JELENTÉS. a helyi önkonnányzatok adóztatási tevékenységének március 307. ellenőrzéséről

JELENTÉS a helyi önkonnányzatok adóztatási tevékenységének ellenőrzéséről

1996. március

307.

ÁLL\l\II SZÁMVEVÖSZÉK

v-l 005-151/1995-96. Tsz. 282

JELENTÉS a helyi önkormányzatok adóztatás i tevékenységének ellenőrzéséről

A települési önkonnányzatok helyi közszolgáltatási feladatainak megoldásához szükséges források megteremtésének egyik eszköze a helyi adók rendszere. Az önkonnányzatok alkotmányos alapjoga, hogy az 1990. évi C. törvény keretei között megállapítsák a helyi adók fajtáit és mértékét.

A belföldi forgalmi engedéllyel és rendszámmal rendelkező gépjárművek, pátkocsik adóztatásával kapcsolatos feladatokat is az önkonnányzati adóhatóságok látják el az 199 L évi LXXXII. tv. alapján. A helyi adókból és a gépjánnű ·adóból az önkonnányzatokat megillető hányad az önkormányzatok költségvetésében az 1991. évi 2,4%-ról 1993. évben 4,9%-ra nőtt, ezt követő­ en stagnált. Az Állami Számvevőszékről szóló törvény alapján az ÁSZ feladata a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységének ellenőrzése.

A vizsgálat céljának megfelelően áttekintettük és értékeltük a helyi adók és a gépjármű­ adó bevezetésének, funkcionálásának tapasztalatait, az önkonnányzatok pénzügyi szabályozásában betöltött szerepét, az adóztatás helyzetét Ezen belül megvizsgáltuk, hogy: - a helyi adókból szánnazó bevételek hogyan érintették az önkormányzatok gazdálkodását, a felhasználás céljai mennyiben segítették elő a bevezetett helyi adók elfogadtatását, - a helyi adópolitikában az önkonnányzatok milyen szempontokat mérlegeltek, a helyi adórendszert milyen tendenciák jellemzik. adóval kapcsolatos feladatok és a befolyt gépjármű adó összhangja, a gépjánnű adóból szánnazó bevételek mennyiben teszik lehetövé az adóztatás funkcióinak betöltését,

- a

gépjánnű

- az önkonnányzatok az adóztatási feladatok ellátásához hogyan teremtették meg a feltételeket, az adóztatás törvényessége, szakszerüsége biztosított-e,

- az adóztaiást milyen hatékonysággal végezték (hátralékok alakulása, behajtási- végrehajtási tevékenység, adóellenőrzések eredményessége). A vizsgálat keretében helyszíni ellenőrzést végeztünk a Fővárosi, 3 kerületi, valamint 15 megyében összesen 104 (13 megyei jogú városi, 27 városi, 64 községi- nagyközségi) önkormányzati adóhatóságnál. A vizsgált önkormányzatok közigazgatási területén az orsz:íg lakosságának közel 40%-a él, az általuk beszedett helyi adó 1994. évben 23, l milliárd forint, az összes helyi adóbevétel 68%-a volt.

KÖVETKEZTETÉSEK, JAVASLATOK

'

A helyi adórendszer kialakításának célja az önkormányzatok önálló gazdálkodás:ínak megalapozása, a gazdálkodás anyagi alapjainak erősítésével a központi költségvetéstől való itiggőségük csökkentése volt. A helyi adótörvény meghatározta a helyt döntési autonómiára épülő adórendszer keretfel tételeit. A vizsgálat tapasztalataiból megállapítható, hogy az önkormányzatok több mint fele élt az adóztatás lehetőségével, azonban a helyi adók csak az önkormányzatok egy részénél jelentettek folyamatos, pótlólagos bevételt, az általuk ellátott feladatok forrásainak kiegészítésére. Az önkormányzatok adóztatási képességében

meglévő számottevő

növelték a meglévő területi feszültségeket, miközben a területi rendszere kialakulatlan és évente változó.

különbségek tovább eszköz-

kiegyenlítődés

A helyi adóval kapcsolatos önkormányzati döntéseket többnyire a költségvetés rövid távú bevételi szükséglete motiválta, ezért esetenként háttérbe szorultak a vállalkozások feltételeinekjavítására vonatkozó hosszabb távú érdekek. Az ellentmondást leginkább az iparűzési adó élezte ki. Az összes beszedett helyi adó 82 %-a a vállalkozásokat terhelő iparűzési adó, amely az infláció és adámérték emelése következtében dinamikusan nőtt. A magánszemélyeket terhelő adókat és azok mértékét a törvény adta keretek alsó határához közel határozták meg. A vizsgált időszakban a helyi lakosokat terhelő adók alacsonyan megállapított mértéke általában nem változott. A helyi adóbevételek növelésének korlátait elsősorban a lakosság teherviselő képessége jelentette. A keresetek reálértékének csökkenése, a növekvő megélhetési költségek, a magas munkanélküliség miatt az egyébként is hátrányos helyzetű térségekben a helyi adóztatás lehetőségei beszűkül tek. A helyi adórendszer, jogi és egyéb feltételeit illetően a bevezetést követő rövid időn belül olyan változásokon ment keresztül, mely a helyi adóbevételek nagyságát külön-

2

bözőképpen befolyásolta. Igy az egyes tevékenységeket preferáló kedvezmények körének bövítése az adóztatás lehetőségél csökkentette, ugyanakkor az iparüzési adó mértékének emelése ezzel ellentétes hatást váltott ki.

A helyi adótörvény módusításának eddigi gyakorlata az önkormányzatok költségvetését megalapozó számítások elvégzését és a rendelet alkotás nehézségél fokozta, összességében a jogalkalmazást és a jogbiztonságot sem erősítette. A helyi adók miatti szakmai kihívásnak, és az adóztatás szempontjából alacsony hatékonyságú gépjármű adóztatással kapcsolatos adminisztratív feladatoknak az önkormányzati adóhatóságok eltérő színvonalon voltak képesek megfelelni. Adóztatással kapcsolatos feladatokat a gépjárműadó következtében azok az önkormányzatok is ellátnak, ahol helyi adót nem vezettek be. A gépjárműadó lényegében központi adó, mivel az önkormányzatoknak !996. január l-ig semmilyen ráhatásuk nem volt annak mértékére. Az önkormányzatokat a bevételek 50%-a, illette meg, viszont a költségek 100%-át viselték. Az adó beszedése indokolatlanul munkaigényes, néhány önkormányzatnál a bevétel a ráfordításokat sem fedezte. 1996-ig a Gépjárműadó törvény az adókötelezettség szempontjából a január 1-i állapotot vette figyelembe, de az adóalanyok személyében (fizetési kötelezettségében) bekövetkező évközi változások korrekcióját havi rendszerességgel érvényesítette. Ez a gyakorlat az adóalanyoknak nem biztositott számottevő fizetési könnyítés!, az adóhatóságoknak víszont felesleges terhet és komoly költségtöbbletet jelentett - a gyakran éven belül is többszörös -tulajdonosváltás adminisztratív követése. szóló törvény a pénzügyminiszter feladataként írja elő az adóhatóságoknál az adóztatás irányításának és felügyeletének, törvényességének és szakszeAz adózás

rendjéről

rűségének ellenőrzését.

A Pénzügyminisztérium ellenőrzö szerepe az önkormányzatok adóztatási tevékenységében csak közvetett módon érvényesül (TÁKISZ-ok szakmai munkájának befolyásolásán, az adók nyilvántartásával, kezelésével és elszámolásával kapcsolatos jogszabály kiadásán, az információs rendszer működtetésén keresztül). A Pénzügyminisztérium az elmúlt években évente mintegy 100-150 szakmai iránymutatást, jogértelmezést adott ki. Az erre vonatkozó igényt az önkormányzati adóhatóságok szakmai felkészültségének hiányosságai mellett az is növelte, hogy az 51. paragrafusból álló helyi adótörvényhez már 3 5 pontos értelmező rendelkezés tartozik, melyek még máig sem egyértelműek a jogalkalmazásban. A Belügyminisztérium felkérésére a másodfokú adóhatósági feladatokat ellátó Köztársasági Megbízotti Hivatalok tevékenységének felügyeleti ellenőrzése keretében a Pénzügyminisztérium illetékes főosztálya 1993-94. évben 5 KMB-nél vizsgálta a hatósági munkát. A rendelkezésre álló idö rövidsége miatt a vizsgálatok mélysége csak korlátozott Iehetett, ezen keresztül átfogó képet sem nyerhettek az önkormányzatoknál folyó adóztatás helyzetéről.

3

Másodfokú adóhatósági feladatokat ellátó közigazgatás.i hivatalok (korábban Köztársasági Megbizottak Hivatala) kezdetben egyáltalán nem. vállalkoztak az önkormányzati adóhatóságok tevékenységének ellenőrzésére. Néhány megyében 1994-1995ben elvégzett vizsgálat komoly segítséget jelentett az önkormányzati adóhatóságok számára a törvényes, szakszerű adóztatásban (pl. Szabolcs-Szatmár-Bereg, Fejér, Pest megye). A helyi adók nyilvántartási, feldolgozási rendszere elsősorban központi információs igényt elégített ki, melyből a helyi adóhatóságok számára kevés a hasznosítható elem és az informatika fejlesztése a tömegesen jelentkező manuális feladatokat sem tudta ki váltam. A fizetöképesség csökkenése a lakosság és a vállalkozások körében is a hátralékok növekedéséhez vezetett. A helyi adók és a gépjármű adó beszedése az önkormányzatoknak nehézséget okozott. A behajtási, végrehajtási intézkedések törvényben biztosított eszközeivel nem vagy csak ritkán éltek. Az adókötelezettség teljesítésének, ellenőrzéséről az önkormányzatok főként a személyi feltételek, a megfelelően képzett szakemberek hiányában nem gondoskodtak. Az önkormányzatok az adóztatásban is "önellátásra" törekedtek és a tás! biztosító társulás lehetőségével nem éltek.

szakszerűbb

adózta-

Az Országgyűlés 1995. november 25-én módosította a helyi adókról és a gépj,írmű­ adóról szóló törvényt. A módosítás jelentős mértékben emelte az alkalmazható adómértéket, szűkítette a kötelező mentességek körét, és önkormányzati hatáskörbe utalta a gépjárműadó tételének megállapítását. A helyi adók szerepének a növelése azonban továbbra is szükségessé teszi a központi és a helyi adók harmonizációját, az önkormányzati finanszírozási rendszer és a teriiJeti kiegyenlítés eszközrendszerének korszerűsítését. Az ellenőrzések tapasztalatai alapján az önkormányzatoknak vaslatokat fogalmaztuk meg:

döntően

az alábbi ja-

- A helyi adókról alkotott önkormányzati rendeleteket a törvénymódosítások miatt pontosítani sziikséges. - A képviselö-testületek az adóztatást - a jegyző meghatározott időszakonkénti beszámoltatása útján - ellenőrizzék - Az adóellenőrzések gyakoriságát határozzák meg a célszerűség és a költségkímélés

figyelembevételével, illetve a feltételek megteremtéséveL - A felszámolás alatt álló gazdálkodó szervezetek felé fennálló követeléseket tartsák pontosan nyilván.

4

- Az érdekeilségi rendszer kialakításánál az ezt szolgáló rendeletalkotásnál előzetes hatásvizsgálatokat végezzenek, szüntessék meg a szabálytalan elszámolási gyakorlatot.

A Pénzügyminisztérium részére javasoljuk a helyi adók és a rűsítése keretében:

gépjármű

adóztatás korsze-

- A központi és a helyi adók összhangját javítani oly módon, hogy az önkormányzatok adóztatási mozgástere, a helyi adóknak a közfeladatok finanszírozásában betöltött szerepe növekedjen, az önkormányzati önállóság anyagi alapjának, a helyi adófizetők kontrolljának erősítése mellett. - Az önkormányzatok finanszírozási rendszerének módosítását azáltal, hogy figyelembe veszi a területi kiegyenlítés! szolgáló támogatási rendszerben az adókapacitás mérés módszerét is.

- A helyi adókat érintő törvényrnódosítások várható hatásának felmérését, valamint olyan időpontban történő hatályba léptetését, amely az önkormányzati rendeletek meghozatalához megfelelő időt biztosít és nem érinti az önkormányzatok már jóváhagyott költségvetését. - Az adóztatás irányításának és felügyeletének, az adóztatás törvényességének és szakszerűségének a másodfokon eljáró hatóságok jogalkalmazási gyakorlatának ellenőr­ zését és a felfuggesztett jogorvoslati eljárások lezárása érdekében megfelelő intézkedések megtételét

- A helyi adótörvényben az adókötelezettségre, az adóalapra vonatkozó fogalom meghatározásokat a jogalkalmazás tapasztalatait is figyelembe véve pontosítani, ezáltal a jogalkalmazás feltételeit javítani. - Az önkormányzati adók nyilvántartásával, kezelésével kapcsolatos pénzügyminisztériumi rendeletben célszerű előírni az ellenőrzési kötelezettség, a behajtási, végrehajtási intézkedések nyilvántartását, megvizsgálva az információrendszer működésének célszerűségét, hatékonyságát és egyes elemeinek az államháztartási információs rendszer keretében történő működtetését. - Az adóztatási feladatok, az adóellenőrzések törvényes és szakszerű ellátása érdekében ösztönözni az önkormányzatok adóhatósági társulását.

- A gépjármű adóztatásban a költségkímélő, kevésbé bürokratikus megoldások alkalmazásának lehetőségél megvizsgálni, a párhuzamos nyilvántartási rendszerek megszüntetése és az adminisztrációs terhek csökkentése érdekében. - A gépjárműadó jelenlegi rendszerében a hátralékok növekedése, az adókötelezettség elmulasztása miatt a Belügyminisztérium felé kezdeményezzék a szükséges jogszabály módosítását: - a közúti gépjármű ellenőrzés során, illetve az időszakos műszaki felülvizsgálat alkalmával megkövetelhető legyen a gépjárműadó befizetését tanúsító bizonylat,

5

- a forgalmi engedély átírásának feltétele legyen a változásnak a lakóhely szerint illetékes adóhatóságnál történő egyidejű bejelentése. (Pl. a rendörhatósághoz benyújtott adatlap megfelelő példányán).

