JEBAKAN UTANG LUAR NEGERI BAGI BEBAN PEREKONOMIAN DAN PEMBANGUNAN INDONESIA
Wayu Eko Yudiatmaja Dosen Program Studi Ilmu Administrasi Negara FISIP Universitas Andalas
ABSTRACT This paper attempt to discusse about foreign debt and its implications to the Indonesian economic and development. Since Orde Lama to the current, Indonesia always do foreign debts. Even, according to the World Bank and Internationaly Monetary Fund (IMF) analysis, the increase of Indonesian foreign debt have done to extreme grade. Primary installment and debt interest that have to be paid annually by Indonesia seriously implicated to fiscal burden. As a consequence, happened penetration to development expenditure because energy and government surplus are used to pay debt interest and primary installment. Keywords : Foreign Debt, Economic and Development
tetapi, jika tidak dilakukan dengan hatihati, bisa menjadi bumerang bagi negara itu. Hal inilah yang terjadi pada Indonesia, utang luar negeri yang tidak terkontrol menyebabkan kita terperangkap dari jebakan utang sehingga kesulitan untuk melakukan percepatan pembangunan. Persoalan utang luar negeri Indonesia sesungguhnya sudah bermula sejak pengakuan kedaulatan Indonesia oleh Belanda, yaitu pada Konfrensi Meja Bundar (KMB) yang diselenggarakan di Den Hag Negeri Belanda. Salah satu klausul perjanjian KMB adalah Indonesia harus membayar semua utang-utang warisan Belanda.1 Puncaknya adalah ketika Indonesia dihantam krisis moneter pada tahun 1997/1998. Pemerintahan Orde Baru menandatangani LoI (Letter of Intent) dengan IMF sebagai prasyarat mendapatkan
Pendahuluan Pembangunan yang dilakukan oleh suatu negara pada dasarnya dibiayai dari sumber penerimaan dalam negeri dan luar negeri. Sumber penerimaan dalam negeri berasal dari pajak, hasil pengelolaan sumber daya alam dan laba BUMN. Sedangkan, penerimaan luar negeri bisa berupa utang, bantuan dan hibah dari negara lain atau organisasi supranasional seperti International Monetary Fund (IMF), Bank Dunia, Asian Development Bank (ADB) dan lain-lain. Secara teoritik, negara yang stabil maka pembiayaan pembangunannya sebagian besar bersumber dari sumber daya dalam negeri, bukan dari bantuan asing. Namun, bagi negara tertentu bantuan luar negeri menjadi komponen penting bagi penyangga pembangunannya. Sebagai negara berkembang, Indonesia termasuk salah satu negara yang masih mengandalkan bantuan luar negeri untuk mendanai pembangunan, baik melalui pinjaman atau utang maupun hibah (grant) luar negeri. Langkah ini diambil karena nilai investasi (investation) untuk pembangunan lebih tinggi dari tabungan (saving). Dari perspektif ekonomi, menurut Suparmoko (1996: 240) pembiayaan pembangunan yang bertumpu pada pinjaman atau utang luar negeri memiliki nilai positif karena tidak membebani masyarakat dengan pajak yang berat. Akan
1
453
Menurut Baswir (2009a: 69) hasil KMB harus dibayar mahal karena Indonesia dipaksa mengakui utang luar negeri Hindia Belanda. Akibatnya, terhitung sejak 1950, pemerintah memiliki dua jenis utang luar negeri yaitu utang warisan Hindia Belanda US$43 miliar dan utang baru Rp3,8 miliar. Walaupun kemudian, utang luar negeri warisan Belanda itu secara sepihak dibatalkan oleh Soekarno pada tahun 1966 akibat politik konfrontasi pembebesan Irian Barat, namun setelah Soekarno lengser, utang itu segera dilanjutkan pelunasannya oleh Soeharto.
