Mei 1994 adviesnr. 170 serie 1994 nr.9
OVER DE PLANOLOGISCHE KERNBESLISSING SCHIPHOL en OMGEVING
Aan: Het Gemeentebestuur van Amsterdam en het Centraal Punt Inspraak Schiphol en Omgeving.
ADVIES over de PLANOLOGISCHE KERNBESLISSING SCHIPHOL EN OMGEVING
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN
3
I.
INLEIDING
5
II.
TAAKSTELLING MAINPORT EN ZIJN GRENZEN 1. Algemeen 2. Vrijwaring 3. Faseren tussen minimum en maximum
6
III.
LOCATIEBELEID 1. Ruimtelijke samenhang 2. Regiefunctie
7
IV.
BEREIKBAARHEID 1. Kerntaken: bereikbaarheid door de lucht waarborgen 2. Infrastructuur
8
V.
SAMENHANG IN DE PLANNING
9
Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding
2
SAMENVATTING van het Advies over de PKB SCHIPHOL EN OMGEVING De ARS heeft de PKB Schiphol primair beoordeeld vanuit zijn deskundigheid op het gebied van de ruimtelijke ordening. Zijn advies is een aanvulling op de reactie van het gemeentebestuur van Amsterdam. Die reactie is vooral economisch van aard en bevat weinig beschouwingen over de samenhang tussen economie en milieu of ruimtelijke ordening. Ook binnen de ARS wordt het belang van Schiphol voor de bijdrage aan de werkgelegenheid en het functioneren van de regio algemeen onderkend. De ontwikkeling van de luchthaven gaat uit van een mainportstrategie met uiteindelijk maximaal 40 miljoen passagiers. Het gaat hier om een wankel evenwicht tussen het maximum aan milieubelasting en het minimum aan vliegbewegingen/passagiers/vracht om nog mainport te kunnen zijn. Dit is in wezen een schokkende constatering. Het risico is groot dat de balans verkeerd uitvalt door onvoorziene factoren. Omwille van de verdere ontwikkeling van Schiphol is enige mate van flexibiliteit daarom noodzakelijk. Dit betekent dat op Schiphol uitbreidingen zoveel mogelijk gefaseerd tot stand moeten komen, en dat vrijwaring van geluidshinder in de omgeving behalve door isolatie ook via zonering bereikt wordt. De weerstand tegen Schiphol vanwege de geluidshinder moet niet onderschat worden. Sociaal psychologische factoren zullen bij de ervaring van geluidshinder een steeds grotere rol gaan spelen. Niet alleen door de activiteiten van de luchthaven, maar ook door de aantrekkingskracht van de luchthaven op bedrijven ontstaat congestie. Om dit tegen te gaan moeten niet-luchthaven gebonden bedrijven meer worden verspreid over de regio. Er zou optimaal gebruik moeten worden gemaakt van het Westelijk Havengebied en de as Amsterdam-Almere. Daarbinnen vormde in het tot nu toe gevoerde beleid de Amsterdamse Zuid-as en de Binnenstad/IJ-oevers de beoogde toplokaties. Planologische maatregelen dienen dit beleid verder te versterken. De tendens dat allerlei bedrijven richting Schiphol trekken, terwijl ze niet perse in de nabijheid van de luchthaven hoeven te zitten, is zeer bedreigend voor de hoofdfunctie als luchthaven. Blijkbaar is het SADC niet bij machte dit soort ontwikkelingen tegen te gaan. De ARS concludeert dat er behoefte is aan een regionale autoriteit die hierin wel effectief sturend kan optreden. AANBEVELINGEN: 1. De keuze voor Schiphol als mainport kan alleen een duurzame keuze zijn, indien: * de ontwikkeling van Schiphol voortdurend gekoppeld wordt aan een duurzame ontwikkeling van het leefmilieu in de omgeving van Schiphol * de bereikbaarheid door de lucht gegarandeerd kan blijven * de bereikbaarheid over land gewaarborgd blijft * bedrijven die zich op en in de omgeving van Schiphol vestigen de mainportfunctie ondersteunen * de bedrijfsconcentratie op het luchthaventerrein in de hand wordt gehouden 2. Schiphol ligt zowel ruimtelijk als maatschappelijk ingebed in een van de meest intensief benutte gebieden van ons land. Omwille van enige mate van flexibiliteit bij de verdere ontwikkeling van de Schiphol zal over woningbouwlokaties in de omgeving van Schiphol goed moeten worden nagedacht. Onderwerping van andere beleidsbeslissingen aan de PKB (zoals VINEX). 3. Er dient een bestuursconvenant te worden gesloten waarin Schiphol en een aantal omringende gemeenten een ruimtelijk-functionele zonering overeenkomen en zich bereid verklaren de naleving daarvan ook te waarborgen. 4. De ARS beveelt aan in de PKB een toetsingsinstrument op te nemen waarmee de voor de Schiphol belangrijke kerntaken kunnen worden gewaarborgd. 5. De conclusie van de ARS is dat het onontkoombaar is om ook het aanbod van parkeeraccomodatie aan een strakker regime te onderwerpen.
