JIHOČESKÁ UNIVERZITA V ČESKÝCH BUDĚJOVICÍCH ZEMĚDĚLSKÁ FAKULTA
Krizový management
Doc. Ing. Magdalena Hrabánková, CSc. RNDr. Dana Procházková, DrSc.
2004
OBSAH ÚVOD
3
I. ŘÍZENÍ – VÝZNAM, ZAMĚŘENÍ I.1. Komponenty řízení I.2. Strategické řízení I.2.1. Metodika tvorby strategie I.2.2. Zásady strategického řízení I.2.3. Formulace strategického cíle I.2.4. Varianty dosažení strategického cíle I.2.5. Hodnocení strategie
5 5 7 8 9 10 10 12
II. ZMĚNA PROCESU ŘÍZENÍ II.1. Charakteristika změny procesu řízení II.2. Změna jako průvodní jev strategie II.3. Obecné zásady procesu řízení změny
14 14 15 15
III. RIZIKA III.1. Charakteristika rizik III.2. Hodnocení rizik III.3. Řízení rizik
17 17 18 18
IV. BEZPEČNOST IV.1. Charakteristika bezpečnosti IV.2. Řízení bezpečnosti IV.3. Bezpečnostní zpráva
21 21 22 24
V. KRIZOVÉ ŘÍZENÍ V.1. Charakteristika krizového řízení V.2. Cíle krizového řízení V.3. Trvale udržitelný rozvoj státu – cíl krizového řízení V.4. Zásady strategie krizového řízení a nouzového plánování V.5. Předmět krizového řízení a nouzového plánování V.6. Základní hierarchie krizového řízení V.7. Nástroje krizového řízení a nouzového plánování
26 28 30 30 31 32 35 37
VI. SCÉNÁŘE VI.1. Charakteristika scénářů ve vazbě na strategické řízení VI.2. Druhy scénářů VI.3. Způsob výběru specifických a kritických pohrom v území
40 40 41 46
VII. KRIZOVÉ PLÁNY VII.1. Druhy krizových plánů VII.2. Kritická infrastruktura ČR
50 50 52
VIII. LEGISLATIVA A DOKUMENTACE VIII.1. Legislativa České republiky VIII.2. Krizové stavy dle legislativy ČR
54 54 58
1
IX. IMPLEMENTACE IX.1. Implementace strategie IX.2. Opatření při implementaci krizového řízení a nouzového plánování IX.3. Krizový štáb IX.4. Orgány krizového řízení v ČR
60 60 61 65 66
X. PŘÍSTUPY VE SVĚTĚ
68
ZÁVĚR
102
ZÁKLADNÍ LITERATURA
104
PŘÍLOHY Příloha 1 – Pojmy Příloha 2 – Metody hodnocení rizik pro potřeby krizového řízení Příloha 3 – Charakteristiky pohrom v Evropě Příloha 4 – Obsah krizových plánů
105 105 115 123 127
2
ÚVOD Planetární systém Země zahrnuje životní prostředí a lidskou společnost. Jevy, které se v něm vyskytují jsou projevy vývoje systému. Technická síla člověka je v současné době již tak velká, že vyvolává jevy srovnatelné s jevy, které jsou projevem planetárního systému Země. Jevy, které jsou přirozeným projevem planetárního systému Země i jevy vyvolané činnostmi lidí mají často z pohledu člověka a lidské společnosti škodlivá působení, tj. negativní působení na životy a zdraví lidí, na majetek, životní prostředí, lidskou společnost i stát. Tyto jevy dále označujeme pojmem „pohroma“ a v souladu s legislativou pro životní prostředí označujeme jejich škodlivá působení pojmem „dopad“. Ze současných znalostí a zkušeností vyplývá, že dopadům lze buď zabránit nebo je lze zmírnit. Zabránit jim můžeme jen tím, že zabráníme vzniku pohrom, které je vyvolávají. Explozivně rostoucí hustota světové populace, zvyšování rizik plynoucích z růstu zranitelnosti staveb a technologií a koncentrace obyvatel (dopravní systémy, produktovody, elektrárny, chemické výrobny a sklady, atd.), velké aglomerace (kulturní akce, sportovní utkání, politicky orientované akce aj.), napojení stále větších skupin obyvatel na zdrojové jednotky charakterizované rostoucím jednotkovým výkonem (elektrárny, vodovody, dopravní systémy), bleskové finanční a ekonomické propojení institucí v globalizovaném světě a s nimi spojené převody ohromných finančních prostředků, extrémní a rostoucí potenciál a dosah zbraní, rostoucí tvrdost extrémních skupin populace i jejich internacionalizace a mimořádně rychlé šíření teroru a násilí mezi kontinenty, dopady plynoucí ze selhání technologií i lidského činitele, potenciál endogenních a exogenních přírodních sil působících na stále hustěji osídlené oblasti a další rizikové faktory ohrožují více než dříve, lokálně i globálně lidskou společnost v soudobé civilizaci i životní prostředí. Nově vzniklé situaci je nutné přizpůsobit historicky vzniklé systémy ochrany životů i zdraví lidí. V našich zemích již před více než dvěma sty lety, tj. od nástupu průmyslové revoluce, se začalo usilovat o snížení dopadů na životy a zdraví obyvatel a na jejich majetek. V posledních desetiletích se úsilí rozšířilo i na životní prostředí. V rozvinutých státech se krok po kroku vytváří stabilizovaný a oborově orientovaný systém usilující o minimalizaci dopadů na životy, zdraví a majetek občanů a na životní prostředí. Nadšení, které ve vyspělých zemích panovalo v polovině minulého století, kdy se věřilo, že se blíží doba, kdy lidstvo bude ovládat pohromy (vítr, déšť, zemětřesení aj.), bylo v průběhu času nahrazeno úctou k planetárnímu systému Země. Do jednání lidstva se prosadil pragmatický přístup založený na hodnocení věrohodných dat a lidstvo si uvědomilo, že jeho znalosti a schopnosti jsou: - malé k tomu, aby zabránily vzniku pohrom, které jsou projevem vývoj e planetárního systému Země, - přiměřené k tomu, aby zmírnily dopady pohrom, které jsou projevem vývoje planetárního systému Země, - dostatečné k tomu, aby zabránily vzniku pohrom, které jsou spojeny s činnostmi člověka a s vývojem lidské společnosti. 3
s činnostmi člověka a s vývojem lidské společnosti. Z věcného hlediska se v České republice v současné době vytváří systém krizového řízení, do kterého patří nouzové a krizové plánování, který je. - věcně správný a legislativně se postupně zabezpečuje, - přehledně a srozumitelně propojený s ostatními oblastmi řízení, - kompatibilní se systémy v EU a v NATO, - založený na moderních přístupech jako jsou strategické plánování, systémové myšlení, agresivně – aktivní rozhodování, řízení rizik, řízení bezpečnosti aj. V důsledku budování systému krizového řízení a jeho hlavní části nouzového plánování se některé části řízení státu postupně mění a někdy dokonce zásadně. Přitom se překonává a odstraňuje: - resortismus a bariéry v lidském přístupu (tj. nedostatek schopnosti a vůle se dohodnout), - neschopnost přijmout ověřený a průhledný způsob řešení problémů formou promyšlených postupů (programů a projektů), který používají v OSN, EU, NATO, Světové bance, západních zemích apod.
4
I. Význam řízení
Řízení v obecné rovině je soubor postupů a procedur pro hledání a řešení problémů ve smyslu jejich zvládání. Skládá se z plánování, vedení lidí a organizace prostředků, provádění hodnocení a kontroly. Z pohledu kybernetiky je řízení proces, jehož cílem je udržet chování systému v určitých mezích, ve kterých se realizují žádoucí cíle a potlačují nežádoucí projevy. Nasměrování řízení v krátkém časovém intervalu se obvykle označuje jako taktika řízení a lze ho stanovit a provést velmi konkrétně. Nasměrování v delším časovém intervalu se označuje jako strategie řízení a při jeho stanovení je nutno počítat s neurčitostmi a změnami, které v průběhu času mohou nastat. Dobrá strategie řízení je předpokladem dlouhodobého úspěchu, resp. růstu. Je dnes chápána jako dynamická součást řízení i plánování.
I.1. Struktura řízení
Rozhodovací proces
ŘÍZENÍ – VÝZNAM, ZAMĚŘENÍ
Komponenty řízení
Řízení každého procesu se skládá z rozhodování dílčích problémů. Jedná se o specifický druh lidské činnosti, který vyvolává a zajišťuje činnost jiných prvků nebo činnost jiných lidí, jež je shodná s cílem toho, kdo tyto prvky nebo lidi řídí. Pro každé řízení je charakteristická existence systému a příčinné souvislosti mezi prvky systému (tj. vazby a toky). V procesu řízení je třeba správně diagnostikovat či specifikovat problém, racionálně rozhodnout, rozhodnutí akceptovat a realizovat v daných konkrétních podmínkách. K zajištění objektivního a kvalifikovaného rozhodování a řízení se v současné době používají transparentní postupy založené na matematických metodách. Specifické místo zaujímají delfská metoda, aplikace zkušenostních databází, použití teorie mlhavých množin, hodnocení techniky a metody pro tvorbu podkladů pro rozhodování založené na multikriteriálních hodnoceních. Rozhodovací proces je logicky návazná, účelná posloupnost kroků subjektu rozhodování od zjištění problému rozhodování až po formulaci rozhodnutí. Skládá se z těchto kroků: - shromáždění a zpracování informací, - rozpoznání variant řešení, - hledání způsobů optimálního řešení problému, - vlastní rozhodnutí. Rozhodování provádějí politici či řídící pracovníci, kteří nemají čas na to, aby se detailně seznámili se všemi problémy, o kterých rozhodují. Jestliže jako podklady k rozhodnutí obdrží pouze soubory dokument ů k určitému problému, tak mohou chybně rozhodnout, protože vytvoření vlastního názoru na základě souboru dokumentů k určitému problému vyžaduje čas a vysokou odbornou erudici v oboru, do něhož problém svou podstatou spadá. Pro politiky i řídící pracovníky je proto třeba připravit ke každému problému komplexní zhodnocení aktuálních variant řešení, což je věcí odborníků. Zavedení komplexního hodnocení do praxe znamená vytvo ření odpovídajících legislativních, finančních, organizačních a systémových předpokladů. Minimálně to znamená sestavit zásady a pravidla a upravit je právními normami náležité právní síly a určit instituci či tým odborníků na 5 provádění hodnocení.
povídajících legislativních, finančních, organizačních a systémových předpokladů. Minimálně to znamená sestavit zásady a pravidla a upravit je právními normami náležité právní síly a určit instituci či tým odborníků na provádění hodnocení. Teorie řízení se vyvíjí jako každá jiná. Základní principy řízení jsou Základní principy a zásady řízení zejména: 1. Orientovat pozornost organizací (úřadů, institucí, ústavů, podnikatelských firem) směrem k občanovi, spotřebiteli a zákazníkovi. 2. Vytvářet širší prostor pro rozhodování. 3. Uplatňovat ve větší míře a šíři pružné organizační struktury s důrazem na delegování kompetencí tak, aby co nejlépe informovan é útvary, kolektivy a jednotlivci mohli řešit problémy a rozhodovat o nich, včetně vytváření "podnikových týmů" pro řešení příslušných problémů a úkolů. Jsou složeny ze zástupců různých profesních skupin, zejména ze zaměstnanců organizace. 4. Dbát na dobré lidské vztahy v organizacích i na veřejnosti překonáváním principu formální subordinace a přispívat tím k plnému uplatnění moderního principu označovaného termínem "human management" - princip partnerství. Komponenty systému krizového řízení tvoří orgány státní správy. Jejich hierarchie v České republice je určená administrativním členěním státu a krizovým zákonem (tj. zákonem č. 240/2000 Sb.). Ostatní organizační složky státu a občané postupují podle pokynů těchto orgánů. Systém krizového řízení je třeba chápat jako systém, který zajišťuje provedení čtyř základních úseků tohoto řízení, tj. prevence, připravenost, zásah a obnova. Proto nelze ve většině případů krizí říci, že příslušná krize je plně v kompetenci jednoho resortu. Vláda, popř. jí určený resort, musí: - stanovit zásady pro provádění jednotlivých kroků krizového řízení v návaznosti na nouzové plánování, - pro každý typ krize stanovit resort, který zajistí specifikaci a koordinaci úkolů, - vytvořit podmínky pro realizaci kroků a zajistit jejich finanční krytí, - zajistit kontrolu plnění úkolů. Pro případ zásahu je dle poznatků a zkušeností ze světa účelné stanovit scénář řízení státu, který zajistí účinnou podporu výkonných složek provádějících zásah a nastolí organizaci života společnosti tak, aby bylo možno krizi v optimální době a za použití přijatelných zdrojů a ztrát zvládnout. Vazby v systému krizového řízení jsou určeny jednak administrativním členěním státu na organizační složky a jednak zákonem o krizovém řízení. Systém krizového řízení je systém otevřený, protože lze očekávat nové typy krizí, a proto s ohledem na nové poznatky a zkušenosti se neustále systém doplňuje. Z pohledu požadavků na řízení tento systém musí být stabilní, tj. dobře definovaný.
6
Předpoklady úspěšného strategického řízení
I.2.
Strategické řízení
Strategické řízení je určitým způsobem v čase a území uspořádaný soubor rozhodnutí, přičemž každé rozhodnutí má dopad na všechny, kteří jsou se strategií spojeni. V tomto pojetí se stanoví: - co je při řešení daného problému reálně možné (tzv. deskriptivní, popisný přístup) dosáhnout, - co je třeba udělat pro dosažení žádoucího cíle. Přitom je třeba respektovat pohledy: - teritoriální (lokalita, region, stát, kontinent, Země), - věcné (spojené především s politikou, ekonomikou, sociální strukturou i s ohledem na budoucí vstup do Evropské Unie), - odvětvové, které se dotýkají horizontálních a vertikálních struktur). Předpokladem pro úspěšné řízení jsou především rozsáhlé databáze, rychlý přístup k informacím, správné vyhodnocení informací a potlačení prosazování osobních výhod za každou cenu. Strategické řízení s ohledem na existující nejistoty a neurčitosti musí mít několik scénářů pro další vývoj, aby byla možnost použití alternativních řešení reagujících na případnou změnu místních i časových podmínek. Podmínky se mění v závislosti na mnoha jevech (hlavně ekonomických), které probíhají ve státě, za hranicemi naší republiky nebo v nadnárodním měřítku. Nutnost zabývat se zpracováním strategie řízení vyplývá z objektivních důvodů, mezi něž patří mj. i určitá politická nestabilita ve světě, demografické změny související s rozvojem některých regionů, zejména ve východní a střední Asii, jižní Americe, Africe apod. Dalším důvodem je i vědeckotechnický rozvoj, který přináší nové technologie, konstrukce, chemické látky, často spojované s militantními zájmy některých skupin či států. Strategii v oblasti řízení chápeme jako volbu jedné z variant uspořádaného souboru rozhodnutí. Tento soubor rozhodnutí je jiný za normálního stavu, jiný při dopadu pohromy a jiný za krize. Strategie, jejímž cílem je zajistit ochranu před vznikem krizí musí vycházet z předvídání vývoje okolí, rozpoznání vzniku jevů, které vedou ke vzniku krizí, umění výběru vhodné varianty s ohledem na ocenění případných ztrát a z analýzy účinnosti opatření, která lze použít s cílem předejít vzniku krize. Metodika strategického řízení spočívá v následujících krocích: Metodika strategického řízení - vyhlášení žádoucího cíle, - hierarchický seznam úkolů (harmonogram úkolů – scénář varianty) nezbytných k dosažení žádoucího cíle ve variantním provedení, - hodnocení možných ztrát s ohledem na existující zranitelnosti při volbě různých variant na dosažení žádoucího cíle, - popis překážek při dosahování žádoucího cíle v případě jednotlivých variant, - kvantifikace rizik spojených s realizací jednotlivých variant, - specifikace osobních odpovědností pro jednotlivé varianty (funkční náplně řídících pracovníků, pravomoci a odpovědnosti), 7
-
ocenění efektivnosti scénářů variant, výběr vhodné varianty, náhradní program (back-up) pro dosažení žádoucího stavu v případě potíží s realizací vybrané varianty.
I.2.1. Metodika tvorby strategie
Příprava a zpracování strategie
Metodika tvorby strategie musí upravovat všechny etapy tvorby. To znamená, že začíná od formulování strategických cílů a končí vypracováním konkrétních scénářů a opatření, jak lze žádoucích cílů dosáhnout. Žádoucí (očekávané) cíle je třeba volit na základě znalostí o objektu a prostředí, kterých se strategie týká. Je třeba se koncentrovat pouze na nejdůležitější aspekty, což znamená nerozptylovat zdroje, které jsou k dispozici pro řešení, a to lidské, finanční, technické aj. Správně formulovaná strategie vychází z analýzy oblasti, které se týká a respektuje její specifika. Při zpracování strategie řízení je zapotřebí vycházet zejména z analýzy, jak jsou příslušné organizace připraveny na řešení očekávaných možných situací s cílem zajistit, aby za všech okolností byla zajištěna efektivnost přijatých opatření. Tato analýza je východiskem pro zpracování dalších částí strategie. To znamená, že především je třeba formulovat vize a žádoucí cíle a na ně navazující strategické operace a současně vybudovat systém strategického řízení pro realizaci strategie v praxi. V etapě přípravy jde zejména o vytváření konkrétních strategických operací, které vytvářejí návaznosti na informační, energetické a další sítě, na organizační uspořádání, personální zajištění apod. Strategické operace jsou představovány činnostmi směřujícími ke splnění strategických cílů. V současné době je nezbytné při zpracování strategie brát v úvahu vstup České republiky do Evropské unie, to znamená návaznosti na evropské normy, standardy a legislativu, které souvisí s řešením sledovaných oblastí. Rovněž je třeba respektovat mezinárodní závazky vyplývající z uzavřených dohod, z členství České republiky v alianci NATO a ve společenství v boji proti terorismu ve světě. Na základě očekávaného vývoje pak lze formulovat dílčí strategie jako součásti strategie celkové. Z dalších úseků, které musí metodika pokrývat, je návrh opatření jak zvládnout možná rizika, která mohou plynout z neočekávaných změn, případně nastalého chaosu. Je pravdou, že čím lépe je subjekt vybaven potřebnými informacemi o politickém, demografickém, sociálním , právním, vědeckovýzkumném e ekonomickém vývoji ve světě, tím větší je jeho šance zmírnit výše uvedená rizika a čelit neočekávaným situacím. Určitým předpokladem pro úspěch při dosahování žádoucího cíle je přehledná organizace všech složek, kterých se realizace opatření týká, a to za účelem zajištění rychlé reakce na každou vzniklou situaci. Je zřejmé, že splnění uvedených požadavků na tvorbu a realizaci strategie vyžaduje analýzu disponibilních zdrojů a možnost jejich okamžité použitelnosti v případě potřeby. Délka období, jehož se strategie týká, závisí na řadě faktorů, zejména pak na charakteru objektu strategie, na stabilitě prostředí (politického, sociálního, ekonomického aj.), ve kterém se strategie tvoří a realizuje, a to jak uvnitř státu, tak i vně. Za současného stavu znalostí by mělo toto 8 období pokrývat 5 – 10 let.
pak na charakteru objektu strategie, na stabilitě prostředí (politického, sociálního, ekonomického aj.), ve kterém se strategie tvoří a realizuje, a to jak uvnitř státu, tak i vně. Za současného stavu znalostí by mělo toto období pokrývat 5 – 10 let. Pokud jde o sledování konkrétních ukazatelů, je třeba znát dopady, a to ekonomické (finanční), personální, organizační, technické, technologické a ekologické, které s realizací strategie souvisí. Z tohoto důvodu se musí zajistit kontrola průběhu strategických operací, a to je jeden z hlavních úkolů managementu strategie.
I.2.2. Zásady strategického řízení
Faktory ovlivňující strategii
Základní údaje pro scénáře
Strategické řízení se skládá ze strategických rozhodnutí. Představuje dynamický proces, který se v průběhu realizace jednotlivých činností vyvíjí a vylepšuje s ohledem na cíle podle nových poznatků a zkušeností. Při tvorbě strategie řízení na vyšší úrovni řešení problémů je nutné počítat s vlivy jednotlivých státních institucí, které je třeba identifikovat podle významu jejich ovlivňování tvorby strategie (Ministerstvo vnitra, Ministerstvo obrany, Ministerstvo životního prostředí apod.) a které hrají a stále budou hrát významnou roli při formulování strategických cílů a klíčových záměrů strategie. Nelze opomenout: - sociálně demografické faktory; například populační demografii, sociální mobilitu, životní styl, - politické faktory, například politika a stabilita vlády, stav legislativy ve vztahu k acquis communautaire, zákon o ochraně životního prostředí apod., - ekonomické faktory; například trendy hrubého domácího produktu (% růstu a jeho rozdělení), inflaci, dostupnost energií, předpokládané náklady aj., - technologické faktory; například investice do výzkumu, zaměření na technologický rozvoj, stav komunikačních technologií, technickou standardizaci, a další faktory, jejichž výběr souvisí s plněním strategických cílů. Podmínky, se kterými se každá vznikající strategie řízení musí vypořádat jsou: - délka časového údobí (5 - 10 let), ve kterém se plánuje dosažení žádoucích cílů, - určité omezující klíčové faktory, - značný stupeň nejistoty o působení dalších faktorů, - vznik kritických až krizových situací, které pozmění nebo zcela změní cíle společnosti na dlouhou dobu. Proto se vytváří scénáře řízení pro různé varianty vývoje. Pro tvorbu scénářů jsou důležité tyto kroky: - identifikovat klíčové předpoklady nebo působení, které působí na tvorbu realizaci cíle a způsobu jeho dosažení, - zaměřit se na faktory, které mají vysoký potenciální dopad, to znamená, že jsou určitými hnacími silami nebo brzdami při dosahování postupných cílů,
9
určit faktory s nejistou povahou a pokusit se o variantní návrhy řešení. Při tvorbě strategie řízení v oblastech jako je bezpečnost státu a ochrany jeho obyvatel je zapotřebí upřednostnit: - ochranu společnosti, tj. života a majetku obyvatel, - prevenci a odhalování zločinu, - nouzové plánování, - respektování podnětů veřejnosti apod. Každá strategie řízení musí být především citlivá na změny prostředí a musí mít schopnost kontinuálně se vůči nim adaptovat. Oproti minulosti se současná společnost světa srovnává s novými fenomény změn, které provází: - nebývalá rychlost, - složitost, - rychlé střídání know-how, - společenské a politické proměny. -
Strategický cíl
I.2.3.
Formulace strategického cíle
Strategický cíl vyjadřuje ve své podstatě stav, jehož by mělo být prostřednictvím strategie dosaženo (v praxi se používá pojem „žádoucí (očekávaný) stav“). Jeho význam spočívá v tom, že výrazně ovlivňuje průběh a konečný efekt realizace strategie a určuje i orientaci strategických operací. Nejasná formulace cíle má za následek nejistotu v postupu řešení. Strategický cíl má úlohu určitého jednotícího činitele při uplatňování všech činností, které jsou s realizací strategie spojeny. Na formulování cíle se podílí mimo jiné znalost o stavu sv ětového vývoje, schopnost kombinace exaktních a intuitivních metod, znalost a výsledky hodnocení rizik aj. a především pak znalost výsledků analýzy objektu a jeho okolí. Cíle je třeba dále dekomponovat podle řešených časových a věcných etap, např. cíle ke zlepšení obrany, cíle zaměřené na ekonomický efekt, na řízení lidských zdrojů atd. Pro stanovení cílů lze uvést zásadu, aby na základě analýz byl stanoven malý počet cílů, a to tak, aby se vzájemně doplňovaly, logicky na sebe navazovaly, směřovaly ke splnění strategické vize; to znamená, aby dosáhly určitého synergického efektu. Formulace strategických cílů tak navazuje na strategickou vizi a zajišťuje její konkrétní naplňování.
I.2.4.
Postup pro dosažení cíle
Varianty dosažení strategického cíle
Vzhledem k tomu, že strategie řízení určuje a zaměřuje úkoly pro delší časové období, musí být návrh cesty k dosažení řešení ve variantním provedení, a to s ohledem na neo čekávané změny zejména v oblasti mezinárodní politiky a ve vývoji národního i světového hospodářství. Tyto varianty musí mít společný věcný základ, vzájemnou souvislost, aby bylo možné zajistit plynulý a pružný přechod mezi nimi. Pro vybranou variantu se formulují úkoly pro všechny její části, a to od analýzy až po formulací cílů. Pro každý postupný úkol je nezbytné určit: - přesný obsah úkolu, - konkrétní činnosti,
10
termíny provedení činností, odpovědné pracovníky, zdroje a náklady na provedení úkolu, jakou část strategického cíle naplňuje. V oblasti, která se řeší, může jít o: - spolupráci se zahraničními partnery, - spolupráci s resorty a příslušnými organizacemi v České republice, - vstup České republiky do Evropské Unie, - budování informačních systémů a komunikačních sítí, - provedení organizačních změn, - závažné investiční akce, - náročná finanční rozhodnutí, - formování lidských zdrojů, - zajištění dalšího technického rozvoje a modernizace technologií apod. -
Kritéria výběru variant
Stanovené varianty se musí provázat pros třednictvím informačního systému zahrnujícího světové i národní informace o politickém, ekonomickém, sociálním a jiném dění. Na základě těchto informací se musí neustále upřesňovat strategie a pozměnění varianty v odraze ke změněným podmínkám. Z rozsahu sledovaných informací, z nutnosti stanovení variantních řešení vyplývá i požadavek na interdisciplinární charakter procesu tvorby strategie, který vyžaduje složení tvůrčího týmu se znalostmi z řady oborů, který může zajistit zapracování nových poznatků vědy a výzkumu. Rozsah informací potřebných k řešení problému závisí především na zdrojích, které jsou k dispozici. Je zřejmé, že největší nároky na objem a kvalitu informací mají právě problémy strategické povahy, jejichž řešení má mnohostranné a dlouhodobé dopady. Proto sledované informace musí pro potřeby řešení identifikovat: - charakter a velikost zdrojů k dispozici, - závažnost negativních dopadů, - časovou naléhavost řešení, - odhad tendencí budoucího vývoje. Sebelepší strategická vize má vždy rizika, která mohou zabránit jejímu naplnění. Jejich zdrojem jsou objektivně existující nejistoty a neurčitosti. Realizaci rizik lze předcházet zejména znalostí situace a zpracováním několika variant řešení, které odrážejí možné situace. Kromě toho je třeba se opřít o moderní technologie, kvalifikaci pracovníků, příznivé tvůrčí klima apod. Tato skutečnost zajistí, že užívané systémy budou dostatečně pružné, rychle reagující na nastalé změny a zejména budou schopny zajistit provádění potřebných aktivit v Evropě a ve světě a tak umožnit průnik k jiným strategiím s obdobně stanovenými cíli. Stanovení variant dosažení žádoucího cíle je náročný proces, který je nutné završit určitým preferenčním uspořádáním variant, to znamená určit pořadí variant v závislosti na očekávaných změnách ve vývoji a podle pravděpodobného efektu příslušné varianty. 11
pravděpodobného efektu příslušné varianty. S výběrem varianty cesty pro dosažení žádoucího cíle jsou spojena rizika, a to rizika sociálně politická, informační, technická, ekonomická, finanční a další, která mohou při podcenění výrazně ohrozit splnění strategických cílů. Proto hodnocení možných rizik musí být provedeno v dostatečném předstihu a specifikací možných variant řešení se musí zajistit schopnost včas reagovat na budoucí možné situace, a tak zajistit omezení možných nepříznivých dopadů. Mezi zmíněná rizika patří například vážná poškození technických a technologických zařízení, teroristické útoky, povodně, sesuvy půd, další přírodní katastrofy, požáry apod. Je pravděpodobné, že při zpracování varianty řešení pro vybranou strategii, která se z větší části týká zejména vládní agendy a veřejného sektoru, je zapotřebí oddělit zřetelně celonárodní a lokální správní instituce od komerčních společností. Tato skutečnost znamená i odpovídající politický vliv na strategická rozhodnutí. Je třeba počítat s tím, že ideologie ve vývoji a implementaci strategie ve ve řejném sektoru bude mít větší váhu než je tomu v sektoru komerčním. Z tohoto hlediska mohou nastat určité problémy spojené s širokým dosahem politického lobbingu, s potížemi při přenosu pravomocí, například při decentralizaci odpovědností při tvorbě rozhodnutí.
I.2.5.
Posouzení variant
Hodnocení strategie
Pozornost zpracovatelů a realizátorů dosažení strategických cílů se především věnuje hodnocení aspektů variant cest k dosažení cílů, které dokumentují, zda výběr varianty byl správný a odpovídá možnostem a probíhajícím procesům. Významným kritériem pro hodnocení varianty je její proveditelnost, tj. předpoklad jejího praktického fungování. Jde o posouzení především praktických aspektů, například zdrojové základny, způsobilosti k realizaci apod. Každou variantu je třeba posoudit podle toho, jak: - využívá možnosti, které ji prostředí nabízí, - jak brání případným rizikům a hrozbám, - zhodnocuje disponibilní síly a zdroje, - odpovídá politicko – sociálnímu a kulturnímu kontextu,
- jakým rizikům a hrozbám bude dodržení strategie vystaveno. Hodnocení proveditelnosti variant
S hodnocením proveditelnosti varianty úzce souvisí i finan ční proveditelnost. I na vrcholové úrovni, kde tato strategie vzniká a týká se zejména zajištění bezpečnosti státu a předcházení kritických situací, jde o stanovení objemu kapitálu potřebného k uskutečnění strategie, resp. jejich jednotlivých variant. Analýza finančních toků je převážně záležitostí ekonomické prognostiky a jejím výstupem je rozčlenění finančních požadavků podle věcných a časových etap strategie. Pochopitelně, že je třeba počítat s tím, že v období tvorby a realizace strategie může dojít k podstatným změnám v rozvrhování prostředků. Z tohoto důvodu je třeba při hodnocení brát v úvahu, zda je možné cíle strategie v požadovaném objemu, kvalitě a časovém období uskutečnit. Na kvalitě tohoto hodnocení závisí úspěch dosažení cíle.
12
Z výše uvedeného hodnocení pro zpracovatele strategie logicky vyplyne, zda: - organizační struktura a vazby mezi institucemi vyhovují implementaci strategie, - je k dispozici dostatek zdrojů a prostředků, - existuje možnost se přijatelným způsobem vyrovnat s očekávanými změnami, protože jen tehdy, když strategii lze realizovat, má vybraná strategie význam. OTÁZKY: 1. Charakterizujte strategické řízení a uveďte předpoklady jeho úspěšnosti. 2. Vyjádřete obsah strategického cíle a postup k jeho dosažení. 3. Jakým způsobem posoudíte varianty strategie?
13
II. II.1.
Plánovaná změna
Neplánovaná změna
Plánování změny
ZMĚNA PROCESU ŘÍZENÍ Charakteristika změny procesu řízení
Všechny výrobní činnosti a společenské procesy podléhají v průběhu doby změnám. Některé lze plánovat, jiné nikoliv. V každé skupině, organizaci a společenství lidí dochází ke značnému počtu evolučních, přirozených změn. Ty jsou zákonité. Lidé stárnou, technologická zařízení se opotřebovávají, objevují se důmyslnější know-how a také se mění charakter potřeb lidí. Část změn se odehrává nezávisle na vůli člověka i manažera. Změny se vyskytují v každé instituci a v každé době. Je nutné je předpokládat a je důležité s nimi při rozhodování kalkulovat. Změna se dotýká všech osob ve vymezené skupině, části společnosti nebo celé společnosti. Příprava a realizace změny má časový aspekt. Doba změny je mnohdy omezována přírodními zákonitostmi, tržním prostředím, politickými vlivy, legislativou apod. Provedení změny je finančně nákladné. Plánovaná změna vychází ze systematické tvořivosti a iniciativy racionálně předcházet budoucím nežádoucím situacím v časovém předstihu. Umožňuje vytvářet předpoklady pro budoucnost s minimálním výskytem neplánovaných a nahodilých situací. Vychází z vizí, jasn ě definovaných cílů a dosavadních postupových projektů (plánů) i analýz okolí subjektu, jehož se týká. Napomáhá naplňovat drobné i náročné cíle společenského rozvoje. Má charakter převážně pro-aktivních opatření. Hlavní úlohu zde hraje management. Neplánovaná změna má obvykle těsnou spojitost s řízením, stejně jako v předešlém případě. Neplánovaná změna má své důvody a příčiny: - v subjektu, jehož se toto týká, - v okolí subjektu, kterým může být region, stát nebo mezinárodní seskupení různých organizací. Neplánovanou změnou se buď subjekt adaptuje na nově vznikající podmínky - adaptivní, nebo se chová reaktivně. Jestliže se při plánované změně subjekt cíleně a s časovým náskokem připravuje na změnu, pak v podmínkách neplánované změny je takové řešení obvykle v časové tísni, bývá omezeno finančními prostředky a odborný tým zajišťující změnu pracuje v ovzduší napětí. Při plánování změny se řeší několik typických otázek: - co se změnilo v prostředí uvnitř subjektu a co se změnilo vně subjektu? Jaké toto přinese důsledky na subjekt v budoucnu, kdyby řešení nenastalo? - jaké změny je nezbytné provést k omezení nežádoucího vývoje? - je schopen tým subjektu, kterého se změna týká, tuto změnu naprojektovat a provést? - jak velký je souhlas nebo odpor ve prospěch změny? Budou lidé ochotni a schopni změnu podporovat nebo se postaví do opozice? - je nutné změny realizovat okamžitě nebo po etapách? - jak budou koordinovány jednotlivé změny a kým budou realizovány?
- jaký je časový horizont a harmonogram pro realizaci změny? 14
Pro zvládnutí náročné situace může být významná i nařizovaná změna, která vzniká rozhodnutím úzkého okruhu osob, který tvoří vrcholové vedení organizace. Je uváděna v život z pozice mocenského postavení odpovědných osob - obvykle manažerů. Často vyvolává odpor, roztrpčení, právě pokud se zavádí z pozice síly. Nelze připustit, že nařizovaná změna má negativní dopady. Nařizovaná změna má vždy znaky nátlaku či násilí z pozice mocenského postavení a proto ten, kdo usiluje o mocenské uplatnění své vůle, by měl takový postup volit jako nevyhnutelné nebo nouzové řešení. Participační změna je postavena na principu vysokého podílu, který Participační změna má daná organizace na návrzích a na změně vůbec. Lidé očekávají, že budou průběžně informováni, co je čeká a jejich přítomnost při návrzích řešení je začleňuje do řešení a nestaví je do role oponenta, statisty nebo pouhého vykonavatele příkazů. Participování většího počtu osob na přípravách a procesu změny ji tvoří časově zdlouhavější a finančně náročnější. Její výhodou je uplatnění zkušeností, znalostí a tvořivého přístupu velkého počtu osob. V organizacích existují případy, kdy změna dosavadního stavu na stav nový vyžaduje aktivní účast širšího počtu osob. Projednaná změna pak není optimalizovaným řešením návrhu změny tak, jak to vyžaduje stav a podmínky uvnitř a vně takového subjektu podle vrcholového managementu, nýbrž je kompromisem mezi zd ůvodněnými potřebami nejvhodnější varianty navržené změny na straně jedné a požadavky a potřebami ostatních na straně druhé. Nařizovaná změna
II.2.
Změna jako průvodní jev strategie
Každá vytvářená strategie musí být především citlivá na změny prostředí a musí být schopná se na tyto změny kontinuálně adaptovat. Přístup k řízení strategické změny je závislý na okolnostech a nebude pro všechny možné situace stejný. Proto je nutné identifikovat síly blokující nebo podporující změnu. Úroveň změny může být spojena s aktuální kritickou situací, a proto platí, že když je zapotřebí provést rychlé změny, tak se musí ze strategie vypustit veškeré procedury, resp. scénáře mající dlouhý časový horizont. Ve srovnání s minulostí se současná společnost musí vyrovnat s novými fenomény změn, které provází: - nebývalá rychlost, - složitost, - rychlé střídání know-how, - společenské a politické proměny.
II.3.
Řízení procesu a implementace změny
Obecné zásady procesu řízení změny
Řízení procesu změny vyvolává navýšení administrativních úkolů. Změnu organizují a řídí lidé, kterým je dána příslušná odpovědnost a pravomoci. Obecné zásady řízení procesu změny jsou: - změna musí být uvedena v soulad s dosavadními činnostmi, které probíhají současně s připravovanou a implementovanou změnou, - hlavním kritériem je zvládnutí obtížnosti změny,
15
-
-
-
klíčovým stimulem nastartování a dokončení změny je odpovídající informační zajištění všech zúčastněných osob, součástí řízení změny je nezbytné zabývat se aspekty technologickými, strukturálními, správními, procedurálními, lidskými, psychologickými, politickými, finančními aj. Většinou jde o multidisciplinární záležitost a ta vyžaduje mezioborovou spolu práci, řízení změny se týká rozhodnutí, jaké techniky použít, jaké postupy uplatnit, jak si poradit s odporem, jak získat podporu pro změnu a její implementaci, nelze úspěšně projektovat a implementovat změnu tam, kde ve stávajících strukturách je silně zakořeněna strnulost, konservatismus a odpor ke změně.
OTÁZKY: 1. Vysvětlete pojmy plánované a neplánované změny. 2. Co je to participační změna?
16
III. III.1. Analýza rizik
RIZIKA Charakteristika rizik
Se strategickým řízením je velmi úzce spojená riziková analýza. Analýza rizik jako technicko-ekonomická disciplina usiluje o dostatečně exaktní pojmy, takže riziko chápe převážně jako hodnotu ztráty. Analýza rizik, posuzování a zvládání rizika (Risk Assessment) poskytuje racionální základ pro rozhodování s vědomím, že vždy jde o silně subjektivní hodnocení, při kterém se klade důraz na pravděpodobnost, četnost a dokonce explicitní kvantifikaci nejistoty. Cílem analýzy je v dostatečném předstihu a možnými variantami řešení zajistit schopnost včas reagovat na budoucí možné nepříznivé situace a omezit dopady kritických situací. S nepříznivými situace, které vždy vyvolá výskyt velké pohromy, pro jejichž zvládnutí je třeba přejít na krizové řízení, souvisí jasně specifikované strategické cíle. Při výskytu pohromy obvykle dochází ke vzniku řetězce nežádoucích jevů externího a interního charakteru, primárních a sekundárních, které působí v různé intenzitě a v různých časových okamžicích. Pro potřeby strategického řízení se identifikují řetězce těchto rizik a určuje se v jakých souvislostech působí, zda jsou orientované na politické, ekonomické, technické, personální a jiné prostředí a jaká vhodná opatření lze použít k odstranění, případně k redukci ovlivnitelných rizik. Tyto činnosti náleží do krizového řízení pro situace daného druhu a jde při nich i o vyhodnocení případné přijatelnosti neovlivnitelných rizik. Hodnocení a řízení rizik patří k náročným a vzhledem k cílům strategie klíčovým procesům. Zaváhání a odkládání řešení mají mnohdy mimořádně nepříznivý dopad na celý objekt strategického řízení. Hodnocení rizik, která jsou spojená se strategickými cíli a operacemi musí zahrnovat faktory: - externí a interní, - sociálně - politické, - technické a ekonomické. Musí brát v úvahu, že z hlediska zajištění rozvoje je třeba: - prosazovat prevenci, tj. snížení zranitelnosti objektu, a tím i snížení rizik, pravidelné hodnocení rizik a sledování jejich aktuálnosti, - prosadit změny specifických úprav určité činnosti,
- revidovat adekvátnost hodnocení rizik. Druhy rizik
Sociálně – politická rizika jsou obtížně kvantifikovatelná, např. politická stabilita, dopad teroristického útoku apod. Často se interní sociálně – politické faktory odlišují od externích (viz. názor české a rakouské veřejnosti na jadernou elektrárnu Temelín). Technická rizika lze kvantitativně vyjádřit např. odchýlením od standardů určitého technického parametru, předpisů, norem apod. Ekonomická rizika lze rovněž kvantitativně postihnout, je však zapotřebí zvažovat nejen vzniklé situace, ale i předpokládaný hospodářský vývoj a politiku vlády. V makroekonomice se jedná o ekonomickou stabilitu země, směnné kurzy, dovozní a vývozní politiku, daňovou politiku apod. V mikroekonomice se může zhoršovat ekonomická situace a platební schopnost podniků, a tím schopnost plnit 17 závazky vůči zahraničním a domácím partnerům. Např. dochází k různému plnění vládních trendů v různých zemích a k různým změnám portfolia produktů z závislosti na tendencích.
ekonomickou stabilitu země, směnné kurzy, dovozní a vývozní politiku, daňovou politiku apod. V mikroekonomice se může zhoršovat ekonomická situace a platební schopnost podniků, a tím schopnost plnit závazky vůči zahraničním a domácím partnerům. Např. dochází k různému plnění vládních trendů v různých zemích a k různým změnám portfolia produktů z závislosti na tendencích.
III.2.
