juli 1994 adviesnr. 173 serie 1994 nr.14
OVER HET VOORONTWERP REGIONAAL STRUCTUURPLAN
Aan: Het Dagelijks Bestuur van het Regionaal Orgaan Amsterdam c.c. het Gemeentebestuur van Amsterdam
ADVIES over het VOORONTWERP REGIONAAL STRUCTUURPLAN
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN
3
I.
INLEIDING
4
II.
ELEMENTEN VOOR EEN TOEKOMSTIG RSP
4
III.
COMMENTAAR VAN ALGEMENE AARD 1. Planperiode en plangebied 2. Regionale projecten 3. Strategie en methode
5
IV.
SCHIPHOL EN DE ZEEHAVEN 1. Luchthaven 2. Zeehaven
5
V.
OPENBAAR VERVOER-INFRASTRUCTUUR
6
VI.
DE REGIONALE SAMENHANG 1. Regionale samenhang 2. Nieuw Oost
6
BIJLAGEN: I:
SAMENVATTING + AANBEVELINGEN (ARS-advies PKB-Schiphol)
II:
SAMENVATTING + AANBEVELINGEN (ARS-advies ROM-IJmeer)
Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding.
2
SAMENVATTING van het Advies over het Voorontwerp Regionaal Structuurplan Het voorontwerp RSP beschouwt de ARS als het maximaal haalbare produkt binnen het ROA op dit moment. Positief is dat hiermee de wil tot samenwerken concreet gestalte heeft gekregen. De ARS constateert dat daarbij het ruimtelijk beleid meer is bepaald door beschikbare plannen en beleidsvoornemens dan door een grensoverstijgende analyse. De volgende planfase vereist meer verantwoording naar de verdere toekomst van het ROA-gebied. Dit betekent meer analyse naar maatschappelijke ontwikkelingen van wonen en werken tot over de ROA-grens heen. De ARS legt de nadruk op een voortdurend proces van herstructurering en verplaatsing. Hij is van mening dat dat proces begeleid moet worden vanuit een krachtig toekomstbeeld. Vooruitlopend op de volgende planfase die ook in de tijd een verderreikende planperiode moet bestrijken, levert de ARS hiervoor aantal elementen aan. In algemene zin moet worden gesteld dat er een groter gebied dan het ROA-gebied moet worden beschouwd en ook moet van een langere planperiode worden uitgegaan. Verder moet duidelijk worden welke prioriteiten binnen de opsomming van de regionale projecten moet worden gehanteerd om de beste strategie voor de ruimtelijke en groene structuur te kunnen vaststellen. De ARS meent te zien dat het ROA in zijn plan niet alle kwesties even zwaar heeft behandeld: Luchthaven en haven zijn niet voluit beschouwd. Hij is van mening dat de voorgestane impuls aan het noordelijk deel van het ROA-gebied niet uit de infrastructuur afleesbaar is. De infrastructuur moet duidelijker worden gekoppeld aan de doelstellingen die duidelijk maken welke ontwikkelingsgang in werking moet worden gesteld. De ARS wenst ook spoedig duidelijkheid over de losse einden van bv. de Noord/Zuid-lijn en de HSLlijnen. Het gehanteerde huidige ruimtelijke model acht de ARS niet voldoende toegesneden op de toekomstmogelijkheden. De ontwikkelingsrichting op lange termijn zou dit beperkte model kunnen voeden. De regionale samenhang kan vooral tot uitdrukking komen via de grote Vinex-lokaties. Een belangrijke lokatie is met name Nieuw Oost. AANBEVELINGEN: 1. Exercities te beginnen over de planperiode van 10 jaar heen en de nabuurregio's in de analyse te betrekken. Zo dient: - er ruimte voor te worden gevonden buiten het gebied Amsterdam-Schiphol; - Schiphol gevrijwaard te blijven van woon/werk-functies die daar niet per se thuis horen; - er een regionale visie op de 'open ruimte' te worden ontwikkeld. 2. Schiphol en de Zeehaven sterker in de planning te betrekken. a. Zo moet Schiphol ruimte behouden om zijn mainportfunctie te behouden. De ARS vindt daarom dat voor het veiligstellen van de nationale luchthaven de lokatie Nieuw Vennep ter discussie zou moeten staan. b. De Zeehaven dient voldoende waarborgen te verkrijgen om zijn activiteiten dichtbij zee waar te kunnen maken. 3. Grote projecten en ruimtelijke structuur dienen doordringender aan elkaar ontwikkeld te worden. De groenstructuur zou een eigen rol in de planning moeten vervullen. 4. De plannen voor de infrastructuur duidelijker te verknopen met een planologische strategie. De verschillende schaalniveau's zouden daarbij een uitdrukkelijker rol kunnen spelen. 5. De samenhang in de regio beter tot uitdrukking te brengen door de groei-opties in verstedelijkingsmodellen zichtbaar te maken. Verbindingspatronen en aantakkingen op bestaand stedelijk gebied moeten hier onderdeel van zijn. Voor Nieuw Oost zou dit nu al dienstig zijn. ARS-advies nr. 173; serie 1994 nr. 14
