Jacky Goris, algemeen directeur Scholengroep Brussel ‘Visie Co-RA over decentralisatie GO!’ Toespraak naar aanleiding van het Symposium: ste Het GO! in de 21 eeuw – Rol van school en directeur Vlaams Parlement op donderdag 23 oktober 2008
Dames en heren Beste collega’s Laat ik beginnen met een drietal prealabele opmerkingen. De eerste is de, al impliciet in het programmablad vervatte, mededeling dat mijn bijdrage geenszins het resultaat is van mijn persoonlijke zielenroerselen, maar integendeel het gezamenlijke standpunt van wat het bijzonder decreet het mesoniveau noemt: de scholengroepen dus, zoals ze overeenkomstig datzelfde bijzonder decreet in feite en in rechte worden vertegenwoordigd door hun algemeen directeurs. Al neem ik natuurlijk wel de volle verantwoordelijkheid voor de concrete verwoording van deze voorstellen, inclusief het in de ogen van sommigen ietwat provocatieve karakter ervan. U mag in voorkomend geval dus wel op de pianist schieten. De tweede opmerking is de nuchtere, down-to-earth vaststelling dat het onderwerp dat we hier vandaag vanuit al die verschillende gezichtshoeken benaderen, essentieel van onderwijskundige aard is. Het betreft dus geen hogere cursus in bedrijfsmanagement, want laten we niet vergeten dat scholen nu eenmaal vrij unieke organisatievormen zijn. Daarmee bedoel ik dat wat hier wordt voorgesteld in de eerste plaats dient te worden afgemeten aan de onderwijskundige, zeg maar pedagogisch-didactische relevantie ervan voor die scholen. M.a.w. dient steeds de vraag te worden gesteld of het onderwijs, en dan in de eerste plaats ons onderwijs, het onderwijs van de Vlaamse gemeenschap en de ca. 150.000 lln die aan ons net zijn toevertrouwd, hier beter van worden. Die onderwijskundige invalshoek zal ook de leidraad zijn van mijn verhaal. Een derde is de vaststelling dat een onderwerp als dat van vandaag steeds het gevaar loopt politiek gerecupereerd of moet ik zeggen politiek misbruikt te worden, zeker in de aanloop naar nieuwe Vlaamse verkiezingen. Dat zal mogelijk ook ditmaal het geval zijn en dat maakt er mijn verhaal niet gemakkelijker op. Ik wil dan ook duidelijk en zelfs met enige hardnekkigheid stellen dat de hier gepresenteerde voorstellen blijven uitgaan van de, overigens grondwettelijk vastgelegde, uniciteit van het GO!. Dat houdt o.m. in dat de administratieve diensten (het Vlaamse niveau noemt het BD ze) die ons zijn gegarandeerd middels de artikels 66 en 67 van het BD ten minste op getalsterkte blijven. Ook wanneer de concrete bevoegdheidsverdeling binnen het GO! en/of haar besturingsmechanisme zouden worden gewijzigd, blijft het functioneren van een ondersteunende, performante organisatie op Vlaams niveau immers een sluitsteen van het organisatorisch functioneren van ons net, dat het onderwijs van de Vlaamse gemeenschap is. Waarmee gezegd is dat ik soms het gevoel kreeg op eieren te lopen, maar anderzijds zegt een oude volkswijsheid dat wie bang is, ook slaag krijgt. Vooruit dan maar.