Hodnocení rizik
Základem pro analýzu a hodnocení rizik [identifikace nebezpečí (zdrojů rizik), analýza, ocenění a hodnocení rizika] a řízení rizik v objektu nebo zařízení je bilance systému materiálová, energetická a další dle konkrétní potřeby. V případě technologických objektů je dalším předpokladem znalost technologického procesu za normálních i mimořádných podmínek a kvalitativní údaje o vlastnostech p řítomných nebo při havárii vznikajících chemických látek. K tomu přistupují další předpoklady, jako jsou např. podrobná znalost objektu a zařízení, údaje pro kontrolu, měření a regulaci procesu, a dalších potřebných dat pro analýzu rizik. Analýza rizik zahrnuje nejprve identifikaci a popis nebezpe čí (zdrojů rizik), oceňování zdrojů rizik, identifikaci scénářů možných pohrom způsobených zdroji rizik, stanovení odhadu pravděpodobnosti (četnosti) a velikosti následků scénářů možných pohrom, odhad (ocenění) rizika získaný kombinací odhadu (ocenění) dopadů a pravděpodobností všech vybraných scénářů nehod pro stanovení míry rizika zkoumaného objektu nebo zařízení. Pozornost se musí věnovat také posouzení vlivu lidského činitele (je totiž pravdou, že řada technologických havárií byla odstartována lidskou chybou). Podle výsledků analýzy rizik se provede hodnocení rizik – posoudí se závažnost a přijatelnost rizika podle stanovené meze přijatelnosti. V případě, že riziko je nepřijatelné, provede se hlubší analýza rizika, stanoví se a následně se provedou opatření ke snížení rizika, tj. ke snížení zranitelnosti sledovaného objektu. Pojmy používané v rizikové analýze jsou uvedeny v příloze 1. Metodiky používané v rizikové analýze jsou shrnuty v příloze 2.
III.3.
Řízení rizik
Řízení rizika je odborný nástroj, který se skládá z plánování, organizování, přidělování pracovních úkolů a kontroly zdrojů organizace tak, aby se minimalizovaly možnosti ztrát, škod, zranění nebo úmrtí vyvolaných různými událostmi. Program řízení rizika má za úkol snížit náklady vyplývající z odstranění dopadů, které při výskytu pohromy vyvolají nebo mohou vyvolat existující rizika. Postup je takový, že se zkoumají všechna rizika s cílem snížit největší rizika s co nejmenšími náklady. Přírodní jevy, technologie používané člověkem, velké zásahy do životního prostředí, nežádoucí jevy a konflikty v lidské společnosti představují bezesporu určitá rizika pro člověka, jeho majetek i životní prostředí a v neposlední řadě i stát. Je známo, že vždy existuje hranice, do které je riziko přijatelné pro lidskou společnost. Za touto hranicí je dopad daného rizika na společnost tak veliký, že dané riziko již není pro ni přijatelné a je nutno zabezpečit jeho snižování. 18
Vrcholové řízení rizik
přijatelné a je nutno zabezpečit jeho snižování. Snižování jakéhokoliv rizika je spojeno se zvyšováním nákladů, s nedostatkem znalostí, technických prostředků, apod. Proto se v praxi hledá hranice, na kterou je únosné riziko snížit tak, aby vynaložené náklady byly ještě rozumné. Tato míra rizika (určitá optimalizace) je většinou předmětem vrcholového řízení a výsledkem politického rozhodování, při kterém je z hlediska zajištění trvalého rozvoje nutné, aby se využily současné vědecké a technické poznatky a zohlednily ekonomické, sociální a další podmínky. Rizika a jejich velikost si člověk uvědomuje nejvíce po nějaké katastrofické události, která má větší rozsah, když při této katastrofě není sám postižen. Nebezpečí pro člověka znamenají jak velká rizika (např. přírodní pohromy, průmyslové havárie), tak zdánlivě malá rizika denního života (pád tašky ze střechy, nerovný chodník). Skutečností je, že člověk si více uvědomuje nebezpečí od katastrofických událostí a rizika denního života opomíjí. Cílem vrcholového řízení rizik, vyvolaných dopadem pohrom přírodních, technologických, společenských a environmentálních je zabezpečit racionální chování jednotlivců i skupin lidí za nouzových situací, které vzniknou při dopadu těchto pohrom. Pro uvedený cíl je nejprve třeba danou situaci (tj. pohromu a její dopady) rozpoznat, potom ji pochopit, dále vědět a uvědomit si, co zmírňuje dopady, jak je třeba se chovat, co je třeba provádět, aby se chránilo zdraví a životy lidí, majetek a životní prostředí. Cílem vrcholového řízení u rizik, plynoucích z pohrom vyvolaných technologickými haváriemi, není zakázat rizikové lidské činnosti (historie lidského rodu ukazuje, že se to důsledně nikdy nepovedlo), ale buď je omezit, když sledovanou činnost lze nahradit jinými přijatelnějšími činnostmi se srovnatelným výsledkem nebo ji "hlídat", tj. provozovat pod kontrolou. Přírodní jevy i technologie vedoucí k pohromám (v případě technologií technologickým haváriím) se vyznačují řadou nejistot a řadou neurčitostí. Totéž platí pro škodlivé environmentální a společenské jevy. Zatímco nejistoty lze ocenit pomocí aparátu matematické statistiky, neurčitosti lze pouze odhadnout na základě důkladné znalosti rizikového jevu a pomocí speciálních metod a expertů. Proto se používají rozmanité metody hodnocení, které jsou shrnuty v příloze 2. Pohromy, které znamenají ohrožení chráněných zájmů a z nich plynoucí rizika mají obvykle nízkou pravděpodobnost výskytu a velké důsledky, což způsobuje, že se těžko hodnotí. Přesto v řadě zemí již existují právní předpisy, které obecně určují postupy na hodnocení ohrožení od pohrom, jejichž pravděpodobnost výskytu není zanedbatelná a jsou vytvořeny postupy na zvládnutí rizik, které výskyt pohromy vyvolá nebo může vyvolat.
19
OTÁZKY: 1. Vysvětlete zaměření analýzy rizik. 2. Jaké jsou druhy rizik? 3. Co znamená řízení rizik a jaký je cíl vrcholového řízení rizik?
20
IV.
BEZPEČNOST
Bezpečnost je stav, při kterém vznik újmy u sledovaných položek (chráněných zájmů státu) má přijatelnou pravděpodobnost.
IV.1. Charakteristika bezpečnosti
Extrémní pojetí
Teorie řízení bezpečnosti je dnes již zcela běžná ve vyspělých zemích v oblasti technologiía lze konstatovat, že se přenáší i do oblasti boje proti dopadům přírodních pohrom a v poslední době i do oblasti boje proti teroristickým útokům. Její principy jsou: - stejné jako u řízení rizik, tj. provádí se opatření na odvrácení vzniku pohrom či jejich dopadů s ničivou silou nebo alespoň opatření na zmírnění těchto dopadů pohrom, - z hlediska chráněných zájmů společnosti (životy a zdraví lidí, ochrana majetku, životního prostředí a státu) se provádí ještě další (nadstandardní) opatření na ochranu uvedených chráněných zájmů. Pro názornost uvedeme příklad z oblasti technologie. V oblasti chápání jsou v současné době proti sobě dvě pojetí, a to: - technologický optimismus tvrdící, že: - zárukou rozvoje je jen technologický pokrok, - člověk má být nadřazen přírodě, - vše je založeno na volné soutěži a každý je sám za sebe, - trh je vedoucím principem společnosti, - systémy jsou lineární, - technologický skepticimus tvrdící, že - technologický pokrok má hranice, - člověk je součástí přírody a životní prostředí musí být zachováno, - spolupracuje se na základě partnerství s jinými, - trh je jenom služebníkem společnosti, - systémy jsou nelineární. Na základě poznatků a zkušeností lze říci, že pravda je někde mezi těmito krajními pohledy. Proto platí, že každou technologii lze bezpe čně provozovat jen tehdy, když ji důkladně známe a když dodržujeme provozní podmínky stanovené dostatečně konzervativním způsobem. V každém systému vytvořeném člověkem hraje důležitou roli trojúhelník vztahů, které jsou navíc ovlivňovány přírodou, přírodními zákonitostmi, obr. 1.
21
ČLOVĚK PŘÍRODA TECHNOLOGIE
ORGANIZACE A ŘÍZENÍ
Obr. 1. Vztahy v životním prostředí.
IV.2. Řízení bezpečnosti Cíl vrcholového řízení bezpečnosti
Postup pro řízení bezpečnosti
Cílem vrcholového řízení bezpečnosti v případě přírodních a technologických rizik i hrozeb od teroristických útoků je zabezpečit racionální chování jednotlivců i skupin lidí za kritických situací. Pro uvedený cíl je nejprve třeba danou situaci rozpoznat, potom ji pochopit, dále vědět a uvědomit si, co zmírňuje následky a jak je třeba se chovat a co je třeba provádět, aby se chránilo zdraví a životy lidí, majetek, životní prostředí a stát. Velká rizika mají obvykle nízkou pravděpodobnost výskytu a velké dopady, což způsobuje, že se těžko hodnotí. Přesto v řadě zemí již existují právní předpisy, které obecně určují postupy na zvládnutí situací, jejichž pravděpodobnost výskytu není zanedbatelná. V oblasti technologií se nejčastěji hovoří o opatřeních proti nadprojektovým (těžkým) haváriím. Pro vrcholové řízení bezpečnosti platí postup: 1. Provést analýzu poznatků a zkušeností, spojených se sledovanou pohromou s cílem: - v daném konkrétním místě a pro určité časové intervaly určit ohrožení od dané pohromy, tj. velikost pohromy a jejich d opadů v daném místě včetně pravděpodobnosti výskytu této velikosti v určených časových intervalech, - pochopit rizika od dané pohromy v širokých souvislostech a určit cíle z pohledu bezpečnosti, - projednat všechny aspekty rizik a aspekty řízení bezpečnosti z pohledu integrovaného systému (společnosti), - identifikovat zdroje všech rizik, zranitelnosti, utrpení a možné ztráty spojené s danou pohromou v daném místě, - vyjasnit možné problémy, spouštěcí mechanismy a podmínky při vzniku pohromy, - vytvořit možné scénáře pohromy, - zhodnotit důsledky všech možných scénářů pohromy, zvláště z bezpečnostních aspektů, - odděleně zvážit újmy a škody na životech, majetku a životním prostředí, - zvážit záznamy, empirické důkazy, zkušenosti a expertní posudky. 2. Provést hodnocení dopadů sledované pohromy s ohledem na: - objektivní kvantifikaci všech parametrů a jejich neurčitosti, 22
výsledky citlivostní analýzy pro dynamickou situaci, existující fyzikální omezení a špatně určitelné hranice některých charakteristických parametrů, - definovaný charakter dopadu pohromy i velikost možných dopadů, - četnost výskytu pohromy, - výsledky aplikace pravděpodobnostního přístupu. 3. Provést ocenění sledované pohromy ohledem na: - věrohodnost odhadnutého ohrožení (v absolutní i relativní mí ře), - přijatelnost ohrožení (z hlediska jednotlivce i společnosti), - ekonomický dopad na společnost a existující fondy pro obnovu ve společnosti, - náklady a zisky při regulaci nejzávažnějších dopadů pohromy, - cost-risk-benefit analýzu (tj. analýzu nákladů a výnosů s ohledem na velikost ohrožení od dané pohromy), - přijatelnost, snížení nebo přenos ohrožení od dané pohromy. 4. Regulovat činnosti v dané oblasti s cílem: - minimalizovat, zmírňovat a zvládat dopady pohromy, tj. aplikovat opatření, aby: - se změnila pravděpodobnost výskytu pohromy a/nebo jejich dopadů, - snížila velikost dopadů, - opatřily zdroje na zásah proti dopadům pohromy a na následnou obnovu, - zvážit všechny možnosti na snížení velikosti dopadů pohromy, tj. : - zavedení bezpečnostních opatření v projektu z pohledu prevence, ochrany a omezení škod, - snížení neurčitosti v informacích o dopadech pohromy, soustavný monitoring klíčových částí technologie z hlediska velkých dopadů v případě pohrom, oprava a vylepšování systému řízení, - zavedení norem a aplikování QC (kontroly kvality) na všech stupních, - vytvoření hloubkové obrany (defence-in-depth) na paralyzování malých selhání, - redukce pravděpodobnosti výskytu lidských chyb nebo zvrhlostí (výcvik a kultura bezpečnosti). 5. Soustavně ověřovat přijatou metodiku vrcholového řízení bezpečnosti s cílem: - testovat účinnost strategií na snížení dopadů ohrom, - získávat nezávislý bezpečnostní audit a inspekci dopadů pohrom, - ustanovit metodu na hlášení událostí, která zahrnuje odezvy společnosti na dopady pohrom, - sledovat mechanismy zpětné vazby s cílem poučit se ze zkušeností a případně změnit priority ve vrcholovém řízení, -
23
zkušeností a případně změnit priority ve vrcholovém řízení, - vytvořit programy, které zahrnují způsoby řízení, výcvik a postupy v případě dopadů dané pohromy, - zhodnotit celkové narušení systému (společnosti) ve všech fázích (včetně všech narušení systému, která jsou vyvolána zásahem proti dopadům pohromy), - zavést mechanismus QA (kontroly jakosti) tak, aby všechny části byly optimálně vyváženy, - spojitě monitorovat, posuzovat a vylepšovat systém vrcholového řízení. Pro provoz každé technologie a pro jakékoliv nakládání s rizikovými materiály (včetně jejich přepravy) musí být z pohledu zajištění bezpečnosti uložena povinnost právnickým a fyzickým osobám: - zpracovávat bezpečnostní zprávu (z věcného hlediska je třeba zavést 3 – 4 typy bezpečnostních zpráv), - respektovat stanovený obsah návodu pro předmětný typ bezpečnostní zprávy a naplnit požadovaný obsah průkazné dokumentace, - předkládat bezpečnostní zprávy stanovené státní instituci k hodnocení dle stanoveného harmonogramu, - umožnit státním orgánům inspekci bezpečnostních aspektů na místě.
IV.3. Bezpečnostní zpráva
Účel bezpečnostní zprávy
Bezpečnostní zpráva je dokument, který prokazuje, že daný technologický provoz či občanský objekt je projektován, postaven a provozován tak, že všechna rizika od vnitřních i vnějších pohrom mají přijatelnou míru a že v případě pohrom s nepřijatelnými dopady jsou připravena technická a organizační opatření na zmírnění těchto dopadů. Pohromy, které vznikají v technologických či občanských objektech v důsledku vnitřních příčin (selhání či porucha některého zařízení či jeho části, lidská chyba při ovládání procesu apod.) se nazývají technologické havárie nebo jen zkráceně havárie. Odpovídající část nouzového plánování se nazývá havarijní plánování apod. Provozovatel bezpečnostní zprávou prokazuje: - že provedl identifikaci zdrojů rizik (určení velikosti ohrožení pro relevantní pohromy), analýzu, ocenění a hodnocení rizik pro případ všech relevantních pohrom, - že na základě získaných výsledků zavedl odpovídající systém řízení bezpečnosti s potřebnými preventivními bezpečnostními opatřeními, - že má organizaci vyrozumění a varování, - že je vybaven dostatečným množstvím ochranných a zásahových prostředků omezujících dopady možné závažné pohromy zp ůsobené vnější nebo vnitřní pohromou (pohromy vzniklé z vnitřních příčin se nazývají technologické havárie), - že zajistil příslušnou nouzovou připravenost (u pohrom vyvolaných vnitřními příčinami se mluví o havarijní připravenosti). Bezpečnostní zpráva slouží nejen jako doklad splnění požadavků legislativy, ale je i součástí celkového systému řízení v objektech / zařízeních provozovatele. Slouží jako podklad pro jednání o pojištění a další jednání týkajících se činnosti provozovatele. 24
Využití bezpečnostní zprávy
zařízeních provozovatele. Slouží jako podklad pro jednání o pojištění a další jednání týkajících se činnosti provozovatele. Vzhledem k požadavkům na obsah bezpečnostní zprávy musí být její zpracování podloženo potřebnými aktuálními informacemi, které slouží i k sestavení vnitřních havarijních plánů, včetně revize a eventuálního dopracování potřebné dokumentace. Bezpečnostní zpráva poskytuje státním orgánům také celkový popis podniku (objektu / zařízení), jeho okolí, popis zdrojů rizik, ocenění rizik, popis zavedených preventivních bezpečnostních opatření a zhodnocení bezpečnostních a ochranných opatření s ohledem na celkové hodnocení rizik v objektu nebo zařízení. Základním měřítkem úrovně bezpečnosti je omezení počtu vznikajících situací, které by mohly vést ke vzniku technologických havárií a omezení jejich možných dopadů. V bezpečnostní zprávy posuzujeme: - obsah a úplnost bezpečnostní zprávy podle legislativy, - úroveň bezpečnostního programu z hlediska současného poznání a zkušeností, - způsob hodnocení rizik závažné technologické havárie. Postup pro hodnocení rizik závažných technologických havárií pro zpracování bezpečnostní zprávy podle požadavků legislativy: 1. Identifikace a popis ohrožení od možných pohrom a z nich plynoucích rizik a relativní ocenění závažnosti jednotlivých rizik. 2. Identifikace možných scénářů pohrom vnitřních i vnějších, které mohou vyústit v závažnou technologickou havárii. 3. Stanovení odhadu dopadů scénářů technologických havárií na zdraví a životy lidí, majetek, životní prostředí a stát. 4. Stanovení odhadu pravděpodobností scénářů projektových technologických havárií (projektová technologické havárie je technologická havárie, která byla zvážena v projektu tak, že při jejím vzniku by neměly být dopady za hranicemi technologického celku). 5. Ocenění rizik. 6. Hodnocení přijatelnosti rizik v případě vzniku závažné technologické havárie. 7. Stanovení odhadu pravděpodobností scénářů nadprojektových technologických havárií (nadprojektová technologická havárie nebyla vzata v úvahu při projektování, výstavbě a stanovení podmínek provozování, protože její výskyt je téměř nepravděpodobný). 8. Opatření pro zmírnění nadprojektových havárií. Opatření jsou technická i organizační.
OTÁZKY: 1. Charakterizujte řízení bezpečnosti a principy teorie řízení bezpečnosti. 2. Jaký je postup pro vrcholové řízení bezpečnosti? 3. Co znamená pojem „bezpečnostní zpráva“?
25
V. KRIZOVÉ ŘÍZENÍ Již na konci první poloviny dvacátého století začaly v našich zemích snahy ze strany státu provádět cílenou ochranu životů a zdraví lidí, majetku a později i životního prostředí. Byly zavedeny pojmy jako „havarijní plán“, „vnitřní havarijní plán“, „vnější havarijní plán“, „havarijní plán územního celku“, „protihavarijní ochrana“ apod. Zhruba v polovině devadesátých let došlo ke změně pojetí ochrany a nastala rychlá orientace na západní země a NATO, aniž by byla systémově provedena odborná transformace vhodného systému na podmínky České republiky. Proto do dnešního dne není kodifikované jednotné pojetí. Je si třeba uvědomit, že pojem krizové řízení definovaný zákonem č. 240/2000 Sb. v současném znění jako souhrn řídících činností věcně příslušných orgánů zaměřených na analýzu a vyhodnocení bezpečnostních rizik, plánování, organizování, realizaci a kontrolu činností prováděných v souvislosti s řešením krizové situace je úzký ve srovnání s pojmem používaných ve světě, protože se soustřeďuje pouze na zásah (tj. řešení krizové situace) a opomíjí činnosti v oblasti prevence, připravenosti a obnovy.
Pojmy
V této práci je v odborné části sledováno komplexní pojetí krizového řízení, které je používané v odborné literatuře a je běžné ve vyspělých zemích. Pojmy používané v nouzovém plánování a krizovém řízení jsou uvedeny v příloze 1. Krize (kritická situace) je nouzová situace, při které jsou ohroženy prioritní hodnoty, zájmy nebo cíle státu. Je odstartována (spuštěna) pohromou a podle zkušeností zasahuje více oblastí života společnosti a je horší než nouzová situace vyvolaná standardní (běžnou) pohromou, tj. dopady na lidi, majetek, životní prostředí a lidskou společnost jsou krutější. Trvá déle a k jejímu zvládnutí musí být použity nadstandardní složky, prostředky, pomůcky a zdroje. Podle analýz v literatuře krize vznikne např. když: - stát podceňuje nouzové plánování a krizové řízení, - pohroma má dopady vyšší než očekávané, - nastane kumulace několika pohrom,
- při zvládání pohromy jsou udělány chyby. Cíle krizového řízení
Pohromy (přírodní, technické, sociální a společenské) i krize jsou jevy nevyhnutelné. Proto v zájmu přežití je třeba: - pohromám a krizím předcházet, pokud to jde, např. u přírodních pohrom to většinou nejde, - zmírnit dopady pohrom preventivními opatřeními, připraveností, optimálním zvládnutím dopadů pohrom a jimi vyvolaných krizí (tj. vlastně zkrácením stavu nouze na přijatelnou míru), - zajistit obnovu a nastartování dalšího rozvoje. Příloha 3 obsahuje charakteristiky pohrom, které se vyskytují v Evropě. Je obecnou pravdou, že výskyt každé pohromy vyvolá nouzovou situaci někde a po nějaký časový okamžik v závislosti na velikosti, časovém a prostorovém umístění zasažené oblasti (tj. na čase a na místě projevu). V závislosti na době trvání, intenzitě působení, velikosti zasažené oblasti a dle množství zasažených lidí se nouzové situace t řídí 26 do kategorií takto:
Kategorie nouzových situací
Nouzové řízení
Krizové řízení
Diagnostika krizového řízení
projevu). V závislosti na době trvání, intenzitě působení, velikosti zasažené oblasti a dle množství zasažených lidí se nouzové situace t řídí do kategorií takto: - 0: zanedbatelné z hlediska života občana, - 1: nedůležité z hlediska občana, - 2: důležité z hlediska občana, - 3: závažné z hlediska společnosti, - 4: velmi závažné z hlediska společnosti, - 5: ohrožující existenci či podstatu společnosti, V současné době řízení státu zajišťuje, že: - každý občan je schopen zvládnout nouzovou situaci kategorie 1 a 2, díky své výchově a přípravě, - stát má systém „nouzové plánování“ k tomu, aby zajistil zvládnutí nouzových situací kategorie 2 – 4, - stát buduje systém „krizové řízení“ pro zvládnutí nouzových situací kategorie 5 (tj. krize). Na základě této klasifikace rozlišujeme dva typy řízení, a to:
- nouzové řízení opírající se o nouzové plánování (emergency
planning). Jeho specifickou částí je řízení pohrom (disaster control) ve smyslu ovládnutí či zvládnutí nouzových situací (dopadů pohrom). Cílem nouzového plánování je správa státu, která garantuje, že zvládne dopady pohrom (v běžné řeči se používají pojmy jako poruchy, nehody, havárie, kalamity či katastrofy) pomocí standardních výkonných složek, standardních prostředků a zdrojů s přijatelnými ztrátami. V jeho rámci se provádí opatření pro prevenci, připravenost, zásah a obnovu s cílem zabránit vzniku některých dopadů a nebo je alespoň zmírnit, aby se ochránily životy a zdraví lidí, majetek a životní prostředí, - krizové řízení (crisis management) opírající se o krizové a nouzové plánování. Cílem krizového řízení je správa státu, která garantuje, že zvládne krize tak, že v případě potřeby upraví vazby ve společnosti tak, aby zvládl dopady pohrom, při kterých jsou ohroženy prioritní hodnoty, zájmy nebo cíle státu pomocí nadstandardních výkonných složek, nadstandardních prostředků a zdrojů. V jeho rámci se provádí opatření pro prevenci, připravenost, zásah a obnovu s cílem zabránit vzniku některých dopadů a nebo je alespoň zmírnit s cílem ochránit životy a zdraví lidí, majetek, životní prostředí a lidskou společnost. Krizové řízení vychází z nouzového plánování jako ze své základní části. Jeho cílem je navrhnout, kodifikovat, vytvořit a otestovat jeden či více modelů správy státu (oproti běžnému modelu řízení státu jsou v těchto modelech pozměněny vazby a prvky státu příslušným způsobem), jejichž aplikací se v případě potřeby zvládnou situace, při kterých jsou ohroženy prioritní hodnoty, zájmy nebo cíle státu. Krizové řízení se skládá z diagnostikování možných krizových situací, plánování preventivních opatření a opatření na zmírnění krizových situací, zajištění připravenosti na zvládnutí krizových situací, zajištění odezvy na krizové situace, obnovy a nastartování dalšího rozvoje. 27
Hodnocení rizik
Pro zvládnutí nepříznivých situací je v první etapě nutné zajistit zpracování krizového plánu, vytvořit pracovní tým, resp. ad hoc týmy pro odstraňování dopadů pohrom a pro řízení krizové situace. V případě krizového řízení spojeného s ohrožením státu jde o stabilizaci bezpečnostní situace, ochranu obyvatel a životního prostředí. Obvykle dochází ke sledu více dopadů pohrom externího i interního charakteru, primární i sekundární, které lze jen málo ovlivnit. Tyto dopady pak působí v různé intenzitě a v různém časovém období. Proto v přípravné fázi je zapotřebí identifikovat spektrum těchto dopadů (tj. zdroje rizik) a určit, v jakých souvislostech působí, zda jsou orientované na politické, ekonomické, technické, personální a jiné prostředí a jaká vhodná opatření lze použít k jejich odstranění, případně ke zmírnění dopadů. Tyto činnosti jsou součástí krizového řízení. Hodnocení a řízení možných ohrožení a z nich plynoucích rizik patří k náročným a klíčovým procesům krizového řízení. Zaváhání a odkládání řešení může mít mimořádně nepříznivý dopad na celé řízení, a tím i na rozvoj lidské společnosti. Hodnocení rizik musí zahrnovat hodnocení: - externích a interních faktorů, - socio-politických faktorů, - technických a ekonomických faktorů. Na základě hodnocení je zapotřebí zajistit: - preventivní opatření, - specifické úpravy určité činnosti, - další hodnocení rizik po nahromadění znalostí a zkušeností. Protože krizové situace vyvolá jen málo pohrom, jestliže se provádí tzv. nouzové řízení, tj. řízení, jehož cílem je zvládnout všechny stavy nouze, které mohou vyvolat možné pohromy, tak v dalších kapitolách se budeme zabývat oběma typy řízení a především nouzovým plánováním, které je nejnáročnější a nejvíce účinnou složkou krizového řízení.
V.1.
Fáze krizového řízení
Charakteristika krizového řízení
Krizové řízení předpokládá soustředit úsilí na preventivní opatření, aby se odvrátil výskyt pohrom a v případě, že to nelze tak, aby se snížila doba dopadu a zmírnila velikost dopadů, a to za přijatelných nákladů a ztrát. Dopady pohrom a s nimi související nouzové a kritické situace se zvládnou rychleji a efektivněji čím je lepší připravenost na zvládání těchto situací. Proto je třeba mít připraveny scénáře odezvy na možné nouzové a kritické situace, které pohromy mohou vyvolat. Z hlediska financí je třeba, aby finance na krizové řízení byly striktně odděleny od ostatních prostředků a aby je bylo možno bez prodlení operativně použít. Postup na zavedení účinného krizového řízení má následující fáze: - strategická, ve které se určí cíle a priority, - taktická, ve které se stanoví programy a scénáře na dosažení žádoucího stavu v krizovém řízení, krizovém a nouzovém plánování, - operativní, ve které se realizují jednotlivá opatření a jednotlivé úkoly. Příprava na zvládnutí kritické situace znamená stanovit: 28
- co je reálně možné (tzv. deskriptivní přístup), - co je třeba udělat pro dosažení žádoucího stavu. Ke všem stanoveným úkolům je třeba mít odpovídající databáze, rychlý přístup k informacím a spolehlivé metody hodnocení těchto informací. Návrhy na řešení a zvládnutí kritických situací musí být připraveny ve variantách s ohledem na existující nejistoty a neurčitosti. Proměnlivost událostí ve společnosti jako celku a obtížnost predikovat spolehlivě budoucnost vyžaduje přijímat návrhy řešení při nejistotách a neurčitostech, které odvisí jednak od povahy pohromy a jejich dopad ů a jednak od tlaku situaci rychle řešit, aby nedošlo k prodlení. To také znamená, že nepřetržitě je nutno počítat s přizpůsobením se okolnostem a s přijímáním korigujících rozhodnutí. Příčinou krizových situací (krizí) jsou kritické situace, které vznikají ve výrobní i nevýrobní sféře a které způsobují konfliktní situace, navozují napětí a obavy. Kritické situace vznikají buď náhle nebo pozvolně. Kritickou situací, která nastává pozvolně lze odvrátit. Proto vyspělé společnosti zavádějí pro jejich identifikaci monitoring vybraných příznaků a na jeho základě určují hodnoty specifických indikátorů, jejichž limitní hodnoty signalizují blížící se kritické situace. Každá kritická situace je neopakovatelnou událostí a jejich výčet je téměř nekonečný, protože souhra místních a časových podmínek je neopakovatelná. Principy postupu v kritických situacích: minimalizovat napětí a intenzitu konfliktu a snažit se zabránit Postup v kritických situacích nežádoucím jevům, - zachovat rozvahu a přehled o situaci, - podporovat činnosti vedoucí k dostání situace pod kontrolu, - pracovat s vysokým nasazení se zachováním rozvahy a klidu. Krizový management je proces vyrovnávání se s kritickou situací Krizový management způsobem, který vede ke stabilizaci situace a ke zvládnutí situace, přičemž je dodržen princip přijatelných nákladů a ztrát. Taktika postupu v krizové situaci závisí na stanovených cílech. Cíle lze rozlišit na: - ideální – tj. nejlepší, čeho lze dosáhnout, - minimální – tj. nejmenší, na co může řídící subjekt přistoupit, - reálný – tj. ten, kterého lze za dané situace dosáhnout. Samotná taktika znamená: - postupovat realisticky, - zpochybnit nezvratnost vzniklé situace, - hodnotit silné a slabé stránky situace i jejího možného vývoje, - nedělat ústupky v zásadních rozhodnutích. V případě vzniku krize musí krizový management postupovat takto: - zachovat klid a provést hodnocení situace, tj. určit, co se přesně děje, Postup krizového managementu proč se to děje, co se pravděpodobně stane, když nebude následovat adekvátní reakce, jak rychle se musí jednat, aby se zamezilo dalším újmám a škodám, koho tato situace postihuje, koho dalšího může ještě postihnout, jaké zdroje jsou k dispozici (lidi, finance, materiál, dostupnost podpor atd.), 29
-
-
vypracovat konkrétní plán akce s cílem dosáhnout změny situace (obrat k lepšímu), stanovit centrum krizového managementu, odsouhlasit komunikační systém, přesunout nepodstatné úkoly, které přetrvávají na jiné osoby, které neřeší krizovou situaci, přijmout detailní plán, který obsahuje časový postup, způsob a postup řešení, soubor náhradních řešení pro případ výskytu neočekávaných jevů a problémů, nepřetržitě sledovat situaci a její vývoj, zajistit případné korekce činností podle vývoje situace.
V.2. Cíle krizového řízení na úrovni státu
-
-
-
-
Cíle krizového řízení
Cíle krizového řízení na úrovni státu jsou: garance důležitých veřejných služeb (tj. koordinace a řízení správy státu, či zajištění základních funkcí státu) a nepřerušení funkcí infrastruktury při kritických situacích, ochrana populace, sociálně ekonomického života, národního dědictví a kulturních památek, koordinace správy společnosti tak, aby při kritické situaci byly přijatelné ztráty na životech a majetku pomocí programů na zmírnění, připravenost, výcvik, zásah a na odezvu pro relevantní pohromy, zajištění zdrojů pro přežití lidí a nezbytných dodávek pro výkonné složky, splnění mezinárodních závazků, zajištění provádění výcviku v oblasti prevence vzniku kritických situací, připravenosti a zásahu pro případ vzniku kritické situace, zajištění efektivní odezvy na kritické situace a minimalizace jejich dopadů na populaci a životní prostředí, podpora odvahy veřejnosti vzdorovat agresi v případě napadení státu, garance obnovy území po kritické situaci, podíl na úsilí zaměřeném na snižování napětí a vedoucím k větší bezpečnosti národů, řízení kritických situací tak, aby se předešlo konfliktům, zajištění civilní a vojenské připravenosti pro různé stupně kritických situací vyvolaných vnějšími příčinami včetně zajištění schopnosti zastrašení, řízení odezvy v případě války tak, aby se zabránilo další eskalaci a aby se donutil agresor ke skončení útoku.
V.3.
Trvale udržitelný rozvoj státu – cíl krizového řízení
V životním prostředí, které zahrnuje také člověka a jeho vztahy dochází k řadě jevů (pohrom), které škodlivě působí na člověka a na životní prostředí z hlediska pohledu člověka. Z obecného pohledu si je třeba uvědomit, že některé jevy, které z pohledu člověka jsou škodlivé (tj. jsou to pohromy), jsou pro samotný vývoj životního prostředí významné kroky v jeho rozvoji, např. změny morfologie terénu. Protože cílem našeho snažení je zajistit rozvoj lidské společnosti (tj. cíl poněkud egoistický), posuzujeme 30 a klasifikujeme jevy a jejich dopady z pohledu člověka, tj. ne z pohledu dlouhodobého rozvoje životního prostředí.
Dopady pohrom
kroky v jeho rozvoji, např. změny morfologie terénu. Protože cílem našeho snažení je zajistit rozvoj lidské společnosti (tj. cíl poněkud egoistický), posuzujeme a klasifikujeme jevy a jejich dopady z pohledu člověka, tj. ne z pohledu dlouhodobého rozvoje životního prostředí. Na konci devatenáctého a po celé dvacáté století se počaly vyskytovat pohromy, které byly vyvolány nešetrnými lidskými zásahy do životního prostředí (důlní otřesy, otřesy způsobené vodními díly, smog, technologické havárie aj.), a to donutilo člověka zamyslet se nad svoji činností a brát ohled na životní prostředí. Na konci osmdesátých let minulého století vznikla politika trvale udržitelného rozvoje a princip předběžné opatrnosti, které jsou postupně prosazovány do praxe. Proto se dnes v praxi obvykle používá pojetí, že se jako pohromy označují jevy, které: - škodlivě působí na člověka (tj. přírodní živly, technologické havárie, konflikty v lidské společnosti, epidemie v lidské populaci), - škodlivě působí na životní prostředí a lze prokázat jejich následné škodlivé působení na člověka (vymírání druhů a epidemie ve fauně a flóře). Škodlivé působení dělíme dle oboru na: - fyzikální (tj. změny tlaku, teploty, vibrací, vlhkosti, záření, toků částic různé velikosti, tvaru a objemu – poruchy stability), - chemické (tj. zplodiny hoření, výronů tekutin a částic), - biologické (tj. narušení imunitních systémů u člověka, flóry či fauny), - ekonomické (tj. problémy ve výrobě, financování, či v surovinové základně), - sociální a společenské (nezaměstnanost, nízká životní úroveň, národnostní problémy, náboženské problémy, konkurenční projevy, kriminální projevy, teroristické útoky, válka), - psychické (stresy, deprese, strach apod.). Každé působení má také kvantitativní stránku, tj. jestliže jeho velikost či rozsah nebo obojí nepřesáhnou určitou míru, tj. hodnotu, kterou lze ještě eliminovat mechanismy (souborem vrozených nebo cílen ě vypěstovaných vazeb) v lidském těle, v lidské společnosti či v životním prostředí, tj. nevedou k výskytu zranění, tak jsou sledovány jako běžně se vyskytující poruchy a nejsou považovány za škodlivé, tj. za pohromy. Míra je odvislá od velikosti jevu, který to, či ono, či soubor působení vyvolá (tj. na velikosti ohrožení pohromou) a na tom, jak je člověk a přírodní a umělé životní prostředí v daném místě citlivé na daný jev, tj. jak je člověk, lidská společnost, přírodní a umělé životní prostředí v daném místě zranitelné.
V.4. Zásady strategie krizového řízení a nouzového plánování Je třeba poznamenat, že u zvlášť rizikových technologií jakými jsou jaderné technologie se provádí standardně i technická, organizační a výchovná opatření proti výskytu nadprojektových pohrom, které by mohly dopadem na technologii vyvolat nadprojektové technologické havárie, jejichž pravděpodobnost výskytu za rok je až řádu 10-7. Je snaha tento požadavek uplatnit i u ostatních kritických technologií. 31
Fáze krizového řízení
požadavek uplatnit i u ostatních kritických technologií. Z filozofického hlediska si je třeba uvědomit, že absolutní ochrana ani jednotlivce ani společnosti není dosažitelná, u každé pohromy a zvlášt ě u té, která je vyvolaná lidskou činnosti lze a posteriori identifikovat i a priori předvídat a odhadem kvantifikovat možné dopady (nap říklad každý typ průmyslové činnosti vykazuje jistý počet fatálních příhod ročně, vztažených na jednotlivce). Je také pravdou, že pohromy s extrémně vysokými dopady se vyskytují s nepatrnou frekvencí, jejich scénáře nejsou analyticky dobře identifikovatelné a odezva na jejich dopady nemůže být proto tak přiměřená, jak je tomu u běžných pohrom. Odhlédneme-li od válečných událostí a epidemií moru, nelze žádnou z poznaných pohrom v uplynulém tisíciletí ve střední Evropě označit za pohromu s extrémními dopady, což ovlivňuje myšlení lidí a odpovědných činitelů v našich podmínkách. Historické údaje však nezaručují, že ve střední Evropě se nevyskytne pohroma s extrémními dopady v bližší či vzdálenější budoucnosti. Stav poznání i zdroje společnosti předurčují, že cíle nouzového plánování a krizového řízení nemohou být absolutní, ale pouze racionálně přiměřené. Za této situace vytvoření systému, který zajišťuje ochranu před dopady pohrom závisí na politické vůli. Fakticky to znamená, že do systému řízení státu ve všech oblastech se zahrnuje: - prevence, to znamená předcházení pohromám či některým dopadům pohrom nebo alespoň zmírnění dopadů pohrom, tj. de facto aktivní i pasivní ochrana životů a zdraví lidí, majetku, životního prostředí a lidské společnosti, - připravenost na zvládnutí dopadů pohrom, které se mohou vyskytnout, - zvládnutí dopadu pohrom s přiměřenými ztrátami a přiměřenými zdroji, - zajištění obnovy, návratu do stabilizovaného stavu a nastartování dalšího rozvoje. Z důvodu zajištění trvale udržitelného rozvoje oba systémy (tj. systém nouzového plánování i systém krizového řízení) musí být spolehlivé, účinné a vzájemně provázané. Analýza odborných materiálů, z nichž hlavní jsou uvedené v seznamu použité literatury ukazuje, že nouzové plánování a krizové řízení zasahují - více či méně, dříve či později - do všech resortů. Tj. týkají se všech oblastí řízení společnosti. Proto je třeba v jednotlivých oblastech specifikovat úkoly a metodiky k jejich naplňování. Pro zajištění cílů v oblasti nouzového plánování a krizového řízení aplikováno: - strategické plánování v oblasti prevence, připravenosti a obnovy, - operativní řízení s agresivně aktivním rozhodováním v případě zásahu.
V.5. Předmět krizového řízení a nouzového plánování Předmětem nouzového plánování a krizového řízení je lidská společnost, životní prostředí a stát. Cílem řízení je vytvořit systém, který: Nouzové plánování - garantuje ochranu životů a zdraví občanů, majetku, životního prostředí a státu, 32
-
Druhy scénářů
Rozdíly mezi systémy krizového řízení a nouzového plánování
zvažuje všechny relevantní pohromy na území státu, vytváří odborné zázemí, strukturu řízení, výkonné složky, prostředky a pomůcky k tomu, aby zajistil ochranu životů a zdraví občanů, majetku, životního prostředí a státu, - vytváří odborné zázemí, strukturu řízení, výkonné složky, prostředky a pomůcky k tomu, aby zajistil obnovu po každé pohromě i po krizi. Proto systém nouzového plánování i systém krizového řízení se soustřeďují na prosazení preventivních opatření, kterými se doba a intenzita nouzové situace a náklady na zvládnutí nouzové situace a hlavně případné krize zkrátí na minimum. Důraz je kladen také na přípravu scénářů odezvy na jednotlivé pohromy, protože nouzová situace vyvolaná pohromou i případná krize se zvládnou tím rychleji a tím efektivněji, čím je lepší připravenost na zvládání těchto pohrom. Pro potřeby řízení státu se zpracovávají: - scénáře řízení pro nouzové plánování a pro krizové řízení za normální situace, ve kterých je zakotveno zajištění prevence a budování připravenosti na zvládnutí pohrom a krizí, - scénáře řízení při nouzovou situaci běžného typu, - scénáře řízení při velkou nouzovou situaci, - scénáře řízení při krizové situaci, - scénáře řízení při obnově, - způsoby přechodu od jednoho scénáře k druhému. Systém krizového řízení i systém nouzového plánování se skládá z prvků (komponent) a z vazeb tak, jako každý systém. Z pochopitelných důvodů se dále omezíme jen na stát. Úkolem obou výše jmenovaných systémů je zajistit trvale udržitelný rozvoj státu, což také znamená zajistit ochranu životů a zdraví občanů, majetku, životního prostředí a společnosti. Každý z těchto systémů však pracuje v jiných podmínkách, tj.: - systém nouzového plánování zajišťuje stabilitu státu v normálních podmínkách, kdy dochází jen k výskytu očekávaných pohrom, které lze zvládnout standardními silami a prostředky, - systém krizového řízení zajišťuje stabilitu státu v podmínkách, kdy kritickou situaci vyvolanou pohromou nelze zvládnout standardními silami a prostředky. Proto se systém krizového řízení za normálních podmínek skládá ze dvou částí, a to: - systém nouzového plánování respektující relevantní pohromy na území státu, - systém krizového plánování respektující tzv. nadprojektové pohromy, které byly vytipovány zdůvodněným hodnocením možných situací. V případech, že systém nouzového plánování dosahuje p ři dopadu pohromy na okraj svých možností a nebo systém nouzového plánování s danou pohromou vůbec nepočítal a nebo ji nedocenil (ve velikosti či rozsahu) nastupuje systém krizového řízení, který: - zajistí nadstandardní podporu výkonným složkám, které provádí zásah s cílem zvládnout pohromu, a to dodáním dalších sil, zdrojů, prostředků a morální podpory, 33
Principy připravenosti na kritické situace
s cílem zvládnout pohromu, a to dodáním dalších sil, zdrojů, prostředků a morální podpory, - omezí práva právnických a fyzických osob i jednotlivých občanů, aby výkonné složky mohly provést zásah s dostatečnou razancí, aby ho zvládly, - uloží povinnosti právnickým a fyzickým osobám i jednotlivým občanům, aby zásah vůči pohromě byl dostatečně razantní a vedl k jejímu zvládnutí. Pro zajištění připravenosti a odezvy na pohromy a kritické situace se do praxe zavádí následující principy: - každý občan státu ve funkci ve státní správě odpovídá také za nouzovou připravenost a za zajištění příslušné odezvy v případě potřeby. V případě, že zásah přesahuje jeho možnosti, je mu nápomocný kodifikovaný systém odezvy, který lze rozšířit dle potřeby, - přístup při všech relevantních pohromách vychází z optimalizace zdrojů pro plánování a odezvu, - vytváří se obecně použitelné scénáře zásahů, - systém nouzových plánů se skládá z bloků, které lze dle potřeby spojovat do bloků větších, - nouzová připravenost i výběr opatření jsou centrálně řízené, - nouzové plánování a krizové řízení se skládá z těchto kroků: - výběr relevantních pohrom ve sledovaném území či objektu, - hodnocení ohrožení od relevantních pohrom a hodnocení rizik, která z ohrožení pro dané místo vyplývají. Hodnocení provádí pouze znalá organizace a musí ho odsouhlasit odpovědní pracovníci státní správy, - na základě hodnocení ohrožení od relevantních pohrom a hodnocení rizik, která z ohrožení pro dané místo vyplývají se přijímají preventivní opatření (technická, organizační, právní, občanská a výchovná), aby se snížila krutost dopadu pohromy, tj. zranitelnost vůči pohromě, - pro zajištění připravenosti se zpracovávají plány (scénáře) odezvy, které jsou adekvátní k očekávanému dopadu pohromy a navíc zohledňují výskyt neočekávaných podmínek. Scénáře se testují při cvičeních a zjištění při cvičeních se používají ke zdokonalení plánů. Potřebné prostředky a pomůcky pro zásah se uskladňují na vybraných místech, - první odezvu na dopad pohromy provádí výkonná složka, do jejíž resortu pohroma patří a v případě potřeby se připojují složky další a popř. začíná pomáhat státní správa, - plán obnovy obsahuje činnosti, které vedou k rychlému návratu k normálnímu stavu.