3
ADVIES over het VOORONTWERP REGIONAAL STRUCTUURPLAN
juli 1994 adviesnr. 173 serie'94 nr.14
I. INLEIDING Het karakter van het advies van de ARS over het voorontwerp Regionaal Structuurplan (RSP) wordt bepaald door het feit dat de ARS er begrip voor heeft dat in dit stadium het voorliggende RSP het maximaal haalbare biedt dat onder de gegeven omstandigheden voor het ROA is te realiseren. Er ligt nu een plan dat de wil tot uitdrukking brengt van regionale samenwerking in planologisch opzicht. Zo gezien is er sprake van een goed plan. De ARS ziet dit echter als een begin. Het begin van een proces dat moet leiden tot de overgang van een oude naar een nieuwe planvorm, zowel qua werkwijze, inhoud als instrumentatie. Een aantal elementen die in dit toekomstige regionale plan zouden moeten worden opgenomen worden hieronder genoemd (hoofdstuk II). Het voorliggende voorontwerp wordt sterk bepaald door reeds bestaande plannen en voornemens. Op veel hiervan is door de ARS in ander verband gereageerd; vandaar dat dit commentaar beperkt blijft tot enkele hoofdzaken. Naast punten van algemene aard wordt ingegaan op belangrijke regionale zaken zoals Schiphol, de infrastructuur en de Vinex-lokaties.
II. ELEMENTEN VOOR EEN TOEKOMSTIG REGIONAAL STRUCTUURPLAN Onderkennend dat het invloedsgebied van de Amsterdamse agglomeratie één van de belangrijkste gebieden is van het land, is het noodzakelijk dit gebied te zien als één samenhangend geheel, waarvoor een lange-termijn-plan moet worden opgesteld. Dit invloedsgebied is groter dan het ROA-gebied zelf. Het ROA-gebied kan weliswaar het uiteindelijke plangebied zijn, maar de problemen en de oplossingen overstijgen de ROA-grenzen. Voor analyse en oplossingsrichting moet dan ook van meet af aan een groter gebied beschouwd worden. Het belangwekkende van de regionale context dient in volle omvang te worden benut. De regio Amsterdam is in de laatste decennia in sterke mate geïnternationaliseerd. Met name wat betreft de economie en de bevolking. Dit heeft geleid tot belangrijke veranderingen in de lokatie van functies en de oriëntatie van de bevolking hierop. Dit proces van herschikking en herstructurering zal zich nog voortzetten, hetgeen tevens een blijvende ruimteconsumptie inhoudt. Een analyse van een en ander is noodzakelijk als basis voor een gedegen planologische begeleiding; met name ten aanzien van de infrastructuur en de toedeling van functies als wonen en werken. Het nieuw te ontwikkelen regionale concept dient: - buiten het stedelijk gebied van Amsterdam-Schiphol ruimte te vinden voor herstructurering ten einde het hele regiogebied in kwaliteit te kunnen verhogen; - de luchthavenfunctie van Schiphol te bewaren door deconcentratie van bevolking en werken; - in regionale context een visie op de 'open ruimte' te ontwikkelen. Naast de wens deze reactie mondeling te willen toelichten, wil de ARS in september a.s. met een publikatie uitbrengen. Daarin wil hij een aanzet voor het regionale planningsconcept leveren, op basis van de bijdragen in een door hem georganiseerde bijeenkomst (21 juni j.l.). De bundeling van deze bijdragen die beslist niet uitputtend is en ook niet per se naar een eensluidende visie leidt, moet worden gezien als een poging om de discussie hierover verder te brengen.