454 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.3, No.1, Januari – Juni 2012 pinjaman guna menyelamatkan perekonomian Indonesia. Akibatnya, pascakejatuhan Soeharto, Indonesia bukan hanya terjerumus ke dalam jebakan utang luar negeri, melainkan juga terperosok ke dalam jebakan utang dalam negeri dalam jumlah yang sangat besar. Secara keseluruhan, jumlahnya saat ini mencapai Rp1.704 trilun atau US$165 milyar. Terdiri dari utang luar negeri Rp732 triliun dan utang dalam negeri Rp973 triliun (Baswir, 2009b: 110). Pascalengsernya Soeharto, pemerintahan selanjutnya hingga saat ini nampaknya tidak memiliki komitmen yang jelas mengenai pelunasan utang luar negeri. Data di bawah ini menunjukkan
bahwa pasca1998, utang dalam negeri dan luar negeri tidak mengalami perubahan yang signifikan. Sejak tahun 2000, utang luar negeri Indonesia selalu berada di atas angka Rp400 triliun. Kondisi ini setali tiga uang dengan utang dalam negeri, yang ditandai dengan penerbitan Surat Utang Negara (SUN). Penerbitan SUN selalu mengalami kenaikan tiap tahunnya. Pada tahun 2002, SUN yang diterbitkan senilai Rp655 triliun. Pada tahun 2003 turun menjadi Rp649 triliun dan kembali naik menjadi Rp662 triliun pada tahun 2004. Perkembangan selanjutnya menunjukkan peningkatan, hingga menyentuh angka Rp1.007 triliun pada tahun 2010.
Grafik 1. Posisi Utang Pemerintah (1998-2010)
Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Kementerian Keuangan RI (2010: 18) Situasi ini jelas sangat tidak menguntungkan bagi Indonesia karena akan berimplikasi secara ekonomi dan politik. Studi tentang utang luar negeri dan kaitannya dengan pengaruh ekonomi dan politik, sebenarnya sudah banyak dilakukan oleh para ahli. Studi yang paling klasik misalnya dilakukan oleh Teresa Hayter dan Cheryl Payer yang mencoba mengkaitkan bantuan dan utang luar negeri dengan aspek politik. Kedua ahli ini sebenarnya sepakat bahwa utang luar negeri kurang lebih sama dengan imperialisme (imperialism) terhadap negara-negara berkembang, karena mereka sengaja dijebak (trap) untuk masuk dalam jeratan utang luar negeri yang sebagian besar terdiri dari barang-barang dan jasa asing (Arief, 2001a: 166). Penelitian Alesina dan
ADMINISTRATIO
Dollar (2000) dan Reno (2002) memperkuat studi Hayter dan Payer. Kondisi inilah yang dialami Indonesia saat ini, dimana kita sangat tergantung pada utang luar negeri untuk membiayai program dan proyek pembangunan. Ketergantungan ini berimplikasi pada beban fiskal yang semakin berat (fiscal burden), terutama pascakrisis ekonomi 1998 karena di tengah situasi sulit kita harus melunasi bunga utang dan cicilan pokok sampai jatuh tempo pembayaran. Dari sisi ekonomi, utang luar negeri jelas berpengaruh terhadap perekonomian suatu negara. Kajian Davis (1987) atas perekonomian di Amerika Latin membuktikan bahwa utang luar negeri, terutama yang bersumber dari pinjaman bank dalam negeri berperan besar
ISSN : 2087-0825
Wayu Eko Y ; Jebakan Utang Luar Negeri bagi Beban Perekonomian dan Pembangunan Indonesia 455
menyebabkan turunnya aktivitas ekonomi (economic activity) ke level terendah. Temuan Yingqiu Liu, Hung-Gay Fung dan Zijun Wang (2005) juga membuktikan bahwa utang luar negeri berhubungan erat dengan defisit dan beban fiscal (fiscal burden) China. Penelitian yang dilakukan oleh Modeste (2005) memperkuat temuan Yingqiu Liu, Hung-Gay Fung dan Zijun Wang tersebut. Menurut Modeste (2005) utang luar negeri berpengaruh terhadap meningkatnya tekanan pasar modal (exchange market pressure) yang ditandai oleh perubahan kredit domestik, meningkatnya harga minyak mentah, mengetatnya kebijakan moneter Amerika dan meningkatnya ketidakpastian pertumbuhan ekonomi lokal. Temuantemuan tersebut menjustifikasi studi yang dilakukan oleh Sachs (1989), Sachs dan Collins (1989) mengenai utang luar negeri negara-negara berkembang dan pengaruhnya terhadap kinerja ekonomi (economic performance). Bagi negaranegara berkembang, utang memiliki pengaruh signifikan terhadap kinerja ekonomi. Artinya, kinerja ekonomi akan melemah karena digerogoti oleh pembayaran cicilan pokok utang plus bunganya. Tulisan ini sebenarnya ingin