V.6. Seznam pohrom
Základní hierarchie krizového řízení
Hierarchie postupu spočívá v tom, že jsou sledovány a analyzovány: a) přírodní pohromy (laviny, horké vlhké letní dny, sucho, protržení přehrad, povodně a přílivové vlny, zemětřesení, sesuvy svahů, řícení skal, lesní požáry, vichřice, tornáda, nadměrné srážky dešťové či 34 sněhové),
přehrad, povodně a přílivové vlny, zemětřesení, sesuvy svahů, řícení skal, lesní požáry, vichřice, tornáda, nadměrné srážky dešťové či sněhové), b) technologické pohromy (v chemickém a jiném průmyslu, při přepravě a skladování chemikálií, při dopravě, radiační havárie) a velká znečištění životního prostředí, c) pohromy, které mají dopady na lidskou společnost tím, že narušují rovnováhu: - v životním prostředí (šíření poruch flóry a fauny), - v lidské populaci (epidemie), - ve společnosti (ekonomika, informatika, komunikace, veřejná bezpečnost a veřejný pořádek, ozbrojené konflikty, kriminalita, terorismus aj.). Charakteristiky vybraných hlavních pohrom v Evropě (četnost, velikost, podstata, místo výskytu, dynamika rozvoje, schopnost ničit) jsou v příloze 3. Jako příklad uvádíme na obr. 2. možné krizové situace, které lze očekávat v resortu Ministerstva zemědělství ČR.
MZe ČR
Epifytie – hromadné nákazy polních kultur
Epizootie – Hromadné nákazy zvířat
Narušení hrází významných vodohospodářských děl se vznikem zvláštní povodně
Narušení dodávek potravin velkého rozsahu
Narušení dodávek pitné vody velkého rozsahu
MZd ČR
MZd ČR
MŽP ČR MV ČR
MPO ČR
-
Obr. 2. Přehled možných krizových situací v resortu Ministerstva zemědělství ČR. Pro zajištění ochrany chráněných zájmů, tj. ochrany životů a zdraví lidí, majetku, životního prostředí a lidské společnosti (tj. pro snížení intenzity nouzové situace, zkrácení nouzové situace stavu nouze a odstranění stavu nouze) se používá v souladu s odbornou literaturou, postupy v EU, NATO a vyspělých zemích odborný postup (obr. 3).
35
Postup hodnocení pohrom
Ochrana životů a zdraví lidí, majetku, životního prostředí a lidské společnosti Pasivní (masky, kryty, …)
Aktivní
1. Stanovení pohrom, které mají dopady v daném území či objektusoubor pohrom S1 2. Výpočet ohrožení pro pohromy ze souboru S1 [hazard assessment] 3. Podle očekávané velikosti ohrožení stanovení souboru pohrom S2 (S2 с S1), které jsou pro dané území relevantní (tj. mohou mít nepřijatelné dopady) – relevantní pohromy 4. Podle zranitelností objektů a velikosti ohrožení určení rizik [risk assessment] 5. Stanovit přijatelnou míru rizika 6. Podle očekávané velikosti rizika stanovit soubor pohrom S3 (S3 с S2 с S1), které vyvolávají nebo mohou vyvolat nepřijatelná rizika – specifické pohromy a soubor pohrom S4 (S4 с S3 с S2 с S1), které mohou vyvolat krize (např. – nadprojektové havárie) - kritické pohromy Obr. 3. Odborný postup k získání správných dat pro rozhodování v nouzovém plánování a krizovém řízení.
Zásady hodnocení rizik
S cílem ušetřit prostředky, zdroje a síly se ve státu zvažují (tj. provádí se prevence, příprava, plán zásahu a plán obnovy) jen pohromy, které jsou hodnocením rizik pomocí metod rizikového inženýrství ozna čeny jako pohromy se stupněm nebezpečnosti. Všechna třídění a hodnocení musí být upravena příslušnými právními předpisy (jinak je nelze vynutit). Podle charakteru pohromy se používají u měřitelných pohrom příslušné deterministické nebo pravděpodobnostní přístupy. U neměřitelných pohrom (oblast veřejného pořádku, ekonomiky, peněžnictví, informatiky, terorismu aj.) se používají přístupy založené na metodách agregace opírajících se o teorii mlhavých množin, delfskou metodu apod. Zásady agregace jsou právně kodifikovány. Podrobnosti jsou v příloze 2. Data o pohromách musí být zpracována odborně správným postupem. Musí být určeny dále uvedené hlavní charakteristiky pohrom: četnost, velikost, podstata či příčina vzniku, místo výskytu, dynamika rozvoje, velikost dopadů (schopnost ničit). U každé pohromy, jejíž pravděpodobnost výskytu je, není-li jiným právním předpisem stanoveno jinak, větší než 5 x 10-2 za rok, je nutno provádět: a) hodnocení ohrožení v celostátním měřítku v určeném časovém intervalu; není-li jinými právními předpisy stanoveno jinak, bere se při hodnocení v úvahu časový interval 100 let, b) hodnocení rizik na základě hodnoty ohrožení, stanovené dle písm. a), a místní zranitelnosti, 36
Monitoring
Matice odpovědnosti
a), a místní zranitelnosti, c) řízení rizik (snížení velikosti rizika na přijatelnou míru pomocí snižování místní zranitelnosti), d) řízení bezpečnosti (další snížení rizika zaváděním preventivních opatření). Hodnocení ohrožení i rizik u měřitelných pohrom se provádí na základě deterministického nebo pravděpodobnostního přístupu dle postupů upravených technickou normou v oboru, do jehož věcné působnosti pohroma spadá. Hodnocení na základě inženýrského úsudku, analogie či teoretického modelu jsou možná jen v případech, kdy není dostatek dat. V těchto případech však musí být založen monitoring, na jehož základě budou výsledky předmětných metodik ověřeny. V případě pohrom, které nejsou exaktně měřitelné, se používá k jejich klasifikaci verbální stupnice a hodnocení se provádí specifickými metodami agregace dle postupů upravených technickou normou v příslušném oboru. Všechny pohromy, které mohou na základ ě hodnocení vyvolat nouzovou situaci kategorie 2 či vyšší musí být monitorovány. Monitoring musí být založen na současném vědeckém a technickém poznání a musí být prováděn organizací mající příslušnou akreditaci. Za monitoring odpovídá resort, do jehož věcné působnosti pohroma patří dle kompetenčního zákona (tj. zákona č. 2/1969 Sb.) v platném znění. Nouzové i krizové plánování používá opatření různého typu. Nejúčinnější jsou opatření preventivní, a proto je na ně kladen největší důraz. Z těchto opatření jsou nejúčinnější opatření technická. Matice odpovědnosti pro daný úsek řízení je tabulka, kde v řádcích jsou uvedeny úřady a agentury a ve sloupcích jsou uvedeny funkce. U každé funkce se určují P - základní odpovědnost a S - podpůrná odpovědnost. Některé funkce lze dále dělit a lze pro ně zpracovat dílčí matice odpovědnosti. Na předcházení a zvládnutí kritických pohrom se musí podílet všechny orgány státní správy, právnické a fyzické osoby a také všichni občané. Proto se soustřeďuje pozornost na základní funkce území, které zajišťují život společnosti. Odpovědnosti resortů jsou stanoveny bez ohledu na pohromu, a to proto, že jde o zajištění stability území, existence státu a jeho funkcí za každých podmínek. Teprve na úrovni resortů se stanovují způsoby, jak resort zajistí svou odpovědnost při různých kritických pohromách s ohledem na jejich specifika. Pro jednotlivé kritické pohromy se matice odpovědnosti sestavují pro monitorování, hodnocení, preventivní opatření, zmírňující opatření, odezvu a obnovu.
V.7.
Nástroje
Nástroje krizového řízení a nouzového plánování
Ke splnění cílů krizové řízení i nouzové plánování používají následující nástroje: a) vědu a výzkum, které mají cíl shromažďovat a hodnotit data o všech významných pohromách na území státu a získávat data pro odvrácení jejich výskytu a popřípadě zmírnění jejich dopadů, 37
Cíle nástrojů
jejich výskytu a popřípadě zmírnění jejich dopadů, b) odborné zázemí pro specifikaci opatření proti nepřijatelným rizikům, strukturu řízení, výkonné složky, prostředky a pomůcky k tomu, aby zabezpečil chráněné zájmy státu, tj. aby zajistil ochranu životů a zdraví občanů, majetku, životního prostředí a státu, c) odborné zázemí, strukturu řízení, výkonné složky, prostředky a pomůcky k tomu, aby zajistil obnovu a rozvoj po každé pohromě. Krizové řízení je chápáno jako pro-aktivní způsob řízení rizik, tj. ke splnění svých cílů používá: a) prevenci, to znamená zavedení systému, který zabraňuje výskytu pohrom a v případě jejich výskytu zmírňuje jejich dopady na chráněné zájmy státu, aktivní i pasivní, b) připravenost na zvládnutí pohrom, které se mohou vyskytnout, c) zvládnutí dopadů možných pohrom s přiměřenými ztrátami a přiměřenými zdroji, d) zajištění návratu území či státu do stabilizovaného stavu, obnovu a nastartování dalšího rozvoje. Aby se dosáhlo zvládnutí pohrom a jimi vyvolaných kritických situací a aby se zajistila obnova po pohromách a jimi vyvolaných kritických situacích za přijatelných podmínek (tj. za přijatelných ztrát a přijatelných nákladů na zásah a obnovu), je snaha státu zajistit, aby řízení i rozhodování byla kvalifikovaná a aby byla aplikována bez časových zpoždění. Rozhodování prováděná na úseku nouzového plánování i krizového řízení jsou odvislá od výsledků vysoce odborných činností, které mohou provádět jen specialisté. Proto se: - definují role (práva a povinnosti) institucí, které jsou schopné odborné činnosti provádět, - specifikují postupy, které musí být použity při přípravě podkladů pro rozhodování, - stanovují požadavky na kvalifikovanost expertů. Cílem nástrojů krizového řízení a nouzového plánování je zajistit, aby: - každá pohroma byla optimálně zvládnuta a aby došlo k rychlé obnově (někdy se používá – k rychlé stabilizaci a k postupné obnově společnosti a území), - pohroma nepřerostla v kritickou situaci, - kritická situace netrvala dlouho (nebyla vleklá) a aby se co nejdříve nastartovala obnova. Nástroje krizového řízení i nouzového plánování tvoří dále účelový sběr dat (monitoring), interpretace a hodnocení dat, analýza a syntéza dat zacílená na stanovení účinných postupů ochrany před dopady pohrom a před kritickými situacemi, i na specifikaci postupů řízení a rozhodování. Do této kategorie bezesporu patří metodiky hodnocení, kterými se určuje soubor relevantních pohrom, metodiky na hodnocení ohrožení od pohrom a metodiky hodnocení rizik, která z uvedených ohrožení plynou, metodiky na sestavení scénářů pohrom, scénářů odezvy na pohromy a scénářů řízení. 38
Postupy nouzového plánování a krizového řízení vycházejí z metodik rizikového inženýrství (příloha 3). Nástroje k řízení rizik dělíme na dva druhy, a to specifické a systémové. Specifické nástroje tvoří: - soubory preventivních opatření na odvrácení pohrom a na zmírnění dopadů relevantních pohrom, které odvrátit nelze, - soubory opatření, výkonné složky, soubory pomůcek a prostředků, které jsou neustále připravené na zvládnutí dopadů pohrom, - scénáře odezvy na zvládnutí dopadů pohrom. Systémové nástroje tvoří: Systémové - nouzové plány regionu, území či lokality či technologického zařízení či nástroje řízení rizik civilního zařízení s velkou koncentrací lidí, - krizový plán regionu a krizové plány úřadů státní správy. Specifické nástroje řízení rizik
OTÁZKY: 1. Vysvětlete pojem „krizové řízení“. 2. Jaké jsou cíle krizového řízení? 3. Co znamená nouzové řízení a nouzové plánování? 4. Vyjmenujte fáze krizového řízení. 5. Charakterizujte krizový management a popište jeho postup. 6. Jaké jsou cíle krizového řízení? 7. Odpovědnost za monitoring. 8. Co je matice odpovědnosti? 9. Jaké jsou nástroje pro krizové řízení a nouzové plánování?
39
VI.
Podklady pro scénář
SCÉNÁŘE
Při tvorbě strategie zahrnující bezpečnost státu a ochranu jeho obyvatel je zapotřebí upřednostnit: - ochranu životů a zdraví lidí a majetku, - prevenci a odhalování zločinu, - boj proti pohromám, kritickým a krizovým situacím ve státě, - respektování podnětů veřejnosti. Pro prosazení této strategie se používá nástroj, který se nazývá scénář. Zpracování scénáře z pohledu strategického řízení vyžaduje: 1. Zajištění permanentního monitoringu situace v životním prostředí (pojem zahrnuje přírodní i lidmi vytvořené prostředí ve všeobecném pojetí) a v lidské společnosti z hlediska výskytu pohrom a z nich plynoucích kritických situací. 2. Vytvoření nástroje na řízení pohrom a detekci blížících se kritických situací. 3. Vytvoření nástrojů, které vedou k odstranění vzniku kritických situací. 4. Vytvoření nástrojů na zvládnutí kritických situací a na odvrácení vleklých kritických situací. 5. Vytvoření nástrojů na zajištění obnovy po kritických situacích a na zajištění dalšího stabilizovaného vývoje.
VI.1. řízení
Pro-aktivní způsob řízení
Charakteristika scénářů ve vazbě na strategické
S tvorbou strategie jsou spojována strategická rozhodnutí , která ovlivňují dlouhodobý směr jejího působení, např. rozhodnutí o rozsahu činností, které jsou s realizací strategie spojeny. Strategii je třeba považovat za dynamický proces, který se v průběhu realizace jednotlivých akcí vyvíjí a udržuje určitý výkonný a zlepšující postup. Strategie vznikající na vrcholové úrovni řízení je založena i na vzájemných dohodách a výsledcích jednání a v mnoha p řípadech si vynucuje přípravu a realizaci nutných nařízení. Je si třeba uvědomit, že při vývoji strategie je na začátku ne zcela přesná představa o možném řešení a časovém postupu a že teprve v průběhu řešení se vše postupně zpřesňuje. Při tvorbě scénářů jsou důležité následující kroky: - identifikovat klíčové předpoklady nebo vlivy, které působí na tvorbu strategie, - zaměřit se na faktory, které mají vysoký potenciální dopad, tj. na ty, které jsou prokazatelnými hnacími silami při plnění strategických cílů, - určit faktory s nejistou povahou a pokusit se o variantní řešení scénáře. Předpokladem je malý počet těchto faktorů, které by mohly být začleněny do možné varianty. Stát se může bránit dopadům pohrom pomocí institucionálního řešení, ke kterému lze přistupovat dvěma způsoby: - reaktivním − což znamená čekat na výskyt pohromy a hlavní pozornost věnovat odstranění a likvidaci dopadů pohromy, 40
řízení
pozornost věnovat odstranění a likvidaci dopadů pohromy, - pro-aktivním − v němž se klade důraz na prevenci a na aplikaci zmirňujících opatření, což se částečně provádí také u reaktivního způsobu. Rozdíl je však v tom, že při pro-aktivním způsobu se používají také aktivní opatření, která průběžně vycházejí ze systematické vědecké a výzkumné činnosti. Hlavní aktivity jsou zaměřeny na snižování zranitelnosti. Mezinárodní trendy jednoznačně naznačují posun od odezvy na pohromu (reaktivní přístup) k řízení rizik a k preventivním a zmírňujícím opatřením, přičemž tyto činnosti se vykonávají v rámci komplexního systému řízení rizik a řízení pohrom. Nástroje, které se k tomuto účelu v řízení používají se nazývají scénáře.
VI.2.
Druhy scénářů
Pro potřeby nouzového plánování a krizového řízení sestavujeme v praxi následující typy scénářů: - scénář dopadu libovolné pohromy, - scénář odezvy na výskyt pohromy,
-
Scénář pohromy
scénář řízení. Scénář pohromy Každá pohroma má svá specifika, která určují scénář dopadů. Z odborného pohledu jde o řetězec jevů vyvolaných pohromou v prostoru a čase na několika úrovních. Úroveň primární, sekundární, terciální apod. Lze říci, že primární dopady jsou odvislé od velikosti pohromy v daném místě a jsou ovlivněny místní zranitelnosti vůči dané pohromě. Sekundární a terciální dopady jsou určeny především místními zranitelnostmi a chybami, které se vyskytly při zásahu. Na základě podrobných analýz, které byly v České republice provedeny pro pohromy v oblasti základního výzkumu a pak v mnoha alternativách pro jaderná zařízení, přehrady, vojenské a jiné kritické objekty je třeba konstatovat, že se jedná o vysoce kvalifikované a nákladné práce, pro jejichž provedení musí být speciální standardy. Obecně se musí provést: - specifikace míst (ohnisek), ve kterých daná pohroma může vzniknout, - ocenit největší očekávanou velikost pohromy, - zpracovat prostorový a časový rozvoj dopadů (scénář) pro největší očekávanou velikost pohromy (metodiku musí specifikovat právní předpis, aby výsledky jednotlivých hodnocení byly srovnatelné), - stanovit pokles intenzity dopadů pohromy s časem a vzdáleností od ohniska, - stanovit velikost očekávaného dopadu pohromy v každém konkrétním místě při vzniku největší očekávané pohromy, - zvážit bezpečnostní rezervu technologického či občanského objektu. Při ocenění lze použít deterministický nebo pravděpodobnostní přístup, přičemž platný přístup musí být stanoven právním předpisem. Stejně tak právní předpis musí stanovit, jak se budou agregovat data p ři použití pravděpodobnostního přístupu. Když se nekodifikují metodiky, tak nelze srovnávat výsledky jednotlivých hodnocení a nelze přijímat adekvátní opatření proti dopadům pohrom. 41
Scénář odezvy
Prevence a připravenost
srovnávat výsledky jednotlivých hodnocení a nelze přijímat adekvátní opatření proti dopadům pohrom. Scénáře pohrom závisí na typu přírodních a člověkem způsobených pohrom. Zvláštní pozornost se musí věnovat institutu ochranných pásem a ekologicky citlivým oblastem. Scénář pohromy v těchto územích musí předpokládat, že malá počáteční pohroma může iniciovat sekundární dominové efekty na pozadí procesu akcelerace, synergie, akumulace atd. To znamená, že obecná metodika sestavení scénáře musí být kompetentními resorty rozpracovaná pro relevantní pohromy podle jejich specifik. Zároveň kompetentní resorty musí vydat technické standardy pro hodnocení, na kterých jsou scénáře založeny, např. definice největší očekávané pohromy (vztažené k období výskytu 10, 100, 1000, 10000 let), postup na stanovení největší očekávané pohromy pro každou oblast, přístup deterministický či pravděpodobnostní, pravidla pro určení mezních hodnot aj. V podmínkách České republiky je třeba věnovat zvláštní pozornost typologii a následkům velkých průmyslových rizik a tomu odpovídajícím scénářům. Scénář odezvy na výskyt pohromy Scénář odezvy závisí na velikosti pohromy a na tom, zda dopady pohromy vykazují nějaké specifické rysy nebo zda je lokalita zvláště zranitelná vůči předmětné pohromě. Při sestavování scénáře odezvy se používá obecná metodika sestavení scénáře. Je logické, že každý scénář odezvy musí respektovat scénář pohromy v místě, rizika, která existují v místě s ohledem na scénář pohromy a místní zranitelnost a místní možnosti (výkonné složky, zdroje, charakter osídlení aj.). Při jeho sestavování se jedná o vysoce kvalifikované a nákladné práce, pro jejichž provedení musí být speciální standardy. Cílem scénářů odezvy je, aby se při výskytu silné pohromy zabránilo: - vzniku paniky mezi lidmi a s ní spojeným zbytečným ztrátám na lidských životech a zbytečným poškozením zdraví lidí, - vzniku technologických havárií, - vzniku sekundárních dopadů jako jsou požáry, zamoření životního prostředí chemickými a toxickými látkami apod., a tím zbytečným škodám na majetku a životním prostředí, - kolapsu budov s velkým počtem lidí, a to tím, že: - jsou připraveny organizační plány, technické síly a prostředky na pomoc lidem v ohrožených místech a na likvidaci škod, které dopad pohromy způsobí, - pracovníci technologických objektů i občané znají zásady, jak ochránit sebe a své blízké při výskytu pohromy a pokyny místních úřadů pro případ výskytu pohromy (tj. příslušný obsah nouzových plánů pro případ výskytu pohromy). V první řadě platí, že prevence i připravenost začínají informací, a to proto, že obě jmenované kategorie závisí na podmínkách v místě, které je předmětem zájmu a na místním scénáři pohromy. Tento scénář je určen jednak velikostí pohromy a jednak vlastnostmi lokality, které předurčují výskyt a velikost některých doprovodných jevů. Z tohoto důvodu v každém 42 konkrétním místě musíme znát zranitelnosti jednotlivých objektů a jejich zařízení vůči dané pohromě a možné scénáře pohromy určené obecným charakterem očekávané pohromy i místními
určen jednak velikostí pohromy a jednak vlastnostmi lokality, které předurčují výskyt a velikost některých doprovodných jevů. Z tohoto důvodu v každém konkrétním místě musíme znát zranitelnosti jednotlivých objektů a jejich zařízení vůči dané pohromě a možné scénáře pohromy určené obecným charakterem očekávané pohromy i místními podmínkami. Nutné jsou také znalosti o počtu i rozložení lidí a o jejich možném chování po výskytu pohromy. S ohledem na nároky není připravenost na výskyt pohromy jen věcí jednotlivce, je především věcí společnosti, tj. státních orgánů a patří do oblasti jejich řízení. Z metodického pohledu jsou pro zajištění optimální připravenosti na výskyt pohromy důležité metody rozhodování a řízení. Aby škody při výskytu pohromy byly minimální a aby náklady na vybudování systému zajišťujícího připravenost na výskyt pohromy byly přijatelné, musí být použity vhodné metody rozhodování a řízení, které zajistí, že budou zvážena všechna objektivní data včetně všech nejistot a neurčitostí, které objektivně existují a že pro interpretace výsledků hodnotících procedur budou použity ověřené objektivní postupy se známou vypovídací hodnotou. To znamená, že řízení obrany proti dopadům pohromy i jednotlivá rozhodnutí ve všech svých fázích (před, při a po pohromě) musí vycházet z rozpoznání podstatných položek procesu rozvoje dopadů (scénáře pohromy) i z jejich hierarchie a z věcně správné, pokud možno nejvíce optimální strategie souhrnu akcí na zmírnění dopadů pohromy. V těchto souvislostech je náplň výrazu „optimální strategie“ určen filosofií „záchrany“ (poznámky: strategie záchrany a útoku jsou rozdílné v tom, že mají jiné pořadí cílů; proti pohromě nemůžeme většinou bojovat s cílem, abychom ji porazili, ale s cílem, abychom se před ní ochránili). Z teorie vyplývá, že z hlediska snížení výše ztrát je důležité nasadit protiakce ve správném pořadí. Zkušenosti ukazují, že při rozhodování v praxi není v některých případech možné přikázat nejúčinnější akci, protože v dané chvíli vyvstane i otázka záchrany jednoho konkrétního lidského života (např. dítěte), která je v rozporu s opatřeními nejúčinnější akce, tj. vznikne etický problém. Z hlediska lidského a etického je nutno při záchranných pracích řešit obě vzniklé situace. Na základě analýzy poznatků o sestavování scénářů a poznatků získaných z již existujících dokumentů v zahraničí je pro Českou republiku navrhován obsah scénáře odezvy (typového plánu) tak, že je upravena sféra řízení pomocí zpracování a kodifikování matic odpovědnosti a že je prosazena myšlenka: - prevence pohrom, které mohou vyvolat kritickou situaci,
- zmírnění dopadů, když kritická situace již vznikla. Typový plán
Kodifikace relevantních metod hodnocení tvoří základ pro údaje ve scénáři odezvy (typovém plánu). Obsah dokumentu je následující: 1. Cíl typového plánu. 2. Administrativní údaje o zpracovateli. 3. Použité zkratky. 4. Právní předpisy spojené s pohromou, prevencí, připraveností a zásahem.
43
5. Údaje o velikosti a četnosti výskytu pohromy, která může kritickou situaci vyvolat a matice odpovědnosti za monitoring výskytu pohromy v prostoru a čase. 6. Analýza zranitelnosti území, objektů a lidí při výskytu pohromy v závislosti na velikosti pohromy a matice odpov ědností za snižování zranitelnosti území, objektů a lidí při výskytu pohromy. 7. Analýza rizik při výskytu pohromy a matice odpovědností za řízení rizik, tj. oblasti prevence, připravenosti, zásahu a obnovy. 8. Stanovení sil, prostředků a zdrojů pro zvládnutí kritické situace a matice odpovědností za zajištění těchto položek. 9. Matice odpovědnosti za provádění zásahu v případě vzniku kritické situace. 10. Matice odpovědností za zajištění základních funkcí území. 11. Matice odpovědnosti za zajištění (krátkodobé a dlouhodobé) obnovy území či objektu.
Scénář řízení před pohromou
Scénář řízení při pohromě
12. QC a QA pro celý proces plánování a matice odpovědností za jejich zajištění. Scénáře řízení před výskytem pohromy a zásady spolupráce Scénáře řízení před výskytem relevantní pohromy se zaměřují na prevenci a na zajištění připravenosti, aby při výskytu pohromy bylo některým škodám zabráněno a některé byly zmírněny. Opatření, která se k tomuto cíli používají jsou technická, organizační, právní a výchovná. Musí být stanoveny právní předpisy, které upravují pro každou pohromu, kdo a jak zajišťuje provádění preventivních opatření, připravenost na zvládnutí a kdo a jak zajistí obnovu. Těmto pracím musí předcházet odborné analýzy a hodnocení relevantních pohrom, jejich projevů (rizik) s ohledem na místní zranitelnost a specifikace účinných opatření ve všech výše uvedených oblastech. Je si třeba uvědomit, že soubor krizových opatření situaci neřeší, protože jejich realizaci neprovádí obvykle specialisté, tj. musí být dokumenty, ve kterých jsou k jednotlivým fázím scénáře pohromy přiřazeny odpovídající fáze scénáře odezvy na pohromu. Analýza situace v České republice ukazuje, že doposud chybí komplexní systém. Některá opatření nutná z pohledu krizového řízení, např. v územním plánování jsou zakotvená v právních předpisech, jiná ve vyspělých zemích běžně používaná tam nejsou. Je třeba společně s resorty vypracovat návrh harmonogramu opatření, která postupně pozměníme nebo nově zavedeme do právních předpisů. Tomu musí předcházet odborná analýza, návrh řešení, politické rozhodnutí o výběru varianty realizace, náplně a dosahu řešení a časového horizontu řešení. Scénáře řízení po výskytu pohromy a zásady spolupráce výkonných složek, které se podílejí na zvládnutí dopadů pohromy Kromě scénářů zásahů jednotlivých složek pro relevantní typy pohrom musí být vypracovány i scénáře spolupráce jednotlivých výkonných složek, které se na zásahu podílejí. Vytvoření těchto scénářů vyžaduje provedení analýz technického zabezpečení, počtu odborníků, finanční náročnosti a zpracování harmonogramu, jak dosáhnout optimálního stavu v uvedených oblastech. 44
Scénář obnovy
v uvedených oblastech. Do této části řízení spadá i zpracování scénáře činností, které jsou spojené se zvládnutím dopadů libovolné pohromy. Tyto scénáře se nasadí ihned při výskytu pohromy, aby se zabránilo časovému prodlení a po získání hodnocení prvních informací se přejde na scénáře specifické pro danou pohromu a dané místo s ohledem na místní zranitelnosti. Domníváme se, že postupně se všude prosadí snaha zvládnut dopady pohrom optimálně, protože prostředky, síly a zdroje společnosti nejsou neomezené. V České republice je oblast zásahu řešena integrovaným záchranným systémem (IZS) a zákonem č. 239/2000 Sb. Na základě poznatků z literatury je nejdůležitějším aspektem této oblasti spolupráce výkonných složek a systém zapojování dalších výkonných složek, např. k akci přijede jeden hasičský sbor, situace ukáže, že zásah je nad jeho síly, velitel daného sboru to oznámí do centra na základě závazného dokumentu, ve kterém je předem určeno, které další sbory přijedou k zásahu a jak bude rozděleno velení, se na zvládání zásahu podílí skupina sborů; v případě potřeby se situace opakuje a zapojují se další sbory atd. V anglicky psané literatuře se pro popis používá slovo „upscaling“ ve smyslu „rozšiřující“. Tj. výkonné složky jsou uspořádány do několika hierarchických úrovní, které jsou přesně definované a tato hierarchie je zakotvena v právních předpisech. Povodně v srpnu 2002 ukázaly, že Česká republika má systém na okamžité povolání záloh výkonných složek do postižené oblasti. Scénáře řízení po výskytu pohromy v případech, že ke zvládnutí dopadů pohromy nestačí standardní spolupráce výkonných složek a standardní zdroje a prostředky Do této části řízení patří činnosti spojené se zvládnutím dopadů pohromy, jestliže vybudovaná struktura výkonných složek nem ůže zvládnout situaci standardními prostředky. V tomto případě se do zvládnutí zásahu zapojují určené organizační složky státu, které mají pravomoc k uvolnění nadstandardních zdrojů, složek a prostředků ke zvládnutí zásahu; organizační složky státu jsou také hierarchicky uspořádané. I v této oblasti řízení musí být snaha zvládnut dopady pohromy optimálně, protože prostředky, síly a zdroje společnosti nejsou neomezené. Aby nedošlo ke zmatkům, diskusím o kompetencích a k neodborným rozhodnutím týkajících se provádění zásahu ze strany vedení organizačních složek státu, tak se: - zpracovávají právní přepisy, které upravují, co a jak rozhodují vedoucí organizačních složek státu, - ustavují organizace a expertní týmy, které zajišťují odborná hodnocení, odborné interpretace a návrhy odborných řešení, která tvoří podporu pro rozhodnutí vedoucího příslušné organizační složky. V anglicky psané literatuře se vyskytuje označení TSO (Technical support organisation). V České republice je tato část řešena systémem krizového řízení a zákonem č. 240/2000 Sb. Z pohledu řízení např.:
45
doposud chybí předpisy pro řízení upravující rozhodování v konkrétních případech. Je proto provést rozvahu situací, které mohou v oblasti řízení nastat, navrhnout jejich optimální řešení a dle toho kodifikovat příslušné předpisy, - nejsou právní předpisy, kterými může Ministerstvo vnitra usměrňovat a koordinovat činnost dalších resortů, - nejsou upraveny povinnosti výzkumných a vědeckých organizací v oblasti krizového řízení, - nejsou stanoveny expertní týmy a pravidla pro kvalifikaci expertů tak jako je tomu v EU, USA a jinde. To znamená, že je třeba dopracovat chybějící předpisy. Scénáře řízení po zvládnutí dopadů pohromy a zásady spolupráce na obnově Podle současného chápání je obnova oblasti po zvládnutí dopadů pohromy součástí procesů nouzového plánování a krizového řízení, protože vede ke stabilizaci společnosti a státu. V České republice je třeba zpracovat přístupy, které budou při obnově dodržovány, aby se žádoucího stavu dosáhlo s přiměřenými prostředky a v přiměřené době. -
Scénář řízení při obnově
VI.3. Způsob výběru specifických a kritických pohrom v území Klasifikace pohrom
Na základě současné legislativy je nutno způsob výběru specifických a kritických pohrom v území provádět takto: - Ministerstvo vnitra na základě odborného hodnocení, které zajistí věcně příslušná ministerstva a ústřední orgány státní správy stanoví seznam pohrom, které musí být na území ČR sledovány, - ministerstva a ústřední orgány státní správy zpracují plošné rozložení výsledků hodnocení ohrožení od pohrom výše stanovených a upraví metodiky hodnocení a metodiky monitoringu, - orgán krizového řízení kraje: a) zváží na svém území soubor pohrom uvedený v seznamu z ministerstev a na základě výsledků hodnocení stanoví pohromy důležité pro území, které budou předmětem dalšího šetření v území, b) zajistí hodnocení rizik s ohledem na místní zranitelnost podloží, objektů, lidí a společnosti, c) v případě nepřijatelných rizik (pohroma v časovém intervalu 100 let může vyvolat škody s pravděpodobností výskytu větší než 0.5 x 10-4 za rok) předmětnou pohromu zařadí do souboru specifické pohromy pro dané území. Pro každou takovouto pohromu zajistí zpracování scénáře pohromy na území, d) posoudí dopady specifických pohrom i s ohledem na jejich možnou kumulaci a určí, které z nich mohou narušit stabilitu území a společnosti na území, tj. vyvolat krizovou situaci a tyto zařadí do souboru kritických pohrom, Hasičský záchranný sbor kraje určí obce, které mohou být postiženy nepřijatelnými dopady v případě výskytu specifických a kritických pohrom a stanoví úkoly, které budou plnit v rámci krizového řízení. 46
a stanoví úkoly, které budou plnit v rámci krizového řízení. Ke zvládnutí krizových situací jsou nutné scénáře pohrom a scénáře odezvy na tyto pohromy, tzv. typová řešení krizových situací. K tomuto účelu je nutné provést klasifikace pohrom a jejich dopad ů. Např. u povodní používáme stupně povodňové aktivity a rozsah opatření prováděných na ochranu před povodněmi se řídí mírou povodňového nebezpečí. Ta se vyjadřuje třemi stupni povodňové aktivity (SPA): 1. stupeň - bdělost (Alert) - nastává při nebezpečí přirozené povodně a zaniká, pominou-li příčiny takového nebezpečí. Za stav bdělosti se pokládá rovněž situace takto označená předpovědní povodňovou službou Českého hydrometeorologického ústavu (ČHMÚ). Při 1.SPA je třeba věnovat zvýšenou pozornost vodnímu toku nebo jinému zdroji povodňového nebezpečí. Zpravidla zahajuje činnost hlásná povodňová služba a hlídková služba. 2. stupeň - pohotovost (Emergency) - vyhlašuje příslušný povodňový orgán při nebezpečí přirozené povodně a v době povodně, když však ještě nedochází k větším rozlivům a škodám mimo koryto. Při 2.SPA se vývoj situace dále pečlivě sleduje, aktivizují se povodňové orgány a další složky povodňové služby, uvádějí se do pohotovosti prostředky na zabezpečovací práce, podle možnosti se provádějí opatření ke zmírnění průběhu povodně. 3. stupeň - ohrožení (Disaster) - vyhlašuje příslušný povodňový orgán v době povodně při bezprostředním nebezpečí nebo při vzniku větších škod, ohrožení majetku a životů v záplavovém území. Při 3.SPA se provádějí zabezpečovací a podle potřeby záchranné práce. Stupně povodňové aktivity jsou obvykle vázány na objektivně stanovené směrodatné limity, zejména na vodní stavy nebo průtoky v hlásných profilech na vodních tocích, popřípadě na mezní nebo kritickou hodnotu jiného jevu (denní úhrn srážek, hladina vody v nádrži, vznik ledových nápěchů a zácp, chod ledu a pod.). Směrodatné limity pro vyhlašování stupňů povodňové aktivity jsou obsaženy v povodňových plánech a s nimi schvalovány povodňovými orgány. Směrodatné povodňové stavy uvedené v povodňových plánech větších územních celků jsou v těchto územích obecně platné. První stupeň povodňové aktivity nastává při dosažení směrodatného stavu a při jeho pominutí zaniká. Druhý a třetí stupeň povodňové aktivity vyhlašují a odvolávají povodňové orgány, přičemž dosažení směrodatného stavu je objektivním podnětem k vyhlášení. Povodňové orgány však mohou vyhlásit stupně povodňové aktivity i z jiných důvodů, např. na základě informace předpovědní povodňové služby ČHMÚ nebo na doporučení správce vodohospodářsky významných vodních toků (Povodí). O vyhlášení povodňové aktivity informuje povodňový orgán ve svém územním obvodu podle povodňového plánu. Okresní úřady informují o vyhlášení povodňové aktivity navíc ministerstvo životního prostředí, pracoviště předpovědní povodňové služby ČHMÚ a správce vodohospodářsky významných vodních toků (Povodí). Opatření pro zvládnutí specifických a kritických pohrom jsou následující:
47
Opatření na zvládnutí pohrom
pro každou pohromu, která je zařazena v daném území do souboru specifické pohromy, orgán krizového řízení zajišťuje, že se provádí předem opatření proti výskytu pohromy a opatření na zmírnění dopadů pohromy. Zajišťuje dále připravenost, adekvátní odezvu v případě výskytu pohromy i obnovu území po pohromě, přičemž: a) preventivní opatření jsou opatření technická, organizační, vzdělávací, výchovná, právní a popř. jiná. Jsou stanovená celostátními právními předpisy charakteru podobnému technickým normám, b) připravenost znamená: - zpracování scénářů specifických pohrom a scénářů odezvy (zásahu) s ohledem na specifické vlastnosti pohromy na daném území, - aplikaci občanských opatření na zmírnění dopadů pohromy včetně výcviku občanů, - výcvik výkonných složek na provedení odezvy (zásahu), - alokaci specifických prostředků, pomůcek a finančních prostředků, - zpracování scénáře řízení, tj. způsobu jednání a rozhodování krizového štábu, jmenování vedoucího a členů krizového štábu a specifikace dokumentace, c) odezva se provádí dle scénáře zásahu sestaveného s ohledem na scénář pohromy v daném území, d) obnova se plánuje s ohledem na scénář pohromy v daném území tak, aby se dosáhla stabilita území a aby se zajistil rozvoj území. Pro každou pohromu, která je zařazena v daném území do souboru kritické pohromy orgán krizového řízení zajišťuje plnění a obnovu základních funkcí území za použití nadstandardních opatření specifikovaných v zákoně 240/2000 Sb. v platném znění. K tomuto účelu zpracovává matice odpovědnosti za jednotlivé úseky krizového řízení (prevence, připravenost, odezva, obnova) včetně monitoringu. Za účelem zvládnutí kritických pohrom orgány krizového řízení zajišťují zpracování krizového plánu území a krizových plánů úřadů státní správy. V případě, že na území státu se vyskytne pohroma nově identifikovaná, provede se hodnocení ohrožení od této pohromy bu ď na základě analogie či modelu. Jestliže na základě tohoto hodnocení lze dopady zařadit do kategorie 2 a vyšší, zařadí se tato do specifických či kritických pohrom a aplikují se příslušná opatření v odpovídajícím rozsahu. -
OTÁZKY: 1. Jak budete postupovat při tvorbě scénářů? 2. Charakterizujte scénář pohromy a scénář odezvy na pohromu. 3. Jaký je obsah typového plánu? 4. Co je scénář řízení a jaké druhy těchto scénářů znáte?
48
5. Charakterizujte scénář řízení před, při a po pohromě. 6. Jaká opatření souvisí s klasifikací pohrom? 7. Jaké znáte stupně povodňové aktivity?
49
VII.
Krizové plány
KRIZOVÉ PLÁNY
Krizové plány jsou základní strategické dokumenty pro krizové řízení. Je v nich zakotven způsob, kterým stát, resorty, právnické a fyzické osoby i občané společně zajišťují naplnění cílů krizového řízení v České republice. Kodifikují, jak se provádí prevence, p řipravenost, zásah i obnova, aby ztráty a náklady byly pro společnost přijatelné. To znamená, že ukládají povinnost, jak se provádí: - prevence, tj. předcházení pohromám či některým dopadům pohrom nebo alespoň zmírnění jejich dopadů (jinými slovy - jak se provádí aktivní a pasivní ochrana životů a zdraví lidí, majetku, životního prostředí a lidské společnosti), - připravenost na zvládnutí dopadů pohrom, které se mohou vyskytnout, - zvládnutí dopadů pohrom s přiměřenými ztrátami a přiměřenými zdroji, - zajištění obnovy, návratu do stabilizovaného stavu a nastartování dalšího rozvoje.
