mei 1994 adviesnr. 171 serie 1994 nr. 10
OVER HET TER VISIE GELEGDE BESTEMMINGSPLAN IJ-OEVERS
Aan:
Het Gemeentebestuur van Amsterdam
ADVIES over het ter visie gelegde BESTEMMINGSPLAN IJ-OEVERS
INHOUDSOPGAVE
SAMENVATTING EN AANBEVELINGEN
3
I.
OPMERKINGEN VAN ALGEMENE AARD
5
II.
FINANCIËLE PARAGRAAF en PERMANENTE STEDEBOUWKUNDIGE COMMISSIE
5
III. TOETSING KWALITEITSASPECTEN en VERBAND MET ANDERE PLANNEN 1. Samenhang met het 'Plan voor de Openbare Ruimte' niet gehaald 2. Verband met de 'Studie zuidzijde Stationseiland' nog niet gelegd 3. Vulling van het programma nog niet inzichtelijk
6
IV. HOOGTE EN SKYLINE
8
V.
DE WATERWERELD 1. Ligplaatsen en Binnenvaart 2. Waterwereld achter het CS 3. Deelgebieden en het water
10
VI. ENKELE INRICHTINGSVRAAGSTUKKEN 1. De Piet Heinkade 2. Ondergrondse ruimten 3. Het winkelbestand
11
BIJLAGE I: Aanbevelingen uit het advies over het Concept-Bestemmingsplan jan.'94 BIJLAGE II: Abusievelijke verwijzingen in het Bestemmingsplan
Verder gebruik van dit advies staat ieder vrij, mits dit gebeurt met bronvermelding 2
SAMENVATTING van het Advies over het ter visie gelegde bestemmingsplan IJ-Oevers (nr.171, mei'94) De ARS toetst in dit vervolgadvies zijn aanbevelingen uit zijn advies van jan '94 over het concept-Bestemmingsplan (BP.) IJ-Oevers. Hij komt daarbij tot de conclusie dat de opzet van het BP. is verbeterd, dat wat bindend is (Voorschriften) en wat toelichting is, beter uit elkaar is gehouden, en dat er een evenwichtiger verhouding is tussen rechtszekerheid voor de burger nu en flexibiliteit ten behoeve van herkomstige uitwerkingen. Een aantal punten is echter niet beantwoord, ook niet in de bijlagen B en C bij het plan, die maatschappelijke reacties bevatten. In dit vervolgadvies toetst de ARS rechtstreeks aan de tekst die ter visie is gelegd wat er uit zijn commentaar geldig is gebleven. Het ontbreken van een financiële paragraaf is ondervangen door het idee om deze bij de uitwerking van de deelgebieden toe te voegen. De ARS tekent hierbij aan dat toch al een bepaald financieel niveau doorsijpelt in de uitvoeringstendens die uit het BP. spreekt. Hij stelt voor de 'Permanente stedebouwkundige Commissie.' het kwaliteitsniveau te laten beoordelen dat hieruit voortkomt. Het verband met andere plannen mist de ARS. Enerzijds worden er een aantal postzegelplannetjes als gegevenheden opgevoerd, waarnaar het hoofdplan voor de IJ-Oevers zich moet schikken; anderzijds is het beloofde 'Plan Openbare Ruimte' niet tijdig tot stand gekomen, zodat het onduidelijk is welke basis dit vindt in het BP. Ook een wederzijdse beïnvloeding kon zo niet tot stand komen. Van een wel beschikbare uitwerking uit de 'Studie Zuidzijde Stationseiland' (Stationsplein) is niets in het BP. terug te vinden. De ARS ziet voorts niet aangetoond dat het programma voor de 'stedelijke plint' haalbaar is. Dat de onbeperkte wijzigingsbevoegdheid uit het BP. is geschrapt, acht de ARS juist. Voor de bouwhoogte is er echter nog steeds kans op een niet in de hand te houden woekering, omdat de drang naar maximalisatie aanwezig blijft. Hij bepleit dit tegen te gaan door het BP. aan te passen. Het is de ARS gebleken dat de aantallen onder te brengen schepen in het gebied zijn verhoogd, maar dat dit tot onmogelijke toestanden leidt in de praktijk. De 'Havenatlas' is dus nog steeds niet goed verwerkt. Hij meent tevens dat een waterwereld aan de IJ-zijde van het CS niet echt tot stand kan komen door een te geringe breedte van het water. Zijn conclusie is dat het BP. te weinig vanaf het water is opgesteld. Hij constateert dat voor de keermuur aan de Piet Heinkade geen alternatief is gegeven en vermeldt een tegenspraak met het akoestisch rapport. Ook de ondergrondse ruimten krijgen nu geen extra aandacht. Voor het winkelbestand wenst hij nog steeds een effectrapportage, om te voorkomen dat de stad voor de onaangename verrassing van leegstand van bestaande winkels komt te staan. AANBEVELINGEN: 1. Laat de Permanente Stedebouwkundige Commissie de stedebouwkundige kwaliteit beoordelen en houdt bij de uitwerking van onderdelen van de IJ-Oever de vrijheid de financiële paragraaf daarop aan te passen. 2. Er is een open discussie over het Plan voor de Openbare Ruimte nodig, die het BP. kan beïnvloeden. Zorg dat de resultaten ervan toch nog in het BP. een plaats kunnen krijgen. 3. Minimaliseer de invloed van de postzegelplannen. Gebruik de resultaten van de studie Zuidzijde Stationseiland om het BP. mee te voeden. Pas de inzichten uit het kademodel toe op het Schreiersplein e.o., de behandeling van het water en op de verkeerstromen. Doe op die basis een capaciteitstudie van de ruimte. 4. Behandel de hoogte in het gebied tegen de achtergrond van de drang naar maximalisatie. Stel het stedebouwkundig beeld voorop en construeer daarvoor ook wijzigingsbevoegdheden naar beneden. Breng in beeld waar maximalisatie toe kan leiden. 5. Pas de Havenatlas zo toe dat de oplossingen werkbaar zijn. Schrijf het programma voor het water juist vanaf het water zelf en niet vanaf het land. Schep de condities voor een multifunctionele waterwereld zowel qua formaat als qua diversiteit. 6. Stel een effectrapportage op voor winkelvestigingen aan de IJ-Oever, zowel in de stedelijke plint als in de ondergrondse wereld. 7. Geef meer aandacht aan inrichtingsvraagstukken, ook van de ondergrondse ruimten. Kies langs de Piet Heinkade niet direct voor één oplossing (keermuur), maar laat een meervoud van invullingen uitwerken.
