JANÁČKOVA AKADEMIE MÚZICKÝCH UMĚNÍ V BRNĚ DIVADELNÍ FAKULTA
Zákon o kultuře České republiky v kontextu kulturní politiky Evropské unie: Analytický pohled na proces vzniku Zákona o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů
Magisterská práce
Autor magisterské práce: BcA. Magdaléna Lišková Vedoucí magisterské práce: MgA. Blanka Chládková Oponent magisterské práce: JUDr. Lenka Valová
Brno 2012
Prohlašuji, že jsem na magisterské práci pracovala samostatně a použila jsem jen pramenů uvedených v soupisu zdrojů.
Podpis:
Na tomto místě bych ráda poděkovala všem, kteří vědí, že si to zaslouží.
BIBLIOGRAFICKÝ ZÁZNAM LIŠKOVÁ, Magdaléna. Zákon o kultuře České republiky v kontextu kulturní politiky Evropské unie: Analytický pohled na proces vzniku Zákona o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů [The Czech Republic’s Law of Culture in the Context of European Union Cultural Policy: An analytical view on the creation process of the “Act on certain types of cultural support and amending of certain related acts”]. Brno: Janáčkova akademie múzických umění v Brně, Divadelní fakulta, Ateliér divadelního manažerství a jevištní technologie, 2012. 83 s.
ANOTACE Diplomová práce Zákon o kultuře České republiky v kontextu kulturní
politiky Evropské unie: Analytický pohled na proces vzniku Zákona o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů zachycuje vznik a vývoj legislativních a strategických dokumentů Ministerstva kultury České republiky v oblasti kulturní politiky. Zásadní důraz je při rozboru kladen na zákony řešící podporu kultury. Po úvodní analýze těchto dokumentů a procesů
jejich
vzniku
je
prezentováno
řešení
podobné
problematiky
ve Španělském království. Následně je téma popsáno z hlediska vlivu Evropské unie. V závěrečné kapitole jsou shrnuty nalezené nedostatky dokumentů a navržena možná řešení pro rozvoj kulturní politiky v České republice.
KLÍČOVÁ SLOVA Česká republika Evropská unie kulturní politika legislativní proces financování kultury Španělské království zákon o podpoře kultury
ANNOTATION The diploma thesis, The Czech Republic’s Law of Culture in the Context
of European Union Cultural Policy: An analytical view on the creation process of the “Act on certain types of cultural support and amending of certain related acts”, presents the creation process and development of legislative and strategic documents of the Ministry of Culture of the Czech Republic in the field of cultural policy. The emphasis is on laws dealing with the financial support systems for culture. After the analysis of this field in the Czech Republic, the thesis presents how the issue is dealt with in Spain. This is followed by the description of the European Union’s influence. The last chapter sums up discovered deficiencies and tries to propose some solutions.
KEYWORDS Czech Republic Cultural policy Cultural support laws European Union Financing of the culture Legislative process Spain
OBSAH ÚVOD ............................................................................................................ 2 1
2
3
KULTURNÍ POLITIKA A LEGISLATIVA ..................................................... 3 1.1
HYPOTÉZA A CÍLE PRÁCE .......................................................................... 4
1.2
METODOLOGIE PRÁCE A STRUKTURA TEXTU .................................................. 4
1.3
PRÁCE SE ZDROJI A PRAMENY ..................................................................... 9
VLÁDA A KULTURNÍ POLITIKA ............................................................. 11 2.1
VÝCHOZÍ SITUACE ................................................................................ 11
2.2
KULTURNÍ POLITIKA STÁTU ..................................................................... 16
2.2.1
Státní kulturní politika na léta 2009 – 2014 ............................... 17
2.2.2
Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007 – 2013 ............ 23
ZÁKONY A DOKUMENTY OVLIVŇUJÍCÍ KULTURNÍ POLITIKU V ČESKÉ
REPUBLICE .................................................................................................. 27 3.1
LEGISLATIVNÍ A PROCESNÍ OPORA KULTURNÍ POLITIKY .................................... 27
3.2
VZNIK ZÁKONA O PODPOŘE KULTURY ........................................................ 29
3.2.1
Legislativní proces obecně ......................................................... 30
3.2.2
Vznik zákona o podpoře kultury ................................................ 32
4
INSPIRACE V ZAHRANIČÍ – ŠPANĚLSKÉ KRÁLOVSTVÍ ........................... 50
5
VLIV EVROPSKÉ UNIE ............................................................................ 61
6
NÁVRHY ÚPRAV A ŘEŠENÍ .................................................................... 67 6.1
SHRNUTÍ NEDOSTATKŮ .......................................................................... 67
6.2
NÁVRHY ZMĚN A ŘEŠENÍ ......................................................................... 69
6.2.1
Ke kulturní politice .................................................................... 69
6.2.2
K legislativním dokumentům ..................................................... 71
6.2.3
Ke komunikaci ........................................................................... 72
6.2.4
K aktivitě v EU ............................................................................ 73
ZÁVĚR ......................................................................................................... 74 ZDROJE ........................................................................................................ 76 SEZNAM PŘÍLOH A TABULEK ......................................................................... 83
-1-
ÚVOD
Zákon č. 203/2006 Sb., o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů1 je v oblasti kultury jediným legislativním dokumentem, který v České republice od roku 2002 vznikl.2 Další legislativní změny, které v kulturní sféře probíhají, jsou úpravami již existujících zákonů. Od tohoto zákona si odborná kulturní veřejnost slibovala zejména zlepšení postavení kulturní sféry a nastavení systematické správy kulturní politiky. Dokument, který byl následně schválen a přijat jako zákon č. 203/2006 Sb., o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen zákon o podpoře kultury), vzbudil překvapení až zklamání. Tato diplomová práce se snaží objasnit proces vzniku zákona, najít důvody, proč odborná kulturní veřejnost není s výsledným dokumentem spokojena a pojmenovat jeho nedostatky. Analýzou dokumentů kulturní politiky České republiky a následnou analýzou vzniku diskutovaného zákona se práce snaží rozkrýt jeho slabiny. Následně jsou navržena doporučení pro úpravu či budoucí přípravu nových legislativních dokumentů.
Zákon je pro lepší orientaci v textu součástí přílohy práce - viz příloha A. Často dochází k novelizacím zákonů z oblasti státní památkové péče, autorského zákona či v otázce církví. V oblasti umění (především živého umění) ale jiné legislativní dokumenty neexistují. Seznam zákonů je dostupný z http://www.mkcr.cz/scripts/detail.php?id=1026. 1 2
-2-
1
KULTURNÍ POLITIKA A LEGISLATIVA
Zákony obecně jsou v tomto textu chápány jako nástroj naplňování politiky. Nastavíme-li politiku, určitou strategii v jakékoliv sféře, nejen kulturní, je nutné následně ustanovit i opatření,
která jsou jakýmsi
prostředkem k naplňování této politiky. Nikoho nepřekvapuje, že pokud se změní politika státu například v sociální či zdravotní oblasti, je nutné změnit i legislativní podmínky, které do této sféry zasahují, ať už se jedná o daňovou reformu nebo změny v platbě zdravotního či sociálního pojištění. Tato opatření jsou naprosto běžná a často se setkáváme i s několika úpravami a změnami během jednoho roku. Co už ale tak často nevídáme, jsou legislativní změny, které směřují do oblasti umění a kulturní politiky. Nejčastěji se v tomto smyslu setkáváme s novelizacemi zákona o státní památkové péči3, autorského zákona4 či například u danění uměleckých předmětů, jako je nyní velmi diskutovaná daň z přidané hodnoty u knih. Málokdy ale dojde na reformy, které vznikají za účelem systematického rozvoje podpory umění. Jedním z takových pokusů byl právě zákon o podpoře kultury.
Zákon ČNR o státní památkové péči, ve znění zákona ČNR č. 425/1990 Sb., zákona ČNR č. 242/1992 Sb., zákona č. 361/1999 Sb., zákona č. 122/2000 Sb., zákona č. 132/2000 Sb., zákona č. 146/2001 Sb., zákona č. 320/2002 Sb., zákona č. 18/2004 Sb. , zákona č. 186/2004 Sb., zákona č. 1/2005 Sb., zákona č. 3/2005 Sb., a nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 240/2005 Sb., zákona č. 186/2006 Sb. a zákona č. 203/2006 Sb., zákona č. 158/2007 Sb., zákona č. 124/2008 Sb., zákona č. 189/2008 Sb. a zákona č. 307/2008 Sb., zákona č. 223/2009 Sb. a zákona č. 227/2009 Sb., č. 20/1987 Sb. 4 Zákon o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), ve znění zákona č. 81/2005 Sb., zákona č. 61/2006 Sb., zákona č. 186/2006 Sb. a zákona č. 216/2006 Sb. a zákona č. 168/2008 Sb., zákona č. 41/2009 Sb. a zákona č. 227/2009 Sb. č. 121/2000 Sb. 3
-3-
1.1
Hypotéza a cíle práce
Diplomová práce si klade za cíl prozkoumat, zda přijatý zákon obsáhl vše nebo alespoň podstatnou část toho, co kulturu a kulturní politiku v České republice ovlivňuje. Vycházíme z hypotézy, že zákon o podpoře kultury není adekvátně propracován a připraven na současné požadavky v oblasti kultury a kulturní politiky a nereaguje na změny kulturní politiky Evropské unie (EU), což znesnadňuje přístup k evropským dotacím. Rozborem legislativních a strategických dokumentů z oblasti kultury je přiblížena aktuální situace tohoto odvětví. Následně je pak navrženo několik změn a doporučení, které by mohly současný stav zlepšit. Zásadním cílem této práce je potvrdit, že kultura a její politika jsou nedílnou součástí správy státu a stejně jako ostatní sféry vyžaduje odborný přístup v tvorbě strategických dokumentů a v nastavování směřování tohoto odvětví.
1.2
Metodologie práce a struktura textu
Text výzkumné části práce je rozdělen do pěti základních částí - kapitol, jak uvádí následující odstavce. První část výzkumného textu (druhá kapitola) se zabývá kulturní politikou České republiky. Zde zkoumáme existující strategické dokumenty, které politiku v oblasti kultury ovlivňují nebo mají ovlivňovat. Práce vychází z jakési představy ideálního modelu5, jak by na sebe měly být politika a její nástroje napojeny. Tento model je možné shrnout do pěti základních kroků: 1. Analýza výchozí situace v oblasti kultury, 2. navržení kulturní politiky a vznik závazného dokumentu, 3. vznik plánu implementace kulturní politiky,
Model byl navržen na základě informací a znalostí získaných z citované literatury. Jednotlivé fáze jsou pak propojeny dle principů strategického managementu, který svou podstatou koresponduje s hlavními znaky implementace veřejných politik. 5
-4-
4. změny legislativních dokumentů, které vedou k implementaci plánu, 5. komunikace těchto změn odborné i laické veřejnosti. (Klamer, Petrova, Mignosa, 2006, s. iv - v) Dle předloženého modelu jsou vznik zákonů a zákonné úpravy na čtvrtém místě v řadě aktivit a předchází jim činnosti, které jsou podstatnou součástí úspěšného procesu vzniku nové legislativy. Ve výzkumné části textu se snažíme objasnit, jak tento proces probíhal a probíhá v České republice a zda je zavedená praxe v oblasti kulturní politiky opravdu přínosná a efektivní. Po provedeném rozboru bude možné zvážit, zda by bylo vhodné tyto procesy nějakým způsobem změnit a případně i navrhnout, jakým směrem by se takové změny měly ubírat. Ačkoliv je komunikace uvedena na pátém místě postupu, je velice důležité o celém procesu veřejnost informovat průběžně a neustále. Nemusí se nutně jednat o oznamování výsledku. Stejně tak důležitá pro pochopení a podporu veřejnosti je komunikace problematiky kulturní politiky i během samotných procesů, především potýká-li se tato oblast s nějakými problémy. Komunikaci navíc musíme chápat jako aktivní dialog a zejména odbornou veřejnost do přípravy dokumentů zapojovat formou osobních i online diskusí, veřejných slyšení apod. Komunikace ve smyslu podávání informací se pak vztahuje na další zainteresované subjekty a širokou veřejnost. V kapitole 3.3 jsou uvedeny konkrétní příklady komunikace kulturní politiky veřejnosti z České republiky i ze zahraničí. Bohužel se často setkáváme s faktem, že novinky jsou komunikovány lidem, kteří se na nich sami aktivně podílejí. Informace, která má směřovat široké veřejnosti a oslovit ji, se mnohdy nedostane za hranice okruhu veřejnosti odborné. Následně se dostáváme do problému, že jsou vydávány nemalé finanční prostředky na kampaně či jiné nástroje komunikace, které přesvědčují již přesvědčené. Výše
uvedené
fáze
jsou
zpracovány
na
základě analýzy
vzniku
jednotlivých dokumentů. Kulturní politiku zpracovává zejména text Státní
kulturní politika na léta 2009 – 2014 a Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007 - 2013. -5-
Je zde rozpracován vznik tohoto dokumentu na základě zadání Ministerstva
kultury
a
jeho
spolupráce
s
a poradenským střediskem pro kulturu (NIPOS).
Národním
informačním
Jedná se tedy převážně
o analýzu, historický výzkum a případovou studii vzniku dokumentů. Třetí kapitola se věnuje samotnému zákonu o podpoře kultury a analyzuje jeho přípravu a vznik. V kapitole je nejprve představen legislativní proces, tedy proces vzniku zákonů obecně, a následně je tento model popsán na konkrétním případě schválení zákona o podpoře kultury. Zabýváme se zde především věcným záměrem zákona a návrhem zákona o podpoře kultury6, jak byl následně předložen Poslanecké sněmovně Parlamentu (PSP) České republiky. Základní pro tuto část je analýza zákonů, které kulturu nějakým způsobem ovlivňují. Rozbor zákonů uvedený ve věcném záměru je rozšířen o další poznatky, a to zejména z hlediska pohledu na další možnosti jejich využití. Návrh zákona o podpoře kultury v podobě představené PSP následně prošel celkem třemi čteními, kde byly ve všech rozpravách předneseny zajímavé myšlenky pro jeho doplnění. Na tomto procesu je možné sledovat, jaký přístup k přijetí nového zákona zaujímalo Ministerstvo kultury České republiky (MKČR) a jak do jeho příprav zasahovali ostatní poslanci. Text se v této části opírá zejména o rozbor jednotlivých zápisů ze schůzí PSP a Senátu České republiky. Rovněž jsou zde uvedeny jednotlivé sněmovní tisky, jak byly poslancům předkládány. Z těchto dokumentů lze velice jasně přiblížit postoje jednotlivých složek vlády a jejich vliv na vznik zákona. Tímto způsobem je sledována cesta až k finálnímu schválení zákona o podpoře kultury a jeho přijetí. Abychom získali jakýsi nadhled a mohli porovnat řešení podobné problematiky v jiné evropské zemi, uvádí čtvrtá kapitola práce vhled do kulturní
politiky
a
legislativních
dokumentů
v kulturní
oblasti
ve Španělském království. 6
Věcný záměr zákona je pro lepší orientaci v textu uveden v příloze práce – viz příloha B.
-6-
Text vychází zejména z rozhovorů a odborných pramenů získaných od španělských expertů a akademiků z oblasti kulturní politiky. Zásadním zdrojem pro analýzu situace ve Španělsku je i webová stránka shrnující kulturní politiku a její trendy v jednotlivých zemích Evropy – Compendium,
Cultural Policies and Trends in Europe.7 Důvodů, proč byla inspirace hledána zrovna ve Španělsku je hned několik. Z praktického hlediska je jedním z nich samozřejmě i dostupnost zdrojů. Španělsko je navíc zemí, která má ke kultuře a jejím hmotným a nehmotným statkům velice příznivý vztah a zároveň je aktivní ve spolupráci v evropských projektech. Co dále spojuje Českou republiku a Španělské království, je podobnost v historickém vývoji, který měl vliv, mimo jiné, právě na kulturu. Za klíčová slova v tomto bodě můžeme považovat demokratizaci a decentralizaci.
Základní demografická fakta Země
Česká republika
Španělské království
Počet obyvatel
10 526 685
46 063 511
Rozloha
78 867 km2
504 782 km2
Hustota zalidnění
133 obyvatel/ km2
87,8 obyvatele/km2
Územně samosprávné celky
14 samosprávných krajů
17 autonomních společenství 2 autonomní města
Tabulka 1: Základní demografická fakta; zpracovala autorka; Zdroj: Profily České republiky a Španělska (Wikimedia Foundation, 2001)
Compendium of Cultural Policies and z: http://www.culturalpolicies.net/web/index.php 7
Trends
in
Europe
dostupné
-7-
Historické srovnání Zásadním důvodem pro výběr Španělska jako země vhodné pro inspiraci pro českou kulturní politiku je zejména historická podobnost ve vývoji. Zároveň se však jedná o zemi, kde má novodobá demokratická vláda delší trvání než například sousední státy České republiky či ostatní státy bývalého sovětského bloku. ve vývoji
tvorby
Díky tomu zde můžeme sledovat jistou podobnost kulturní
politiky
v období
po
skončení
totalitního
diktátorského režimu. Generál Franco byl u moci ve Španělsku celých 37 let a jeho diktátorská vláda skončila až v roce 1975 jeho smrtí. Francův režim se, stejně jako za komunistické éry v socialistickém Československu, vyznačoval silným potíráním kultury, svobody vyjadřování a zejména velice silnou cenzurou. Zároveň byla moc naprosto centralizována. Francova diktatura byla nahrazena v roce 1978 konstituční monarchií a již v roce 1986 země vstoupila do EU. Následně Španělské království prošlo zásadní změnou při decentralizaci moci. V této době vzniklo celkem 17 autonomních společenství a 2 autonomní města. To mělo za následek i přesun rozhodovacích a správních pravomocí
v kulturní
oblasti
na
tyto
územně
samosprávné
celky.
(Bonet, Négrier, 2010, s. 4 – 5) Paralela s Českou republikou je tedy zřejmá. Po více než čtyřicetileté zkušenosti života v nesvobodě padl v roce 1989 komunistický režim. Došlo k demokratizaci státního zřízení a tím samozřejmě i k demokratizaci kultury, která pak v devadesátých letech byla na vzestupu. Stejně jako v uvedeném případě ve Španělsku, začala i v České republice snaha o decentralizaci moci. Územně samosprávné celky, které byly po převratu nejprve úplně zrušeny, se pak opět vyvíjely z krajů a okresů až do dnešní podoby. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o krajích) přenáší řadu služeb, které byly do té doby zajišťovány státem, právě na územně samosprávné celky.
-8-
Pátá kapitola diplomové práce je zaměřena na aktivity a procesy v kulturní politice v evropských institucích, tedy v institucích EU. Text je zaměřen na činnost Evropské komise (EK), Výboru pro vzdělání a kulturu. Procesy jsou sledovány zejména se záměrem adekvátně zhodnotit, zda mají legislativní a strategické dokumenty České republiky přímou návaznost na aktivitu a úspěšnost českých kulturních projektů na úrovni EU. Text v této části vychází zejména z řízeného rozhovoru s úředníkem pro kulturní politiku z Výboru pro vzdělání a kulturu EK. Díky naprosto praktickému pohledu na celou problematiku je možné zhodnotit reálný dopad procesů a jejich průběh v České republice na následné působení v EU. K těmto poznatkům jsou přidány komentáře vázající se právě na české prostředí a doporučení, která z toho pro český systém vyplývají. Šestá kapitola shrnuje poznatky z uvedených rozborů a v doporučující části navrhuje některé kroky, které by bylo možné zavést do procesů používaných v České republice.
1.3
Práce se zdroji a prameny
V analýzách a rozborech jsou často využívány texty psané v anglickém jazyce, jejichž překlad zpracovávala sama autorka. Části věnované Španělskému království a procesům v EU čerpají z konzultací a řízených rozhovorů, které byly rovněž vedeny v angličtině. Pro zachování autenticity je přepis ponechán v původním jazyce rozhovoru, informace využité v textu práce jsou opět přeloženy autorkou. Rozhovory měly jasně daná kritéria, aby bylo možné co nejhlouběji a nejpraktičtěji pochopit rozebíranou problematiku. Přesto se ne vždy podařilo
získat
úplně
konkrétní
odpovědi.8Konzultovaná
témata
byla
rozdělena do tří hlavních okruhů, kde pak byly dále zjišťovány detailní informace. Soubor otázek a jejich okruhy jsou uvedeny v příloze C. Přepis rozhovoru se Sylvainem Pasqua je uveden v příloze D. Odpovědi na otázky od Xabiera Landabidea Urresti jsou uvedeny v příloze E. 8
-9-
Prvním okruhem byl vztah kulturní politiky na úrovni státu a na úrovni EU. Druhý okruh byl zaměřen na způsob komunikace a vzájemné vztahy mezi politiky na jednotlivých úrovních veřejné správy, kulturními subjekty a umělci. Posledním okruhem je problematika legislativní, a to především úprava legislativních dokumentů na jednotlivých úrovních státní správy a EU.