mengkaji masalah implikasi utang luar negeri terhadap beban perekonomian dan pembangunan Indonesia. Dari kajian literatur yang telah diuraikan di atas, dapat diketahui bahwa utang luar negeri sangat berpengaruh terhadap perekonomian karena adanya fiscal burden. Namun, tulisan ini ingin mengeksplorasi secara lebih mendalam pengaruh utang luar negeri terhadap perekonomian dan pembangunan di Indonesia. Untuk itu, sebelum lebih jauh berdiskusi tentang semua itu, sebelumnya perlu dipahami konstruksi teoritik utang luar negeri dan bagaimana kondisi terkini (existing) utang luar negeri Indonesia. Utang Luar Negeri: Perspektif Ekonomi Utang negara dapat bersumber dari dalam negeri (domestic debt) dan dari luar negeri (foreign debt). Utang dalam negeri adalah utang yang berasal dari penduduk negara yang bersangkutan. Negara dapat
ADMINISTRATIO
mengeluarkan obligasi berupa Surat Utang Negara untuk dibeli oleh masyarakat. Menurut Christensen (2005: 520) utang dalam negeri mengalami peningkatan jika terjadi defisit keuangan pemerintah tetapi tidak memiliki kapasitas untuk mengimplementasikan kebijakan moneter. Utang negara dapat dikategorikan atas beberapa kelompok. Menurut Suparmoko (1996: 242) jenis-jenis utang negara dapat diklasifikasikan sebagai berikut: 1. Reproductive debt dan dead weight debt Reproductive debt adalah utang yang dijamin seluruhnya dengan kekayaan Negara berutang atas dasar nilai yang sama besarnya. Sedangkan dead weight debt adalah utang yang tanpa disertai jaminan kekayaan. 2. Pinjaman sukarela dan pinjaman paksa 3. Pinjaman dalam negeri dan pinjaman luar negeri Pinjaman dalam negeri adalah pinjaman yang berasal dari orangorang atau lembaga-lembaga sebagai penduduk negara itu sendiri. Semantara itu, pinjaman luar negeri merupakan pinjaman yang berasal dari orang-orang atau lembaga negara lain. Utang luar negeri pemerintah adalah utang yang dimiliki oleh pemerintah pusat, yang terdiri dari utang bilateral, multilateral, fasilitas kredit ekspor, komersial, leasing, Surat Berharga Negara (SBN) yang diterbitkan di luar negeri dan dalam negeri yang dimiliki oleh bukan penduduk (Kementerian Keuangan dan Bank Indonesia, 2009: viii). Utang luar negeri dapat dilakukan secara bilateral antarkedua negara dan dapat juga dilakukan secara multilateral melalui konsorsium gabungan beberapa negara seperti CGI/IIGI atau dengan lembagalembaga donor seperti Bank Dunia, ADB dan IMF. Secara teoritik, utang luar negeri harus disesuaikan dengan state debt capacity atau kapasitas negara itu untuk membayar utang-utang tersebut. Menurut
ISSN : 2087-0825
456 Jurnal Ilmiah Administrasi Publik dan Pembangunan, Vol.3, No.1, Januari – Juni 2012 Denison dan Hackbart (2006: 320) state debt capacity adalah the establishment of policies and procedures that will limit debt issuance to the state’s established limits. Dengan demikian, utang luar negeri yang sehat adalah utang luar negeri yang masih berada dalam jangkauan negara untuk membayarnya, baik cicilan pokok maupun bunganya. State debt capacity dapat dilihat dari kemampuan suatu negara dalam membayar utang-utangnya. Utang luar negeri yang terlalu besar akan menyulitkan negara untuk membayarnya dan lebih jauh akan berdampak negatif pada perekonomian negara itu. Kondisi Existing Utang Luar Negeri Indonesia Utang luar negeri Indonesia terdiri dari utang luar negeri pemerintah, Bank
Sentral (Bank Indonesia) dan utang swasta. Sebagaimana yang telah disebutkan sebelumnya, pascakrisis 1997/1998, utang luar negeri Indonesia tidak turun signifikan, tetapi trendnya justru semakin meningkat. Dari grafik 2 di bawah ini, dilihat dari komposisinya, dapat diketahui bahwa utang luar negeri pemerintah lebih besar dari utang swasta dan Bank Sentral. Utang pemerintah masih menempati urutan teratas, baru disusul oleh utang swasta dan Bank Sentral. Grafik ini juga menunjukkan bahwa baik utang pemerintah maupun utang swasta tidak mengalami penurunan yang berarti sejak tahun 2004. Utang pemerintah berkisar di antara US$70-90 miliar atau setara dengan Rp600-800 trliun. Sedangkan, utang swasta berada di angka US$50-70 miliar atau Rp430-700 triliun.