RÉSZLETES MEGÁLLAPITÁSOK

1.1. Helyi adók bevezetésének főbb céljai és hatása A központilag szabályozott, döntően törvényeknél alacsonyabb szintű jogszabályokon alapuló, tartalmában elavult tanácsi adórendszert, adó jellegű kötelezettségeket felváltó helyi adóztatás több társadalompolitikai és gazdaságpolitikai célkitűzés megvalósitását szolgálta - az önkormányzatok gazdasági önállóságának fuggőségének csökkentése,

erősítése,

központi

költségvetéstől

való

- a közszolgáltatásokat nyújtó önkormányzatok és a településeken élő adótizetök között valós kapcsolat teremtése, a lakosság, a vállalkozások áldozatkészségén alapuló helyi érdekeltség növelése, - a keretjellegű szabályozás révén helyi adópolitika alakításának lehetövé tétele, mely a jövedelmi- vagyoni viszonyokhoz, a vállalt közfeladatokhoz igazodik, - az adóztatásban a szektorsemlegesség biztosítása. A helyi adókról szóló 1990. évi C. törvény (Htv) előkészítése során azzal számoltak, hogy az !988. évi adóreform folytatásaként a központi adórendszer és a helyi adó harmonizációjának feltételei megteremtődnek: a központi adók súlyának csökkentésével párhuzamosan megvalósítható a helyi adók jelentőségének, az önkormányzati bevételek között súlyának és ezen keresztül az önkormányzatok gazdasági önállóságának növelése. A Pénzügyminisztériumban a várható tendenciák előjelzésére makroszintű számításokat végeztek, s néhány önkormányzatnál modellezték a helyi adók bevezetésének hatását, összevetve a korábbi tanácsi adókkal. Miután a helyi adóztatási autonómia magában foglalja, hogy az önkormányzatok a törvényben meghatározott adónem bevezetéséről maguk döntenek, a helyi adók várható öszszegének, hatásának előre becslése csak sok bizonytalansággal lehetséges. A becsléseket arra alapozták, hogy a helyi adók bevezetése az állampolgárok és az adótárgyak széles körét érinti, az adámértéket átlagosan a törvényi maximum 50%-ában határozzák meg (kivéve a lakástulajdont, melynél 25%-ban), a törvényben foglalt kötelező mentességek, kedvezmények körét nem bővitik. A számítások alapján magánszemélyektől 23-24 miiliárd forint, a vállalkozási szférától további 40 milliárd forint adóbevételt jeleztek, ami a tanácsi adókhoz képest a lakosság körében hatszoros, a gazdálkodó szerveknél 13-szoros adónövekedést jelentett volna.

6

Az előzetes számítások és a tényleges befizetések közötti különbség jelentős, amely fáként abból adódik, hogy a modellszámításokat pontatlanul, sok hibával készítették el, esetenként azonos adótárgynál tiltott adótöbbszörözéssei is számoltak Megnevezés

Előzetes

számítás Építményadó Telekadó Magánsz.komm.adója Vállalk.komm.adója l

ldcgenforg.adó IQarűzéSi

adó

o..zescn:

32,3-33,0 6,5 5,3 4,5 0,6-0,8 13.5 62,9-63,4

Zárási össz. 1992. 1993.

Adatok milliárd Ft-ban cisz ténylegcsen 1994 1995 ..

2,1 0,4

2,3 0,5

2,9 0,7

4,4 1,0

1,5

0,6

0,6

0,7

0,8

1,0

1,0

0,7

1,0

11,9 16,4

21.7

1.0 1,0 27.8 33,8

27,1

1,0 37,7 45,8

Az előrejelzésben a helyi adók 21 %-át (13,5 milliárd forintot) várták iparüzési adóból, a ténylegesen befolyt 1994-1995. évi 82,2%-kal szemben. Összességében a 7 milliárd nagyságrendet képviselö tanácsi adó és egyéb adójellegű (pl. telekhasználati díj) bevételekkel szem ben a 63 milliárd forint helyi adóbevétel prognosztizálása az adórendszer egészének (központi és helyi) harmonizációja, illetve a teherviselö képesség szempontjából sem volt reális. A helyi adók ilyen előrejelzé­ se csak a központi adók csökkentése vagy jelentős gazdasági növekedés esetén teljesül hetett volna. A gazdaság teljesítményének csökkenése, a költségvetésre nehezedő bevételi kényszer és a helyi adózás változó szabályai miatt sem valósult meg az adóharmonizáció. A befizetett helyi adók a központi adókból nem voltak levonhatók, azonban a vállalkozások költségként elszámolhatták, így a társasági adóalapot szűkítette. Veszteséges gazdálkodás esetén a fizetendő helyi adó a gazdasági teljesítményeket torzította, adófizető képesség hiányában a hátralékok növekedéséhez vezetett. A vállalkozások egy részénél az iparüzési adó hozzáadott érték típusú adóvá vált (korrigált nettó árbevétel utáni adófizetés), a termelő, szaigáitató tevékenységek esetében az átlagostól magasabb adóterhet jelentett. Magánszemélyek 1994. év végéig a személyi jövedelemadóban összjövedelme! csökkentő kedvezményként vehették figyelembe a befizetett helyi adót. (Ez a sávos adóztatás miatt eltérő adókedvezményt biztosított.) 1995. évben a befizetett helyi adó 20%-a volt egységesen az igénybevehető adókedvezmény, 1996. évtől ez is megszűnt, miközben a lakosság fokozottabb helyi adóztatásával számolnak. A helyi adóztatás joga az önkormányzatoknak csak egy részét juttatta olyan forráshoz, melyböl helyi érdekeJtségen alapuló, önként vállalt feladatokat finanszíroztak,

7

így a távlati célokkal ellentétben netn alakult ki a helyi adózás és az ii'lfrastruktúra fejlesztés közötti kapcsolat. 1994. december 31-i állapot szerint a városok Q4%-a, a nagyközségek 69%-a, a községek 45%-a vezetett be helyi adót A helyi adók 90,2%-a városokban, 5,0%-a nagyközségekben, míg a községekben csupán 4,8%-a realizálódott. A helyi adókból várható bevételek nagyságát, az önkormányzatok bevételi szabályozásában elfoglalt szerepét, gazdálkodásukra gyakorolt hatását a modellszámítások nem voltak képesek megfelelően előre jelezni. Az önkormányzatok információi alapján az államháztartási mérlegben már mérsékel-

tebb adóbevétellel számoltak, mint a Htv előkészítése során. Az önkormányzatok által elfogadott előirányzatok és a tényleges adóbevételek azonban ettől is rendre eltértek. A helyi adót bevezető önkormányzatok száma, a befolyt helyi adó összege évről évre nőtt, azonban a kialakult helyi adórendszer a területi, allokációs feszültségeket tovább növelte, s nem csökkentette a központi költségvetés felé irányuló helyi igényeket. A települések eltérő jövedelmi helyzetét figyelembe vevő támogatások (SZJA kiegészítés, önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok kiegészítő támogatása) növekedtek ugyan, de évről évre a költségvetés helyzetétől függő kiszámíthatatlanságuk és az elosztási módszereik kialakulatlansága a leginkább vitatott része az önkormányzati finanszírozásnak A települések egy jelentős részében az adóztatási képesség minimális és igen különböző az adókapacitás kihasználtsága. Ez utóbbi mérésének módszerei nem alakultak ki, így a területi különbségek mérésének, az esélyegyenlőség megteremtésének a kiinduló feltételei sem állnak rendelkezésre. Néhány megyében a demográfiai, foglalkoztatoltsági helyzet, a lakosság jövedelme, életkörülményei alapján hátrányos helyzetű települések aránya meghaladja az 50%-ot. (70%-ot meghaladó mértékű Szabolcs-Szatmár-Bereg, Baranya, Borsod-Abaúj-Zemplén megyében). Az eltérő területi fejlettség, foglalkoztatási helyzet miatt igen külőnböző a személyi jövede-

lemadót fizetök aránya, jelentős az SZJA átlagának településenkénti szóródása is. Az egy fóre jutó SZJA alacsony összege miatt az önkormányzatok többsége kiegészítésben részesül (Szabolcs-Szatmár-Bereg megyében 99%-a, Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 90%-a). Ennek összege 1995. évben 6,5 milliárd forint volt, amely az önkormányzatok összes bevételének az 1%-át sem érte el. A vizsgált önkormányzatoknál az összes bevételen belül a helyi adó aránya O - 42,5% között szóródott, döntően az eltérő adóztatási képesség miatt.

8

Heves megyében Halmajugra községben az iparűzési adóbevétel meghaladta a 30 millió forintot, miután a közigazgatási területén jelentős gazdasági egységek működnek.

Hajdú-Bihar megyében a helyi adóbevétel aránya az összes bevételen belül Debrecen városban 1992-94. közölt 4o/o-ról 3,6o/.-ra csökkeni, Tégláson 5%-ról IDo/o-ra nőtt, a többi vizsgált önkormányzatnál 0,3 - 0,9% közölt volt. Tégláson a helyi adó 90o/o-át egy helybeli üzem fizette be. A helyi adót bevezető önkormányzatok jelentős részénél (Veszprém mcgyében l 8o/o-nál, Borsod-Abaúj-Zemplén megyében 33o/o-nál) a helyi adó bevétel 1994. évben nem érte el éves szinten a 100 ezer forintot. A helyi adó és a beszedett gépjármű adó önkormányzatokat megillető része településtípusonként eltérő mértékben befolyásolja az önkormányzatok pénzügyi pozícióját, s az adóbevételek nominális növekedése ellenére csökkenő az önkormányzati feladatok finanszírozásában betöltött szerepe. Ezt támasztja alá, hogy 1992. és 1994. évekre a beszámoló jelentések alapján az adóbevétel aránya az önkormányzatok folyó igazgatási kiadásaihoz viszonyítva az alábbiak szerint alakult: :\ legnevezés Helyi és gépjmű adó

MFt Főváros és ker. Megyei j.városok

!992. év Igazg. folyó kiad. 1\1 Ft

Adó bev. aránya %

1994. év Helyi és Igazg. folyó gépjmű adó kiad. !\1Ft 1\1 Ft

Adó bev. aránya %

14227 762 8

lll

12777 6611

68 30

807 0 405 3 433 2

6030 3826 6516

!34 106 66

!5 733 7523 868 4

!219 1488

3531

35

Községek

805 0

18

1952 213 7

14293

15

Összesen:

19163

279 53

69

36029

55536

65

Egyéb városok Nagyközségek

99

Csak a fávárosban és a megyeszékhely, megyei jogú városokban haladta meg a beszedett adó az igazgatási költségeket (bár az arányok romlottak), az elaprózott községi közigazgatásban csak 15%-ban fedezték 1994. évben. (Ez más megközelítésben az adóztatás alacsony hatékonyságát jelzi). A lakosság jövedelmi-vagyoni viszonyaihoz, közteherviselő képességéhez igazodó helyi adók nyilvánvalóvá teszik az adófizetés és a vállalt közfeladatok közötti összefüggést és a közpénzek felhasználásában az adófizetök kontrollját. Ennek feltétele, hogy a helyi adók bevezetésének célját meghatározzák, ezzel az adófizetők többsége azonosuljon, valamint a beszedett helyi adókról és azok felhasználásáról tájékoztatást kapjon. A Htv nem teszi kötelezövé felhasználási célok meghatározását, csak arra kötelezi az önkormányzatokat, hogy a költségvetési beszámoló részeként a beszedett adó összegéről évenként tájékoztassák a település lakosságát. A Htv egyedül a kommunális jellegű adók bevezetésének célját jelölte meg az infrastruktúra fejlesztésében, valamint környezetvédelmi feladatok ellátásában, de a törvény módosítá-

9

sa során !993. évtől a kommunális jellegű adók bevezetésének céljára vonatkozó meghatározást hatilyan kívül helyezték.

Az önkormányzatok a helyi adók bevezetésének célját általában a költségvetés bevételi szükségleteivel indokolták, így konkrét célok hiányában az adóbevételek felhasználási területe sem állapítható meg. Néh án y esetben már tapasztalható kezdeményezés az adózók elképzelésének figyelembevételére. Székesfehérvár város közgyűlése az iparűzési adó 1995. évi bevezetésekor lehetöséget biztosított az l millió forint feletti adót fizető adózóknak az adó 20%-ának felhasználásában közérdekü célok megjelölésére (városüzemeltetési, felújítási munkák, kommunális beruházások, közbiztonsági, szakképzési feladatokra).

1.2. A helyi adók bevezetése, az önkormányzatok rendelet alkotása

Az 1990. december 30-án kihirdetett !990. évi C. törvény 1991. január l-től hatalmazta fel a települési önkormányzatokat a helyi adóztatási jog gyakorlásávaL 1991. lényegében az átmenet éve volt, mivel még éltek a folyamatosságat jelentő tanácsi adók, adójellegű fizetési kötelezettségek, és az önkormányzatok felkészülhettek a helyi adók bevezetésére. Az országban 1991-ben 308 önkormányzat (10%) vezetett be helyi adót, a hatályban maradt befizetési kötelezettségekből 5,5 milliárd forint, helyi adókból 4 milliárd forint folyt be. Tapasztalatunk szerint !991. évi bevezetést azok az önkormányzatok kezdeményezték, amelyek az SZJA részesedés 50%-os csökkentése miatt a pótlólagos forrás lehetőségél látták a helyi adóztatásban. Jellemzően - fóleg a megyei jogú városokban, s a nagyobb városokban - az iparűzési adót, a vállalkozók kommunális adóját, és az idegenforgalmi adót vezették be. A fokozatosság jegyében a vagyoni típusú, továbbá a magánszemélyek kommunális adójának a bevezetéséről a későbbiekben - a tanácsi adók megszűnése után döntöttek. A fővárosi közgyűlés a főváros területén bevezethető helyi adókról a Htv alapján már 1991 febmátjában rendeletet alkotott. (A Htv szerint a iliváros jogosult rendelkezni arról, hogy a kerületi önkormányzatok me ly adókat vezethetik be.) A közgyűlés rendelete szerint az iparűzési adó fővárosi szinten, mig az építmény, telek adó, magán személyek kommunális adója, az idegenforgalmi adó a kerűletek által vezethető be. Az iparűzési adó bevezetését elsősorban az sürgette, hogy az SZJA részesedés 50o/.-os csökkenését a normatív állami hozzájárulás növekedése nem ellensúlyozta, ezért 6,2 milliárd forint forráshiánnyal számoltak. Az adóztatásra azonban a jogszabályi háttér hiányában (fővárosi törvény júniusi kihirdetése) csak !991. szeptember 5-től kerűlhetett sor, így az 1991. évi adóelőleg be fizetés - az adóalanyok nem teljes körű bejelentkezése, és a tört évi adókötelezettség miatt- csak l, l milliárd forint (a forrásmegosztás szerint ebből 48, l% a kerülcteket illette), viszont az 1992. évben befolyt iparüzési adó már 7 milliárd forint volt.