VII.1. Druhy krizových plánů
Obsah krizového plánu
Přílohy krizového plánu
Krizový plán území je základním dokumentem pro zajištění stability území a rozvoje. Jsou v něm shrnuty zásady a opatření, kterými se provádí ochrana chráněných zájmů státu, a to v oblasti prevence, připravenosti, zásahu i obnovy. Plán vychází z ověřených dat o území, která jsou zpracována relevantními metodami. Z pohledu řízení krizové plány stanovují směr řízení, jehož cílem je předcházet pohromám, zvládnout dopady specifických a kritických pohrom s přijatelnými ztrátami a zdroji a zajistit obnovu a další rozvoj státu a území. Obsahuje scénáře relevantních pohrom, scénáře odezvy na specifické a kritické pohromy a scénáře řízení za všech možných podmínek. Krizový plán obsahuje minimálně tyto kapitoly: 1. Seznam použitých právních předpisů. 2. Charakteristika území. 3. Seznam specifických pohrom. 4. Scénáře specifických pohrom. 5. Scénáře odezvy na specifické pohromy. 6. Soubor havarijních plánů pro dané území. 7. Seznam kritických pohrom. 8. Scénáře odezvy na kritické pohromy. 9. Scénáře krizového řízení. Krizový plán se skládá ze základní části, která obsahuje veřejně přístupné informace a přílohové části, která obsahuje konkrétní data. Přílohovou část tvoří: a) scénáře specifických a kritických pohrom, jejichž výskyt je možný v daném území včetně stanovení velikostí ohrožení od těchto pohrom a územního rozložení nepřijatelných rizik, která jsou na základě zranitelnosti území možná při výskytu těchto pohrom, b) scénáře odezvy (typové plány) a výpisy ze scénářů odezvy (typových plánů), kterými ústřední správní úřad podle své působnosti stanoví pro jednotlivé druhy ohrožení doporučené typové postupy na stanovení ohrožení, rizik, zásady a opatření na zvládnutí 50 rizik,
působnosti stanoví pro jednotlivé druhy ohrožení doporučené typové postupy na stanovení ohrožení, rizik, zásady a opatření na zvládnutí rizik, krizových opatření využitelných ke zvládnutí c) přehled vyhodnocených rizik - manuál krizových opatření, d) operační plány, které stanoví konkrétní scénáře řízení odezvy (postupy zásahů), druhy krizových opatření, způsob nasazení a zabezpečení sil i užití prostředků, e) scénáře odezvy výkonných složek (tj. plán záchranných a likvidačních prací) v postižené oblasti (tj. v případě pohrom vyvolaných technologickými haváriemi vn ější havarijní plán a havarijní plán kraje) zpracovávaný podle zvláštních právních předpisů, f) matice odpovědnosti jednotlivých resortů za zabezpečení připravenosti na zvládnutí kritických situací a opatření na zajištění zmírnění dopadů kritických situací, g) přehled sil a prostředků, který obsahuje souhrnné počty a využitelnost všech vlastních i vyžadovaných sil a prostředků, které jsou dostupné a použitelné z hlediska potřeb zpracovatele krizového plánu pro zvládnutí všech druhů kritických situací, h) plán nezbytných dodávek a plán hospodářské mobilizace, i) scénáře spojení, materiálně technického zabezpečení, zdravotnického zabezpečení, topografické mapy s vyznačenými možnými zdroji sekundárních rizik a způsoby zvládnutí možných kritických situací, j) další dokumentace potřebná pro zvládnutí kritických situací, zejména statuty a jednací řády, vzory řídicích aktů a hlášení, předpisy, dohody o spolupráci a pomůcky sloužící ke zpracování krizového plánu. Tento dokument zajišťuje úkoly, které jednotlivé územní orgány krizového řízení musí zabezpečit na úsecích prevence, připravenost, zásah a obnova v případech relevantních pohrom a krizí. Obecná metodika na sestavení krizového plánu je určena tím, že krizový plán je strategický dokument. Obsah krizového plánu území je v příloze 4A. Krizový plán úřadu státní správy je strategický dokument, který zajišťuje: - funkce úřadu státní správy, - plnění úkolů v přenesené působnosti na úseku krizového řízení, - funkce částí státní správy, které jsou mu podřízeny v přenesené působnosti. Obsah krizového plánu úřadu státní správy je v příloze 4B. Ústřední úřad státní správy musí ke splnění úkolů zhotovovat dva dokumenty označené jako krizový plán. První takový jako každý úřad státní správy a druhý obdobný krizovému plánu území, protože každý ústřední úřad státní správy musí zajistit: - metodiky a hodnocení ohrožení od pohrom a z nich plynoucích rizik, které spadají do jeho působnosti, 51
určení přijatelné míry rizika od pohrom, které spadají do jeho působnosti, - zásady a provádění prevence, připravenosti, zásahu a obnovy v případech pohrom, které spadají do jeho působnosti. Obsah krizového plánu ústředních orgánu státní správy je v příloze 4C.
-
Kritická infrastruktura
VII.2. Kritická infrastruktura ČR Postupný rychlý vývoj hierarchie prioritních opatření prováděných v rámci krizového řízení a nouzového plánování odstartovaný v sedmdesátých letech minulého století, jehož významným mezníkem bylo zřízení agentury Federal Emergency Management Agency (FEMA) v USA v r. 1978, vyústil na konci devadesátých let ve specifikaci kritické infrastruktury. Byly vytipovány oblasti tvořící fyzické zázemí státu, bez jejichž správné funkce nelze provádět ani ochranu životů a zdraví lidí, majetku, životního prostředí a státu, ani zvládnout dopady pohromy a zajistit obnovu a další vývoj. Kritická infrastruktura jsou fyzické a kybernetické systémy, které jsou nutné pro zajištění minimálního chodu ekonomiky a správy státu (vlády). Jsou to hlavně telekomunikace, energie, bankovnictví a finance, doprava, vodní systémy, nouzové složky, a to státní i privátní. Automatizace řízení přinesla nové zranitelnosti vůči chybám přístrojů, lidským, počasí a fyzickým i kybernetickým útokům. Plán na zajištění národní infrastruktury v USA: - hodnocení zranitelnosti sektoru vůči fyzickým nebo kybernetickým útokům, - plán na snížení významných zranitelností, - návrh systému na identifikaci a odvrácení hlavních útoků, - plán na varování v případě útoku. Odpovědnost musí být rozdělena mezi provozovatele a vládu. Každé ministerstvo je odpovědné za ochranu kritické infrastruktury, a to v oblasti fyzické (technické) i kybernetické. Po 11. září 2001 jsou v USA hlavní úkoly v oblasti kritické infrastruktury stanoveny takto: 1. provést analýzy zranitelnosti vůči možným pohromám i útokům, 2. zpracovat plán na odstranění největších zranitelností, 3. zajistit systém detekce pohrom a útoků (jejich možné scénáře), 4. zajistit plán a realizaci odezvy (její možné scénáře, prostředky na ni), 5. připravit plán obnovy, 6. zajistit výchovu a uvědomění, 7. zajistit výzkum a vývoj, 8. zajistit zpravodajské analýzy, 9. zajistit mezinárodní spolupráci, 10. zajistit legislativní a finanční požadavky. Pojem „kritická infrastruktura“ není zaveden v české legislativě. V analogii na současné pojetí ve světě je zřejmé, že kritická infrastruktura České republiky musí: 52
být spojena s náležitým fungováním a bezpečností státu za všech podmínek, tj. i při nouzových situacích velkého rozsahu či krizích vyvolaných živly, technologickými haváriemi, ekonomickými pohromami, teroristickými útoky, vojenskými útoky apod., - pokrýt nejdůležitější sféry hospodářství a státní správy, které fungování státu zabezpečují a jsou nutnou podmínkou pro zajištění bezpečnosti státu v nejširším slova smyslu (životy a zdraví lidí, majetek, životní prostředí, stabilita lidské společnosti a státu). Návrh kritické infrastruktury České republiky, pro kterou se rozpracovává zabezpečení je následující: - systém dodávky energií, především elektřiny, - systém dodávky vody, - kanalizační systém, - přepravní síť, - komunikační a informační systémy, - bankovní a finanční sektor, - nouzové služby (policie, hasičská záchranná služba, zdravotnictví), - základní služby (zásobování potravinami, likvidace odpadu, sociální služby, pohřební služby), průmysl a zemědělství, - státní správa a samospráva, -
přičemž za základní je nutno považovat zajištění dodávek elektřiny. OTÁZKY: 1. Co je krizový plán a jaký je jeho obsah včetně příloh? 2. Co znamená „kritická infrastruktura“ a jaký je účel její ochrany?
53
VIII.
Legislativa
LEGISLATIVA A DOKUMENTACE
Ústřední orgány státní správy musí na základě legislativy zajistit: 1. Základní funkce státu za všech podmínek. 2. Vytipování relevantních pohrom z pohledu ochrany životů a zdraví občanů, majetku, životního prostředí a existence státu. 3. Hodnocení ohrožení od těchto relevantních pohrom. 4. Místně specifické hodnocení rizik, které vyvolají nebo mohou vyvolat relevantní pohromy. 5. Metodiku na zpracování scénářů relevantních pohrom. 6. Metodiku na zpracování scénářů odezvy na výskyt relevantních pohrom. 7. Výkonné složky ke zvládnutí dopadů pohrom. 8. Právní předpisy na provádění prevence, připravenosti, zásahu a obnovy. První povinnost dosud v České republice není v plném rozsahu kodifikována, pracuje se však na její specifikaci. Dalších pět povinností je v principu uloženo zákonem č. 240/2000 Sb. v platném znění. Nejsou však stanoveny metodiky a logický, odborně správný postup prací, a proto dosud při praktických aplikacích je řada nejasností. Zde musí resorty spolupracovat a zavést do praxe věcně správnou metodiku, která umožní porovnávat výsledky hodnocení a stanovit úseky, ve kterých realizace opatření povede k velkému zvýšení bezpečnosti. Výkonné složky ke zvládnutí dopadů pohrom jsou definovány specifickými zákony. Pro provádění prevence, připravenosti, zásahu a obnovy existují jen některé právní předpisy, které netvoří ucelený a provázaný systém.
VIII.1. Legislativa České republiky Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., Ústava České republiky platí od 1.1.1993 a stanovuje, že stát zajišťuje ochranu zdraví a životů občanů a ochranu majetku. Ústavní zákon č. 110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky, ze dne 22. dubna 1998, stanovuje, že základní povinností státu je zajištění svrchovanosti a územní celistvosti České republiky, ochrana jejích demokratických základů a ochrana životů, zdraví a majetkových hodnot. Zákon č. 222/1998 Sb., o zajištění obrany České republiky upravuje krizové stavy jako vnější ohrožení státu a válečný stav. Náleží pod gesci Ministerstva obrany. Zákon č. 353/1999 Sb., o prevenci závažných havárií pokrývá širokou oblast technologických havárií. Materiál „Postupy a metodiky analýz a hodnocení rizik pro účely zákona č. 353/1999 Sb., o prevenci závažných havárií)“, který zpracoval Výzkumný ústav bezpečnosti práce obsahuje řadu metodik hodnocení rizik, které jsou spojené s technologickými procesy a odpovídají současnému odbornému pojetí. Zákon č. č. 238/2000 Sb., o Hasičském záchranném sboru České republiky a o změně některých zákonů zřizuje Hasičský záchranný sbor České republiky. Jeho základním posláním je chránit životy a zdraví obyvatel a majetek před požáry a poskytovat účinnou pomoc při mimořádných událostech. Hasičský záchranný sbor tvoří generální ředitelství hasičského záchranného sboru, které je součástí Ministerstva 54 vnitra a hasičské záchranné sbory krajů. Generální ředitelství řídí hasičské záchranné sbory krajů. Ministerstvo vnitra zřizuje na úrovni generálního ředitelství operační a informační středisko. Hasičský
mimořádných událostech. Hasičský záchranný sbor tvoří generální ředitelství hasičského záchranného sboru, které je součástí Ministerstva vnitra a hasičské záchranné sbory krajů. Generální ředitelství řídí hasičské záchranné sbory krajů. Ministerstvo vnitra zřizuje na úrovni generálního ředitelství operační a informační středisko. Hasičský záchranný sbor kraje zřizuje operační a informační střediska jako součást hasičského záchranného sboru kraje. Zákon č. 239/2000 Sb., o integrovaném záchranném systému a o změně některých zákonů vymezuje integrovaný záchranný systém. Stanoví složky integrovaného záchranného systému a jejich působnost. Dále stanoví působnost a pravomoc státních orgánů a orgánů územních samosprávných celků, práva a povinnosti právnických a fyzických osob při přípravě na mimořádné události a při záchranných a likvidačních pracích a při ochraně obyvatelstva před a po dobu vyhlášení krizového stavu. Integrovaný záchranný systém se použije v přípravě na vznik mimořádné události a při potřebě provádět současně záchranné a likvidační práce dvěma anebo více složkami integrovaného záchranného systému. Základními složkami integrovaného záchranného systému jsou Hasičský záchranný sbor České republiky, jednotky požární ochrany zařazené do plošného pokrytí okresu jednotkami požární ochrany, zdravotnická záchranná služba a Policie České republiky. Ostatní složky integrovaného záchranného systému, mezi které patří např. vyčleněné síly a prostředky ozbrojených sil poskytují při záchranných a likvidačních pracích pomoc na vyžádání. Koordinaci integrovaného záchranného systému zajišťuje: - operační a informační středisko generálního ředitelství hasičského záchranného sboru, - operační střediska hasičského záchranného sboru kraje. Ministerstvo vnitra prostřednictvím generálního ředitelství hasičského záchranného sboru plní úkoly v oblasti přípravy na mimořádné události, integrovaného záchranného systému a ochrany obyvatelstva. Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon) nabyl účinnosti dnem 1.1.2001. Ustanovuje práva a povinnosti organizačních jednotek státu, orgánů územních samosprávných celků, fyzických a právnických osob při přípravě na krizové situace, které nesouvisejí se zajišťováním obrany České republiky před vnějším napadením a při jejich řešení. Ministerstva a jiné správní úřady: - k zajištění připravenosti na řešení krizových situací v oboru své působnosti zpracovávají plán, který obsahuje souhrn krizových opatření a postupů k řešení krizových situací (krizový plán), - vedou přehled možných zdrojů rizik, provádějí analýzy ohrožení a v rámci prevence odstraňují nedostatky, které by mohly vést ke vzniku krizové situace, - rozhodují o činnostech k řešení krizových situací a ke zmírnění jejich následků, - organizují okamžité opravy nezbytných veřejných zařízení pro přežití obyvatelstva a k zajištění funkčnosti veřejné správy. 55
obyvatelstva a k zajištění funkčnosti veřejné správy. Ministerstvo vnitra: - koordinuje přípravu na krizové stavy a jejich řešení, - sjednocuje postupy ministerstev, krajských úřadů, okresních úřadů, obecních úřadů, právnických osob a podnikajících fyzických osob, - organizuje instruktáže, školení a další přípravu k získání zvláštní odborné způsobilosti pracovníků orgánů krizového řízení; k tomu účelu zřizuje vzdělávací zařízení, - provádí kontrolu krizových plánů zpracovaných ostatními ministerstvy a ve spolupráci s příslušným ministerstvem kontrolu krizových plánů krajů a okresů, Důležitou roli plní dle § 15 odst. (3) krizového zákona hasičské záchranné sbory kraje. Zákon č. 241/2000 Sb., o hospodářských opatřeních pro krizové stavy, který upravuje ekonomické otázky při vyhlášení krizových situací. Zákon č. 12/2002 Sb., o státní pomoci při obnově území postiženého živelní nebo jinou pohromou a o změně zákona č. 363/1999 Sb., o pojišťovnictví a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o pojišťovnictví), ve znění pozdějších předpisů, (zákon o státní pomoci při obnově území) upravuje pravidla při obnově území postiženého živelní nebo jinou pohromou a postup předcházející poskytnutí státní pomoci. Zároveň stanovuje strategii při obnově území. Do legislativy pro krizový management patří řada dalších právních předpisů, které upravují jednotlivé úseky. Např. resort Ministerstva zemědělství ČR používá v oblasti krizového řízení řadu dalších právních předpisů, z nichž hlavní jsou dále uvedeny: - zákon č. 289/1995 Sb., o lesích a o změně a doplnění některých zákonů (lesní zákon), - zákon č. 147/1996 Sb., o rostlinolékařské péči a o změnách některých souvisejících zákonů, - zákon č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, - zákon č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), ve znění pozdějších předpisů, - zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů, - zákon č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro ve řejnou potřebu a o změně některých zákonů (zákon o vodovodech a kanalizacích), ve znění pozdějších předpisů, - vyhláška č. 19/1961 Sb., o Smlouvě o spolupráci na úseku veterinárním a o Smlouvě o spolupráci na úseku karantény a ochrany rostlin před škůdci a chorobami. Pro krizové řízení jsou závazné v České republiky další dokumenty, např. pro resort Ministerstva zemědělství tyto: - Bezpečnostní strategie České republiky,
56
Jednací řád Krizového štábu ministra zemědělství ČR, Koncepce resortní politiky Mze ČR pro období před vstupem do EU zahrnující: - A. Koncepce agrární politiky, - B. Koncepce lesnické politiky, - C. Koncepce vodohospodářské politiky, - Koncepce zabezpečení obyvatelstva pitnou vodou za krizových situací (schválená Bezpečnostní radou státu č. 103/2000), - Koncepce zabezpečení ozbrojených sil a sborů pitnou vodou za krizových situací (schválená Bezpečnostní radou státu č. 103/2000), - Ministerská směrnice pro civilně nouzové plánování na období 20002001 NATO (příloha k AC/98-WP/381), - Ministerská směrnice pro civilně nouzové plánování na období 20012002 (SCEPC – 15.5.2001 Budapešť), - Metodický pokyn pro výběr a udržování zdrojů pro nouzové zásobování vodou, - Návrh metodických pokynů pro zpracování typových plánů a přehledu krizových opatření k řešení krizových situací, - Metodika práce krizového štábu Ministerstva zemědělství ČR, - platné Organizační schéma MZe ČR, - Plán mimořádných veterinárních opatření OVS, - Přehled vlastních působností a úkolů spojených s působností a výkonem působnosti, - platný Seznam členů resortního Krizového štábu MZe, - platný Statut Ústřední povodňové komise, - Usnesení Bezpečnostní rady státu č. 295/2002, - Věstník vlády pro orgány krajů, okresní úřady a orgány obcí, částka 9 a 10. V České republice doposud není k dispozici právní dokument, který by upravoval nouzové plánování a vymezoval vztah mezi ním a krizovým řízením. Skutečnost, že zákon o integrovaném záchranném systému a zákon o krizovém řízení vyšly v České republice až v r. 2000 a že chybí zákon o nouzovém plánování, vyvolává u mnoha lidí (a to i odpovědných činitelů) dojem, že nouzové plánování a krizové řízení jsou oblasti nezávislé a samostatné, které leží mimo ostatní úseky řízení státu. Jelikož nejsou k dispozici příslušné koncepce, tak se představy odborníků a pracovníků zainteresovaných institucí často podstatně liší, což se promítá ve zpracování podkladů pro rozhodování na různých úrovních. Dochází k nedorozuměním, která se promítají i do rozhodování na úrovni státu. Krizové řízení je v České republice kodifikováno zákonem č. 240/2000 Sb. a nařízením vlády č. 462/2000 Sb., a část nouzového plánování (provádění zásahu) je kodifikována zákonem č. 239/2000 Sb. Za krizové řízení a civilní nouzové plánování je dle zákona č. 2/1969 Sb., odpovědné Ministerstvo vnitra. Ve střednědobé koncepci Ministerstva vnitra, kterou vláda ČR vzala na vědomí dne 12.7.2001, se uvádí požadavek zpracovat samostatnou věcnou koncepci krizového řízení a realizační plány na zajištění krizového řízení. V koncepci budou návrhy na 57 nouzového plánování a krizového řízení, které sjednocení požadavků umožní Ministerstvu vnitra obě činnosti koordinovat. -
požadavek zpracovat samostatnou věcnou koncepci krizového řízení a realizační plány na zajištění krizového řízení. V koncepci budou návrhy na sjednocení požadavků nouzového plánování a krizového řízení, které umožní Ministerstvu vnitra obě činnosti koordinovat. Je třeba konstatovat, že výše zmíněný pojem „civilní nouzové plánování česká legislativa nedefinuje. Je to pojem používaný v NATO a dle základního dokumentu NATO je to nouzové plánování pro zajištění cílů NATO. Pro Českou republiku je závazná Ministerská směrnice pro civilní nouzové plánování na léta 2000 – 2001, která v článku 7 uvádí: „Pro každý stát je cílem krizového řízení zajistit, aby jeho legislativa a další mechanismy byly adekvátní, aby vyhověly civilním a vojenským požadavkům na civilní zdroje, aby umožnily zvládat jakýkoliv typ krizové situace postihující civilní sektor v míru při krizi nebo válce.“
VIII.2. Krizové stavy dle legislativy ČR Současná legislativa České republiky zná čtyři krizové stavy. Pokud bychom je seřadili podle závažnosti od toho nejzávažnějšího, jsou to: 1. Válečný stav. 2. Stav ohrožení státu. 3. Nouzový stav. 4. Stav nebezpečí. Válečný stav může vyhlásit Parlament podle čl. 43 Ústavy České republiky (zákon č. 1/1993 Sb.). Stav ohrožení státu může vyhlásit Parlament na návrh vlády podle čl. 7 Ústavního zákona č.110/1998 Sb., o bezpečnosti České republiky. Nouzový stav může vyhlásit vláda podle čl. 5 a 6 ústavního zákona č. 110/1998 Sb. Je-li nebezpečí z prodlení, může nouzový stav vyhlásit předseda vlády. Stav nebezpečí může vyhlásit hejtman kraje (v Praze primátor hlavního města Prahy) podle zákona č. 240/2000 Sb. (krizový zákon). Pro názornost dále uvedená tabulka obsahuje další podrobnosti. Tabulka - krizové stavy. Název Právní krizového předpis stavu
Vyhlašující Důvod orgán
Území
Doba trvání
Válečný stav
Parlament
celý stát
není omezena
- celý stát
není omezeno
Stav ohrožení státu
Ústavní zákon č. 1/1993 Sb., (Ústava ČR), čl. 43 Ústavní zákon č.110 Ústavní /1998 Sb., o zákon č. bezpečnosti 110/1998 ČR, čl. 2 Sb., čl. 7
Parlament na návrh vlády
58
Jestliže ČR je napadena nebo jestliže je třeba plnit mezinárodní smluvní závazky o společné obraně proti napadení. Jestliže je bezprostředně ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu anebo jeho demokratické základy.
státu
110/1998 Sb., čl. 7
Nouzový stav
Ústavní Vláda zákon č. (předseda 110/1998 vlády) Sb., čl. 5 a 6
Stav Zákon č. nebezpečí 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon)
vlády
Hejtman kraje, primátor hl.m. Prahy
ohrožena svrchovanost státu nebo územní celistvost státu anebo jeho demokratické základy.
omezené území státu
V případě výskytu pohrom (živelních, technologických např. průmyslových havárií, ekologických nebo jiných - epidemií, ekonomických problémů, teroristických útoků apod.), které ve značném rozsahu ohrožují životy, zdraví lidí nebo majetkové hodnoty anebo vnitřní pořádek a bezpečnost ve státě.
nejdéle 30 - celý dnů stát - omezené území státu
V případě živelní pohromy, ekologické nebo průmyslové havárie nebo jiného nebezpečí jsou ohroženy životy, zdraví, majetek, životní prostředí nebo vnitřní bezpečnost a veřejný pořádek, jestliže nedosahuje intenzita ohrožení značného rozsahu a není možné odvrátit ohrožení běžnou činností správních úřadů a složek IZS.
- celý kraj - část kraje
nejvýše 30 dnů (prodloužení se souhlasem vlády)
OTÁZKY: 1. Vyjmenujte a popište základní právní předpisy krizové legislativy ČR. 2. Vyjmenujte krizové stavy a právní předpisy, které je upravují. 3. Vyjmenujte orgány, které vyhlašují krizové stavy a důvody pro vyhlášení krizových stavů. 4. Pro jednotlivé krizové stavy uveďte území, na kterém se vyhlašuje a dobu jeho trvání.
59
IX.
IMPLEMENTACE
IX.1. Implementace strategie
Implementace strategie
S dosažením žádoucích cílů je úzce spojena implementace samotné varianty řešení, která zahrnuje institucionální, organizační, finanční a personální podmínky pro její uvedení do praxe. Teprve implementace varianty řešení ukáže, zda výběr strategických procesů a aktivit je realizovatelný, a zda zároveň přináší očekávaný efekt. Pro realizaci vybrané varianty řešení je třeba určit: - tým (osobu) odpovídající za uvedení varianty odpovídající zvolení strategii do praxe, - jaké změny, případně nové prvky v organizační struktuře je nezbytné provést pro realizaci varianty, - míru adaptace systémů nezbytných k řízení procesů, - druh a rozsah informačních systémů využitelných v průběhu realizace a při kontrole implementace strategie, - zdroje, včetně logistiky, implementace, - potřebu lidských zdrojů, tj. potřebu rekvalifikace, zaškolení nových apod., - potřebu změny dosavadní rutiny a zavedení nových praktik, - způsob a míru nutnosti překonat politické blokády potřebné změny. Je pravděpodobné, že při zpracování strategie, která se z větší části týká zejména vládní agendy a veřejného sektoru, je zapotřebí oddělit zřetelně celonárodní a lokální správní instituce od komerčních společností. Tato skutečnost ukazuje i odpovídající politický vliv na strategická rozhodnutí. Je třeba počítat s tím, že ideologie ve vývoji a implementaci strategie ve veřejném sektoru má větší váhu než je tomu v sektoru komerčním. Z tohoto hlediska mohou nastat určité problémy spojené s širokým dosahem politického lobbingu, s potížemi při přenosu pravomocí, např. při decentralizaci odpovědností při tvorbě rozhodnutí. S implementací strategie jsou nutně spojeny i kontrolní systémy. Je proto zapotřebí stanovit co, s pomocí kterých indikátorů a v jakém časovém období se provádí monitoring a na co je zaměřena jeho aktivita. Nejdůležitějším článkem tvorby a realizace jsou lidé. Každá strategie musí být formulována na úrovni vrcholového řízení a pro její implementaci musí být vytvořeny finanční zdroje, a to způsobem, aby nenastaly negativní jevy, např.: - nejasná odpovědnost za stanovené úkoly, - nejasná odpovědnost za využití zdrojů a za nákladovost tvorby a realizace strategie, - dlouhá doba pro přijetí rozhodnutí, což představuje závažné nebezpečí v krizových situacích, - rozptýlení řešení priorit a opatření, - přebujelá administrativa a byrokracie, - nadměrná centralizace pravomocí bránící operativnosti rozhodnutí, - nesoulad mezi uspořádáním organizace a potřebou řešení situace, což snižuje možnost úspěšné implementace strategie. 60
snižuje možnost úspěšné implementace strategie. S procesem implementace souvisí i vývoj podpůrných systémů založených na informačních a komunikačních technologiích. Při implementaci strategie je důležité, aby byla přesně stanovena odpovědnost za každou činnost; v případě informačních systémů je kritickou záležitostí údržba databáze a rozvoj interpretačních metod v souladu s rozvojem vědy a technologií. Informační způsobilost má v procesu tvorby a implementace strategie mimořádný význam pro využití kapacit a zdrojů (lidských, finančních apod.) a také pro zajišťování kvality kontrolních procesů.
IX.2. Opatření při implementaci nouzového plánování
krizového
řízení
a
Do povědomí a do principů rozhodování je nutné přijmout zásadu, že nouzové plánování a krizové řízení jsou nástroje státu, kterými stát zajišťuje svůj trvale udržitelný rozvoj. Na základě současného poznání je k tomuto účelu třeba zajistit: - vytipování pohrom, jejichž zdroje jsou přírodní živly, technologické havárie či poruchy systému životního prostředí včetně společenských a sociálních konfliktů, - hodnocení ohrožení od pohrom, tj. stanovení maximální o čekávané velikosti pohromy a pravděpodobnosti jejího výskytu. Na základě výsledku hodnocení je třeba stanovit, které pohromy budou systematicky zvažovány z hlediska systematického boje proti jejich dopadům (tzv. relevantní pohromy) a které budou řešeny jen ad-hoc, tj. když se vyskytnou. V této fázi je třeba také stanovit soubor pohrom, které budou sledovány jen v rámci nouzového plánování a soubor pohrom, které budou sledovány také v rámci krizového řízení, - klasifikaci zranitelnosti lidí, společnosti, majetku a životního prostředí při výskytu relevantních pohrom, - hodnocení rizik v určité lokalitě, území, regionu atd., která plynou z očekávaných velikostí relevantních pohrom s ohledem na zranitelnost objektů v lokalitě, území, regionu, - stanovení charakteristik a projevů rizik v určité lokalitě, území, regionu atd., - stanovení přijatelné velikosti rizika (většinou jde o politické rozhodnutí, při kterém jsou využity současné vědecké a technické poznatky a jsou zohledněny ekonomické, sociální a další podmínky), - stanovení opatření (právní, technická, organizační, finanční, personální a politická), která vedou k omezení nebo alespoň ke zmírnění projevů velkých rizik, - připravenost řešit situace, které by mohly vyvolat možné projevy rizik se zohledněním existujících poznatků a zkušeností v České republice i ve světě, - řízení situací, které vzniknou při výskytu očekávaného rizika (v technické praxi obvykle používáme termín „projektová“ pohroma), - řízení situací, které vzniknou buď při projevu neočekávaně velkého rizika (v technické praxi obvykle používáme termín „nadprojektová“ pohroma) nebo při neočekávané kumulaci vysokých rizik. 61
Výbor pro koordinaci krizového řízení
Proto pro stát je žádoucí: 1. Zajistit: - trvale udržitelný rozvoj republiky, - racionální a účinné krizové řízení, - zabránit nekalým praktikám. 2. Stanovit cíle krizového řízení: - zajistit trvale udržitelný rozvoj státu za přijatelných nákladů a ztrát, - zajistit ochranu (aktivní i pasivní) chráněných zájmů, - aplikovat současné vědecké a technické poznání, aby se dosáhlo, co nejvyšší efektivity. 3. Určit vztah krizového řízení k nouzovému plánování: - krizové řízení se provádí jen pro určitou část pohrom, které jsou předmětem nouzového plánování, - seznam těchto pohrom bude výsledkem odborného hodnocení, protože nadstandardní opatření, která vyžaduje krizové plánování jsou podstatně finančně, technicky a organizačně náročnější než standardní opatření, která se provádí pro nouzové plánování. 4. Zavedení následujících principů do řízení: - každý ministr je odpovědný za identifikaci pohrom, které patří do jeho kompetence a za sestavení příslušného nouzového plánu, - každý řídící pracovník státní správy je odpovědný za krizové řízení a plánování na svěřeném úseku. 5. Cíle civilního nouzového plánování (CNP): - koordinovat národní plánovací činnosti tak, aby se zajistilo efektivní využití civilních zdrojů pro podporu strategických cílů aliance (NATO), - skládá se z civilní podpory armády a operací krizového řízení, národních úřadů při civilních nouzích a při ochraně civilů. 6. Cíle obranného nouzového plánování (ONP): - podobně jako CNP v odseku prvním, - řešit nouzové plánování na úseku vnější bezpečnosti státu. 7. Statut Výboru pro krizové řízení jako odborného orgánu vlády pro krizové řízení (k odstranění resortismu, který je tak silný, že není možno prosadit odborné postupy ve světě dnes běžné, bude asi třeba zřídit nadresortní orgán): - poradní orgán vlády na úseku krizového řízení, - v čele je předseda jmenovaný vládou. Výbor má 10 odborných pracovníků, - technické, organizační aj. zázemí vytváří Hasičský záchranný sbor České republiky, tj. část Generálního ředitelství HZS ČR permanentně. 8. Předmět činnosti Výboru pro krizové řízení: - určuje strategii krizového řízení, - zajišťuje úkoly CNP a ONP uložením úkolů kompetentním resortům,
62
na úseku krizového řízení a nouzového plánování ukládá úkoly resortům, sestavuje matice odpovědnosti pro úkoly, které spadají do kompetence více resortů, - hodnotí zprávy Ministerstva vnitra a Ministerstva obrany o monitoringu pohrom, které mohou vést ke krizovým situacím, - pověřuje kontrolní činností Ministerstvo vnitra či Ministerstvo obrany podle povahy problému, který je třeba vyhodnotit, - řeší rozpory. 9. Odpovědnosti Výboru pro krizové řízení: - zajistit, tj. navrhnout a v praxi realizovat taková opatření, která zajistí fungování státu za všech podmínek, - zabezpečit chráněné zájmy státu, - nutno zohlednit požadavky vlády, Ministerstva vnitra a Ministerstva obrany, - sestavit matice odpovědnosti pro všechny úkoly a aspekty krizového řízení, - zajistit účinnou kontrolu plnění odpovědností na resortech, - schvalovat materiály, doporučení a nařízení z oblasti krizového řízení, určené pro vládu a dbát na jejich odbornou provázanost. 10. Povinnosti Ministerstva vnitra vůči Výboru pro krizové řízení: - zajištění provozu a technického zázemí Výboru pro krizové řízení (zajistí Generální ředitelství HZS ČR), - shromažďování a vyhodnocování dat z monitoringu pohrom v nevojenské oblasti, které mohou vést ke krizovým situacím, - zajištění odborného zázemí v oblasti nevojenských krizových situací, - koordinuje krizovou legislativu v oblasti nevojenských krizových situací. 11. Povinnosti Ministerstva obrany na úseku Výboru pro krizové řízení: - zajištění monitoringu pohrom ve vojenské oblasti, které mohou vést ke krizovým situacím, - zajištění odborného zázemí v oblasti vojenských krizových situací, - koordinuje krizovou legislativu v oblasti vojenských krizových situací. 12. Povinnosti ústředních orgánů státní správy na úseku krizového řízení: - každý ústřední orgán státní správy zajišťuje fungování státu za všech podmínek a zajišťuje příslušná opatření, aby se tak dělo i pomocí přenesené působnosti v hierarchicky podřízených úřadech, - každý ústřední orgán státní správy musí doplnit, novelizovat nebo vytvořit nové zákony a související právní předpisy, aby byly naplněny cíle krizového řízení na úseku, který patří do jeho kompetence, - každý ústřední orgán státní správy je odpovědný za odborné scénáře pohromy a za odborné scénáře odezvy na pohromy, které patří do jeho kompetence, - každý ústřední orgán státní správy je odpovědný za provoz monitoringu pohrom, které patří do jeho kompetence a které mohou vyústit v krizovou situaci, 63 -
monitoringu pohrom, které patří do jeho kompetence a které mohou vyústit v krizovou situaci, - každý ústřední orgán státní správy koordinuje podle pokynů Výboru pro krizové řízení úsek krizového řízení a plánování na území státu pomocí přenesené působnosti. 13. Povinnosti územních orgánů státní správy na úseku krizového řízení: - každý územní orgán státní správy zajišťuje v přenesené působnosti fungování státu za všech podmínek, - krajské úřady koordinují podle pokynů Ministerstva vnitra krizové řízení v území, - obecní úřady zajišťují krizové řízení v přenesené působnosti, - HZS krajů, krajské policejní a vojenské útvary jsou odbornými orgány pro krizové řízení krajů (kromě vlastní činnosti definované jinými zákony monitorují, zpracovávají a doplňují data, uchovávají, archivují a obnovují dokumentaci; zřizují, doplňují a provozují zkušenostní databáze a informační systémy). 14. Povinnosti výzkumných a vědeckých organizací na úseku krizového řízení: - zajišťují technickou podporu pro krizové řízení v rozsahu, který specifikují ministerstva a ostatní ústřední správní úřady smluvně, tj. jedná se o zajištění provádění následujících odborných činností: - shromažďování, zpracování, interpretování a uchovávání dat, která jsou nezbytná pro popis a hodnocení pohrom, které se vyskytují nebo mohou vzniknout na území státu nebo v jejím okolí s tím, že zvláštní pozornost je věnována pohromám, jejichž dopady mohou vést ke kritickým situacím, - zpracovávání metodik a přístupů pro spolehlivé hodnocení pohrom a jejich dopadů a pro vymezení přiměřených technických, organizačních, právních a výchovných opatření ke zvládnutí dopadů pohrom a zvláště kritických situací, - podílení se na specifikací rysů pohrom, rizik při jejich výskytech (tj. scénářů pohrom) a zvláště pak krizových situací, - zpracovávání návrhů opatření na zajištění prevence, připravenosti a zvládnutí dopadů pohrom a zvláště pak krizových situací, - zajišťování odborné podpory krizových štábů, - vypracovávání analýz, hodnocení havarijních, nouzových a krizových plánů či jejich částí za úplatu. 15. Povinnosti právnických a podnikajících fyzických osob na úsek u krizového řízení: - řídí se pokyny Výboru pro krizové řízení a orgánů pro krizové řízení, - zpracovávají dokumentaci, zabezpečují uložená opatření a připravenost na zvládnutí pohrom, - na základě platné legislativy zpracovávají havarijní plány (vnitřní a vnější) nebo nouzové plány (u těch pohrom, které nespadají do kategorie havárie) a popř. podle pokynů Výboru pro krizové řízení, Ministerstva vnitra nebo Ministerstva obrany plní další úkoly,
64
prosazení pojetí veřejného zájmu takto: “veřejný zájem je obecný zájem společnosti, který by mohl být poškozen, kdyby se absolutně chránil zájem osoby při vyhlášení krizové situace.“ 16. Povinnosti občanů na úseku krizového řízení: - každý občan je odpovědný za předcházení, připravenost a zvládnutí krizových situací v rozsahu svých práv a povinností, - každý občan musí respektovat veřejný zájem při zvládání krizových situací. 17. Kritéria pro vyhlášení krizové situace: - běžná opatření a opatření havarijních či nouzových plánů (včetně opatření založených na hierarchické kumulaci zdrojů, výkonných složek a sil – IZS, či na vzájemné spolupráci obcí, obcí s rozšířenou působností a krajů) nejsou dostatečně účinná, - ke zvládnutí dopadů pohromy a pro její zvládnutí je třeba omezit práva osob, použít nadstandardní zdroje a složky i specifické právní nástroje. -
IX.3. Krizový štáb
Krizový štáb
Krizový štáb je pracovní orgán k řešení krizových situací. Zřizuje se podle § 9 odst. (1) písm. c) krizového zákona (tj. zákona č. 240/2000 Sb.). Hlavními úkoly krizového štábu na úrovni ministerstva jsou: - zabezpečení operativní koordinace, - sledování a vyhodnocení stavu, návrhů a realizace přijatých opatření k zamezení vzniku nebo řešení vzniklé krizové situace, - poskytování podpory činnosti orgánům krizového řízení, zejména územních správních úřadů a orgánů územní samosprávy. Jednotlivá ministerstva mají metodiky a jednací řády pro práci krizových štábů. Činnost krizového štábu (KŠ) při nouzovém zásobování vodou je na obr. 4. Na obrázku 4 jsou z důvodu přehlednosti použity následující zkratky : - KŠ - krizový štáb, - HM - hospodářská mobilizace, - SSHR - Státní správy hmotných rezerv (ústřední orgán státní správy).
65
Vláda ČR
Ústřední KŠ SSHR sklady
MZe ČR
KŠ MZe ČR
Materiál a technika s celostátní působností
Krajský úřad
KŠ kraje
Subjekty (HM) vodovodů a kanalizací Výrobci a dodavatelé balené pitné vody
Obec
KŠ obce
Subjekty (HM) vodovodů a kanalizací
Vodoprávní úřady
Obr. 4. Schéma činnosti a spolupráce krizového štábu při nouzovém zásobování vodou.
Pracoviště krizového řízení
Podklady pro krizové řízení shromažďují a zpracovávají permanentně pracoviště krizového řízení, které jsou útvary orgánů krizového řízení. Tím je zajištěno, že krizové štáby mají k dispozici aktuální data a jejich rozhodnutí jsou odpovídající situaci.
IX.4. Orgány krizového řízení v ČR Na základě platné legislativy jsou orgány krizového řízení na území České republiky znázorněny na obr. 5. Orgány krizového řízení spolupracují horizontálně i vertikálně.
66
Koncepční a koordinační orgány
Orgány krizového řízení
Vláda
⇔
Bezpečnostní rada státu
Pracovní orgány
Komise
⇔ Ústřední krizový ⇔ štáb
Ústřední nákazová komise Ústřední povodňová komise
Ministerstva a jiné správní úřady
⇔
Pracoviště krizového řízení
⇔ Krizový štáb
Česká národní banka
⇔
Pracoviště krizového řízení
⇔ Krizový štáb
Orgány kraje
⇔
Bezpečnostní rada kraje
⇔ Krizový štáb
resortu
ČNB
kraje
⇔
Krajská nákazová komise Povodňová komise uceleného povodí
Orgány obce
⇔
Bezpečnostní rada obce
⇔ Krizový štáb obce
⇔
Povodňová komise obce
Obr. 5. Přehled orgánů pro krizové řízení v ČR.
OTÁZKY: 1. Co zahrnuje implementace strategie? 2. Jaká opatření souvisí s implementací krizového řízení a nouzového plánování? 3. Jaký je předmět činnosti Výboru pro krizové řízení? 4. Co je povinností krizového štábu? 5. Vyjmenujte orgány krizového řízení odpovídající legislativě.