- 10 -
2
VLÁDA A KULTURNÍ POLITIKA
Vlády jednotlivých zemí mají ke kulturní politice a kultuře samotné velice různorodý přístup. I v rámci EU najdeme řadu velmi rozdílných způsobů, jak je kulturní politika ustanovována, a jak je kultura podporována. Jaké jsou vlastně aktivity, které by měl stát, respektive vláda, směrem ke kultuře vykonávat? Jaká je ideální podoba těchto aktivit? Odpovědi na tyto otázky můžeme získat analýzou, která objasní, jak aktivity probíhají v současné době, následným vyhodnocením jejich funkčnosti a pojmenováním silných bodů a nedostatků. Následující
podkapitoly
se
zabývají
analýzou
procesu
vzniku
strategických a legislativních dokumentů kulturní politiky v České republice.
2.1
Výchozí situace
Vláda by se prostřednictvím určitého orgánu měla starat o nastavení kulturní politiky a způsobu financování kulturních aktivit. Tímto orgánem je v České republice MKČR. Ustanovením
kulturní
politiky
a
zajištěním
nástrojů,
jak
kulturu
podporovat, se ale v podstatě dostáváme na samý začátek. V ideálním případě je příprava kulturní politiky a jejích podpůrných dokumentů podmíněna průzkumem potřeb a například případovou studií dané situace v kulturní oblasti v té které zemi. V České
republice
pro
tyto
potřeby
existuje
Národní
informační
a poradenské středisko pro kulturu (NIPOS), které především provádí výzkum a zaznamenává statistické údaje v kulturní oblasti. NIPOS byl osloven i v souvislosti se vznikem kulturní politiky na léta 2009 až 2014. Zadání, které směřovalo od MKČR bylo následující: „Jaké hlavní faktory (např. využití bohatství kulturního dědictví, využití
kulturního
potenciálu,
stav
infrastruktury
kultury,
aktivita
nestátních
neziskových organizací ve sféře kultury, systém podpory kultury, kvalita - 11 -
managementu
kultury,
poptávka
po
kulturních
službách,
aktivita
podnikatelského sektoru v oblasti kultury atp.) ovlivnitelné ať již přímo (např. změnou priorit společnosti, změnou systému podpory, příkazem, nařízením, změnou legislativy atp.) nebo nepřímo (např. propagací, aplikací vzdělávacího programu, inovací technologie, organizací práce apod.) působí v současnosti na rozvoj kultury a) příznivě b) nepříznivě 2. Jaké hlavní neovlivnitelné faktory (např. geografická poloha, přírodní podmínky,
kulturní
dědictví,
početnost
a struktura
populace,
migrace
obyvatel, globalizace apod.) působí v současnosti na rozvoj kultury a) příznivě b) nepříznivě“ (Mockovčiaková, Zborník, 2007, π 1)9
Můžeme tedy sledovat, že MKČR se zaměřuje na faktory, které kulturu a umění ovlivňují. Vidíme zde i snahu o zapojení mnoha hledisek do analýzy. Zásadní je rovněž, že problematika je nahlížena ze dvou stran
- faktory,
který na kulturu působí a jakým způsobem jsou tyto faktory ovlivnitelné. Již zde se tedy dostáváme do roviny možného vzniku nového legislativního dokumentu. Odpověď na toto zadání zpracovala za NIPOS Alena Mockovčiaková ve spolupráci s Františkem Zborníkem, ředitelem odboru umění a knihoven MKČR. Následující text rozebírá některé body dokumentu. Ten byl zpracován přesně dle zadání MKČR, tedy postupně hodnotí faktory, které jsou v textu MKČR uvedeny v závorce. Odpověď tak bohužel není sestavena po smyslu a prioritách, které by uvedli zpracovatelé odpovědi jakožto lidé, kteří jsou odborníci na dané téma, a nepřesahuje oblasti navržené MKČR.
Zde je uvedena citace textu, kde je možné jeho znění nalézt. Zadání ale vytvořilo MKČR, nikoliv NIPOS. Faktory neovlivnitelné se ve studii neobjevují; je zde vysvětleno, že do vývoje kultury zásadním způsobem nezasahují. (pozn. aut.) 9
- 12 -
V oblasti kulturního potenciálu je důraz kladen zejména na příspěvkové organizace (PO), jelikož MKČR nestanovilo specifickou oblast, kde má být potenciál zkoumán. PO jsou dle textu považovány
za „...nezastupitelné
pro kontinuální, dlouhodobou a systémovou péči o hmotné a nehmotné dědictví, které vytváří důležitou složku kulturního potenciálu místa, regionu a v důsledku i celé ČR.“ (Mockovčiaková, Zborník, 2007, π 2) U PO je proto požadován roční nárůst rozpočtu o 20 %. Dále je zde akcentována spolupráce a nutnost vytvoření politického nástroje, který donutí k větší akci územní samosprávné celky, rovněž jen v oblasti rozvoje PO. Zůstáváme tedy, tak jako v letech předešlých, u témat kulturních památek – správy nemovitostí, u problematiky muzeí, knihoven apod. Text nepohlíží za hranice památkové péče a už vůbec ne za hranice České republiky. V tématu kulturního potenciálu nejsou uvedeny například kreativní průmysly,
které
jsou
v době
zpracování
tohoto
dokumentu
jednou
ze základních priorit EK, ani konkrétní potřeby z oblasti živého umění. V oblasti aktivita nestátních neziskových organizací (NNO) ve sféře
kultury se text zabývá především činností volnočasových a zájmových spolků. Velmi zdůrazněn je pak rozvoj neprofesionálního umění a jeho nezastupitelná funkce
v sociální
komunikaci
a
potřeba
zejména
v malých
obcích.
(Mockovčiaková, Zborník, 2007, π 20 - 22) Nemůžeme
těmto
zájmovým
spolkům
ubírat
na
důležitosti,
ať už se jedná o dobrovolné hasiče či zahrádkáře, kteří ve své činnosti mají i spoustu kulturních aktivit. Mluvíme-li však o kulturní politice České republiky, měly by být brány v potaz zejména občanská sdružení, která svou činností přesahují hranice malé obce a produkují velice kvalitní profesionální umění. Nesetkáváme se tedy s rozborem aktivity NNO v profesionálním umění, které svým působením zásadně ovlivňují nabídku na poli nezávislé kultury a zajišťují její různorodost. Oblast je ukončena závěrem, který podněcuje k finanční a jiné podpoře občanských sdružení.
- 13 -
Bodu, který bychom nejspíš považovali jako jeden ze zásadních, není věnováno mnoho prostoru. V oblasti systém podpory kultury je dokument omezen na konstatování, že kulturní sektor je na veřejném rozpočtu závislý a závěr pak odkazuje na zákon slovy „případná změna tohoto systému
vyžaduje změnu zákonů; veřejné výdajové programy“ a požaduje konkrétnost stanovených
cílů
a
kritérií
při
vyhodnocování
grantových
systémů.
(Mockovčiaková, Zborník, 2007, π 27) Pozitivně je hodnocena větší aktivita krajů a decentralizace správy kulturních subjektů. Opět je ale hodnoceno pouze spravování PO, kterým převod zodpovědnosti za ně na kraje bezesporu pomohl. Kraje tak nejsou konfrontovány s výtkou, že systém podpory kultury na jejich úrovni správy není často mimo PO adekvátně řešen a postrádá návaznost na další úrovně správy. Přitom průkazné vícezdrojové financování je
dokonce
povinnou
součástí
žádosti
o
dotace
MKČR
v oblasti
profesionálního umění. Tento problém je dlouhodobě zanedbáván a souvisí se vztahem krajů ke kulturní politice obecně. Jako nepříznivý faktor v oblasti systém podpory kultury je označen prostor pro lobbing a centralizace financí do Prahy. Nenacházíme však ani zmínku o EU, potažmo EK a možnosti získání financí z těchto zdrojů, nutnost sledování aktivit evropských institucí a následné propojování priorit v oblasti kultury. V České republice stále postrádáme subjekty, které by se soustavně a systematicky zabývaly lobbingem v pozitivním slova smyslu, tedy kulturní advokacií.
Další popisovanou oblastí je kvalita managementu kultury. Odstavec se věnuje pohledu na lidské zdroje v kulturní oblasti a na osoby působící v řízení kulturních a uměleckých organizací. Text se zaměřuje na vzdělanost a kompetenci těchto osob v celé škále hierarchického žebříčku. U PO je zmíněn i management ze strany zřizovatelů. Na krajské a obecní úrovni jsou to volené orgány – zastupitelstvo a rada, na úrovni státní pak ministerstvo,
tedy
MKČR
v čele
s dosazeným
ministrem.
Management - 14 -
v kultuře
na
této
úrovni
je
hodnocen
jako
nedostatečně
vzdělaný.
Jako konkrétní výtka je uvedeno nedostatečné využívání statistik, studií a výzkumů. (Mockovčiaková, Zborník, 2007, π 29 - 30) Neodpovídající vzdělanost úředníků a pracovníků státní správy v oblasti kultury je jedním z největších problémů z hlediska tvorby strategických dokumentů. Vzdělání v oboru je právě v orgánech zaměřených na veřejnou správu kultury velice podceňováno. Dostáváme se tak opět do problematiky funkčnosti poradních orgánů, která je popsána dále v textu. Na úrovni PO je vzdělanost vedení podle rozebíraného dokumentu hodnocena jako dostatečná, většímu rozvoji ale brání nedostatek financí. Posledním bodem dokumentu je pak aktivita podnikatelského sektoru
v oblasti kultury. Tato problematika je však nahlížena pouze z jedné strany, když popisuje problémy kulturních zařízení, jež působí v soukromém sektoru. Jedná se o společnosti, které jsou schopny vykazovat zisk, ale často také doplňují své rozpočty z veřejných financí, a to především z grantových dotací. Není zde však vůbec zmíněna spolupráce se soukromým sektorem a nutnost úpravy podmínek podpory kultury, která by mohla být oboustranně prospěšná. Obecně
můžeme
říci,
že
dokument
popisuje
základní
potřeby
a nedostatky v oblasti kulturní politiky, nepřesahuje však rámec změn, kterých by bylo nutné dosáhnout výrazným zásahem do legislativy, a které jsou, bohužel, ty nejpalčivější. Postrádáme
zde
zdůraznění
nutnosti
rozvíjet
vhodné
podmínky
pro vícezdrojové financování kultury a hlubší zamyšlení nad spoluprací se ziskových sektorem. Dalším bodem, který bychom v takovém dokumentu očekávali, je působnost územních samosprávných celků v kulturních službách mimo PO. Dokument nijak nezpracovává ani možnost využití financí EU, propojení priorit kulturní politiky ani možnosti intervence a řešení vztahů České republiky v kultuře směrem k evropským institucím.
- 15 -
Obdobně jako výše popsané podklady pro návrh kulturní politiky České republiky, byly sepsány i materiály zabývající se vznikem zákona o podpoře kultury. Na základě tohoto dokumentu byl následně zákon sestaven, poznámkován, upraven a přijat. Detaily tohoto procesu jsou popsány v kapitole 3.1 Legislativní a procesní opora kulturní politiky.
Dalším dokumentem, který směřoval ke vzniku Státní kulturní politiky
na léta 2009 – 2014, je podkladová studie tohoto textu. Ta byla zpracována Filozofickou fakultou, Katedrou teorie kultury Univerzity Karlovy ve spolupráci s MKČR. Studie poměrně rozsáhle analyzuje výchozí situaci pro vznik kulturní politiky. Jedná se ale především o souhrn poznatků bez hodnocení stavu či navrhování změn a řešení. Od
analytické
části
se
v následující
podkapitole
přesouváme
k samotnému dokumentu, který by měl sloužit jako strategický plán kulturní politiky v České republice.
2.2
Kulturní politika státu
V ideálním případě je na základě výsledků studie nastavena kulturní politika
země.
Jedná
se
o
jakýsi
strategický
plán,
který
směřuje
k udržitelnému rozvoji v kultuře a zároveň dokument, v němž jsou vysloveny priority státu v této oblasti. Je zde představena základní vize a zároveň jednotlivé konkrétní cíle v návaznosti na prioritní oblasti. Máme-li hovořit o strategickém plánu, je nutné, aby jednotlivé cíle byly měřitelné a časově ukotvené. Zároveň musíme stanovit ukazatele postupu, které měřitelnost určí.
- 16 -
2.2.1 Státní kulturní politika na léta 2009 – 2014
MKČR postupovalo podobným způsobem a dalo vzniknout dokumentu s názvem Státní kulturní politika na léta 2009 – 2014. Státní kulturní politika na léta 2009 – 2014 je dle usnesení vlády ze dne 19. listopadu 2008 zásadním dokumentem pro budoucí dění v této oblasti v České republice. Dle uvedených informací se tímto dokumentem snažilo MKČR reagovat i na výzkumy, které proběhly na základě zadání EK. Kulturní politika členských států byla od samého počátku založení EU v rukou jednotlivých států a EU vydává svým působením v oblasti kultury pouze podpůrná opatření. Tento princip byl potvrzen 26. února 2001 podpisem Smlouvy Evropských společenství z Nice. (MKČR, 2009, s. 9 – 10) Samostatnost při rozhodování a nastavování kulturní politiky však není možné brát jako totální odtržení od směřování EU v této oblasti. Naopak. O to více je nutné sledovat strategické dokumenty a grantové programy, kterými EK vlastní kulturní politiku naplňuje. Aby bylo možné nabízené dotace jednoduše čerpat, musí česká kulturní politika reagovat na tyto trendy a přizpůsobit se zadaným podmínkám. Vezmeme-li postavení členských států do důsledku, jsou to právě členové, kdo tvoří politiku EU. Jak je popsáno detailněji v kapitole páté, EU systém navrhování úprav směřuje zdola nahoru, tedy od členských států směrem k evropským institucím. Právě v oblasti kultury je EK velice otevřena dialogu a existuje řada nástrojů, jak je možné se na celém procesu podílet. Postoj České republiky by tedy neměl být ani reaktivní, ale v ideálním případě by měla vláda na základě znalosti potřeb kulturních subjektů proaktivně spoluvytvářet nejvhodnější podpůrné programy EU. Pokud
budou
české
legislativní
a
finanční
podmínky
sladěny
s požadavky a strategií EK, bude možné pro české kulturní projekty získat více finančních prostředků právě z evropských dotací. EK poukazuje velmi jednoznačně na vzrůstající ekonomický potenciál kultury a na její ekonomický vliv. Na druhé straně je kultura považována za podněcovatele a zdroj duchovních hodnot a je také ukazatelem národní identity, což je základem pro principy, které napomáhají společnosti fungovat na základě trvale udržitelného rozvoje. - 17 -
Dle usnesení vlády je právě i česká kulturní politika nastavena na základě těchto hodnot. Jak ovšem sám dokument potvrzuje,
je zde
uvedena pouze obecná vize, jak by měla být kultura a její hodnoty v české společnosti vnímány. Abychom mohli hovořit o funkční kulturní politice, je nutné dokončit i další tři kroky - tedy stanovit přesné cíle, následně konkrétní aktivity, které k těmto cílům budou reálně směřovat a samozřejmě osoby či orgány zodpovědné za jejich realizaci. Pokud nedojde k legislativním změnám a dalším aktivitám k naplnění těchto cílů, zůstane Státní kulturní politika
na léta 2009 – 2014 prázdným dokumentem, nikoliv strategickým plánem. Za tímto účelem vznikl dokument Plán implementace Státní kulturní
politiky na léta 2009 – 2014 jako příloha samotné kulturní politiky. Zde jsou jednotlivé aktivity velice obecně formulovány a zodpovědnost za většinu z nich
je
přiřazena
MKČR.
V dokumentu
však
nenalezneme
detailní
harmonogram činností nebo měřitelné ukazatele postupu. Často se rovněž u položky předpokládaného zdroje aktivit objevuje poznámka „bez nákladů“, což je i z hlediska podstaty změn a aktivit prakticky nemožné. Nevyjasněným a nekonkrétním uvedením zatížení státního rozpočtu dokument utvrzuje čtenáře, že je nastaven velice obecně. Konkrétní aktivity by nutně musely vést ke konkrétním požadavkům na lidské i finanční zdroje. MKČR stanovilo na léta 2009 až 2014 čtyři základní cíle. Pro jejich úspěšné naplnění je bezpochyby nutné ukotvit tyto cíle v časovém horizontu. Milníkem se zdá být pro MKČR rok 2010, který je uveden jako kontrolní termín u většiny aktivit. Z dokumentu se již však nedozvídáme, jak bude ten který cíl hodnocen a jaké je kritérium jeho naplnění - tedy kdy bude považován za úspěšně splněný. Je rovněž nutné podotknout, že cíle tak, jak jsou nyní nastaveny, nejsou měřitelné. Jako aktivity směřující k jednotlivým cílům jsou často uvedeny výzkumné programy, které mají situaci v oblasti určeného cíle prozkoumat. Dostáváme se proto k opačnému postupu, něž bychom při tvorbě strategického dokumentu předpokládali. Místo výzkumu, který zhodnotí aktuální situaci a na jehož základě bude možné stanovit potřebné změny vedoucí k určitým - 18 -
vizím, cílů, aktivitám, se tento výzkum stává aktivitou k naplnění určených cílů. Podívejme se tedy podrobněji na představené priority. 1. EKONOMICKÁ A SPOLEČENSKÁ DIMENZE Využít přínosů umění a kulturního dědictví a s nimi spojené kreativity pro zvýšení konkurenceschopnosti ostatních oborů a činností. Aktivity k naplňování tohoto cíle, jak jej chápe MKČR, jsou dle dokumentu
zaměřeny zejména
na mapování kulturní situace
v České
republice a na propagaci a spolupráci v oblasti kultury u nás i v zahraničí. Jako celkem jasná aktivita směřující k naplnění prvního cíle je například bod 1.9 plánu implementace státní kulturní politiky, kterým je posílení role kultury v politice vnějších vztahů a prosazování hospodářských zájmů v zahraničí. (MKČR, 2009, s. 16) Na první pohled se jedná o činnost posilující aktivní přístup ke kulturní diplomacii, která je dokonce jednou z priorit EU pro dané období. MKČR má tohoto cíle dosáhnout ve spolupráci s Ministerstvem zahraničních věcí a Ministerstvem průmyslu a obchodu. Mezi hlavní aktivity tohoto bodu patří například
zajištění
účasti
na
významných
mezinárodních
veletrzích
a výstavách, zpracování zahraniční kulturní politiky MKČR a jejího promítnutí do návrhu státního rozpočtu na rok 2011. To jsou základní informace, které se z dokumentu dozvídáme. Kulturní politika tedy může být dle MKČR úspěšně implementována, zajistí-li účast několika umělců na zahraniční výstavě či přehlídce a začne-li na úrovni ministerstva jakási diskuse o zahraniční kulturní politice. Jediným konkrétním údajem je rok 2011, kdy se měla zahraniční kulturní politika projevit ve státním rozpočtu. Jakým způsobem tyto aktivity vedou k posílení kultury v politice vnějších vztahů, ovšem není vůbec zřejmé. Snad ani není nutné podotýkat, že dokument o kulturní politice ve vnějších vztazích do současné doby nevznikl.
- 19 -
Jak
by
tedy
bylo
nutné
postupovat,
aby
snaha
MKČR
vedla
k nastavenému cíli? V první řadě nemůžeme zahraniční kulturní politiku chápat jako účast na výstavě či veletrhu. Nejprve je nutné určit, co danou aktivitou stát sleduje, proč se té které výstavy účastní, jakou informaci tím vysílá. Zároveň je nutné vymezit oblast, která je ze strategických důvodů vhodná k prezentaci českého umění. Všechny tyto položky by měly být součástí právě nastavené zahraniční kulturní politiky země. Aby byly cíle měřitelné, stačilo by alespoň určit počet realizovaných účastí na vybraných výstavách v jednom roce. Na základě takto jednoduchého zadání by pak mohlo MKČR vypočítat i procentuální úspěšnost a následně tak zhodnotit, zda je například možné z hlediska zdrojů počet výstav navýšit. Pokud bychom chtěli zajít ještě dále, v ideálním případě by aktivity zahraniční kulturní politiky sledovaly strategické cíle. Takovým cílem může být například smlouva o kulturní spolupráci s určitou zemí či oblastí. Může se navíc jednat o zemi, se kterou má Česká republika zájem spolupracovat i v jiných sférách. Jasně nastavená kulturní politika pak stanovuje konkrétní aktivity, které vedou k uzavření smlouvy o kulturní spolupráci do stanovaného termínu
a
následně
ke
smlouvě
z jiné
sféry
uzavřené
rovněž
do předsevzatého termínu. Nejsou-li termíny či další ukazatele postupu dodrženy, je možné vyhodnotit, kolik cílů bylo dosaženo a konkretizovat překážky postupu. Tímto způsobem je nutné pracovat s každou aktivitou, tedy úkolem, jak je MKČR nazývá, aby měla kulturní politika opravdu strategický přesah.