!O

A kerületi önkormányzatok kö~ül !99 i. évben ll, !994. évben már 17 vezetett be valamilyen helyi adót.

A rendelkezésre álló országos adatok szerint helyi adót 1992 áprilisában az önkormányzatok 40%-a, 1993 márciusában 48,5%-a, !995. január l-jén 52, l %-a vezetett be. A megyénkénti szóródásra jellemző, hogy !995. évben az arány a gazdaságilag fejlettebb régiókban (Pest, Fejér, Komárom) 70% feletti, a válsággal küzdő, jellemzőerr aprófalvas térségekben (Baranya, Vas, Borsod, Szabolcs) csak 40% körüli. Az önkormányzatok többsége 1992-1993-ban hozta meg döntését, 1994. évben a kör számottevőerr nem bővült. Az 1994-es választásokat követően számos - eddig helyi adót nem alkalmazó - önkormányzat is a bevezetés mellett döntött, a ciklus első évében az új képviselö-testületek bátrabban éltek a lehetöséggel. A helyi adóbevételről azok az önkormányzatok sem tudtak lemondani, ahol ennek volumene, aránya csekély, tekintve, hogy ez forráshiány mérséklését és nem plusz feladat megoldását szolgálta. Több önkormányzat !995. évben a helyi adót csak formálisan vezette be, mivel a tárgyévi költségvetési törvény az önhibáján kívül hátrányos helyzetű önkormányzatok kiegészítő támogatása igénylésének feltételéül szabta a helyi adó bevezetéséről történő döntést. Hajdú-Bihar megyében 1995. évben 20 önkonnányzat vezetett be helyi adót, mclyek köZÜI 17 adott be pályázatot kiegészítő támogatás elnyerésére. A kiegészítő támogatás az elérhető adóbevétellel szemben lényegesen tást gyakorolt az érintett önkormányzatok költségvetésére.

jelentősebb

ha-

Bocskaikert helyi adóból 1994. évben 242 ezer forint bevételt ért cl. A kimutatott forráshiányára tekintettel 1994. évben 4305 ezer forint, 1995. évben 3000 ezer lorint kiegészítő támogatásban részesült. Az önkormányzatoknak a helyi adó bevezetését előkészítő munka szakaszában, maj d a müködtetés tapasztalatai alapján, számos szempontot kellett mérlegelniük.

1990. évet követően kezdödött meg számos településen a lakosságot közvetlenül érininfrastrukturális fejlesztés (gáz-, víz-, szennyvíz-, telefonhálózat, kábel-televízió stb.). A központi támogatásokon túl, a lakosság önkéntes áldozatvállalása nélkül ezek a fejlesztések nem valósulhattak volna meg. tő

Az önkormányzatok egy része mérlegelve a lakosság széles rétegét érintő terheket, azokat a helyi adókat, amelyek a magánszemélyeket terhelik, nem vezették be vagy elhalasztották annak bevezetését. A helyi adókkal kapcsolatos önkormányzati döntések lokális jellege ellenére jellemző, hogy az iparilag fejlettebb településeken a vállalkozások adóztatását helyezték előtér-

ll

be, idegenforgalom szempontjából frekventált teriilete"en elsősorban a. nem helyi lakosokat terhelő adókat vezették be, illetve ahol a helyi lakosság volt elsősorban fizetésre kötelezhetö, ott az adó mértékét alacsonyan állapították meg. A helyi adó bevezetése elutasításának okai általában: a vállalkozások csekély száma, a lakosság alacsony jövedelme, a munkanélküliek magas száma, a kommunális beruházások (víz, csatorna, gáz, telefon) adókedvezménye.

Dabas város képviselő-testülete 1991. évben tárgyalta az ügyrendi bizottság el ötcrjcsztését a helyi adókróL E szerint a lakosság széles rétegei tovább már nem terhclhetök helyi adókkal, valamint a takarékosabb életvitel miatt vagyontárgyaikat nem célszerű adóztatni (pL nagy ház, telek). A bizottság az iparűzési adót javasolta be,·ezctni, rnert annak meghatározó hányadát nagyobb vállalatok, társas vállalkozilsok fizetnék, a magánvállalkozókat csak szerényebb mértékben érintené. A testület többségi véleménnyel a helyi adó bevezetése ellen foglalt állást

A testületek a helyi adók bevezetését, az adónemek bővítését általában több fordulóban tárgyalták, esetenként bevonva az érdekképviseleti szerveket, bizottságokat (A gazdasági kamarákról szóló !994. évi XVI. törvény a gazdasági előterjesztésnek a képviselötestülethez való benyújtása előtt a helyi önkormányzat területén működö gazdasági érdekképVIseleti szervek véleményének megkérését 1994. márciusától teszi kötelezővé.) Pécsett 1991. évben a helyi adó rendelct-tervezeteket megismerték és ,·éleménvezték a vállalkozók érdekképviseleti szcrvei is, akik a város gazdasági helyzctéböl eredően 2 millió forint ·nettó árbevétel felett O, l% iparűzési adó bevezetését tartották elfogadhatónak. A közgyűlés döntése ettől eltérőcn 20 millió nettó árbevétel fclett 3 ezrelék adórnértékkel állapított meg adókötelezettséget az előkészítő munka során általában kevés vagy hiányos információkkal rendelkeztek. Nagyobb városok az APEH-tól kértek adatokat, melyek viszont a helyi adóztatásnál fontos telephelyi részletezést nem tartalmazták. A vagyoni típusú adóknak (építmény, házadó, telekadó) a vállalkozások korábban nem voltak alanyai, így ezek kivetési összesítői, az ezekhez kapcsolódó nyilvántartások nem biztosították a teljes információs igény kielégítését

Az önkormányzatok azt adótárgyakról, az adóalanyok lehetséges

köréről

Eger városban az iparűzési adó bevezetésének előkészítése során az APEH-tól szcrezték be az adózók listáját, mely segítette az adóalanyi kör kialakítását, de mind az adózók számában, mind az elért árbevétclbcn fellelhetök voltak pontatlanságok. Jogalkotási tapasztalatok, megfelelő információk és adójogi ismeretek hiányában nem minden esetben mérték fel az előkészítés során, hogy az adó bevezetése az adóalanyok számára milyen terhet jelent, illetve az adóalanyok, adótárgyak köre, az adóztatás várható költségei milyen mértékűek. Ezért az adóztatás tapasztalatai alapján utólag módosították az adórendeletet, vagy a helyi rendeletben foglalt adóztatási jog üresedett ki.

!2

Nyíregyháza városban 1993. január l-től az 1991. évben bevezetett idegenforgalmi adót, !995. január· l-től az !993. évben bevezetett telekadót szüntette meg a közgyűlés, mert számottevő bevételt nem eredményezett. Kálóz községben a növekvő munkanélküliség és a községben 1992. év óta tartó kommunális beruházás kezdettől megalapozatlanná tette az önkormányzat 95%-ban lakasságra alapuló adópolitikáját Ezért a képviselö-testület !995. január l-től felfOggesztette a helyi adóztatás!. A helyi adórendeletek módosításáról a helyszíni vizsgálatok eltérő tapasztalatokat szereztek Módosításra valamely adónem megszüntetése, a Htv módosulása, adómérték, adómentességek, kedvezmények körének, mértékének változása és a törvényességi ellenőrzé­ sek (Köztársasági Megbízottak és Ügyészség) észrevételei miatt kerül t sor. A lakosságot terhelő adónemeknél az önkormányzatok többsége az adámértéket nem vagy kis mértékben emelte, az a dómérték emelésével elsősorban a vállalkozásokat terhelő adóknál éltek. Az infláció következtében így a lakosságtól származó bevétel veszített reálértékéből. A vizsgált önkormányzatoknál a lakosságtól származó helyi adóbevétel aránya a helyi adón belü15%-ról1,3%-ra csökkent 1992-1994. között.

Az önkormányzatok rendeleteikben azok időbeli hatályát általában nem határozták meg. Előfordult, hogy az időbeli hatály! korlátozták, melynek módosításáról a testület nem rendelkezett, de az adóztatás szokásjog alapján, így törvénysértő módon folyt tovább. Anarcs községben a helyi adórendelet időbeli hatályát 1992-94. évekre vonatkozóan állapították meg, melyet a testület nem módosított, 1995. évben a korábbi gyakorlatnak megfelelöen folyt az adóztatás. Bakonysárkány községben ugyanakkor a testület által hozott helyi adórendelet alapján az adóztatás érdekében nem intézkedtek A testület !993. év végén rendeletet alkotott a lakossági kommunális adó !994. január 1-i bevezetéséről. Adóztatásra azonban csak 1995. január l-től került sor, a testület a rendelet végrehajtását nem kérte számon. Az önkormányzatokat több esetben nehéz helyzetbe hozta, hogy a helyi adótörvény módosítására az év utolsó napjaiban került sor. A Htv-t módosító !992. évi LXXVI. törvényt 1992. december 20-án hirdették ki, előírásai - köztük az iparűzési adó alapját és az adó mértékét érintő módosítás- 1993. január l-től léptek hatályba. Az idő rövidsége miatt az önkormányzatok nagy részének nem volt lehetősége a helyi rendeletek módosítására. Debrecen város azadómértéket csak 1994. január l-től tudta a korábbi 2 ezrelékröl 5 ezreiékre felemelni. Téglás városban törvénysértő módon 1993. február l-jével hatályon kívül helyezték a korábbi iparűzési adórendeletet, és az új actömértéket tartalmazó rendeletet léptették hatályba. Miskolc város közgyűlése 1993. február 18-i ülésén szintén hatályon kívül helyezte korábbi iparüzési adórendeletét, s új rendeletet alkotott, melyben az actömértéket 8 ezrelékben állapította meg. A Köztársasági Megbízott törvényességi észrevételét

13

az adóteher év közbeni súlyosbításamiatt nem fogadta cl a közgyű lés, ezért l 'J93. októberében a KMB kérle az önkormányzati rendelet felülvizsgálatát az Alkotmány Biróságtól, amely nem döntött az ügyben. Az adóalanyok egy része az új adámérték ellen jogorvoslati kérelemmel élt, a másodfokon eljáró KMB az alkotmány bírósági döntésig felfliggesztette az eljárást (az így érintett adó közel 37 millió forint) Az adóalap számításánál az 1993. január l-től érvényesülő korrekció (eladott áruk beszerzési értéke és alvállalkozói teljesítmény) nettó árbevétel 44%-át tette ki, így az adámérték emelése nélkül jelentős adókieséssei kellett volna a költségvetésben számolni. Egyes önkormányzatok már a törvénytervezet ismeretében módosították rendelete1ket, vagy az év utolsó napjaiban vezették át az adámérték változását. Veszprém megyei jogú városban !992. december 18-i közgyűlés módosította az iparűzési adámértéket 8 ezreiékre (a Htv-t december 20-án hirdették ki), a kedvezményekre, mentességekre vonatkozó rendeletrészt hatályon kívül helyezték azzal, hogy a következő testületi ülésen szabályozzák. A H tv !995. július 1-i módosítása a pénzintézetek, biztosító intézetek, és a közszolg:íltató szervezetek adófizetési kötelezettségét jelentős mértékben csökkentette. Veszprém városban az érintett adózók nyilatkozata alapján a pénzintézeteknél 62,4'%-kal, biztosító intézeteknél 66,8%-kal, közszolgáltató szervczetcknél 46,6'Yo-kal csökken az iparüzési adó !995. évben, ami 40 millió forint adókicsest okoz. A Htv módosításának elmúlt években követett gyakorlata a bevételek tervezése és biztonsága mellett a rendelet módosítások előkészítése szempontjából is kedvezőtlen volt az önkormányzatok számára. Az Államháztartási törvény szerint a polgármester a költségvetési rendelettervezettel együtt terjeszti elő azokat a rendelet-tervezeteket, amelyek a javasolt előirányzatokat megalapozzák, ez azonban megvalósíthatatlan az adóteher évközi súlyosbításának tilalma miatt és abból eredően, hogy az önkormányzatok csak az év első hónapjaiban készítik el költségvetésüket. Eltérő

gyakorlat alakult ki a kötelező mentességek helyi rendeletben történő átvételét illetően. Egyes önkormányzatok a Htv szövegét átvéve sorolják fel a kötelező mentességeket, ezért a törvény változását követő szövegpontosítások elmaradása miatt esetenként a helyi rendelet törvénysértővé vált. A törvényességi ellenőrzést végző Közigazgatási Hivatal (korábban Köztársasági Megbízott) a rendeletek törvényességél csak meghozatalukkor vizsgálta, így a rendelet módosítás elmulasztása miatti törvénysértéseket több esetben ügyészségi vizsgálatok, valamint az ÁSZ ellenőrzése tárta feL

Az önkormányzatok egy része arra az álláspontra helyezkedett, hogy nem bővíti a törvényben foglalt mentességeket, kedvezményeket. Kellő indok eselén méltányossági jogkörben mérsékelhető az adó. Az önkormányzati rendeletek azonban az adóhatóságat (jegyző!) vagy nem hatalmazták fel az adótartozás mérséklésére, elengedésére, vagy a feltételeket nem szabályozták

14

.,

A fővárosi közgyűlés a helyi ipariízési adórendeletében felhatalmazta az adóhatóságot, hogy a lakosság ellátása szemponUából kiemelten fontos tevékenység iparüzési adóját - a kerületi önkormányzatok javaslatára - 50o/o-kal mérsékelje. A zugtói képviselö-testület 1993 augusztusában néhány szolgáltatás-csoportot kiemelkedően fontosnak ítélt a kerület lakossági ellátása szempontjából, ezért kérte a fávárosi adóhatóságot, hogy e tevékenységekre 50 o/o-kal mérsékelje az adót. Az adóhatóság álláspontja szerint csak egyedi esetekben adható kedvezmény, s az is csak a kerületet illető megosztott adó terhére. Ezt az Ipartestületek Budapesti Szövetsége kifogásolta, mivel a rendelet nem rögzíti a kedvezmény adás feltételeit. Amennyiben a kerület csak a saját adórésze rovására javasolhat a kedvezmén~t, nincs szükség a fővárosi adóhatóság döntésére. A képviselö-testületek adóztatással kapcsolatos feladata, hogy a jegyző beszámoltatása útján ellenőrizzék az adóztatás!. Ennek gyakoriságát, a beszámolás módját, tartalmát sem a H tv, sem az önkormányzati SZMSZ-ek nem szabályozzák, e hatáskör gyakorlásának módja nem kapott különösebb figyelmet. Esetenként a polgármesteri hivatal munkájáról évente rutinszerűen készített beszámoló érintette az adóztatással foglalkozó szervezeti egység munkáját.