3
4
ADVIES over het ter visie gelegde BESTEMMINGSPLAN IJ-OEVERS
mei 1994 adviesnr. 171 serie'94, nr.10
I. OPMERKINGEN VAN ALGEMENE AARD In januari 1994 heeft de ARS op het concept-bestemmingsplan gereageerd1) en kwam tot de conclusie dat de toen voorliggende versie zijns inziens (nog) niet rijp was om ter visie te gaan. Het ging hem toen vooral om de verhouding tussen enerzijds de zaken die open werden gelaten in het bestemmingsplan en anderzijds dat wat erin werd vastgelegd; kortom: om de verhouding tussen flexibiliteit voor de toekomst en rechtszekerheid voor de burger nu. Een 2e punt van zorg was een aantal omschrijvingen dat in de Voorschriften voorkwam, maar dat eerder in de Toelichting thuishoorde omdat het karakter ervan nogal zacht was en voor interpretatie vatbaar. Op beide punten van algemene aard is de ter visie gelegde versie verbeterd. De ARS is van mening dat er in het algemeen voldoende houvast in zit, terwijl er uitwerkingen mogelijk blijven met genoeg flexibiliteit voor de toekomst. Het geheel is ook overzichtelijker geworden: Wat bindend moet zijn, en wat als richtinggevend is bedoeld, is beter uit elkaar gehouden dan voorheen. Binnen deze tendens die de ARS signaleert, heeft hij op onderdelen nog een aantal bedenkingen, die deels op de hier boven aangeduide verhouding slaan tussen wat nu geregeld is en de mate waarin er later van mag worden afgeweken. Verder is er een aantal meer inhoudelijke invullingen van het gebied waarvoor hij een andere bestemming en behandeling meer voor de hand vindt liggen. Het zijn ten dele eerder genoemde bezwaren waarop hij geen antwoord heeft gekregen en die ook niet zijdelings via Bijlage B en C (Reacties Maatschappelijk Overleg) zijn beantwoord. Beide soorten van commentaar komen hieronder aan de orde. Hij zal als toets zijn aanbevelingen gebruiken zoals die in zijn vorige advies geformuleerd stonden (p.3). (Zie bijlage I bij dit advies).
II. FINANCIËLE PARAGRAAF en PERMANENTE STEDEBOUWKUNDIGE COMMISSIE (ad aanbeveling 1, advies jan.'94) Een financiële paragraaf ontbreekt. Gezegd is dat die bij de diverse uitwerkingen aan de orde zal komen, het zou nog te vroeg zijn om deze nu al vast te stellen. Intussen past het plan binnen het 'Financieel Perspectief IJ-Oevers 3', zoals de Toelichting aangeeft (§1.4, p.6). Overigens zegt §5.3 (p.56-57) over de 'Financiële uitvoerbaarheid' dat resterende onrendabele investeringen van infrastructuur en bodemsanering ten laste van gemeentelijke middelen zullen worden gebracht. Dat houdt echter nog geen garantie in voor een hoog kwaliteitsniveau langs de IJ-Oevers. In zijn vorige advies constateerde hij al dat in dit plan mn. de infrastructuur geaccommodeerd werd omdat daarvoor gelden los waren gekomen. Het VINEX-convenant is daar op na te lezen. De ARS ziet dit plan als instrument om voor de IJ-Oevers de status van sleutelproject vast te stellen. Die rol kan in het bestuurlijk-politiek krachtenveld nodig zijn: laten zien dat het bestemmingsplan de grootse plannen kan afdekken. 1
Adviesnr. 166, (jan.'94, serie'94, nr.3): Advies over het concept-bestemmingsplan IJ-Oevers.