Grafik 2. Posisi Utang Luar Negeri Pemerintah, Bank Sentral dan Swasta
Sumber: Kemenkeu dan BI (2009: 2)
Dari studi komparasi dengan negara-negara lain, menurut IMF Indonesia termasuk negara dengan tingkat perbandingan utang dan Produk Domestik Bruto (PDB) yang tidak terlalu besar. Artinya, utang Indonesia tidak melebihi pendapatan nasional. Dari hasil estimasi IMF, teridentifikasi bahwa Jepang adalah negara dengan tingkat persentase utang terhadap PDB tertinggi. Diprediksi, tahun 2014 perbandingan antara rasio utang Jepang dengan PDBnya bisa mencapai 222,3 persen. Sedangkan Indonesia yang
ADMINISTRATIO
dalam kajian ini termasuk dalam kategori negara-negara berkembang baru G-20, persentase rasio utang terhadap PDB hanya 32 persen. Namun, kita harus kritis membaca data ini. Meskipun Jepang dan negara-negara maju lainnya memiliki persentase rasio utang dan PDB yang tinggi, tetapi sebenarnya mereka tetap berada pada posisi yang aman karena memiliki investasi (piutang) di negaranegara lain, termasuk di Indonesia. Suatu saat utang itu bisa ditarik kembali jika mereka membutuhkannya.
ISSN : 2087-0825
Wayu Eko Y ; Jebakan Utang Luar Negeri bagi Beban Perekonomian dan Pembangunan Indonesia 457
Tabel 1. Persentase Rasio Utang terhadap PDB di Beberapa Negara (2008-2014) Negara 2008 2009 2010
2014
Brazil 65.4 64.7 62.9 54.1 Jerman 68.7 76.1 80.1 77.2 India 80.6 82.7 82.9 71.6 Jepang 202.5 217 225.1 222.3 United Kingdom 50.4 61 68.7 76.2 Amerika Serikat 68.7 81.2 90.2 99.5 G-20 65.5 72.5 76.7 76.8 Negara-negara maju G-20 83.2 93.2 99.8 103.5 Negara-negara Baru Berkembang 35.7 37.6 37.8 32 G-20 Sumber: IMF (Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Kementerian Keuangan RI, 2010: 18) Secara umum, Jepang mendominasi dalam peranannya sebagai kreditor Indonesia. Dari grafik 3 di atas dapat diketahui bahwa dari keseluruhan utang luar negeri Indonesia, 36 persennya berasal dari Jepang, sebanyak 27 persen berasal dari organisasi-organisasi internasional seperti IGGI/CGI, Bank Dunia, IMF, ADB, UNDP dan lain-lain. Selanjutnya, dari Amerika Serikat sebanyak 20 persen,
lainnya 10 persen, Jerman 4 persen dan Prancis 3 persen. Hal ini bisa dimengerti karena Jepang merupakan negara kreditor yang memberikan pinjaman lunak (soft loan) dalam jangka panjang dan dengan bunga ringan. Hubungan bilateral yang relatif kondusif antara Indonesia dan Jepang juga mempengaruhi kepercayaan negeri mata hari terbit itu memberikan pinjaman jangka panjang ke Indonesia.