Dames en heren Ik vertel vandaag zeker niets nieuws wanneer ik wijs op de dubbele omwenteling die zich de laatste decennia binnen de onderwijswereld heeft voltrokken. Een dubbele omwenteling die sterk bepalend is voor mijn verhaal. In de eerste plaats is er de zich vrij lineair manifesterende en nog steeds gestadig doorwerkende evolutie, die grosso modo werd ingezet in het midden van de jaren tachtig, naar een verregaande verzelfstandiging van de school. Geleidelijk aan werden immers steeds meer bevoegdheden en verantwoordelijkheden toegeschoven aan de individuele onderwijsinstellingen en hun directeur. Aanvankelijk vooral op louter organisatorisch vlak, daarna ook op het vlak van het personeelsbeleid (zo is de beoordeling van het personeel zoals bekend een exclusieve bevoegdheid van de directie geworden) én sinds enige jaren op inhoudelijk vlak, nu de scholen finaal zelf de verantwoordelijkheid kregen voor output en de kwaliteit van hun onderwijs. Een evolutie die heeft geleid tot een nieuw onderwijsparadigma, waarbij de scholen zich noodzakelijkerwijs moeten terugplooien op hun core business: het begeleiden en versterken van leerprocessen. En daarvoor dient dan weer wat tegenwoordig het beleidsvoerend vermogen van de scholen wordt genoemd te worden versterkt. Een terugkeer naar de vroegere centralistische organisatieschema’s valt hier echt niet te verwachten. Het zou trouwens enkel contraproductief werken. De Vlaamse decreetgever heeft deze visie immers volop geïncarneerd in zijn regelgeving. Het duidelijkst komt dit tot uiting in het op stapel staande kwaliteitsdecreet dat ertoe strekt dat scholen voortaan zullen worden beoordeeld op hun beleidseffectiviteit. Binnen dat nieuwe paradigma komt het er dus op aan die beleidseffectiviteit te richten op de kerndoelen van het onderwijs: het laten behalen, via de gepaste strategieën, van de eindtermen door zoveel mogelijk kinderen. En daartoe is het nodig dat de school haar acties kan richten en focussen, dat ze haar doelgerichtheid kan aanscherpen en dat ze in staat is zelf te reflecteren over die strategieën. Vooral in het gemeenschapsonderwijs, vroeger rijksonderwijs, heeft die omwenteling diepe en beslissende voren getrokken. Het rijksonderwijs had immers altijd al een traditie van strak centralisme gekend dat zelfs het personeelsbeleid generaliseerde tot op het niveau van de minister. De geringe impact van de plaatselijke entiteiten en de schoolleiding en hun teams op het eigenlijke onderwijsproces leidde tot bestuurlijke inertie. De karikaturen die over dat centralisme de ronde deden waren niet eens erg overdreven. De eerste stap naar deregulering werd gezet in 1984 toen geografisch samenhangende scholen werden gegroepeerd tot de zgn. sabmo’s (staatsdiensten met afzonderlijk beheer van het ministerie van onderwijs) die in de feiten gedecentraliseerde entiteiten waren die enige financiële autonomie en dito verantwoordelijkheid kregen toebedeeld. De tweede, grotere stap was de eerste versie van het BD dat nu zo’n twintig jaar geleden op de rails werd gezet en heel nieuwe structuren binnen het gemeenschapsonderwijs in het leven riep. Het was een noodzakelijke, zij het nog voorzichtige stap in de goede richting. Voorzichtig omdat de plaatselijke entiteiten die werden gecreëerd, de lokale raden, te klein waren om operationele slagkracht te hebben. Bovendien hadden ze eigenlijk nauwelijks enige beslissingsmacht. Het BD van 14 juli 1998 ging natuurlijk veel verder, en creëerde resoluut drie beslissingsniveaus en twee inrichtende machtsniveaus, de raad van het GO! en de scholengroepen. Zoals o.m. ook blijkt uit het arrest Brackeva vormen die twee niveaus samen de ene inrichtende macht van het GO!.
Het gros van wat ik gemakshalve de operationele bevoegdheden zou willen noemen is sindsdien in de scholengroep komen te liggen. Belangrijk is ook dat er daarbij zowel bevoegdheden van het centrale als van het schoolniveau werden samengebracht in dit mesoniveau. En daarnaast (en niet erboven), als tweede poot van de inrichtende macht, werd het centrale niveau geïnstalleerd dat zowel ondersteunende als controlerende én beslissingsbevoegdheden kreeg toebedeeld. Intermediair moet wel worden vastgesteld dat deze evolutie niet door iedereen op applaus werd onthaald. Er is altijd enige tegenkanting blijven bestaan tegen deze gedecentraliseerde structuur. En ook nu blijven zich af en toe krachten manifesteren die, althans op sommige beleidsvlakken, terug naar een centralisme van het ancien regime willen gaan. De befaamde swing of the pendulum dus, maar zoals de vorige sprekers al hebben aangetoond, is de evolutie naar verdere decentralisatie onstuitbaar. Een tweede evolutie, die eigenlijk parallel loopt met de eerste, geldt het denken over schoolleiders. Tot het midden van de jaren tachtig waren directeurs enkel ambtenaren, hoge ambtenaren