4
III. COMMENTAAR VAN ALGEMENE AARD 1. Planperiode en plangebied De ruimtelijke keuzen uit het Voorontwerp RSP zijn volgens de ARS meer bepaald door waar nog plek is dan door de vraag naar de beste plek. Denk daarbij aan woningbouw in de Haarlemmermeer. Ook het tijdselement speelt hierbij een rol. Er is eerder gekeken naar de plekken die op de korte ter-mijn betekenis hebben, niet naar de beste oplossing voor latere perioden. Een voorbeeld hiervan is ontleend aan de havengebonden bedrijvigheid (zie blz. 37 van het Plan). In deze paragraaf wordt geconstateerd dat er in de planperiode voldoende capaciteit is. Echter na de planperiode (over 10 jaar) niet meer. Zou er een langere periode en een groter gebied in beschouwing zijn genomen, dan zouden er andere oplossingen voor verdere havenontwikkeling in de beschouwing zijn betrokken. 2. Regionale projecten In het voorontwerp wordt weliswaar gesteld dat de projecten een 'strategisch' karakter hebben, maar welke betekenis deze projecten hebben voor het functioneren van de regio blijft onduidelijk. Er worden geen prioriteiten aangebracht in de volgorde van de projecten waaruit zou kunnen blijken hoe men het realiseren van de hoofddoelstellingen denkt te bereiken. Onder regionale projecten worden zowel Schiphol als allerlei groenprojecten zoals Floriade geschaard. Het gaat erom te kunnen achterhalen wat de ruimtelijk regionale projecten precies zijn en waar ze liggen. 3. Strategie en methode Het RSP heeft de ambitie de bindende basis te vormen voor zowel toetsing van bestemmingsplannen als planning en sturing van regionale projecten (zie p.III onder Samenvatting van het Plan). Planning en sturing vereisen een nauw omschreven strategie, welke weer samenhangt met de genoemde noodzakelijke doorkijk op langere termijn. In het voorontwerp voor het plan komt deze terechte pretentie nauwelijks tot uitdrukking. De prioriteiten in het scala van regionale projecten zouden de stedelijke en de landschappelijke/groenstructuur hebben kunnen bepalen. De ARS heeft de indruk dat er echter geen heldere prioriteiten zijn vastgelegd. Een omgekeerde beweging is ook denkbaar: De stedelijke en landschappelijke structuren zelf kunnen een visie voortbrengen waarop de regionale projecten worden ingezet en hun meerwaarde krijgen. De ARS heeft de indruk dat met name de groenstructuur in de totale ruimtelijke strategie onvoldoende een plaats heeft gekregen en een restpost is geworden zonder voldoende eigen rol.
IV. SCHIPHOL EN DE ZEEHAVEN 1. Luchthaven De ARS heeft in zijn reactie op de PKB-Schiphol (nr.170, mei'94: voor Samenvatting, zie Bijlage I) reeds sterke aandacht gevraagd voor het gevaar van dichtslibben van het gebied rond de luchthaven. Het los van elkaar behandelen van de PKB-procedure voor Schiphol en de Vinexonderhandelingen voor woningbouwlokaties bevordert niet dat dit gevaar scherp in beeld komt. De versterking van de mainportfunctie van Schiphol wordt in het RSP onderschreven. Echter het ROA kan geen concrete beleidsuitspraken doen (zie blz. 36 van het Plan, onderdeel Schiphol). Dit is een ernstig gebrek want de mainportfunctie wordt bedreigd door toevoeging van woningen in de Schipholregio en het blijven toevoegen van bedrijven/kantoren op en rond Schiphol. Nodig is een grondige studie van wat in planologische zin nodig is om Schiphol als luchthaven te kunnen handhaven.
5
2. Zeehaven In samenhang met Schiphol moet worden gedacht aan de zeehavens. De ontwikkeling van activiteiten richting zee is nog altijd actueel. Dit zou kunnen worden bevorderd door de mogelijkheden nabij de zeemond vrij te houden. Bij accentverlegging naar het westen zal de druk op het middengebied van Westpoort kunnen afnemen en er ruimte kunnen ontstaan voor de overloop van Schiphol. Het betrekken van dit middengebied bij Schiphol komt weer ten goede aan een optimaal gebruik van de infrastructuur. Het gebied ten oosten van de Machineweg zou, in samenhang met nieuwe infrastructuur aan de West-rand, meer een Schiphol-oriëntatie kunnen krijgen.