3
6. De ARS maakt zich zorgen over de samenhang van de planning in het gebied rond Schiphol. Hij is van mening dat de resultaten van de PKB verplichtend doorgewerkt zouden moeten worden in de thans lopende planning, zoals het Regionaal Structuurplan, het Streekplan ANZKG, het Amsterdamse Structuurplan en het Vinex-bod. Pas dan kan er een eindbeeld in zicht komen, waar geloofwaardig op af gestevend kan worden. ARS-advies nr. 170, serie 1994 nr. 9
4
mei 1994 adviesnr. 170 serie '94 nr. 9 REACTIE op de PLANOLOGISCHE KERNBESLISSING SCHIPHOL EN OMGEVING de ruimtelijke consequenties van de uitbreiding van de luchthaven
I. INLEIDING De PKB Schiphol en omgeving bevat het door het Kabinet voorgenomen beleid ten aanzien van de ontwikkeling van de luchthaven. Daarbij kiest het Kabinet voor het versterken van de mainportfunctie en voor verbetering van het leefmilieu in de omgeving van de luchthaven. Een versterking van de mainportfunctie van Schiphol is noodzakelijk vanwege het belang van de luchthaven voor de economische ontwikkeling van de regio en een ruim gebied daar omheen. De gemeente Amsterdam heeft onlangs al gereageerd op de PKB. De benadering van het gemeentebestuur is echter vooral economisch van aard. De reactie bevat weinig beschouwingen over de samenhang tussen economie en milieu of de ruimtelijke ordening. De ARS mist dus nog een aantal punten in de Amsterdamse reactie, daarom stelt hij die in zijn reactie aan de orde. Ook de ARS ziet zich voor het probleem gesteld dat, door de hoeveelheid uitgebrachte nota's en rapporten, de totale problematiek nauwelijks meer toegankelijk is. Er is eerder sprake van mystificatie dan van verheldering. De deskundigheid van de ARS ligt primair op het gebied van de ruimtelijke ordening. Vanuit die invalshoek zijn de uitbreidingsplannen van Schiphol beoordeeld. Maar ook uit economisch gezichtspunt blijven enkele concrete punten onopgemerkt. De ARS zou zijn vragen hierover graag aanvullend behandeld willen zien: * De enorme investeringen voor de uitbreiding van Schiphol zouden volgens berekeningen veel arbeidsplaatsen opleveren. De indruk van de ARS is echter dat dit gebeurt tegen onevenredig hoge kosten per arbeidsplaats. De ARS acht vergelijkingen van belang met kosten die elders in het land gemaakt worden voor, zowel directe als indirecte arbeidsplaatsen. Pas tegen die achtergrond kunnen cijfers gewogen worden. * De HSL zou een rol moeten vervullen bij het afhandelen van een deel van de Europese vervoersvraag die nu nog door Schiphol afgehandeld wordt. Door de NS lijkt de bijdrage van de HSL qua vervoerscapaciteit aanzienlijk lager ingeschat te zijn. De kloof van enkele miljoenen reizigers in de prognoses in dit stadium van planvorming leidt tot de nodige verwarring en dient opgehelderd te worden, temeer daar de TGV als essentieel wordt voorgesteld bij het overnemen van vliegpassagiers voor de korte afstand en in de aanvoer van reizigers die de mainport voeden. Het is niet de taak en de invalshoek van de ARS deze losse einden aan elkaar te knopen. Hij kan slechts wijzen op de lacunes die ook na de Amsterdamse reactie blijven bestaan. De ARS levert in dit commentaar een bijdrage vanuit de ruimtelijke invalshoek