2. OBČANSKÁ DIMENZE - ROZVOJ OSOBNOSTI Zvýraznit roli kultury v individuálním profesním a osobnostním růstu občanů, zejména pro rozvoj tvořivosti, kultivaci demokratických hodnot a individuálních
postojů
a
pro
posilování
odpovědnosti
za
zděděné
i vytvářené hodnoty. MKČR uvádí jako úkoly k naplňování toho cíle zejména podporu zahraničních mobilit, zpřístupňování kultury menšinám a znevýhodněným skupinám
občanů
a
zvyšování
povědomí
o
kulturních
aktivitách, - 20 -
ale i o kulturní legislativě (autorské právo). (MKČR, 2009, s. 17 - 18) Velice pozitivním bodem (2.7.) je právě snaha zvyšovat povědomí veřejnosti a ostatních zainteresovaných subjektů o právech chráněných autorským právem. MKČR plánovalo uskutečnit konzultace a semináře. Když už se ale dostáváme do vzdělávání v legislativní oblasti v kultuře, je text omezen jen na právo autorské. Abychom dosáhli kýženého přesahu kulturní politiky, bylo by nutné naplánovat osvětu i v dalších právních aspektech, které se kultury dotýkají. Dostáváme se tak do modelu uvedeného v úvodní části diplomové práce, kde je zdůrazněna nutnost komunikace kulturní politiky a jejích nástrojů. Zvyšováním
povědomí například
o
možnostech
odepisování darů
na kulturní účely ze základu daně10 by vedlo k navýšení vícezdrojového financování, které je jedním z bodů třetího cíle státní kulturní politiky. Uvedený
příklad
může
sloužit
i
jako
důkaz
nízké
provázanosti
dokumentu v jednotlivých bodech.Ty jsou řešeny odděleně, ačkoliv často spolu velice úzce souvisí a jejich propojením by bylo možné spravovat kulturu efektivněji.
3. ROLE STÁTU, KRAJŮ A OBCÍ PŘI PODPOŘE ZACHOVÁNÍ A TVORBY KULTURNÍCH HODNOT Poskytovat přímou i nepřímou podporu uchování existujících kulturních hodnot a nakládání s nimi, stejně jako tvorbě hodnot nových. V tomto bodě chce MKČR zejména zlepšit stav památek a vytvořit lepší podmínky pro jejich rekonstrukci a správu. Zároveň jsou zde plány digitalizace a vytváření infrastruktury v oblasti umění. (MKČR, 2009, s. 20 23) Úkolem 3.11 a 3.12 MKČR směřuje k rozvoji mimorozpočtových zdrojů na podporu kultury a k motivaci k podpoře kultury v soukromém sektoru, kde jsou zmíněny zejména příjmy z loterií. Pro tento účel chce ministerstvo, jak uvádějí
jednotlivé
úkoly,
nejprve
mimorozpočtové
zdroje
analyzovat,
Přesné informace o daňových úlevách v umění jsou uvedeny dále v textu, kde se zabýváme jednotlivými zákony – kapitola 3. 10
- 21 -
následně je identifikovat a poté realizovat. U soukromého sektoru je další aktivitou
ještě
návrh
legislativních
změn.
Tyto
body
mají
probíhat
ve spolupráci s Ministerstvem financí. Vracíme se tedy k již několikrát popsanému tématu, aniž by MKČR přinášelo jakékoliv změny. Jak je uvedeno v této diplomové práci v kapitole o vzniku zákona o podpoře kultury, bylo o mimorozpočtových zdrojích již několikrát jednáno i na vládní úrovni a příklady ze zahraničí nabízejí nesčetné množství ukázek zavedené fungující praxe. V tomto bodě bychom od MKČR očekávali tedy už spíše realizaci legislativních změn, popřípadě nastavení postupu práce na jednotlivých zákonech. Pokud by kroky byly nastaveny smysluplně,
obsahovaly
by
aktivity
směřující
za
tímto
cílem
plán
implementace legislativních změn, které byly již diskutovány (například právě při vzniku zákona o podpoře kultury a v dalších dokumentech, kterými MKČR disponuje). Konkrétním ukazatelem postupu v této oblasti by byl obnos peněz získaný ze soukromého sektoru. Údaj je možné zjistit monitoringem příjmů kulturních subjektů, což vyžaduje nutnost provázání s dotačním systémem jednotlivých
úrovní
státní
správy.
To nás
vrací
zpět
k
problematice
nejednotného řešení dotačních programů.
4. ROLE STÁTU PŘI TVORBĚ PRAVIDEL Vytvářet transparentní a nediskriminační prostředí pro kulturní aktivity a jejich podporu z úrovně státu, krajů a obcí. Podstatná část Státní kulturní politiky na léta 2009 - 2014 se zabývá působností krajů v této oblasti. Legislativní vztah krajů ke kultuře je ukotven velice vágně zákonem č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů.11 Co se týče nastavení konkrétních priorit v kulturní politice a programů finanční podpory, je toto rozhodování v kompetencích kraje v rámci samostatné působnosti. Dokument shrnuje základní aktivity krajů a jejich kulturní programy,
11
Vliv tohoto zákona na kulturu je uveden dále v textu – kapitola 3.2.2.
- 22 -
nenalezneme zde však přehled o poskytované finanční podpoře, který je v tomto případě zásadní, ani aktivity směřující ke změnám v této oblasti. Jediným konkrétním krokem na úrovni krajů je vytvoření krajských koordinačních orgánů pro lepší využití památkového fondu, které by měly každoročně vyhodnocovat svou činnost. Není však dále stanoveno, jaká jsou kritéria vyhodnocování či v jakém případě budou aktivity považovány za úspěšné. (MKČR, 2009, s. 23 - 25) Ačkoliv je Čeká republika v evropském poměru považována za malou zemi, jednotlivé kraje i regiony se velice výrazně odlišují. A to nejen geograficky, demograficky a výší životní úrovně, ale také na základě kulturních a tradičních odlišností. Není tedy možné obecným předpisem stanovit, jaká oblast kultury či umění má být v České republice na krajské/ obecní úrovni podporována, je však nutné nastavit obecný mechanismus a metodu, která podporu kultury zaručí a napomůže tak jejímu rozvoji.
2.2.2 Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007 – 2013
Dalším dokumentem, do kterého byla odbornou kulturní veřejností vkládána velká naděje, byla Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007 –
2013. Na
vzniku
ProCulture12
a
koncepce Otevřená
se
podílely
společnost,
odborné
obecně
instituce,
prospěšná
konkrétně společnost13
ve spolupráci s Institutem umění/ Divadelním ústavem14. Zpracovatelkou dokumentu byla Marta Smolíková, zakladatelka a ředitelka ProCulture. Příprava koncepce započala v roce 2004, kdy byly ustanoveny výzkumné skupiny pro jednotlivé analýzy. Již v říjnu 2005 byl MKČR předložen návrh znění dokumentu. (ProCulture, 2006, π 1 – 3) Tento postup se zdá být z hlediska odbornosti velice vhodný. Zejména ProCulture je výzkumné, informační a vzdělávací centrum pro umění a kulturu. Další informace jsou dostupné z: http://www.proculture.cz/. 13 Otevření společnost, obecně prospěšná společnost je neziskovou organizací, která přispívá ke konsolidaci občanské společnosti v České republice rozvojem principů a prosazováním politik založených na kultuře práva a právního státu, demokratické formy správy státu a ochrany lidských práv. (Otevřená společnost, π 1) 14 Podrobné informace o institutu jsou dostupné z http://www.divadelni-ustav.cz/cs/ 12
- 23 -
je nutné vyzdvihnout, že se na tvorbě dokumentu podílely nevládní organizace, které disponují expertním pohledem na danou problematiku. Odborníci, kteří se na vzniku koncepce podíleli, byli jmenováni náměstkem
ministra
kultury
na
základě
návrhu
Divadelního
ústavu,
ProCulture a Odboru umění a knihoven MKČR. Průběh vzniku dokumentu dokonce
sledovaly
webové
stránky15
vytvořené
právě
k tomuto
účelu
a poskytovaly tak prostor i pro veřejnou diskusi online. Na základě SWOT16 analýzy a analýz jednotlivých forem podpory kultury navrhuje koncepce konkrétní úkoly. Zaměřuje
se
především
na
posílení
prezentace
českého
umění
v zahraničí a další mezinárodní spolupráci, akcentuje různorodost a kreativitu a upozorňuje na nutnost vyvažování vlivů konzumní společnosti. Dále dokument řeší zajištění rovného přístupu ke kultuře pro občany a posilování infrastruktury a investiční podpory kulturních institucí. (Mezioborová expertní komise, 2006) Koncepce byla přijata společně s usnesením vlády České republiky, kde byly jasně stanoveny milníky jejího naplňování. Ministr kultury měl do 31. března 2010 a do 31. března 2012 předložit vládě průběžné zprávy o plnění koncepce a následně předložit vládě do 31. března 2014 zprávu závěrečnou. Zároveň zadala vláda ministrovi úkol zajistit pro účely naplňování koncepce finanční prostředky ze státního rozpočtu ve spolupráci s prvním místopředsedou vlády a ministrem financí. (ProCulture, 2006, π 2) V době, kdy vznikla iniciativa Za Česko kulturní17, byla právě Koncepce
účinnější podpory umění na léta 2007 – 2013 jedním z bodů zájmu při diskusích s MKČR. V březnu roku 2011 se zástupci iniciativy sešli se zástupkyní MKČR Janou Vondrákovou, vedoucí Samostatného oddělení umění, aby prověřili milníky naplňování koncepce.
Webové stránky projektu jsou dostupné na http://host.divadlo.cz/koncepceumeni/. SWOT analýza vychází z anglického silné (strong), slabé (weak), příležitosti (opportunities), hrozby (threats) a sleduje aspekty mající vliv na zkoumanou oblast z hlediska vnějšího a vnitřního prostředí, pozn. aut. 17 Za Česko kulturní je neformální inciativou pro živé umění, která vznikla v březnu roku 2009. Další informace jsou dostupné na webových stránkách inciativy http://www.zaceskokulturni.cz/. 15 16
- 24 -
Na této schůzce Jana Vondráková sdělila, že na základě vládního usnesení ze srpna 2007 byla MKČR zrušena povinnost vypracovat průběžné hodnotící zprávy i zprávu závěrečnou.
Usnesení zrušilo i povinnosti MKČR
předložit aktualizaci koncepce. Snahou MKČR je však tyto povinnost přesto realizovat, ne však dříve než v roce 2012. (Za Česko kulturní, 2011, s. 2) Vezmeme-li v potaz, že koncepce je plánována do roku 2013, je její vyhodnocení a aktualizace jeden rok před ukončením téměř nepotřebná. Iniciativa Za Česko kulturní dále vyzvala MKČR, aby další strategický dokument byl vytvořen s podílem odborné veřejnosti, nejlépe aby na jeho vytvoření bylo vypsáno transparentní výběrové řízení. Na toto reagovala paní Vondráková záporně, jelikož MKČR o výběrovém řízení neuvažuje, pouze opět plánuje spolupráci s Institutem umění/ Divadelním ústavem.
MKČR rovněž
uvažuje otevřít novou koncepci k veřejné diskusi. Zástupci iniciativy stále trvali na vzniku nového dokumentu s jasně danými termíny plnění. Dokument současný považují v některých aspektech za formálně a obsahově zastaralý. (Za Česko kulturní, 2011, s. 2 – 3) Ve výše popsaném problému, kde MKČR samovolně zrušilo podmínku plnění a předložení závěrečných zpráv koncepce, vidíme jasně přístup k vlastnímu resortu. Za přispění odborné veřejnosti vznikl dokument, jehož plány směřují až k roku 2013 a již v prvním roce jeho působení MKČR ustupuje od jeho plnění. Mnohem
proaktivnějším
přístupem
by
naopak
bylo
vypracování
plánovaných závěrečných zpráv, kde by bylo konkrétně pojmenováno, co z předsevzatých plánu nebylo splněno. Byly by tak vyřčeny největší problémy a mohly by být nastaveny kroky k jejich nápravě. Namísto toho byl za velkého úsilí vytvořen dokument, který následně není téměř využit. Texty analyzované v této kapitole by, podle modelu uvedeném v první části práce, měly být podkladem pro vznik zákona o podpoře kultury, jehož průběh popisuje následující kapitola. V tomto případě ale nebyl postup - 25 -
dodržen, jelikož zákon byl přijat v roce 2006 a Státní kulturní politika na léta
2009 – 2014 byla publikována v roce 2009. Diplomová práce si klade za cíl popsat procesy, které v České republice fungují a porovnat, případně navrhnout, jaké aspekty by bylo vhodné převzít za navrženého modelu. Při rozboru zákona o podpoře kultury postupně zjišťujeme, že se jedná o jakýsi pokus právně nastavit povinnost tvorby kulturní politiky na státní úrovni i na úrovni vyšších územně samosprávných celků. Dále je možné sledovat podobnost všech dokumentů vznikajících na půdě MKČR a jejich základní směřování. Problémy diskutované během příprav kulturní politiky, jsou velice podobné s těmi, které se řešily během procesu vzniku zákona. Docházíme tak k jasnému závěru, že problémy v oblasti kulturní politiky jsou dlouhodobě neměnné a stále postrádají koncepční řešení, které by vedlo k jejich nápravě.
- 26 -
3
ZÁKONY A DOKUMENTY OVLIVŇUJÍCÍ KULTURNÍ POLITIKU V ČESKÉ REPUBLICE
Kultura a kulturní politika jsou z hlediska tvorby zákonů jednou z nejobtížněji uchopitelných oblastí. Není možné legislativně upravit, jaké umění by mělo vznikat nebo jak by mělo být přijímáno diváky. To bychom se vraceli před rok 1989. Je ovšem velice podstatné, jaké postavení vláda ke kultuře zaujímá a jakou jí uděluje důležitost v konkurenci ostatních resortů. Nejpodstatnější je pak samozřejmě, jak jsou legislativně upraveny podmínky pro vznik a fungování subjektů, které kulturu a umění vytvářejí, zejména pak jejich financování, tedy přístup k veřejným i soukromým financím. Tuto problematiku řeší v České republice Zákon č. 203/2006 Sb. o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů, který je v tomto textu označován jako zákon o podpoře kultury. Abychom se mohli zabývat kulturou z legislativního hlediska, je nutné shrnout zákony, které kulturní subjekty ovlivňují, a které se rovněž zabývají jednotlivými způsoby podpory kultury a umění v České republice. Ideálním výstupem této analýzy by byl souhrnný text, který by stanovil všechny druhy podpory kultury a umění a jejich obecné podmínky pro vznik a fungování v České republice (popřípadě alespoň ty, které jsou ovlivnitelné vládou).
3.1
Legislativní a procesní opora kulturní politiky
Je-li kulturní politika ustanovena, je na vládě, aby zajistila legislativní oporu, která napomůže k vytvoření a fungování aktivit, jež povedou k postupnému naplňování určených cílů. Z legislativního hlediska se jedná zejména o způsob a podmínky financování organizací i jednotlivců působících na poli kultury a umění. Legislativa by měla být upravena napříč resorty a měla by zohledňovat veškeré možné způsoby finanční a jiné podpory kultury. Je zde více než nutná spolupráce s Ministerstvem financí a dalšími orgány, které mohou ovlivnit - 27 -
ekonomické aspekty podpory kultury. Rozhlédneme-li se po Evropě, nalezneme nejčastěji tři hlavní zdroje financí pro kulturu. Ani jeden z těchto zdrojů není schopen kulturní aktivity podporovat samostatně a je velmi podstatné je všechny účinně a účelně propojit. A) Podpora kultury ze státního rozpočtu a dalších veřejných rozpočtů Veřejné rozpočty stále zůstávají hlavním příjmem kulturních subjektů. Přístup k financím a nastavení pravidel dotační politiky státu a územně samosprávných celků jsou proto nezbytnou součástí správy. B) Financování kultury z aktivit na trhu Ať už patří kultura převážně do neziskové sféry, je součástí trhu a spoluvytváří tržní ekonomiku země, kontinentu i celého světa. Převážně výtvarné umění je často předmětem mezinárodního obchodu, kde se pohybují nemalé částky. Státní správa může systém regulovat ve směru, který je pro umění prospěšný a zajištuje mu tak nepřímý přísun financí. Do
této
kategorie
spadají
především
daňové
a
jiné
úlevy
pro kulturní a umělecké subjekty a jejich aktivity. Kultura, na straně neziskového sektoru, je zde často velice silně propojena se sektorem ziskovým. C) Podpora kultury pomocí donátorství – soukromý sektor Donátorství a sponzoring přinášejí kultuře přímo finance nebo například podporu formou věcného plnění. Zde je propojení ziskového a neziskového
sektoru
nezastupitelná
ve
nejpatrnější.
smyslu
vytváření
Úloha
státu
podmínek
ovšem pro
zůstává
umožňování
donátorství a sponzoringu v právním řádu. (Klamer, Petrova, Mignosa, 2006, s. 3)
Obecně panuje snaha přesunout podporu kultury co nejvíce z modelu A na modely B a C, zejména pro snížení nákladů veřejných rozpočtů. - 28 -
Příslušné orgány tedy musí pracovat na systémech, které modely B a C rozvíjejí, což je ale mnohem složitější úkol, než přerozdělení veřejných peněz v dotačních programech. Za nejpřínosnější a ekonomicky nezdravější pak můžeme označit systém, kde je kultura aktivně podporována kombinací modelů A, B i C. Zákon o podpoře kultury se snažil obsáhnout právě všechny uvedené přístupy k financování kultury. Vidíme v něm závazky pro stát a státní rozpočet (dotace, stipendia), dále i podporu výstavnictví, které může vést k prodeji děl (usnadnění pojišťování vystavovaných děl) a zásahy do daňových úlev pro umění (stipendia a ceny nepodléhají dani z příjmu). Ve výsledné podobě zákona nenajdeme konkrétnější úpravy z hlediska sponzoringu a donátorství, ačkoliv o nich bylo vícekrát diskutováno. Obecně však můžeme říci, že se návrh zákona snažil pojmout široké spektrum podpory kultury. Co nakonec opravdu přináší zákon schválený, je popsáno v následující podkapitole.
3.2
Vznik Zákona o podpoře kultury
Tato část práce se zabývá samotným vznikem zákona o podpoře kultury. Nejprve je popsán legislativní proces v České republice obecně a poté se zabýváme průběhem tohoto procesu pro zmíněný zákon. Příprava zákona od samého počátku až po jeho schválení je velice dlouhým procesem. Věcný záměr zákona o podpoře kultury byl vládě předložen již v dubnu 2004 a k přijetí zákona v konečném znění došlo až v květnu 2006. Celý proces trval tedy více než dva roky. V tomto časovém údaji není navíc zahrnuto celé přípravné období od počátku prvních diskusí o novém legislativním dokumentu. Následující
text
je
změřen
na
analýzu
věcného
návrhu
zákona
a stanoviska Legislativní rady vlády, které můžeme považovat za klíčové dokumenty při vzniku zákona. Dále jsou zpracovány jednotlivé připomínky uvedené při čteních zákona v PSP České republiky a odstáváme se tak až ke vzniku zákona samotného. - 29 -
3.2.1 Legislativní proces obecně
Jak znázorňuje následující tabulka, legislativní proces může mít několik variant. Návrh zákona je předán vládě k první rozpravě, kde je vypracováno základní stanovisko. Následně putuje do PSP, kde je předložen k prvnímu čtení. Pokud je návrh zákona přijat, postupuje do druhého čtení k obecné rozpravě. Pokud jsou k předloženému dokumentu nějaké výhrady, je předán příslušným parlamentním výborům k dopracování, popřípadě je úplně zamítnut. Dále návrh postupuje do druhého čtení, kde je podstoupen odborné rozpravě i s příslušnými pozměňovacími návrhy, prochází opět rozpravou obecnou a následně rozpravou podrobnou. Před stádiem, kdy je návrh předán PSP, probíhá velice důležitá strategická diskuse s dalšími parlamentními výbory a ostatními ministerstvy. Zákon procházejí takzvaným
vnitřním
připomínkovým
řízením. Dalším
zákonným krokem je připomínkové řízení vnější, kam zasahují další orgány, především
orgány
samosprávných
celků.
V některých
případech
je k poznámkování zákona přizvána i odborná veřejnost. Po schválení v PSP návrh zákona postupuje do Senátu a v případě, že je schválen a doporučen bez výhrad příslušným senátním výborem, je předložen k podpisu prezidentu republiky. Legislativní
proces
je
názorně
představen
v následující
tabulce
i s možnostmi dalších úprav či v případě odmítnutí zákona prezidentem.