67
X.
Přístupy ve světě
PŘÍSTUPY VE SVĚTĚ
Dokument „CEP Handbook 2001. Civil Emergency Planning in the NATO/EAPC Countries. ISBN 91 7097 086 6. Svenska Tryckcentralen AB, Avesta 2001“ obsahuje popis oblastí, které zahrnuje civilní nouzové plánování v zemích EAPC (Member Countries of the Euro-Atlantic Partnership Council). Celkem jsou uvedeny údaje o 38 zemích a zkrácené údaje o 8 zemích. Z analýzy dokumentu vyplývají následující fakta: - civilní nouzové plánování (CNP) a krizové řízení jsou důležitá témata spolupráce, která probíhá v rámci mnoha mezinárodních organizací, - není stanoven rozdíl mezi CNP a krizovým řízením, - vyskytují se tři základní pojmy, a to „emergency“, „disaster“, „crisis“, - v mnoha zemích se CNP a krizové řízení a plánování překrývají, - pro ČR jsou uvedena nekvalifikovaná data. Albánie Cílem CNP je chránit stát a jeho obyvatele, tj. vláda považuje za důležité dále uvedené položky: - identifikace možných nouzových situací a stanovení příslušných preventivních opatření, - příprava různých plánů odezvy na různé druhy očekávaných pohrom, - provádění výcviku pro oblasti prevence krizí, připravenost a zásah a pro připravení všech nutných potřeb pro případ vzniku krize, - efektivní odezva na krizové situace a minimalizace jejich dopad ů na populaci a životní prostředí, - obnova všech základních služeb zaručujících bezpečné přežití lidí, - organizace včasného varování a zajištění informovanosti obyvatelstva v době nouze, - provádění výcviku občanů v sebeochraně a ve vzájemné výpomoci, - zajištění informovanosti obyvatel o nutných akcích při nouzových situacích. Organizační struktura je následující: - na ministerstvu vnitra je odbor pro CNP, - je vytvořena meziresortní komise pro CNP, která odpovídá za koordinaci úkolů. Civilní obranné plánování spadá do gesce ministerstva obrany. Rakousko Jsou používány pojmy „civilní ochrana“ a „civilní obrana“. Civilní ochrana je částí civilní obrany. Civilní obrana a obrana ekonomiky tvoří CNP. Organizační strukturu tvoří federální a provinční poplachová centra, Národní výbor pro koordinaci krizového řízení, který je poradním a koordinujícím orgánem. Cílem CNP je ochránit obyvatelstvo od všech možných hrozeb a katastrof. Civilní ochrana je souhrn všech preventivních opatření a činností, které zabezpečí přežití populace při krizové situaci. To zahrnuje: - ochranu proti pohromám, 68
opatření na vlastní ochranu, organizace zajišťující varování a poplach, budování krytů, povinnosti zdravotnických zařízení, povinnosti veterinárních zařízení, ochrana proti radioaktivnímu spadu. Právní předpisy pro nouzové plánování a rozhodování vychází z následujících principů: - využít běžnou administrativní hierarchickou strukturu a odpovědnosti, vyhnout se reorganizacím během stavu nouze a zajistit postupný návrat k normálnímu životu během fáze obnovy, - chovat se tak normálně jak je možné (tj. použít běžnou rutinu). Organizace složek CNP: - Federální ministerstvo vnitra – hasiči a zdravotníci jsou dobrovolníci kromě velkých měst; ve kterých jsou speciální výkonné jednotky pro stav nouze, - nejsou jednotky civilní ochrany. Azerbajdžán Úkoly CNP zajišťuje hierarchická struktura civilní obrany. Její úkoly a cíle jsou: - realizovat preventivní opatření s cílem předejít nouzovým situacím, - minimalizovat škody způsobené nouzovými situacemi, - eliminovat důsledky nouzových situací, - ochránit obyvatelstvo a majetek od dopadů nouzových situací, - informovat obyvatelstvo o hrozbách při nouzových situacích a o přiměřených opatřeních, které by v době nouzové situace měly být použity, - organizovat a poskytovat záchranné a další urgentní služby, - zajišťovat výcvik klíčových pracovníků státní administrativy, výkonných složek a populace v oblasti ochrany a odezvy na nouzové situace. Stát v oblasti civilní obrany formuluje a realizuje politiku, přijímá programy a plány opatření, určuje organizační strukturu civilní obrany a financuje ji a také vytváří finanční a materiálové zdroje pro krizové řízení. Bělorusko Státní systém pro prevenci a likvidaci nouzových situací zajiš ťuje ministerstvo pro nouzové situace a jeho složky. Úkoly státního systému prevence a likvidace nouzových situací: - vytvářet a realizovat právní a ekonomická pravidla na ochranu populace a území při nouzových situacích, - realizovat vědecké a technické programy, aby se předcházelo nouzovým situacím, - vytvářet finanční a materiálové rezervy na likvidaci nouzových situací, - zabezpečit proces výměny a šíření informací týkajících se ochrany obyvatelstva a území při nouzových situacích, -
69
připravit populaci na činnosti během nouzových situací, vést a kontrolovat ochranu obyvatelstva a území při nouzových situacích, - likvidovat nouzové situace, - realizovat opatření spojená se sociální ochranou obětí nouzových situací, - provádět humanitární činnosti, - realizovat práva a povinnosti obyvatelstva v oblasti ochrany při nouzových situacích, - mezinárodně spolupracovat v oblasti ochrany obyvatelstva a území při nouzových situacích. Speciálně připravené složky armády a prostředky a celá armáda může být použita při likvidaci nouzových situací. V platnosti jsou zákony upravující: - ochranu obyvatelstva a území při přírodních a technologických pohromách, - požární ochranu, - radiační bezpečnost obyvatelstva, - průmyslovou bezpečnost a rizikové průmyslové práce, - práce ministerstev při nouzových situacích, - služby záchranářů a statut záchranářů, - civilní obranu, - nouzových stav. Belgie Jsou rozlišovány dvě nouzové situace, a to: první, která má příčinu v národní krizi a druhá, která má příčinu v mezinárodní krizi. Do první kategorie patří těžké havárie, přírodní a průmyslové pohromy. Do druhé kategorie patří krize politicko vojenského charakteru. Cíle CNP v době krize nebo války jsou: - garantovat kontinuity vlády, - ochránit populaci, - ochránit sociálně ekonomický život, - vyhovět mezinárodním povinnostem, - splnit bilaterální závazky, - provést závazky v aliancích (NATO, EU, WEU, OSCE atd.). Za CNP odpovídá vláda a každý ministr odpovídá za určitou oblast. Při národních krizích pracuje speciální výbor ministrů, v jehož čele stojí ministr vnitra. Civilní obranné plánování je upraveno královským dekretem. Bulharsko Úkoly CNP plní civilní ochrana. Její cíle jsou: - ochraňovat civilní obyvatelstvo, zajišťovat dodávky, důležité veřejné služby a garantovat nepřerušení funkcí infrastruktury, - ustanovit, vycvičit, naplánovat a udržovat přijatelnou úroveň připravenosti výkonných složek a řídících orgánů, které budou realizovat nouzové řízení, 70 -
připravenosti výkonných složek a řídících orgánů, které budou realizovat nouzové řízení, - vycvičit a vzdělat civilisty v rámci středoškolského a vysokoškolského studia, - informovat komunity o potenciálních rizikách, hrozících nebo existujících pohromách a technologických haváriích, - připravit se a spolupracovat při mezinárodních mírových humanitárních operacích. Civilní ochrana prováděná v rámci CNP je řízena výborem ministrů. Přímou odpovědnost má ministr obrany a vedoucí civilní ochrany stanovený pro každý den. Systém civilní ochrany pracuje nepřetržitě (tj. je dosažitelný každých 24 hodin). Je zpracován národní plán na ochranu obyvatelstva v případě dopadu pohromy, který obsahuje krizové řízení, odezvu na pohromy a povinnosti a úkoly odpovědných úřadů. Legislativa kodifikuje: - zpracování, zabezpečení a potvrzení plánů na civilní ochranu, - organizování činnosti řídících orgánů a zdroje, - organizaci řízení pohrom a prevenci, - uvědomění populace, - opatření zdrojů pro výkonné složky a příslušné kapacity, - koordinační úsilí agentur. Civilní obranné plánování zajišťuje: - včasné varování v případě různých rizik, - radiační monitoring a kontrolu, - výměnu informací o radiačních a chemických rizikách, - včasné varování o pohromách a znečištěních podél Dunaje, - národní telemetrii pro přenos seismických informacích. Kanada Připravenost a odezva na nouzové stavy spočívá na těchto 4 principech: - každý Kanaďan ve funkci odpovídá také za nouzovou připravenost. V případě, že zásah přesahuje jeho možnosti, je kodifikován rozšiřující se systém odezvy, - přístup při všech ohroženích spočívá na optimalizaci zdrojů pro plánování a odezvu, je snaha vytvořit obecně použitelné scénáře zásahů, - systém nouzových plánů je založen na systému bloků, které lze dle potřeby spojovat do bloků větších, - nouzová připravenost a opatření jsou centrálně řízené. Organizační struktura CNP se skládá z vládního výboru, ministerstev a federální agentury. Nouzovou připravenost upravuje zvláštní zákon (Emergency Preparedness Act) z r. 1988, který kodifikuje následující odpovědnosti ministra pro nouzové plánování: - zlepšení civilní připravenosti, - vývoj koncepcí a programů, 71
zajištění připravenosti na provinční a lokální úrovni, poskytování vzdělání a výcviku, vylepšení uvědomění obyvatelstva, analýza a hodnocení rizik a vedení výzkumu v oblasti připravenosti, koordinace a inspekce nouzových plánů vládních institucí, rozvoj opatření, která zajistí kontinuitu práce vlády, monitorování a informování o civilních nouzových situacích, tvorba realizačních plánů a pomoc federální vlády. Předmětný zákon zahrnuje i opatření pro případ války. Pro každý typ nouze zákon upravuje: - definiční kritéria, která musí být zvážena v případě nouze na národní úrovni, - podstatné kroky a požadavky k tomu, aby státní stav nouze mohl být deklarován, - časový úsek, na který se deklarace vztahuje, - cíle, pro něž lze vyhlásit speciální nařízení a omezení, - konzultace, které musí doprovázet deklaraci, pozbytí její platnosti nebo její revokaci. Dánsko CNP má 2 části, a to civilní připravenost a připravenost na záchranu. Koordinuje ho státní agentura spadající pod ministerstvo vnitra. Cílem CNP je zajistit kontinuální funkčnost společnosti během krize nebo války. Ministři v rámci civilní připravenosti jsou odpovědní za zachování základních funkcí státu v oblasti, kterou spravují. Cílem civilního obranného plánování je vyhnout se válce. Estonsko CNP se skládá ze 2 částí, a to ze systému civilní ochrany, založeném na nouzové připravenosti a ze systému krizového řízení, založeném na základních principech krizového řízení Cíle systému civilní ochrany jsou: - definovat možné nouzové situace a stanovit opat ření, jak jim předcházet nebo jak minimalizovat jejich dopady, - vytvořit scénáře zásahů na možné nouzové situace, - připravit výkonné složky a zdroje nutné pro zvládnutí nouzových situací, - zvládnout krizové situace a minimalizovat jejich dopady na populaci a životní prostředí, - zajistit základní služby, které jsou důležité pro zachování lidských životů (přežití), - zajistit včasné varování a informovanost populace během nouzové situace, - zajistit výcvik v oblasti prevence krizí, připravenosti na krize a zvládnutí krizí, - informovat obyvatele, jak se chovat při nouzových situacích. -
72
Cílem sytému krizového řízení je zajistit činnost státní správy a garantovat veřejnou bezpečnost. Za CNP odpovídá ministr vnitra. Koordinační odbor pro CNP musí: - vytvářet politiku národního rozvoje a příslušné programy s ohledem na CNP, - shromáždit, vytřídit a analyzovat údaje o nouzových situacích a udělat návrhy na predikci a předcházení nouzovým situacím, - garantovat koordinaci a řízení při krizových situacích na národní úrovni, - podporovat a usnadňovat práci Národního krizového výboru, - koordinovat a vykonávat krizové řízení na národní a regionální úrovni, - vytvářet návrhy systémů komunikačních a včasného varování , - vytvářet standardy a normy, - vytvářet monitoring v rámci civilní ochrany, - vytvářet návrhy prostředků a pomůcek pro záchranáře, - koordinovat činnosti státní správy v oblasti odezvy na nouzovou situaci, - zajišťovat potřebný výcvik na státní a lokální úrovni, - zajistit spolupráci mezi výkonnými složkami, tj. hasiči, záchranáři a vojskem, - vytvořit plán vzdělávání v oblasti CNP, - koordinovat a organizovat práce na mezinárodní úrovni. Civilní obranné plánování koordinují ministr vnitra a ministr obrany. Specifickou legislativu tvoří zákon o připravenosti na nouze, zákon pro záchranáře, zákon o státních rezervách, nouzový zákon a státní nouzový zákon a několik vyhlášek k těmto zákonům. Finsko Za CNP odpovídá státní správa a jeho cílem je za všech situací ochránit obyvatele a stát. Systém národní obrany je založen na principu celkové obrany, který se skládá z vojenské obrany, civilní obrany, ekonomické obrany, obrany informací a z udržení veřejného pořádku a bezpečnosti. Civilní obranné plánování koordinuje ministr obrany. Francie CNP ve Francii má 3 úrovně (národní, oblastní a okresní) a je koordinováno ministrem vnitra, který k tomu má ředitelství pro civilní obranu a bezpečnost. Jeho hlavním úkolem je ochránit stát, obyvatele a majetek při dopadu škodlivých jevů všeho druhu. Civilní nouzové plány mají 4 složky: - obecná bezpečnost, - ochrana a záchrana životně důležitých zařízení, - záchrana populace, - uchování víry vůle veřejnosti vzdorovat agresi. V případě přírodních pohrom a technologických havárií se vojsko účastní zásahu. 73
zásahu. Gruzie Od r. 1996 je ministerstvo pro extrémní situace a civilní obranu, které odpovídá také za CNP. Úkolem CNP je eliminovat dopady pohrom a vyhnout se pohromám. Za koordinaci akcí odpovídá ministr vnitra. Německo Jednotlivé články státní správy mají úkoly specifikované pro CNP a pro civilní obranné plánování. Za nouzové řízení a plánování v době míru odpovídají spolkové země a za tzv. rozšířené nouzové plánování v době války odpovídá federace. Úkolem CNP je ochránit stát a jeho obyvatele, tj.: - na úrovni federace se zajišťuje zachování funkcí státu, civilní ochrana, dodávky zboží a služeb a podpora vojska, - každé ministerstvo má specifikované úkoly pro CNP a koordinaci zajišťuje ministr vnitra. Federální úřad pro civilní obranu podléhá ministerstvu vnitra. Speciálně právně je upravena: - ochrana populace včetně varování civilní populace, zdravotní péče, řízení pohrom, sebeochrany, ukrytí, ochrany kulturních hodnot a mezinárodních závazků, - připravenost na nouzové situace včetně zajištění energií a nafty, - civilní obrana včetně dodávek zboží a služeb, jejich přepravy, dodávek vody, pohonných hmot atd. Řecko CNP je pojímané jako civilní ochrana a zahrnuje prevenci, řízení a zvládání pohrom. Cílem civilní ochrany je zajistit ochranu populace, životního prostředí a majetku při dopadu přírodních a technologických pohrom což znamená: - realizovat opatření pro identifikaci přírodních a technologických pohrom a pro zmírnění jejich dopadů, - plánovat a vést zásahy na zvládnutí nouzových situací, které ohrožují obyvatelstvo, infrastrukturu, majetek a národní dědictví (bohatství) a zajistit obnovu po zvládnutí nouzových situací. Úkoly CNP plní celá státní správa a koordinaci zajišťuje ministr vnitra. Obranné plánování je prováděno podle modelu doporučeném NATO. Právní systém má 2 základní zákony pro předmětnou oblast, a to: zákon pro plánování civilní ochrany a kompetenční zákon. Tyto zákony upravují plánování prevenci, odezvu a obnovu v případě přírodních, technologických a dalších pohrom Maďarsko CNP zajišťují všechna ministerstva a koordinaci zajišťuje ministr vnitra. CNP se snaží vytvořit jednotný systém pokrývající všechny možné nouzové situace a vychází jak z národních, tak mezinárodních očekávání a pokrývá plánování, organizaci i logistickou podporu. Hlavní cíle CNP jsou: - ustavit požadavky, normy a ustanovení harmonizující s EU, 74
ustavit institucionální, organizační a personální podmínky pro realizaci jednotných kritérií pro ochranné činnosti, - připravit a spojitě cvičit experty, kteří zajišťují řízení úkolů, - vyvinout schopnost efektivní prevence a odezvy odpovídající zranitelnosti státu a minimalizovat dopady jevů, které se mohou vyskytnout, - vyvinout právní a technické podhoubí pro prevenci a ustavit systém iniciující účast ekonomiky, - nabídnout podporu při mezinárodních pohromách a spolupracovat s mezinárodními výkonnými složkami Sledované úkoly jsou: - spojitě monitorovat právní nástroje a podle potřeby je korigovat, - vytvořit logistickou základnu a jednotný systém nouzového plánování, - zajistit spojitou spolupráci a informovanost mezi orgány a organizacemi systému, - udržet spojitou spolupráci s mezinárodními orgány a organizacemi, které se zúčastní mezinárodní pomoci, - účastnit se na mezinárodních akcích obnovy, - účastnit se mezinárodních cvičení, pracovních setkání a seminářů, - sbírat zkušenosti o činnostech v oblasti ochrany a obnovy. Civilní obranné plánování řeší 3 oblasti, a to: - civilní podpora vojenských operací a dalších činností vojska, - spolupráce vojska při civilních nouzových situacích (jaderné havárie, povodně, dopravní kolaps, zajištění radiačního a chemického monitoringu, obnova území, zdravotnická pomoc p ři velkých pohromách (zemětřeseních), boj proti rozsáhlým epidemiím, humanitární pomoc v zahraničí, dodání expertů), - podpora mezinárodních mírových akcí (SFOR…). Právní systém má 2 zvláštní zákony, a to: - zákon o národní obraně, - zákon o směrování a organizaci řízení pohrom a o ochraně proti těžkým haváriím spojenými s rizikovými látkami. Většina požadavků spojených s prevencí a připraveností je součástí dalších zákonů. Island Organizace národní civilní obrany spadá do resortu ministerstva spravedlnosti. Speciální agentura odpovídá za civilní obranu a CNP. Úkoly civilní obrany jsou: - organizovat a implementovat taková preventivní opatření, aby se zabránilo škodám na populaci a majetku, které by mohly být způsobené vojenskými akcemi, přírodními nebo jinými typy pohrom, - poskytnout pomoc při z, pomáhat lidem během nouzové situace. Úkoly ekonomické připravenosti jsou: - zajistit zdroje pro přežití lidí, -
75
zajistit opatření pro fungování státu. Jsou sestavovány 2 typy nouzových plánů, a to obecné plány pro různé typy ohrožení a specifické plány pro vysoce pravděpodobné jevy (např. velká zemětřesení, pády letadla). Opatření na zvládnutí nouzového stavu upravuje zákon o civilní obraně je z r. 1962. Itálie Civilní ochrana náleží do systému civilní obrany. Jejím cílem je ochránit obyvatelstvo při pohromách. Cíl civilní obrany je zajistit připravenost země na zvládnutí přírodních a technologických pohrom včetně války. Dalšími cíly je ochrana ekonomiky, výroby a funkčnosti státu při krizových situacích. Cíle CNP jsou zajistit kontinuitu činnosti státní správy, dodržování zákonů, mobilizovat o koordinovat využití národních zdrojů (energie, pracovní síly, výrobní schopnost, jídlo a zemědělství, suroviny, telekomunikace aj.) a koordinovat činnosti civilní ochrany takové jako je systém vyrozumění, systém záchrany a zdravotnické služby, které redukují dopady pohrom. Systém civilní ochrany pracuje tak, aby ochránil životy, celistvost státu, zboží, budovy a životní prostředí před škodami nebo možnými škodami při přírodních a technologických pohromách. Civilní obranné plánování zajišťuje účast vojska na zvládnutí těžkých pohrom. Právní systém má 2 speciální zákony, a to: zákon o státní službě civilní ochrany a zákon stanovující koordinaci výkonných složek při zásazích. Kazachstán Cílem CNP je redukovat možné škody ve všech případech, které mohou vyvolat nouzi při dopadu škodlivých přírodních jevů a technologických havárií a ochránit obyvatelstvo v době míru i války. Za CNP odpovídá speciální úřad, který zajišťuje: - koordinaci činností v předmětné oblasti ve státní správě, - koordinaci norem, standardů a právních předpisů v předmětné oblasti, - vede složky civilní obrany při plnění úkolů všechny prevence, kontrolní činnosti a nouzového řízení, - řídí činnost státních expertů, - poskytuje informace během nouzové situace, - odpovídá za příslušnou část rozpočtu, ve které musí být nezbytné rezervy jídla, léků, potravin apod., - organizuje databázi, výcvik expertů a obyvatelstva, - řídí státní inspekce a provádí státní kontroly, - vydává licence jednotlivcům a organizacím odpovědným za záchranné práce a obnovu, - zajišťuje složky a mobilizační připravenost civilní obrany vojenské i nevojenské části, -
76
vydává instrukce pro prevenci a nouzové řízení pro ministerstva a další ústřední orgány, - sleduje a sbírá data o pohromách a zajišťuje jejich distribuci specialistům, - mobilizuje fyzické zdroje organizací, - vytváří normativy a právní předpisy, - vytváří plán civilní obrany a řídí celý systém civilní obrany, - zajišťuje mezinárodní spolupráci a humanitární akce. Civilní obranné plánování je zahrnuté pod civilní obranou. Zákony upravují: scénáře pohrom; civilní obranu; záchranné operace; požární bezpečnost; právní pravidla při extrémních situacích. Lotyšsko Systém CNP byl vybudován v r. 1998, odpovídá za něho šéf hasičů a záchranářů v rámci ministerstva vnitra. Úkoly CNP jsou: - poskytnout pomoc obětem, - redukovat ztráty, - zajistit ekonomickou situaci v rizikových situacích, - zajistit, aby státní instituce, ekonomika a obyvatelstvo byly připraveny na nouzové situace. Civilní obranné plánování se provádí v rámci zákona o obraně (mají specifickou složku – domobranu). Litevsko CNP je funkce státu. Má zajistit připravenost veřejné správy, národních ekonomických subjektů a populace na nouzové situace, které mohou vzniknout, tj. připravit opatření odezvy. Řízení CNP je zahrnuto pod ministerstvo obrany. Každý resort má specifikované úkoly v oblasti CNP. Ústřední orgány státní správy musí připravovat krizové plány. Právní systém obsahuje 3 specifické zákony, a to zákon o národní bezpečnosti, zákon o civilní ochraně a zákon o válce. Lucembursko Systém CNP byl vybudován po druhé světové válce. Za CNP odpovídají ministři a při krizi vláda určí vedoucího ministra pro konkrétní případ. Za civilní ochranu odpovídá ministr vnitra. Právní systém obsahuje specifické předpisy pro předmětnou oblast: - zákon o civilní ochraně (1976, změna 1990), - zákon o pohromách (1990), - vyhláška s instrukcemi pro případ války (1981), - vyhláška pro záchranáře (1995). Holandsko Za CNP odpovídají ministři dle oblasti působnosti. Za národní koordinační centrum odpovídá ministr vnitra. Civilní ochrana byla nahrazena organizací poskytující podporu při pohromách, která je specifickou organizací krizového řízení. Ministerstvo vnitra zajišťuje: -
77
legislativu, informační materiály, řízení a kontrolu a spolupráci, realizaci bezpečnosti, standardy, normy a materiál pro hasiče a záchranáře, - finanční zdroje, výcvik a komunikaci, - testování kvality systémů odezvy na nouzové stavy a specialisty, - veřejný pořádek a bezpečnost. Norsko CNP a civilní ochrana je součástí celkové obrany, která je založena na vojenské obraně a připravenosti civilistů. Odpovědnost za CNP a za krizové plánování mají jednotlivá ministerstva a koordinátorem je ministerstvo spravedlnosti. Cíle CNP jsou: - snížit zranitelnost infrastruktury a důležitého průmyslu, - minimalizovat škody vzniklé krizí nebo válkou a ochránit životy, zdraví a blaho populace, - zajistit nezbytné dodávky pro populaci i vojsko při krizi nebo válce, - účelně využít nouzovou připravenost v době míru. Zásady CNP jsou: - ve všech místech definovat pro relevantní ohrožení zranitelnosti a z nich plynoucí rizika a činnost, které musí zajistit vláda a její orgány, - pro celé území sestavit krizové plány založené na relevantních datech, které jsou dostatečně podrobné, - řízení zásahů, jichž se účastní více výkonných složek obvykle zajišťuje policie. Právní systém obsahuje následující specifické zákony, a to: o policii (1995), požární ochraně (1987), územním plánování (1985), záchranářích (1980), zajištění připravenosti na krize (1979), regionální koordinaci krizového plánování (1997), připravenosti na jaderné nebezpečí (1998). Polsko Cílem CNP je zajistit bezpečnost a blaho populace, tj.: - provádět prevenci proti pohromám a krizím a řídit zásahy, - zajistit základní funkce státní správy při pohromách, krizích a válce, - ochránit obyvatelstvo při pohromách, krizích a válce, - spolupracovat s armádou při pohromách, krizích a válce, - podporovat mírové operace, - koordinovat mezinárodní humanitární akce. Odpovědnost za CNP má vláda. Většina složek zajišťujících CNP spadá pod ministerstvo vnitra. Ministerstvo vnitra odpovídá za veřejný pořádek a ochranu obyvatelstva při nouzových situacích. Portugalsko Cíle CNP jsou ochrana obyvatel a zajištění chodu hospodářství, tj. zajištění: - činnosti vlády v každé situaci, - přežití národa, - podpory vojska, -
78
ochrany obyvatelstva, ochrany národního dědictví, a určení politiky všechny SCEPS (výbor NATO), a koordinace činnosti zástupců Portugalska v SCEPS. CNP koordinuje vláda, která má k tomu zřízený speciální výbor, který pracuje pod vedením ministra obrany. V právním systému jsou specifické zákony, tj. zákon o národní obraně, o strategické koncepci národní obrany, o statutu a činnosti speciálního výboru, o požadavcích civilistů a zákon o mobilizaci. Rumunsko Cíle CNP jsou: - varovat veřejnost v případě pohromy nebo vzdušného útoku, - ochránit obyvatelstvo před následky pohrom, masovým zničením konvenčními zbraněmi, - zajistit ochranu majetku a kulturních hodnot, - účastnit se na zmírnění dopadů od útoku nepřítele nebo dopadů pohrom, - odstranit nevybuchlou munici na území, - informovat obyvatelstvo, jak se má ochránit, - spolupracovat se složkami, které připravují národní hospodářství a území na obranu. Odpovědnost za CNP mají jednotlivá ministerstva a jejich koordinaci zajišťuje vládní výbor pro obranu, který vede premiér. Civilní obranné plánování zajišťuje ministerstvo obrany. V právním systému jsou specifické zákony, a to zákon o obraně proti pohromám (1995), o civilní ochraně (1996) a další. Rusko Státní systém pro řízení pohrom vše určuje a úkoly jsou specifikovány ve státním nouzovém plánu. Koordinaci zařizuje ministerstvo pro civilní obranu, nouzové situace a pro eliminaci dopadů přírodních pohrom (EMERCOM) od r. 1994. Jeho úkoly jsou: - navrhovat vládní politiku pro civilní ochranu, prevenci a odezvu p ři výskytu nouzových situací včetně jaderných pohrom a havárií, - zajišťovat a rozvíjet jednotný státní systém na prevenci nouzových situací a na jejich zvládnutí, - dohlížet na civilní ochranu a záchranné služby, - dohlížet na činnosti spojené s prevencí a zvládnutím nouzových situací, - dohlížet na činnosti ke zvládnutí rozsáhlých pohrom, havárií a krizových situací, - dohlížet na finanční zdroje, které vláda alokuje na zvládnutí nouzových situací, - organizovat výcvik pro zajištění připravenosti na nouzové situace u populace.
-
79
Úkoly státního systému pro řízení pohrom jsou: - zajistit státní expertízy, dozor a řízení pro ochranu obyvatelstva a území při nouzových situacích, - připravit a zajistit právní a ekonomická pravidla pro ochranu obyvatelstva a území při nouzových situacích, - realizovat účelově orientované vědecké a technické programy pro prevenci za nouzových situacích, - poskytovat složky a jmění pro prevenci a zvládnutí nouzových situací, - sbírat, zpracovávat, vyměňovat a rozšiřovat informace z oblasti ochrany obyvatelstva a území při nouzových situacích, - zajišťovat programy na uvědomění populace o činnostech při nouzových situacích, - předpovídat a hodnotit možné sociální a ekonomické dopady nouzových situací, - shromaždovat materiálové a finanční rezervy na zvládnutí nouzových situací, - provádět opatření na ochranu společnosti a humanitární akce, když obyvatelstvo trpí v důsledku nouzové situace, - mezinárodně spolupracovat na ochraně obyvatelstva při nouzových situacích. Odezvu na krize zajišťují speciální jednotky. Civilní obranné plánování zajišťuje EMERCOM. Právní systém osahuje specifické normy pro statut záchranných a zásahových jednotek (1995), ochranu obyvatelstva a území před dopady přírodních a technologických pohrom (1994) + cca další 100 vyhlášek. Slovensko Ministerstvo vnitra je odpovědné za civilní ochranu (zákon o civilní ochraně je z r. 1994). Úkoly CNP jsou zajistit: - organizaci, řízení a provedení zásahů, - organizaci varování a informování, - nezbytné dodávky a úkryty, - útočiště a evakuaci, - provedení radiačních a chemických měření, - organizaci a výcvik výkonných složek a výcvik obyvatelstva v sebeochraně a vzájemné pomoci, - hodnocení a umístění budov dle stavebních předpisů a sledování technických parametrů zařízení určených pro civilní ochranu, - podpora publikací, výzkumu a činností z oblasti civilní ochrany. Civilní obranné plánování zajišťuje armáda. Slovinsko Úkolem CNP je zajistit ochranu proti přírodním a jiným pohromám, tj.: - studium přírodních a dalších údajů spojených s pravděpodobností výskytu pohrom, - uvědomění a zajištění varování v případě bezprostředního nebezpečí,
80
realizace preventivních opatření proti dopadu a výskytu pohrom a na zmírnění jejich dopadů, - stanovení a provádění opatření na zajištění připravenosti, - realizace ochranných, záchranných a pomocných opatření v případě dopadu pohromy, - zabránění sekundárním dopadům a udržení základních životních podmínek v postiženém území, - účast na mezinárodních akcích poskytujících ochranu při dopadu přírodních a jiných pohrom. Odpovědnost za CNP má vláda a koordinaci zajišťuje ministerstvo obrany. Právní předpisy jsou zákon o ochraně proti přírodním a jiným pohromám, o protipožární prevenci, o hasičích a všechny zákony další, do kterých je zapracována ochrana proti dopadů pohrom. Španělsko Systém CNP se skládá z vládní komise pro krizového řízení, výboru pro CNP a z ministerstva pro civilní obranu. Civilní ochrana je definovaná jako fyzická ochrana obyvatelstva a majetku při výskytu rizik, veřejných kalamit nebo mimořádných katastrof, při kterých jsou ohroženy životy lidí. Cílem CNP je obstarání a mobilizace civilních zdrojů a služeb, aby se zajistila národní obrana (specifický význam mají obrana národa, ochrana obyvatel a ochrana specifických výrobních sektorů). Různé nouzové plány jsou vypracovávány na všech administrativních úrovních. Civilní obranné plánování zajišťuje ministerstvo vnitra. Právní systém obsahuje specifické zákony jako: zákon o spolupráci civilního a vojenského sektoru během nouzových situací (1976), o národní obraně (1980), o varování (1981) a zákon o civilní ochraně (1985). Švédsko Koncepce celkové obrany zahrnuje civilní a vojenskou obranu. Cíle CNP jsou: - ochránit obyvatelstvo, zajistit nezbytné dodávky, zabezpečit nejdůležitější veřejné služby a podpořit armádu v případě útoku na Švédsko nebo války v okolí, - provádět mezinárodní mírové a humanitární operace, - posilovat schopnost a celkovou připravenost čelit nouzovým situacím. Politickou odpovědnost za CNP má ministerstvo obrany. Úřad pro CNP byl ustanoven v r. 1986. Systém CNP je decentralizovaný. Zákon o zajištění nouzové připravenosti je z r. 1992. Švýcarsko Cílem CNP je ochrana civilního obyvatelstva a zajištění základních zdrojů. Jde především o prevenci. Systém civilní ochrany organizuje, buduje úkryty a poskytuje služby všechny ochrany obyvatelstva. Cílem je ochránit obyvatelstvo od dopadů katastrof, nouzových stavů a válečných konfliktů (všichni muži mezi 20 a 50 se musí účastnit služby v civilní ochraně). Armáda pomáhá civilním složkám při dopadu pohrom. Právní základ pro CNP je v ústavě. -
81
základ pro CNP je v ústavě. Tadžikistán CNP spadá pod ministerstvo pro nouzové situace a civilní obranu, které zajišťuje: - připravenost, výcvik a ochranu obyvatelstva, hospodářských subjektů a území státu, - návrhy státní politiky v oblasti civilní obrany a ochrany obyvatelstva, hospodářských subjektů a území před přírodními a technologickými pohromami a jejich dopady včetně prevence a zvládnutí pohrom, - zdravotnickou pomoc a preventivní opatření proti dopadu pohrom, - činnosti spojené s připraveností a ochranou obyvatelstva, hospodářských subjektů a území, - řízení záchranných prácí a obnovy v případě velkých pohrom, - organizaci vědeckých a technických programů v oblasti prevence a likvidace dopadů pohrom s cílem zajistit ochranu obyvatel, hospodářských subjektů a území, - připravenost výkonných složek civilní obrany, - vzdělávání populace, výcvik úředníků a výkonných složek, - systém vyrozumění a varování obyvatelstva, - právní nástroje, - příslušnou mezinárodní spolupráci, - kontrolu bezpečnosti průmyslových podniků. Základní zákon tvoří zákon o civilní obraně. Turecko Úkoly CNP jsou: - zajistit základní funkce státu v době krize a války, - podporovat vojsko během krize a války, - udržet společenský a hospodářský život v době krize a války, - ochránit obyvatelstvo při hrozbách a rizicích planoucích z krizí a války, - usnadnit obnovu po útoku, - podporovat politiku NATA/EAPC, - zajistit obnovu postižených území. Odpovědnost za CNP má vláda a výbor pro národní bezpečnost složený z vybraných ministrů. Za koordinaci CNP odpovídá ministerstvo obrany. K dispozici je řada právních předpisů. Ukrajina Za CNP (= systému civilní obrany) odpovídá ministerstvo pro nouzové situace a ochranu obyvatelstva. Úkoly civilní obrany jsou: - varovat populaci v případě technologické havárie a přijmout opatření ke snížení obětí a sekundárních dopadů, - vyrozumět populaci o hrozbách nebo jiných nouzových situacích a poskytovat spojitě informace, - ochránit obyvatele od důsledků havárií, pohrom, velkých požárů, destruktivního požití zbraní, 82
zajistit přežití obyvatel v případě havárií, pohrom nebo války, vytvořit systém analýzy, předpovědi, řízení, komunikace, vyrozumění, monitorování a připravenosti na zvládnutí pohromy, - vycvičit personál civilní obrany, její orgány a výkonné složky a zajistit vzdělání populace v oblasti sebeochrany a chování v případě nouzových situacích. Specifické právní předpisy jsou zákon o civilní obraně, zákon o ochraně životního prostředí, zákon o požární ochraně, zákon o radiační ochraně a zákon o nouzovém stavu. Velká Británie Za CNP odpovídá ministr vnitra. Integrované nouzové řízení má 5 plánovacích fází: - hodnocení – musí být provedeno znalou organizací a musí být odsouhlaseno manažery, - prevence – na základě hodnocení pravděpodobných ohrožení musí být přijata preventivní opatření, aby se snížila krutost jejich dopadu, - připravenost – plány (scénáře) odezvy musí být adekvátní k očekávanému dopadu ohrožení a musí zohlednit i neočekávané jevy. Scénáře se testují při cvičeních a zjištění při inspekcích cvičení se používají ke zdokonalení plánů. Potřebné prostředky a pomůcky pro zásah jsou uskladněny na vybraných místech, - odezva – první odezvu provádí výkonná složka, do jejíž resortu pohroma patří a v případě potřeby začíná pomáhat státní správa, - obnova – obsahuje činností, které vedou k rychlému návratu k normálnímu stavu. Vojsko v rámci civilního obranného plánování pomáhá obyvatelům a civilním orgánům při pohromách. Specifické právní předpisy jsou zákon o civilní obraně (1948), o civilní ochraně (1986) a zákon o spolupráci orgánů a složek při nouzových situacích (1993). USA Federální CNP určuje soubor funkcí, které začnou být naplňovány po vyhlášení nouzového stavu presidentem a které vytváří zdroje a prostředky k naplňování těchto funkcí. President ustanovil agenturu FEMA, na kterou delegoval odpovědnosti za koordinaci nouzového plánování, připravenost, zmírňování, výcvik na zvládnutí zásahu a za zajištění obnovy po zásahu. Hlavní úkoly CNP jsou: - koordinovat úsilí tak, aby se zmenšily ztráty na životech a majetku pomocí programů na zmírnění, připravenost, výcvik, zásah a odezvu pro relevantní ohrožení, - koordinovat plány na zachování základních funkcí federální vlády a koordinovat federální odezvu na velké teroristické akce, - zajistit všechny a funkční systém na zvládání ohrožení všeho druhu včetně výcviku a vzdělání, - koordinovat a plánovat rozmístění federálních agentur se zdroji, - konsolidovat programy zaměřené na prevenci a zmírnění dopadů potenciálních pohrom včetně řízení zátopových území, přepravy rizikových látek, bezpečnosti přehrad a připravenosti na dopad 83 zemětřesení, -
NATO
potenciálních pohrom včetně řízení zátopových území, přepravy rizikových látek, bezpečnosti přehrad a připravenosti na dopad zemětřesení, - koordinovat programy připravenosti mezi státní a místní správou, privátním sektorem a nevládními organizacemi včetně vnějších havarijních plánů pro stavy nouze v komerčních jaderných elektrárnách a vojenských chemických skladech, - podporovat protipožární prevenci a zajistit vzdělání obyvatelstva v této souvislosti. Federální plán odezvy (dále jen „FRP“) ukládá primární a sekundární odpovědnosti federálním organizacím v oblasti 12 pomocných funkcí nutných pro zvládnutí nouze (Emergency Support Functions). Tj., plán zajišťuje následující základní funkce: doprava, komunikace, veřejné služby a strojírenství, zdolání požáru, informovanost a plánování, péče o veřejnost, produkci surovin, zdravotnické služby, záchranné práce, rizikové látky, potraviny, energii. FRP uvádí organizační strukturu, která koordinuje zásahy, např. řízení dopadů teroristických útoků, dopadů radiologických emisí z jaderných elektráren a jiných zdrojů, dopadů ropných skvrn a úniků dalších rizikových materiálů. FEMA spravuje federální plán odezvy a příbuzné programy CNP, spolupracuje s národními vládami a zajišťuje pro ně specifické programy, výcvik a pomoc při dopadu velkých pohrom. Každý stát má státní plán odezvy. Národní garda na výzvu guvernéra státu pomáhá při zvládnutí pohrom. V případě, že dopady pohrom jsou nad síly státu, guvernér požádá presidenta o pomoc podle specifického federálního zákona. Civilní obranné plánování – národní garda pomáhá civilním složkám se zvládnutím dopadů pohrom, jestliže je to třeba. Ministerstvo obrany ve FRP přímo odpovídá za zajištění veřejných složek při dopadu pohromy. Podle zákona lze armádu použít v boji proti drogám, pro pomoc při pohromách, při bezpečnostních činnostech, v boji proti terorismu apod. V oblasti práva jsou: - státní zákony pro CNP, pro připravenost a krizové řízení, o pomoci při nouzové situaci (1950), - federální zákony - atomový zákon (1954), komunikační zákon (1934), odezva životního prostředí na rizikové látky (1980), spolupráce v lesnictví (1978), zajištění nezbytných dodávek (1950), redukce dopadů zemětřesení (1977), přeprava rizikových materiálů (1990), národní bezpečnost (1947), pojištění při záplavách (1968), ochrana proti záplavám (1973). Dokument „Generic Crisis Management Handbook. NATO. Dokument NATO/NACC/PfP(COEC)D(97)2. 1997 (B.A. Goetze)“ je dokument určený pro podporu při vytváření krizového řízení a postupů v partnerských zemích. Obsahuje údaje národní i údaje NATO. Cílem je podpořit spolupráci v krizovém řízení a posílit začlenění krizového řízení pod demokratickou kontrolu. Dokument nebyl schválen spojenci jako oficiální. Cíle krizového řízení v případech, že hrozbou jsou etnické konflikty, které se v současném mezinárodním světě jeví jako nejpravděpodobnější. Proto chce krizové řízení NATO: 84
které se v současném mezinárodním světě jeví jako nejpravděpodobnější. Proto chce krizové řízení NATO: - přispívat ke snížení napětí a tak provádět prevenci proti možné krizi, která by mohla ovlivnit bezpečnost národů, - řídit krize tak, aby se předešlo konfliktům, - zajistit civilní a vojenskou připravenost a připravit se na různé stupně krizí včetně schopnosti zastrašení, - řídit odezvu v případě válečného stavu, zabránit další eskalaci a donutit agresora ke skončení útoku. V rámci NATO se provádí prevence konfliktu pomocí řízené odezvy a připravenosti na zásah pro všechny úrovně krizí. Toto se označuje jako nový strategický koncept aliance z r. 1991. Krize je národní nebo mezinárodní situace, při které jsou ohroženy prioritní hodnoty, zájmy nebo cíle. Typy krizí: ekonomické, politické, vojenské, v životním prostředí, sociální aj. Většinou se jedná o smíšený typ krize. Činnosti náležící do krizového řízení: - monitoring situace, - podpora pro detekci krizí (metodologie hodnocení dat z monitoringu), - kontrola, tj. alternativní scénáře založené na národních zvyklostech a na základě toho sestavení prováděcích plánů (boj proti nesouhlasu, konfrontaci a konfliktu), - skončení konfliktu, to znamená realizace způsobů stabilizace situace po krizi založených na národních zvyklostech (v každé fázi či uzlovém bodě je třeba provádět hodnocení rizik), - výstavba míru, tj. sestavit harmonogramy přijatelných činností, které znamenají stabilizaci. Hlavní prvky procesu krizového řízení: - stupňování napětí, které zahrnuje fáze procesu jako mír, nesouhlas, konfrontace, konflikt, - odstranění napětí, které zahrnuje fáze procesu jako zásadní přestavba a stabilita. Úkoly krizového řízení při každém krizovém stavu: - hodnocení situace, tj. pochopení motivací hlavních účastníků krize, odhadnutí hlavních příčin krize a relevantních položek procesu, které vedou k nestabilitě + předání těchto dat krizovým manažerům (s tímto souvisí inteligentní sběr a zpracování informací, hodnocení, interpretace a zpracování informací, způsoby předání informací, posouzení hlavních účastníků, jejich cílů a strategií, vyhodnocení situace v širokých souvislostech se zaměřením určit potenciální nebezpečí), - stanovení národních cílů, tj. rozpoznat vhodné způsoby krizového řízení s ohledem na cíle státu a politické uspořádání, což znamená úkoly – určit, kdo bude postižen krizí; kdo bude do krize zahrnut; konzultace s třetími stranami; stanovení politických cílů a koordinace jejich dosažení s třetími stranami; určení pravidel angažovanosti (tj. např. podílu na konfliktu), 85