Grafik 3. Negara-negara Kreditor Terbesar Pemberi Pinjaman untuk Indonesia
Sumber: Kemenkeu dan BI (2009: 6) Dampak Utang Luar Negeri Dari rasio utang dan tingkat PDB, Indonesia sejak 1998-2010 dapat dikatakan mengalami penurunan. Data menunjukkan bahwa sejak tahun 2000, perkembangan rasio utang terhadap PDB Indonesia mengalami penurunan (grafik 4). Pada tahun 2000, tercatat bahwa rasio utang
ADMINISTRATIO
terhadap PDB adalah sebesar 89 persen, turun menjadi 77 persen di tahun 2001, kembali turun sebanyak 10 persen di tahun 2002 sehingga menjadi 67 persen. Trend ini cukup positif karena selalu mengalami penurunan hingga tahun 2010 dan menyentuh angka 27 persen pada tahun 2010. Penurunan ini dapat terjadi karena
ISSN : 2087-0825
WayuIlmiah Eko YAdministrasi ; Jebakan Utang Luar Negeri bagi Beban Perekonomian dan –Pembangunan Indonesia 458 Jurnal Publik dan Pembangunan, Vol.3, No.1, Januari Juni 2012
dipicu oleh beberapa faktor. Pertama, pada tahun 2001 dan 2002 ada renegosiasi penjadwalan kembali utang luar negeri dengan IMF. Kedua, sejak tahun 2004 kita
sudah bisa melunasi utang warisan Belanda. Ketiga, pertumbuhan ekonomi makro yang relatif stabil sehingga bisa meningkatkan PDB.
Grafik 4. Perkembangan Rasio Utang Indonesia terhadap PDB (1998-2010)
Sumber: Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Kementerian Keuangan RI (2010: 26) Utang luar negeri sangat membebani perkonomian Indonesia. Berdasarkan data yang diperoleh dari Kementerian Keuangan (Kemenkeu) dan Bank Indonesia (BI), sebagaimana yang terlihat pada grafik 5, dengan memperhitungkan indikator rasio utang dengan ekspor, dapat diamati bahwa utang luar negeri berpengaruh terhadap ekspor
Indonesia. Dari sisi ekspor, rasio antara utang luar negeri pada tahun 2004 yaitu 179,7 persen, turun menjadi 124,3 persen pada tahun 2005, turun lagi menjadi 107,2 persen di tahun 2006, kembali turun menjadi 100,3 persen pada tahun 2007, turun lagi menjadi 93,5 persen pada tahun 2008 dan naik menjadi 121,4 persen di tahun 2009.
Grafik 5. Indikator Beban Utang Luar Negeri Indonesia
Sumber: Kemenkeu dan BI (2009: 2) Data ini menunjukkan bahwa perbandingan tingkat ekspor Indonesia dan utang yang harus dibayar menunjukkan
ADMINISTRATIO
angka negatif karena jumlah utang melebihi nilai ekspor barang dan jasa ke luar negeri. Dengan kata lain, jumlah
ISSN : 2087-0825
Wayu Eko Y ; Jebakan Utang Luar Negeri bagi Beban Perekonomian dan Pembangunan Indonesia 459
penerimaan Indonesia dari luar negeri lebih kecil dari jumlah utang yang harus dibayar. Menurut versi IMF dan Bank Dunia, kondisi ini sudah berada pada tahap mengkhawatirkan karena rasio utang dan nilai ekspor melebihi angka 100 persen. Argumen ini didasarkan atas pertimbangan bahwa penerimaan negara dari ekspor menjadi salah satu kebijakan fiskal (fiscal policy) yang dapat digunakan sebagai
instrumen pembayar utang. Jadi, salah satu indikator negara yang sehat adalah nilai ekspor selalu lebih tinggi dari jumlah utang yang harus dibayar. Jika rasio antara penerimaan ekspor dan debt service menjadi semakin kecil atau debt service ratio semakin besar berarti beban pinjaman luar negeri menjadi semakin berat dan serius (Suparmoko, 1996: 251).