5
Toch gelooft de ARS niet dat alle financiële gevolgen naar de uitwerkingsfase kunnen worden verschoven. Er wordt ook nu al in het bestemmingsplan vooruit gelopen op vermoede financiële consequenties. Er zijn stedebouwkundige oplossingen voorgesteld die hun basis hebben in die financiële taxaties. De uitvoeringstendens die uit het plan spreekt, is niet gelijkelijk financieel afgedekt: voor sommige onderdelen is wel geld toegezegd, voor andere niet. Welke toekomst wordt dan met het plan getekend: die met een optimaal kwaliteitsniveau, of die met zo weinig mogelijk financiële risico's? Is het de laatste dan zal daarop ook de kwaliteit worden afgestemd. Ter illustratie: * In het VINEX-bod zit nu niet de westzijde van de IJ-Boulevard. Het gevaar is groot dat de gemeente de kwaliteit daar laat zakken tot een normaal, betaalbaar niveau. Het 'Financieel Perspectief' dreigde al de IJ-Boulevard als stadsradiaal door de Van Diemenstraat te halen: "Een ondermaatse oplossing", vond de ARS, die zou je ook in de stadsvernieuwing niet meer toepassen (Kinkerstraat en Ferd. Bolstraat zijn als stadsradialen juist autoluw gemaakt). * Een ander voorbeeld is de opmerking in de Toelichting dat de IJ-Boulevard op het Westerdokseiland “ongeveer 20 meter in de richting van het IJ is opgeschoven". Dit heeft nadelige consequenties gehad voor afmeting, inrichting en gebruiksmogelijkheden van de kade en positieve gevolgen voor de te bebouwen oppervlakte"...etc. (Toel.p.24). Welk karakter die nadelen hebben (geluid, voorzieningen, minder verblijfsruimte?), hoe ernstig ze zijn (hoeveel extra geluid, welke voorzieningen vallen weg?), tegen welke kosten de negatieve effecten ervan kunnen worden opgevangen, dat wordt niet verklaard, is niet inzichtelijk en dus niet hanteerbaar. Het lijkt erop dat de aanvankelijk beleden prioriteit van de openbare ruimte is ingeruild voor een economische haalbaarheid. Voorkomen moet worden dat om financiële reden de kwaliteit van deelgebieden zakt onder het niveau van wat aanvaardbaar is. Dat kan art. 4 uit de Voorschriften met al zijn goede intentieverklaringen voor de openbare ruimte niet verhinderen. Vaststellen wat nog aanvaardbaar is, is een discussie waard. Daarvoor is het te laat op het moment dat investeerders het laten afweten, omdat ze zien dat bijv. aan de westkant voor de IJ-Boulevard 2e rangs-oplossingen zijn gekozen. Daarom legt de ARS hier nogmaals met nadruk een verband met de rol van een Permanente Stedebouwkundige Commissie, die vooraf het kwaliteitsniveau kan toetsen. Conclusie: Ofschoon de financiële paragraaf is verschoven naar het uitwerkingsstadium, ziet de ARS toch de financiële verwachtingen doorsijpelen in de uitvoeringstendens van het Bestemmingsplan. Een Permanente Stedebouwkundige Commissie zal dit moeten keren door beoordeling van de voorgestelde oplossingen.
III. TOETSING KWALITEITSASPECTEN en VERBAND MET ANDERE PLANNEN (ad aanbeveling 3, advies jan.'94) 1. Samenhang met het 'Plan voor de Openbare Ruimte' niet gehaald Met dit bestemmingsplan krijgen belangstellenden voor de IJ-Oevers nog geen beoordelingskader in handen voor alle kwaliteitsaspecten. Weliswaar zit de beschrijving van de openbare ruimte in hoofdlijnen er zelfs per deelgebied in en zijn de hoogten en bebouwingspercentages af te lezen, maar dat geeft nog geen compleet beeld. De beschrijvingen zijn nogal globaal b.v. die over Deelgebied B (Centraal Stationseiland, p.21), mn. punt 7 t/m 13, terwijl een aantal andere aspecten geheel niet is ingevoerd: de hoogbouw moet nog een zg. HER (hoogbouweffectrapportage) krijgen, vista's uit de 'Toelichting' zijn slechts vanuit helikopterview opgezet zodat de 3e dimensie deels wegvalt, de ondergrondse ruimte is er niet in betrokken. Er blijft zo steeds wat te wensen over, maar het betreft hier belangrijke onderdelen, waarvoor het bestemmingsplan dan toch al maten, volumes en bestemmingen vastlegt, die nog niet op hun belevingswaarde zijn getoetst. Het zal moeilijker zijn die later op basis van een discussie achteraf te wijzigen. Om maar eens enkele dubieuze invullingen te noemen: de hoogte van 90 m. op de Kop van de Oostelij6
ke Handelskade, de inrichting van het Oosterdok, de twijfelachtige keuze vooraf voor de grote volumes op de silodam zonder discussie over wandwerking of uitzicht (zie commentaar supervisor Dijkstra), de keuze voor een lange keermuur langs de Piet Heinkade (p.47, Deelgebied G), terwijl deze in het 'Akoestisch Onderzoek' wordt weggeschreven vanwege zijn geluidseffecten (p.8). Het Plan voor de Openbare Ruimte, toegezegd voor maart '94, zou naast het Bestemmingsplan gehouden moeten worden en aanvullend inzicht bieden. Deze parallelle beoordeling, zoals in het schema van de Toelichting op p.41 nog aangegeven, kan helaas niet meer tot stand komen nu dit Plan uitblijft. De ARS betreurt het dat juist op dit belangrijke thema van de 'Openbare Ruimte' er geen tijd genoeg was voor een nadere reflectie die de paragrafen over de Openbare Ruimte (Art. 4 + 5, plus die voor de deelgebieden) uit het bestemmingsplan had kunnen voeden. De haastige procedure, (ook af te lezen uit verschillende abusievelijke verwijzingen2), is hieraan voorbij geschoten. Het 'Plan voor de Openbare Ruimte' zal nu achteraf ter discussie komen. Blijft wel de vraag bij de ARS bestaan welke basis het Plan voor de Openbare Ruimte zal hebben in dit bestemmingsplan. 