer met minder: van groei naar schaarste In de komende beleidsperiode moet de gemeente ingrijpende bezuinigingen doorvoeren. Een realistisch perspectief lijkt een kleinere overheid, die te maken krijgt met steeds grotere maatschappelijke opgaven. De overheid moet met structureel minder financiële middelen en steeds grotere maatschap-


teerd worden in meer mensgerichte vormen van control, die gericht zijn op het beïnvloeden van gedrag, het afstemmen van belangen en het creëren van vertrouwen. Alleen de gemeente met een financiële functie die hiertoe in staat is, is klaar voor de toekomst.

Van productie naar zelforganiserend en probleemoplossend vermogen

Luisteren naar de burger

pelijke opgaven, arrangementen ontwikkelen die op een andere leest zijn geschoeid. De budgetten die gericht zijn op het stimuleren van deelname aan de samenleving worden gebundeld, zodat gemeenten hun inzet optimaal kunnen afstemmen op de behoeften van hun burgers en op de lokale situatie.

Variabele bekostiging We zien dat de vraag een steeds individueler karakter krijgt, waarbij de maatschappelijke context van de aanvrager steeds meer bepalend wordt. Dit betekent een verdere differentiatie van de vraag, waarbij collectieve bekostiging in balans moet worden gebracht met individueel maatwerk en private bekostiging. De ‘bekostiging’ van de maatschappelijke zorg begint een thema te worden voor gemeenten. Er is niet één vorm van bekostiging. Wie instellingen contracteert moet beoordelen of deze meer prestatiegericht of populatiegericht moeten worden aangestuurd. De effecten van deze vormen kunnen vervolgens worden bijgeschaafd met resultaatbekostiging. Zo kan een samenhangend geheel ontstaan, dat nauw aansluit bij gemeentelijke doelstellingen. Wie behendig de bekostigingsalternatieven combineert, heeft een krachtig instrument om de decentralisaties in de juiste richting te sturen.

Flexibele financiële functie en passende control De toenemende en structurele financiële schaarste, de veranderende rol- en taakopvatting van gemeenten en de de-

centralisaties in het sociaal domein stellen nieuwe eisen aan de financiële functies. De rol die de gemeente vervult bij de taak of binnen het beleidsterrein is leidend. Dit betekent, dat de financiële functie flexibel moet zijn. De gemeente moet kunnen meebewegen met ontwikkelingen waarin de gemeente in het primair proces, per beleidsterrein, haar rol kiest. De financiële functie moet meervoudig zijn, omdat ze per beleidsterrein, of soms zelfs daarbinnen, verschillende vormen van sturing en beheersing moet kunnen combineren. Daarbij is het de uitdaging om een efficiënt evenwicht tot stand brengen tussen de harde en zachte control instrumenten. Op het gebied van de harde controlvormen moet geïnvesteerd worden op efficiëntere en eenvoudige processen en instrumenten. Op het gebied van soft controls moet geïnves-

Gemeenten zullen burgers op allerlei manieren activeren en laten participeren. De gemeente van de toekomst is een activerende overheid, die uitgaat van meer zelforganiserend vermogen in de samenleving. De gemeente faciliteert het zelforganiserend vermogen van mensen en ze versterkt de uitvoeringskracht door nadrukkelijk de eindgebruikers in te schakelen. Het zelforganiserend vermogen ligt bij mensen zelf, bij onderlinge netwerken en in het maatschappelijk ondernemerschap van organisaties en bedrijven. Dienstverlening van de overheid is aanvullend en aansluitend. Met andere woorden: de zorg en dienstverlening van de overheid moeten aansluiten bij de maatschappelijke context van mensen. Daarbij is de erkenning van differentiatie een belangrijk uitgangspunt. Dat vraagt om beleidsarrangementen die kunnen aansluiten op ‘verschil’ tussen mensen: verschil in context en verschil in organiserend vermogen. De aanpassingen moeten zorgen voor een grotere wisselwerking tussen de individuele mogelijkheden, de aanwezige capaciteiten en de belemmeringen in de

Mens en maatschappij

Nieuwe schaarste

Differentiatie van eindgebruikers

Personeelstekorten, minder publieke middelen en natuurlijke hulpbronnen

• Nieuwe arrangementen • Antwoord op vragen in verschillende leeftijdfasen • Potentieel aanspreken

• Sociaal contract • Outsourcen • Publiek-private symbiose

Zelforganiserend vermogen: • duurzaamheid • uitvoeringskracht

Omgeving

Bestuur en samenleving

Concentratie kerngebieden, tweedeling, krimp

Thorbecke in revisie, eenzijdige verticale sturing ineffictief

• Creatieve verbindingen • Hergebruik en herbestemming • Alternatief voor groeifilosofie

• Netwerksturing • Horizontalisering • Van regelen naar regulering


Uit “Grenzen bereikt”, BMC.

41

omgeving van de eindgebruiker. Het betekent een verschuiving van een overheid die ‘zorgt voor’ naar een overheid die ‘zorgt dat’, en van een overheid die ‘regelt dat’ naar de ‘regulering van’. We zien een samenspel tussen burgers en maatschappelijke organisaties die is gericht op de aanpak en oplossing van maatschappelijke opgaven. Dit samenspel zal steeds meer de bepalende factor zijn voor overheidsbemoeienis. Bij die nieuwe arrangementen zijn vervolgens vragen aan de orde als: • Wordt het probleemoplossend vermogen van burgers goedaangesproken? • Wordt de juiste prikkel voor activering en participatie van burgers vastgesteld? • Voldoet het programma aan de eis van de wisselwerking tussen eind gebruiker en professional? • Wordt het programma op het terrein van productie en proces doelmatig georganiseerd en bestuurd?