-
-
-
-
-
-
-
-
-
-
např. podílu na konfliktu), strategie činností, tj. sestavení politických či vojenských plánů na zabezpečení národních cílů. V tomto kroku je třeba provést srovnání s dalšími riziky, náklady a zisky. Kritéria pro hodnocení musí být velice hluboce podložena. To znamená úkoly jako – formulace alternativních strategií, stanovení kritérií pro rizika, náklady a zisky, filtraci alternativ, hluboké posouzení vybraných alternativ, vylepšení alternativ politickými faktory, prezentace cílů s cílem zajištění podpory pro krizové řízení, tj. úkoly jako – výběr informací pro presentaci, příprava presentací, příprava doporučení realizace, tj. naplánování činností složek politických, vojenských a nátlakových z oblasti životního prostředí ve spolupráci se spojenci, tj. úkoly jako – identifikace faktorů, které mohou realizovat nátlak (politický, vojenský, z oblasti infrastruktury, logistiky, zdravotníků, počasí aj.), stanovení sil, které realizují alternativu, plánování a přeprava sil, koordinace se spojenci a třetími stranami Termíny z oblasti krizového řízení: crisis – krize, tj. národní nebo mezinárodní situace, při které jsou ohroženy prioritní hodnoty, zájmy nebo cíle zúčastněných stran, crisis intensity – intenzita (velikost) krize, tj. výsledná úroveň násilí (síly), kterou krize vyvolá. Toto se pohybuje od úrovně bez násilí, přes střední stav až k válce, crisis life cycle – životní cyklus krizí, tj. časový rozvoj intenzity krize – začíná na úrovni stability, prochází fází růstu intenzity až k nové úrovni stability (obr. 1), crisis management – krizové řízení, tj. postupy a činnosti vedoucí ke zvládnutí krize (dostat krizi pod kontrolu krizových manažerů) a umožnění, aby se jistými činnostmi ovlivnil další průběh krize, crisis management activities – činnosti krizového řízení, tj. činnosti, které provádějí řídící pracovníci svými rozhodnutími během krize, crisis severity – vážnost dopadu krize nebo míra vážnosti krize, tj. míra postižení účastníků co se týče velikosti a bezprostřednosti hrozby pro prioritní hodnoty, zájmy a cíle, crisis states – krizové stavy, tj. relativní úrovně násilí během životního cyklu krize. Rozlišuje se 6 fází: mír, nesouhlas, konfrontace, (ozbrojený) konflikt, přestavba, nová stabilita, de-escalation phase – fáze snižování (odstranění) napětí, tj. období, ve kterém intenzita krize klesá, escalation phase – fáze stupňování napětí, tj. období, ve kterém intenzita krize roste, threat immediacy – bezprostřednost hrozby krize, tj. časová dimenze vážnosti dopadu krize (nebo míry vážnosti krize), což je velikost času, ve kterém je třeba přijmout rozhodnutí, threat size – velikost hrozby, tj. rozměr velikosti vážnosti dopadu krize (nebo míry vážnosti krize), což je rozsah hrozby pro cíle, zájmy a hodnoty účastníků. 86
Příklad pravidel pro národní krizové řízení se vztahuje na vnitřní krize velkého rozsahu, a to včetně přírodních pohrom, ale mnohé principy lze použít i v oblasti mezinárodní. Jsou uvedeny následující zásady: - úředníci státní správy si musí být vědomi, že krize mohou zasáhnout část oblasti, která spadá do jejich odpovědnosti, a proto musí být vyškoleni, jak se mají chovat, - pro očekávané krize (způsobené přírodními pohromami, pohromami vyvolanými člověkem, válkou) je třeba zpracovat plán krizové připravenosti (EPP – Emergency Preparedness Plan), - krize mohou být skutečně řízeny. Protože krize jsou nevyhnutelné (neodvratitelné), tak řízení s nimi musí počítat. Proto jako u každého jiného těžkého úkolu řízení, se opatření na zvládnutí krize přinejmenším plánují v tom smyslu, že se jisté postupy řízení předem připravují. Tyto se pak realizují, když se krize objeví. Krizové řízení je integrální část odpovědnosti každého řídícího pracovníka. Každé ministerstvo, odvětví či jiná část organizační struktury má vlastní roli v krizovém řízení, - nejde o to, zda libovolná organizace bude zatažena (zapletena) do krize, ale o to jak brzo a jak silně, - podle Oxfordského slovníku krize je okamžik nebezpečí nebo očekávání v politice, obchodu atd., - krize je, když situace je označena krizí v mediích, Parlamentem nebo silnými zájmovými skupinami, tj. krize nemusí znamenat vážné ohrožení lidských životů, ale zpochybnění veřejných zájmů, tradic, hodnot, bezpečnosti, záruk nebo celistvosti vlády, - krize se dále zjitřuje, jestliže i krátce dojde ke zmatku nebo ke ztrátě řízení a kontroly, - z hlediska komunikace se projevuje symbióza médií a zájmových skupin, avšak většina krizí vyvolaných elektronickými médii má krátké trvání, - během krizí dochází k pozastavení logického konceptu mezi rizikem a užitkem (výnosem), protože, kdyby se diskutovalo riziko, tak pro média i veřejnost by bylo přijatelné jen nulové riziko, - žádná krize není stejná, ale všechny z nich mají stejné charakteristiky: moment překvapení, nedostatek informací, které jsou nejvíce potřebné, jevy překonávající odpovědnost organizací, stupňující se tok jevů, ztráta kontroly, ohrožení důležitých zájmů, intenzivní zkoumání z vnějšku, rozvoj pocitu obklíčení, panika, narušení pravidelných rozhodovacích procesů, posun zájmu manažerů ke krátkodobému plánování, rozhodování a činnostem, - klíčové otázky, které při vzniku krizí vznášejí média jsou: kdo je vinen; kdy organizace objevila problém a proč neudělala něco proti vzniku krize a co je proti krizi děláno nyní; jak mohou být ochráněny zájmy, které jsou v sázce, - účinné krizové řízení závisí ve velkém měřítku na efektivní komunikaci, jak uvnitř organizace, tak s vnějšími zájmovými skupinami. Počáteční přístup ke krizi často určuje, zda krize trvá týdny nebo roky, 87
-
-
-
-
-
-
-
nebo roky, během krize, zvláště v prvních fázích dochází k přirozenému odporu v organizaci zapletené do krize. Toto se jitří dojmem, že dopady překonávají odezvu. Obvyklé argumenty pro zachování klidu během tohoto kritického stádia jsou: potřeba shromáždit více faktů; vyhnout se srážkám; očekávat správné lidi (odborníky na zvládnutí); zvážení právních následků; ochrana profesního image; záruka důležitých zájmů nebo důležitých institucí nebo průmyslu; neznalost řešení problému, všeobecná doporučení pro komunikaci s veřejností s cílem vyhnout se problémům: přitáhnout zájem postižené části veřejnosti; iniciace kontaktu s médii nebo odezva na média; řízené stupňování zájmu a vyhnutí se zmatkům; zajištění provedení činností; poskytnutí správných instrukcí ve správném čase postiženým osobám o tom, co mají dělat, krize může být skutečně řízena jen tehdy, když organizace či stát jsou připraveni na nejhorší, krizové řízení by mělo být chápáno jako jeden prvek celkového řízení, který zahrnuje řízení před krizí (pre-crisis management), tj. řízení během normálního stavu, řízení během krize a řízení po krizi (returnto-normal management), postupy krizového řízení zahrnují: obecně použitelný plán pro nepředvídanou událost (contingency plan), tj. jaká rozhodnutí jsou dělána a kým, včetně postupů pro organizaci týmu pro krizové řízení; spouštěcí pokyn; systém vyrozumění a zpětného potvrzení vyrozumění pro první komunikaci; plán na informování veřejnosti včetně doporučení, jak si ochrání zdraví a bezpečnost, adekvátní monitoring veřejnosti a životního prostředí (zde jsou jisté možnosti pro předvídání krizí), postupy na kontrolu plánů, výcvik manažerů, veřejnosti, mluvčích apod. co musí být připraveno na nejhorší: řídící tým pro případ dopadu krize, který nenahrazuje potřebu krizových činností před a po krizi. Vše musí být předem připraveno. Identifikace krize a monitoring s funkčním systémem včasného varování jsou podstatné pro stát / organizaci pro úspěšné řízení krize mluvčí organizace, který podává informace během krize (může mít i pomocníky) odborná úroveň vyjadřování mluvčího během krize je důležitá. Když je příliš vysoká, tak všichni ztrácí možnost uchýlit se do nouzové pozice. Mluvčí musí mít kredit a v případě potřeby musí mluvit plynně a dvojjazyčně vyvíjet iniciativu: nebát se uvádět dobré i špatné zprávy, přiznat, že všechny otázky nejsou ještě zodpovězeny, v prvních hodinách krize nevysvětlovat, neobviňovat a nemluvit o kompenzacích, 88
-
-
-
-
kompenzacích, mluvit pravdu a uvádět, že situace se monitoruje a hledá se vhodné řešení, oznámit médiím, že budou dostávat informace pravidelně v čase a na místě, které určíte, neprovádějte žádný výčet zpoždění činnosti při naději, že krize bude ustupovat, zajistěte seznam a scénář zajištění kontaktů, nezpanikařte, tj.: hodnoťte podstatu krize (proč vznikla, kdo to označil za krizi, kdy to bylo poprvé identifikováno jako krize), prověřte informace, které jste dostali a odkud jsou, zjistěte klíčové publikum a zaměřte na něho pozornost, vyhýbejte se vyjádřením o okamžitém a ultimativním řešení krize, provádějte činnosti vedoucí k zabránění stupňování krize (provádět činnosti bez zpoždění, nedělat nic, co přináší další problémy apod.), vyhodnotit situaci z více než jednoho pohledu (aby se zabránilo tomu, že vznikne pocit, že situace je horší než ve skutečnosti je; aby se dal prostor výzkumu), identifikovat a podpořil síly, které mohou pomoci krizi řešit, krize není údobí, kdy se brání politika a vyřizují účty, to musí počkat po krizi, když se začne krize zmírňovat, je třeba věnovat úsilí přechodu do běžného stavu, protože při podcenění by mohlo dojít k novému nárůstu krize, když je krize zažehnána, tak je důležité poučit se z chyb a podle toho upravit řízení, procedury a způsoby komunikace, shrnutí poznatků, protože krize jsou nevyhnutelné, je třeba provést takto: udělat plán na řízení krizí (CMP – Crisis Management Plan), být připraven na nejhorší (monitorovat, hodnotit, prověřovat CMP, zajišťovat výcvik), vyvíjet iniciativu (založit celistvost, renovovat, řídit a kontrolovat, připravovat mluvčího na krizi, informovat média, nezpožďovat činnost), udělat seznam kontaktů, nezpanikařit (kdo řekl, že je krize; nevěřit všemu, co se slyší; zaměřit se na klíčovou skupinu lidí; nedělat unáhlená a ultimativní rozhodnutí) zabránit stupňování krize, hodnotit situaci z více než jednoho pohledu, podpořit a informovat potenciální pomocníky, během krize se zabývat pouze krizí, tj. nedělat nic jiného, postupně přejít ze scénáře řízení během krize na normální způsob řízení,
89
poučit se z chyb před a během krize. Příklad systému a koordinace vládního výboru pro krizové řízení zahrnuje: - každá vláda musí vybudovat organizační strukturu a zásady na řešení krizí, - premiér ustanovuje speciální výbor z ministrů a popř. speciální výbor odborníků, kteří zajišťují odbornou podporu kabinetu, - hierarchie výborů – 1. premiér, ministr věcně spojený s jevem vyvolávajícím nouzi; 2. náměstci ministrů; 3. krizový koordinační výbor ze zástupců národních institucí se sekretariátem, který zařizuje koordinaci činností; 4. specializované odborné výbory, které zajišťují odbornou podporu. Specializované odborné výbory zahrnují: výbor pro zajištění zahraničních věcí; výbor pro zajištění komunikace; výbor pro zajištění právních aspektů spojených s aktivitami na zvládnutí krize; výbor pro zajištění připravenosti koordinace (monitorování a poradenství spojené s připraveností na stav nouze); výbor pro zajištění vnitřní bezpečnosti (monitoring a protiopatření); výbor pro zajištění národní obrany; další výbory pro zajištění koordinace průmyslu, energetiky, lidských zdrojů a financí, - úspěšná koordinace libovolné národní odezvy závisí na velikosti rozsahu krize, na kompletnosti informací a na jejich včasném dodávání, - tok informací je zajištěn přímou zpětnou vazbou mezi orgány na řízení krizí a nebo pomocí situačních zpráv, které jsou pravidelně (např. denně) rozesílány, - pro každou situaci, která bude vyžadovat nastartování specifických funkcí (činností) musí být příslušný odbor připraven a vycvičen a tam, kde je to nutné musí být právně připravena opatření, aby odbor mohl jít za hranici působnosti, - musí být zajištěno, aby bylo možno nastartovat specifické funkce pro stav nouze bez varování v každé době, kdy to situace vyžaduje, což znamená, že stále musí pracovat koordinační centra, - musí být zajištěno spojení mezi odbory, které zajišťují zvládnutí krizí, - na řízení účinné odezvy na stav nouze nebo na krizi se bude podílet více organizací, které musí být relevantně a včasně informovány a koordinovány, - je nutno stanovit předpisy pro vynakládání prostředků během stavu nouze, - specifické role mají v krizovém řízení ministerstvo vnitra, ministerstvo zahraničních věcí a ministerstvo obrany. Opatření krizového řízení jsou: - aby se mohlo při krizi odpovědět (zasáhnout) rychle a účinně, je přirozené, že jsou předem odsouhlasená opatření politická, diplomatická, civilní, ekonomická a vojenská, která mohou být aplikována individuálně nebo jako soubor. Je přirozené, že se aplikují jen adekvátní opatření, - NATO rozděluje opatření do následujících skupin: soupis preventivních opatření (an inventory of preventive measures); katalog vojenských alternativ odezvy (a catalogue of military response 90 options); preventivní (bezpečnostní) systém (a precautionary všechny); operační plány (operations plans); pravidla pro střetnutí či konflikt (rules of engagement), -
preventivních opatření (an inventory of preventive measures); katalog vojenských alternativ odezvy (a catalogue of military response options); preventivní (bezpečnostní) systém (a precautionary všechny); operační plány (operations plans); pravidla pro střetnutí či konflikt (rules of engagement), - soupis preventivních opatření obsahuje seznam preventivních opatření v oblasti diplomatické, ekonomické, vojenské a bezpečnostní – viz. dokument NACC/PfP(COEC)D(96)1, - katalog vojenských alternativ odezvy obsahuje opat ření, která doplňují seznam preventivních opatření (viz. výše). Preventivní (bezpečnostní) systém NATO (NPS) byl založen v r. 1992 je zaměřen k tomu, aby výše zmíněná opatření byla provázaná a aby se zajistila připravenost na zvládnutí zásahů v oblasti civilní i vojenské a na zajištění mírových operací, tj.: - cíle tohoto systému jsou: zajistit bdělost, připravenost a pohotovost v době rostoucího napětí; přispět k zastrašení; poskytnout flexibilní systém, který zajistí odezvu (zásah); podporovat ukázněný přechod přes krizi; podporovat návrat do stavu menší pohotovosti nebo do mírových podmínek; podporovat přežití sil v době náhlého útoku, - systém se skládá ze tří prvků, a to: preventivní opatření, opatření proti překvapení, opatření proti agresi, - rozhodování je prováděno na základě konsensu. Jsou pravidelné konzultace. Akce se koordinují a na akcích se spolupracuje, - akceschopnost systému je udržována pravidelnými cvi čeními, která provádějí jak jednotlivé země, tak skupiny zemí. Cvičení krizového řízení jsou prováděna s cílem udržet a vylepšit znalosti a schopnosti personálu, řídících složek a agentur v předmětné oblasti. Pojmem LIVEX jsou označena cvičení, kterých se účastní bojové složky. Proces zajištění cvičení se skládá z následujících položek: programování, plánování, provedení, vyhodnocení, podání zprávy. Situační centrum (SITCEN), založené v r. 1968, je odpovědné za mnoho důležitých úkolů. Tvoří permanentní kontaktní místo, provádí monitoring a je jádrem pro krizové řízení. Zajišťuje sběr, třídění, hodnocení, interpretování, skladování a uchovávání dat, komunikační úkoly a spolupráci s médii. Evropská unie
Analýza dokumentu „Vade-mecum of Civil Protection in the European Union. European Commission, Brussels 1999, 133p.“ ukazuje, že cílem příručky je podat obecný přehled opatření, která se provádějí jak v členských zemích, tak na úrovni EU v oblasti pohrom. Jsou uvedena úřední pracoviště v oblasti civilní ochrany na národní, regionální a lokální úrovni, zvláště pak pracoviště v oblasti připravenosti na stav nouze (emergency), dobrovolné a nevládní organizace, významní pracovníci veřejnosti. Dále jsou uvedeny popisy pohrom, plány na zvládnutí předvídatelných pohrom a organizace zásahů. V knize nejsou zváženy oblast řízení jaderných havárií a řízení havárií spojených se znečištěním moří.
91
Spolupráce v civilní ochraně na úrovni EU probíhá od r. 1985. V letech 1985 – 1994 bylo přijato 6 rezolucí, které založily nástroje jako připravenost v civilní ochraně a odezvu na pohromu v čase jejího dopadu. Tyto položky byly doplněny do smlouvy o EU. Cílem spolupráce v oblasti civilní ochrany v oblasti EU je zajistit lepší ochranu lidí, životního prostředí a majetku v případě přírodních a technologických pohrom. Tj.: - podporovat a doplňovat snahy v oblasti prevence pohrom, připravenosti pracovníků odpovědných za civilní ochranu a pracovníků provádějících zásah, - přispívat k informovanosti veřejnosti pro zajištění sebeochrany obyvatel Evropy, - vytvořit rámec pro účinnou a rychlou spolupráci mezi národními službami pro civilní ochranu v případě potřeby, - zvýšit součinnost činností prováděných na národní úrovni v oblasti civilní ochrany v kontextu spolupráce s kandidátskými zeměmi. Země EU jsou pravidelně postihovány velkými pohromami (zemětřesení, záplavy, sesuvy, požáry lesů v Jižní Evropě, stavy nouze v životním prostředí aj. Spolupráce v rámci EU je organizována takto: hlavní projekty, dílčí specifické projekty, výcvik, simulovaná cvičení, operační nástroje a skutečná pomoc. Velký důraz je kladen jak na prevenci, tak na informovanost veřejnosti. Projekty zajišťují: výměnu expertů; prevenci pohrom; krizové řízení; medicínu pohrom (katastrof); informace pro veřejnost. Projekty v oblasti prevence pohrom jsou soustředěny na nejlepší využití metodik hodnocení rizik, na prevenci záplav a zmírnění jejich dopadů, na snížení rizik požárů. Projekty z oblasti krizového řízení jsou zaměřeny na řízení krizových situací vyvolaných přírodními a technologickými pohromami (včasná identifikace vývoje stavu nouze do krize; poskytování doporu čení pro optimalizaci informovanosti a varování veřejnosti; komunikace během krizí). Dílčí specifické projekty jsou zaměřeny na: nepředvídané znečištění vody; včasné varování při záplavách; civilní ochrana v městských částech; havárie trajektů převážejících cestující; psychologická podpora. V rámci jednotlivých projektů jsou od r. 1991 organizovány pracovní semináře, na kterých se provádí výcvik ve specifických oblastech, např. požár lesa; havárie s chemikáliemi; krizové řízení; komunikace při krizových situacích; zemětřesení; vzdělání; informování a uvědomění populace; výcvik v krizovém řízení a prevence pohrom. V rámci EU se uvažují následující pohromy za jevy, které v členských státech mohou způsobit rizika: - přírodní pohromy: laviny; protrhnutí hrází přehrad; sucho, teplé, vlhké a přesluněné dny; zemětřesení; záplavy; požáry lesa; sesuvy; přílivové vlny; tornáda; sopečné erupce, - aspekty technologických pohrom důležité z hlediska civilní ochrany: chemické a průmyslové havárie; přeprava a uchovávání chemikálií; dopravní havárie; jaderné nouzové stavy, 92
dopravní havárie; jaderné nouzové stavy, - aspekty pohrom důležitých z hlediska životního prostředí. Charakteristiky hlavních pohrom jsou četnost, velikost, podstata, místo výskytu, dynamika rozvoje, schopnost ničit. V knize je uveden seznam pohrom v jednotlivých členských zemích od r. 1950. Metodika plánování pro stav nouze má následující cíle: ochránit a zabezpečit lidi a majetek, lidské zdraví a životní prostředí. Pro předvídatelné pohromy se zpracovává plán pro stav nouze, který má 3 fáze: - fáze pro období nouze, - fáze, kdy se provádí zásah, - fáze rekonstrukce. Obsahuje úkoly pro: civilní ochranu; policii; hasiče; červený kříž; služby pro životní prostředí; meteorologickou službu; národní plánovací úřad; veřejné služby a stavební podniky; veřejné služby (elektřina, voda, plyn, sanita); potravinářství a zemědělství; obchod a průmysl; finance; telekomunikace; dopravu; vzdělání a informování; záchranu a obnovu; zdravotnictví; vojsko aj. Výbor pro národní koordinaci má následující úkoly: - během dopadu pohromy: zřídit centrum pro záchranné operace; zřídit a udržovat kontakt se zástupci mezinárodních organizací (multilaterální smlouvy); koordinovat pomoc a záchranné operace pro všechny lidi a privátní organizace na všech administrativních úrovních; přesunout dostupné zdroje pro stav nouze do postižených území; ověřit, řídit a kontrolovat využití dopravních prostředků a komunikací; koordinovat rozšiřování informací o pohromě, - po pohromě: realizovat programy na obnovu; vyhodnotit účinnost záchranných operací; uchovat záznamy o činnostech během pohromy a zpracovat zprávy pro kompetentní organizace a veřejnost; zajistit, aby poučení ze zvládání pohromy bylo zahrnuto do budoucích národních rozvojových plánů. Typy plánů pro stav nouze jsou: plány vztahující se na obecná ohrožení; plány vztahující se na specifická ohrožení. Obvykle se na všech administrativních úrovních zpracovává plán vztahující se na obecná ohrožení a tento je doplněn specifickými plány, které se týkají relevantních ohrožení v daném území. V plánu pro stav nouze (EOP – Emergency Operational Plan) musí být: přesný popis území nebo regionu a jeho infrastruktury; nejdůležitější indikátory nebezpečí; dostupné zdroje (specializované týmy záchranářů; experti; speciální zařízení; dodávky potravin); plány činností záchranářů a přiměřená organizace záchranných akcí; organizace odpovědností). K tomu se obvykle přikládá harmonogram odpovědností při a po dopadu pohromy a seznam opatření, která se použijí ve specifických stavech nouze a seznam institucí, které musí být o tom informovány nebo to schválit. Národní organizace pro civilní ochranu v EU jsou následující: Rakousko
93
Civilní ochrana je definovaná jako soubor preventivních opat ření a činností, které umožňují obyvatelstvu přežít při libovolném typu krizové situace. Zahrnuje preventivní činnost všechny přírodním nebo technickým haváriím, haváriím v technickém průmyslu, haváriím při přepravě rizikových látek nebo jaderným haváriím. Civilní ochrana znamená zajištění bezpečnosti obyvatel pomocí předběžných opatření, která provádí státní správa, pomocné organizace a jednotliví občané. Civilní ochrana se dělí do 3 oblastí: - předběžná opatření prováděná státní správou, - předběžná opatření prováděná pomocnými a záchrannými organizacemi, - předběžná opatření prováděná jednotlivými občany v rámci sebeochrany. Jsou vybudovány informační a komunikační systémy a varovací systémy. Není výkonná složka pro civilní ochranu. Podle platné koncepce civilní ochrany je realizace civilní ochrany založena na spolupráci složek jako jsou hasiči, zdravotníci, horská služba (většinou vysoce vzdělaní a vycvičení dobrovolníci), policie aj. Svoji roli má i armáda. Koordinaci a informovanost v oblasti řízení pohrom zajišťuje spolkové ministerstvo vnitra. V čele krizového řízení stojí Národní rada pro krizové řízení při federálním kancléřství. Belgie Cílem civilní ochrany je pomoci jednotlivcům a ochránit majetek v době kalamit, katastrof a pohrom. Ministr vnitra a sekretář pro státní bezpečnost prostřednictvím Generálního ředitelství pro civilní ochranu (které je součástí ministerstva vnitra) organizují prostředky a opatření pro civilní ochranu národa, koordinují přípravu a realizaci opatření a jsou odpovědní za sestavení plánů pro stavy nouze a za poskytnutí příslušných informací veřejnosti. Od r. 1988 je v nepřetržitém provozu národní koordinační a krizové centrum (náleží pod ministerstvo vnitra), které odpovídá za sběr dat o haváriích, informování ministra vnitra a sekretáře pro státní bezpečnost a popř. dalších. Dánsko Podle zákona o připravenosti je hlavním úkolem připravenosti předcházet, redukovat a nahradit škody způsobené na lidech, majetku a životním prostředí haváriemi a pohromami včetně války nebo bezprostředního nebezpečí války. Zásahy provádí hasiči, obecní složky civilní obrany a při velkých pohromách národní záchranné sbory. Řízení pohrom zajišťuje ministerstvo vnitra a agentura pro nouzové řízení a přes přenesenou působnost složky státní správy. Agentura zajišťuje výcvik zaměstnanců i dobrovolníků ve spolupráci s vědeckými a výzkumnými institucemi a vysokými školami. Německo Při dopadu civilní pohromy v době míru je pomoc organizovaná příslušnou spolkovou zemí a při válečném konfliktu spadá ochrana civilistů pod federální vládu, tj. federální vláda doplňuje civilní ochranu zajišťovanou jednotlivými zeměmi. 94
civilistů pod federální vládu, tj. federální vláda doplňuje civilní ochranu zajišťovanou jednotlivými zeměmi. Hlavní instituce, které poskytují pomoc při dopadu pohrom jsou hasiči (profesionální a dobrovolní), kteří odpovídají za ochranu proti požárům, technickou pomoc a některé přidružené služby (např. zdravotnické). Výcviková centra mají jednotlivé země a i federál. Federální vláda doplňuje zdroje zemí v oblasti ochrany proti požárům, zdraví a prosperity a národní bezpečnosti financováním vybavení, osobních prostředků a financováním výcviku (tzv. THW). Koordinaci civilní ochrany zajišťuje koordinační skupina na federálním ministerstvu vnitra. Španělsko Civilní ochranu kodifikuje zákon z r. 1985. Je organizována podle hierarchie státní správy, jejíž úrovně mají v této oblasti jistou autonomii a musí zpracovávat plán civilní ochrany. Základem civilní ochrany jsou tzv. základní standardy , které ustanovují řízení a koordinaci a použití pojmu „v národním zájmu“, který může použít ministr spravedlnosti a vnitra. V praxi jsou používány 2 typy plánů, a to územní a speciální. Druhý typ je soubor specifických plánů, které doplňují obecný plán první. Specifické plány jsou sestaveny pro existující rizika a jsou jednotně metodicky zpracovány. Vztahují se k jaderné energetice, válečnému stavu, záplavám, zemětřesením, chemickým znečištěním, přepravě rizikových látek, lesním požárům a k sopečné činnosti Generální ředitelství pro civilní ochranu na ministerstvu spravedlnosti a vnitra má cca 500 pracovníků, kteří jsou v centru a provinciích. Finsko Civilní ochrana zahrnuje hašení požárů a operace v případě nouze, prevenci požárů a havárií, záchranné služby a civilní obranu a vytváří specifickou právní jednotku. Koordinátorem civilní obrany je odbor pro záchranu na ministerstva vnitra a v přenesené působnosti složky státní správy. Integrovaný záchranný systém zahrnuje policii, pohraničníky, obranné složky, zdravotníky, úřad pro letectví, úřad pro radiační bezpečnost aj. Hasičské sbory zajišťují likvidaci požárů, záchranu lidí, převoz pacientů, prevenci škod na životním prostředí a záchranné operace na kontinentálních vodních plochách. Civilní úřady státní správy odpovídají za civilní obranu, která musí mít plán na ochranu obyvatelstva a na zabezpe čení majetku. Za normálních podmínek za zásah odpovídají záchranné týmy, které jsou v případě nouze doplněny sbory s výcvikem v civilní obraně. Civilní obrana v době míru odpovídá za výstavbu úkrytů před bombami, za udržování varovacích systémů a speciálních zařízení, za výcvik, informovanost a zhotovení příslušných plánů (scénářů odezvy). Francie Na základě zákona z r. 1987 Ředitelství veřejné bezpečnosti (DSC) zajišťuje ochranu lidí, majetku a životního prostředí, předcházení rizikům plynoucím z havárií, pohrom nebo katastrof všeho druhu. Řídí národní službu v případě nouze, přispívá k prevenci přírodních a technologických havárií, vydává příslušné příručky pro výcvik složek a zajišťuje 95 mezinárodní rozměr veřejné bezpečnosti.
plynoucím z havárií, pohrom nebo katastrof všeho druhu. Řídí národní službu v případě nouze, přispívá k prevenci přírodních a technologických havárií, vydává příslušné příručky pro výcvik složek a zajišťuje mezinárodní rozměr veřejné bezpečnosti. DSC patří pod ministerstvo vnitra, zajišťuje monitoring stavů nouze doma i v zahraničí a odpovídá za informování ministra vnitra a dalších státních úřadů v případě potřeby. Veřejnou bezpečnost, chápanou spíše jako bezpečnost veřejnosti ve všech běžně zvažovaných aspektech, zajišťuje celá státní správa. Plány na záchranu jsou zpracovávány na všech úrovních státní administrativy. V době krize jsou v činnosti krizové štáby. Řecko Koordinaci akcí při dopadu velkých pohrom zajišťuje Meziministerská komise a jí podřízený Generální sekretariát pro civilní ochranu, který patří pod ministerstvo vnitra. V případě potřeby si Generální sekretariát vytváří vědecký tým, který zajišťuje odbornou podporu a který. Tým se skládá ze seismologů, meteorologů, geologů, stavařů aj. a z expertů, kteří znají oblast řízení pohrom. Každé ministerstvo vytváří plány pro typy pohrom, které spadají do jeho kompetence. Tyto plány obsahují jak zajišťování prevence, tak provádění zásahu. Irsko Cle civilní ochrany nebo nouzového plánování jsou realizovat opatření na identifikaci a zmírnění přírodních a technologických ohrožení, naplánovat, odpovědět na dopad a provést obnovu po hlavních škodlivých jevech, které vyvolávají stav nouze, které hrozí lidem, infrastruktuře, životnímu prostředí a majetku. Nouzové řízení je chápáno jako celistvá funkce všech podpůrných agentur a úřadů. Plány a strategie na zvládnutí dopadů všech hlavních škodlivých jevů, které vyvolávají stav nouze se zhotovují na všech administrativních úrovních. Nástiny obecných plánů pro stav nouze jsou identické, zvláště v oblasti rozmístění funkcí a odpovědností různých služeb, komunikace, harmonogramů aj. Specifické plány jsou připraveny pro jednotlivé typy pohrom, které jsou reálně možné. Koordinaci opatření zajišťuje vládní výbor přes ministerstva a státní správu. Itálie Civilní obrana je organizovaná a koordinovaná v rámci státní správy a ve spolupráci s vědeckou komunitou, privátními institucemi a organizacemi, dobrovolnými organizacemi a profesními asociacemi. Řízení civilní ochrany patří pod premiéra nebo státního sekretáře. Speciální programy se soustřeďují na předpověď a prevenci pohrom a na zajištění připravenosti. Do národní služby civilní ochrany patří hasiči (základní složka), vojsko, policie, lesnické sbory, státní technická služba, národní výzkumné skupiny (Národní geofyzikální ústav aj.), červený kříž, zdravotníci, dobrovolné organizace a horská služba.
96
Lucembursko Civilní ochrana zajišťuje všechna opatření a prostředky pro ochranu a dodání pomoci obyvatelstvu, zabezpečení národního dědictví a majetku před kalamitními katastrofami a pohromami nebo mezinárodním ozbrojeným konfliktem. Úřad pro civilní ochranu, podléhající pod ministerstvo vnitra, zajišťuje nakládání s národním fondem pro zásahy, vytváří celkový plán pro případ nouze a dílčí plány pro případ nouze a organizuje výcvik v první pomoci pro veřejnost. Cvičí a uděluje osvědčení instruktorům dobrovolníků v různých oblastech ochrany . Zřídil Národní školu pro civilní ochranu a Národní databázi pro civilní ochranu. Vytváří vazby mezi organizacemi první pomoci, zajišťuje realizaci plánů a plnění mezinárodních závazků. Hasiči jsou nezávislí na civilní ochraně. Národní služba civilní ochrany se skládá z týmu potápěčů, týmu technické pomoci, detekčního týmu, tým psovodů, zařízení pro vodní a silniční přepravy, zařízení pro leteckou přepravu. Nizozemí Aspekty pro ochranu veřejné bezpečnosti náleží pod státní správu. Odpovědnost za koordinaci úsilí v oblasti ochrany obyvatelstva je na hasičích a na ředitelství pro řízení pohrom a krizí na ministerstvu vnitra. Národní koordinační centrum pro veřejnou bezpečnost podléhá ministerstvu vnitra a je v nepřetržitém provozu. Odborné vzdělání zajišťuje Národní akademie. Jádrem systému proti pohromám je hasičský sbor. Dalšími složkami jsou policie, zdravotníci a traumatologové. Portugalsko Cílem civilní ochrany je zabránit přírodním nebo lidmi vyvolaným ohrožením spojeným s hlavními haváriemi, pohromami nebo kalamitami, zmírnit ztráty a škody na populaci, na materiálních zdrojích a na životním prostředí a zmírnit dopady na populaci při nouzových situacích. Národní služba pro civilní ochranu integruje systém civilní ochrany. Připravuje plány, politiky, koordinaci a řízení odezvy na stav nouze. Odpovídá za vzdělání, informovanost a uvědomění populace. Spolupracuje s vědeckými a technologickými institucemi. V případě nouze aktivuje Národní nouzové provozní centrum. V nepřetržitém provozu je národní úřad pro nouzové situace při pohromách. Premiér je odpovědný za usměrňování politiky (koncepce) civilní ochrany a odezvy na nouzovou situaci při dopadu pohromy. Obvykle deleguje pravomoc na ministra vnitra. Výkonné složky, které zajišťují civilní ochranu jsou: hasiči, policie a národní garda, vojsko, námořní a letecký úřad a národní ústav pro zdravotní pomoc. Na všech administrativních úrovních se připravují plány pro stavy nouze. Švédsko Každá obec má smlouvu se záchrannou službou. Záchranná služba provádí zásahy podle zákona o obcích. Každá obec má plán na záchranu. Tento plán obsahuje informace o organizaci záchranných brigád a o položkách technického charakteru. Každý člověk ve věku 18-65 let se 97 prací podle pokynů velitele ze státní správy. musí účastnit záchranných
Tento plán obsahuje informace o organizaci záchranných brigád a o položkách technického charakteru. Každý člověk ve věku 18-65 let se musí účastnit záchranných prací podle pokynů velitele ze státní správy. V rámci ministerstva obrany pracuje Úřad pro záchranné služby, který má v oblasti záchranných služeb koordinující roli, provádí průzkumy a hodnocení havárií ve Švédsku a v zahraničí, řídí výzkum a vývoj metod použitelných na obecní úrovni, odpovídá za výcvik hasičů, záchranářů a kominíků, vydává bezpečnostní předpisy pro transport rizikového zboží po silnicích a železnici, koordinuje ochranu moře pomocí Pobřežní stráže. Velká Británie Kvůli řídkým zkušenostem s přírodními katastrofami není centrální organizace, která tvoří záchranné plány. Jsou rozlišovány 3 úrovně řízení pohrom, a to strategická, taktická a operační úroveň. Právně je stanoveno, za jakých podmínek lze použít zdroje civilní obrany p ři katastrofách v době míru a při průmyslových haváriích. Pro případ dopadu katastrof mají plány pro stavy nouze organizace provádějící službu při stavech nouze (policie, hasiči a ambulance), obecní správy, veřejné a zdravotní služby, provozovatelé průmyslových podniků apod. V případě, že rozsah katastrofy přesáhne možnosti místního správního úřadu, požádá tento sousední správní úřady nebo centrální vládu. Na základě speciálních smluv lze pomoc v případě potřeby vyžádat od zemí EU či od organizace NATO. Právní základy pro organizaci zásahů v případě nouze jsou v zemích EU ustanoveny takto: Rakousko Spolkové ministerstvo vnitra koordinuje záležitosti spojené s bezpečností a pocitem bezpečí populace. Struktura odezvy na pohromy a plány na varování jsou uspořádány podle systému státní správy. Výcvik pracovníků v civilní ochraně je zajištěn ve speciální škole náležící spolkovému ministerstvu vnitra. Belgie V platnosti je zákon o civilní ochraně (1963), zdravotnické pomoci (1964), ochraně obyvatel před ionizujícím zářením (1958) a zákon o rizikách z průmyslové činnosti (1987). Dánsko V platnosti je zákon o připravenosti (1992), který nahradil zákon o civilní obraně, o hasičích a zákon o civilní připravenosti. Německo Řízení pohrom je kodifikováno ústavou (1949), kterým bylo přesunuto na spolkové země. Podpora spolkových zemí od federálu všechny řízení pohrom je kodifikována zákonem (1968). Zákon o civilní obraně (1976) kodifikuje, že jednotky civilní obrany, zařízení a stavby mohou být použity v době míru při dopadu pohrom. Španělsko V platnosti je zákon (1985), který kodifikuje funkce a organizaci civilní ochrany. Dle něho národní zájmy deklaruje ministr vnitra. Finsko 98
Civilní ochranu tvoří integrovaný systém, který se v době míru skládá z hasičů, záchranných služeb a opatření civilní obrany při výjimečných podmínkách. Služby hasičů zajišťují požární prevenci a zdolávání požárů. Záchranné služby zahrnují opatření na záchranu lidí a na zabránění, zmírnění nebo snížení škod nebo nebezpečí u jiných typů přírodních nebo technologických stavů nouze takových, jako jsou exploze, poruchy produktovodů, kolapsy budov, zřícení stropů, dopravní havárie, úniky plynů nebo jiných rizikových tekutin, záplavy, lijáky nebo bouře. Civilní obrana znamená ochranu lidí a majetku od nebezpe čí vyvolaných válkou nebo jinými krizemi. V platnosti jsou zákony o hasičích a záchranářích (1975), civilní obraně (1958), veřejném zdraví (1965), ochraně pracujících (1958), stavebnictví (1989), chemických látkách a technologiích (1989), výbušných materiálech (1953) a zákon o znečištění půdy ropou (1974). Francie Systém řízení pohrom a odpovědnost za civilní ochranu začíná u starosty a končí u ministra vnitra a následně premiéra. V organizačních plánech je uvedeno, jaké zdroje mohou být použity v případě dopadu pohromy a definují se podmínky, za kterých jich lze využít. Nouzové plány obsahují seznam opatření, která se využijí v boji proti pohromě. Tyto plány zahrnují specifické plány zásahů, ve kterých jsou uvedena opatření, která budou použita u specifických zařízení a u objektů, u kterých by mohlo být velké množství obětí a specifické plány pro určená rizika, např. havárie na železnici, pád letadla aj. Řecko Zákon z r. 1996 zavádí do řízení společnosti prevenci, odezvu a obnovu pro případ přírodních, technologických a jiných pohrom. Irsko Území plány obsahují alokací složek a zdroj ů, které lze využít při dopadu pohrom. V legislativě je zapracována direktiva EU Seveso a na tomto základě úřady místní státní správy musí zpracovávat vnější havarijní plány. Itálie Zákon z r. 1992 kodifikuje systém civilní ochrany. Jsou rozlišeny 3 typy jevů a uvedena kritéria na rozdělení kompetencí a odpovědností pro každý z těchto typů: a) přírodní nebo lidmi vyvolané jevy, které mohou být zvládnuty jednou jednotkou státní správy, b) přírodní nebo lidmi vyvolané jevy, jejichž zvládnutí přesahuje možnosti jedné jednotky státní správy, c) přírodní kalamity, katastrofy a jiné jevy, jejichž velikost nebo rozsah je mimořádně velký. V případě c) výbor ministrů může vyhlásit „stav nouze“. Lucembursko V platnosti jsou zákon o organizaci civilní ochrany (1976, zm ěna 1990), o pohromách, krizích a válce (1981) a zákon o osvobození dobrovolníků z civilní ochrany, hasičského sboru a ze sboru záchranářů (1994). 99
(1994). Nizozemí V platnosti je zákon o civilní ochraně (1985) a zákon o hasičském sboru (1985). Odpovědnost za řízení pohrom začíná u starosty. Portugalsko Právní systém v předmětné oblasti byl vybudován v letech 1991-95. Dle zákona o civilní ochraně (1991) se zpracovává národní plán pro stav nouze. Švédsko V platnosti je zákon o záchranné službě (1987). Za plánování a za řízení pohrom a krizí je odpovědná státní správa, počínaje od starosty. Za specifické typy záchranných akcí jako je letecká a námořní záchrana, znečištění moří, hledání zmizelých osob je odpovědný stát. Velká Británie V platnosti je zákon o civilní ochraně (1986). V r. 1993 byla zavedena koncepce integrovaného řízení stavu nouze (integrovaného nouzového řízení), jejímž cílem je zachovat připravenost civilní obrany pro válku a rozšířit ji na oblast pohrom v době míru. EU má 10 dokumentů různé právní síly pro spolupráci v oblasti civilní ochrany. Poslední z nich z r. 1999 se týká spolupráce členských a kandidátských zemí. Na stav nouze způsobený jadernou technologií jsou jednotlivé země připraveny takto: Rakousko V provozu je radiační systém včasného varování. Se všemi sousedními zeměmi jsou smlouvy o včasném varování v případě radiačního nebezpečí. Belgie Opatření řeší národní plán pro jadernou nouzi. Se všemi sousedními zeměmi jsou smlouvy o včasném varování v případě radiačního nebezpečí. Dánsko Připravenost a odezva patří do oblasti odpovědnosti ministerstva vnitra. V provozu je radiační monitoring. Finsko Státní dozor zajišťuje STUK (Úřad pro radiační a jadernou bezpečnost). V provozu je radiační monitoring. Sestavují se vnější havarijní plány a za plánování odpovídá ministerstvo vnitra. Francie Ministerstvo vnitra je odpovědné za odezvu v případě havárie. Knowhow dodává IPSN (Ústav pro jadernou bezpečnost). Německo Opatření za stavu nouze koordinuje ministerstvo vnitra. Provozovatelé všech provozů s jadernými materiály a železniční společnost DB musí vypracovávat plán pro stavy nouze.