- 30 -
Tabulka 2: Legislativní proces v České republice Zdroj: PAYNE, Jiří Tomáš Legislativní proces v České republice
- 31 -
3.2.2 Vznik zákona o podpoře kultury
Stejnou cestou vznikal i zákon o podpoře kultury. Věcný záměr zákona by schválen vládou dne 28. dubna 2004 a Legislativní rada vlády se k němu vyjádřila svým stanoviskem ze dne 8. dubna 2004. Věcný záměr zákona ve stavu, jak byl předložen PSP, je možné považovat za obsáhlý dokument, který nahlíží na možnosti podpory kultury ze všech možných úhlů. Autorem návrhu je vláda prostřednictvím svého ministerstva, v tomto případě MKČR. Vzniku věcného návrhu předcházela řada dlouhých diskusí, které trvaly více než dva roky. Celá příprava přesáhla celá funkční období vlády. Klíčové pro finální rozpravy a následné přijetí zákona bylo 5. funkční období vlády, tedy období v letech 2002 až 2006. Personální změny, které nastávají vždy při ustanovování nové vlády, jsou často překážkou kontinuální práce na jednotlivých dokumentech. V případě zákona o kultuře byla tato kontinuita narušena navíc smutnou událostí, smrtí pana Pavla Dostála (ČSSD), který celý zákon dlouhodobě připravoval. Novým ministrem kultury se stal Vítězslav Jandák, který si předsevzal návrh zákona do konce funkčního období v PSP prosadit. Funkci ministra kultury zastával Vítězslav Jandák (nejprve jako nestraník, později ČSSD) od 18. srpna 2005 do září 2006. (Wikimedia Foundation‘, 2001, π 4) Věcný návrh zákona společně s důvodovou zprávou byl předložen PSP ještě před jeho nástupem do funkce, a to 26. července 2005. Návrh byl rozeslán poslancům jako tisk 1055/0 dne 27. července 2005 a následně byl doporučen k projednání Výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu18 Předsedou sněmovny dne 3. Srpna 2005. Zpravodajem ve věci legislativního procesu toho zákona byl určen Jaromír Talíř (KDU-ČSL).19 (PSP ČR, 2005) První čtení návrhu v PSP proběhlo dne 19. října 2005 na 48. schůzi PSP. Zde proběhla velmi živá diskuse nad obsahem předloženého dokumentu,
Seznam členů výboru sledovaného období je uveden v příloze F. Jaromír Talíř byl sám náměstkem ministra kultury v roce 1995 a následně i ministrem kultury v letech 1996 – 1998, pozn. aut. 18 19
- 32 -
který byl poté vrácen k projednání Výboru pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu. Rozprava je komentována dále v textu. Při druhém čtení dne 24. ledna 2006 návrh prošel obecnou rozpravou a téhož dne byl vrácen v podrobné rozpravě zpět do rozpravy obecné. Obecná rozprava byla součástí 54. schůze PSP dne 7. března 2006, kdy návrh prošel opět obecnou a následně podrobnou rozpravou. Třetí četní proběhlo 17. března 2006, kdy byl návrh zákona schválen a postoupen Senátu, kam byl doručen 21. března 2006. Senát zákon schválil 12. dubna 2006. Následně byl zákon zaslán prezidentovi, který jej podepsal dne 2. května 2006. (Senát Parlamentu ČR, 2006) Jak se navrhovaný věcný záměr vyvíjel až po finální zákon je popsáno v následujícím textu. Od jednotlivých bodů věcného záměru je proveden rozbor připomínek uvedených během prvního až třetího čtení v PSP. V první části, části A věcného záměru, dokument zpracovává zákony, které mají na sledovanou oblast vliv. Následující text přibližuje některé z těchto zákonů a jejich vliv na podporu kultury. (MKČR, 2004, str. 1 – 4)
Zákon
č.
1/1993
Sb.,
Ústava
ČR
a
Zákon
č.
2/1993
Sb.,
Listina základních práv a svobod Zásadním zákonem a dokumentem, který zajišťuje demokracii v České republice je Ústav České republiky. Otázka kultury je uvedena již v Preambuli tohoto dokumentu:
„My, občané České republiky v Čechách, na Moravě a ve Slezsku,… … odhodláni společně střežit a rozvíjet zděděné přírodní a kulturní, hmotné a duchovní bohatství, odhodláni řídit se všemi osvědčenými principy právního státu, prostřednictvím svých svobodně zvolených zástupců přijímáme tuto Ústavu České republiky.“ Listinou základních práv a svobod je pak zaručena svoboda umělecké - 33 -
tvorby dle Článku 15 odstavce 2. Pro rozvoj umění jsou zásadní i odstavce 2 a 3 Článku 17, které zaručují nepřípustnost cenzury a svobodné vyjadřování názorů slovem, písmem, tiskem, obrazem nebo jiným způsobem. Dále pak dle Článku 20, který zaručuje svobodu sdružování občanů. Přístup k této svobodě byl pak ještě více usnadněn v roce 1990 vznikem zákona číslo 83/1990 Sb., o sdružování občanů. Poslední zmínka o kultuře a umění v Listině základních práv a svobod České republiky je ve Hlavě čtvrté, Článku 34, který zaručuje zákonnou ochranu práva k výsledkům tvůrčí duševní činnosti a právo přístupu ke kulturnímu bohatství. Ochrana práva k výsledkům tvůrčí duševní činnosti je upravena zákonem č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon), který je uveden a okomentován dále v textu.
Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, ve znění pozdějších předpisů (tzv. Kompetenční zákon) Zásadním orgánem vlády jakožto výkonné moci, jsou jednotlivá ministerstva. Zákon, který upravuje jejich vznik, vešel v platnost již v roce 1969, byl zásadně upravován v roce 1990 a k posledním změnám došlo v roce 2003. Po celou dobu existence tohoto zákona je uvedeno mezi zřízenými ministerstvy i Ministerstvo kultury. Zásadní ovšem je, jakou oblastí činnosti se MKČR dle tohoto zákona má zabývat a v jakém rozsahu. § 8 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, ve znění pozdějších předpisů se zřizuje Ministerstvo kultury jakožto „ústřední orgán státní správy pro umění, kulturně výchovnou
činnost, kulturní památky, pro věci církví a náboženských společností, pro věci tisku, včetně vydávání neperiodického tisku a jiných informačních prostředků, pro rozhlasové a televizní vysílání, nestanoví-li zvláštní zákon jinak, dále pro provádění autorského zákona a pro výrobu a obchod v oblasti kultury.“ - 34 -
Stejně jako ostatní ministerstva, má i MKČR za úkol zajistit dle zákona ve své oblasti působnosti úkoly uvedené v § 21 - § 27 tohoto zákona. Z hlediska financování kultury je pro nás zásadní § 23, dle kterého
„Ministerstva předkládají za svěřená odvětví podklady potřebné pro sestavení návrhů státních rozpočtů republiky a pro přípravu jiných opatření širšího dosahu. Zaujímají stanovisko k návrhům, které předkládají vládě České republiky jiná ministerstva, pokud se týkají okruhu jejich působnosti.“ MK má tak dle tohoto zákona vládě předložit rozpočet, který zahrnuje nejen oblast umění a kultury, ale také věci církví a náboženských společností. Zde je nutné zdůraznit bod činnosti ministerstev, který upravuje jejich práva vyjadřovat stanoviska k návrhům, které předkládají jiná ministerstva. Mají tím totiž možnost ovlivnit navrhované zákony ve prospěch svých cílů a je tedy důležité aktivně sledovat každou příležitost navržení takových změn.
Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů Po roce 1989 byla snaha demokratizace a decentralizace moci. U kultury a umění se jedná například o příspěvkové organizace, kdy některé původně zřízené státem byly po revoluci předány do rukou nižších územně správních celků. V současné době je velká míra kompetencí v oblasti poskytování kulturních služeb a podpory umění a kultury přidělena právě krajům a obcím. Chybí zde však legislativní opora a detailní propracování těchto kompetencí. Zejména co se týče finanční podpory umění, neexistují zde nástroje, kterými jsou umění a kultura podporovány. Pokud někde tyto nástroje již existují, nejsou
smysluplně
propojeny
a
provázány,
aby
mohlo
docházet
k plánovanému vícezdrojovému financování kulturních subjektů. Jak již bylo řečeno výše, zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů neupravuje reálný vztah kraje ke kultuře. Priority v této oblasti a výši podpory toho kterého druhu umění stanovuje kraj sám v rámci samostatné působnosti. - 35 -
Dotační politika krajů není zákonem upravena, pouze umožňuje v rámci samosprávy
„poskytování
dotací
občanským
sdružením,
humanitárním
organizacím a jiným právnickým a fyzickým osobám působícím na území kraje v oblasti mládeže, sportu a tělovýchovy, sociálních služeb, podpory rodin, požární ochrany, kultury, vzdělávání a vědy,… …v hodnotě nad 200 000 Kč jedné fyzické nebo právnické osobě v kalendářním roce, nejedná-li se o účelové dotace z prostředků státního rozpočtu,…“ Nemůžeme
opomenout
ani
zákonnou
možnost
krajů
zřizovat
návrhu
nového
zákona
příspěvkové organizace. Jednou
z nejpodstatnějších
částí
věcného
je právě uložení povinnosti územním samosprávným celkům na úrovni krajů vypracovávat kulturní politiku. Zde ovšem narážíme na problém, kde by nový zákon o podpoře kultury zasahoval do oblasti kompetence zákona o krajích. V tomto případě by tedy bylo lepší jít cestou novelizace právě tohoto zákona. Možným argumentem o nutnosti řešení kulturní politiky na krajské úrovni je porovnání s povinnostmi kraje u správy služeb podobného charakteru. Například v oblasti vzdělávání je zákon mnohem více propracován. Podle § 78 „Zastupitelstvo zřizuje vždy výbor finanční, výbor kontrolní a výbor
pro výchovu, vzdělávání a zaměstnanost. ...“ Pokud by nebylo možné prosadit do povinně zřizovaných výborů samostatný výbor kulturní, je další cestou přidružení právě k výchově, vzdělávání a zaměstnanosti a jeho kompetence přizpůsobit potřebám kultury.
Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů Zákon o obcích je ve smyslu podpory kultury velice podobný zákonu o krajích. Shodná je možnost zřizování příspěvkových organizací a také samostatná působnost ve smyslu priorit v kulturní politice. Obec má rovněž možnost poskytovat dotace, a to do výše 50 000 korun českých, statutární města mohou udělit městským částem statut pro udělování dotací do výše až 20 000 korun českých. I přesto, že se z právního hlediska povinnosti krajů a obcí nijak zásadně neodlišují, přístup nižších územně správních celků ano. Jak je - 36 -
prokázáno dále v textu, obce v současné době zajišťují až 60 % celkového rozpočtu kultury, což je z dlouhodobého hlediska neudržitelný stav.
Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů V tomto o poskytování
zákoně darů
je
pro
podporu
kultury
velice
„...obcím,
krajům,
organizačním
podstatná
složkám
část
státu,
právnickým osobám se sídlem na území České republiky, jakož i právnickým osobám... ... na financování vědy a vzdělání, výzkumných a vývojových účelů, kultury,...“ Dle tohoto zákona lze odečíst ze základu daně v úhrnu celkem 5 % u právnických osob, pokud je hodnota daru alespoň 2 000 Kč a u osob fyzických lze odečíst až 10 % základu daně, a to v případě, že hodnota daru přesahuje 2 % základu daně nebo částku alespoň 1 000 korun českých. Zde je vedena častá polemika nad reálným dopadem této daňové úlevy na kulturu a další odvětví, která mohou být takto podporována. Daňová úleva v důsledku není téměř znatelná na finální výši placené daně. Donátora je stále nutné přesvědčit k platbě daru z jeho vlastního zisku. Jedním z možných řešení by bylo stanovení procenta z výsledné výše daně, jež by mohlo být umístěno do určité sféry dle preferencí daňového poplatníka. Taková změna by ovšem vyžadovala velice rozsáhlou diskusi napříč ministerstvy, zejména pak s Ministerstvem financí. Naopak by bylo možné získat podporu z oblastí, které by mohly z takové úpravy rovněž čerpat
finanční
prostředky,
tedy
od
Ministerstva
školství,
mládeže
a tělovýchovy, Ministerstva zdravotnictví apod. Kde
jsou
možnosti
podpory
kultury
flexibilnější
a
jednodušeji
prosaditelné, je oblast daňových úlev z příjmu subjektů, které se kulturní oblastí zabývají. Za zásadní můžeme považovat osvobození pro dotace ze státního rozpočtu a z rozpočtů územních samosprávných celků, státních fondů a přidělených dotací. Toto osvobození platí pro osoby fyzické i právnické. Většina kulturních organizací, občanských sdružení či dalších subjektů činných v kultuře je ve své činnosti převážně závislá právě na dotacích, takže tato daňová úleva je velice podstatná. To platí obdobně - 37 -
i pro
podpory
a
příspěvky
z prostředků
nadací,
nadačních
fondů
a občanských sdružení. Věcný záměr vytýká stávající právní úpravě fakt, že od daně z příjmu jsou osvobozeny pouze ceny z veřejné soutěže. V oblasti kultury je udělováno několik cen, které jsou pro tuto oblast velkým přínosem.
Stejně hovoří
i o stipendiích, která jsou od daně z příjmu osvobozena jen pro oblast školství. (MKČR, 2004, str. 3 – 4)
Zákonem č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon) Tento zákon je zásadní pro samotnou činnost umělců, tedy konkrétně její výsledky a na MKČR je mu určen samostatný legislativní odbor. Již ze samotné podstaty a komplexnosti autorského zákona by nebylo dobré jej slučovat se zákony jinými. Předmět úpravy zákona je specifickou otázkou, která vyžaduje samostatný dokument. Z hlediska finanční podpory kultury jsou zásadní pro uměleckou činnost jasná pravidla pro užití díla a nemůžeme opomenout ani kolektivní správu.
Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů Kultura je jako ostatní oblasti zařazena do státního rozpočtu v oblasti činnosti jednotlivých organizačních složek státu. Jedná se o kapitolu 334, kde jsou prostředky určené na činnost MKČR. Dle § 7 výdaje státního rozpočtu zahrnují „...dotace právnickým
osobám, které jsou založeny nebo zřízeny k poskytování zdravotních, kulturních, vzdělávacích a sociálních služeb...“ stejně jako kulturně zaměřené státní fondy. Dlouhodobě diskutovaným tématem je zajištění alespoň jednoho procenta státního rozpočtu pro kapitolu kultury.
- 38 -
Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů Tímto
zákonem
je
jasně
určen
rozsah
pravomocí
územních
samosprávných celků v oblasti nakládání s financemi jim přidělenými ze státního rozpočtu. Zde má pro kulturu největší význam zřizování PO a jejich finanční hospodaření dle § 28, včetně povinnosti zřizování fondů příspěvkových organizací (§ 33 Fond kulturních a sociálních potřeb). Přesné výdajové položky nejsou zákonem definovány. Dle § 9 a 10 je obecně ustanoveno, jak jsou výdaje sestavovány, a že vycházejí zejména ze závazků obce či kraje. Tím zákon odkazuje na zákon o obcích a zákon o krajích, kde jsou jejich povinnosti a pravomoci jasně stanoveny.
Část B věcného záměru hodnotí stávající právní úpravu. Za hlavní výtku je předkládán fakt, že povinnost zabezpečit kulturní služby občanům na celostátní úrovni – tedy úrovni ministerstva – v podstatě není zákonem ustanovena.
Jak je uvedeno výše v textu, tato povinnost je uložena pouze
územním samosprávným celkům – obcím zákonem o obcích a krajům zákonem o krajských zřízeních. (MKČR, 2004, str. 5 – 8) Činnost MKČR je zákonně upravena zejména takzvaným kompetenčním zákonem, jak bylo uvedeno výše v textu. Jak je z předloženého rozboru zákonů patrné, věcný záměr zákona nahlíží na kulturu a formy její podpory velice pečlivě a zvažuje i možnosti podpory nepřímé, jakou jsou například právě daňové úlevy. Legislativní rada vlády po zhlédnutí věcného návrhu doporučila zvážit vládě myšlenku, zda je nutný vznik nového zákona nebo zda by nebylo možné zapracovat do stávajících zákonů jen příslušné úpravy. (Legislativní rada vlády, 2004) Tento pohled přináší velice věcný názor, jelikož většina navrhovaných změn opravdu nevyžaduje vlastní zákon a je možné je uskutečnit dodatkem či novelou zákonů již existujících. Co je však důležité na vzniku nového zákona, je jasné vymezení kulturní služby a podpoření postavení kultury jako oblasti, kde jsou legislativní a politické dokumenty běžnou součástí správy. - 39 -
Následně
se
text
věcného
záměru
dostává
k samotnému
řešení
problému. V části C, která představuje návrh věcného řešení a způsob promítnutí do právního řádu, je vysvětlena nezbytnost zákona v důvodové zprávě. Smyslem představované právní úpravy je „zdůraznit zvláštní postavení
veřejné správy v oblasti kultury, vyplývající mimo jiné z Amsterodamské smlouvy a dalších mezinárodních smluv.“ (MKČR, 2004, str. 9) Tento bod jasně poukazuje na nedostatečnou legislativní a politickou oporu pro kulturní oblast, která by směřovala k tvorbě strategických a právních dokumentů. Zároveň je zde uveden odkaz na Amsterodamskou smlouvu, která je pro Českou republiku, jakožto členskou zemi EU, závazná a zdůrazňuje důležitost kultury v konkurenci ostatních sfér. Nejedná se tedy pouze o podporu finanční, která je bezesporu nezbytná, ale snad ještě důležitější je podpora kultury ve smyslu napomáhání jejímu vzniku a uchovávání. Z tohoto hlediska je nutná právě tvorba legislativních opor a strategických dokumentů kulturní politiky. Věcný záměr zákona jasně vyžaduje tvorbu kulturní politiky na státní úrovni, tedy
zajišťuje, že
zákon
ukládá
vládě
prostřednictvím
MKČR
systematicky určovat priority v kulturní politice. Stejná povinnost je ukládána rovněž orgánům vyšší územní samosprávy. Věcný záměr zákona navrhuje, že „státní kulturní politiku bude
předkládat na návrh Ministerstva kultury vláda České republiky na každé své řádné funkční období Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky na vědomí, a to nejpozději do 6 měsíců od vyslovení důvěry vládě PS PČR.“ (MKČR, 2004, str. 10 – 11) Takový
krok
je
jasným
signálem,
že
kulturní
sféra
potřebuje
systematické a pravidelné nastavování své vlastní politiky. Jak je však patrné z dalšího rozboru procesu schvalování věcného návrhu, vyvstává zásadní otázka, zda je nutné takovou činnost MKČR skutečně přikazovat zvláštním zákonem. Obdobně tuto problematiku můžeme aplikovat na tvorbu kulturních politik jednotlivých krajů, kde návrh zákona vymezuje, že „krajskou kulturní
politiku bude schvalovat zastupitelstvo kraje, a to nejpozději do 6 měsíců od svého zvolení.“ (MKČR, 2004, str. 11 – 12) - 40 -
Možnost
pro
rozšíření působnosti MKČR
a
zjednodušení procesu
při poskytování kulturních služeb občanům vidí navrhovatelé zákona v kroku umožnit MKČR „zřizování, změnu či zrušení
kulturních institucí jako
příspěvkových organizací a rovněž bude zmocněno rozhodovat o jejich rozdělení, sloučení i
splynutí s jinou příspěvkovou organizací s obdobným
předmětem činnost.“ (MKČR, 2004, str. 12) Dále
připravovaný
návrh
zákona
vymezuje
kulturní
službu
jako
„veřejnou prezentaci umělecké tvorby, péči o kulturní dědictví a jeho veřejnou prezentaci, celoživotní vzdělávání v oblasti umělecké tvorby a péče o kulturní dědictví, získávání, zpracování, ochranu, uchování a zpřístupňování informací v oblasti umění a péče o kulturní dědictví, veřejné knihovnické a informační služby.“ (MKČR, 2004, str. 10) Pokud se ale autoři návrhu věcného záměru zákona o podpoře kultury pouštějí do definice kulturních služeb, není možné opomenout, že je nutné vymezit, kdo takové služby může poskytovat. Tato otázka je podrobněji rozebrána dále v textu. V další části věcného záměru zákona jsou body zaměřené více na finanční prvky v podpoře kultury. Zákon navrhuje, aby MKČR bylo zmocněno poskytovat:
a) dotace, příspěvky a návratné finanční výpomoci, b) stipendia, c) státní záruky a pojištění, d) ocenění, e) zakázky na zhotovení děl současného umění. (MKČR, 2004, str. 12) Poskytování dotací, příspěvků, návratné finanční výpomoci, stipendií a ocenění je možné považovat za součást běžného rámce činností MKČR.20 Tyto aktivity je možné zabezpečit vydáním vnitřních regulí ministerstva. Jak uvidíme v dalším rozboru, stalo se ukotvování takových povinností zákonem předmětem diskuse PSP. Hlubší právní řešení je však nutné pro státní záruky a pojištění Problémová by byla ale oblast víceletých grantů, které jsou svou povahou obtížně nastavitelné v rámci fiskálního roku a tedy rozpočtu MKČR. Zde jsou nutné úpravy v návaznosti na státní rozpočet ve spolupráci s Ministerstvem financí, které mají dopady na další legislativní dokumenty. 20
- 41 -
a zakázky na zhotovení děl současného umění. Tato část je velice důležitá pro zjednodušení a umožnění kulturních aktivit v oblasti činnosti galerií a v muzejnictví. Návrh zákona totiž stanovuje podmínky „pro poskytování státní záruky
za škody vzniklé na uměleckých dílech a dalších kulturních statcích, vypůjčovaných státními příspěvkovými organizacemi pro výstavní činnost z vlastnictví tuzemských a zahraničních právnických a fyzických osob, včetně zakotvení
možnosti
pojistit
majetek
vypůjčený
státní
příspěvkovou
organizací, který není ve vlastnictví České republiky.“ (MKČR, 2004, str. 14 – 15)
V dalším bodě se věcný návrh zákona odvolává na praxi běžnou v EU, kde je výzdoba veřejných staveb uměleckými díly osvědčenou podporou umění. Podobně funguje i státní objednávka na hudební skladby a jiná umělecká díla.