1.3. A helyi adók rendszere A helyi adópolitika kialakítása keretében !991. évtől három típusú adó (vagyoni, kommunális, iparüzési), ezen belül hat féle adónem (építmény adó, telekadó, lakossági- és vállalkozói kommunális adó, idegenforgalmi adó és helyi iparüzési adó) bevezetésével élhettek az önkormányzatok.

1.3.1. Vagyoni típusú adók Vagyoni típusú adókat (építmény adó és telekadó) a helyi adót bevezető önkormányzatok mintegy egyharmada alkalmaz. Építmény adón belül az !995. évi kivetési összesítő szerint 14% volt a lakás és üdülő után megállapitott adó, az adó jelentős hányada a vállalkozások üzemi célú építményeit terhelte. A lakások adóziatását egyfelől a Htv kötelező mentességi szabályai korlátozz:ík, másfelől az építményadót lakásokra is kiterjesztő önkormányzatok a helyi lakosságot számos módon kedvezményezték, vagy teljes adómentességet biztosítottak az állandó lakosoknak. A tömeges, telepszern lakásépítés megszünését követően a lakásvagyon elsősorban látványos, nagy alapterületű, nagy értékű ingatlanokkal gyarapodott, ezek adóziatását sem szorgalmazták az önkormányzatok. (Pl. a fővárosban mindössze 3 kerületében vezettek be építményadót lakás után - XIV, XVI. és XXII. kerület - a nagyobb értékű lakásvagyonnal rendelkező budai kerületekben nem.)

lS

Tapasztalataink szerint nem megoldott az ingatlanok értékalapú, hatékony és iga7.ságos adóztatása, tisztázásra várnak a központi és a helyi adók nemzeti adórendszerbeli helyével, az önkormányzati finanszírozásban betöltött szerepével kapcsolatos elméleti és gyakorlati kérdések. A Htv a vagyoni típusú adóknál választási lehetőséget biztosít az adó megállapítására az ún. korrigált forgalmi érték vagy alapterület alapján. Forgalmi érték utáni adóztatással az önkormányzatok csak elvélve éltek, mivel annak előnyei nem álltak arányban az alkalmazáshoz szükséges előkészítő munkával. Az ingatlan értékeléshez értö szakemberek igénybevétele, valamint az értékbecsléssel kapcsolatos jogviták az adóztatás költségeit jelentős mértékben növelték volna. Nyíregyházán az 1993. január 1-töl bevezeten vagyoni típusú adóknál az adót a korrigált forgalmi érték l o/o-ában határozták meg. Nincs megnyugtatóan szabályozva az infláció okozta értékváltozás elismerése, alkalmazása. 1994. januárjában az adóhatóság kérte az adózókat, hogy a bevallásban a forgalmi értéket l 0%-kal növelten szerepeltessék. Tekintve, hogy az adóhatóság tájékoztatása az adómegállapítást jogilag nem alapozza meg, az adóalanyok teljcskörüen nem is tellek eleget a felhívásnak. A forgalmi érték alapján történö adóztatás! elősegiletle, hogy az adókötelezettség a lakosságra és az l millió forint forgalmi érték alatti ingatlanokra nem terjed ki. Az adókötelezettséget a lakás és egyéb épületek után eltérő adómértékkel állapitották meg az önkormányzatok. Az 1995. évi kivetési összesítő alapján: - Lakás és üdülő esetében az átlagos adámérték 137 Ft/m2, azaz a Htv szerinti adómaximum 45%-a. Komárom-Esztergom megyében a lakások után megállapított adómérték 30-100 Ft/m2 közölt van. 100 forintos adómértéket megállapító Dömös az állandó lakosoknak 70o/...os kedvezményt biztosított. Tatabányán 1992-ben a lakások után az adámértéket 30 Ft/m2-ben állapították meg, amely azóta nem változott. -

Műhely, üzlethelyiség, raktár, garázs képezi az adóalap jelentős hányadát, az átlagos adámérték az adómaximumhoz viszonyítva átlagosan csupán 33%.

A nem lakás céljára szolgáló épületek adámértékének megállapításánál erőteljesebb ditferenciálás tapasztalható az alapterület, az ingatlan jellege, illetve a tulajdonos szerint. Az adámérték emelésének az adózók adófizetési képessége is korlátokat szabott, amennytben ezt nem vették figyelembe, csak a hátralékok növekedtek.

Salgótarjánban az építményadó mértékét !994. évben 300 forintra, a tör>ényi maximumra emelték. Az igy keletkező adófizetési kötelezettségnek a nehéz gazdasági, pénzügyi helyzetben lévő vállalkozások annak ellenére sem tettek eleget, hogy

16

méltányossági jogkörben az adóhatóság a hátralék 30%-át több adóalanynál elengcdte. Miskolc városban az 5 ezer m2 összevont hasznos alapterület feleni egyéb adókötcles építmény után 50o/...os kedvezményt biztosítottak (80 FUm2 adámérték mellcn). A válságban lévő nagyüzemek azonban ezt sem voltak képesek megfizetni. A felszámolás alan lévő két diósgyöri nagyüzem !995. évi nyitó hátraléka építményadóból 35 millió forint volt. Az épületrész (épületen belüllévő üzlet, garázs stb.) adókötelezettségét csak a H tv 1993 januárjától hatályba lépő szövegpontosítása tette lehetövé. Ennek eredményeként építményadóban az adóalanyok száma jelentősen megnőtt. Miskolc városban a törvény és a helyi rendelet módositása eredményeként a lakóépületen belül lévő nem lakás céljára szolgáló épületrészek utáni adókötelezettség 3 ezer adóalanyt érintett, az előirt adó 2,5 millió forint volt. Ugyanakkor a Htv módosítása mian a döntően mezögazdasági jellegű településeken az állattartást szolgáló és a növénytermesztéshez kapcsolódó tárolóépületek, továbbá a közszolgáltató szervezetek építményadó mentessége !993-tól szűkítette az adóztatás lehetőségét.

Mocsa községben az adórendelet a mezögazdasági rendeltetésű ingatlanok esetében 100 m2-ig adómentességet biztosíton !992. évben 1126 m2-t adóztattak. A Htv adókedvezményt bővítő módositása mian 1993. évben az adózon építmények alapterülete 150 m -re csökkent. A mezőgazdaságí rendeltetésű építmények kötelező építményadó mentessége nem volt összhangban a helyi adók bevezetésekor megfogalmazott céllal, mely szerint a központi és a helyi adók közötti harmonizáció! az is szolgálja, hogy a törvény azokon a területeken teremt az önkormányzatok számára forrás lehetőségeket, melyeket a központi adók direkt módon nem kezelnek. (Pl. a helyi adók tárgyát képezhetik az SZJA-ban mentességet élvező mezögazdasági kistermelés jövedelméből megszerezhetö ingatlanok.) A telekadót alkalmazó önkormányzatok 20%-os aránya mellett a helyi adókan belüli aránya csupán 2% volt !994. évben. A korábbi telekhasználati és telekigénybevételi díjhoz képest (2,9 milliárd forint) a telekadó bevétel !995. évben is csak l milliárd forint volt. A Htv a telekadóban mentességet biztosít az építmény rendeltetésszerű használatához szükséges földrészletre, melynek megállapítása rendezési tervek hiányában, a különbözö gazdasági tevékenységet végzök esetében bonyolult. Megfelelő

adójogi ismeretek hiányában

törvénysértő

módon is állapítottak meg telekadót

Tiszasenda község helyi adórendeletében a belterületi földrészlet után 800 m2-ig l Ft/m adámértéket alkalmazva telekadót állapitott meg, és az e feleni részt minösitenék adómentesnek

17

1.3.2. Kommunális típusú adók Kommunális típusú adók keretében háromféle adó alkalmazható olyan adótárgyakra, amelyek egyrészt csak erre az adónemre jellemzőek (magánszemélyek kommunális adójában a lakásbérleti jogviszony, vállalkozói kommunális adóban az átlagos statisztikai létszám, idegenforgalmi adóban a nem állandó lakosként történő tartózkodás), másrészt a vagyoni típusú adók körében már különböző adókkal terhelhetők (pl. lakás, telek, üdülő tulajdon). Ez utóbbiak esetében tilos az adó többszörözés, csak egyféle adó alkalmazható rájuk. Az adótárgyak és az adónemek ilyen változatossága a kommunális jellegű adók alkalmazásában széles mozgásteret biztosított a helyi önkormányzatok számára, ezért ezt a típusú adót alkalmazták a leggyakrabban. Azon ban az ebből származó bevétel a helyi adók között különböző okok miatt nem volt jelentős: - A kötelező mentességek a magánszemélyek kommunális adója tekintetében a kommunális fejlesztéseket megvalósító településeken az adóztatási jogot kiüresítették.

- Az adámérték megállapítása során az önkormányzatok a helyi lakosokkal való konfliktus elkerülése érdekében mértéktartóak voltak, a vizsgált években az adámérték átlagos kihasználtsága szinte változatlanul 50-60% körüli volt. - A vállalkozások kommunális adójának széles körű alkalmazása az iparűzési adóval (többségében az adámérték felső határán) már adóztatott vállalkozások esetében túladóztatáshoz vezetett volna (bár az adótárgyak különbözősége miatt itt nem beszélhetünk adótöbbszörözésről) továbbá a munkanélküliség kialakulása is az adó alkalmazása ellen szólt.

- Idegenforgalmi adót csak egyes térségekben célszerű alkalmazni, az üdülőtulajdono­ sok adóztatása sok esetben építményadóval történt. Az adámértéknek az üdülő forgalmi értékétől fuggetlen, az alapterület alapján az adámérték felső határához közelítő megállapítása az arányos és igazságos közteherviselés elvét sértette. - A tartózkodás után fizetendő idegenforgalmi adó az idegenforgalom visszaesése következtében a megszünt üdültetési támogatások miatt egyébként is sújtott lakosság belföldi üdültetését terhelte. A magánszemélyek kommunális adóját bevezető önkormányzatok aránya !994. évben 51 ,2%-os, ugyanakkor az ebből származó bevétel csupán l, 7%-a a helyi adóknak. Az alapadó az !995. évi kivetési összesítő szerint 647,5 millió forint, a kedvezmények miatti csökkentés (nagyobb részt a kommunális beruházások miatti kedvezmény) 220 millió forint. Az átlagos adámérték adótárgyanként (építmény, telek) !230 forint, az adómaximum 41 %-a, a kedvezmények átlagos mértéke adótárgyanként 340 forint. (28%).

18

A bevezetést követően leggyakrabban megszüntetett helyi adó is a magánszemélyek kommunális adója volt. Ennek oka: - a lakosság adófizetési képességének, készségének romlása miatt az. alacsony adóbevétellel szemben magas adóztatási költség áll, - a kötelező mentességek miatt az adó elvesztette funkcióját. A Htv 1993. január l-től a magánszemélyek által kommunális beruházásokra fordított befuelések helyi adóba történő beszámítási lehetőségél 5 évre (az !991 és !992. évi befizetésekre is) olyan időszakban terjesztette ki, amikor a településeken a víz, csatorna, gáz és telefonhálózat fejlesztésében a lakossági pénzeszközök szerepe megnőtt. Ezzel a helyi adóztatás mozgástere jelentősen lecsökkent. Adófizetésre azok voltak kötelezhetők, akik a közműfejlesztési hozzájárulást sem tudták megfizetni, ugyanakkor az állami pénzeszközökből is támogatott fejlesztések az adótárgyak (ingatlanok) értékét növelték. Heves megyében 16 önkormányzat helyezte hatályon kívül a magánszemélyek kommunális adójáról szóló rendeletét kommunális beruházások indítása miatt.

A Htv hatálybalépését követően a korábbi házadó mentességek alapján valamennyi helyi adóban adómentesség illette meg a magánszemélyeket (a Htv módositása során ezt az építményadó mentességre szűkítették). Több önkormányzat a kommunális adó bevezetésekor a korábbi házadó mentességeket figyelmen kívül hagyta (Dombóvár, Bátaszék városok), melyet a másodfok intézkedésére töröltek. Szabálytalanságokat állapítottunk meg helyenként a közműfejlesztés támogatásáról szóló kormányrendeletnek a helyi adóztatás szempontjából történő alkalmazása során. Jogszerűtlenül választás elé állították az állampolgárokat: a 15%-os mértékű közműtámogatást veszik igénybe, vagy a helyi adómentességet. A Htv a kötelező mentességek körében a közműfejlesztésre befizetett- támogatással csökkentett - hozzájárulás levonhatóságát biztosítja a magánszemélyek számára. Vaja nagyközségben a közrnűfejlesztésre beftzetett 15% visszaigénylése vagy a helyi adókedvezmény igénybevétele közölti választás elé állították az állampolgárokat. Vállalkozói kommunális adót a helyi adót alkalmazó önkormányzatok 37%-a vezetett be, a befolyt adó 2,9%-a származik ebből az adónembőL Az alkalmazott adámérték az !994. évi bevallások összesítője alapján az éves átlagos statisztikai létszámra vetítve !3 76 forint (69% az adómaximumhoz képest). A foglalkoztatoltsági helyzet romlása miatt az önkormányzatok széles körben biztosítottak kedvezményeket, vagy nem is alkalmazták ezt az adónemet (Az önkormányzatok által biztosított kedvezmények a számított adó 7%-át teszik ki). A kommunális adót több esetben az iparűzési adóval együtt alkalmaztak, amely a vállalkozások adóvisdési képességével nem minden esetben volt összhangban.

19

SaJgótarjánban a helyi üzemek többsége nehézségekkel küzdött, a regisztrált munkanélküliek aránya az országos átlagot meghaladó. Ennek ellenére a költségvetés bevételi kényszere miatt, a forráshiány csökkentése érdekében bevezették az iparüzési adó mellett a vállalkozások kommunális adóját is, amely az alkalmazott adónemek közül a legkisebb volumenű bevételt eredményezte. Idegenforgalmi adót egyrészt a nem állandó lakosként történő tartózkodás, másrészt az üdülésre, pihenésre alkalmas épület után is megállapítottak egyes önkormányzatok, első­ sorban az idegenforgalmi szempontból jelentős térségekben. Az

üdülőépületek

alapján megállapított idegenforgalmi adó vagyoni típusú adónak (Jelenleg vegyesen adóztatják az önkormányzatok az üdülőépületeket idegenforgalmi-, vagy építmény adóval.)

tekinthető.