100
Řecko Za jaderné havárie odpovídá generální sekretariát pro civilní obranu. Řecká komise pro jadernou energetiku je kontaktním místem v případě jaderného nebezpečí. Poradním orgánem je tým expertů, který provádí odborná hodnocení a doporučení. Irsko Kompetentním orgánem je Ústav pro radiační ochranu. Za národní plán pro jaderné havárie odpovídá ministerstvo pro veřejné podnikání. Itálie Odpovědným úřadem je ministerstvo pro koordinaci civilní ochrany. Lucembursko Zásah v případě radiační nebo jaderné nouze spadá do kompetence ministerstva zdravotnictví a odboru pro národní civilní obranu na ministerstvu vnitra. V provozu je národní radiační monitoring. Konkrétní opatření jsou v národním nouzovém plánu. Nizozemsko Odezvu koordinuje ministerstvo životního prostředí a v případě přepravy radiačních materiálů ministerstvo územního plánování a bytové výstavby. Portugalsko Plánování koordinuje Výbor pro jaderné havárie a radiologický stav nouze. Španělsko Všichni, kdo nakládají s jadernými technologiemi a radioaktivními materiály musí zpracovávat plán pro zvládnutí nepředvídaných událostí. Velká Británie Všichni, kdo nakládají s jadernými technologiemi a radioaktivními materiály musí zpracovávat plán pro zvládnutí nepředvídaných událostí. DTI (ministerstvo obchodu a průmyslu) pracuje jako kontaktní místo.
101
ZÁVĚR
Co je třeba v ČR
Analýza vývoje životního prostředí i vývoje politické, sociální a ekonomické situace ve světě ukazuje, že je nezbytné se připravit na řešení případů a akcí, které svou intenzitou dopadů vyvolají kritické situace. Proto z hlediska existence, stability a rozvoje státu musí být model krizového řízení, navázaný na model nouzového plánování takový, aby za každé situace zajistil kontinuitu činnosti státní správy, dodržování zákonů, mobilizaci a koordinaci využití národních zdrojů (energie, pracovní síly, výrobní schopnost, jídlo a zemědělství, suroviny, telekomunikace aj.) a koordinaci činností takových jako je systém vyrozumění, systém záchrany a zdravotnické služby, které redukují dopady pohrom. Hlavní odpovědnost za výše uvedené oblasti má v České republice Ministerstvo vnitra, které společně se správními úřady (ústředními, krajskými a obecními) s udělenými kompetencemi a v rámci přenesených odpovědností musí zajistit koordinaci a plnění zásadních úkolů. Ve věcných a specifických záležitostech musí zapojit příslušná odpovědná ministerstva a další ústřední orgány, dále krajské a obecní úřady. V oblasti vojenské je pak odpovědnost na Ministerstvu obrany. Vláda České republiky přijala k implementaci závazků vyplývajících z rezoluce Rady bezpečnosti OSN ze dne 28. 9. 2001 k boji proti mezinárodnímu terorismu a k zajištění podmínek pro řešení krizových situací opatření k dořešení problematiky telekomunikačního spojení mezi orgány krizového řízení a ke spojení na obce (č.j. 1196/01 z jednání vlády dne 3.10.2001). Dále přijala opatření k budování systému ochrany občanů České republiky před vysoce rizikovými biologickými agens a toxiny. Následovalo přijetí usnesení vlády České republiky k použití vojenských prostředků s cílem zamezit zneužití civilních letadel jako nástroje k teroristickému útoku (Usnesení vlády z 10.10.2001 č. 1044). V současné době se pod koordinací Ministerstva vnitra vytvářejí podmínky pro vybudování informačního systému krizového řízení v ČR. Na základě kompetenčního zákona (zákon č. 2/1969 Sb. v platném znění) je Ministerstvo vnitra odpovědné za civilní nouzové plánování (tj. za nouzové plánování ve smyslu uvedeném v předchozí kapitole) i za krizové řízení. Proto musí sestavit pro příslušné oblasti koncepce a realizační plány ve formě dlouhodobého rozvojového programu. K tomuto účelu musí být provedeny analýzy a hodnocení, na jejichž základ ě se určí: - co je při stavu velké nouzové situace a při kritické situaci reálně možné (popis), - jaký je žádoucí stav, - co je třeba udělat pro zvládnutí nouzové situace a pro zajištění stabilizovaného stavu. Ke všem stanoveným úkolům je třeba: - vychovat odborníky schopné posoudit věcnou situaci a navrhnout účinná opatření, - vytvořit odpovídající databáze,
102
-
zajistit rychlý přístup k informacím a spolehlivé metody na hodnocení a interpretaci těchto informací v daných podmínkách. Návrhy na zvládnutí kritických situací se musí připravovat ve variantách s ohledem na existující nejistoty a neur čitosti a na různé počáteční a okrajové podmínky.
103
ZÁKLADNÍ LITERATURA
Literatura
Annan Kofi (2002): Natural Disasters and Sustainable Development: Understanding the Links between Development, Environment and Natural Disasters. UN, Dept. of Economic and Social Affairs, DESA/DSD/PC2/PB5/2002. Background document for the World Summit on Sustainable Development (WSSD) – Johannesburg, Sept. 2002 CEP Handbook 2001. Civil Emergency Planning in the NATO/EAPC Countries. ISBN 91 7097 086 6. Svenska Tryckcentralen AB, Avesta 2001. Emergency Management Plan. State of Texas 2000. Exercise Manual. FEMA 1996. Federal Response Plan. 9230.1-PL. FEMA 1999. Flood Mitigation and Recovery – An Interactive Exercise for Local Governments. FEMA 1995. Global Blueprints for Change – Summaries of the Recommendations for Theme A „Living with the Potential for Natural and Environmental Disasters“. ASCE, Washington 2001. Global Blueprints for Change – Summaries of the Recommendations for Theme B „Building to Withstand the Disaster Agents of Natural and Environmental Hazards“. ASCE, Washington 2001. Global Blueprints for Change – Summaries of the Recommendations for Theme C „Learning from and Sharing the Knowledge Gained from Natural and Environmental Disasters“. ASCE, Washington 2001. Guide for All-Hazard Emergency Operations Planning. State and Local Guide (SLG) 101. FEMA 1996. Generic Crisis Management Handbook. NATO. Dokument NATO/NACC/PfP (COEC)D(97)2. 1997 (B.A. Goetze). Guide for All-Hazard Emergency Operations Planning. FEMA 1996. Guidelines for quantitative risk assessment (Purple Book 1999). CPR 18E. Committee for the Prevention of Disasters, The Hague 1999. Hrabánková M.: Monitoring. Institut výchovy a vzděláváni MZe ČR, Praha 2000, 51p. Chorley R. J., Kennedy B. A.: Physical Geography: A System Approach. Prentia – Kall (1971), Englewod Cliffs, NJ. Interim Assessment Guide for Hazardous Facilities. FEMA 1999. International CEP Handbook 2001. NATO 2001. OCHA Orientation Handbook on Complex Emergencies. OCHA 2000. PDD-63 (22. května 1998): The Clinton Administration´s Policy on Critical Infrastructure Protection: Presidential Decision Directive 63. 10p. Procházková D.: Scénář krizového řízení a plánování po 11.9.2001. Rukopis (2002). Říha J.: Metoda „Fuzzy logiky a verbálních výroků“ pro proces EIA. ČVUT, Praha 1995. The Tennessee Emergency Management Plan. State of Tennessee 1995. US RG 1.70: Regulation Guide 1.70. Revision 3. Standard Format and Content of Safety Analysis Reports for Nuclear Power Plants. LWR Edition, November 1978. Office of Standards Development, U.S. Nuclear Regulatory Commission 1978. Vade-mecum of Civil Protection in the European Union. European Commission, Brussels 1999, 133p. US Law (1972): Public Law 92-484. Technology Assessment Act of 1972.
104
PŘÍLOHY Příloha 1 – Pojmy
Příloha 1 - POJMY
Každá věcná oblast používá obecné pojmy a specifické pojmy. V některých případech dokonce některé obecné pojmy jsou používány jen v určitém významu, a proto je důležité na počátku výstavby každého systému nebo odvětví definovat pojmy a vymezit jejich obsah. Tím se usnadní komunikace o vědeckých, technických a politických výstupech. Během devadesátých let bylo v ČR několik pokusů o zavedení pojmů v oblasti nouzového plánování a žádný nebyl dotažen do konce. Protože nouzové plánování a krizové řízení jsou oblasti provázané, musí používat provázanou terminologii. Oblast krizového řízení je širší, a proto bude obsahovat pojmů více. Zákon č. 240/2000 Sb., o krizovém řízení a o změně některých zákonů (krizový zákon) definuje pojmy „mimořádná událost“ a „krizová situace“. Nedefinuje však odborné pojmy, které jsou nutné pro kodifikaci odborných postupů v krizovém řízení, aby řízení bylo odborně správné, účinné a efektivní. Dále uvedený soubor pojmů předpokládá všeobecné chápání pojmů „jev“, „újma“, „stav“, „vývoj“a ostatní pojmy se z těchto pojmů odvozuje. Pro navázání pojmů uvedených v zákoně č. 240/2000 Sb. a dále uvedených pojmů platí: - mimořádná událost je vznik takové pohromy, k jejímuž zvládnutí je třeba použití standardních opatření státu, tj. speciálně vyčleněných výkonných složek, zdrojů a prostředků v souladu s platnými právními předpisy, - krizová situace je mimořádná událost k jejímuž zvládnutí je třeba použití nadstandardních opatření státu, tj.: - omezit na nezbytně nutnou dobu a v nezbytně nutném rozsahu omezit práva zaručená Listinou základních práv a svobod, - použít nadstandardní zdroje, síly a prostředky k řešení mimořádné situace. Dále uvedené pojmy (tabulka 1) jsou pojmy používané v odborné sféře v oboru „riziková analýza“, v technické literatuře a v dokumentech pro krizové řízení a nouzové plánování v zemích EU, Kanadě a USA. NATO některé oblasti nesleduje, proto pro ně nemá vymezení a některou terminologii má vztaženou pouze na útoky (teroristické, kriminální, válečné) provedené člověkem s úmyslem poškodit či zničit. Uvedenou hierarchii pojmů a anglické ekvivalenty používají také význačné odborné instituce jako je UNDP, ISDR, IAEA (MAAE), WHMO, ASME, ASCE aj. Odborné pojmy pochopitelně platí pro nouzové a havarijní plánování, které jsou z věcné povahy součástí krizového řízení. Tabulka 1. Pojem
Význam (definice) pojmu
Anglický ekvivalent
Chráněné zájmy v ČR nebo Předmět nouzového plánování nebo Základní funkce státu
Chráněné zájmy (předmět nouzového plánování) v ČR jsou životy a zdraví lidí, majetek, životní prostředí a existence státu. nebo Základní funkce státu v ČR jsou ochrana životů a zdraví lidí, majetku, životního prostředí a existence a rozvoje státu.
Emergency Planning Objectives
Bezpečnost
Bezpečnost je stav, při kterém vznik újmy má přijatelnou pravděpodobnost. Nebezpečí je stav, který vede nebo může vést k ujmě na chráněných zájmech.
Safety
Škoda je újma na majetku, zdraví, životními prostředí a lidské společnosti.
Damage or Harm
Nebezpečí Škoda
105
Danger or Jeopardy
prostředí a lidské společnosti.
Harm Vulnerability
Zranitelnost
Zranitelnost je náchylnost ke vzniku škody.
Dopad
Dopad je nepříznivý účinek (působení) jevu v daném místě a čase na chráněné zájmy ČR.
Impact
Nepřípustný dopad
Nepřípustný dopad je dopad, který způsobí škodu na některém či na všech chráněných zájmech ČR.
Inadmissible Impact
Ohrožení
Ohrožení daným jevem je velikost jevu nebo Hazard velikost jeho dopadu, který lze v daném místě za specifikovaný časový interval očekávat s pravděpodobností rovnou stanovené hodnotě. Není-li určeno jinak, tak s pravděpodobností výskytu větší nebo rovnou 0.05 za rok (pozn. pro některé jevy jsou stupnice pro fyzikální velikost i stupnice pro ocenění velikosti dopadů podle popisných znaků)
Riziko
Riziko od daného jevu je skutečnost, že vznikne nebo může s určitou pravděpodobností vzniknout událost nebo soubor událostí, lišících se od předpokládaného stavu či vývoje chráněných zájmů ČR z hlediska jejich celistvosti a funkce. Je určeno ohrožením od daného jevu a zranitelností chráněných zájmů ČR (lidí, objektů, majetku, životního prostředí, společnosti, státu), tj. je místně specifické. [Riziko = ohrožení x zranitelnost]. Hrozba od daného útoku (teroristického nebo vojenského) je skutečnost, že vznikne nebo může s určitou pravděpodobností vzniknout událost nebo soubor událostí, lišících se od předpokládaného stavu či vývoje chráněných zájmů ČR z hlediska jejich celistvosti a funkce. Je určená schopností útočníka, zranitelností chráněných zájmů ČR (lidí, objektů, majetku, životního prostředí, společnosti, státu) a úmyslem útočníka. [Hrozba = schopnost útočníka x zranitelnost x úmysl]. Pohroma (porucha, nehoda, havárie, pohroma, kalamita, katastrofa) je jev, který je důležitý z hlediska bezpečnosti chráněných zájmů ČR (osob, majetku, životního prostředí, společnosti, státu) a který vede nebo může vést k nepřípustnému dopadu na chráněné zájmy ČR (lidi, majetek, životní prostředí, společnost, stát).
Hrozba
Pohroma
Risk
Threat
Disaster (ojediněle, v hovorové řeči calamity, catastrophe)
Nouzová situace Nouzová situace je situace, kterou vyvolá vznik pohromy.
Emergency or Emergency Situation
Kategorie nouzové situace
Emergency Categories
Kategorie nouzové situace je odvislá od doby trvání a intenzity dopadů pohromy, od velikosti oblasti zasažené dopady pohromy a od množství lidí zasažených při dopadu 106 Rozlišují se následující kategorie: pohromy. 0: zanedbatelné z hlediska života občana, 1: nedůležité z hlediska občana,
nouzové situace
doby trvání a intenzity dopadů pohromy, od velikosti oblasti zasažené dopady pohromy a od množství lidí zasažených při dopadu pohromy. Rozlišují se následující kategorie: 0: zanedbatelné z hlediska života občana, 1: nedůležité z hlediska občana, 2: důležité z hlediska občana, 3: závažné z hlediska společnosti, 4: velmi závažné z hlediska společnosti, 5: ohrožující existenci či podstatu společnosti.
Categories
Nástroje ČR k zajištění ochrany chráněných zájmů a k zajištění rozvoje státu
Nástroje ČR k zajištění ochrany chráněných zájmů a k zajištění rozvoje státu jsou: - výchova a vzdělání populace, - specifická výchova technických a řídících pracovníků , - technické standardy, normy a předpisy, tj. regulace procesů, které mohou nebo by mohly vést k výskytu (vzniku) pohromy, - inspekce, - výkonné složky ke zvládnutí nouze, - nouzové plánování, - krizové řízení. Systém vzdělávání ČR zajišťuje, že každý občan je schopen zvládnout nouzovou situaci kategorie 1 a 2, díky své výchově a přípravě.
Tools for Emergency Planning Objectives Achievement
Nouzové plánování
Nouzové plánování je soubor opatření k Emergency Planning tomu, aby: - se zabránilo výskytu pohrom, kterým zabránit jde, - v případě pohrom, kterým nelze zabránit se zmírnily dopady pohrom, - zvládly nouzové situace kategorie 2 – 4. Tj. zahrnuje havarijní plánování ve smyslu zákona č. 239/2000 Sb. a plánování, jehož cílem je zabránit výskytu přírodních pohrom a pohrom majících dopady na lidskou společnost či zmírnit dopady těchto pohrom. Krizové plánování je soubor opatření Crisis Planning k tomu, aby: - se zabránilo výskytu nouzových situací kategorie 5, - se tyto situace zvládly, - zmírnily jejich dopady na chráněné zájmy ČR, - se zajistila obnova a rozvoj chráněných zájmů. Krizové plánování je součástí krizového řízení.
Krizové plánování
Hodnocení pohromy a hodnocení rizik
Hodnocení pohromy a hodnocení rizik od Disaster Assessment pohromy jsou metody rizikového inženýrství. and Risk Podle charakteru pohromy se použijí u Assessment měřitelných pohrom příslušné (technickými 107nebo obdobnými právními předpisy normami stanovené) deterministické nebo pravděpodobnostní přístupy. U
pohromy a hodnocení rizik
pohromy jsou metody rizikového inženýrství. and Risk Assessment Podle charakteru pohromy se použijí u měřitelných pohrom příslušné (technickými normami nebo obdobnými právními předpisy stanovené) deterministické nebo pravděpodobnostní přístupy. U neměřitelných pohrom (oblast veřejného pořádku, ekonomiky, peněžnictví, informatiky, terorismu aj.) se použijí přístupy založené na metodách agregace (zásady agregace jsou určené technickými normami nebo obdobnými právními předpisy).
Scénář pohromy
Disaster Scenario Scénář (model) pohromy je soubor propojených dopadů v prostoru a čase, který vyvolá nebo může vyvolat výskyt událostí, lišících se od předpokládaného stavu či vývoje systému (objektu) z hlediska jeho celistvosti a funkce, tj. je to časový průběh událostí za stavu nouze vyvolaného pohromou.
Relevantní pohroma
Relevantní (významná) pohroma je pohroma, která na daném území má dopady.
Specifická pohroma
Relevant Disaster
Specifická pohroma je relevantní pohroma, která na daném území za specifikovaný časový interval (není-li stanoveno jinak, tak 100 let) má nepřípustné dopady. Kritická pohroma Kritická pohroma je specifická pohroma, která na daném území za specifikovaný časový interval (není-li stanoveno jinak, tak 100 let) má nepřípustné dopady takové intenzity nebo rozsahu, které vedou k destabilizaci státu či jeho části.
Specific Disaster
Kritická situace
Kritická situace je nouzová situace vyvolaná výskytem kritické pohromy nebo nouzová situace kategorie 4 - 5.
Critical Situation
Monitoring
Monitoring je zvláštní technologický způsob Monitoring pozorování, sloužící k opatření informací potřebných pro rozhodnutí o určitém záměru anebo k vydání výstrahy či předpovědi. Opatření je nástroj k odvrácení a ke Measure zmírnění dopadů pohromy v prostoru a čase, (vede k odvrácení, zmírnění či likvidaci nouzové situace) nebo k zajištění a nebo k zajištění obnovy a rozvoje chráněných zájmů ČR.
Opatření
Critical Disaster
Ochrana
Ochrana je soubor opatření pro zachování a rozvoj chráněných zájmů. Je založena na principu předběžné opatrnosti.
Protection
Zvládnutí nouzové situace
Zvládnutí nouzové situace je skutečnost, že škody vzniklé vlivem výskytu nouzové situace jsou tak nízké, jak jsou rozumně dosažitelné nebo přijatelné.
To put (bring) emergency situation under control
Odezva
Odezva (zásah) na nouzovou situaci je Response provedení opatření, které vede ke zvládnutí nouzové situace, tj. k: - stabilizaci situace v postižené oblasti a jejím okolí, 108 - zamezení a omezení rozvoje nouzové situace, - zamezení a zmírnění dopadu na lidi,
stabilizaci situace v postižené oblasti a jejím okolí, - zamezení a omezení rozvoje nouzové situace, - zamezení a zmírnění dopadu na lidi, majetek, životní prostředí a lidskou společnost. U pohrom, které jsou předvídatelné a nebo nastupují pozvolna lze vyčlenit několik fází a dle nich rozdělit odezvu (zásah) a její přípravu do několika etap: - bdělost – varování, - pohotovost, - vlastní zásah. -
Obnova Scénář odezvy
Specifický scénář odezvy
Kritický scénář odezvy
Scénář obnovy
Prevence
Připravenost
Obnova je soubor opatření na nastartování rozvoje. Scénář odezvy (zásahu) je propojený soubor opatření v čase a prostoru, který vede ke zvládnutí nouzové situace. Specifický scénář odezvy je scénář odezvy na specifickou pohromu, který respektuje specifické rysy pohromy a který připravuje výkonná složka, která je určena jako odpovědná za zvládnutí této pohromy.
Return or Renovation Response Scenario
Specific Response Scenario or Response Scenario to Specific Disaster
Kritický scénář odezvy je scénář odezvy na Critical Response kritickou pohromu. S ohledem na charakter Scenario této pohromy ho připravují vláda a ústřední or správní úřady. Scenario to Critical Disaster Scénář obnovy je propojený soubor Renovation Scenario opatření, který vede k nastartování rozvoje a k jeho realizaci. Prevence je provádění opatření proti vzniku Prevention nouzové situace a popř. provádění opatření na zmírnění nouzové situace předem. Připravenost je vypracování příslušných Preparedness scénářů odezvy, zajištění příslušných výkonných složek, pomůcek, osob, technických prostředků a financí pro realizaci příslušných scénářů odezvy.
Výkonná složka
Výkonná složka je speciálně vytvořená, vzdělaná a vybavená složka učená k provádění zásahu. Zahrnuje složky Integrovaného záchranného systému stanovené v zákoně č. 239/2000 Sb., Policii ČR, Armádu ČR a specializované týmy vytvořené a připravené k likvidaci pohrom v ekonomice, peněžnictví, informatice apod.
Řízení
Řízení v obecné rovině je souborem Management postupů a procedur pro hledání a řešení problémů a skládá se z plánování, vedení lidí a organizace prostředků a hodnocení a kontroly. Řízení rizika je plánování, organizování, Risk Management přidělování pracovních úkolů a kontroly zdrojů organizace tak, aby se minimalizovaly možnost ztrát, škod, zranění nebo úmrtí 109 různými událostmi. Snížení vyvolaných rizika se dosáhne snížením zranitelnosti objektů, populace, životního prostředí, státu atd.
Řízení rizika
Effective Force (Units) or Force (Units)
přidělování pracovních úkolů a kontroly zdrojů organizace tak, aby se minimalizovaly možnost ztrát, škod, zranění nebo úmrtí vyvolaných různými událostmi. Snížení rizika se dosáhne snížením zranitelnosti objektů, populace, životního prostředí, státu atd. Safety Management
Řízení bezpečnosti
Řízení bezpečnosti je plánování, organizování, přidělování pracovních úkolů a kontroly zdrojů organizace tak, aby se dosáhlo požadované úrovně bezpečnosti. Vyšší bezpečnosti se dosáhne aplikací ochranných opatření technických, právních, organizačních, vzdělávacích aj. [Běžné při řízení technických zařízení a objektů – továrny, elektrárny, přehrady aj.]
Krizové řízení
Krizové řízení je součástí jakéhokoliv řízení, Crisis Management je to prevence vzniku možných kritických situací, příprava a zvládnutí kritické situace v rámci vlastní působnosti orgánu krizového řízení a plnění opatření a úkolů uložených vyššími orgány krizového řízení. Krizové řízení vyvíjí nástroje pro zvládnutí nouzové situace kategorie 5. Matice odpovědnosti je matice, která Responsibility Matrix upravuje u daného typu činnosti způsob řízení, tj. určuje koordinující resort a resorty, které podporují činnost tohoto resortu dle jeho pokynů.
Matice odpovědnosti
Zázemí státu nutné pro splnění cílů krizového řízení nebo Kritická infrastruktura
Zázemí státu nutné pro splnění cílů krizového řízení tvoří služby a funkce, jejichž správný provoz či plnění je nutné k tomu, aby bylo možno zajišťovat ochranu chráněných zájmů.
Krizový plán
Krizový plán je základní dokument krizového Emergency Plan řízení, ve kterém je definováno řízení, jehož cílem je předcházet pohromám a v případě vzniku krizových situací tyto zvládnout s přijatelnými ztrátami a zdroji a zajistit obnovu a další rozvoj státu. Zpracovávají se tři druhy plánů, a to: - krizový plán území, - krizový plán úřadu státní správy, - krizový plán ústředního úřadu státní správy (soubor typových plánů). Civilní nouzové plánování je nouzové Civil Emergency plánování zaměřené na splnění cílů aliance Planning NATO.
Civilní nouzové plánování
Emergency Support Functions or Critical Infrastructure
Vybrané specifické pojmy rizikové analýzy, které jsou nutné pro nouzové a krizové plánování se používají při výpočtech, modelování a zobrazení výsledků jsou v tabulce 2. Řada z nich je upravena normami ČSN. Jsou převzaty z přírodních i humanitních věd, především z fyziky, matematické statistiky, lineární a nelineární matematiky a fyziky, nauk o technologiích, modelování a z teorie řízení a umělé inteligence.
110
Tabulka 2. Pojem Děj Proces Prvek Jev Scénář Veličina Měření veličiny Jednotka veličiny Údaj Data Primární data Sekundární data Proměnná Zákonitost Parametr Charakteristika Střední hodnota
Význam (definice) pojmu Děj je řada specificky propojených událostíjev soustava prostoru apochodů čase. Proces (mechanismus), kterými Prvek je entita (dílčí část)sez uskutečňuje množiny a probíhá děj. pochodů, které dohromady utvářejí Jev je úkaz, který je výsledkem procesů. proces a(režim, jeho vlastností, jevy. (Je to soubor parametrů a Scénář chod) je časový průběh souřadnic, které určují proces jevů v daném prostoru. Veličina je pojem pro vše, čím či lzestav, měřit který seveličiny za stejných (podobných)způsob a popsat jevy. Měření je technologický podmínek vždy (opakovaně) uskuteční. kJednotka určení hodnoty dané veličiny. veličiny je smluvený normativní rozměr opro číselné Údaj je informace jevu a jehovyjádření veličiny. vlastnostech, získaná měřením či Data jsou zpracované údaje v daném pozorováním. časoprostoru. (Význam je věcný, Primární data jsou údajedat zpracované legislativní (viz. platné zákony a normy) jednoduchým způsobem v měsíčním a Sekundární data jsou data odvozená a arbitrážní (odborné akterý soudní spory, ročním cyklu vsymbol, danézlokalitě. složitějšími postupy primárních dat pro Proměnná je může posuzování různé účely, časové intervaly a nabývat různých hodnot. Zákonitost ješkod)). kvantitativní nebo prostorovýjerozsah. kvalitativní vztah (závislost). Parametr pomocná proměnná, která charakterizuje systém či proces. Charakteristikadaný je zpracovaná veličina, která umožňuje typické Střední hodnotavystihnout je charakteristika (podstatné) vlastnosti jevů. znaku nebo úrovně hodnot statistického náhodné veličiny. Může to být průměr, medián, modus, či jiná charakteristika.
111
Anglický ekvivalent Action Process Element (Component) Phenomenon Regime (scenario) Quantity Quantity Measurement Quantity Unit Reading Data or Primary Data Particular Secondary Data Variable Relationship Parameter Characteristics Mean Value
medián, modus, či jiná charakteristika. Rozptyl
Rozptyl je charakteristika proměnnosti hodnot kvantitativního statistického znaku nebo náhodné veličiny.
Dispersion
Standardní odchylka
Standardní odchylka (směrodatná odchylka, střední kvadratická odchylka) je odmocnina z rozptylu.
Standard Deviation
Četnost
Četnost je počet případů zahrnutých do určité skupiny (třídy). Model je reprodukce charakteristik určitého objektu na jiném objektu speciálně sestrojeném pro jejich výzkum.
Frequency
Model
Model
Ukazatel
Ukazatel (indikátor) je charakteristika Indicator sloužící k určení vzniku anebo k hodnocení stavu již probíhajícího jevu.
Pozorování
Pozorování je systematické sledování jevů a procesů v čase i prostoru, založené zpravidla na měření hodnot veličin jejich prvků.
Observatorní síť
Pozorovací (observatorní síť) je Observation soustava lokalit (územních bodů, stanic, Network profilů, objektů), ve kterých se provádí pozorování. Monitoring je zvláštní technologický Monitoring způsob pozorování, sloužící k opatření informací potřebných pro rozhodnutí o určitém záměru anebo k vydání výstrahy či předpovědi.
Monitoring
Observation
Monitorovací síť
Monitorovací síť je systém územních bodů, stanic, objektů, profilů aj., ve kterých se provádí monitoring.
Monitoring Network
Databáze
Datová báze (databáze) je věcně uspořádaný soubor dat. Empirická báze je soubor poznatků ve formě kvantitativních závislostí a heuristik (i nejisté a neurčité údaje a poznatky) získaných od expertů.
Database
Informační systém je programové vybavení obsluhující datové báze. Geografický informační systém (GIS) je programové vybavení (nástroj) umožňující zpracování údajů (krajinotvorných prvků) v daném území.
Information System
Empirická báze
Informační systém GIS
Empirical Database
Geographic Information System
Geografická databáze Geografická databáze je soubor dat o Geographic území. Database Časoprostor Časoprostor (prostoročas) je nerozlučné Space-time spojení času s prostorem. Geografická databáze Geografická databáze v časoprostoru je v časoprostoru soubor vybraných časových řad nad územím. Expertní systém Expertní systém je programové vybavení obsluhující systém datových bází, matematických modelů a empirické báze (z nich vytváří dohromady znalostní bázi, se kterou potom pracuje za pomoci speciálních matematických nástrojů, které dodává 112 mlhavých „fuzzy“ množin). Je teorie výsledkem výzkumu umělé inteligence.
Geographic Database in Spacetime Expert System
dohromady znalostní bázi, se kterou potom pracuje za pomoci speciálních matematických nástrojů, které dodává teorie mlhavých „fuzzy“ množin). Je výsledkem výzkumu umělé inteligence. Náhodný jev
Náhodný jev je jev, jehož výsledek závisí na náhodě.
Pravděpodobnostní přístup
Pravděpodobnostní přístup je založen na předpokladu, že výskyt náhodného jevu má určitou nejistotu.
Deterministický přístup
Deterministický přístup je založen na předpokladu, že každý jev je nutným důsledkem podmínek a příčin.
Konzervativní přístup
Conservative Konzervativní přístup je založen na Approach předpokladu, že z důvodu bezpečnosti je nutno při odhadech a výpočtech zvážit právě ty hodnoty parametrů, které vystihují nejméně příznivý případ a při splnění zajišťují nejvyšší dosažitelnou bezpečnost.
Mezní odhad
Mezní odhad je odhad zvažující jistým způsobem stanovené mezní hodnoty parametrů. Nejistota v datech znamená, že odchylky v hodnotách veličin jsou způsobeny náhodností jevu. Neurčitost dat znamená, že data jsou neúplná, nehomogenní (tj. jejich přesnost závisí na jejich velikosti nebo na čase výskytu) a nestacionární. Mají značný rozptyl a jsou zatížená náhodnými chybami, jejichž funkce rozdělení obvykle není možno stanovit. Agregace dat znamená seskupení prvků mezi nimiž neexistují pevnější vazby a které spojuje jen jedna společná vlastnost nebo prostorová blízkost.
Marginal Estimation
Významnost
Významnost (věrohodnost) je spolehlivost výskytu či velikosti jevu či hodnoty veličiny.
Relevance or Significance
Spolehlivost
Spolehlivost je schopnost systému dodržovat stanovené požadavky po stanovenou dobu.
Credibility
ALARA
ALARA je princip, který stanovuje zásadu, že z možných hodnot dopadů jevu je pro společnost přijatelná ta hodnota, která je rozumně technicky dosažitelná. Limity a podmínky jsou nástroje pro řízení bezpečnosti technologických zařízení. Jejich dodržování zaručuje bezpečný provoz technologického zařízení.
ALARA
Princip předběžné opatrnosti je princip, který ukládá v případě nejistých nebo neurčitých dopadů připravovaného rozhodnutí na budoucí vývoj lidské společnosti a životního prostředí toto rozhodnutí neprovést z důvodu 113 bezpečnosti.
Precautionary Principle
Nejistota dat
Neurčitost dat
Agregace dat
Limity a podmínky
Princip předběžné opatrnosti
Random Phenomenon Probabilistic Approach Deterministic Approach
Random Data Uncertainties Uncertain Data (Indeterminate Data)
Data Aggregation
Limits and Conditions
rozhodnutí na budoucí vývoj lidské společnosti a životního prostředí toto rozhodnutí neprovést z důvodu bezpečnosti. Capability Demonstration
Průkaz odolnosti
Průkaz odolnosti jsou výpočty, testy, analogie, úsudky, kterými lze s jistou spolehlivostí stanovit, že sledované zařízení či jeho části jsou odolné až do specifikované úrovně pohromy.
Hodnocení techniky
Hodnocení techniky je hodnocení, které Technology Assessment posuzuje přínos dané technologie pro společnost podle jejích dopadů na základě kritérií ze všech oblastí života společnosti (technické, ekologické, sociální, společenské, ekonomické, právní).
114
Příloha 2 – Metody hodnocení rizik pro potřeby krizového řízení
Příloha 2 HODNOCENÍ
Analýza rizik je prvním a zcela zásadním krokem v komplexním zabezpečení prevence pohrom a přípravy schopnosti dopady pohromy zvládnout a nebo alespoň zmírnit. Obě zmíněné a provázané etapy řízení jsou neopominutelnými součástmi řízení bezpečnosti, nouzového a krizového plánování. Při analýze rizik zvýšená pozornost musí být věnována výběru vhodné metody nebo kombinaci několika metod. Veškeré výpočty a interpretace výsledků musí provádět tým zkušených specialistů v dostatečném časovém prostoru, protože jde o vysoce náročnou specializovanou činnost, jejíž nekvalifikované provedení může vést k malé účinnosti stanovených opatření a nebo dokonce až k nedozírným dopadům, jestliže analýza rizik byla provedena chybně a nebo když interpretace výsledků byla nekvalifikovaná. 1. Základní pojetí Hodnocení objektu znamená posouzení objektu pomocí jednoho nebo více kritérií, která odráží hodnotový systém společnosti. Některá z těchto kritérií bývají dokonce jen kvalitativní a mnohá z nich jsou nesouměřitelná. Struktura procesu hodnocení závisí na těchto faktorech: - co je hodnoceno, - kdy je hodnoceno, resp. vzhledem k jakému časovému okamžiku je hodnoceno, - jak, tj. na základě jakých kritérií, je hodnoceno. Hodnocení představuje uplatnění jistých kritérií, hodnotících funkcí nebo preferencí. Samotné slovo „hodnocení“ se používá v několika významech. První význam znamená sledování procesu pomocí monitorování nebo pozorování procesu. Druhý význam znamená porovnání s nějakým stanoveným limitem a třetí význam, o který se opírá analýza rizik, znamená porovnání se stanoveným limitem a domyšlení všech více či méně pravděpodobných následků. Zásady analýzy rizik a řízení rizik jsou: 1. Zajistit monitoring jevu, jehož rizika chceme určit. Jeho cílem je získat objektivní a spolehlivá data. 2. Provést interpretaci dat věrohodnými a spolehlivými metodami na základě spolehlivých a věrohodných modelů. 3. Určit charakteristiky jevu, tj. věrohodnou velikost jevu, kterou lze na dané úrovni věrohodnosti očekávat za stanovený časový interval [veličina – ohrožení (anglicky „hazard“)], četnost jevu, podstata či příčina vzniku jevu, místo výskytu jevu, dynamika rozvoje jevu, velikost dopadů jevu (schopnost ničit). 4. Určit dopady jevu v daném místě pro veličinu „ohrožení“ a dle místních zranitelností stanovit rizika a jejich velikosti. 5. Určit nepřijatelná rizika a snížit zranitelnosti, která jsou jejich příčinou, jestliže to je možné a nebo alespoň připravit technická a organizační opatření na zmírnění dopadů jevu v případě výskytu. Z hlediska požadavků na zdroje se stanovuje postupné provádění nákladných technických opatření podle věcných priorit. Základní úkoly monitoringu jsou zajištění: - sběru relevantních dat, - systému pracování a řízení datových toků, - rozdělení informací, - vytvoření dokumentace z informací, - podkladů pro úřední výkony, podkladů pro plánování, - dlouhodobého a krátkodobého krizového řízení, - podkladů pro rozhodování, - hodnocení a predikce. 2. Základní postupy pro zpracování dat Pro odvození věrohodných výsledků, o které se může opírat praxe, je třeba mít pro každou sledovanou oblast kompatibilní a věrohodné datové soubory. To znamená, že data musí být získána vhodnou metodou sběru dat a musí být zpracována vhodnou matematickou metodou.
115
data musí být získána vhodnou metodou sběru dat a musí být zpracována vhodnou matematickou metodou. Metrologická správnost, organizační a technická kontinuita i spolehlivost (tj. přesnost a správnost) dat jsou hlavními kritérii pro posouzení kvality, vypovídací schopnosti a použitelnosti datových souborů. To znamená, že monitorování i zpracování dat v každé oblasti musí provádět akreditovaní specialisté dle akreditovaných metodik. Před zpracováním dat je třeba určit přesnost dat v datovém souboru, existující nejistoty a neurčitosti. Zatímco nejistoty se dají ošetřit vhodnými metodami matematické statistiky, neurčitosti jsou spojeny se samotnou fyzikální podstatou jevu (v krizovém řízení pohromy) a jejich vliv na výsledek lze zvážit jen speciálními metodami expertního hodnocení založeném na více kritériích. Ke zpracování dat existuje celá řada rozličných metod, které se pro různé účely v souladu s vědeckým a technickým pokrokem stále vyvíjejí. Rovněž je několik interpolačních a odvozovacích postupů. Existuje řada prací, které dokazují, že nesprávné použití metodik vede nebo může vést ke značnému zkreslení výsledků. Konkrétní způsob zpracování dat je v předmětném případě určen cílem krizového řízení, a proto se další pozornost je soustředěna jen na pohromy. Musí být dohodnut na počátku, a to od zjištění numerických či alfabetických hodnot přes metody matematické statistiky či expertního hodnocení až po grafické zobrazení. Zvláštní pozornost si zasluhují pohromy, které nejsou exaktně měřitelné. K jejich klasifikaci se používá verbální stupnice a hodnocení se provádí specifickými metodami agregace dle postupů upravených technickou normou v příslušném oboru. Ke klasifikaci neměřitelných pohrom lze použít teorii mlhavých množin, která zároveň řeší problematiku neurčitostí v datech. Její filosofie je velmi jednoduchá a poměrně přirozená. Nejsme-li schopni stanovit přesné hranice třídy určené vágním pojmem (např. malý, nízký, zanedbatelný), nahrazujeme rozhodnutí o příslušnosti či nepříslušnosti daného prvku do ní mírou µ vybíranou z nějaké stupnice. Každý prvek má takto přiřazenou míru µ, která vyjadřuje jeho roli a místo v dané třídě. Při použití uspořádané stupnice menší míra µ vyjadřuje, že prvek je blíže k okraji třídy a nejčastěji se k tomuto účelu volí čísla z intervalu <0;1>. Míra µ se nazývá stupněm příslušnosti prvku do dané třídy a třída, v níž každý prvek je charakterizován stupněm příslušnosti do ní se nazývá mlhavou množinou. Rozeznávají se prvky patřící do množiny (µ = 1), prvky nepatřící do množiny (µ = 0) a prvky patřící do množiny se stupněm příslušnosti µ = 0.20, µ = 0.50, µ = 0.75, µ = 0.90, atd. Zavedení verbální proměnné výše uvedeným způsobem umožňuje odstranit rozdíly subjektivního chápání pojmů a vhodně zvolenou množinu slovních výrazů přijatelným způsobem standardizovat. Teorii mlhavých množin používáme v případech, kdy při hodnocení jsme nuceni vycházet z verbálních výroků typu „dobrý, průměrný, vyhovující“. Nejprve v těchto případech konstruujeme verbálně numerickou stupnici, dle níž zabezpečujeme standardní překlad verbálních prvků do kvantifikované stupnice. Např. při aplikaci teorie mlhavých množin při procesu EIA (hodnocení dopadů do životního prostředí) se využívá 32 slovních výrazů, jimiž lze možný dopad posoudit. 3. Základní typy hodnocení Systémovým hodnocením se rozumí aplikace určité, vhodně zvolené soustavy kritérií, resp. hodnotících funkcí na určité objekty hodnocení. K jeho aplikaci potřebujeme mít definován systémově také objekt hodnocení. To znamená, že předpokládáme a specifikujeme určité charakteristické chování v čase a prostoru, určité odezvy na možné reakce atd. Kritéria dělíme na: - vnitřní, tj. taková, která zajišťují hodnocení předmětného objektu (zohledňují pouze objekt jako takový), tj. jeho kvalitu, realizovatelnost, splňování určitých cílů, potřeb, požadavků apod., - vnější, tj. taková, která zajišťují hodnocení objektu jako součásti širšího systému (zohledňují objekt a okolí), tj. realizovatelnost, materiálové a energetické nároky, zdroje, lidské aspekty, ekologické dopady, sociální dopady apod., - kritéria spjatá se směrem času, tj. s možnými změnami posuzování v čase či se změnami funkce objektu v čase (tj. bere se v úvahu očekávané dynamické chování objektu v čase).