2. Verband met de 'Studie zuidzijde Stationseiland' nog niet gelegd De ARS heeft al vaker opgemerkt dat het funest is voor de integrale planvorming als er tussendoor postzegelplannen voor onderdelen gemaakt worden. Deze duiken ook nu weer op; enkele ervan zijn al gerealiseerd, andere zijn nog voornemens (Toel. §1.3, p.6: Wetenschapsmuseum, Graansilo's, Kop Oostelijke Handelskade). Het interessante zou nu juist de wederzijdse beïnvloeding moeten zijn, terwijl hier deze deelplanning niet ter discussie komt, maar boven de orde wordt geplaatst. * Over het Wetenschapsmuseum heeft de ARS al sinds 1986 gewaarschuwd dat het de ruimte van het Oosterdok om zeep brengt. Die discussie is niet gevoerd in het kader van de IJ-Oeverplanning. * De Kop Oostelijk Handelskade is, zo merkte de ARS eerder op, niet vergelijkbaar met een vleugel als aan de westkant bij de Graansilo's. De plek moet qua hoogte behandeld worden als een binnenstadslokatie, als behorend bij het Oosterdok en dus zeker geen 90 meter worden. Deze hoogte is afkomstig van het Landhoofdenmodel dat aanvankelijk gold voor de IJ-Oevers. Nu dat is verlaten, is het handhaven van die hoogte een anachronisme (nog afgezien van het feit dat die hoogte schadelijk is voor het Oosterdok.) * Handhaven van beide graansilo's gebeurt eveneens zonder IJ-Oeverbrede discussie. Vorig jaar nog kwam van gemeentewege de mededeling dat de betonnen silo niet bleef staan, terwijl ook de supervisor IJ-Oevers bezwaar had tegen de wandwerking ervan. Dat geldt ook tav. nieuwbouw op de dam. Zo'n argument moet op zijn minst weerlegd worden. Dat gebeurt niet in de Voorschriften of Toelichting. Daarnaast doet de Toelichting of de gemeente geheel onkundig is van lopende studies. Er is intussen wel een eerste stedebouwkundige deelstudie verschenen over een onderdeel van het gebied, mn. over de Zuidzijde van het Stationseiland. Die studie werkt bevrijdend omdat het de werkelijke discussiepunten inzichtelijk maakt. Er blijkt ook uit welke verplaatsing van de druk(te) naar alle kanten plaatsvindt en dat de planning in het IJ-Oevergebied zich daarop moet voorbereiden. In de Toelichting wordt en passant het N/Z.Hollands Koffiehuis veiliggesteld (§1.3, p.6: "..is duidelijk dat deze bestemming gehandhaafd blijft"), terwijl de infrastructuur niet in het zgn. 'Kademodel' past als het Koffiehuis niet wordt verplaatst. Het is maar de vraag of het voorliggende bestemmingsplan de discussies over zulke drukverplaatsingen teweeg kan brengen. Voor de IJ-zijde van het Stationseiland vloeien er uit de voorstellen en besluiten van de studie over het openbaar vervoer zulke consequenties voort, dat dat deel van het bestemmingsplan in zijn voegen kraakt en het de vraag is of het voldoet. Alleen al het uitgangspunt om aan de IJZijde van het CS een volwaardige uitgang te maken en geen achterkant meer te laten bestaan is discutabel geworden bij zoveel nadruk op het plein aan de stadskant, zeker nu het besluit is genomen het station van de N/Z-lijn naar de stad op te schuiven en geen uitgang naar het IJ te geven. Wat we ons vervolgens moeten voorstellen van de voetgangersstromen afkomstig van degenen die onder de tweede kap en 2
Zie bijlage II: abusievelijke verwijzingen
7
het 16e spoor (3e kap) zullen aankomen en die via het CS naar de stadskant moeten, is niet uit het bestemmingsplan af te lezen, laat staan dat die stromen op het Bestemmingsplan te enten zijn. Wel zegt het bestemmingsplan (Deel III, hoofdlijnen Openbare Ruimte, deelgebied B) over het Stationseiland (ad 5 t/m 13, p.13) dat de routes naar de stad vrij moeten blijven en alle andere functies buiten deze centrale zone moeten komen. Dit suggereert een capaciteitstudie, maar die is er niet. Gezien echter de studie over de Zuidzijde vreest de ARS een druk op het gebied die niet meer met conventionele oplossingen is op te vangen: bussen, taxi's, onbetaald stallen van fietsen hebben er al te weinig plek, de opdracht tot het onderbrengen van toeristenbussen sleept zich al jaren moeizaam voort. Het openhouden van het Havenfront ( "Het water van Damrak en Oosterdok opnieuw in een goed waarneembare samenhang met Open Havenfront" Deel III, ad 15, p.21) komt daarmee eveneens onder druk, zeker als een ondergronds busstation te duur wordt bevonden en op maaiveld een plek moet vinden. 3) De ARS ziet via studies die buiten het bestemmingsplan om zijn opgezet, een aantal moeilijkheden en keuzemomenten opdoemen, die met dit bestemmingsplan nog niet in kaart zijn gebracht. Conclusies: 1. Vele kwaliteitsaspecten zijn niet uit het BP af te lezen ("komt later in het Plan v.d. Openbare Ruimte") 2. Het ter visie gelegde bestemmingsplan heeft geen aanvullende beoordelingsbijdrage van de openbare ruimte gekregen vanuit het Plan voor de Openbare Ruimte ("Is nog niet af") 3. Het contact met enkele aangrenzende plannen is niet gelegd ("Je moet ergens een streep trekken"). 3. Vulling van het programma nog niet inzichtelijk In onze vorige reactie op een eerdere versie van het concept-bestemmingsplan vroegen wij ons af of er voldoende vulling zou zijn voor de stedelijke plint die als begane grond-etage door het hele gebied loopt en gevuld moet worden met publieksfuncties en voorzieningen. De gedachte om ze op deze manier te vullen is op zich goed, maar er is eigenlijk nog geen goede indicatie geleverd of die ook reëel is door te laten zien wat er op dit gebied voorhanden is. In eerdere fasen van de IJ-Oeverplanning is gesproken over de effecten van een zwaar programma in dit gebied op de rest van de stad. De nadruk lag vooral op de kantorenmarkt. Echter, ook voor allerlei andere functies, zoals winkels, zijn die vragen gesteld, evenals voor weer andere en naar hun aard openbare functies. Die vragen zijn niet even makkelijk te beantwoorden, maar op het moment dat deze functies worden ingepland, moet toch een indicatie aanwezig zijn, omdat zo'n stedelijke plint met publieksfuncties anders een schijnmanoeuvre van goede bedoelingen wordt: zij blijft gedeeltelijk leeg en Amsterdam heeft daarmee een probleem dat met name op de openbare ruimte en de straat nadelige effecten zal hebben. De andere mogelijkheid is, dat er binnen de stad een verschuivingsproces ontstaat zodat aan leegstand in andere delen van de stad zichtbaar wordt, dat het programma aan de IJ-Oever te zwaar is. Nu er eerder zoveel is uitgezocht voor het gebied, mag er zich op dit punt geen hiaat in de planning voordoen.