„Zákon vymezí zakázku na zhotovení děl současného umění jako zakázku na zhotovení děl současného umění v případě výstavby a přestavby budov a jiných staveb, které jsou přístupné veřejnosti a jsou ve vlastnictví České republiky nebo územních samosprávných celků, a v případě úprav veřejných
prostranství,
které
jsou
financované
z veřejných
rozpočtů
a současně stanoví povinnost jejího zadávání.“ (MKČR, 2004, str. 16)
Poslední část navrhovaných změn se týká úprav již existujících zákonů, především zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. Část D věcného záměru shrnuje soulad navrhovaných právních změn s ústavním pořádkem České republiky, s mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána a s Evropským právem, což potvrzuje i stanovisko Legislativní rady vlády. Část E pak představuje předpokládaný hospodářský a finanční dopad navrhované právní úpravy, což je povinnou součástí důvodové zprávy zákona, který je předkládán PSP. (MKČR, 2004, str. 17 – 18)
- 42 -
Věcný záměr zákona tak prošel před postoupením do PSP vnitřním připomínkovým i vnějším připomínkovým řízením, aby se k němu mohla vyjádřit ostatní ministerstva a další orgány vlády, stejně jako orgány správy územních celků, dále Svaz měst a obcí, Úřad vlády a další správní orgány, profesní, zaměstnanecké i zaměstnavatelské organizace a odbory. Z tohoto období ovšem nebylo možné získat veškeré detailní informace a podařilo se dohledat pouze některá vyjádření. Přesto je i tak získaný materiál k dané problematice velice obsáhlý. Jistě by bylo přínosné objasnit a zpracovat postavení jednotlivých subjektů právě z oblasti připomínkování. Podněty, které se podařilo zajistit, předkládá následující text. Zaměstnavatelské
odbory
společně
s
Ministerstvem
financí
připomínkovaly část věcného záměru, která se týkala zřizování PO. Přeformulovaná část návrhu zmocňuje MKČR ke zřizování, splynutí, sloučení či zřízení příspěvkových organizací ve zvlášť výjimečných případech. Tato úprava se však ve finální přijaté verzi neobjevila. Ministerstvo financí rovněž nepřipustilo některé ze změn v daňových úlevách a možnost kulturních subjektů hradit daň formou naturálního plnění. (ProCulture, 2006, π 4) Z důvodu přímého zasahování do samosprávné kompetence krajů, kterou upravuje zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů, byl dále odňat odstavec o povinnosti krajů zpracovávat kulturní politiku. Rada Asociace krajů České republiky ve svém usnesení číslo 232 ze dne 3. března 2006 dokonce zásadně nesouhlasí s navrhovanými změnami, které se týkají památkové péče a se způsobem předložení novely bez řádného připomínkového řízení a projednání. Jak je možné zjistit z jednotlivých stenografických zápisů, návrh zákona se shledal v PSP s rozsáhlou kritikou. V prvním čtení se několik poslanců vyjádřilo ve smyslu zklamání z předloženého návrhu, jelikož byl zákon již dlouhodobě zpracováván a nejen v kulturní sféře očekáván. Jako
první
se
k návrhu
vyjádřila
poslankyně
Taťána
Fischerová - 43 -
(nezávislá, zvolena za US), která byla v té době členkou Výboru pro kulturu, vzdělávání, mládež a tělovýchovu, Podvýboru pro kulturu. Otázkou zůstává, proč svůj nesouhlas a změny v zákoně nemohla účinně prosadit již na nižší úrovni projednávání, tedy na úrovni výboru. Paní Fischerová především vyjadřuje své zklamání nad nejasnou definicí veřejné podpory kultury a vyžaduje konkrétní ustanovení toho, jakou roli mají stát a územně samosprávné celky ve správě kultury zastávat. Tuto problematiku totiž zákon nezpracovává. (PSP ČR, 2005) Zde je správně poukázáno na fakt, že právě projednávaný zákon je v poslední
době
jediným
nově
vzniklým
zákonem
v oblasti
kultury
a vezmeme-li v potaz čas potřebný k jeho přípravě, nebude možné v brzké době stejnou sféru nijak měnit. Proto, i za cenu delší časové prodlevy, by se mělo jednat o zákon velice kvalitního obsahu. Vrátíme-li se k argumentům paní Fischerové, návrh zákona nezaručuje kultuře žádné jistoty a pro její rozvoj zde stále nebude existovat žádná zákonná opora. Dále je poukázáno na fakt, že povinnost zřizovat kulturní politiku pro územní samosprávné celky z finálního návrhu úplně vypadla. (PSP ČR, 2005) Paní Fischerová rovněž připomněla jednu z možností, jak podpořit kulturu v oblasti daní. Ve svém výstupu v PSP hovoří o umožnění odpisu uměleckých děl, která jsou součástí výzdoby kanceláří, ze základu daně, podobně jako je tomu u nábytku a dalšího vybavení. (PSP ČR, 2005) Taková zákonná úprava by jistě musela mít jasně vymezené limity, aby nedocházelo k vysokým újmám na příjmech státního rozpočtu, na druhou stranu
to
můžeme
považovat
za
krok
směřující k
podpoře
nákupu
současného umění a tím tedy k podpoře umění a kultury samotné. Velice rozporuplné a matoucí v rámci rozprav a jednání jsou stanoviska členů Podvýboru pro kulturu, potažmo některých členů Výboru pro kulturu, vzdělávání, mládež a tělovýchovu, kteří se často ve svých výstupech v PSP přiklánějí k dopracování zákona, zatímco ministr velice silně trvá na přijetí verze tak, jak byla předložena.
- 44 -
Dalším problematickým místem je novela zákona o daních z příjmu, kde zákon
navrhuje
na uměleckou
osvobození
činnost
fyzickým
od
daně
osobám.
z příjmu Zde
z
totiž
darů opět
určeným narážíme
na nebezpečí zneužití této úlevy, která by mohla vést k vysokým ztrátám státního rozpočtu. Narážíme na potřebu zákonem definovat, kdo je umělec, jaké povolání a jakou činnost je možné ještě považovat za umění a kde jsou jeho hranice. Těmto definicím se zákonodárci často vyhýbají, protože jde o oblast velice těžko uchopitelnou. Pokud se ale zákon začne zabývat fyzickou osobou – umělcem, bude nutné k těmto definicím přistoupit. Mezi jinými v prvním čtení vystoupila proti návrhu zákona velice kriticky Místopředsedkyně PSP Miroslava Němcová (ODS). Ve svém projevu označuje zákon za naprosto nadbytečný a návrhy a změny, které jsou v něm obsaženy, vidí v aktivitě samotného MKČR, popřípadě v několika novelizacích stávajících zákonů. Její zásadní výtkou je právě ukládání MKČR povinnosti zpracovávat kulturní politiku. Paní Němcová považuje povinnost zpracovávat kulturní politiku za jasnou ze samotné podstaty
existence
MKČR
a
pokládá
činnost
MKČR
v tomto
směru
za dostatečnou. Navrhuje, aby tyto aktivity vytyčilo MKČR ve své působnosti vnitřním pravidlem. (PSP ČR, 2005) Jak bylo zmíněno výše v textu, připomíná paní Němcová i nemožnost kontroly a vymahatelnosti plnění takové povinnosti, jakou je tvorba kulturní politiky. Vznikl by tak zákon, který nařizuje něco, co není možné účelně monitorovat a případné neplnění sankcionovat. Velice podstatnou výtkou paní Němcové je nedostatek informací v důvodové zprávě navrhovaného zákona.
V části, kde mají být zmíněny
nároky na státní rozpočet, není uvedena žádná konkrétní částka. Tato informace je ovšem dle jednacího řádu vyžadovanou součástí návrhu zákona. (PSP ČR, 2005) Na tento problém by měla reagovat svým vyjádřením Legislativní rada vlády, která ovšem návrh zákona svým stanoviskem z dubna 2004 doporučila ke schválení. Poslanec Petr Pleva (ODS), člen Výboru pro kulturu, vzdělávání, mládež - 45 -
a tělovýchovu,
Podvýboru
pro
kulturu,
upozornil
na
zásadní
změny
pro památkovou péči. Zákon dle jeho slov dělá z odborné organizace státní památkové péče organizaci, která má na starosti výkon státní správy. Právě touto poznámkou byl návrh zákona z obecné rozpravy vrácen k projednání zpět Výboru pro kulturu, vzdělávání, mládež a tělovýchovu. (PSP ČR, 2005) V další obecné rozpravě informoval pan Talíř, zpravodaj výboru PSP, o faktu, že výbor diskutoval zejména o § 3, tedy povinnosti MKČR zpracovávat kulturní politiku a rovněž se usnesl na ustanovení, že zákon vstoupí v platnost dnem vyhlášení. K § 3 se vyjádřil opět i poslanec Pleva a navrhl jej zrušit. Následně se o slovo přihlásila opět Místopředsedkyně PSP Němcová, která připomněla své argumenty proti zákonu uvedené v prvním čtení a navrhla zákon zamítnout. Návrh na zamítnutí zákona ve třetím čtení nebyl přijat. (PSP ČR, 2005‘) Poslanec
Zdeněk
Koudelka
(ČSSD)
přednesl
pozměňovací
návrh,
ve kterém chce Filharmonii Brno, která je PO statutárního města Brna, převést na
příspěvkovou
organizaci
MKČR.
Na to reagoval
poslanec
Pleva
argumentem, že na takový krok nejsou v rozpočtu MKČR přichystané finanční zdroje. (PSP ČR, 2005‘) Ve
třetím
čtení
bylo
po
krátké
rozpravě
postupně
hlasováno
o pozměňovacích návrzích. Návrh poslance Plevy o vypuštění § 3 byl přijat, návrh
poslance
Koudelky
byl
zamítnut,
čímž
bylo
možné
přistoupit
k závěrečnému hlasování PSP, kde byl návrh zákona o podpoře kultury přijat a postoupen Senátu. (PSP ČR, 2005‘‘) V Senátu byl návrh zákona na doporučení Výboru pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice schválen. Po dlouhých přípravách a diskusích vznikl zákon, který vzbudil rozporuplné reakce.
Z výsledného dokumentu byly zcela vypuštěny pasáže
o kulturní politice. Jak bylo předesláno již dříve v textu, je tvorba kulturní politiky chápána jako automatická činnost, která má vycházet ze samotné podstaty činnosti MKČR. Z rozebraných strategických dokumentů MKČR však vyplývá, že přístup, jakým je kulturní politika řešena v současné době, není - 46 -
dostačující. Celým procesem vzniku zákona se navíc prolíná jakási nepochopitelná tenze mezi odbornou veřejností, orgány, které se zákonem zabývaly a samotným ministrem kultury. Když chtěl Vítězslav Jandák v PSP zákon posunou do druhého čtení, reagoval na věcné výtky svých kolegů následujícími slovy: „ ... Já jsem si tam
vzal hlavně to nejdůležitější, že to je o podpoře některých druhů kultury. Jakákoliv podpora kultuře je pro mě podstatná. Proto bych přes to všechno prosil, aby se tento zákon dostal do druhého čtení a tam jsme věci rozdiskutovali, protože je tam skutečně spousta věcí, se kterými nemusíme souhlasit, ani pravá strana, ani levá strana Poslanecké sněmovny. Ale je to o podpoře kultury. Pojďme si na to sednout a rukou společnou se pokusit z toho udělat něco, co bude mít smysl. Já tam ten smysl vidím především v názvu.“ (PSP ČR, 2005) Tímto prohlášením
ministra kultury můžeme shrnout i výsledný
dokument, který se od věcné stránky obsahu zákona dostal k jeho zaměření a názvu. Byl přijat zákon pro oblast kultury a umění, který se opravdu zabývá jejich
podporou,
ale
obsahově
ani
zdaleka
nedosahuje
původních
předpokladů.
3.3 Komunikace kulturní politiky a jejího fungování Jedním z procesů, na které se v politice velice často zapomíná, je komunikace
nově
vzniklých
dokumentů,
předpisů
a
zákonů
všem
zainteresovaným stranám a dalším občanům. Tato aktivita ale nemůže být chápána jako jednorázový akt, kdy je veřejnost seznámena s výsledkem nějakého procesu. Komunikace musí být udržována soustavně a systematicky. Cílovou skupinu komunikace můžeme rozdělit do dvou hlavních oblastí. První je dialog s odbornou veřejností, která je nezbytná zejména při vzniku nových dokumentů. Tento model byl celkem obstojně aplikován v případě vzniku Koncepce účinnější podpory kultury na léta 2007 – 2013. Na co se ale často zapomíná, je oblast druhá, tedy komunikace směrem k široké veřejnosti a ostatním zainteresovaným stranám. Často se stává, - 47 -
že volba nástrojů předávání informací směřuje opět do veřejnosti odborné, která je do tématu již zasvěcena. O důležitosti kultury tak přesvědčujeme již přesvědčené. Tato
chyba
ale
není
záležitostí
pouze
českých
podmínek.
Na celoevropské úrovni vznikla v roce 2010 kampaň we are more21, jejíž hlavním cílem je zajistit větší rozpočet na kulturu v rámci EU na léta 2014 až 2020. Kampaň
je
vedena
především
dvěma
evropskými
organizacemi,
a to Culture Action Europe22 a European Culture Foundation.23 Hlavní aktivitou této kampaně je sbírání podpisů manifestu, který vyzdvihuje důležitost kultury. Novým cílem je získat alespoň 100 000 podpisů do května 2012, což je termín, kdy se sejdou k jednání ministři kultury jednotlivých členských zemí. Podle počtu obyvatel byly nastaveny i cíle pro jednotlivé členské státy. U České republiky se očekává podpis alespoň od 2 407 signatářů. V současné době, v lednu 2012 za Českou republiku podepsalo manifest jen 265 lidí a celkem za Evropu pak pouhých 24 000.24 (WE ARE MORE, 2010, π 1 – 2) Kampaň byla velice aktivně představována během konference European Culture forum,25 kterou pořádá EK. Této konference se účastní přibližně 250 zástupců organizací činných v kulturním prostředí z celé Evropy. We are more i manifest byly
jedním
z hlavních
témat celé
dvoudenní konference.
Konferenční hala byla zaplněna odznáčky a balóny s logem kampaně a byly zde připravené počítače pro online podpisy manifestu. Proč ale tyto finančně poměrně nákladné aktivity směřují na pracovníky činné v kultuře, kteří jsou o manifestu dávno informováni, není zcela jasné. Výsledkem špatně cíleného marketingu je tak po více než roce od zavedení kampaně pouhých 24 000 podpisů za celou Evropu. V České republice funguje jako jeden z informačních kanálů Občanské
Kampaň we are more: Webové stránky: http://www.wearemore.eu/ Culture Action Europe je organizace vykonávající kulturní advokacii se sídlem v Bruselu. Více informací je dostupné z: http://www.cultureactioneurope.org/ 23 European Culture Foundation je nadace, která podporuje kulturní projekty a rozvoj kultury v Evropě sídlící v Bruselu. Více onformací dostupné z: http://www.eurocult.org/ 24 Aktuální počet podpisů je možné sledovat online na http://www.wearemore.eu/manifesto/?map#map 25 Informace o konferenci European Culture Frorum včetně programu a prezentací jsou dostupné na http://ec.europa.eu/culture/events/forum-2011_en.htm 21 22
- 48 -
sdružení Fórum dárců26. Svou činností podporuje rozvoj filantropie a větší aktivitu soukromého sektoru. Fórum dárců rovněž poskytuje poradenské a konzultační služby v oblasti firemní filantropie. Mezi jeho členy patři nadace nadační fondy i soukromé firmy. Fórum dárců je rovněž jedním ze zakladatelů platformy Byznys pro společnost, která má svůj předobraz ve Velké Británii a v České republice vznikla
v roce
2010.
Cílem
této
platformy
je
rozvíjet
společenskou
zodpovědnost firem a motivovat je pro společenské otázky. (Petrová, 2010, s. 54) Jak vidíme, jedná se o občanské sdružení, tedy nestátní neziskovou organizaci, která možnosti podpory kultury aktivně propaguje. Podobné aktivity pocházející z iniciativy MKČR naprosto chybějí.