116
objektu v čase). Z výše uvedeného vyplývá, že hodnocení dat má několik kvalitativních úrovní, a to: - nejjednodušší je porovnání konkrétní hodnoty data kvantitativní či kvalitativní (např. údaj o třídě jakosti) s určitým pevně stanoveným limitem nebo modelem (nastal či nenastal sledovaný jev). Srovnání s limitem se používá, když sledování je zaměřeno na kontrol kvality jisté položky či na určení, zda je či není třeba nastartovat specifikovaná regulační nebo varovná opatření. Srovnání s parametry určitého modelu je více typické pro pozorovací sítě, které mají jeden z cílů identifikovat jevy v oblasti, kterou pokrývají, - hodnocení dopadů vychází jednak z dat a jednak ze shromážděných poznatků. Reprezentuje nástroj pro komplexní a systémové zkoumání důsledků předpokládaných projektů, plánů a politických zájmů. U tohoto typu hodnocení je důležitá referenční úroveň, kterou může být původní (současný) stav, stav, který se vyvine bez jakékoliv činnosti, nějaký mezní nebo cílový (žádoucí) stav, ideální stav. Systematicky se sledují vztahy popsané jako řetězec příčin a dopadů (scénáře pohrom) a určují se dopady prvního řádu tam, kde lze přímo rozeznat příčinu. Při zpracování dat se používají prediktivní metody, které jsou nejčastěji založeny na: - exaktních výpočtech, - statistických formulích, - experimentálním sledování a matematickém modelování, - expertních přístupech, založených na odhadech, analogiích a zkušenostech, - hodnocení ohrožení znamená určení velikosti pohromy na určité hladině věrohodnosti v jistém časovém intervalu a na jistém území (velikost časového intervalu a velikost území odvisí od fyzikální podstaty pohromy). K jeho stanovení se používají metody matematické statistiky, - hodnocení rizik znamená použití metod rizikové analýzy, která na základě hodnoty ohrožení stanoví pravděpodobnost výskytu toho či onoho dopadu. Je si třeba uvědomit, že v praxi obvykle neprobíhají procesy jednoparametrické, které lze postihnout jedním kritériem, a proto při hodnoceních musí být použit multikriteriální přístup. Hodnocení rizik je možno provést jen na základě konkrétních, pravdivých a ověřených datových souborů o daném jevu, která platí pro fyzikálně správně definovaný prostor či území a pro fyzikálně správně definovaný časový interval. Cílem je zajistit rozhodování ve prospěch věci. Proto musí být používaný otestovaný soubor kritérií, který zaručuje objektivitu, nezávislost a nezaujatost hodnocení. Kritéria dělíme podle těchto hledisek: - objektivní a subjektivní, přičemž objektivní kritéria jsou taková, kde limita (srovnávací hodnota) je tvořena běžně měřitelnou jednotkou, která je zjistitelná laboratorně, výpočtem nebo ekonomickou rozvahou, - kritéria výhod a užitečnosti (čím vyšší, tím lepší) či kritéria nákladů, ztrát a obsahu kontaminantů (čím nižší, tím lepší), - kritéria kumulativní, která jsou charakterizovaná vztahem vzájemné komplementarity, tj. vzájemně se doplňující a podporující. Vyšší plnění jednoho je splněno s vyšším plněním druhého a naopak. Extrémně kumulativní jsou taková kritéria, kdy plnění jednoho je podmíněno plněním druhého; kritéria tohoto druhu je třeba ze souboru kritérií vyřadit, - kritéria alternativní jsou dána vztahem vzájemné konkurence, popř. jsou protichůdná. Zvýšené plnění jednoho ukazatele je spojeno se sníženým plněním druhého a naopak. Extrémně alternativní kritéria se absolutně vylučují a ze souboru kritérií musí být vyřazeny, - kritéria nezávislá jsou daná indiferentními nebo variabilními vztahy. Metody hodnocení z hlediska přístupu k věcnému problému dělíme na: - deterministické metody, - pravděpodobnostní metody, - inženýrský úsudek, analogie, model,
117
agregace více kritérií (tzv. multikriteriální hodnocení). Doposud v praxi v ČR není rozšířeno používání posledně jmenovaného přístupu, kde se nejčastěji používá delfská metoda. V této metodě je bezprostřední styk expertů nahrazen propracovaným programem postupného individuálního dotazování, zpravidla formou anket. Toto dotazování je doprovázeno pravidelným informováním expertů o výsledcích zpracování dříve získaných odpovědí. Postup je následující : - písemně každý expert odpoví na otázky v dotazníku, - odpovědi expertů se zpracují a experti dostanou hodnoty mediánu a intervalu mezi krajními kvartily, pak jsou experti požádáni o přezkoumání odpovědí a případné korekce. Experti, jejichž ocenění leží mimo interval, vymezený krajními kvartily, musí zdůvodnit oprávněnost svých stanovisek. Odpovědi expertů jsou opět zpracovány a získané výsledky jsou opět předány účastníkům expertízy. Vedle toho experti dostávají stručný souhrn zdůvodnění, která byla uvedena na podporu stanovisek, jež se značně odlišovala od mínění většiny expertů. Metoda se obvykle realizuje ve 4 - 5 ti etapách. Za jednotný názor expertní skupiny se považuje medián z konečných hodnot odpovědí. Byly rozpracovány i složitější postupy, např. v případě posuzování procesů v čase se celý výše uvedený postup opakuje pro každý časový úsek v časové chronologii. Velmi často se používá vícestupňová delfská metoda (tj. rozdělení problému do dílčích částí dle stromů událostí a aplikace delfské metody na posouzení jednotlivých uzlů tohoto stromu). Vzhledem k tomu, že mnoha specialistům je známa metoda panelové diskuse, tak uvádíme rozdíl mezi ní a delfskou metodou. Zatímco cílem panelové diskuse je dosáhnout konsensu účastníků panelové diskuse, tak aplikace delfské metody nesměřuje ke konsensu expertů, jde o agregaci názorů expertů a výsledkem je medián z názorů expertů. Počítá totiž s tím, že vzhledem k existenci neurčitostí v datech, různí odborníci mohou dle svých znalostí a zkušeností vidět problém v různých úrovních. Pro posuzování správnosti či nesprávnosti výsledků se používají tzv. limity a podmínky. Tyto se stanoví na základě empirických (zkušenostních) databází. Zkušenostní databáze je databáze obsahující soubor informací o určitém objektu, kterým může být nějaké zařízení, jev či proces, které dovolují určit reprezentativní vlastnosti a střední chování objektu za definovaných podmínek v závislosti na typu objektu. Krizové řízení pracuje v dlouhodobé perspektivě, a proto musí vytvářet zkušenostní databázi jako součást svého know-how. Je si třeba uvědomit, že určité know-how si lze koupit (tzv. transfer technologií), ale že to dražší je tzv. druhý stupeň know-how, který umožňuje posuzování v širších souvislostech a zdůvodňuje proč tak a ne onak a že ten se neprodává. Pro stát by měla vytvářet zkušenostní databáze v základních oblastech výzkumná základna. 4. Výsledky hodnocení jako podklady pro rozhodování Proces řízení je nepřetržitý proces řešení problémů, tj. rozhodování. V procesu řízení je třeba správně diagnostikovat či specifikovat problém, racionálně rozhodnout, rozhodnutí akceptovat a realizovat v konkrétních daných podmínkách. Rozhodovací proces je logicky návazná, účelná posloupnost kroků subjektu rozhodování od zjištění problému rozhodování až po formulaci rozhodnutí. Skládá se z: - shromáždění a zpracování informací, - rozpoznání variant řešení, - hledání optimálního řešení problému, - vlastního rozhodnutí. Aby rozhodování bylo objektivní a kvalifikované, tak je třeba: - mít dostatek relevantních informací, jejich objektivní zpracování a poznání vhodných reakcí, - neustálá reakce na příliv nových poznatků, - chápat řešené problémy v souvislosti k jejich okolí a v jejich vnitřní struktuře, - vhodně kombinovat poznatky, zkušenosti a nové informace, aby byl získán účelný způsob řešení problému.
-
118
způsob řešení problému. Pro rozhodování v krizovém řízení (např. pro stanovení podmínek a limit v krizových plánech, technických a dalších opatření v projektování a v provozování technologií) se v praxi používají následující metody zpracování podkladů: - metody koncipované jako systém, tj. stromy významnosti, morfologická analýza, analýza křížových interakcí, apod., - metody převzaté z jiných oblastí pro určení pořadí, např. prahy citlivosti, Kennedyho medián, apod. Metoda stromu významnosti pomáhá vhodně klasifikovat a ohodnotit velké množství problémů, které v různém stupni významnosti souvisí s obecným cílem studovaného objektu. Nejčastěji jsou používány následující přístupy: - PATTERN (Planning Assistance Through Technical Evaluation of Relevance Numbers) je finančně a časově náročný a skládá se z následujících kroků: - sestavení verbálního scénáře (chronologický popis očekávaných změn, rozhodnutí a mezioborových souvislostí), - vytvoření stromu významnosti, - ocenění současného stavu uvažovaných technických řešení, - převedení kvantitativních vazeb mezi cíli a prostředky do algoritmizované podoby, - sestavení konečného modelu řešení, - QUEST (Quantitative Utility Estimates for Science and Technology) se používá pro zvýšení efektivnosti a spočívá v: - kvantitativním ocenění významnosti různých úkolů, - kvantitativním ocenění přínosů různých směrů řešení, - určení celkové významnosti každého směru řešení pro jednotlivé úkoly, - vymezení prostředků, - SEER (System for Event Evaluation and Review), který v sobě spojuje delfskou metodu s extrapolačními a normativními postupy. Morfologická analýza je nástrojem na strukturování problému. Spočívá v systematickém zkoumání všech myslitelných řešení, jejichž parametry jsme schopni identifikovat. Jednotlivé parametry a hodnoty, kterých parametry mohou nabývat se uspořádají do morfologické matice.M Tato metodika se skládá z: - přesného vymezení (identifikace) problému, který má být řešen, - určení parametrů, na kterých bude záviset řešení problému, - pro každý parametr řešeného problému se stanoví určitý počet různých, nezávislých a dále neredukovatelných hodnot, kterých může nabývat morfologická matice. Analýza křížových interakcí je používána v případě, že se zabýváme systémem, ve kterém probíhají vzájemně se ovlivňující jevy. Tímto způsobem vybraná nejpravděpodobnější řešení se dále rozpracovávají do podoby scénářů. Nejdůležitější poznatky z oblasti tvorby scénářů: - scénář je historicko - systémový model, - úkolem scénáře je popsat budoucí vývoj v jeho různých podobách závislých na učiněných rozhodnutích, - scénář je orientován na proces v jeho variantní podobě, který imituje mechanismy a procesy, probíhající v systému, - cílem scénáře je především určit kritické události, kritické body vývoje, ve kterých je nutné učinit zásadní rozhodnutí, ovlivňující další rozvoj. Důsledky těchto rozhodnutí jsou ve scénáři uvedeny jako alternativní volby mezi konečnými stavy budoucnosti. Sestavení scénáře sestává z: - shromáždění prognostických informací o daném systému a jeho okolí, - identifikace cílů studovaného systému, - identifikace vnitřních faktorů, popř. bariér rozvoje systému, - identifikace vnějších faktorů, popř. bariér rozvoje systému,
119
-
identifikace variantních strategií řízení systému (je nutné vzít v úvahu stávající mechanismus řízení a jeho různé varianty, které se mohou realizovat v budoucím období; současně je nutné formulovat strategii rozvoje systému - jakým směrem je žádoucí, aby se systém rozvíjel), - vlastního sestavení scénáře, - interpretace scénáře. Při všech výše uvedených krocích je třeba zvažovat: - posouzení současného stavu a současných rozhodnutí z hlediska budoucího vývoje, - kvalitativní faktory a strategie různých účastníků, - fakt, že budoucnost je mnohorozměrná a neurčitá, - fakt, že každý systém je třeba zkoumat globálně i systémově, - fakt, že informace i strategie nejsou neutrální, ale tendenční, - více přístupů, které se doplňují, - fakt, že existují předpojatosti strategií i lidí a zamezit jim. V rizikové analýze a v řízení bezpečnosti se používají další technické nástroje, a to např.: - Check List (kontrolní seznam) je postup založený na systematické kontrole plnění předem stanovených podmínek a opatření, - Safety Audit (bezpečnostní kontrola) je postup hledající rizikové situace a navržení opatření na zvýšení bezpečnosti, - What – If Analysis (analýza toho, co se stane když) je postup na hledání možných dopadů vybraných provozních situací, - Preliminary Hazard Analysis (předběžná analýza ohrožení – též kvantifikace zdrojů rizik) je postup na vyhledávání nebezpečných stavů, jejich příčin a dopadů a na jejich zařazení do kategorií dle předem stanovených kritérií, - HAZOP (Hazard Operation Process - proces působení ohrožení) je postup založený na pravděpodobnostním hodnocení ohrožení a z nich plynoucích rizik, - Process Quantitative Risk Analysis (analýza kvantitativních rizik procesu) je komplexní postup ke kvantifikování rizik (nejvíce rozpracován v oblasti jaderných technologií), - ETA (Event Tree Analysis – analýza stromu událostí) je postup, který sleduje průběh procesu od iniciační události přes konstruování událostí vždy na základě dvou možností – příznivé a nepříznivé. - FMEA (Failure Mode and Effect Analysis – analýza poruch a jejich účinků) je postup založený na rozboru způsobů poruch a jejich důsledků, který umožňuje hledání dopadů a příčin na základě systematicky a strukturovaně vymezených poruch zařízení, - FTA (Fault Tree Analysis – analýza stromu poruch) je postup založený na systematickém zpětném rozboru událostí za využití řetězce příčin, které mohou vést k vybrané vrcholové události. - Human Reliability Analysis (analýza lidské spolehlivosti) je postup na posouzení vlivu lidského činitele na výskyt pohrom či některých jejich dopadů. Metody rozhodování nejsou u nás exaktně utříděné. Proto ani neexistuje materiál, specifikující podklady potřebné pro řízení, odvislý od podstaty problému. Řada rozhodnutí v krizovém řízení reprezentuje rozhodnutí komplikovaného komplexního problému, protože se v nich musí zvažovat vždy několik různorodých a často nesouměřitelných vlivů z různých oblastí. Podklady pro takovýto typ rozhodování musí být zpracovány jinak než podklady v případě jednoduchého strukturovaného problému. Z teorie rozhodování a řízení vyplývá, že rozhodování lze rozdělit do několika typů podle míry informovanosti o tzv. základních prvcích rozhodování, tj. takto: - rozhodování za jistoty (jsou známy všechny základní prvky rozhodování), - rozhodování za nejistoty, při kterém jsou známy jen alternativy strategie řešení, jejich užitnost a rozložení pravděpodobnosti výskytu jednotlivývh stavů okolí.
120
Z formálního hlediska jsou dva typy rozhodování: - empiricko-intuitivní, které se opírá o odborné znalosti, zkušenosti a logický úsudek subjektu provádějícího rozhodnutí, - exaktní, které je založeno na využití matematických modelů a algoritmů a vyžaduje formalizaci celého rozhodovacího procesu. Z hlediska znalostí o problému, který má být rozhodnut dělíme rozhodování na: - standardní, u kterých je vše známo a jsou známy i standardní způsoby řešení, - dobře strukturované, u kterých je jasná a kvantitativně popsaná struktura problému a kde lze použít optimalizační metody, - slabě strukturované, tj. u některých prvků struktury problému jsou neurčitosti, lze použít metody systémové analýzy, které spojují exaktní matematické metody s normalizovanými kvantitativními úvahami (tj. heuristické metody). Heuristické metody rozhodování se obvykle dělí na: - metody rozhodovací analýzy (maticová forma), - větvené rozhodování (rozhodovací strom), - rozhodovací tabulky, - nestrukturované, tj. u řady kroků jsou neurčitosti. Zde lze použít jedině expertní metody. Expertní metody napodobují myšlenkové postupy specialistů. Opíraji se o scénář procesu, ve kterém je řešitel dané úlohy veden k postupnému řešení dílčích problémů rozhodování v určitém logickém sledu úvah a činností, spojených s vytvářením a hodnocením různých variant řešení daného problému. Expertní systémy jsou diagnostické a generativní (projekční). Při výběru metod rozhodování je nutno respektovat povahu řešeného problému, stanovené cíle řešení, kritéria řešení a možnosti shromáždění potřebných vstupních informací. Pro modelování rozhodovacích procesů se používají: - modely deskriptivní (popisující dosavadní průběh procesu), - modely prediktivní (popisující pravděpodobný budoucí průběh procesu), - modely normativní (popisující požadovaný budoucí průběh rozhodovacího procesu. Přílišná exaktnost při konstrukci exaktních modelů vede často k přecenění teoretických hledisek a k nerespektování reálných potřeb a možností budoucích uživatelů. Pragmatický přístup opírající se o rozbor reálné situace a vytvoření modelu vhodného právě pro ni je odvislý od metodiky sestavení modelu – objektivita, nezaujatost, komplexnost údajů, schopnosti a kompetentnost odborníků. 5. Příklad Data pro rizikovou analýzu tvoří časové řady (obr. 1). Délka časové řady a velikost území, ze kterého jsou v časové řadě data závisí na fyzikální povaze sledovaného jevu a na účelu, ke kterému budou výsledky sloužit. Na základě ověřené časové řady se pomocí metod matematické statistiky určují hodnoty ohrožení pro vybraná údobí (např. 1 měsíc, 1 rok, 50 let, 100 let atd.) a vybrané území (kruh o středu v jistém místě a o poloměru 5, 50, 150, 300 apod. km) na definované hladině významnosti (zpravidla 95%) a ty se pokládají za hodnotu, která se bere v úvahu při určování možných rizik na základě místní zranitelnosti a při stanovování opatření v plánování pro objekty v daném území (obr. 2). V praxi je nezanedbatelné, že v současné době ve světě je riziková analýza vyžadována ve všech oblastech. Např. cena podniku je určena jednoduchým podílem, a to: cena = zisk / rizika. Jestliže se neprokáže hodnověrnými metodami rizikové analýzy, že podnik má opatření na snížení všech rizik, tak se bere jako vysoce rizikový, narůstá údaj ve jmenovateli a cena podniku klesá.
121
3 2 1 0 1800
1850
1900
1950
Obr. 1. Příklad časové řady (počet jevů vs. letopočet – závislost pro zemětřesení v ohniskové oblasti Aš – Skalná – Kraslice – Bad Elster).
1,2 Řada1 Řada2 Řada3 Řada4 Řada5 Řada6
1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 1
2
3
4
5
6
7
8
9 10 11
Obr. 2. Příklad výpočtu seismického ohrožení pro lokalitu v jižních Čechách na základě údajů z území se středem v lokalitě a s poloměrem 350 km. Grafy vyjadřují pravděpodobnost výskytu zemětřesení o velikosti vyjádřené zařazením do kategorií 1 – 11. Řada 1 – pro časové údobí 50 let, řada 2 – pro časové údobí 100 let, řada 3 – pro časové údobí 200 let, řada 4 – pro časové údobí 500 let, řada 5 – pro časové údobí 1000 let a řada 6 – pro časové údobí 10000 let. Souřadnice průsečíků křivek s přímkou rovnoběžnou s osou kategorií na hodnotě pravděpodobnosti 0.05 (nejčastěji volená hladina významnosti) a grafů 1 – 6 na ose kategorií udávají seismické ohrožení sledované lokality pro 50, 100, 200, 500, 1000 a 10000 let. Je zřejmé, že hodnoty seismického ohrožení rostou s délkou intervalu.
122
Příloha 3 – Charakteristiky pohrom v Evropě Přírodní pohromy
Charakteristiky
Dopady
Příloha 3 CHARAKTERISTIKY POHROM 1. Lavina
2. Horké vlhké letní dny
3. Sucho
4. Protržení přehrady, povodně a přílivové vlny
jev pozorovaný v horských oblastech. V mnoha případech jej lze předvídat na základě lokálního klimatu a - topografie, tento jev se nevyskytuje často a pouze v letním období; omezuje se na urbanizovaná centra a regiony s vysokou - hustotou tento jev osídlení. se běžněLze jej předvídat pomocí vyskytuje v jižních meteorologické služby, státech, především letním období, - vstav může trvat několik dní s teplotami okolo 40° - až Jedná nejčastější 50°se C ove stínu, typ přírodní pohromy. - Rozlišují se dva typy povodně: a) Pomalu narůstající povodeň v důsledku abnormálního zvýšení stavu vody v řece následkem deště a tajícího sněhu; její velikost může být předvídána. b) náhlá povodeň v důsledku přívalového deště v určité oblasti anebo v důsledku jiné katastrofy (zemětřesení, přívalová vlna, protržení přehrady, aj.); - i když důsledky jsou rozsáhlé, tak riziková oblast může být předem identifikována, viz údolní nivy řečiště, deltové území apod. -
123
-
-
--
-
-
lavina způsobuje úplnou destrukci všeho, co ji stojí v cestě. počet ztrát na životech závisí na denní době, velký počet onemocní cestě laviny,lidí času a umírá v důsledku poskytnuté pomoci a míře tepelného slunečního dostupnostia místa úžehu; zdravotní stav pohromy, slabých osob se zhoršuje, úroda a plantáže negativní efekt najsou zničeny, živočišstvo zemědělství a chov je ztrnulé, Úroda je zničena, dobytka. velké riziko lesních požárů, počet obětí může být velmi velké riziko znečištění vysoký v závislosti na vodního prostředí, hustotě osídlení oblasti, místníjeobyvatelstvo a která obecně živočišstvo může být nadprůměrná s ohledem otráveno pitnou vodou na vysokou úrodnost nejisté kvality, půdy, hromadné vystěhování z oblasti, velký počet lidí opouští ztracené domovy, rozvrat komunikačního a dopravního spojení s okolním světem a uvnitř dotčené oblasti, úroda a sklizeň je zničena; velká část domácího zvířectva je ztracena,
rozsáhlé, tak riziková oblast může být předem identifikována, viz údolní nivy řečiště, deltové území apod. 5. Zemětřesení, vulkanické erupce a sesuvy svahů a skal
-
-
-
pohroma se vyskytuje náhle a jen zřídka ji lze předvídat, efekty se mohou omezit jen na nejbližší okolí epicentra anebo může být postižena velká oblast, v závislosti na velikosti a intenzitě zemětřesení, velké procento zničení,
-
-
-
-
6. Lesní požáry
lesní požáry se často vyskytují v letním období, - existují tři situace: a) požáry ovlivňují malou oblast b) velké požáry c) katastrofální požáry -
-
-
-
7. Tornáda
-
-
tento jev se pohybuje vysokou rychlostí; v některých případech může být předvídán a jeho hlavní dopady jsou v pobřežních oblastech, tornádo může zničit tisíce čtverečných kilometrů,
124
pohroma může iniciovat vznik povodní, požárů a sesuvů, pohroma může způsobit technologické poruchy na chemickém a jaderném zařízení v blízkosti ohniska zemětřesení, velký počet lidí je zabito, zraněno, ztraceno, velký počet lidí přichází o domovy, riziko vzniku epidemií následkem znečištěné pitné vody a neodklízených mrtvých těl, obyvatelstvo zpravidla zůstává na místě, silniční , železniční a letecká doprava je přerušena, což činí potíže pomoci obětem a poskytnout zásobování, je třeba značných zdrojů pro obnovu, úroda zůstává prakticky nepoškozena, z environmentálního hlediska požáry mohou způsobit odstranění rostlinného krytu a následkem toho rozvrat ekologické stability ve smyslu dezertifikace, eroze, sesuvů, povodní, při vzniku v turistické oblasti s vysokou hustotou lidí může vzniknou vysoké riziko vážných nehod, ztráta lesa generuje vážný zájem veřejnosti o životní prostředí,
- efekt dvou složek: a) záplava (vlivem deště nebo přílivové vlny), b) velmi těžké bouře, - voda opouští řečiště a jsou problémy s odvodňovacím zařízením a odtokem vody, - velký počet lidí je zabito, zraněno, ztraceno, - velká část dobytka je ztracena,
-
Technologické pohromy
Charakteristiky
1. Pohromy v chemickém a jiném průmyslu
-
-
-
-
-
-
2. Pohromy při dopravě a skladování chemikálií
-
-
3. Pohromy při dopravě
-
-
-
zraněno, ztraceno, velká část dobytka je ztracena,
Dopady
pravděpodobnost výskytu je vysoká a velikost pohromy je často značná, příčiny nebezpečí v hlavních zařízeních jsou početná a rozmanitá, průmyslové komplexy se často nacházejí v blízkosti obytných zón, sekvence událostí vedoucích k nehodě může být velmi rychlá a záchranné útvary se nemají čas organizovat. Nebezpečné látky se rychle uvolňují a okamžitě ohrožují, je obtížné detekovat a analyzovat uvolněné substance a posoudit jejich efekty, externí útvary civilní ochrany a hasiče lze volat i v případech, že podnik má svůj vlastní bezpečnostní systém,
vysoké a široké riziko otravy lidí a zvířectva; vysoké riziko znečištění vod a půdy, úroda může být zničena, pohromou postižené území může být na určitý čas vyhlášeno jako “zakázaná zóna”,
Různá lokalizace; Uvolněné látky je obtížné identifikovat; Za účelem získání informací o výrobcích musí být konzultováni experti, pracovníci a databáze; Mobilní ohrožení se týká přístavů, silnic, vnitrozemských vodních cest, obchodních center apod.
vysoké a široké riziko otravy lidí a zvířectva; vysoké riziko znečištění vod a půdy, pohromou postižené území může být na určitý čas vyhlášeno jako “zakázaná zóna”,
hlavní nehody zpravidla vznikají v železniční a letecké dopravě, možnost předběžného varování téměř neexistuje, takže záchranné útvary se nemohou včas organizovat,; jsou nutná speciální technická zařízení, uvolňují 125 se nebezpečné chemikálie, kouř apod., mobilní nebezpečí může udeřit kdekoliv,
možné sekundární riziko požáru a stavebních škod, možný vysoký počet úmrtí a zranění,
-
jsou nutná speciální technická zařízení, uvolňují se nebezpečné chemikálie, kouř apod., mobilní nebezpečí může udeřit kdekoliv,
4. Jaderné pohromy
viz. chemické a průmyslové havárie + ozáření
Environmentální aspekty dopadů pohrom
Charakteristiky
-
-
-
tyto aspekty doplňují ostatní uvažované “klasické” aspekty v rámci nouzového plánování, environmentální následky dostávají nižší prioritu v porovnání s civilní ochranou, informace o environmentálních dopadech pohrom je velmi vzácná.
viz. chemické a průmyslové havárie + dopady radiačního zamoření území a ovzduší. Dopady
-
-
velmi časté znečištění povrchové a podzemní vody, znečištění ovzduší a ohrožení zdraví, kontaminace půdy.
Údaje ve výše uvedené tabulce jsou převzaty z práce “Vade-mecum of Civil Protection in the European Union. European Commission, Brussels 1999, 133p.”
126
Příloha 4 – Obsah krizových plánů A – území
Příloha 4 OBSAH KRIZOVÝCH PLÁNŮ
Údaje o zpracovateli dokumentu Obsah Přehled odborné terminologie Přehled použitých zkratek a značek Platná legislativa 1. Hlavní zaměření plánu 1.1. Záměr 1.2. Cíl 2. Charakteristika kraje a charakteristika jevů, které mohou ohrozit území kraje 2.1. Charakteristika území kraje 2.1.1. Geografický a všeobecný popis území 2.1.2. Obyvatelstvo (demografická charakteristika) 2.1.3. Využití vody a půdy, ochrana přírody, životní prostředí 2.1.4. Průmyslové a vojenské objekty 2.1.5. Doprava 2.1.5.1. Silniční doprava 2.1.5.2. Železniční doprava 2.1.5.3. Lodní doprava 2.1.5.4. Letecká doprava 2.1.6. Meteorologické poměry 2.1.6.1. Směr a rychlost větru 2.1.6.2. Inverze 2.1.6.3. Srážky 2.1.6.4. Další meteorologická a klimatologická data 2.1.6.5. Výpusti do ovzduší 2.1.7. Geologická charakteristika (stavba svrchních partií podloží, zlomy, únosnost podloží aj.) 2.1.7.1. Vlastnosti podloží 2.1.7.2. Podzemní voda 2.1.7.3. Hydrologická charakteristika 2.1.7.4. Odběry a výpusti vody 2.1.7.5. Zdroje pitné vody 2.1.8. Seismické poměry 2.1.9. Radiační charakteristika 2.1.10. Vzájemné interakce průmyslových a vojenských objektů 2.1.11. Hluk a vibrace 2.1.12. Energetika 2.1.13. Odpadové hospodářství 2.1.14. Monitoring území 2.1.15. Ekonomika 2.1.16. Veřejný pořádek a vnitřní bezpečnost 3. Pohromy a jejich dopady na území kraje (hodnocení a jeho interpretace z hlediska ochrany obyvatelstva, majetku, životního prostředí a státu) 3.1. Zásady pro vymezení souboru pohrom 3.2.1. – 3.2.m. Popis a charakteristika jednotlivých pohrom jevů (m – počet relevantních pohrom) 3.2.3. Monitoring pohrom 3.2.4. Inspekce s cílem zabránit výskytu pohrom nebo zmírnit dopady pohrom 3.2.5. Limity pro dopady a stanovení úrovně přijatelného rizika 3.2.6. Soubor pohrom, které znamenají nepřijatelné riziko a musí být proti jejich dopadům prováděna opatření (n – počet specifických pohrom) 4. Bezpečnost územního celku kraje 4.1. Zásady bezpečnosti s ohledem na výskyt pohrom 4.2. Technická opatření pro zajištění bezpečnosti 4.3. Organizační opatření pro zajištění bezpečnosti 4.4. Právní opatření k zajištění bezpečnosti
127
4.5. Výchovná opatření k zajištění bezpečnosti 4.6. Systém QA 5. Dopady specifických pohrom a jejich zvládnutí 5.1. Zásady 5.2. Scénáře relevantních pohrom 5.2.1. – 5.2.n. Scénáře jednotlivých pohrom (n – počet specifických pohrom) 5.3. Scénáře zásahů při výskytu pohrom 5.3.1. Obecné scénáře zásahů (pro relevantní pohromy) 5.3.2. Specifické scénáře zásahů (pro specifické pohromy či pro pohromy s atypickými dopady) 5.3.3. Vnitřní nouzové plány 5.3.3.1. Zásady pro sestavení vnitřních nouzových plánů 5.3.3.2. Jednotlivé vnitřní nouzové plány 5.3.4. Vnější nouzové plány 5.3.4.1. Zásady pro sestavení vnějších nouzových plánů 5.3.4.2. Jednotlivé vnější nouzové plány 5.3.5. Vlastní krizový plán 5.3.5.1. Zásady pro syntézu vnějších nouzových plánů 5.3.5.2. Krizový plán – souhrn dat 5.3.6. Dokumentace 5.3.7. Zásady pro zajištění obnovy území kraje 5.3.8. Řízení 5.3.8.1. Scénář standardního krizového řízení (monitoring, interpretace dat z monitoringu, zajišťování prevence, připravenosti, plánů zásahů a plánů obnovy) 5.3.8.2. Scénář řízení zásahů při výskytu očekávaných specifických pohrom (koordinace na úrovni výkonných složek) 5.3.8.3. Scénář řízení zásahů při výskytu kritických pohrom (koordinace mezi výkonnými složkami a sledování ze strany územní a státní správy) 5.3.8.3.1. Zásady řízení spolupráce výkonných složek 5.3.8.3.2. Zajištění zásobování výkonných složek provádějících zásah 5.3.8.3.3. Zajištění zásobování obyvatelstva v postižené oblasti (pitná a užitková voda, potraviny, léky, energie) 5.3.8.3.4. Zajištění úkrytu a případné evakuace obyvatelstva 5.3.8.4. Scénář řízení zásahů na zvládnutí kritické situace 5.3.8.5. Scénář řízení obnovy území kraje 5.3.9. Výkonné složky pro zásahy 5.3.9.1. Charakteristika složek 5.3.9.2. Zásady spolupráce výkonných složek 5.3.9.3. Scénáře spojení mezi výkonnými složkami 5.3.10. Scénáře vyrozumění a varování obyvatel 5.3.11. Evakuace obyvatel 5.3.12. Jednání s médii 6. Seznam plánů obsahujících detailní údaje Závěr Seznam zdrojových materiálů Náplně kapitol jsou řešeny takto: za obecným úvodem do problematiky kapitoly, ve kterém jsou citovány příslušné právní předpisy, technické standardy a normy, následují odkazy na materiály, ve kterých jsou konkrétní data, hodnocení, analýzy, výstupy, postupy pro jednotlivé výkonné složky a správní úřady aj. Tyto materiály nejsou veřejně přístupné, protože obsahují citlivá data.
B - úřad státní správy Obsah Přehled odborné terminologie Přehled použitých zkratek a značek Platná legislativa 1. Hlavní zaměření plánu 1.1. Záměr 1.2. Cíl 2. Charakteristika úřadu
128
2.1. Seznam funkcí, které úřad zajišťuje 2.2. Seznam úkolů, které úřad musí zajistit v přenesené působnosti v oblasti krizového řízení 3. Analýza a scénáře možných pohrom, které mohou ohrozit funkce úřadu 4. Analýza a scénáře možných pohrom, které mohou ohrozit plnění úkolů, které úřad musí zajistit v přenesené působnosti v oblasti krizového řízení 5. Zásady bezpečnosti s ohledem na výskyt pohrom 5.1. Technická opatření pro zajištění bezpečnosti 5.2. Organizační opatření pro zajištění bezpečnosti 5.3. Právní opatření k zajištění bezpečnosti 5.4. Výchovná opatření k zajištění bezpečnosti 5.5. Systém QA 6. Dopady specifických pohrom a jejich zvládnutí 6.1. Zásady 6.2. Scénáře specifických pohrom 6.2.1. – 6.2.m. Scénáře jednotlivých pohrom (m – počet specifických pohrom) 6.3. Scénáře zásahů při výskytu specifických pohrom 6.3.1. Obecné scénáře zásahů 6.3.2. Specifické scénáře zásahů (pro kritické pohromy či pro pohromy s atypickými dopady) 6.3.3. Vnitřní nouzové plány 6.3.3.1. Zásady pro sestavení vnitřních nouzových plánů 6.3.3.2. Jednotlivé vnitřní nouzové plány 6.3.4. Vnější nouzové plány 6.3.4.1. Zásady pro sestavení vnějších nouzových plánů 6.3.4.2. Jednotlivé vnější nouzové plány 6.3.5. Vlastní krizový plán 6.3.5.1. Zásady pro syntézu vnějších nouzových plánů 6.3.5.2. Krizový plán – souhrn dat 6.3.6. Dokumentace 6.3.7. Zásady pro zajištění obnovy 6.3.8. Řízení 6.3.8.1. Scénář standardního krizového řízení (monitoring, interpretace dat z monitoringu, zajišťování prevence, připravenosti, plánů zásahů a plánů obnovy) 6.3.8.2. Scénář řízení zásahů při výskytu očekávaných pohrom (koordinace na úrovni výkonných složek) 5.3.8.3. Scénář řízení zásahů při výskytu kritických pohrom (koordinace mezi výkonnými složkami a sledování ze strany územní a státní správy) 5.3.8.3.1. Zásady řízení spolupráce výkonných složek 5.3.8.3.2. Zajištění zásobování výkonných složek provádějících zásah 5.3.8.3.3. Zajištění zásobování pracovníků úřadu (pitná a užitková voda, potraviny, léky, energie) 5.3.8.3.4. Zajištění úkrytu a případné evakuace pracovníků úřadu 5.3.8.4. Scénář řízení zásahů na zvládnutí kritické situace 5.3.8.5. Scénář řízení obnovy činnosti úřadu 5.3.9. Výkonné složky pro zásahy 5.3.9.1. Charakteristika složek 5.3.9.2. Zásady spolupráce výkonných složek 5.3.9.3. Scénáře spojení mezi výkonnými složkami 5.3.10. Scénáře vyrozumění a varování pracovníků úřadu 5.3.11. Evakuace pracovníků úřadu 5.3.12. Jednání s médii 6. Seznam plánů obsahujících detailní údaje Závěr Seznam zdrojových materiálů
C – ústřední úřad státní správy Obsah Přehled odborné terminologie Přehled použitých zkratek a značek Platná legislativa
129
1. Hlavní zaměření plánu 1.1. Záměr 1.2. Cíl 2. Charakteristika pohrom, které spadají do působnosti daného ústředního úřadu státní správy 3. Pohromy, které spadají do působnosti daného ústředního úřadu státní správy a jejich dopady (metodika, hodnocení a jeho interpretace z hlediska ochrany obyvatelstva, majetku a životního prostředí a státu) 3.1.1. – 3.1.m. Popis a charakteristika jednotlivých pohrom (m – počet relevantních pohrom) 3.1.2. Monitoring pohrom 3.1.3. Inspekce s cílem zabránit výskytu pohrom nebo zmírnit jejich dopady 3.1.4. Limity pro dopady a stanovení úrovně přijatelného rizika 3.1.5. Soubor pohrom, které znamenají nepřijatelné riziko a musí být proti jejich dopadům prováděna opatření (n – specifické pohromy) 4. Bezpečnost 4.1. Zásady bezpečnosti s ohledem na výskyt pohrom 4.2. Technická opatření pro zajištění bezpečnosti 4.3. Organizační opatření pro zajištění bezpečnosti 4.4. Právní opatření k zajištění bezpečnosti 4.5. Výchovná opatření k zajištění bezpečnosti 4.6. Systém QA 5. Dopady specifických pohrom a jejich zvládnutí 5.1. Zásady 5.2. Scénáře specifických pohrom 5.2.1. – 5.2.n. Scénáře jednotlivých specifických pohrom (n – počet specifických pohrom) 5.3. Scénáře zásahů při dopadu pohrom 5.3.1. Obecné scénáře zásahů 5.3.2. Specifické scénáře zásahů (pro specifické pohromy či pro pohromy s atypickými dopady) 5.3.4. Krizový plán – souhrn dat 5.3.5. Dokumentace 5.3.6. Zásady pro zajištění obnovy území 5.3.7. Řízení 5.3.7.1. Scénář standardního krizového řízení (monitoring, interpretace dat z monitoringu, zajišťování prevence, připravenosti, plánů zásahů a plánů obnovy) 5.3.7.2. Scénář řízení zásahů při výskytu očekávaných specifických pohrom (koordinace na úrovni výkonných složek) 5.3.7.3. Scénář řízení zásahů při výskytu kritických pohrom (koordinace mezi výkonnými složkami a sledování ze strany územní a státní správy) 5.3.7.3.1. Zásady řízení spolupráce výkonných složek 5.3.7.3.2. Zajištění zásobování výkonných složek provádějících zásah 5.3.7.3.3. Zajištění zásobování obyvatelstva v postižené oblasti (pitná a užitková voda, potraviny, léky, energie) 5.3.7.3.4. Zajištění úkrytu a případné evakuace obyvatelstva 5.3.7.4. Scénář řízení zásahů na zvládnutí kritické situace 5.3.7.5. Scénář řízení obnovy území 5.3.8. Výkonné složky pro zásahy 5.3.8.1. Charakteristika složek 5.3.8.2. Zásady spolupráce výkonných složek 5.3.8.3. Scénáře spojení mezi výkonnými složkami 5.3.9. Scénáře vyrozumění obyvatel 5.3.10. Evakuace obyvatel 5.3.11. Jednání s médii 6. Seznam plánů obsahujících detailní údaje Závěr Seznam zdrojových materiálů
130