en stelt de gevolgen van de plannen voor de Amsterdamse regio aan de orde. Het belang van Schiphol voor de bijdrage aan de werkgelegenheid en het functioneren van de regio wordt algemeen onderkend. Om deze betekenis te behouden moet volgens het Kabinet de mainportfunctie worden versterkt. De hinder door het toegenomen verkeer in de lucht en op de grond zal tegelijkertijd zoveel mogelijk moeten worden beperkt. De ontwikkeling van Schiphol heeft dus zijn keerzijde. De ARS wil het dilemma waarvan hier sprake is benadrukken. Voor de mainportfunctie zijn 40 miljoen passagiers per jaar een minimum vereiste, voor het milieu is het
5
de maximumgrens. Dat het hier dus om een zeer wankel evenwicht gaat tussen economie en milieu is een schokkende constatering. Er hoeft maar iets te gebeuren dat niet voorzien is, en het evenwicht is weg. Daardoor wordt òf de mainport niet gehaald, òf het leefmilieu daalt beneden een aanvaardbaar peil. Er wordt in feite een planning voorondersteld, die over voldoende hulpmiddelen beschikt om elke afwijking te corrigeren. Dat vindt de ARS een grote pretentie. Om het evenwicht in stand te houden is een strak beleid vereist over wat wel en wat niet op de luchthaven thuishoort. Zeer uiteenlopende activiteiten zoeken naar een vestigingsplaats in de omgeving van Schiphol. Een hoofdpunt van de ARS is dat deze ogenschijnlijk ongeplande concentratietendens richting Schiphol zeer bedreigend is voor de hoofdfunctie van de luchthaven. Er wordt extra congestie mee opgeroepen en de luchthaven raakt steeds verder ingeklemd, waardoor verdere ontwikkeling in de toekomst onmogelijk wordt. De ARS onderschrijft het economisch belang van de luchthaven, maar gaat niet zondermeer mee met elke economische groei van de luchthaven. De te onderschrijven keuze voor Schiphol als mainport kan alleen een duurzame keuze zijn, indien: * de ontwikkeling van Schiphol voortdurend gekoppeld wordt aan een duurzame ontwikkeling van het leefmilieu in de omgeving van Schiphol * de bereikbaarheid door de lucht gegarandeerd kan blijven * de bereikbaarheid over land gewaarborgd blijft * de bedrijven die zich op en in de omgeving van Schiphol vestigen de mainportfunctie ondersteunen * de bedrijfsconcentratie op het luchthaventerrein in de hand wordt gehouden
II. TAAKSTELLING MAINPORT EN ZIJN GRENZEN 1. Algemeen "Schiphol moet voldoende baancapaciteit hebben om vluchten binnen de gehanteerde punctualiteitsnorm af te kunnen handelen". (p. 25 Nota van toelichting PKB). Dit is een van de criteria waaraan Schiphol moet kunnen voldoen om zich tot mainport te ontwikkelen. Om aan dit mainportcriterium te voldoen wordt een uitbreiding van het banenstelsel van Schiphol voorgesteld. Een aantal varianten zijn daarvoor onderzocht. De varianten moesten daarbij tevens voldoen aan de gestelde milieurandvoorwaarden. Na toetsing van het Planalternatief en de Meest Milieuvriendelijke Alternatieven (MMA) aan een aantal criteria wordt in het Plan van Aanpak voor Schiphol en Omgeving de voorkeur uitgesproken voor de aanleg van een vijfde baan, evenwijdig aan de Zwanenburgbaan: Het z.g. 5-P banenstelsel. Het voorgestelde toekomstige vijf-banenstelsel betekent, algemeen gezien, een reductie van de geluidshinder voor de regio. Per deelgebied zijn er echter plussen en minnen. 