IV. HOOGTE EN SKYLINE (ad aanbeveling 4, advies jan.'94) De onbeperkte wijzigingsbevoegdheid van B&W wat betreft de hoogte is uit het Concept-bestemmingsplan verdwenen. Dat vindt de ARS juist. Daarvoor in de plaats zijn clausules (Art.7,5 en 8,10) gekomen die B&W bijna op alle plekken toestaat de hoogte met 20% uit te breiden onder de voorwaarde "indien zulks in het belang is van het stedebouwkundig beeld." (p.13, p.15).
3
Zie Commentaar Bureau Goudappel Coffeng dd. 31-1-'94 op de notitie "Een busstation bij Amsterdam CS". p.2: ad 3 en 4.
8
De ARS heeft hier een aantal bedenkingen bij: 1. Er wordt nergens gezegd wat 'hoogbouw' is. Of is als definitie bedoeld wat in de Toelichting staat op p.55 onder 4.13: "... gebouwen vanaf ca. 30 meter die 50% of meer boven de overwegende bouwhoogte van hun omgeving uitsteken..."? Dit dient uitdrukkelijk bevestigd te worden. Het komt de helderheid verder ten goede als de HER-uitwerkingsgebieden met name worden benoemd. 2. Er dreigt door een stapeling van ontheffingsartikelen een oncontroleerbare groei te ontstaan. Naast de 20% wijzigingsbevoegdheid zijn er algemene vrijstellingen voor: * 2 meter algemene overschrijding (art.12,1.c) * 5 meter voor liftkokers daarboven op (art.12,1,b) * 8 meter voor schoorstenen, reclametoestellen ed. (art.12,1.d) De ARS blijft bij zijn bezwaar uit zijn vorige advies dat de skyline ernstig gevaar loopt, juist waar die met de lange zichtlijnen in het gebied zeer kwetsbaar is. 3. Overigens is de ARS van mening dat een afwijkingsbevoegdheid van 20% te groot is. Die behoort onder de 10% te zitten. 4. De vista's die intussen voor de Commissie van Bijstand IJ-Oevers zijn gemaakt laten nogal wat volume zien. Daarbij valt op dat mn. de wanden het water overheersen en insnoeren. 5. Er zijn plekken bij waarvan de ARS nú al met reden kan aangeven dat de toegelaten hoogte het stedebouwkundig beeld zal schaden. Dat zijn met name het NINT in het Oosterdok (30 m.) en Aerowisata op de Kop van de Oostelijke Handelskade (90 m.) Zie hiervoor onze vorige adviezen. De gemeente zou het publieke debat hierover eerst aan moeten gaan. De tekst die uitsluitend 20% extra hoogte mogelijk maakt (art.7.5) duidt er op dat aan dit deel van het bestemmingsplan geen wezenlijke ruimtelijke analyse ten grondslag ligt. Omgekeerd kunnen we namelijk stellen: als het stedebouwkundig beeld echt primair staat, dan dient ook in naam van dat beeld een potentiële verlaging van 20% opgenomen te worden in de tekst. Die discussie had eerst moeten gebeuren alvorens tot de slotsom van zo'n ontheffing te kunnen komen. Het doet vermoeden dat het belang van maximalisatie in plaats van het stedebouwkundig beeld de doorslag heeft gegeven. 6. Voor de Kop Oostelijke Handelskade staat 90 m. Dit is in het structuurplan de hoogte voor een neven-centrum aan de Ring. Hier gaat het echter om een binnenstadslokatie. In het landhoofdenmodel stond hier nog 75 meter voor. Dat model is inmiddels opgegeven. Op de specifieke plek tegenover het Oosterdok acht de ARS dit te hoog; alles wat hoger dan 45 m. is, is structureel afwijkend in de Binnenstad. Over het geheel genomen vreest de ARS, dat, wanneer de financiële onderbouwing per deelgebied dat aan snee is, zal gebeuren, er een tendens naar maximalisatie van de bouwvolumes zal ontstaan: zoveel mogelijk zullen alle hoogtes, breedtes en diktes gebruikt worden om er financieel zo goed mogelijk uit te komen. Bovendien zal het stukje voor stukje realiseren van de bebouwing aan de IJ-Oever niet zomaar leiden tot het zicht op het totale beeld. Het principe van: hier wat hoger en in een ander deelgebied wat minder kan binnen deze gefragmentariseerde aanpak in het gedrang komen. Hetzelfde geldt voor de financiële kant: de verrekening tussen deelgebieden (sterke delen betalen mee aan zwakke delen) kan alleen goed werken als de winsten en verliezen over alle deelgebieden duidelijk zijn. Aanbeveling: Om te laten zien waar maximaliseren van bouwhoogte toe kan leiden, suggereert de ARS een verbeelding van de maximale hoogtes in het gebied te laten maken.