Tabel 2. Selisih antara Jumlah Penambahan Utang Baru dengan Pembayaran Cicilan Pokok Utang dan Bunga (Dalam Juta USD) Keterangan 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 Penambahan 5.511 5.646 5.224 2.602 5.538 3.661 4.009 3.892 Utang Baru Pokok Utang 4.245 4.567 4.955 5.222 5.626 5.787 6.322 6.569 Bunga 2.912 2.782 2.656 2.495 1.339 2.280 2.298 2.272 Jumlah 7.157 7.349 7.611 7.717 6.965 8.067 8.620 8.841 Selisih (1.646) (1.703) (2.387) (5.115) (1.427) (4.406) (4.611) (4.949) Sumber: Radhi (2009: 2) Pemerintah tidak memiliki komitmen yang kuat untuk melunasi utang luar negeri. Jangankan melunasi, pemerintah justru rajin menambah utang baru tanpa memperhatikan keseimbangan (balance) neraca pembayarannya. Pada tahun 2001, penambahan utang baru hanya sebesar US$5.511, sementara jumlah pembayaran cicilan pokok dan bunga utang sebesar US$7.157 sehingga terdapat selisih negatif sebesar US$-1.646. Selama periode 2001-2008, selisih negatif tersebut cenderung meningkat hingga mencapai US$4.949 pada tahun 2008 (lihat tabel 2). Data ini menunjukkan bahwa cicilan pokok dan bunga utang tiap tahun lebih besar dari penambahan jumlah utang baru. Pepatah gali lobang tutup lobang, pinjam uang bayar utang adalah kiasan yang pas untuk menggambarkan realitas utang luar negeri Indonesia. Ironisnya lagi, utang baru ternyata tidak mampu menutupi cicilan pokok beserta bunga utang lama. Dalam teori ekonomi, kondisi ini disebut dengan Fisher’s Paradox, yaitu semakin banyak cicilan pokok dan bunga utang yang dibayar, semakin bertambah tinggi pula utang yang menumpuk (Arief, 2001b: 103). Utang luar negeri memiliki risiko tersendiri, khususnya jika kewajiban
ADMINISTRATIO
pelunasan terlalu berat bagi neraca pembayaran (Musgrave dan Musgrave, 1991: 572). Beban utang dapat menggrogoti keuangan negara karena anggaran negara tersedot untuk membayar cicilan pokok dan bunga utang, sehingga meminimalisir serapan anggaran untuk sektor-sektor lain yang lebih strategis. Dampaknya adalah negara dipaksa mengefisienkan pengeluaran untuk sektorsektor strategis, seperti sektor pembangunan infrastruktur, pendidikan, kesehatan, pertanian dan lain-lain. Untuk konteks Indonesia, utang luar negeri sangat membebani anggaran negara karena neraca pembayaran utang tergolong tinggi. Dari data pada tabel 3 dapat dicermati bahwa pengeluaran pemerintah untuk komponen pembayaran utang masih tinggi. Data ini menunjukkan masih tingginya disparitas pengeluaran pemerintah untuk pembayaran utang dibandingkan dengan sektor-sektor lain yang lebih strategis, terutama untuk subsidi dan belanja pembangunan. Meskipun trend yang berkembang dari tahun 2002 hingga 2007 pengeluaran pemerintah untuk komponen pembayaran utang luar negeri senantiasa mengalami penurunan dari tahun ke tahun, tetapi
ISSN : 2087-0825
WayuIlmiah Eko YAdministrasi ; Jebakan Utang Luar bagi Beban Perekonomian dan– Pembangunan Indonesia 460 Jurnal Publik danNegeri Pembangunan, Vol.3, No.1, Januari Juni 2012
tidak pernah turun secara drastis. Akibatnya, utang luar negeri tetap saja menggrogoti keuangan negara karena
mendapatkan porsi yang dalam pengeluaran
cukup besar pemerintah.