2. Vrijwaring Te constateren valt dat de bevolking in de regio een steeds kritischer houding aanneemt tegenover de geluidshinder en de veiligheid. In de toekomst zal deze kritiek steeds sterker worden. Er is een verschil tussen de becijferde contouren voor de geluidshinder en hetgeen men beleeft en ervaart in de regio. Ondanks de groei van het vliegverkeer wordt met het 5P banenstelsel voldaan aan de geformuleerde milieudoelstelling; maximaal 10.000 woningen binnen de 35 KE geluidszone. De Buitenveldertbaan en de Aalsmeerbaan blijven bij het 5P-stelsel in gebruik als windbaan. Binnen de geluidscontouren van deze banen liggen veel van de woningen die blijvend hinder
6
ondervinden. Deze banen zullen dus weerstand blijven oproepen. Kortom: Sociaal psychologische factoren zullen een grotere rol gaan spelen en daar zal meer dan ooit rekening mee moeten worden gehouden. Dat geldt zowel voor het geluid alsook voor het veiligheidsaspect, waar er verschil is tussen officiële prognoses en feitelijke beleving daarvan door omwonenden. Dit betekent dat vrijwaring van geluidshinder niet alleen moet worden bereikt door woningen te isoleren, maar dat vrijwaring met name moet worden bereikt via zonering. Schiphol ligt nu eenmaal zowel ruimtelijk als maatschappelijk ingebed in een van de meest intensief benutte gebieden van ons land. Omwille van enige flexibiliteit bij de verdere ontwikkeling van Schiphol zal over woningbouwlokaties in de omgeving van Schiphol goed moeten worden nagedacht. Bekeken moet worden of door nieuwe woningbouwlokaties het aantal mensen dat van het vliegverkeer hinder ondervindt niet toeneemt en of het maatschappelijk verzet daardoor later juist wordt vergroot. 3. Faseren tussen minimum en maximum De ontwikkeling van de luchthaven gaat uit van een mainportstrategie met uiteindelijk maximaal 40 miljoen passagiers. Het gaat hier om een wankel evenwicht tussen het maximum aan milieubelasting en het minimum aan vliegbewegingen/passagiers/vracht om nog mainport te kunnen zijn. Het risico is groot dat de balans verkeerd uitvalt door onvoorziene factoren. Prijseffecten, veranderde milieunormen of nieuwe veiligheidseisen kunnen de nu uitgezette koers zo beïnvloeden dat de uitkomst straks heel anders is. Er zal dus een mogelijkheid moeten zijn om bij te sturen. Voor de ARS zijn die bijsturingsmechanismen en momenten nu niet duidelijk. Een van de methoden om te sturen is om het proces in delen te knippen en gefaseerd uit te voeren. Een gefaseerde ontwikkeling naar het eindbeeld is ondermeer om die reden gewenst. Fasering is met name gewenst bij ontwikkelingen die grote investeringen vergen. In dit specifieke proces van de luchthaven is een eenmaal genomen besluit moeilijk nog te veranderen. Je kunt nu eenmaal niet een halve 5e baan aanleggen. De fasering van de ontwikkelingen op Schiphol zou in dit verband parallel moeten lopen aan bepaalde ontwikkelingen rondom Schiphol. Dit geldt voor de woningbouw, maar ook voor de aanleg en uitgifte van bedrijfsterreinen en de ontwikkeling van de infrastructuur. De vraag is of deze PKB zo'n parallelle planning kan garanderen.