Az üdülő és egyéb pihenésre alkalmas épületeknél az 1995. évi kivetések alapján az adómérték átlagosan 129 Ftfm2 (Hasonlóan az építményadóban alkalmazott adámértékhez)

A.z üdülőépületek adóztatása helyenként a tulajdonosok és az állandó lakosok közotti konfliktushoz vezetett. Mál:riban az üdülőépületek után az idegenforgalmi adót 1991 júniusában 280 Ftfm2-ben határozták meg. Az adámértékkel az üdülő tulajdonosok nem értettek egyet, többségtik (266 fó) közös petíció! intézett a Köztársasági Megbizonhoz. A testület a tiltakozás miatt 1992. évtől 180 forintra csökkentette, majd 1995. é\töl 250 forintra emelte az adámértéket (A helyi adó 10%-át tette ki az idegenforgalmi adóbevétel). A tartózkodás után fizetendő idegenforgalmi adót a költségvetés állami támogatással is ösztönzi, minden beszedett l forint helyi adó után 2 forint támogatás vehető igénybe. A tartózkodás után fiZetendő adó alapja a Htv szerint vendégéjszaka, vagy a szállásdíj 0/o-ában határozható meg. Ez utóbbi lehetőséggel még kevés önkormányzat élt, bár az inflációs hatások követésére ez a módszer alkalmas. A fővárosi közgyűlés már 1991. végén kezdeményezte a Htv módosítását, hogy az idegenforgalmi adó értékállóságának biztositása érdekében a szállásdíj %-ában is meghatározható legyen az adó mértéke. Ez a módosítás csak 1993. január l-től lépett hatályba. Az idegenforgalmi adó bevezetésére kezdetben a fóváros területén a kerületi önkormányzatok voltak jogosultak. A főváros az egységes idegenforgalmi adóztatás érdekében a tartózkodás után fizetendő adó fővárosi szintű alkalmazását kezdeményezte, melynek érdekében a kerületek többségének egyetértésével- a Htv előírásainak megfelelően- 1994. július l-jével a közgyűlés az idegenforgalmi adóról rendeletet alkotott.

(Ezt az idegenforgalmi adót már alkalmazó 8 kerület esetében 1995. január hatályba.)

20

1-tőlléptették

Az idegenforgalmi adó bevez~tésének és felhasználási céljaként az idegenforgalmi szolgáltatások színvonalának növelését jelölte meg a közgyűlés, melyhez az adó és a kapcsolódó normatív állami hozzájárulás koncentrált forrást képes biztositani, s e mellett a kerületek is részesülnek a bevéteibőL Az önkormányzati törvény a megyei önkormányzatok kötelező feladatává teszi a megyei idegenforgalmi értékek feltárását, a megyei idegenforgalmi célkitűzések meghatározásáról történő gondoskodást, ugyanakkor helyi adót a megyei önkormányzatok nem vezethetnek be. A tartózkodás után ftzetendö adót az adóbeszedésre kötelezett (szálláshelyet üzemeltető, üdülőt fenntartó, a szállásadó vagy a helyiség tulajdonosa) köteles beszedni és befizetni az adónemet bevezető önkormányzat adóbevételi számlájára. A tartózkodás után beszedett idegenforgalmi adó az összes helyi adóbevétel 2,9%-a volt !994. évben, az átlagos adómérték a törvényi maximum 50-60%-a közölt volt. A rejtett gazdaság magas aránya miatt (szálláshely értékesítés nem hivatalosan) az adó ellenőrzése nem megoldott. Ráckevén az idegenforgalmi adóról szóló rendelet 1994. évi módosítása során megszüntették a magánszemélyek tulajdonában lévő helyiségekben tartózkodó nem allandó lakosok adókőtelezettségét. Ezt két év tapasztalata tette indokolttá. mert megoldhatatlan volt (illetve jelentős költségvonzattal járt volna) e körben a megfe· lelő adóellenőrzés.

A fővárosban az idegenforgalmi adó beszcdésére kötelezetteknek feltehetően csak egy része jelentkezett be (pl. a szaknévsor első !5 szallásadójából 7 nem szerepel a törzsállományban, és a bejelentkezetteknek csupán 40%-a adott bevallási.

1.3.3. Iparűzési adó

Helyi iparüzési adó szerepe, súlya a helyi adóztatásban meghatározó. 1992-95. évek között a befolyt helyi iparűzési adó összes adóbevételen belüli aránya 72 %-ról 82%ra nőtt. A helyi adó bevételek területi megoszlására is elsősorban az iparűzési adó van hatással. A jogi szeméiyiségű gazdasági szervezetek 52%-a Budapesten és Pest megyében működik és az összes iparűzési adó 55%-ával rendelkezik, ugyanakkor a népesség 36,2%-a éi kőzségekben, ahol az iparüzési adónak csak 5,6%-a került befizetésre. A H tv módosításai során az iparüzési adó tekintetében két egymással ellentétes hatás érvényesült: - az adó csökkenése irányába hatott, egyrészt !993-tól az eladott áruk beszerzési értékének és a tovább számlázott alvállalkozói teljesítmények levonásának lehetősége a nettó árbevételből, másrészt !995. július l-től a pénzintézetek, biztosíták adóalap szűkítése és a közszolgáltató szervezetek adókötelezettségének módosítása,

21

- a befizetett adó növekedését eredményezte viszont az adámérték felső határának emelése 1993. évtől a korábbi 3 ezrelékről 8 ezrelékre, valamint az infláció! követő adóala p. Az adóbevétel döntő részét néhány nagy vállalat, társas vállalkozás fizeti be, mig a nagy szám ú egyéni vállalkozó az adó töredékét viseli.

Ócsán az iparüzési adó több mint 60o/o-át, Hernád községben 55%-át egyetlen társas vállalkozás adóbefizetései alkották. A fövárosban az adóalanyok összetétele és az adótörvény változása egyiittesen az egy adóalanyra jutó átlagos adóalapot az !992. évi 32,3 millió forintról 1993-ra 16,9 millió forintra csökkentette. 1992. évben az adózók 41,7%-a, 1993. évben 44,6o/.-a volt igen alacsony l millió forint körüli adóalapot kimutató egyéni vállalkozó. Az iparüzési adóban bejelentkezett adóalanyok száma viszont az 1991. évi 68 ezerről !994. évben l 07 ezerre nőtt. Az iparüzési adóbevallások szerint országos szinten a bevallott nettó ár bevétel és adóalap az infláció és az adóalanyok számának növekedése következtében 1993-94. közölt 40%-kal nőtt. Az átlagos a dómérték 0,65%-ról O, 71 %-ra emelkedett, így a fizetendő adó a jelzett időszakban 46%-kal, 9 millíárd forinttal nőtt. (Az adóalapot szűkítö tételek !993-ban 41%-a, !994-ben 37%-a volt a nettó árbevételnek.)

Az átlagos adómérték a törvényi maximumot (0,8%-ot) figyelembe véve magas telíteltséget mutat. Ez a helyi adó növelésének korlátokat szabott 1995. évben (I 995 évi bevallások csak. l 996. május 31-én esedékesek), ezért 1995. évben az iparűzési adó növekedésében elsősorban az inflációs hatások játszottak szerepet. Az adómérték !996. évi 1,2 %-ra történő emelése két szempontból is indokolt volt: - az adóbevételek növelésének igényét képes kielégíteni adófizetésre képes vállalkozási, gazdasági háttér mellett, - a magas adámérték miatt a tevékenységek közölti differenciáláshoz nem állt rendelkezésre megfelelő mozgástér, miközben a Htv módosításai következtében egyes tevékenységek kedvezményezetté váltak (Pl. kereskedelem, pénzintézetek, biztosítók, közszolgáltatók). Az önkormányzatok adópolitikájában az adó növelésének rövid távú érdekei ütköztek a vállalkozás ösztönzés hosszú távú érdekével. Egységes magas adámérték mellett a tevékenységenkénti preferenciák biztosítása az önkormányzatok viszonylag szűk körénél volt tapasztalható. Ráckevén 1993. évtől a 8 ezreiékes íparűzési adómértéket a nem kereskedelmi tevékenységet folytatók esetében 4 ezreiékre mérsékelték. Csongrád a helyi iparűzési adó bevezetésekor differenciált az adómértékben. (Kereskedelmi tevékenységet folytatóknál 3 ezrelék, egyéb adózóknál l ezrelék adámértéket alkalmazott. Szekszárd városban a termelő tevékenységet végzőknél az adórendelet lehetőséget biztosított az adóalap 50o/o-as csökkentésére, !995. évtől 25%-os csökkentésére.

22

A felszámolás alatt álló szervezetek iparüzési adó kötelezettségét a Htv nem sz::bályozza, a PM ezzel kapcsolatosan számos állásfoglalást bocsátott ki, melyet a jogorvoslati eljárás során figyelembe vettek. Ezzel szemben előfordult, hogy a bíróság iparüzési adófizetési kötelezettséget állapított meg, amikor a felszámoló az igények érvényesítésén és a vagyon értékesítésén túlmenően az önkormányzat illetékességi területén gazdasági tevékenységet végzett. A felszámolás alatt állók iparüzési adó fizetési kötelezettségével kapcsolatos jogértelmezési viták azt követően erősödtek fel, hogy a társasági adótörvényt módosító !993. IC. tv. megszüntette a felszámolás kezdő időpontjától a társasági adófizetési kötelezettséget. (A nyereségből fizetendő adót felszámolás alatt állók esetében adótechnikailag is nehéz megállapítani, szemben a bevétel után fizetendő iparüzési adóval.) A felszámolási eljárás megkezdését követően az iparüzési adófizetési kötelezettség körüli jogértelmezési gondok miatt nagy összegű adótartozások keletkeztek, majd kerültek törlésre. A Borsodi Szénbányák Vállalat felszámolása 1990. január 29-én kczdödött. Miskolc város adóhatósága !992. február 28-i iparűzési adóbevallás elmulasztása miatt 416 ezer forint mulasztási bírságot állapított meg. Ezt követően a felszámoló által bevallott adó, előirt adóelöleg, késedelmi kamat ősszesen 67,4 miliió forint tartozást a PM állásfoglalása alapján az adóhatóság ilL a felszámoló öncllcnőrzés keretében törölte.

A közszolgáltató szervezetek iparüzési adókötelezettségéta Htv !993.jaruár Hő! feltételessé tette. E szerint adómentes egyebek közölt a közszolgáltató szervezet abban az évben, amelyet megelőző évben folytatott tevékenysége után társasági adókötelezettsége nem keletkezett. A Htv-ben helyi adómentes többi szervezet (társadalmi szervezet, egyház, alapítvány stb.) a társasági adóban az ún. feltételes adóalanyok közölt szerepel, a közszolgáltató szervezetek viszont feltétel nélkül adóalanyok, így adókötelezettségük nem fugg adófizetési kötelezettségüktőL Társasági adó fizetésére akkor nem kötelesek, ha az adótörvényszerint számított adóalapjuk negatív, és nem akkor, ha veszteséget mutatnak ki. A jogalkalmazási bizonytalanság megszüntetése céljából !995. július l-től úgy módosult a Htv, hogy a közszolgáltató szervezetek adómentesek abban az évben, melyet megelőző naptári évben folytatott vállalkozási tevékenységéből származó jövedelme (nyeresége) után társasági adófizetési kötelezettsége nem keletkezett. Az ún. feltételes társasági adóalanyok (társadalmi szervezetek, alapítványok) a számított társasági adót akkor kötelesek megfizetni, ha a vállalkozásból elért bevéteJük meghaladja az összes bevételeik l 0%-át vagy a l O millió forintot. A társasági adó rendszerében az egyéb adóalanyok adófizetési kötelezettsége nem a számvitelileg kimutatott nyereségtöl, hanem az adótörvény alapján számított adóalaptól fugg, s a veszteséges gazdálkodás önmagában nem zárja ki a társasági adófizetési kötelezettséget.

23

Ezzel szemben a Htv az iparűzési adófizetési kötelezettséget a gazdálkodó szervezetek számviteli politikája által befolyásolt (amortizációs politika, céltartalék képzés stb.) számvitelileg kimutatott nyereségtől teszi fuggövé. Az adóelőleg fizetési kötelezettség csak a tárgyével követő év május 31. után válik ismertté, amely az önkormányzati adóbevételek tervezésében nagyfokú bizonytalanságet okoz.

1.4.

Gépjárműadó

rendszere, bevezetésének céljai

A belfóldi gépjárművek adóztatását az önkormányzati adóhatóságok látják el, és az általuk beszedett adó kerül megosztásra. A gépjármű adót 1991-ig - a jogalkotásról szóló törvény előirásai ellenére - Kormányrendelet írta elő, melynek szabályai az 1980-as évek végére a meghatározott társadalmigazdasági viszonyok között már korszerűtlennek tűntek. Rendelkezéseiben egyaránt fellelhetök voltak vagyonadóztatási, energiatakarékosságra ösztönzö, valamint áreltérítési, az üzemanyag árak közötti kompenzációs törekvések. Az új gépjárműadónál a közutak használatához kapcsolódóan kívánták érvényesiteni a racionalitás és az arányos közteherviselés követelményét, ezért különféle alternatív vizsgálatokat végeztek:

- Üzemanyagárba épített adó üzemanyag felhasználás-függő, ezért ingadozó a bevétel, megszűnik az önkormányzatok közvetlen adórészesedése, a törvény hatálya alá nem tartozó üzemanyag felhasználó szervezeteknek (pl. HM, MÁV), illetve gazdasági területeknek (pl. úthenger, szivattyú, különbözö mctoros gépeket használóknál) jelentős költségnövekedést okozna, a felhasznált üzemanyag nem mindig áll arányban az útkopást előidéző tényezőkkel. - A csak külfóldi gépjárművek adóztatása időleges megoldás lehet, ugyanakkor jelentős bevételkiesési eredményezne a régi gépjárműadóhoz képest is. - A forgalmi értékhez kapcsolódó adóztatást gátolja a forgalmi érték viszonylagossága és gyors változása, valamint az, hogy nincs korreláció az úthasználat és a forgalmi érték között. A gépjárműadóról szóló 1992. január l-én hatályba lépett 1991. évi LXXXII. tv. (Gjt.) szerinti célokat a gépjármű sólya alapján kivetett adóval kívánták elérni, mivel az előterjesztök szerint ez fajlagosan kisebb adóteher mellett arányos teherviselést, ugyanakkor számottevő bevételt eredményez. A belfóldi gépjárművek adóztatását a törvény az önkormányzati adóhatóság hatáskörébe utalta, mivel az állami adóhatóság (APEH) számára - az adóalanyok nagy száma és a gyakori változások nyilvántartási igényemiatt-az előterjesztök véleményeszerint jelentős többletfeladatot jelentett volna, ugyanakkor az önkormányzatoknál lehetőséget láttak a hatékonyabb ellenőrzésre.