V. OPENBAAR VERVOER-INFRASTRUCTUUR Een ruimtelijke strategie komt tot uiting in de ontwikkeling van zowel rail- als weginfrastructuur. Er moet van uit gegaan worden dat er op het gebied van het openbaar vervoer een enorme achterstand ingehaald moet worden. In het RSP wordt gepleit voor het geven van een economische impuls aan vooral het noordelijke deel van het ROA (blz.21, onderdeel 4.2.2 werken, van het Plan). Toegevoegd moet worden dat hierbij ook de sub-regio's Alkmaar, Hoorn en Almere-Lelystad betrokken dienen te worden, zowel als voeding voor en als opvang van functies uit het ROA-gebied. In termen van infrastructuur voor het openbaar vervoer is van die doelstelling weinig afleesbaar. Voorbeelden: Het tracé van de Noord-Zuidlijn in noordelijke richting geeft geen aanwijzing van een planologische strategie die daar achter moet zitten. Het eindigt aan de periferie van Purmerend. Voorts biedt de aftakking naar Volendam geen enkel perspectief. Vreemd genoeg ontbreekt ook een aftakking richting Zaanstad in de Noord-Zuidlijn. Ook ontbreekt een visie op de betekenis van het spoorwegnet in verband met een noordwaartse ontwikkeling. Welke verbeteringen zijn daarvoor noodzakelijk? Is er een verdubbeling van het Hemtunneltracé nodig? Geldt dit evenzo voor het Velsertunneltracé? Welke mogelijkheden biedt een westelijke bypass? Ook uitspraken over de HSL en wat daar mee samenhangt, worden node gemist.
VI. DE REGIONALE SAMENHANG 1. Regionale samenhang Het huidige RSP kiest voor het bestaande ruimtelijke model. Dit wordt onvoldoende doorgelicht op bestaanskracht en toekomstmogelijkheden. In het onderdeel "ontwikkelingsrichting langere termijn" komen elementen naar voren, die tot een nieuw regionaal ruimtelijk model kunnen leiden. Hier ligt de opgave voor het ROA. Begonnen moet worden met een analyse van toekomstige functioneringskenmerken en daaraan gerelateerde ruimtebehoeften en infrastructuur. De samenhang komt voor een belangrijke mate tot uitdrukking via de grote woningbouwlokaties. Over de lokaties in de Haarlemmermeer is reeds iets gezegd, een andere grote locatie betreft Nieuw Oost. 2. Nieuw Oost De gemeente- en provinciegrenzen die het IJmeer doorsnijden blijken een rem op het politieke en bestuurlijke vermogen om tussen de stedelijke ontwikkelingen aan de west- en oostzijde van het IJmeer verband te brengen, zowel in de vorm van het projecteren van een verbinding, alsook in de vorm van de stedelijke uitleg. Enerzijds heeft de lijn naar Nieuw Oost de bedoeling om de groei-optie ervan vast te leggen, anderzijds komt de rentabiliteit van een raillijn deels ook vanuit Almere. Nieuw Oost en het IJmeer
6
zouden als planningsopgave bij uitstek geschikt zijn voor een aanpak in ROA-verband. Een en ander staat ook in het ARS-advies over de voorlopige visie ROM-IJmeer (nr.172, mei '94; voor een Samenvatting, zie Bijlage II). Bij landuitbreiding in het IJmeer kan niet worden volstaan met het noemen van het maximum aantal woningen of inwoners. Er zullen ook modellen moeten worden ontwikkeld waarin een idee wordt gegeven hoe het ROA zich de uitbreiding van de regiostad oostwaarts voorstelt. Het gaat om meer dan een nieuwe opspuiting, er horen verbindingspatronen bij, aantakkingen aan bestaand stedelijk gebied, oriëntaties en karakter plus uitspraken over een al dan niet polycentrische gerichtheid. Dat zijn alle elementen voor de samenhang.
Drs. F.M.C. van de Ven (voorzitter)
Drs. B.B.J. Huls (secretaris)
7