III. LOCATIEBELEID 1. Ruimtelijke samenhang Om congestie te vermijden moeten niet-luchthavengebonden kantoren en bedrijven meer worden gespreid over de regio. Er zou optimaal gebruik gemaakt moeten worden van het WestelijkHavengebied en de op korte tijdsafstand gelegen as Amsterdam-Almere. Daarbinnen vormden in het tot nu toe gevoerde beleid de Amsterdamse Zuid-as en de Binnenstad/IJ-oevers de beoogde toplokaties. Planologische maatregelen dienen dit beleid verder te versterken. De tendens dat allerlei bedrijven richting Schiphol trekken, terwijl ze niet perse in de nabijheid van de luchthaven hoeven te zitten, is zeer bedreigend voor de hoofdfunctie als luchthaven. Blijkbaar is het SADC niet bij machte dit soort ontwikkelingen tegen te gaan. De ARS concludeert dat er behoefte is aan een regionale autoriteit die hierin wel effectief sturend kan optreden.
7
2. Regiefunctie. Er dient een bestuursconvenant te worden gesloten waarin Schiphol en een aantal omringende gemeenten een ruimtelijk-functionele zonering overeenkomen en zich bereid verklaren de naleving daarvan ook te waarborgen. Dat een dergelijke afspraak wenselijk is mag aan de hand van de volgende twee voorbeelden worden geïllustreerd. a. WTC-Schiphol Bij de voorgenomen vestiging van een WTC op het luchthaventerrein signaleert de ARS vormen van belangenverstrengeling die, wanneer er niet een stringent toelatingsbeleid wordt toegepast kan leiden tot de vestiging van allerlei niet-specifiek luchthavengebonden activiteiten. Daarmee wordt een niet-beoogde ontwikkeling in gang gezet. Bij de inrichting van de luchthaven uit deze verstrengeling van de financiële belangen van de NV zich in een vorm van gronduitgifte als het WTC. De verleiding en daarmee het risico is aanwezig om omwille van andere (financiële) prioriteiten activiteiten in het WTC-Schiphol toe te staan die daar eigenlijk niet thuishoren. De ARS wil daar uitdrukkelijk voor waarschuwen. Hier wreekt zich het ontbreken van een regionaal lokatiebeleid, met name op kantorengebied. De ARS heeft hierop in eerdere adviezen, o.a. over de Zuid-as (p.8), gewezen. De ARS is dan ook van mening dat een meer nauwkeurige afstemming van kantoorvestigingen noodzakelijk is. Er dient een samenhangend strategisch beleid voor de gehele regio te komen voor de vestiging van economische activiteiten. Dit dient plaats te vinden binnen de kaders van ROA en SADC. b. Winkelcentrum-Schiphol Er is het voornemen om op Schiphol een 30-tal winkels te vestigen met artikelen in het duurdere marktsegment. Dit winkelcentrum is voor iedereen toegankelijk. De ARS constateert dat hier sprake is van een nieuw element in de hiërarchie van winkelcentra, waarvan de invloed op de bestaande centra nog niet duidelijk is. De ARS waarschuwt er voor dit winkelcentrum in de toekomst niet uit te laten groeien tot een centrum waar bezoekers op afkomen die niets op de luchthaven te zoeken hebben. De bepaling van de branches en de positionering moet dan ook worden opgehangen aan de functie van de luchthaven. Het moet zijn afgestemd op de door Schiphol zelf gegenereerde behoefte.