9
V. DE WATERWERELD (aanbeveling 5, advies jan.'94) 1. Ligplaatsen en Binnenvaart Het aantal ligplaatsen (binnenvaart + woonschepen) in het plan is bijgesteld van 397 naar 426 (Voorschriften art.3 E. p.8). De ARS nam aan dat zo aan het uitgangspunt: 'invoeren van de Havenatlas' was voldaan. Het aantal alleen zegt echter niet genoeg: de varende schepen, zoals van de binnenvaart, moeten ook nog kunnen verhalen, draaien en op de motor weg kunnen komen. Nu blijkt echter dat bijv. de Oude Houthaven zo vol gepland is om het benodigde aantal schepen 'weg te kunnen zetten', dat er zich geen schip meer kan bewegen en er niemand meer in of uit kan. Het aantal ligplaatsen (65) lijkt nogal plichtmatig te zijn aangebracht. Nu achter het IJ-Tech-gebouw voor de IJ-Boulevard in de een of andere vorm een strook water dreigt te verdwijnen, had doorgerekend moeten worden wat dat aan verlies aan ligplaatsen voor het bestemmingsplan betekent. Dat heeft zeker gevolgen voor de voornemens uit de Havenatlas, die hier nu niet meer onverkort toepasbaar is, zoals blijkt uit berekeningen van de Werkcommissie Binnenvaartbelangen Amsterdam. Een capaciteitsprobleem geldt ook voor het aantal (85) binnenvaartschepen in de opengehouden ruimte van de Nieuwe Houthaven. Daarvoor is het wateroppervlak eenvoudigweg te klein. Geluidoverlast Het is niet meer van deze tijd om tientallen ligplaatsen aan te wijzen, zoals in de Houthaven, die dan vervolgens onder de geluidtrog van de IJ-Boulevard achter het Y-Techgebouw komen te liggen. Het is een volwaardige manier van wonen die (rechts)bescherming verdient. Alleen het wettelijk regime geldt niet (voor de mensen op) schepen, terwijl voor de ARS vaststaat dat de woon- en leefsfeer van deze mensen net zo goed behoort te worden beschermd op het moment dat ze een plek krijgen aangewezen. Intussen wordt op basis van een externe studie een nieuw voorstel voor de behandeling van de IJBoulevard voorbereid, nl. via een tunnel door de oude Houthaven (via het Extern Maatschappelijk Overleg), waarin enerzijds het geluid gereduceerd wordt en anderzijds 25% minder ruimte aan het water wordt onttrokken. Het is de vraag of dat voldoende is het programma helemaal te halen. In ieder geval geeft dit meer manoeuvreerruimte en verandert de capaciteitsberekening. Overigens kondigt de Toelichting dit al aan: "Op beide plaatsen .........een gecombineerde weg- en railtunnel" (§3.2, p.43), terwijl de Voorschriften nog van de oude constructie uitgaan: een IJ-Boulevard bovengronds aan de Noordzijde van de pakhuizen in het water van de Oude Houthaven." (p.35, p.39 ad 2). Het verdient aanbeveling dit verschil in het bestemmingsplan op te heffen. Conclusies: 1. De Havenatlas zit nog steeds niet goed in het plan, een waarschuwing die de ARS in zijn vorige reactie al heeft afgegeven aan het gemeentebestuur. 2. De ARS is niet tevreden gesteld in de benadering van de waterwereld. Hij ziet de binnenvaart in Amsterdam als een werkgever enerzijds en als sfeermaker van het IJ-gebied anderzijds. De binnenvaart hoort bij de stad. De stiefmoederlijke behandeling die de boten krijgen staat daar in schril contrast mee. Dit valt te zien in het akoestisch rapport waarin de schepen buiten de beschouwing zijn gehouden (p.6-7). 2. Waterwereld achter het CS Een ander punt dat illustratief is voor het feit dat het bestemmingsplan te weinig vanuit gevoel voor het water is opgesteld is dat het bestemmingsvlak UB2 (het IJ achter het CS) slechts een minimale breedte heeft. Dat moet ook haast wel zo, omdat anders allerlei activiteiten de vaargeul raken. De Toelichting (p.16) zegt " de zonering van de noordzijde van het Centraal Station wordt dan bepaald door......de plaats van de vaargeul." Elders worden bestaande boogstralen als norm voor de bocht vastgehouden (§ 3.4, p.48). Dat is wel duidelijk, maar conserverend en niet wervend om er een waterwereld van formaat te laten ontstaan waarin de vele schakeringen aan functies op het water passen. Om dat te 10
realiseren zou de al jarenlang besproken bochtafsnijding Noord in beeld moeten komen. Die is nodig om de vaargeul te verleggen en zo meer breedte van het (water)gebied te krijgen, zodat er activiteiten van betekenis plaats kunnen vinden. Daar wordt hier zonder debat aan voorbij gegaan. Het gebied UB2 blijft nu slechts een dunne schil, waar voornamelijk ruimte gemaakt wordt voor ligplaatsen van een beperkt aantal schepen van een enkele soort. De conclusie van de ARS is: Het probleem van de geringe terreindiepte achter het CS is bekend en geldt ook voor het water: waarom dan niet op zijn minst de reservering voor een breed water in het bestemmingsplan openhouden? 3. Deelgebieden en het water De ARS handhaaft zijn kritiek op het (visueel) dichtzetten van wateroppervlakten zoals het Oosterdok, dat als open ruimte geen rol van betekenis meer kan spelen door het overladen programma. Terrassen worden toegestaan zonder dat er een maat aan wordt verbonden (Deel III, Beschrijving hoofdlijnen deelgebieden ad 2,4. p.9). De pil wordt verguld met de belofte: "materiaal- en kleurgebruik zal refereren aan beweging, water en wind en aan de scheepvaarttechniek". Deze omschrijvingen suggereren concrete voorschriften te zijn, maar zijn materieel ongrijpbaar en eerder 'Toelichting' dan 'Voorschriften'. De vlucht in deze abstractie toont eens te meer dat het water als restruimte is beschouwd en gered moet worden door kunstige vormen van de sfeer van de afwerking. Voor de westzijde van het Oosterdok beveelt de ARS aan om de filosofie uit de studie naar de herinrichting Zuidzijde Stationseiland over te nemen, die het water maximaliseert en die in het 'Kademodel' voor het Stationsplein tot uitgangspunt is genomen. Dat levert dan een nieuwe aanpak voor het Schreiersplein op dat minder uitgebreid wordt opgezet. Ook in de Oostertoegang kan het water als speciaal element een rol blijven spelen. In de Voorschriften staat wel een wens in die richting (Dl.III, deelgebied B, ad 15, p.21): "Het water van Damrak en Oosterdok zal opnieuw een goed waarneembare samenhang krijgen met het Open Havenfront". Dit is onderschreven in de Toelichting, "aanleiding om het wateroppervlak
tussen oude stad en IJ-Oevergebied zo groot mogelijk te houden" (3.1.1, p.9). Echter, vlak daarnaast staat beschreven: "het grote plein tussen het oostelijk deel van het Centraal Station en de oude stad (het Schreiersplein) erg aantrekkelijk en derhalve overgenomen" (Toel.§3.1,p.9.).etc. Zo blijkt dat hier de wens om een groter wateroppervlak in een en hetzelfde stuk wordt uitgesproken en tevens geblokkeerd. Afgezien van de vraag wat de beste oplossing is, hoort een dergelijke tegenspraak in het bestemmingsplan niet thuis. Het moge overigens duidelijk zijn dat de ARS adviseert het water voorrang te geven. De ARS wil verder niet op de deelgebieden waar het water aan de orde is, ingaan. Met de gegeven voorbeelden illustreert hij hoe hij nog steeds tot de conclusie komt dat er niet vanuit het water is gedacht. Hij bepleit dan ook een andere houding tegenover, en, benadering van het water. Die zal dan vanzelf tot andere invullingen leiden op concrete plekken in deelgebieden.