26
Občanské sdružené Fórum dárců – webové stránky www.donorsforum.cz
- 49 -
4
INSPIRACE V ZAHRANIČÍ – ŠPANĚLSKÉ KRÁLOVSTVÍ
Následující kapitola se zabývá vývojem kulturní politiky ve Španělsku po pádu totalitního režimu. Zejména kvůli této historické podobnosti v politickém vývoji země uvádíme Španělsko jako vhodné pro porovnání a případnou inspiraci v jeho kulturní politice pro Českou republiku. Španělé podobně jako obyvatelé Československa zažili téměř 40 let nesvobody za totalitního režimu Generála Franca, který vládl od roku 1939, kdy Nacionalisté vyhráli občanskou válku. Diktátorský režim měl samozřejmě hluboký dopad i na kulturu, vzdělání a vědu. Hned v první fázi Francovy vlády byly univerzity zbaveny ideologicky nevhodných vědců a profesorů, kteří byli často nuceni odejít do exilu. Již v roce 1938 vznikl zákon o tisku, který nařizoval cenzuru a dával vládě jediné politické strany plnou moc nad šířením informací. V kultuře byl nastolen takzvaný „francistický“ proud, který kombinoval silný nacionalismus a katolicismus. Umění v té době vládly tradiční styly, které hledaly inspiraci zejména ve velkých vládcích ze španělské historie a v bratrství španělsky mluvícího lidu. Užívání jiných jazyků než španělštiny bylo trestné. Tento krok vedl zejména k potírání regionální kultury a silné orientaci na centralizovanou kulturu španělskou. Od šedesátých let začala kontrola nad tiskem a vzdělávacími institucemi oslabovat, což podpořil i nový mírnější zákon o tisku z roku 1966. V té době vznikly i první pravidla finanční podpory pro kulturu a na základě přísného výběru byly ze státního rozpočtu financovány některé umělecké projekty. Byl to například Filmový festival v San Sebastian nebo španělská účast v mezinárodních uměleckých projektech. I přes tyto snahy o rozvoj, kulturní aktivity a jejich financování stále nebyly dostatečné. Zásadní změny nastaly až po pádu Francova režimu v roce 1975. (Villarroya, 2010, s. 2) S příchodem demokracie přišla ve Španělsku, podobně jako v České republice v roce 1989, řada změn zejména v legislativě. V roce 1977 vzniklo Ministerstvo kultury, které převzalo aktivity a správu věcí dříve řízených Ministerstvem vzdělávání v národním dědictví a výtvarném umění. K těmto aktivitám byla Ministerstvu kultury přidána i zodpovědnost za politiku v oblasti filmu, divadla, hudby a tance, které dříve - 50 -
spadaly pod Ministerstvo cestovního ruchu. V prvních
letech
Ministerstvo
kultury
pouze
napravovalo
škody
způsobené totalitním režimem, podobně jako v první polovině devadesátých let v Československé, později České republice. Důležitou složkou této obrody byla tvorba infrastruktury a nástrojů pro nastavení funkční kulturní politiky v zemi. Systematická řešení otázek jako jsou právní normy pro tisk, radiové a televizní vysílání, export uměleckých děl do zahraničí či autorský zákon, mohla být hledána až od roku 1979, kdy byla zvolena první demokratická vláda. (Bonet, Négrier, 2010, s. 5) Již v této době se objevuje otázka, jak legitimizovat jednotlivé činnosti Ministerstva kultury a jak jednotlivé pravomoci územně vymezit. První ministr kultury (Javier Solana), který byl součástí první zvolené sociálně orientované vlády, se zaměřil na zřízení institucí na světové úrovni se sídlem v Madridu. Tak vznikly instituce jako Královské divadlo, Španělský národní balet a další. Rovněž se zaměřil na politiku v oblasti filmu a kulturního dědictví. (Bonet, Négrier, 2010, s. 5) Novou španělskou Ústavou z roku 1979 byla zřízena autonomní společenství a byly rovněž stanoveny povinnosti a limity autonomie těchto celků, za které zodpovídají centrální vládě. Velikostně a rozsahem pravomocí nemůžeme španělská autonomní společenství s českými kraji srovnávat. Existují ale principy a procesy, které v českém prostředí aplikovatelné jsou a podle předloženého rozboru by bylo dobré se jimi inspirovat.27
Zásadní odlišností ve vývoji, který v České republice chybí, je vznik mezistupně územní samosprávy. Po revoluci v roce 1989 byly zrušeny Národní výbory na úrovni krajů a velká většina oblastí, která spadala do jejich správy byla přesunuta do správy obcí. (Kujová, 2011, s. 17) Tento jev podstatně ovlivňuje kulturní politiku do současné doby a obce v České republice financují kulturu až z 60 %. 27
- 51 -
Dle NUTS28 jsou španělská autonomní společenství řazena do NUTS 2, který odpovídají české regiony nastavené pro potřeby EU – takzvané regiony soudržnosti. (NUTS 3) korespondují se španělskými provinciemi. Častým problémem české legislativy a realizace změn obecně je časová náročnost a obtížnost provádění změn. Jak vychází z výše předložených studií i rozhovorů provedených ve výzkumu diplomové práce, jednou ze zásadních výhod převádění pravomocí na orgány nižší úrovně než je stát, je mnohem větší flexibilitě a rychlosti v jednání. Po zřízení autonomních společenství zůstala na národní úrovni pouze správa některých uměleckých organizací zřizovaných státem. Úlohou státu je rovněž vyjednávací pozice mezi jednotlivými územně samostatnými orgány. (Bonet, Négrier, 2010, s. 5) Vidíme zde tedy nejen příklad uzákoněného systému povinností jednotlivých regionů směrem ke kultuře, ale rovněž nastavení principů živého dialogu mezi jednotlivými částmi země, jenž je systematicky řízen státním orgánem. Příkladem výsledku takového dialogu je dohoda regionů, které dosáhlo Ministerstvo kultury, a kterou došlo ke společnému financování obnovy starých divadel, katedrál a dalších kulturních památek za velké finanční podpory Ministerstva veřejných prací. (Bonet, Négrier, 2010, s. 6) V roce 1987, tedy dva roky po ustavení posledních dvou autonomních regionů, nepřesahoval celkový rozpočet všech společenství určený pro kulturu rozpočet Ministerstva kultury. O devatenáct let později, v roce 2006, se tento poměr
více
než
zdvojnásobil
a
celkové
finance
směřující
do kultury
na regionální úrovni tvoří 30 % celkového rozpočtu na kulturu ve Španělsku. Ministerstvo kultury snížilo svůj podíl na pouhých 15 %. Během těchto let Nomenklatura územních statistických jednotek, (zkratka z francouzského Nomenclature des Unites Territoriales Statistique, nebo anglického Nomenclature of Units for Territorial Statistics) jsou územní celky vytvořené pro statistické účely Eurostatu (statistický úřad Evropské unie) pro porovnání a analýzu ekonomických ukazatelů, statistické monitorování, přípravu, realizaci a hodnocení regionální politiky členských zemí EU. Klasifikaci NUTS zavedl Eurostat v roce 1988. (Wikimedia Foundation‘‘, 2001, π 1) 28
- 52 -
se nejvýznamnějším finančním zdrojem kultury staly municipality – města a obce, s přínosem více než 45 % do kulturního rozpočtu. (Bonet, Négrier, 2010, 6 – 7) Vidíme zde tedy velký posun. Jak se zdá, vývoj směřující k decentralizaci financování kultury je velice zdravým aspektem pro její rozvoj. Dostáváme se tak na regionální a místní zodpovědnost za vývoj kultury, kde je na správu této oblasti zřízen odborný orgán. Všechny španělské regionální samosprávy, s výjimkou autonomního města Madrid, mají vládní orgán zaměřený na kulturní záležitosti. V jedenácti případech je hlavní náplní těchto orgánů umění a kulturní památky, ačkoliv jejich zaměření obsahuje i sport, turismus, mládež nebo media. V ostatních regionech spadá správa kultury do výboru vzdělávání. Tento trend můžeme přičíst i výsledkům voleb a změn s nimi spojených v devadesátých letech. Po výhře Lidové strany bylo Ministerstvo kultury a jeho aktivity a kompetence spojeny s Ministerstvem vzdělávání a vznikl tak nový úřad, kde kultura měla pouze státní sekretariát jako ostatní odvětví shrnuté do tohoto ministerstva. Toto opatření můžeme podložit dvěma důvody. Byla zřízena Komise pro kulturní záležitosti, která měla propagovat vlastní priority;
dalším
důvodem
byl
rozvoj
a
propojení
politiky
v
kulturní
a vzdělávací oblasti. Takto fungovalo ministerstvo až do roku 2004 a regiony, kde měla Lidová strana mnoho příznivců, převzaly podobně tento model i na úrovni jejich samosprávy. (Villarroya, 2010, s. 4) Dalším uvedeným důvodem ke sjednocení ministerstev byla redukce nákladů veřejného rozpočtu. Jedinou výraznou úsporou bylo však odstranění položky platu ministra, protože obsah a struktura musela zůstat vzhledem k náplni aktivit téměř nezměněná, pouze přiřazená k jinému ministerstvu. (Bonet, Négrier, 2010, s. 8) Novinkou Lidové strany byla i snaha více zapojit soukromý sektor do financování kultury. V roce 2002 tak vznikl Zákon pro sponzorství a nadace. V roce 2004 byla zvolena do čela Španělského království opět strana Sociálně-demokratická. Do své agendy zařadila především kreativní průmysly - 53 -
a po svém znovuzvolení v tomto snažení pokračovala. Bývalé Generální ředitelství pro kulturní spolupráci a komunikaci bylo nahrazeno Generálním ředitelstvím
pro
kulturní
průmysly
a
politiku
na znovuobnoveném
Ministerstvu kultury. V této době ovšem začíná ve Španělsku finanční krize a to se odrazilo i na rozpočtu pro kulturu. (Villarroya, 2010, s. 4) Vidíme zde, že každá z nových vlád přijala jakési akční kroky i pro Ministerstvo kultury. S nastavením nových priorit je zároveň zřízen i odborný
orgán
zaměřený
na
danou
problematiku.
Tímto
opatřením
je možné nastavit a reálně naplňovat předsevzaté priority vlády. Zajímavým aspektem je i samostatný zákon zabývající se sponzoringem a donátorstvím. Další inspirací v oblasti kulturní politiky mohou být specializované poradní orgány působící na úrovni místní samosprávy. Příkladem takového orgánu je ve Španělsku Umělecká rada Katalánska, která vznikla v květnu 2008 po dlouhých čtyřech letech debatování a vyjednávání Katalánského parlamentu. Diskusí se kromě politiků z hlavních politických stran zúčastnily i aktivní kulturní organizace a asociace. Zásadním bodem argumentace v průběhu diskusí byla především problematika legitimity činností poradního orgánu a jejich pravomoci rozhodovat o grantových dotacích. Otázka sporu zněla, zda je orgán složený z odborníků více legitimní k rozhodování o dotacích než orgán státu zvolený demokratickou volbou. (Bonet, Négrier, 2010, s. 9) Podobně se můžeme touto otázkou zabývat právě u českých krajů. Dlouhodobě je zde diskutován problém nedostatečných oborových znalostí úředníků a zástupců jednotlivých výborů krajů. Model, kde fungují převážně poradní orgány složené z odborníků, pochází z anglo-saské tradice.
Jeho výhodou je zahrnutí většího podílu
na rozhodování občanské společnosti – odborníků z kulturních organizací. Jak bylo již několikrát konstatováno v předchozích částech práce, poradní orgány jsou v kulturní sféře velice žádaným jevem. Podobně jako - 54 -
v České republice, je i ve Španělsku většina subjektů působících v kultuře odkázána na veřejné rozpočty. Přestože jsou tedy kultura a umění zásadně závislé na státu a jeho rozhodování, lobování a platforem, které by soustavně na počínání vlády tlačily a dohlížely, není tolik nebo nejsou tak silné, jako v ostatních sférách. Jejich vliv je ale velice podstatný pro rozvoj kulturní politiky a jejího postavení. Otázku legitimity poradních orgánů můžeme snadno obhájit, jsou-li orgány ustanoveny na základě rozhodnutí demokraticky zvolené vlády.
Vrátíme-li se k problematice standardizace a diferenciace podmínek pro kulturu v jednotlivých regionech, vyhrává jasně jednota kulturní politiky zajištěná harmonizací legislativních dokumentů. (Bonet, Négrier, 2010, s. 11) Tuto složitou formulaci můžeme velice jednoduše aplikovat opět na české kraje, respektive jednotlivé stupně státní správy. Z předchozích výzkumů je zřejmé, že řada kulturních subjektů se potýká s nesnázemi ve financování své činnosti a projektů z důvodu naprosté nesourodosti a nenávaznosti grantových systémů jednotlivých veřejných rozpočtů, tedy především státu, krajů, měst. Kroky směřující ke standardizaci a harmonizaci principů v podpoře kultury na všech úrovních správy by vedly ke zjednodušení vícezdrojového financování v kultuře, které je nezbytné pro fungování kulturních subjektů. Vícezdrojové financování je dokonce jednou z podmínek přidělení dotací MK a stává se tak nezbytností pro každou uměleckou činnost, pro každý vznikající projekt. (Lišková, 2009, s. 64 – 65) Decentralizace, jak byla ve Španělsku zavedena, funguje na principu soutěže mezi jednotlivými stupni státní správy. Centrální vláda si stále udržuje exkluzivitu ve zodpovědnosti za ochranu kulturního dědictví proti vývozu, v tvorbě legislativy, v autorskoprávní oblasti a v udržování svobody vyjadřování,
tvorby
a
komunikace,
zejména
regulací
pravidel
tisku
a rozhlasového a televizního vysílání. Zároveň jsou nejvýznamnější kulturní instituce stále řízeny státem, podobně jako státní příspěvkové organizace v České republice.
- 55 -
Postupné převádění moci a pravomocí na regiony můžeme popsat ve třech fázích: -
První fáze trvala do roku 1988. V tomto období byly stanoveny administrativní postupy a struktury; decentralizace byla naplánována.
-
Druhá fáze je v oficiálních dokumentech nazývána jako “Horečka 1992”, protože v tomto roce přesáhl rozpočet určený na kapitolu kultury několikanásobně rozpočty předešlých let v mnoha regionech.
-
Třetí
fáze
se
vyznačuje
v mnohem
propracovanějších
politikách,
ale, bohužel, opětovným snížením regionálních rozpočtů v kultuře. (Villarroya, 2010, s. 5) Jakousi zlatou vlnu decentralizace na úrovni regionů můžeme pozorovat v polovině devadesátých let. Od té doby větší inciativu a podíl na kulturních rozpočtech převzala od regionů spíše města. Vliv na tento vývoj měl i projekt Evropské hlavní město kultury, kterým bylo Santiago de Compostela v roce 2000 a poté Salamanca v roce 2002.29 (Villarroya, 2010, s. 5). Porovnáme-li tento vývoj s Českou republikou, přišel ve Španělsku zlatý věk působnosti regionů asi 20 let po pádu totalitního režimu. V českých podmínkách máme 20 let po revoluci nastavené limity působnosti kraje, ale rozhodně se nedá mluvit o systematickém plánování v kulturní politice. Můžeme tedy Českou republiku umístit kamsi do poloviny první fáze španělského modelu, který nám, když už nic jiného, dává příslib příchodu zlatého věku ve finanční podpoře krajů. Jedinou legislativně zadanou povinností pro samosprávné subjekt na úrovni obcí s počtem obyvatel přesahujícím 5000, je provozování veřejné knihovny. Města a obce pak samy, na základě vlastních rozhodnutí, spravují místní památky
a
kulturní aktivity, což
ale
není určeno
povinností.
(Villarroya, 2010, s. 11) Přesto je běžnou praxí, že lokální autority se podílejí na kulturních aktivitách
více
než
padesáti
procenty
ze
všech
veřejných
rozpočtů.
(Villarroya, 2010, s. 5) Další vlivy na přesun finanční zodpovědnosti na obce nebyly v práci zkoumány. Oblast vývoje finančních toků je ale podstatným místem, kde by se daly zjistit příčiny tak vysokého finančního zatížení obcí. Tento jev je jistě vhodným námětem dalšího výzkumu. 29
- 56 -
Na základě těchto zkušeností, tedy postupného přesunu financování kultury z regionů na obce, se zachovala i státní kulturní politika. Zároveň dochází
v
posledních
letech
k profesionalizaci
kultury
a
kulturního
managementu, a proto je zde snaha přistupovat ke kultuře flexibilněji a podporovat kulturu ze všech tří stupňů s přispěním soukromého sektoru, ačkoliv do současnosti není kultura sama o sobě definována v žádném politickém dokumentu. (Villarroya, 2010, s. 6) Zde je nutné zdůraznit, že rozdíl mezi financováním ze strany regionů a za strany obcí není zásadně odlišný, jako tomu je v českém případě. Regiony (30 %) a obce (45 %) ve Španělsku společně tvoří základ financování kultury. V české republice jde podíl obcí přes 60 %, naopak kraje se drží okolo 11 %. (NIPOS, 2009) Zásadní pro meziresortní spolupráci byla restrukturalizace ministerstev v roce 2004. Součástí této změny bylo ustanovení Vládní kulturní komise, jejíž úkolem je dohlížet na spolupráci Ministerstva kultury s ostatními ministerstvy. Toto můžeme považovat za velice přínosný krok, protože právě meziresortní spolupráce je v administrativním prostředí často překážkou. Díky
této
úpravě
došlo
k rozsáhlé
spolupráci
Ministerstva
kultury
s Ministerstvem pro rozvoj; životního prostředí a zemědělských a námořních záležitostí; průmyslu, turistiky a obchodu. Zásadní
iniciativou
meziresortní
spolupráce
byl
program
“Jedno
procento pro kulturu”, který vzešel ze součinnosti s Ministerstvem rozvoje a životního prostředí a zemědělských a námořních záležitostí a zabýval se především propagací uchovávání a obohacení historických památek. Výsledkem tohoto projektu bylo, že v letech 1986 až 2006 vyčlenilo Ministerstvo pro rozvoj na projekt “Jedno procento pro kulturu” 400 milionů euro.
Tyto
peníze
jsou
převážně
využívány
na
oblast
památkovou.
(Villarroya, 2010, s. 42) Dalším
výsledkem
meziresortní
spolupráce
byl
projekt
“Internet
ve veřejných knihovnách”, na kterém se podílelo Ministerstvo průmyslu, - 57 -
turismu a obchodu. Nově byla ustavena navíc mezi-sektorová komise, která řeší otázky intelektuálního vlastnictví a skládá se z reprezentantů jedenácti ministerstev. Vrátíme-li
se
ke
španělskému
modelu,
je
zde
jasně
patrné,
že požadavkem státu je vytvářet prostředí, kde se na kulturních aktivitách podílejí všechny úrovně státní správy. Jeho postoj ke kulturní politice je vyjádřen několika prioritami: -
Stát má neustále zodpovědně hledat svou roli v kulturní politice,
-
nahlížet na kulturu jako na klíčového aktéra v sociálním vzdělávání,
-
zajišťovat rovný přístup ke kultuře,
-
připravovat prostor, kde je občanská společnost schopná spravovat kulturní záležitosti přiměřeně a adekvátně.
Současně s tím je zde požadavek přiblížit se co nejvíce “evropskému standardu” v kulturních službách poskytovaných občanům. Od roku 2004 byly nastaveny centrálními orgány následující cíle: -
Uznání a podpora kulturní diversity,
-
posilování spolupráce,
-
posilování postavení kultury jako nástroje ekonomického rozvoje. (Villarroya, 2010, s. 23)30 Na státní úrovni působí i Národní institut pro hudbu a múzické umění,
který byl založen již v roce 1984. Institut je zodpovědný za podporu této kulturní oblasti, zejména pak za ustanovování strategických oblastí rozvoje. Mezi hlavní priority na léta 2008 až 2012 patří posilování spolupráce s kulturními institucemi, rozvoj stabilní struktury pro hudbu, divadlo, tanec a cirkus a také implementace nových organizačních a manažerských modelů, které
akcentují
nastavené
regionální
rozložení
státu
a
podporují
decentralizaci kulturních aktivit. (Villarroya, 2010, str. 24) Tento institut se rovněž zasadil o rozvoj akčního plánu pro divadlo, který byl publikován v roce 2007 a plánu pro tanec na léta 2010 a! 2014. Oba dokumenty byly odsouhlaseny již v listopadu 2009 a vznikly jako výsledek 30
Zde vidíme podobnost s cíli nastavenými ve Státní kulturní politice na léta 2009 – 2014.
- 58 -
spolupráce a diskusí s odborníky z daných oblastí,
dlouhodobých analýz
potřeb a nastavení strategických cest. Podobný dokument je připravován i pro oblast cirkusu. (Villarroya, 2010, s. 24)31 Kreativní průmysly
ve Španělsku tvoří téměř 3 % hrubého domácího
produktu a současně přináší svou činností finance do dalších sektorů, zejména v informačních technologiích, komunikacích, inovaci a turismu. Podle posledních výročních statistik z roku 2009 byl prokázán finanční obrat v kreativních
průmyslech
v roce
2007
celkem
40
784
milionů
euro.
(Villarroya, 2010, s. 27) Na
tuto
skutečnost
španělská
vláda
ihned
reagovala
zřízením
Generálního ředitelství pro kreativní průmysl a jeho politiky a již v roce 2008 byl implementován plán na rozvoj tohoto odvětví. (Villarroya, 2010, s. 28) Další část textu se zaměřuje na nástroje a formy financování kultury. Ve Španělsku neexistuje zákon nebo jiný dokument, který by upravoval přerozdělování veřejných financí v oblasti kultury. Tato otázka je plně v kompetenci Ministerstva kultury. Diskuse
o
nutnosti
přijetí
speciálního
zákona
pro
kulturu,
její
financování a ustavování kulturní politiky, která se udála v české PSP, naráží právě na tuto otázku. Vidíme, že je-li nějaký orgán na jakékoliv úrovni státní správy zodpovědný za určitou oblast, je jakýmsi přirozeným krokem nastavit cíle a pravidla pro tuto správu. Činnost vychází tedy ze samotné podstaty ustanovení správních orgánů a je-li vynucována zvláštním zákonem, je to nejspíš z důvodu, že tato činnost není řádně plněna. Co se týče daňových úlev, podporuje systém neziskový sektor podobně jako v České republice. Zvláštní zřetel je pak brán na umělecké a kulturní zboží a služby v platbě daně z přidané hodnoty (DPH), která je ve Španělsku pod evropským průměrem. U knih a tisku je nastavena super-redukovaná DPH pouhá 4 %. Tato Podobně v České republice působí Institut umění/ Divadelní ústav. Bohužel nebyly zjištěny bližší podrobnosti o spolupráci této instituce s Ministerstvem kultury a nemůžeme proto porovnat konkrétní body působnosti a vztahů obou orgánů. 31
- 59 -
snížená DPH zůstala nezměněná i při nárůstu DPH pro ostatní zboží v roce 2010. Umělecké objekty, sbírkové předměty jsou při obchodování v rámci EU daněny pouze 8 % DPH (před rokem 2010 7 %), stejně jako vstupenky do divadel, muzeí, cirkusů apod. Na služby poskytované herci, umělci se rovněž vztahuje DPH 8 % (před rokem 2010 7 %), ale služby a výsledky práce spisovatelů, skladatelů a vizuálních umělců, na které se vztahuje autorské právo, jsou od DPH naprosto zproštěny. Hudební a filmový průmysl ve smyslu prodeje CD a DVD je daněn běžnými 18 % (před rokem 2010 16 %). (Villarroya, 2010, s. 40 – 41) Španělské
království
můžeme
v současné
době
považovat
téměř
za federální stát, kde je kulturní oblast velice rozrostlá a většina pravomocí a povinností v kulturní oblasti byla decentralizována. Postupem času se tento model ustálil až do současné zaběhnuté podoby.
“Španělské bohatství, svoboda a rozmanitost těží z těchto změn, a je to pozitivní rozvoj pro kulturu jakékoliv země v době, kdy obsah kultury je stále více homogenní a kultura sama o sobě získává stále více mezinárodní podobu.” (Bonet, Négrier, 2010, s. 12) Ačkoliv se práce snaží zachovávat objektivní postoj k danému tématu, bez
osobní
zkušenosti
není
možné
vyloučit
tendence
k
idealizaci
popisovaného španělského systému. Stále je ale možné rozeznat postupy a nástroje, které by mohly být vhodnou inspirací pro české prostředí. Mezi ty základní bude jistě patřit decentralizace, standardizace a harmonizace v ustanovování legitimizovaných poradních orgánů a meziresortní spolupráce. Detailněji jsou jednotlivé doporučující kroky rozepsány v kapitole 6. 2, kde je uveden souhrn navrhovaných řešení pro českou kulturní politiku.