24

· Adóztatással kapcsolatos feladatokat a gépjárműadó bevezetésével, így azok az önkormányzatok is ellátnak, ahol helyi adót nem vezettek be. A gépjárműadó lényegében központi adó, mivel az önkormányzatoknak !996. január l-ig semmilyen ráhatásuk nem volt annak mértékére. Indokolatlanul munkaigényes az adó beszedése, a bevétel csekély, néhány önkormányzatnál a ráfordításokat sem fedezik a gépjárműadó bevételek. Az adóbehajtás és ellenőrzés feltételei a települések többségénél nincsenek biztositva. A gépjárműadó bevezetésének elmaradása esetén az önkormányzatok fele- tekintettel arra, hogy helyi adót még 1995-ben sem vezetett be - megszüntette volna adóapparátusát. 1991-ben a Gjt. hatásaként várható bevételeket a Pénzügyminisztérium a BM Adatfeldolgozó Hivatala által átadott gépjárműadat-nyilvántartások alapján prognosztizálta. Eszerint az önkormányzatok - az 1988-90-es években beszedett évi l, l milliárd forintos gépjárműadóval szemben - 1992-től a belföldi gépjárműadó 50%-aként 4 milliárd forint adóbevételhez jutnának, ami az adóztatással járó többletkiadások mellett is többletforrást teremt. A kiindulási adatok pontatlanságára, nyilvántartási problémákra, az adómorálra vezethető vissza többek között, hogy a központilag tervezett gépjárműadó bevétel nem realizálódott és nem hozta meg a kívánt hatást az elmúlt években. Az adatokban meglévő különbségek alapvetően a BM által az önkormányzatoknak !992-ben átadot! gépjárműadat-nyilvántartás hiányosságára, a változások átvezetésének elmaradására és hibáira, valamirit az ellenőrzés és az adózás elöl eltitkol t járművek felderitésének hiányosságaira vezethető vissza.

- A Belügyminisztérium Adatfeldolgozó Hivatala minden év február 28-ig a január l-i állapotnak megfelelö adatokat szolgáltat a gépjárműadó kivetésére illetékes települési önkormányzatoknak, így 1996-ig az adóhatóságok számára ezen adatszolgáltatásnak a használhatósága csekély volt, mivel az adatszolgáltatás a havi tulajdonos változásokat nem követte, hanem csak az év eleji állapotot rögzítette. A lista nem naprakész és csak a forgalmi engedély szerinti tulajdonost tartja nyilván. - Az adózók bevallás adási, bejelentési kötelezettségüket jelentős részben elmulasztják, mivel az eladásra került gépkocsik átírása gyakran késik vagy elmarad. Miután a tulajdonos változás kiderül, az illetékes adóhatóság átjelentése alapján csak utólag állapítják meg az adófizetési kötelezettséget és a kivetett, de be nem fizetett adó növeli a hátralék összegét.

A gépjármű adóztatás céljaként a motorizáció következtében felmerülő többletkiadásokhoz szükséges források egy részének megteremtését jelölte meg a törvény. A gépjárműadó fele ugyanakkor felhasználási kötöttség nélkül illeti meg az önkormányzatokat Az adó bevezetését követően sem javult az úthálózat fenntartásának színvonala. A megjelölt célhoz kötődö felhasználást az Útalapba helyezett adóhányad biztosítja. Az Útalapba a belföldi gépjárműadóból a törvényi előírásoknak megfelelöen 1992-ben

25

700 millió forintot, 1993-ban az ö~szbevétel 2S%-ái, 1,3 milliárd forintot, !994-ben pedig 50%-át, 2, 5 milliárd forintot juttattak, ami az Útalaf\.bevételeinek 3-5%-át tette ki.

Az Alap hkviditási helyzetét rontja, hogy az átuialást végzQ. szervezetek rendszertelenül tesznek eleget betizetési kötelezettségüknek. A beszedett gépjárműadó 50%-át az önkormányzatoknak évente legalább háromszor (március 25., szeptember 25., december 20) kellene befizetni, gyakorlatilag azonban az átutalások az év során folyamatosak. A Gjt. !996. január 1-töl hatályba lépő módosítására 1995. évben két alkalommal is sor került, mely a számítások szerint az adóbevételekre jelentős hatást gyakorol.

Az !995. évi V tv. a tehergépjárművek esetében az adó alapját a forgalmi engedélyben feltüntetett saját tömegen ( önsúlyon ) túlmenően a terhelhetőség (raksúly) 50%-ban határozta meg. Ez utóbbi várható kihatása O, 7-0,8 milliárd forint többletbevéteL Az 1995. évi XCVIII. tv. a gépjárműadó mértékének meghatározását a települési önkormányzat képviselö-testületére ruházta az adóalap minimumának és maximumának törvényben rögzített mértékei között. A gépjárműadó mértékének 1996-ban az alsó adótétel esetén várható megduplázása is közel 6 milliárd forintos forrás bövülést eredményezhet, az elözöek, valamint az előterjesztésben figyelembe vett 1995-re prognosztizált 5,2 milliárd forint belföldi gépjárműadó bevétel teljesülése esetén. A többletbevételt mérsékli a mozgássérülteknek alanyi jogon járó és a kombinált árufuvarozással kapcsolatos kedvezmény 0,2 - O, 4 milliárd forint mértékben. Az összességében 12 milliárd forint várható belföldi gépjárműadó bevétel önkormányzatokat megillető fele azonban így sem fogja elérni az önkormányzatok bevételének l %-át. Mindezek alapján megállapítható, hogy a gépjárműadónak a jelenlegi és a jövőbeni szintje sem az önkormányzatoknak, sem az Útalapnak nem biztosít számottevő forrást.

1.5. Az önkormányzati adóhatóságok adóztatással kapcsolatos tevékenysége A volt tanácsi adók megszűnését követően a bevezetett helyi adókkal kapcsolatos feladatokat az önkormányzati adóhatóságok általában csökkenő. vagy változatlan ügyintézői létszámmal látták el. Jelentösebb létszám csökkentésre a helyi adót be nem vezető önkormányzatoknál került sor. Dabas városban 1990. évben l O fó végzett adóügyi tevékenységet, miután helyi adót nem vezettek be 2 fóre csökkent a létszám, mely a gépjármű adóztatás! és a kimutatott idegen tartozásokkal kapcsolatos feladatokat látja cl.

26

A korábbi lakossági adóztatás! végző önkormányzati hivataloktól a helyi adók bevezetése a szakmai ismeretek megújítását követelte meg, különösen a gazdálkodó szervek adóztatása és a számítástechnika alkalmazása területén. Az önkormányzati adóhatóságok a jogalkalmazás során több szakmai hiányosságat követtek el: - Az iparűzési adókötelezettségnek önadózás útján tesznek eleget az adóalanyok, ennek ellenére a bevallott iparűzési adót is fizetési meghagyásban közölték. Az önadózóktól az iparűzési adó bevezetésekor bevallást kértek, holott a bejelentkezés szabályai szerint az adózót csak a várható adó alapjára vonatkozóan terheli hejelentési kötelezettség.

-A vagyoni típusú adóknál 1995. évig a jogi személyek önadózás keretében teljesitették adókötelezettségüket Ennek ellenére előfordult, hogy a jogi személy terhére a bevallott telekadót határozattal írták elő. - Kivetéses adóztatásnál több esetben bevallás kérése nélkül történt az adó határozattal történő előírása. Pl. magánszemélyek kommunális adóját utcajegyzék szerint állapították meg. Máshol a bevallás alapján a magánszemélyek részére határozatot nem küldtek a megállapított adóróL - Az adókötelezettség elmulasztásamiatt az Art-ben előirt jogkövetkezményeket különösen a kezdeti időszakban az adóhatóságok többsége nem alkalmazta. legfeljebb a késedelmi pótlék felszámítására került sor. Az adózók száma és köre jelentösen átalakult, kibővül! a gazdálkodó szervekkel. Az adóztatással kapcsolatos nyilvántartási feladatok a korábbi manuális illetve a TÁKISZ-nál történő központi feldolgozás helyett igényelték a feldolgozás decentralizálását, korszerűsí­ tését. A vizsgált megyékben néhány kivételtől eltekintve az elmúlt években szinte teljes körüvé vált a PC-s, decentralizált feldolgozás. Ilyen kivétel Veszprém megye, ahol 220 önkormányzatból l I I -nél kézi feldolgozással történik az adóztatással kapcsolatos nyilvántartások vezetése. A számítástechnikai eszközök beszerzését az önkormányzatok és különféle központi keretek is segítettek, használatukra való felkészítésben, a rendszerek működtetésében a megyékben a TÁKISZ-ok szerepe meghatározó volt.

A fővárosban !991. évben az adóügyi osztály az iparüzési adó bevezetésekor nem rendelkezett számítógépes háttérrel. Az érdekeJtségi forrásból !993-tól kezdve 23,2 millió forintot fizettek ki gép-beszcrzésre, a vizsgálat időpontjában már 45 munkahelyen volt szcmélyi számitógép.

1.5.1. Az adóbevételekre ható tényezök Az adóbevételek alakulását az adóztatás jogi keretein, az önkormányzatok adópolitikáján, a települések társadalmi, gazdasági helyzeten túl az adófizetési képesség, az adóztatás és az ellenőrzés színvonala is befolyásolta.

27

'

A--helyi adók bevezetését követően az adóalanyok száma, a bevallott, kivetett helyi adó összege mellett a h~tralékok is növekedtek. A helyesbített folyó évi előíráshoz viszonyított hátralék a vizsgált önkormányzatoknál az 1992. évi 10%-ról 1994. évre 16%-ra nőtt.

A gépjárműadó esetében az adóhátralék a bevezetés évéhez képest országosan 1994-re megkétszerezödött. A hátralékok alakulására ható tényezők közül kiemelés! érdemel: - A hátralékon belül magas azoknak az adóalanyoknak a tartozása, amelyek ellen felszámolási eljárás folyik.

- Az adóhatóságok az Art-ben

előírt

intézkedéseket nem tették meg késedelem nélkül. a behajtási, végrehajtási intézkedések száma és hatékonysága alacsony.

- A gépjárműadó hátralék jelentős részét az emberek felelötlensége, az adózási ismeretek hiánya és az adóhatóságok elégtelen felderítő, ellenőrzö tevékenysége okozta. Nógrád megyében a vizsgált önkormányzatoknál a helyi adó hátralék tízszeresérc melyböl meghatárazó Salgótarjánban a felszámolás alatt álló szcrcczetck tartozása. 1995. november hónapban a 136 millió forint tökehátralékból 81.7 millió forint a felszámolás alatt állók tartozása, melynck késedelmi pótléka 85.6 millió forint. nőtt,

Az eljárások elhúzódása miatt a befejezett felszámolásokban a kielégítettség alacsony szintje jellemző .. Miskolcon 5 éve tartó felszámolási eljárásban a 33,2 millió formt követelést (adótartozást j 9,8 millió forint üzletrész átadással elégítették ki. A bejelentett hitelezői követeléseket, az eljárás során keletkezett újabb adótartoz:ísoktól (pl. vagyoni típusú helyi adókból) a jelenleg használt feldolgozási rendszerek nem különítik el. Néhány adóhatóság a jelentős szám ú felszámolási eljárást illetően megbízható hiteles nyilvántartással sem rendelkezett, melyből megállapítható lett volna a tartozás esedékessé válása (az eljárás kezdő időpontj a}, a közben tett intézkedések. A felszámolás alatt állók tartozása - bár rendezésükre minimális az esély - növeli a kimutatott hátraléko!, mivel folyamatban van az eljárás, behajthatatlanság címén nincs mód a törlésre. Az Art. szerint adótartozást behajthatatlanság eimén törölni végrehajtási eljárás lefolytatása után, annak eredménytelensége esetén van lehetőség. Tatabánya városban 1994. évben bchajthatatlanság eimén 23 millió forintot töröltek a felszámolási eljárás befejezése előtt.

28

Az önkormányzatok amennyiben tudomást szereztek a felszámolási eljárás elrendeléséről általában az adótartozásokat hitelezői követelésként bejelentették. Néhány önkormányzat cégközlőn y hiányában, vagy rnivel a vállalkozás székhelye nem helyben volt, lekésett a hitelezői igénybejelentésről és jogfenntartó nyiiatkozatot sem tett. A

rnegszünő

vállalkozások esetében gyakori a záró adóbevallás benyújtásának elmulasztása

IS.

elsősorban megegyezésre törekednek a hátralékosokkaL A fizetési halasztás, részletfizetés engedélyezése rnellett helyileg sajátos rnódon is sor került adótartozás rendezésére.

Az önkormányzatok

Putnok város képviselö-testülete jóváhagyásával a helyi bánya Kft. l, 7 rnillió forintos adótartozását az intézmények és a lakosság részére történő szén szállilással rendezte, melynek ellenértékét a beszerzési és szociális segély előirányzala terhére a költségvetési számláról utalták az adóbevételi számlára. Helyi adótartozás rniatt felszámolási eljárást igen ritkán kezdeményeztek a helyi adóhatóságok. Türje község jegyzöje 1995. szeptember 22-én a Fejér megyei Cégbíróságnal felszámolási eljárás megkezdésétkérte egy 1,5 millió forint adóhátralékkal rendelkező kft. ellen. A Gjt. 9. §. (3) bekezdése mindössze a jogot biztosítja az adóhatóság számára, hogy arnennyiben az adóalanynak egy évi adótételt meghaladó tartozása áll fenn, akkor kezdeményezheti a gépjárművek forgalomból való kivonását. Javítaná az adórnorált, ha egy évi adótartozást meghaladóan - változatlan tulajdonos esetén - az önkormányzatok kezdeményeznék a gépjármű forgalomból történő kivonását és indítványukat követően a rendőrhatóságok a szükséges intézkedéseket rnegtennék, illetve arról visszajelzést adnának az adóhatóságoknak.