VI. ENKELE INRICHTINGSVRAAGSTUKKEN De ARS maakt zich zorg om een aantal punten uit het bestemmingsplan waar een sprong naar de fase van de inrichting wordt gewaagd, maar waar het verhaal over de functies die daar moeten komen te zwak is uitgewerkt. Er wordt zo volgens de ARS een essentiële schakel overgeslagen.
11
1. De Piet Heinkade Het voorstel van een keermuur naast de sporen langs de P.Heinkade (Voorschriften p.47, Deelgebied G.) is te zien als noodgreep. In het akoestisch rapport (p.8) wordt gezegd dat die niet gerealiseerd zal worden, wat een merkwaardige tegenspraak is. Het is zaak dat deze onderdelen van het bestemmingsplan met elkaar overeenstemmen. Dubbelgrondgebruik komt niet in het verhaal voor: Niet is onderzocht welke andere oplossingen, functies en ruimte daar onder de sporen is te maken en waar deze ruimten optimaal voor geschikt zouden zijn. Het betreft hier al een stuk vormgeving, maar vragen als open/gesloten, de analogie met de bogen aan de westkant (Haarlemmer Houttuinen), opslag, extra terreindiepte, extra parkeerruimte etc. zijn niet in de beschouwing betrokken. De ARS adviseert aan de gemeenteraad ook deze strook als een belangrijk onderdeel van de openbare ruimte te zien en er op te staan dat een meervoud aan mogelijkheden wordt onderzocht en dat de bruikbare alternatieven aan hem worden voorgelegd. 2. Ondergrondse ruimten Die worden genoemd in Deel III, punt 10, p.21. De ARS suggereert over de ondergrondse ruimten meer te zeggen. Hij heeft de indruk dat daarvoor in dit stadium niet voldoende aandacht is. Ook al is de opvat-ting dat op zich de ondergrondse ruimten niet onder het bestemmingsplan (kunnen) vallen, dan nòg moet nu wel de toon en maat gezet wordt voor de kwaliteitsaspecten, zoals het beeld en de inrichting ervan en de aansluiting op de bovengrond. Dit mede tegen de achtergrond van studie Zuidzijde Stationseiland, waar al een veel grotere mate van concreetheid en voorstelling is bereikt. Het bestemmingsplan loopt daar bij achter terwijl het juist de toon zou moeten zetten. 3. Het winkelbestand De ARS stelde al eerder de vraag of er een idee is of voor de stedelijke plint die door het gebied is aangebracht wel voldoende functies zijn. Het is duidelijk dat het een hele opgave wordt die te vullen, ook als het daar niet alleen om publieksfuncties gaat maar er ook balie- en winkelfuncties aan toe worden gevoegd. De ARS heeft in vroegere adviezen over de IJ-Oevers al gewaarschuwd voor een ongecontroleerde inschaling van winkelfuncties in het gebied, enerzijds naar aanleiding van de ondergrondse openbaarvervoers-wereld met zijn winkels die in de studie Zuidzijde Stationseiland werd getoond, anderzijds heeft hij de vraag in een vroeg stadium al als een kwestie van meer algemene aard gesignaleerd: * 'Stel een effectrapportage op over de ontwikkelingen langs de IJ-Oevers ten opzichte van de bestaande stad en de Binnenstad in het bijzonder'. Speciaal onderdeel hiervan zou moeten zijn: * 'Welke effecten hebben grote volumina winkelvestigingen op de winkels in de Binnenstad'.4) Hier is een soort effectrapportage nodig om in beeld te krijgen wat er elders wordt opgeroepen met zoveel m2 vloeroppervlak voor winkels: welke verdringingseffecten zullen er optreden? Dit om te zien of het nieuwe winkelvolume door verschuivingen in het winkelbestand vanuit de Binnenstad wordt gevuld, of dat het bewegingen vanuit andere stadsdelen betreft, dan wel of het nieuwe vestigingen zijn. Belangrijk is ook te weten of ze een andere markt plus een ander assortiment bestrijken dan de Binnenstad nu heeft. Drs. F.M.C. van de Ven (voorzitter) 4
Drs. B.B.J. Huls (secretaris)
Adviesnr.107 (serie'89,nr.1): "Over het centrale deel van de IJ-Oevers" p.4 ad II.B.: 'Naar een Stedelijke Effectrapportage' waaronder begrepen de effecten op de winkelomzet en klantenbinding, mn. over de vragen of het om nieuwe danwel verplaatste omzet gaat, en of er in de Binnenstad (en elders in de stad) leegstand of omzetvermindering te verwachten is.