Tabel 3. Komposisi Pengeluaran Publik Indonesia Tahun 2002-2007 (Triliun Rupiah) 2002 % 2003 % 2004 % 2005 % 2006
%
2007
%
68.4
25
78.1
26
81.5
26
80.4
24
26
7
19.4
6
18.4
6
26.1
8
9
118. 0 50.2
28
19.1
102. 0 37.7
65.0
24
49.1
16
44.2
14
41.8
12
44.8
11
45.5
11
35.0 00
13 0
33.0 00
11 0
64.9 00
21 0
77.4 16.0
23 5
61.1 24.6
15 6
55.1 27.1
13 6
15.7
6
25.0
8
21.1
7
26.4
8
34.9
9
26.1
6
66.6
25
100. 33 1 00 0 00 0 269. 10 304. 10 7 0 9 0 Sumber: Diolah dari World Bank (2008)
85.2
27
45.6
14
57.8
15
61.7
15
00 315. 3
0 10 0
21.1 334. 8
6 10 0
33.9 396. 7
9 10 0
41.1 424. 7
10 10 0
Jenis Pengeluaran Belanja Pegawai Belanja Barang Pembayaran Utang Subsidi Belanja Sosial Belanja Rutin Pembanguna n Modal Total
Apabila kita derivasikan lagi masing-masing pengeluaran publik tadi ke beberapa sektor terkait, maka akan semakin kentara bahwa negara telah jauh melenceng dari amanah konstitusi yaitu mewujudkan kesejahteraan dan keadilan sosial. Utang luar negeri berimplikasi pada kurangnya anggaran pemerintah untuk belanja sektor-sektor lain yang lebih strategis seperti untuk belanja pendidikan dan kesehatan serta belanja pembangunan. Jebakan utang telah menjerumuskan Indonesia menjadi negara
12
yang serba dilematis. Grafik 6 dan grafik 7 menunjukkan bahwa alokasi untuk pembayaran utang jauh lebih besar dibandingkan alokasi belanja untuk menunjang fungsi kerja dalam penyediaan pelayanan publik, pendidikan, kesehatan, penyediaan listrik, gas dan air bersih, termasuk pertahanan negara. Dengan demikian, utang luar negeri yang telah dibuat oleh pemerintah, menjadi bumerang (trap) bagi Indonesia sendiri karena beban utang menggrogoti pengeluaran untuk belanja publik.
Grafik 7. Tekanan Utang Luar Negeri terhadap Belanja Pemerintah Berdasarkan Sektor
ADMINISTRATIO
ISSN : 2087-0825
Wayu Eko Y ; Jebakan Utang Luar Negeri bagi Beban Perekonomian dan Pembangunan Indonesia
461
Sumber: Kusfiardi (1998: 52) Sektor pajak yang selama ini menjadi tumpuan Indonesia, ternyata tidak mampu berkontribusi signifikan untuk belanja pembangunan. Grafik 8 menunjukkan bahwa pajak yang berhasil dikumpulkan oleh pemerintah ternyata tidak mendorong alokasi untuk belanja pembangunan. Besaran alokasi belanja pembangunan pemerintah hanya berkisar pada besaran penarikan pinjaman luar negeri bruto dan pembayaran utang luar
negeri. Dari data ini kita bisa mencermati bahwa pemerintah hanya menjalankan kebijakan pembangunan dengan dana utang. Jumlah utang yang harus dibayar sudah sangat besar, sehingga pemerintah tidak bisa memperbesar belanja pembangunan. Meskipun penerimaan pajak dalam negeri meningkat, pemerintah tidak bisa meningkatkan alokasi untuk pembangunan.
Grafik 8. Tekanan Utang terhadap Pengeluaran Pembangunan (Miliar Rupiah)
Sumber: Kusfiardi (1998: 51) Kesimpulan Dari uraian di atas, kita dapat mengetahui bahwa utang luar negeri Indonesia, tidak mengalami penurunan yang berarti dari tahun ke tahun karena pemerintah secara konsisten menambah utang baru. Utang luar negeri berdampak negatif terhadap perekonomian dan pembangunan Indonesia. Dari sisi rasio utang luar negeri terhadap PDB memang mengalami penurunan dari tahun ke tahun, tetapi apabila dilihat dari perbandingan rasio utang dengan nilai ekspor Indonesia masih belum menunjukkan kemajuan yang berarti. Nilai ekspor jauh di bawah nilai utang yang harus dibayar. Utang luar negeri juga berimplikasi negatif terhadap pembangunan Indonesia. Pembayaran atas
ADMINISTRATIO