Az adóhatóságok intézkedései a hátralékok behajtásában és az intézkedésekben is nagymértékű

egyenetlenségeket rnutatnak. Cigáodon a gépjárműadó hátralék összege a helyesbített folyó évi előíráshoz viszonyítva 1993. évben 43%, 1994. évben 44%, letiltást egy adózóval szemben alkalmaztak, a forgalmi engedély bevonását egyetlen esetben scm kezdeményezték.

A helyszíni vizsgálatok tapasztalatai szerint a helyi adók tekintetében az adóhatóságok intézkedései többségében kimerülnek a hátralékosok fizetési felszólításában, amely a behajtási, végrehajtási eljárást megelőző cselekmény. Ez általában a kisebb adótartozások rendezésében bizonyul eredményesnek. Az esedékes adóbefizetések elmulasztásakor az Art. haladéktalan intézkedésre kötelezi az adóhatóságot, amely magánszemélyek esetében először letiltás, gazdálkodó szerveknél azonnali beszedési megbízás, ezek eredrnénytelensége esetén ingó, illetve ingatlan végrehajtás.

29

A behajtási, végrehajtási intézkedésekre nagyobb számban általában ott került sor, ahol külön behajtási részleg müködik (megyeszékhely városok, fóváms) A fővárosban 1992-1994. között 120 felszámolási, 66 csődeljárással ~rintett adóalany tartozása (tőke és késedelmi pótlék) 131,6 millió forint, melyböl a rendezett, befizetett összeg az adókötelezettség 23o/o-a. 1995. szeptemberében önálló beha j· tási és csődeljárási alosztályt szerveztek. A behajtást objektív körülmények is nehezítik. A munkahelyek, a követelések feltárására kevés esetben van lehetőség, nagyobbrészt a nyugdíjasok tartozása rendezhető letiltás sal. Azonnal beszedési megbízás alkalmazásakor- a magas, nem korlátozott készpénz forgalom, a pénzintézetek ügyfelekkel szembeni lojalitása következtében - sok esetben nincs fedezet. A pénzintézetek 90 nap után küldik vissza fedezetlenség eimén a megbízást, addig más intézkedésre nem kerül sor. Ingó- ingatlan végrehajtás eszközével csak a nagyobb önkormányzatok éltek. Ingó végrehajtás elrendelésére elsősorban azzal a céllal került sor, hogy igy a hátralékosok haJlandók tartozásaikat készpénzben rendezni. Az ingó végrehajtás lefolytatásához az önkormányzatok nem is rendelkeznek megfelelő feltételekkeL (Szállítóeszköz. tárolási hely, árverési csarnok stb.) Az ingatlan végrehajtás jogszerű lebonyolítása alapos jogi felkészültséget kíván. A végrehajtási jog több egymáshoz kapcsolódó jogszabályban került szabályozásra (Art, bírósági végrehajtásról, államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény), így nehezen áttekinthető. A kötelező sorrend elmulasztása (gazdálkodó szerv esetén azonnal beszedési megbízás, ingó végrehajtás megkísérlése) ingatlan végrehajtás elrendelésekor jogszabálysértő helyzetet teremthet.

Az adókötelezettséget a helyi adók

döntő

részét illetően önadózás keretében teljesítik az adózók. Az önadózók adóelőleg fizetési kötelezettsége !993. évtől szigorodott: az adóhatóság a fizetendő adóelőleget az éves adóbevallás vagy a várható adó bejelentése alapján fizetési meghagyásban közli, mely végrehajtható okirat. A vállalkozói, kommunális és iparűzési adóban december 20-ig a várható éves adó 90%-áig adóelőleg feltöltési kötelezettséget vezettek be. Ez utóbbi elmulasztása 20%-os mulasztási bírságot von maga után a kettős könyvvitelt vezetők körében, melyet sok esetben nem alkalmaztak. Az önadózás rendszeréből eredően (előleg fizetés és utólagos adóbevallás) jelentős az adóévet követően az adóvisszatérítés, adó visszaigénylés, illetve a feltöltési kötelezettségre teljesített, de elszámolásra (előírásra) nem került befizetések nagyságrendje is. Az iparűzési adóftzetés sajátosságaiból, az önadózás és a kivetéses adóztatás egy nyilvántartási rendszerben történő kezeléséből eredően a zárási összesítőkben kimutatott év végi hátralékok sem a tényleges helyzetet tükrözik.

30

A fövárosban az iparüzési adóból 1994. decemberben 3,3 milliárd forint folyt be, az adóvisszatérítéssel csökkentett összes adóbevétel 22o/o-a. A helyi adókkal összefuggő adókötelezettségek az adózók számára is újszerűek voltak. Az önkormányzatok rendeletek, felhivások sajtóban történt megjelentetésén túl közvetlen irásos tájékoztatással, nyomtatványokkal is segitették a lehetséges és ismert adóalanyi körben az adókötelezettségek teljesítését. Az adózók jelentős része különféle adókötelezettségének nem vagy csak késedelemmel tett eleget. Az adóhatóságok nem mindig alkalmazták a törvényben előirt jogkövetkezményeket Debrecenben 1992 - 94. közölt jellemzöen csak azok adóztak, akik bevallási kötelezettségüknek onként tettek eleget. A helyi adó nyilvántartásokat a hivatalból rendelkezésre álló adatokkal scm egyeztették, s nem intézkedtek a mulasztókkal szemben. Zalaegerszegen az APEH listája szerint 7 ezer vállalkozó müködik. szemben a helyi iparüzési adóban bejelentkezett 3 ezer adóalannyaL 1995-ig adöcllenört nem alkalmaztak. SaJgótarjánban 1994. évről nem adott bevallást 207 egyéni, és 60 társas vállalkozás. Az adóhatóság mulasztási bírságot nem alkalmazott, de fel sem szólította őket 1995 novemberéig. Az önadózás az adókötelezettség teljesítésének folyamatos ellenőrzését is feltételezi. Az adóellenőrzések tartalma is lényeges változáson ment át, fOként az iparűzési adó ellenőrzése követel magasszintü szakmai ismereteket. A helyi adó bevezetését követő években az adóellenőrzések háttérbe szorultak. Az adóhatóság alacsony aktivitása mögött a leterheltségen túl a megfelelő szakemberek hiánya, kisebb településeken a személyes kontaktus miatt a hatósági eszközök mellözése is közrejátszott. A vizsgált önkormányzatoknál az adóellenőrzések során megállapított adóbírság öszszege jelentéktelen volt. (A befizetésekből adóbirságra elszámolt összeg 4,3 millió forint a vizsgált önkormányzatoknál 1994. évben). Az Art. szerint az adóellenőrzések szükségességét - néhány kivételtől eltekintve - a célszerűség és költségkímélés figyelembe vételével az adóhatóság vezetője (jegyző) határozza meg, melyet általában elmulasztottak Az ellenőrzések ütemezésére az ellenőrzés­ be bevonandó adózók kijelölésének szempontjaira nem adtak ki intézkedést. A különböző ellenőrzési módszerek alkalmazásával sem éltek. Adóvisszaigénylés esetén a bevallások egyszerűsített ellenőrzésével jogtalan visszaigénylés akadályozható meg.

31

A fővárosban az adócllenörzések 1992. évtől a visszaigénylések adatainak valóságtartalmára irányultak, mclynek eredményeként a visszaigényelt adó (537 millió forint) 40o/o-át nem utalták vissza 1992-1994. között.

Az állami adóhatósággal való együttműködésben rejlő lehetőségeket is csak újabban kezdték, elsősorban a városokban alkalmazni. Veszprémben az iparűzési adókötelezettség teljesitésének ellenőrzése érdekében megkérték az APEH-tól az 5 millió forint nettó árbevételt elérő vállalkozók listáját, melyet összehasonlitanak saját nyilvántartásaikkaL Ennek alapján évente 30-50 olyan vállalkozót derítenek fel, aki nem adott bevallás!, ezeket az adóalanyokat adóellenőrzésre hivják be. Kötelező

lefolytatni az adóellenőrzést a felszámolási eljárás közzélételét követő egy éven illetve a záró adóbevallás elkészítését követő 30 napon belül. A megszünő, felszámolás alatt álló adózók ellenőrzési kötelezettségét az adóhatóságok nem tartják nyilván. Így az elmaradt ellenőnések nem számszerűsíthetők- de az önkormányzatoknál több ezerre tehető - az Art-ben előírt kötelező adóellenőrzések elmulasztása. A csőd és felszámolási eljárásról szóló törvény szerint a felszámolás elrendeléséről a bíróság értesíteni köteles az illetékes adó és vámhatóságot. A törvény nem tesz különbséget az állami és önkormányzati adóhatóság között, de gyakorlatilag a bírós:íg az illetékes önkormányzati adóhatóságot nem tudja megállapítani, így értesíteni scm. Ezért az önkormányzati adóhatóságok a felszámolás, végelszámolás elrendeléséről cégközlönyből. vagy egyéb értesülés útján szereznek tudomást.

Kivételes helyzetben vannak a me gyeszékhely városok, mert az illetékhivatalt, mint adóhatóságet értesíti a bíróság a megyei székhelyü gazdálkodó szerveknél meginditott felszámolási eljárásokróL A hivatalon belüli információ áramlás hiányában azonban az értesítés nem jut el az adócsoporthoz, az együttműködés más ügyekben sem zavartalan. A fővárosban a kerületek a vállalkozói engedélyek kiadásával együtt az iparűzési adóval kapcsolatos felhívást, vagy a bejelentkezési lapot scm adják át az adóalanyoknak.

1.5.2. Az adóztatás költségei Az adóztatás költségei a müködtetett helyi adók számából, jellemzőiből, a polgármesteri hivatal működésének sajátosságaiból adódóan is az adóbevételekhez viszonyítva igen külön bözőek.

32

Az egy adóügyi ügyintézöre jutó kiadás és adóbe;:étel szóródása jelentős. Az eltérő adóztatási jellemzök miatt városokban ötvenszeres ellérés is előfordul az egy főre jutó adóbevétel ben. A főváros és a megyék átlaga közölti eltérés 25-szörös. adóztatás önkormányzatoknál jelentkező feladatai miatt a helyi adót be nem kis települések önkormányzatai kénytelenek adóügyi előadót foglalkoztatni, ahol gyakran nincs arányban a bevétel a költségekkeL A

gépjármű

vezető

A Tolna megyei Györe községnél a gépjárműadóval kapcsolatos költségeket nem

fedezték a befolyt bevételek 100 forint adóbevételre 375 forint ráfordítás jutott. A városokban is az adóügyi dolgozók kapacitásának jelentős részét köti le a gépjárművek adóztatásával kapcsolatos feladatok ellátása. Ennek oka az adóalanyok magas száma és az évközi változások jelentős mennyisége. Az ügyfélforgalom döntő többsége is ezen adónemmel kapcsolatban merül fel.

Veszprémben a gépjárműadó bevezetése jelentős többletfeladatot rótt a hivatal dolgozóira. A gépjárműadó kivetéséhez 18 OOO db gépjármű esetében kellett valamennyi adat számítógépre vitelét elvégezni, a bevallások alapján határidőre kiértesiteni. A hivatallétszámából 5 fö (31,3 %) csak gépjárműadóval foglalkozik. A felmerülő bér- és dologi kiadások teljes egészében az önkormányzatot terhelik. A helyben maradó gépjárműadó bevétel 31 %-át elviszi a vele kapcsolatban felmerülő kiadás. Az önkormányzat adóbevételeinek 5, 7%-a származott a gépjárműadó­ ból 1994. évben. Az önkormányzatokat a 100%-át viselik.

gépjárműadó

bevételek 50%-a illeti meg, viszont a költségek

A gépjárműadóval kapcsolatos költségeket jelentösen növelte 1996. I. l-ig az évközi tulajdonosváltozás miatti adóhelyesbítés. 1996-ig a Gjt. az adókötelezettség szempontjából ugyan a január l-i állapotot vette figyelembe, de az adóalanyok személyében (fizetési kötelezettségében) bekövetkező évközi változások korrekcióját havi rendszerességgel érvényesítette. Ez a gyakorlat az adóalanyoknak nem biztosított számottevő fizetési könnyítés!, az adóhatóságoknak viszont felesleges terhet és komoly költségtöbbletet jelentett- a gyakran éven belül is többszörös - tulajdonosváltás adminisztratív követése. A vagyoni típusú adóknál gyakori az adókötelezettségnek az év első napján fennálló tulajdonviszonyokhoz kapcsolása és az évközi tulajdonosváltozást az adóztatásban nem veszik figyelembe. Bár a Gjt. ez irányú módosítására !993. júliusában született javaslat, annak bevezetésére csak !996. januáljától került sor. A vizsgált megyékben az érintett önkormányzatoknál a helyi adó és gépjármű adóbevételhez viszonyítva a kiadások 1992. évben 6,8%-ot, 1994. évben 7,1 %-ot, a fővá­ rosban 0,7%-ot értek el. Ez a központi adókhoz viszonyítva magasabb fajlagos költséget jelent (az APEH-nál a kiadások aránya a beszedett adókhoz viszonyítva 1,3% volt.) Az

33

összehasonlítást torzítja, hogy az önkormányzati adóhatóságok a településhaiózati jellemzök alapján elaprózottak, az ügyintézök főként kisebb települP-seken más jellegű teladatokat is ellátnak a polgármesteri hivatalon beiül. A kis települések önilló hivatalt működtet­ nek, az igazgatási társulások az adóztatásban sem terjedtek el.