Van sturen naar uitnodigen Bij alle actoren binnen stedelijke ontwikkeling is inmiddels het besef doorgedrongen dat we onze planningstrajecten anders moeten inrichten: minder blauwdruk, meer organisch, open en interactief. In gebieden die door demografische ontwikkelingen (o.a. krimp) al te maken kregen met stagnerende markten, is de afgelopen jaren volop geëxperimenteerd met deze aanpak. De lessen uit de praktijk zijn veelbelovend. Overheden die bereid zijn initiatieven van particulieren en bedrijven te verrijken en verbinden, zonder ze over te nemen of dood te knuffelen, zien de actiebereidheid merkbaar toenemen. Nadat de gemeente zich jarenlang heeft geconcentreerd op de groei van de bebouwde omgeving, is door het gebrek aan voldoende financiële middelen nu een omslag nodig. De beperkte mogelijkheden tot voortgaande uitbreiding van voorzieningen vraagt om de potenties van de aanwezige capaciteit creatief te benutten, bijvoorbeeld door via herbestemming de vitaliteit te vergroten. De samenleving en in het bijzonder de politiek zullen moeten accepteren dat groei niet langer vanzelfsprekend is. De economische, sociale en culturele werelden komen samen met nieuwe

42

creatieve verbindingen, slimme toepassingen van de bestaande fysieke voorraad en het voorzieningenaanbod. Een nieuwe fase in de ontwikkeling van de Nederlandse ruimtelijke ordening is aangebroken, veelal aangeduid als uitnodigingsplanologie.

Van publiek management naar sturen vanuit publieke waarden Aanpassingsvermogen en de capaciteit om nieuwe mogelijkheden te zien en te benutten, zijn kerncompetenties voor individuen, bedrijven en organisaties – en zeker ook voor de gemeenten. Na het nieuwe publieke management van de afgelopen decennia komt er een nieuw sturingsparadigma: sturen vanuit publieke waarden. Een daadkrachtig bestuur ziet nieuwe wegen om tegemoet te komen aan publieke waarden. De overheid zal nieuwe sociale, fysieke, bestuurlijke en budgettaire arrangementen moeten ontwikkelen die zijn gebaseerd op het zelforganiserend vermogen in de samenleving. Het betekent een revisie van arrangementen, waarbij publieke waarden de doelen bepalen en het publieke belang de maatstaf is voor de effectiviteit. Kortom: bestuur en management van de publieke zaak vragen om een nieuwe inhoud. Dat betekent: • Nieuwe horizontale arrangementen met een menselijke maat • Nieuwe eisen aan professionele vaardigheden en profielen • Veranderingen in de organisatorische vormgeving

Kansen voor de toekomst Deze nieuwe manier van sturen betekent een complexe opgave voor de gemeenten. Maar het is een uitdaging met perspectief. Het is de overgang naar een nieuwe periode met de noodzakelijke verschuivingen binnen de sturingselementen: • Van public management naar management van de publieke zaak • Van het aansturen van de publieke sector naar het borgen van publieke waarden • Van een klassiek overheidsbestel naar nieuwe bestuurs- en organisatievormen • Van een compenserende verzorgingsstaat naar een activerende verzorgingsstaat

• Van staat en markt naar civil society • Van overvloed naar structurele schaarste van geld en arbeids krachten • Van compenseren naar participeren • Van gelijkheid naar gelijkwaardigheid • Van regelen naar regie Deze complexe opgave voor de gemeente van de toekomst bepaalt in hoge mate de politieke en maatschappelijke agenda voor de komende jaren. Het is een overgang naar een andere overheid, waarbij de beleidssystemen uit de tijd van de opbouw van de verzorgingsstaat ingrijpend worden hervormd. Dat is de paradigmashift: • Van sturen van de groei naar sturen vanuit schaarste • De bestuurder van beslisser naar programmamanager • Van fysieke resultaten naar maatschappelijke resultaten • Van centrale beleidssturing, naar decentrale praktijkontwikkeling • Van planning en control naar sturing en beheersing in netwerken • Van sturing van bovenaf naar innovatieve arrangementen (revitalisering) van onderop.

Gemeenten zijn de innovatielaboratoria van het openbaar bestuur. Op lokaal niveau, waar nieuwe maatschappelijke vraagstukken zich het eerst openbaren, hebben gemeenten met vernieuwend beleid en innovatieve sturings- en managementconcepten het openbaar bestuur steeds opnieuw de juiste innovatiekracht getoond. De innovatie binnen het openbaar bestuur komt ook in de toekomst van onderop.

C.L. Derickx MBA is senior adviseur bij BMC [email protected] prof. dr. M. Boogers is senior adviseur bij BMC rn hoogleraar Innovatie en regionaal bestuur aan de Universiteit twente [email protected]


COLOFON DE GEMEENTE ALS INNOVATIELAB is een uitgave van BMC

Auteurs

Marcel Boogers pagina 6, 10, 13, 40

Mark van Dam pagina 37

Coen Derickx pagina 10, 40

Mohammed Essafi pagina 26

Herrie Geuzendam pagina 37

Marco Kerstens pagina 30

Riek Lem pagina 16. 23, 34

Egbert van der Meer pagina 19

Caroline Mobach pagina 26

Frans Vos pagina 28

Ria Waarle pagina 30

Roel Wever pagina 13

Foto’s Jan Vonk, pagina 21 t/m 23 Gemeente Zwolle, pagina 14 Harry ten Klooster, pagina 16 Gemeente Heerlen, pagina 29, 30 Overige foto’s Hollandse Hoogte Vormgeving Lisette Poelhekken Juni 2013 www.bmc.nl


43

juni 2013 DE GEMEENTE

Recommend Documents