cicilan pokok plus bunga utang telah menggrogoti anggaran negara, sehingga belanja atau pengeluaran untuk publik terutama untuk sektor pendidikan, kesehatan, listrik, gas, air bersih, pertahanan dan pembangunan atau pengeluaran untuk sektor-sektor strategis terpaksa dikurangi Dari fakta-fakta dan data yang telah diuraikan di atas, terbukti bahwa secara teoritis utang luar negeri memang berimplikasi negatif terhadap perekonomian dan pembangunan Indonesia. Utang luar negeri menjadi kendala fiskal (fiscal burden) bagi pemerintah untuk meningkatkan pertumbuhan ekonomi dan membiayai pembangunan masyarakat melalui
ISSN : 2087-0825
Eko Y Administrasi ; Jebakan Utang Luardan Negeri bagi BebanVol.3, Perekonomian dan –Pembangunan 462 Wayu Jurnal Ilmiah Publik Pembangunan, No.1, Januari Juni 2012 Indonesia
instrumen pengeluaran publik untuk menjalankan fungsi negara terutama di sektor pendidikan, kesehatan, subsidi dan pertahanan negara. Referensi Alesina, Alberto dan David Dollar. 2000. “Who Gives Foreign Aid to Whom and Why”. Journal of Economic Growth 5(March): 33-63. Arief, Sritua. 2001a. Indonesia Tanah Air Beta. Surakarta: Muhammadiyah University Press. . 2001b. IMF/Bank Dunia dan Indonesia. Surakarta: Muhammadiyah University Press. Baswir, Revrisond. 2009a. Bahaya Neoliberalisme. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. . 2009b. Manifesto Ekonomi Kerakyatan. Yogyakarta: Pustaka Pelajar. Christensen, Jakob. 2005. “Domestic Debt Markets in Sub-Saharan Africa”. IMF Staff Papers 52(3): 518-538. Davis, Ricardo Ffrench. 1987. “Latin American Debt: Debtor-Creditor Relations”. Third World Quarterly 9(4): 1167-1183. Denison, Dwight V. dan Merl Hackbart. 2006. “State Debt Capacity and Debt Limits: Theory and Practice”. Public Financial Management. Edited by Howard A. Frank. Florida: Taylor and Francis Group. Direktorat Jenderal Pengelolaan Utang Kementerian Keuangan RI. 2010. “Perkembangan Utang Negara (Pinjaman Luar Negeri dan Surat Berharga Negara)”. Buku Saku Perkembangan Utang Negara Edisi April 2010. Kementerian Keuangan dan Bank Indonesia. 2009. “Statistik Utang Luar Negeri Indonesia 2010”. Publikasi Bersama. Kusfiardi. 1998. “Kebijakan dan Manajemen Anggaran Negara dalam Kekangan Beban Utang”. Bisnis dan Ekonomi Politik 2(4): 42-55. Modeste, Nelson. 2005. “The Impact of the Foreign Debt Burden on Exchange Market Pressure in Guyana, 1968-
ADMINISTRATIO
2000: An Application of the Error Correction Methodology”. Journal of Developing Areas 38(2): 25-39. Musgrave, Richard A. dan Peggy B. Musgrave. 1991. Keuangan Negara dalam Teori dan Praktek (Edisi Kelima). Penerjemah: Alfonsus Sirait, dkk. Jakarta: Erlangga. Radhi, Fahmy. 2009. “Beban Utang Luar Negeri dalam Perekonomian Indonesia”. Economic Review 215(Maret): 1-5. Reno, William. 2002. “Uganda’s Politics of War and Debt Relief”. Review of International Political Economy 9(3): 415-435. Sachs, Jeffrey D. (editor). 1989. Developing Country Debt and Economic Performance: The International Financial System (Volume 1). Chicago: University of Chicago Press. Sachs, Jeffrey D. dan Susan M. Collins (editors). 1989. Developing Country Debt and Economic Performance: Country Studies Indonesia, Korea, Philippines, Turkey (Volume 3). Chicago: University of Chicago Press. Suparmoko, M. 1996. Keuangan Negara dalam Teori dan Praktek: Edisi 4 (Cetakan Keenam). Yogyakarta: BPFE. World Bank. 2008. Spending for Development: Making the Most of Indonesia’s New Opportunities: Indonesia Public Expenditure Review 2007. Washington D.C: World Bank. Yingqiu Liu, Hung-Gay Fung dan Zijun Wang. 2005. “Fiscal Deficit and Debt Conditions for China”. Emerging Markets Finance and Trade 41(5): 56-74.
ISSN : 2087-0825