- 60 -
5
VLIV EVROPSKÉ UNIE
Následující kapitola popisuje přístup EU k členským státům v oblasti kulturní politiky. Z hlediska zákonů a smluv Evropského společenství je kultura členských států chráněna principem subsidiarity a správa kulturních záležitostí tak záleží na každém z nich. Práce se snaží na přístup EU nahlížet především z praktického hlediska. Vycházíme z hypotézy, že flexibilní a propracovaná právní úprava v kulturní oblasti usnadňuje přístup k evropským dotacím. Aby bylo možné získat právě praktický a reálný pohled na celou situaci, vychází práce v této části především z rozhovoru se Sylvainem Pasqua, který v současné době pracuje v kanceláři tvorby politiky ve Výboru pro vzdělání a kulturu EK. Prvním okruhem zájmu byla tvorba legislativních dokumentů na úrovni EU a jejich vztah k podobným dokumentům na úrovni členských států. V rozhovoru je několikrát zdůrazněna odpovědnost členského státu za tuto oblast a limitovaná možnost zásahu institucí EU do kulturní oblasti. I z tohoto důvodu konkrétní legislativní dokument, který by upravoval tyto vztahy na evropské úrovni ani neexistuje. Existují ale samozřejmě dokumenty a smlouvy, které kulturu nějakým způsobem ovlivňují. Za základní dokumenty můžeme považovat Maastrichtskou smlouvu a Smlouvy z Nice a z Amsterdamu, které ustanovují obecná pravidla pro kulturní sféru a především právě princip subsidiarity. Dokumenty, které zasahují do kultury a dění v ní konkrétněji jsou pak například regule autorskoprávní nebo audiovisuální oblasti. Zásadní
je
změna
přístupu
samotné
EU,
potažmo
EK,
Výboru
pro vzdělání a kulturu k celé problematice. Až do roku 2007 byla aktivita EK směrem ke kultuře chápána spíše jako poskytování finančních zdrojů. Zejména v devadesátých letech 20. století s rozvojem EU vytvářela EK programy na podporu a financování činnosti kulturních organizací a na realizaci kulturních projektů. Jednalo se spíše o jednorázovou podporu. Vznikly tak programy Ariane, Kaleidoscope a Rafael a Culture 2000. V současné době běží podpora z programu Culture - 61 -
Programme a od roku 2014 bude zahájen nový program pod názvem Kreativní Evropa. Právě od roku 2007, kdy byla představena Evropská agenda pro kulturu se EK orientuje i na rozvoj kulturní politiky. Tato agenda si předsevzala tři hlavní cíle, cílové oblasti: -
Kulturní diverzita,
-
kultura jako katalyzátor kreativity,
-
kultura jako klíčová součást mezinárodních vztahů. Rozvoj v cílových oblastech se EK snaží realizovat za pomoci členských
států, tedy za využití Open Method of Coordination (Otevřené metody koordinace, dále jen OMC). Jak ale na tyto cíle a směřování EK reagují členské státy? Existuje ideální model nebo velice aktivní stát, který je schopen svou vlastní legislativu a kulturní politiku flexibilně měnit, aby se dostal co nejblíže právě evropskému záměru? Je možné tyto faktory mezi členskými státy vůbec sledovat? Na tyto otázky se snaží odpovědět právě následující text čerpající z řízeného rozhovoru. Výbor pro vzdělání a kulturu je rozdělen do dvou oddělení: Programové oddělení a Oddělení pro politiku. Činnosti těchto oddělení zajišťuje asi 20 zaměstnanců a je tedy velice obtížné z hlediska lidských zdrojů pokrýt a detailněji sledovat aktivity jednotlivých členských států a států, které jsou v programech zapojeny (mimo členy EU jsou to Turecko, Norsko, Island, Lichtenštejnsko apod.). V kompetenci ani v kapacitě výboru tedy není monitoring členských států. Existují kontrolní nástroje při vyhodnocování a vyúčtování čerpání přidělených dotací, co se ale týče aplikace politiky, neexistuje způsob, jak tyto procesy zachytit. V oblasti politiky v kultuře tedy musíme jakoukoliv intervenci ze strany EK chápat jako možnost, jako hozenou rukavici. Jestli ale bude členským státem využita, to už záleží na něm a na jeho proaktivním chování. Politika
nastavená
evropskými
institucemi
na
základě
diskusí
se členskými státy má sloužit k rozvoji kulturní oblasti. Jak mechanismus - 62 -
diskuse a vyjednávání funguje, popisuje následující text. Mluvíme-li o evropských institucích, máme na mysli Evropskou komisi (EK), Evropský parlament (EP) a Radu Evropy (RE). S těmito
institucemi
komunikují
členské
státy
pomocí
oficiálních
i neoficiálních kanálů. V rámci RE je ustanovena takzvaná Komise pro kulturní záležitosti (Cultural Affairs Committee, dále jen CAC). CAC se skládá z reprezentantů všech členských států. Za každý stát je v CAC přítomen jeden reprezentant ze stálého zastoupení státu v EU a jeden reprezentant pochází z Ministerstva kultury (nebo ministerstva zodpovědného za správu kultury) dané země. CAC se schází na pravidelných schůzkách, čímž je zajištěna komunikace mezi RE, EK a členskými státy. Tato struktura je naprosto oficiálním nástrojem diskuse a vyjednávání. Je-li tedy navrhován nový program v rámci EK, postupují instituce v jeho přijetí způsobem, který je přiblížen v následujícím odstavci na příkladu programu pro Kreativní Evropu. Návrh přichází z EK, ale musí být přijat RE, tedy členskými státy a následně schválen EP. V listopadu 2011 byl návrh programu pro Kreativní Evropu představen ve veřejném slyšení v EP a následně bude několik měsíců diskutován v CAC. Při tvorbě agendy v roce 2007 byla snaha EK nalézt i neformální formy komunikace se členskými státy a mezi nimi. Tak vznikly OMC skupiny pro jednotlivé obory, kterými se výbor zabývá. Vznikla tak OMC skupina pro kulturu, pro mládež, pro vzdělání a pro sociální zabezpečení. Jejich vznik navrhla EK v květnu 2007 a již v listopadu stejného roku byly tyto skupiny schváleny RE. Tímto způsobem se daná problematika dostala do priorit EU, které schvalují všechny členské státy na základě diskuse v CAC a následně v RE. Vznik OMC skupin se tak stal součástí Pracovního plánu RE na léta 2008 – 2011. V Pracovním plánu na léta 2011 – 2014 už byla upřesněna témata a mandát těchto skupin. Tento neformální podpůrný kanál komunikace nemůže sám o sobě - 63 -
o ničem
rozhodovat,
ale
zajišťuje
flexibilnější
a
akčnější
komunikaci.
Následně OMC skupiny prezentují výsledky své práce v CAC a celý proces se tak vrací do oficiálních nástrojů komunikace. V rámci aktivit OMC pro kulturu byly ustanoveny platformy32 složené z odborníků zaměřené na jednotlivá odvětví kultury. V současné době existují platformy na kreativní průmysly, přístup ke kultuře, dovednosti a mobility umělců apod. Tímto způsobem může EK neformální cestou komunikovat se členskými státy a s odborníky v konkrétních oblastech. Dalším nástrojem komunikace s odborníky, NNO a umělci jsou veřejné konzultace. Vždy, když je navržen nový program, je otevřen veřejnému připomínkování na internetu. Ke každému programu EK obdrží průměrně více než jeden tisíc komentářů. Tento postup je povinný i u legislativních dokumentů. U některých programů je dokonce pořádáno veřejné slyšení. Důvodů k zapojení odborníků do pracovních skupin a zavedení strukturovaného dialogu bylo hned několik. Nejpodstatnějším je jednota hlasu všech oblastí kultury. Jednotlivá kulturní zaměření jsou ve své podstatě konkurenty, kteří se musejí podělit o jeden balík peněz. Docházelo tak k lobování jednotlivých sektorů na úkor celkového rozpočtu pro kulturu. Bylo tedy lepší sjednotit a nastavit priority jednotlivých oblastí a prezentovat jednotný záměr. Konkrétním příkladem výsledku práce platformy – pracovní skupiny na kreativní průmysly – je brožura shrnující dobré příklady praxe při využívání strukturálních fondů EU. Jedním z uvedených příkladů v publikaci je spolupráce Ministerstva kultury, Ministerstva pro místní rozvoj a Ministerstva financí v Estonsku. Výsledkem vyjednávání byla částka přijatá ze strukturálních fondů EU pro Estonsko, která bude použita na kulturu a kreativní průmysly. Prezentace těchto úspěchů a cesty, jak jich bylo dosaženo, poukazuje Platformy byly ustanoveny z rozhodnutí EK dle Agendy na léta 2008 – 2010. V tomto období byl výběr organizací, které se můžou do platforem zapojit velice striktně nastaven a uspořádán za základě zasílání přihlášek a následného výběrového řízení EK. Po ukončení programu v roce 2010 se EK rozhodla v práci s platformami pokračovat a na jejich fungování byl vyčleněn další rozpočet. Jejich členy zůstaly organizace z předešlých let, ke kterým se přiřadily další samovolně bez výběru. Ustanovením pravidel a kritérií pro členství v platformách EK pověřila členy stávající. Jejich opatření bude platné od ledna 2012. 32
- 64 -
na snahu EK „učit“ členské státy finance čerpat a nacházet nové cesty financování kultury. Poskytuje tak nástroj financování a návod, jak tento nástroj použít. Záleží tedy pak na aktivitě vlády jednotlivých států, zda nástroj využijí. V současné době ještě není možné hodnotit výsledky snažení a práce OMC skupin, protože jejich aktivita začala ovlivňovat procesy až v roce 2008. Hodnocení těchto procesů je obecně velice obtížné. EK nemá žádné jasně stanovené metody, jak úspěšnost členských států v kultuře měřit. Jako možnost se nabízí porovnání financí alokovaných na jednotlivé kulturní projekty a aktivity, činnost a investice, zvláště jsou-li zdrojem strukturální fondy. V dokumentech poskytujících zpětnou vazbu ale není možné jasně určit, jaký finanční obnos do kultury opravdu šel. Výsledná zpráva strukturálních fondů 2007 až 2013 říká, že na kulturní služby, kulturní dědictví a infrastrukturu bylo použito celkem 6 miliard euro. Není ale přesně rozlišitelné, na kterou oblast jaká částka šla. Zároveň není v tomto souhrnu zahrnut obnos přidělený na kreativní průmysly. Jako možná metoda pro hodnocení se jeví například benchmarking33, reálně je ale nemožné takto kulturní aktivity porovnávat. Zároveň dle principu subsidiarity je monitoring oblasti, která spadá výlučně pod správu státu, na úrovni evropských institucí neobhajitelný. I přesto se EK snaží členské státy „donutit“ čerpat nabízené dotace právě publikací podrobných návodů a příkladů ověřené praxe. Jestli se ministerstvo nebo jiný orgán správy opravdu zapojí, je již na něm, respektive na lidech, kteří se touto problematikou zabývají nebo mají zabývat. EK v tomto případě vychází z faktu, že mimo jiné i v důsledku ekonomické krize, se ve členských státech rozpočty určené na kulturu neustále snižují. Využití možnosti dotace by tedy mělo být tím více v zájmu členů samotných. Chceme-li vliv EU aplikovat na potřeby jednotlivých krajů, je nutné zjistit, jak dalece jsou v uvedených rozhodovacích procesech zahrnuty regiony. Dle struktury zavedené v evropských institucích nejsou
Benchmarking je nástroj strategického managementu, jedná se o nepřetržitý a systematický proces porovnávání a měření produktů, procesů a metod vlastní organizace s těmi, kdo byli uznáni jako vhodní pro toto měření, za účelem definovat cíle zlepšování vlastních aktivit. (NENADÁL, 2004) 33
- 65 -
regiony oficiálně do dialogu přizvány. Členové spolu diskutují na úrovni státu a státy se podle toho musí zachovat. Jednotliví členové tedy musí při intervencích na evropské úrovni znát potřeby svých regionů a tlumočit je prostřednictví státního orgánu. V oblasti kultury existují již zmíněné OMC skupiny a platformy. Ty se skládají ze sítí, organizací a odborníků na to které téma. Regiony tedy mají možnost prosazovat své názor a potřeby skrz členství v těchto organizacích či aktivní intervencí na státní úrovni. Podle
předloženého
fungování
procesů
vidíme,
že,
hovoříme-li
o kulturní oblasti, existuje zde vysoká snaha EK aktivně komunikovat se subjekty, na které má její činnost dopad. Jelikož je správa věcí kulturních ponechána zcela na členských státech, může EK vydávat pouze doporučující nařízení a snažit se co nejvíce zpřístupnit nabízené finance jednotlivým členům. Ve vztahu české legislativy v kulturní oblasti a strategii EK nebyla zjištěna přímá souvislost s výší přidělených dotací. Jak bylo popsáno, EK sama tyto procesy nijak nemonitoruje a neexistují konkrétně nastavené nástroje, jak tuto problematiku měřit. Na druhé straně z prezentovaných komunikačních modelů vidíme, že je zde vysoká snaha otevírat se potřebám kulturních organizací a hledat i neformální cesty dialogu. Úředníci jednotlivých ředitelství EK jsou vybíráni dle vztahu a vzdělání v příslušném oboru, přesto EK neustále vyhledává způsoby, jak zapojit odborníky a získat jejich expertní názory. Pro MKČR tak získáváme dva velice podnětné poznatky. Zaprvé je to možnost ovlivňování a prosazování vlastních zájmů v rámci EU aktivním zapojením se do těchto neformálních dialogů a cenným podnětem je práce s odborníky a vytváření poradních orgánů, což je, jak vidíme, obvyklým přístupem i na úrovni EU.
- 66 -
6
NÁVRHY ÚPRAV A ŘEŠENÍ
Diplomová práce shrnula okolnosti a podmínky, za kterých v České republice vznikly dokumenty, jež jsou zásadní pro fungování kulturní politiky. Zaměřujeme se především na zákon o podpoře kultury, protože právě tímto dokumentem měly být řešeny aktuální potřeby kulturních subjektů a jejich činnosti. Propojením se strategickými dokumenty státu bylo možné sledovat, jak na sebe jednotlivé plány a cíle navazují. Situace byla srovnávána s teoretickými studiemi a praxí, která je běžná v evropských státech, se zaměřením na model Španělska, kterému je věnována celá kapitola. Následující nedostatků
text
českého
shrnuje systému
nejprve a
poznatky
následně
se
na
snaží
straně
zjištěných
navrhnout
možná
východiska či změny, které by vedly k rozvoji a lepšímu financování kultury a umění v České republice.
6.1
Shrnutí nedostatků
Struktura textu diplomové práce vychází z rozboru modelu tvorby kulturní
politiky
a
legislativních
opatření,
které
ji
mají
podporovat.
Již ze samotné podstaty problému je jasné, že tyto analýzy nemohou být zpracovávány úředníky MKČR, a to zejména z kapacitních a znalostních důvodů. Jak bylo zjištěno, MKČR aktivně spolupracuje s NIPOS, Institutem umění/ Divadelním ústavem a podobnými institucemi, které potřebnou kapacitou a zejména znalostí disponují. Efektivita spolupráce a využívání jejích výsledků ze strany MKČR však není dostatečná. Jasným příkladem je zmíněný vznik dokumentu Koncepce
účinnější podpory kultury na léta
2007 – 2013. V oblasti analýz se rovněž často setkáváme s praxí, kde je rozbor či mapování určité oblasti součástí bodů vzniklé politiky. Aktivita analyzování samozřejmě musí být součástí jakéhosi plánovaného harmonogramu MKČR, nesmí být však výstupem naplňování kulturní politiky. Tento postup jde naprosto proti smyslu rozvoje a nemůže zajistit kultuře adekvátní postavení. - 67 -
Dokumenty státní kulturní politiky z větší části neobsahují konkrétní měřitelné cíle. Jak bylo zjištěno, téměř žádný cíl a aktivity k němu směřující nebyly ukotveny v časovém horizontu a nebyly u nich nastaveny měřitelné ukazatele postupu. Kultura a umění obecně jsou velice špatně měřitelnou a hodnotitelnou uměleckých
oblastí.
děl,
je
Abychom nutné
se
vyhnuli
nastavit
porovnávání
jasná
jednotlivých
kvantifikovaná
kritéria,
která hodnotitelná jsou, aniž by se zabývala hodnotou uměleckou. Dalším zásadním problémem je nedostatečné propojování a návaznost jednotlivých aktivit a dokumentů v kultuře, a to jak na úrovni horizontální, tak na úrovni vertikální. Horizontální úrovní chápeme jednotlivé dokumenty řešící kulturní politiky na jednom stupni státní správy, vertikální pak jednotlivé územně samosprávné celky. Podmínky, jak jsou nyní nastaveny, jsou pro fungování kulturních
subjektů
velice
obtížné.
Vícezdrojové
financování
je
stále
zdůrazňováno a požadováno, ale kroky, které by vedly k jeho umožnění a usnadnění chybí. Obecně jsou vize a dlouhodobé cíle MKČR nastavené správným směrem, k jejich naplnění ale chybí účinné fungující nástroje. Téma, které se prolíná celou prací, je ustanovování kulturní politiky na úrovni krajů. Pokusem zavést krajům povinnost zpracovávat kulturní politiku byl i první návrh zákona o podpoře kultury. Implementace povinnosti tímto způsobem se ale jeví jako nereálná, mající jen proklamační charakter. Nezbytnost převedení větší zodpovědnosti za kulturu na kraje byla ale již několikrát prokázána. Jedinou oblastí, která je detailněji propracována na všech úrovních územně samosprávných celků jsou PO, jež jsou upřednostňovány před dalšími subjekty. Plnění povinnosti poskytovat kulturní službu chápou orgány správy často pouze jako zajištění fungování PO. Rozmanité a experimentální umění je ale tvořeno především nezávislými subjekty, jejichž postavení je stále neukotvené a velice obtížné. Nastavená kulturní politika rovněž úplně minimálně reaguje na vývoj v EU.
- 68 -
Přesuneme-li se do oblasti legislativní, není možné si nevšimnout nesourodosti v názorech, která byla prokázána při tvorbě zákona o podpoře kultury. Z provedené analýzy vyplývá, že zákon o podpoře kultury neřeší spoustu závažných problému, ačkoliv byly tyto v rámci jednání PSP či odborné veřejnosti předneseny. Návrhy nejsou řešeny ani jinou formou, například změnou již existujících zákonů. Ze zápisů z jednání PSP vyplývá, že se MKČR během let následujících po přijetí
zákona
o
podpoře
kultury
nepokusilo
prosadit
další
dříve
navrhované změny, ačkoliv příslušné zákony byly v PSP projednávány a novelizovány. V letech 2008 a 2009 byl například několikrát projednáván zákon o dani z příjmu, stejně jako o dani z přidané hodnoty nebo zákon o rozpočtových pravidlech. Jednou
z
nejzásadnějších
výtek
je
také
obraz,
který
MKČR
prostřednictvím komunikace vlády dostává v očích běžných občanů. Pozice ministra/ ministryně kultury je dlouhodobě podceňována a často obsazována dle rozložení stranické moci ve vládě, bez jakékoliv podmínky odborné způsobilosti. I toto je součástí komunikace, kterou vláda a následně MKČR o svém úřadě vysílá mezi občany, voliče. Mluvíme-li tedy o důležitosti informovat veřejnost o nutnosti podpory kultury a o jejích hodnotách, je nutné nastavit nejprve lepší vnímání orgánu, který za tyto činnosti zodpovídá.
6.2
Návrhy změn a řešení
6.2.1 Ke kulturní politice
Jedním z důvodů návrhu vzniku zákona o podpoře kultury byla potřeba jasně stanovit, že MKČR má povinnost aktivně nastavovat kulturní politiku státu a dbát na její řádné plnění. Stejné přání směřovalo i do správních orgánů krajů. Jak bylo po dlouhých debatách prokázáno, povinnost k této - 69 -
činnosti není možné legislativně nastavit a následně vymáhat její plnění. MKČR by však ze samé podstaty své činnosti mělo k tomuto kroku přistoupit a
zahrnout
zpracovávání
kulturní
politiky
do
běžné
agendy.
Příkaz
ke zpracování kulturní politiky by měl vycházet od vedení ministerstva, tedy od ministra, a měl by být součástí vnitřních regulí fungování tohoto orgánu. Samotný strategický dokument kulturní politiky by měl být zpracován odborníky na základě expertních analýz. Zde se nabízejí dvě cesty řešení: a)
Vznik poradního orgánu složeného z odborníků z iniciativy MKČR, který by sestavování dokumentu řídil.
b)
Uspořádání
transparentního
výběrového
řízení
pro
zpracování
kulturní politiky. Obě řešení by musela probíhat za účasti odborné veřejnosti, jasně nastavených
pravidel
komunikace
a
možnosti
připomínkování
nového
dokumentu. Nejlepším východiskem je pak kombinace obojího – tedy situace, kdy poradní orgán MKČR složený z odborníků vybírá v transparentním řízení subjekty, které budou pověřeny zpracováním kulturní politiky. Co se týče úrovně krajů, nabízí se jako možné řešení implementace povinnosti zpracovávat kulturní politiku do již existujícího zákona o krajích, a to rozšířením působnosti výboru pro výchovu, vzdělání a zaměstnanost nebo vytvořením samotného výboru pro kulturu. Proč je vlastně zodpovědnost přenesená na kraje tak důležitá? Zásadním důvodem jsou především finance. Pro obce v České republice je podíl na financování kultury neúnosný a MKČR má stále spíše centralizační charakter. Kraje a jejich vedení jsou k regionálním kulturním subjektům blíže a lépe znají jejich situaci. Z druhé strany vedení obcí může svou intervencí ovlivňovat politiku krajem nastavenou. Kulturní politika na této úrovni tak nejlépe reflektuje reálnou poptávku občanů, která může být podílem pokryta právě činností a rozpočtem krajů. Jak bylo předvedeno ve španělském modelu, největší rozvoj kultury nastal v okamžiku, kdy se regiony podílely na rozpočtu kultury třetinovou částí. Tento mezistupeň státní správy je rovněž zásadní pro rozvoj - 70 -
vícezdrojového financování a decentralizace podpory kultury. Dle analýz NIPOS je zejména právě na úrovni místní samosprávy velice nedostatečná vzdělanost v oboru úředníků, kteří mají na starost výkon správy v kulturní oblasti. Na krajské úrovni je vznik expertních orgánů pro tvorbu kulturní
politiky
více
než
nutný.