12
BIJLAGE I SAMENVATTING van het Advies over het Concept-Bestemmingsplan IJ-Oevers (nr.166, dd. jan.'94) Het Bestemmingsplan (BP) brengt volgens de ARS de overspannen verwachtingen voor de IJ-Oevers weer met beide benen op de grond. Van de 2 uitgangspunten: geschiktheid voor het kantoren-topsegment én het inzetten op hoge kwaliteit, is het eerste in reële positie geplaatst binnen de huidige markt en komt voorlopig voor uitvoering niet in aanmerking; het tweede, het kwaliteitsniveau, poogt de ARS uit voorliggend BP af te lezen. Daarin slaagt hij onvoldoende. Dat ligt volgens de ARS aan tweeslachtigheid in het BP: 1e. Het Financieel Perspectief (FP) stelt zich zuiniger op dan het BP en is eerder bereid op essentiële onderdelen van het plan te bezuinigen, zoals op de inpassing van de infrastructuur. Als die in enkele delen van het gebied niet optimaal in het plan komt, is dat tot in lengte van jaren een handicap. Aan de westzijde is dat de IJ-Boulevard die bovengronds blijft, bij geldnood desnoods met opoffering van de Van Diemenstraat, aan de oostkant wordt volstaan met een keermuur langs de sporen. Het wordt zo tevens helder dat het primair om een infra-plan gaat, waar de stedebouwkundige uitwerking van het gebied bij achterblijft. Het is nog de vraag wat er zo van de gewilde kwaliteit uit het plan overblijft. 2e. De tekst van het BP geeft weke formuleringen bij het verwoorden van de gewenste kwaliteit. Dat kan niet alleen juridisch moeilijkheden geven, het geeft ook betrokkenen weinig houvast. Het voornemen om 'mooie plekjes' aan het IJ te maken, verwijst vooral naar een planproces dat al jaren loopt, maar dat is voor de burger niet toegankelijk via het BP. Het gehalte van de ruimtelijke kwaliteit is voorts onduidelijk omdat veel invullingen ervan via uitwerkingen naar de toekomst zijn verschoven. Ook de ruime bevoegdheid van B&W om later af te wijken van de voorstellen in het BP bevorderen geen helder beeld van de toekomstige staat van het gebied. De ARS vraagt zich af hoe het voorgenomen 'Plan voor de Openbare Ruimte' zich tenslotte zal verhouden tot het BP, zowel inhoudelijk als juridisch. Hij acht kortom de vertaalslag van de gewenste kwaliteit naar de realiteit te ongewis, al waardeert hij de poging 'kwaliteit' te objectiveren via een milieu-puntenscore. Tenslotte bepleit hij een BP op te stellen waarbij meer het gebruik van het water als kwaliteit voorop staat. ALGEMENE CONCLUSIE en AANBEVELINGEN: 0. De ARS beschouwt het Concept-BP niet als een stuk, dat rijp is om ter visie te leggen. Daarvoor is het commentaar te fundamenteel. Verwerking ervan levert naar zijn mening een wezenlijk ander concept op. Onderstaande stellingen geven de hoofdlijnen van zijn commentaar aan en zijn te zien als aanbevelingen. 1. Het FP staat nu naast het BP, maar moet er als financiële paragraaf deel van worden. Daartoe is een operatie nodig, waarin zowel het BP (tussen minimumnorm voor kwaliteit en maximale benutting van de bouwvolumes) als het FP (maximale financiële bijdrage) op elkaar worden afgestemd in een definitief BP. De infrastructuur die nu dreigt te ontsnappen aan de kwaliteitsdiscussie, hoort zich als integraal onderdeel van het plangebied hieraan te onderwerpen. 2. Er moet beter onderscheid komen tussen (juridische) Voorschriften, die de essenties objectief toetsbaar weergeven, én de omschrijvingen. De vele onheldere kwalitatieve omschrijvingen en intenties horen in de Toelichting thuis. Duurzaamheid en milieukwaliteit moeten meer worden geobjectiveerd. Een Permanente Stedebouwkundige Commissie moet de vertaalslag van kwaliteitsintenties naar uitvoering begeleiden. 3. Belangrijke kwaliteitsaspecten onttrekken zich aan het BP. Een Plan voor de Openbare Ruimte dient aantoonbaar zijn verankering aan het BP te krijgen. Wezenlijk onderdelen ervan zijn het parkeren en de ondergrondse ruimten, die naar het idee van de ARS extra aandacht moeten hebben. Er dient meer inzicht op dit punt te worden gegeven, ook al verwijst het BP voor uitwerkingen naar de toekomst. 4. Wanneer alle genoemde hoogten en volumes maximaal worden gerealiseerd, ontstaat het gevaar van een met het stedebouwkundig idee inconsistente skyline die ook de gewenste sfeer in deelgebieden kan schaden. Om dit te beoordelen dienen steeds vista's te worden overlegd. Ook op het punt van wijzigings- en afwijkingsbesluiten dient een onafhankelijk stedebouwkundig commentaar van de onder 2 genoemde Permanente Stedebouwkundige Commissie te worden bijgevoegd. 5. Het plan is merkbaar niet met het oog op het water opgesteld, het water is restruimte geworden. In de uitvoering zullen Havenatlas en Bestemmingsplanprogramma elkaar zodanig in de weg zitten, dat van het watermilieu als drager van het plan niet veel overblijft. Een herbezinningsronde met meer oog voor het water acht de ARS noodzakelijk.
BIJLAGE II: Abusievelijke verwijzingen. Voorschriften Art.3,B: 'Voorgevelrooilijnen' (p.6): De verwijzing naar art.5, lid 7 sluit niet aan, daar lid 7 niet over rooilijnen, maar over woonschepen gaat. Voorschriften Art.8, lid 9: Vrijstelling beperking aantal ligplaatsen schepen (p.14): De verwijzing naar lid 6 sluit hier niet op aan; dat gaat over bebouwing en waterkering. Voorschriften deelgebied F, Houthavens (p.41): Wijzigingsbevoegdheid voorgevelrooilijnen. Hierbij wordt verwezen naar art.5.6 van de Voorschriften. Daar gaat het echter om verboden voor schepen, waaruit moeilijk wijzigingen van voorgevelrooilijnen uit af te leiden zijn. De verwijzing naar art.11 ad 3 of 4 danwel art.5.5 zou logischer zijn..