IV. BEREIKBAARHEID 1. Kerntaken: bereikbaarheid door de lucht waarborgen In de PKB staat reeds aangegeven dat activiteiten die niet primair tot de kerntaak van de mainport behoren zoveel mogelijk zullen worden verplaatst naar regionale vliegvelden. Het gaat voorlopig om de zg. kleine luchtvaart (lesvluchten e.d.). In incidentele gevallen zouden ook chartervluchten op de regionale vliegvelden afgehandeld kunnen worden. Ook de HSL kan een deel van de korte afstandvluchten vervangen. Zaken die niet direct op de mainport thuishoren moeten elders wel opgevangen kunnen worden en daar op hun beurt geen overmatige hinder veroorzaken. De beperking van de hinder die door deze overheveling wordt gerealiseerd is vrij beperkt. Wanneer definitief wordt besloten de baancapaciteit uit te breiden neemt het aantal vliegtuigbewegingen weer toe. Met die ontwikkeling in het vooruitzicht is een kritische houding over het aantal vluchten gewenst en dient regelmatig te worden afgevraagd of uitplaatsing van sommige van deze vluchten niet overwogen kan worden. Hiervoor zou een toetsingsinstrument moeten worden ontwikkeld. De ARS beveelt aan in de PKB een toetsingsinstrument op te nemen waarmee de voor de Schiphol belangrijke kerntaken kunnen worden gewaarborgd.
8
2. Infrastructuur Afgezien van alle voorziene infrastructurele maatregelen zijn er bedreigingen, nl.: 1. Het feit dat de directe omgeving van de luchthaven wordt volgebouwd met bedrijven. De corridor tussen Aalsmeer en Beukenhorst biedt nog nauwelijks een opening voor toekomstige nieuwe verbindingen van welke aard dan ook. De strook langs de A4 en de NS zou hiervoor moeten worden gereserveerd. 2. Een concentratie van kantoren op de luchthaven trekt oneigenlijk verkeer naar Schiphol. De taakstelling om het privé-autogebruik terug te dringen is, vreest de ARS, niet haalbaar door uitsluitend te investeren in openbaar vervoer zoals in de projecten is voorgesteld. Op dit ogenblik zijn slechts enkele plekken van het terrein bereikbaar per hoogwaardig Openbaar Vervoer. Pas wanneer sprake is van ontsluiting door de Noord-zuidlijn en de Zuidtangent zal dit voor meer delen van Schiphol gelden. Meer aandacht is nodig voor een systeem dat continu alle gebouwen op het luchthaventerrein verbindt met de OV-knooppunten, zoals een uitbouw van het bestaande personeelsvervoersnetwerk per bus. Voor de korte afstanden is meer aandacht voor de fietser gewenst. Ook aan het parkeerregiem zal het nodige moeten gebeuren. Afhankelijk van het type gebruiker (werknemers, reizigers en wegbrengers) kunnen afzonderlijke regimes voor kort- en langparkeren gelden met daarop aangepaste parkeertarieven. De conclusie van de ARS is dat het onontkoombaar is om ook het aanbod van parkeeraccomodatie aan een strakker regime te onderwerpen. Daarnaast vindt de ARS in dit verband het succes waarmee het Vervoerscoördinatiecentrum op de luchthaven opereert, het noemen waard. De afgelopen 3 jaren is men er met dit project in geslaagd een autokilometerreductie (landelijk) van 7 à 10% te bereiken (Nota Vervoersmanagement, minister V&W aan Tweede kamer, 17 maart 1994). De ARS pleit ervoor dat de luchthaven deze succesfactor verder uitbouwt. Uit een oogpunt van bereikbaarheid zijn clusters van gebouwen/activiteiten, uiteraard passend binnen de bedrijfsvoering van een luchthaven, van groot belang.
V. SAMENHANG IN DE PLANNING De ARS maakt zich zorgen over de samenhang van de planning in het gebied rond Schiphol. Hij is van mening dat de resultaten van de PKB verplichtend doorgewerkt zouden moeten worden in de thans lopende planning, zoals het Regionaal Structuurplan, het Streekplan ANZKG, het Amsterdamse Structuurplan en het Vinex-bod. Pas dan kan er een eindbeeld in zicht komen, waar geloofwaardig op af gestevend kan worden.
Drs. F.M.C. van de Ven (vz.)
Drs. B.B.J. Huls (secr.)
9