Zároveň
je
důležité
rozšířit
zájem
a působnost kraje za hranice PO a podporovat i činnost nezávislých uměleckých subjektů. Dotační politika by měla být nedílnou součástí kulturní politiky každého kraje. Zde je velice nutné vypracovat takzvanou harmonizaci v decentralizaci, která je na problematice dotačních řízení velice jasně patrná. Rozhodování, oblasti a priority pro podporu z dotačních programů na úrovni krajů musí být výlučně v kompetenci krajů a musí být nastaveny dle krajské kulturní politiky. Na druhé straně je nutné formální požadavky, načasování a průběh dotačních řízení zharmonizovat s MKČR a s obcemi. Tento systém, který provazuje jednotlivé stupně státní a územní samosprávy, je jedním z nejzásadnějších kroků pro umožnění vícezdrojového financování. Přejdeme-li pak k dokumentu samotnému, vize a priority by měly alespoň částečně sledovat ty, které nastavuje EU. Je samozřejmě nutné zachovat si svébytnost a podporovat kulturu místní, napojení na strategii EU však otevírá cestu k finanční podpoře. Jak bylo několikrát zdůrazněno, cíle pak musí mít konkrétní charakter a musí vycházet z toho, jakou z priorit a vizí sledují. Pro umožnění pozdější evaluace je nutné ukotvit cíle v čase a nastavit měřitelné ukazatele postupu a kritéria, za kterých budou cíle považovány za úspěšně splněné. Dodržování nastavených milníků a tvorba hodnotících závěrečných zpráv pak musí být nedílnou součástí celého procesu.
6.2.2 K legislativním dokumentům
V diplomové
práci
bylo
zjištěno,
že
řadu
změn,
které
vyžadují
legislativní oporu, není nutné zavádět pomocí nových zákonů. Zákony již existují do značné míry pokrývají všechny oblasti, které mají na rozvoj kultury a umění vliv. - 71 -
Lépe než zpracovávat nový zákon, což, jak prokázal rozbor, je velice časově náročné a překračuje období i několika let, by bylo zaměřit se na konkrétní body, které je nutné změnit a ty pak systematicky prosazovat do zákonů již existujících. Jasně nastavený plán implementace zákonných změn se jeví jako nejlepší a nejrychlejší cesta k zavádění nových nástrojů podpory kultury. Tato činnost více než kterákoliv jiná vyžaduje kontinuální a intenzivní meziresortní spolupráci s ostatními ministerstvy. Ve
španělském
příkladu
se
velice
osvědčil
vznik
orgánu,
který
na mezioborovou spolupráci dohlížel. Práci na implementaci legislativních úprav by měl mít na starosti zvláštní právní odbor MKČR, který by pracoval na základě cílů nastavených kulturní politikou expertní skupiny.
6.2.3 Ke komunikaci
Do oddílu komunikace zahrnujeme všechny oblasti, které podávají nějaké informace o MKČR a jeho činnosti. I mediální obraz tvořený nezávislými novináři patří do této problematiky. Zásadní nevýhodou MKČR je jeho chápání a prezentování i v rámci celé vlády. Obtížněji než ostatní resorty získává finance ze státního rozpočtu a kulturní politika není prvořadá. Je tomu ale opravdu tak? Kreativní průmysly jsou v současné době na obrovském vzestupu a jejich přínos do ekonomiky země byl prokázán nesčetnými studiemi. Stejně tak kultura v zahraničních vztazích zažívá obrovský rozvoj a její důležitost podtrhuje i EU. Kde je tedy problém? MKČR musí svým celkovým vystupováním a komunikací kulturní politiky a zásadních faktů o důležitosti kultury pro rozvoj státu změnit obraz svého dosavadního vnímání. MKČR se musí dostat za hranice taktiky přesvědčování již přesvědčených a kontinuálně vytvářet jakousi novou identitu kultury, jak ji chápe 21. století. Tato aktivita musí být nedílnou součástí strategických dokumentů. Bude-li
MKČR
intenzivně
podporovat
rozvoj
povědomí
veřejnosti
o trendech v kultuře a umění a jejich ekonomickém dopadu na společnost, bude mít tato činnost za následek rozvoj jejich finanční a kapacitní podpory.
- 72 -
6.2.4 K aktivitě v EU
V korespondenci s bodem o nastavování kulturní politiky, je i zde hlavním doporučením sledování strategických dokumentů EU, potažmo EK, a jejich začleňování do kulturní politiky České republiky. Co je ale ještě podstatnější, je proaktivní přístup k tvorbě a nastavování priorit EU. Jak bylo popsáno v páté kapitole, díky funkčnosti formálních i neformálních
nástrojů
komunikace
je
zde
otevřen
velký
prostor
k prosazování vlastních zájmů. Po tyto účely by bylo vhodné vytvořit analýzu subjektů, které jsou přímo či nepřímo napojeny na členské organizace platforem EK v kulturní oblasti. Na národní úrovni by měla vzniknout zvláštní pracovní skupina, která by zajišťovala jednotnost v hlase České republiky při intervencích za oblast umění a kultury. Tento orgán by navíc přímo propojoval odborníky z praxe a jejich potřeby s orgánem správy na národní a následně i evropské úrovni.
- 73 -
ZÁVĚR
Analýzou jednotlivých dokumentů, které mají vliv na kulturní politiku v České republice, bylo zjištěno, v jakém stavu se tato oblast nachází. Srovnáním některých aspektů ve fungování stejného resortu ve Španělském království bylo možné popsat některé nástroje, jak je možné přístup MKČR a dalších orgánů správy zlepšit. Hypotézu diplomové práce se podařilo doložit jen částečně. Analýzy dokládají, že zákon o podpoře kultury skutečně nebyl připraven a není adekvátně propracován tak, aby umožnil kulturním a uměleckým subjektům lépe fungovat v současných podmínkách a trendech v tomto odvětví. Na druhou stranu nebyla prokázána přímá závislost mezi zněním zákona a přístupem k evropským dotacím. Co ale bylo prokázáno je fakt, že navrženým optimálním přístupem MKČR ke strategii EU v oblasti kultury, by bylo možné situaci kulturních subjektů v České republice zlepšit. Práce
byla
soustředěna
zejména
na
odraz
kulturní
politiky
v legislativních dokumentech, konkrétně na zákon o podpoře kultury. Na základě provedeného rozboru byla definována řada nedostatků tohoto zákona a rovněž řada oblastí, kde je nutné nastolit změny. Tato část do značné míry naplňuje jeden z cílů práce, kterým bylo odhalit, zda přijatý zákon obsáhl vše nebo alespoň podstatnou část toho, co kulturu a kulturní politiku v České republice ovlivňuje. Dále se podařilo obhájit tvrzení, že kulturní politika je nedílnou součástí správy státu a její zpracování si vyžaduje expertní přístup. V průběhu výzkumu byly zjištěny i další oblasti, které by zasloužily samostatné detailnější zpracování. Jde především o přesun financí veřejných rozpočtů jednotlivých stupňů státní a uzemní samosprávy a jejich podíl na financování kultury. Dále by bylo vhodné zkoumat i procesy zapojování odborníků do příprav strategických dokumentů a zpracovat nejvhodnější metody spolupráce. Celé téma je velice obsáhlou problematikou a podnětů ke zkoumání je zde nespočetně.
- 74 -
Diplomová práce jednoznačně poukazuje na důležitost postavení kultury mezi ostatními resorty. Umění a kultura, mají-li přijatelné podmínky k fungování, ovlivňují zásadním způsobem ostatní sféry a jsou velice zásadním přínosem pro rozvoj společnosti i její ekonomiky. Aby bylo možné potenciál, který umění a kultura nabízejí plně využít, musí se příslušné orgány zasadit o nastavení prostředí, které bude těmto činitelům prospěšné.
- 75 -
ZDROJE
Citovaná literatura KLAMER, Arjo, Lyudmilla PETROVA a Anna MIGNOSA, Stichting Economie and Cultuur. Financing the Arts and Culture in the European Union. Brusel: Evropský parlament, 2006, 100 s. Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe [online]. 2011, 12 [cit. 2011-12-29]. ISSN 2222-7334. Dostupné z: http://www.culturalpolicies.net/web/index.php Španělsko. In: Wikipedia: the free encyclopedia [online]. San Francisco (CA): Wikimedia Foundation, 2001- [cit. 2012-01-09]. Dostupné z: http://cs.wikipedia.org/wiki/Spanelsko Česko. In: Wikipedia: the free encyclopedia [online]. San Francisco (CA): Wikimedia Foundation, 2001- [cit. 2012-01-09]. Dostupné z:http://cs.wikipedia.org/wiki/Ceska_republika Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe [online]. 2011, 12 [cit. 2011-12-29]. ISSN 2222-7334. Dostupné z: http://www.culturalpolicies.net/web/index.php BONET, Lluís a NÉGRIER Emmanuel. Cultural Policy in Span: Processes and Dialectics. Cultural Trends. 2010(19). MOCKOVČIAKOVÁ, Alena a František ZBORNÍK. Příprava nové kulturní politiky MK — podklad NIPOS. [online]. NIPOS, 2007[cit. 2012-01-09]. Dostupné z: http://www.nipos-mk.cz/?p=2639 MKČR. Státní kulturní politika na léta 2009 – 2014. [s.l.] : [s.n.], 2009. 105 s. Otevřená společnost. [online]. [cit. 2012-01-12]. Dostupné z: http://www.otevrenaspolecnost.cz/ ProCulture. Koncepce účinnější podpory umění 2007-2013. [online]. 2006[cit. 2012-01-10]. Dostupné z: http://www.proculture.cz/cultureinfo/kulturnipolitika-v-cr/koncepce-ucinnejsi-podpory-umeni-2007-2013-1146.html Mezioborová expertní komise. Koncepce účinnější podpory umění na léta 2007 – 2013. [s.l.] : [s.n.], 2006. 76 s. ZA ČESKO KULTURNÍ, zapsal Jan Vávra. Zápis ze schůzky iniciativy Za Česko kulturní s náměstkem ministra kultury MgA. Radkem Zdráhalem dne 4. 3. 2011. 2011. 3 s. Vítězslav Jandák. In: Wikipedia: the free encyclopedia [online]. San Francisco (CA): Wikimedia Foundation, 2001- [cit. 2012-01-10].
- 76 -
PSP ČR. Vládní návrh zákona o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů /sněmovní tisk 1055/ - prvé čtení. 2005. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2002ps/stenprot/048schuz/s048185.htm#r1 SENÁT PARLAMENTU ČR. Senátní tisk č. 321. 2006. Dostupné z: http://www.senat.cz/xqw/xervlet/pssenat/historie?cid=pssenat_historie.pHis torieTisku.list&forEach.action=detail&forEach.value=s1928 Legislativní proces v České republice. PAYNE, Jiří Tomáš. Nepolitické stránky politika [online]. [cit. 2012-01-12]. Dostupné z: http://www.volny.cz/jiri.payne/Legproc.htm MKČR. Věcný záměr zákona o veřejné podpoře kultury a o změně některých zákonů. Praha, 2004. 18 s. LEGISLATIVNÍ RADA VLÁDY. Stanovisko Legislativní rady vlády k návrhu věcného záměru zákona o veřejné podpoře kultury a o změně některých zákonů. Praha, 2004. 6 s. Česká republika. Zákon č. 1/1993 Sb. Ústava ČR,. In: Sbírka zákonů. 1993. Česká republika. Zákon č. 2/1993 Sb. Listina základních práv a svobod. In: Sbírka zákonů. 1993. Česká republika. Zákon č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. In: Sbírka zákonů. 1990. Česká republika. Zákon č. 121/2000 Sb., o právu autorském, o právech souvisejících s právem autorským a o změně některých zákonů (autorský zákon). In: Sbírka zákonů. 2000. Česká republika. Zákon č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 2003. Česká republika. Zákon č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 2000. Česká republika. Zákon č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 2000. Česká republika. Zákon č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů, ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 1992. Česká republika. Zákon č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 2000. Česká republika. Zákon č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 2000.
- 77 -
ProCulture: Zákon o podpoře kultury. ProCulture [online]. 2006[cit. 2012-0110]. Dostupné z: http://www.proculture.cz/cultureinfo/legislativa/zakon-opodpore-kultury-1095.html PSP ČR. Vládní návrh zákona o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů/sněmovní tisk 1055/ - druhé čtení. 2005. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2002ps/stenprot/053schuz/s053021.htm#r6 PSP ČR. Vládní návrh zákona o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů /sněmovní tisk 1055/ - druhé čtení. 2005. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2002ps/stenprot/054schuz/s054020.htm#r2 PSP ČR. Vládní návrh zákona o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů /sněmovní tisk 1055/ - třetí čtení. 2005. Dostupné z: http://www.psp.cz/eknih/2002ps/stenprot/054schuz/s054270.htm#r9 WE ARE MORE. Act for Culture [online]. 2010 [cit. 2012-01-13]. Dostupné z: http://www.wearemore.eu/ LIŠKOVÁ, Magdaléna. Kulturní komise v grantovém systému Ministerstva kultury České republiky. Brno, 2009. 85 s. Bakalářská diplomová práce. Janáčkova akademie múzických umění v Brně, Divadelní fakulta: PETROVÁ, Pavla. Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe : PROFILE CZECH REPUBLIC [online]. Compendium 12th edition 2011. Prag : Council of Europe/ERICarts, květen 2010 [cit. 2011-20-12]. Dostupné z: http://www.culturalpolicies.net/web/czechia.php. ISSN 2222-7334. VILLARROYA, Anna. Compendium of Cultural Policies and Trends in Europe : PROFILE SPAIN [online]. Compendium 12th edition 2011. : Council of Europe/ERICarts, October 2010 [cit. 2011-20-12]. Dostupné z: http://www.culturalpolicies.net/down/spain_ol_102010.pdf. ISSN 22227334. KUJOVÁ, Zdeňka. Veřejné financování kultury: Veřejné financování kultury na úrovni vyšších územně samosprávných celků v komparaci s německým systémem. Brno, 2011. 102 s. Diplomová práce. Janáčkova akademie múzických umění v Brně, Divadelní fakulta. NUTS. In: Wikipedia: the free encyclopedia [online]. San Francisco (CA): Wikimedia Foundation, 2001- [cit. 2012-01-13]. Dostupné z: http://cs.wikipedia.org/wiki/NUTS NIPOS. Výsledky účtu kultury ČR za rok 2009. 48 s. Dostupné z: http://www.nipos-mk.cz/wpcontent/uploads/2010/01/Vysledek_uctu_kultury_CR_za_rok_2009.pdf NENADÁL, Jaroslav. Měřené v systémech managementu jakosti. 2. Dopl. Vyd. Praha : Management Press, 2004. ISBN 80-7261-110-0. 132 s. - 78 -
Použitá literatura MATĚJŮ, Martin – ŽÁK, Josef. Vztah státu ke kultuře a kulturní politika evropských zemí. Praha: Katedra teorie a kultury FF UK, 1997. MKČR. Kulturní politika v České republice. Praha : Ministerstvo kultury ČR, 2001. 82 s. MKČR. Sborník statí o kultuře v letech 1998 – 2003. [s.l.] : [s.n.], 2004. 131 s. MK ČR. Výroční zpráva MK za rok 2002. Praha, 2003. 250 s. MK ČR. Výroční zpráva MK za rok 2003. Praha, 2004. 129 s. MK ČR. Výroční zpráva MK za rok 2004. Praha, 2005. 250 s. MK ČR. Výroční zpráva MK za rok 2005. Praha, 2006. 255 s. MK ČR. Výroční zpráva MK za rok 2006. Praha, 2007.286 s. MK ČR. Výroční zpráva MK za rok 2007. Praha, 2008. 315 s. MKČR, VIP, v. O. s.. Vztah státu ke kultuře: Kulturní politika evropských zemí – poznatky a závěry. [s.l.] : [s.n.], 1996. 94 s., Vstupní podkladová studie II. A III., Hlavní poznatky a závěry. MOCKOVČIAKOVÁ, Alena. Financování kultury z veřejných rozpočtů v roce 2007. [s.l.] : [s.n.], 2008. 32 s. Dostupný z:
. UNIVERZITA KARLOVA V PRAZE. Vztah státu ke kultuře, kulturní politika evropských zemí : Aktualizace vybraných problémů. [s.l.] : [s.n.], 2004. 105 s.
Webové stránky Directorate-General for Education and Culture: Consultations. EUROPEAN COMMISSION. European Commission[online]. [cit. 2012-01-13]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/consult/index_en.html EUROPEAN COMMISSION. Annual work Programmes [online]. Brussels [cit. 2012-01-13]. Dostupné z: http://ec.europa.eu/dgs/education_culture/calls/annual_programme_en.htm
- 79 -
Zákony Česká republika. Zákon č. 130/2002 Sb., o podpoře výzkumu a vývoje z veřejných prostředků a o změně některých souvisejících zákonů (zákon o podpoře výzkumu a vývoje). In: Sbírka zákonů. 2002. Česká republika. Zákon č. 227/1997 Sb., o nadacích a nadačních fondech a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů (zákon o nadacích a nadačních fondech), ve znění zákona č. 210/2002 Sb. In: Sbírka zákonů. 2002. Česká republika. Zákon č. 338/1992 Sb., o dani z nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 1992. Česká republika. Zákon č. 239/1992 Sb., o Státním fondu kultury České republiky. In: Sbírka zákonů. 1992. Česká republika. Zákon č. 241/1992 Sb., o Státním fondu České republiky pro podporu a rozvoj české kinematografie, ve znění zákona č. 273/1993 Sb. In: Sbírka zákonů. 1993. Česká republika. Zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 1987. Česká republika. Zákon č. 71/1994 Sb., o prodeji a vývozu předmětů kulturní hodnoty, ve znění pozdějších předpisů. In: Sbírka zákonů. 1994. Česká republika. Zákon č. 122/2000 Sb., o ochraně sbírek muzejní povahy a o změně některých dalších zákonů. In: Sbírka zákonů. 2000. Česká republika. Zákon č. 37/1995 Sb., o neperiodických publikacích, ve znění zákona č. 320/2002 Sb. In: Sbírka zákonů. 2002.
Rozhovory, konzultace a online diskuse E-mailová komunikace s Martou Smolíkovou, ProCulture/Otevřené společnosti o. p. s., říjen – listopad 2011
ředitelkou
E-mailová komunikace s Lluísem Bonetem, ředitelem oboru kulturní management, lektorem kulturní politiky, Univerzita Barcelona, Španělsko, říjen 2011 E-mailová komunikace s Xabier Landabidea Urresti, výzkumným pracovníkem a lektorem kulturní politiky, Institut DEUSTO, Španělsko, leden 2011 E-mailová komunikace s Piou Strandman, lektorkou kulturního managementu a politiky, Metropolia University v Helsinkách, Finsko, říjen – - 80 -
listopad 2011 Osobní řízení rozhovor se Sylvainem Pasqua, Kancelář pro tvorbu politiky, Výbor pro vzdělání a kulturu, Evropská komise Evropská komise, 25/11/2011 Brusel Osobní rozhovory s Giannaliou Cogliandro Beyens, výkonnou ředitelkou ENCATC, členkou Platformy Evropské komise Potenciál kultury a kreativních průmyslů, Brusel, prosinec 2011
Seznam zkratek
apod.
a podobně
CAC
Cultural Affairs Committee (Komise pro kulturní záležitosti)
CD
kompaktní disk (compact disc)
ČSSD
Česká strana sociálně demokratická
DPH
daň z přidané hodnoty
DVD
video disk (digital versatile/video disc)
EK
Evropská komise
RE
Rada Evropy
EU
Evropská unie
KDU-ČSL
Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová
MKČR
Ministerstvo kultury České republiky
NIPOS
Národní informační a poradenské středisko pro kulturu
NNO
nestátní neziskové organizace
NUTS
Nomenklatura územních statistických jednotek (zkratka z francouzského Nomenclature des Unites Territoriales Statistique nebo anglického Nomenclature of Units for Territorial Statistics)
ODS
Občanská demokratická strana
OMC
Open Method of Coordination (otevřená metoda koordinace)
o. p. s.
obecně prospěšná společnost
PO
příspěvková organizace
pozn. aut.
Poznámka autorky - 81 -
PSP
Poslanecká sněmovna Parlamentu
SWOT
Strong – weak – opportunities – threats (Analýza silných a slabých stránek, příležitostí a hrozeb)
US
Unie svobody
- 82 -
SEZNAM PŘÍLOH
Příloha A: Zákon č. 203/2006 Sb., o některých druzích podpory kultury a o změně některých souvisejících zákonů Příloha B: Věcný záměr zákona o veřejné podpoře kultury a o změně některých zákonů Příloha C: Okruhy otázek řízených rozhovorů a konzultací Příloha D: Přepis rozhovoru se Sylvainem Pasquqoa Příloha E: Odpovědi z online konzultace se Xabierem Landabidea Urresti Příloha F: Seznam členů Výbor pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu, přehled za 4. volební období
SEZNAM TABULEK
Tabulka 1: Základní demografická fakta – Česká republika a Španělsko Tabulka 2: Legislativní proces v České republice
- 83 -