1.5.3. Az adóztatás érdekeJtségi rendszere A helyi adót bevezető önkormányzatok közül az érdekeJtségi rendszert rendeletben kevés helyen szabályozták Az 1995. évi zárási összesítök szerint az országban érdekeJtségi alapba történő utalás 415 millió forint volt (előző évben 311 millió forint), amely az összes helyi adóbevételnek 0,9%-a. A polgármesteri hivatalokon belüli feszültségek elkerülése érdekében az adóigazgatásban dolgozók ösztönzését az általános jutalmazás keretében oldják meg. Az egyéni ösztönzést az adó meghatározott %-ához kötődö érdekeltségi rendszer egyébként sem képes szolgálni, mivel az adóbevételek egy részére az adóapparátusnak nincs is befolyása. (Pl. önadózók által bevallott és befizetett adó). Az adóbevételek után érdekeltségi célra átutalt összeg fedezte a kifizetéseket, sőt jelentős maradványok képzödtek A fóvárosban az ösztönzési célú kiadás az érdekeliségi célra átutalt összegnek 44,5%-a. A különbözet az 1992-94-es években összesen közel !60 millió fonnt. amely közgyűlési döntés alapján elvonásra került. Miskolc városban a letéti számlára utalt összeg maradványából 76 millió forintot a költségvetés finanszírozására utaltak át. A kifizetett jutalmak átlaga igen különböző volt (1994. évben Veszprémben '272 ezer forint, Miskolcon 63 ezer forint bruttó összeg). Adóbeszedési jutalékban több esetben az adóztatást végzökön kívül a hivatal más munkavállalóit, néhol az adóhatóság vezetőjét (jegyző) is részesítették

Az anyagi érdekeltségi rendszer önkormányzati rendeletekben történt laza szabályozása miatt a Icifizetések törvényességi szempontból nem voltak kifogásolhatók. A képviselötestületek egy része az érdekeliségi rendszer anomáliái miatt hatályon kívül helyezte rendeletét, vagy jelentősen korlátozta a kifizethető összeget. SaJgótarjánban az adóbevételek meghatározott %-ában képzödö érdekeltség eimén jutalomban részesithctök körét nem elég konkrétan határozták meg, igy nemcsak az adóztatás! végzök részesültek közvetett jutalomban. Miskolc városban az érdekeliSégi rendszerről alkotott rendeletet a közgyűlés 1994. októberében hatályon kívül helyezte, miután több alkalommal szerepelt a bizottságok és a közgyűlés napirendjén a rendelet módosítása. Az érdekeliségi pénzeszközök mindössze 1,4%-a képződött a befizetett adóhiány, adóbirság után, a többi az adóbevétel meghatározott %-ában.

34

Az érdekeltség célját szolgáló pénzeszközök kezelésével, elszámolásával kapcsolatos gyakorlat több önkormányzatnál az Államháztartási törvényt sértette, mert a letéti számlán került lebonyolításra. Budapest, !996. március

35

l. sz. melléklet a V-1005/1995-96. sz. vizsgálathoz

A vizsgálattal érintett

időszak

1991-1995.

A vizsgálatot irányította: dr. Sal/ai Antal régióvezető főtanácsos

Közremúködók: Dankó Géza számvevő tanácsos Molnár Mária számvevő tanácsos

A helyszíni vizsgálatot végezték: l. Főváros: Majer Lajosne s=ámvevö Turnheimné Lakos Zsuzsa számvevő tanácsos 2. Baranya megye: dr. Ernst László számvevő tanácsos 3. Bács-Kiskun megye: Domján Jenő számvevő tanácsos 4. Borsod-Abaúj-Zemplén megye: Dankó Géza számvevő tanácsos 5. Csongrád megye: Csiszárné dr. KosikMária számvevő tanácsos 6. Fejér megye: Cziffra Erzsébet számvevő 7. Hajdú-Bihar megye: Molnár Mária számvevő tanácsos 8. Heves megye: Maróti Sándor számvevő tanácsos 9. Jász-Nagykun-Szolnok mcgye: Csamán Mihály számvevő tanácsos 10. Komárom-Esztergom megye: Fátrainé Zsebedics Katalin számvevő tanácsos ll. Nógrád megye: Feresik Gyula számvevő tanácsos 12. Pest megye: Gordos László számvevő tanácsos 13. Szabolcs-Szatmár-Bereg megye: Szűcs Zoltán számvevő tanácsos 14. Tolna megye: Kispálné Wiedemann Győrgyi számvevő 15. Veszprém megye: dr. Vasváriné dr. Rózsa Anikó számvevő tanácsos 16. Zala megye: Csuli Lajos számvevő

2. s:<ümú meJléklt

HELYI L\DOT BEVEZETO öNKORMáNYZATOK SZAMANAK BS ARANYANAK ALAKULASA U195. ,JANUAR l-JEI ALLAPOT SZEIUNT, VALAMINT A HELYSZtNl VIZSGALATTAL ÉRINTETT ONKOHMANYZATOK SZAMA

önkormányzatok

Helvi adót

ozáma (db)

Helyi adót

bevezető

bevezető

önk-ok száma (db)

ö nk-ok

aránya az

összes önk. %-ában

Helyszini vizsgálattal órintett ö nk-ok ozáma

(db)

(%)

_.

3ar."Jn.va

3éic.s-Kiskun 3ékés ~·'Jrsod-Abaú.i

-z.

(:.songrád ~-;~:i

er

~vor-Moson-Sopron

~-

!b.idú-Bihar

:302 117 75 355 5:~

106

17:3 82

ll d _;)_

,Jász-Nagykun-;3z.

::.omárom-E. tiógrád

713 7:3

l 27 1:34

l 4.

:~omogv

15. Szabolcs-Sz-B. 16. Tolna 17. '.Jéj,S 18. Veszprém 19. Zala Mep.;yék összesen

:20.

Főváros

MINOOSSZESEN

24-3 228 108 216 223 257 3 124

l

24 3 148

l

1:31

"1.3 :3<3

6.3 50

53.135 06.6'/

154

·1:3.:58

7

:31

~·2.~·4

•3

75 82 5:3 70 5:3 56 66 1:::7 15:3 100 5.3 86

}(j. 7~)

7

"l7 40 64.6:3

7

5:~.:j:=_:

o

0

5 7

0

37.

1

~35

~

'!6. 7 l 51.27

,j

69. ()2

7

62.96 4:3.813

7

cl:J. U7

7

d

:CI'ól. 31 713

lll

4_:_j.

112

43.53

8 8

626

52.05

104

14

58-:33

4

640

52.10

108

2/a. szimú melléklet AZ EGY LAKOSRA JUTÓ HELYI ÉS GÉPJÁRMŰ ADÓBEFIZETÉS ALAKULÁSA 1995-BEN

\.

l.

\izsgúlatba bevont mcgyck

Baranya

2. Bac,.;-J..:i,.;kun 3. Bor,.;od-Ailauj-Z. 4. C,.;ongrád 5. Fe jé r (>. Hajdú-Bihar 7. Heve,.; S. Jú,.;z-1\agykun-Sz. q 1\:omarom-E. l u. .\ug rúd l l. Pe,.; t l :? . SL.al1o l cs-Sz-B. lJ. Tolna 1-1 .. \"eszprem ls. l(,.

Zala F(')vúrcJs

Adóbefizetés eF t (az elsz.-ra nem került üsszegekkel egyutt) helyi a. gjm.a. !28 206 l 483 729 2 <)45 139 485 853 685 841 343 310 904 878 246 0 95 558 898 598 327 3 956 348 147 997 0(,3 631 8(,<) 209 333 732 21 l l (J 260

!98 308 297 234 215 241 153 190 153 94 480 234 125 190 l (>4 0 23

198 252 l7 l !38

Né~ességsz.

19 5. jan. t. fo

Egy lakosra ~utó adóbef. F helyi a.

gjm.a.

805 887 207 !38 862 014 195 41 l 413 735 500 633 987 002 293

412 541 749 428 425 549 330 422 312 223 973 572 250 378 302 930

005 368 568 763 558 852 021 838 831 967 274 753 0 33 880 442 014

2 2 3 3 3 2 2 2 4 2 4 2 4 4 4 10

738 741 929 465 961 443 742 947 983 671 Of> 5 004 254 934 410 941

482 570 397 546 506 440 464 450 490 422 494

502 351 185 632

404 425 338 272

915 525 494 576

2 3 4 4

680 855 409 968

483 593 506 509

7')0

40<)

502 504 543 531

B. \'izsgúlattal nem érintett megyék 17. 18. l <J. 20.

Be kés Gyt'ír-Moson-S. Somogy \'as

Összesen (orszigos) Fővár·os

né l kü l

0 85 640 492 354

0 27 406 264 074

50 439 224

5 067 542

10 245 677

4 923

495

29 322 964

4 044 249

8 315 663

3 526

486

.

3. számú melléklet

A beszedett helyi adók alakulása Millliárd

Ft

·-···-···-··- -·-·-·· ------

-- ------·· .... --vizsgálattal nem érintett

-~ -------·-···-···-· ------·-···

önkormányzatok

------

20 15 ····

10

••

-

<

viZsgálattal érintett önkormányzatok

5

o .. 1992.

1993.

1994.

Megjegyzés: az adatok tartalmazzák az elszámolásra nem került befizetéseket is.

4. számú melléklet

Az önkormányzatok 1994. évi tényleges bevételei forrásonként hitel, kötv.

(6.0%) tb-ból átvett

(4.5%) helyi adóbevétel (11.0%) ~elhalm. és tőke J. bev.

(16.0%)

pénzeszköz egyéb saját bev.

(14.5%)

gépjár-

(0.3%) (8.7%)

mu a. bev.

személyi jövedelemadó állami hozzájárulás és támogatás

(39.0%)

5. számú malléklet

Helyi adó tényleges bevételei településtípusok szerinti megoszlása 1994.

megyei jogú városok

(20.7%) főváros

+ kerületek

(45.4%)

(24.1 %}gyéb városok (5.0%) községek

nagyközségek

6. számú mellál,let

Helyi adó befizetések megyénkénti megoszlása 1995. évben Somogy

Vas

Baranya

Bács-K.

Fejér Békés

(2.2011"3%~3.

Borsod-Abaúj-Zemplén

&~<11>, 9 %) (5.8%) ( _ %) Csongrád 29

(3.3%) Gyór-M·S. (2.?%) Hajdú-B.

~~~~~~~~~~~~Wfíf-(1.8%) Heves li: -(2.5%) Jász-N-Sz. (3.1 %) Komárom-E. - (1 -2 %) Nógrád

Főváros

(41.9%)

(7.8%)

Pest

23 -I-IIIJ!ill111lr1]1 1~~~~~lt:t~ #;:+-.!-·· ""'' "-< ~) .- . (2.6%f3.~~f 1%) T:lnaSzabolcs-Sz-8. Zala

Veszprém

-"'

CL

·<J) (])

E ·:J

E

·«l N

"' 1'-

·....... c

·O

'Q)

Cll

--c

Cll

E

.!:2

:(ij

co

1J

ro

({)


c -co01 '0 N

-a ~

~

CD

cn

'ID .......

({)

L..

o ·> -(]) •

lO

-t

c

..ll: ..ll:

(ij :(ij

>

-~

a. •Q)

:l

E E

o

..ll: ..ll:

Q)

*-"'

<1l

>R _o >R o '<:t.

'EQ)

C)

Q)

·-

......_... -c

C\1~

C\1

O>

~

·Q)

·O

E Q)

..ll:

l

-c

Cll

N

Q)

C/)

Qj

c

·
C)

Cll

*

E

lO

~

(J) (J)

.,.-

Q)

(])

N

({)

-(]) ·"+- N (])

Q) ......

..c '0 -(]) -o

(])

N

({)

L..

Cll

o

-c <1l » c ·Q) E

-c

......

E E

·O

·~

v

Q)

·-

<1l

a. ·o

•Q)

-c

o

Cll

....: c

Q)

C)

Q)

~

*

·~

C\1 C\1

-Q)

I

ro

<1l C/)

·Q) N

<:l

'Cll

.Q» Qj

.c

----~-----

------ -·

[ Helyi adó

8. számú melléklet

l

~--·-----=-----.J

helyesbített folyó évi terhelés (országos) J•••••••••·--·---••'

•••••O"-•

'u•••

helyi iparüzési adó

Milliárd

Ft J --··---·- - ·- -- ··- ·--···- -· -·-

-----·-~-----

-·-- ·-- -----------------

45

40 35

30 25 20 15 építmény-, telekadó, egyéb

10

k" ~ .ú)ifh?t·,,; 0 5

/;'·'·!Cc; ,=(;j)

;;UC:!
1992.

j)T))ÍÍÍ

1993.

;p~/ · · · 'iiiíli~ · '· •' '"' /.,,,nU:n::=:..: /;,Jc/~{~ffiJ! ,L .o.~·' · ·u /

1994.

1995.

vállalk.komm. adója idegenforgalmi adó magánszem. komm. adója

9. számú mellékiE,t

Helyi adó befizetéseJ< (elszámolásra nem került összegekkel) -------------·-

helyi iparúzési adó

Milliárd

Ft

40

30

25 20 5' ~ építmény-. telekadó. egyéb

15

....

/

,-,,-.~ elszámolásra nem került bel.

10

- - vállalkozók kommunális adója

5

idegenforgalmi adó

o

magánszemélyek kommuns.lis adója 1992.

1993.

1994.

1995.

1O. számú malléklet

Gépjármuadó befizetések (elszámolásra nem került összegekkel) Millió

Ft

3000 200 0 1vvv

o/l

l

1992.

1993.

1994.

1995.

11. számú malléklet

Gépjárműadó

tényleges bevételei

településtípusok szerint 1994.

községek

(21.5%)

föv. kerületek

(20.3%)

nagyközségek

(10.5%) (23.4%) (24.3%) egyéb városok

MJ városok

12. számú melléklet

A VIZSGc\L:\TBA BEVONT ÖNKORMÁNYZATOK HELYI ÉS ADÓZTATÁSSAL KAPCSOLATOS ADATAI l <J<J2. l. ) Kiil tségvetési hev. (miii.Ft) - megyék 103 - f<'Jvan)s (+3 kerület) 77 2. Helyi ad(')hev. (milliú Ft) - megyék 3 - fúváros (+3 kerület) 4 3.) Gépjármű ad<>hev. (milli ügy i do l go z ö á ta l heszedet t jut<> ki adás (Ft-han) ~legye

megnevezése

Baranya Béles

BAZ Csongrád Fejér Hajdú Ileves JN-Szolnok Komárom-E. Núgrád Pest Szahol cs-Sz-B. Tolna Veszprém Zala Fi) város

I I. ker. XIV. ker. XV. ker.

1'!'!2. év

4,4 7,0 3,4 14,2 12,5 '!.8 12.ó ó' l 4,9 5,ó 14,0 ló,5 ó' l 5,7 5,3 o' l 42,0 17,ó 5,7

GÉPJÁRMŰ

1'!93.

19'!4.

4'!2 35'!

121 338 <J <J ó41

14ó 851 l 2 l 811

341 5<Jó

4 '!33 7 547

ó 183 8 904

523 80 l 00

Ft

1993. év 5,3 ó,O 4,3 l o' 7 15,2 10,8 12,4 5,0 Ó, l 9,2 12,ó 12' l 5,5 5,3 4'(> 0,4 32,0 8,2 7,0

5ó4 545 9ó 82 ad< i he vé te l re

1994. ev 4,8 (,,4 4, l 10.3 18.5 14' l '!,2 ó,ó 5,7 ó,O 14,5 12,0 5,0 5, l ó,O 0,7 43,9 7,5 o' l