weliswaar, bekleed met de voorrechten van hun ambt. Maar enige reële beleidsruimte bezaten ze niet. Het denken over het functioneren van schoolleiders kreeg in Vlaanderen een definitieve wending in de vroege jaren negentig. Aanvankelijk werd toen vooral gefocust op de zgn. manageriale kwaliteiten van de te vormen schooldirecteur, een visie die ertoe leidde dat hij bijna een doorslag moest worden van de bedrijfsleiders uit de privésector (die bedrijfsleiders waren ook vaak zelf de lesgevers in de opleidingen die toen werden georganiseerd). Het succes van een school werd in grote mate in economisch-mercantilistische termen gedefinieerd en zelfs het jargon van die privésector moest worden overgenomen. Het was een concept dat vaak leidde tot verkeerde inschattingen en vooral tot foute aanstellingen. En we weten allemaal dat een foute aanstelling van een directeur tot ware rampen kan leiden. Maar geleidelijk aan verschoof de klemtoon naar de noodzakelijke onderwijskundige capaciteiten van de schoolleider, zijn voorondersteld vermogen om gestalte te geven aan het pedagogisch project van de school, van het net en dus bij uitbreiding, wat het GO! betreft, van de Vlaamse samenleving. Scholen werden en worden verondersteld als performante opleidingsinstituten te functioneren, met de directeur als coach en schoolleider. Die visie schraagt vandaag ook de opleiding tot directeur, zoals ze wordt georganiseerd door het GO! Ik denk dat we het huidige onderwerp tegen het licht van beide evoluties moeten houden. Niet kan worden ontkend dat de evolutie naar onze gedeconcentreerde structuur positief moet worden beoordeeld. Informeel vertrouwen vertegenwoordigers van de andere netten me wel eens toe dat ze jaloers zijn op die structuur, vooral dan op de enorme schaalvoordelen, ook op het vlak van de professionaliteit, die de entiteit scholengroep biedt. Maar toch moeten twee vragen nu, twintig jaar na het eerste bijzonder decreet, worden gesteld. De eerste vraag is de volgende: zit de bevoegdheidsverdeling zoals vastgelegd in het BD van 1998, nog goed? Biedt ze het juiste antwoord op de onderwijskundige uitdagingen van vandaag? Of concreter nog, maakt ze het mogelijk dat de schooldirecteur zijn centrale rol van pedagogisch innovator en van kwaliteitsbewaker kan spelen?
In afgeleide orde moet ook de vraag worden gesteld of de scholengroep voldoende gewapend is om de scholen waarvoor ze als inrichtende macht optreedt, te ondersteunen. Beschikt ze zelf over voldoende draagkracht en beleidsvoerend vermogen om die taak waar te maken? Kan ze voldoende innoverende kracht genereren om die uitdagingen aan te gaan. Heeft ze genoeg hefbomen om die rol te spelen? Een tweede, niet minder noodzakelijke vraag peilt naar het samenspel tussen de twee organen van de inrichtende macht: verloopt de wisselwerking tussen de scholengroepen en de raad van het GO optimaal of is eerder een ander organigram noodzakelijk? Ik wil het eerst hebben over de bevoegdheden van de scholengroep in haar relatie tot de individuele school waarvan zij de inrichtende macht is. Wanneer we uitgaan van de vaststelling dat de directeur vooral een coach en een onderwijskundig leider moet zijn, dan moet worden onderzocht of zijn dagelijkse taakinvulling, zijn functiebeschrijving zeg maar, hem wel degelijk in staat stelt zich volop aan die pedagogische opdracht te wijden. Of concreter: wordt hij voldoende ondersteund door de scholengroep? Die vaststelling impliceert overigens ook dat de selectie en de begeleiding van directeurs een van de belangrijkste taken wordt van de scholengroep. Binnen het decretale krachtenveld van de scholengroep lijkt me dat die verantwoordelijkheid in de praktijk best wordt gedelegeerd aan de algemeen directeur. Dit kleurt zelfs in belangrijke mate diens taakinvulling: meer dan vroeger dient de algemeen directeur, daarin ondersteund door de coördinerende directeurs van respectievelijk het basis- en het secundair onderwijs, nu te fungeren als selectieheer (al dan niet ingebed in een selectiecommissie) en inspirator, als coach en de evaluator van de directeurs. Het HRM-beleid inzake de schoolleiders wordt dan een van zijn belangrijkste verantwoordelijkheden. Dit brengt dan weer met zich dat de algemeen directeur zelf moet kunnen terugvallen op professionele medewerkers die hem bijstaan in de andere organisatorische aspecten die hem door het BD zijn toegewezen. Het impliceert ook dat duidelijk wordt ingeschreven dat de scholengroep over een eigen personeelsformatie moet beschikken. Vanuit de overweging dat de schooldirecteur de belangrijkste speler in het onderwijsveld is, is het duidelijk dat de scholengroep haar inrichtende machtsfunctie in de eerste plaats als een voorwaardenscheppend orgaan moet invullen: een orgaan dat een aantal taken op het niveau van infrastructuur en financiën op een algemener echelon tilt. Grosso modo gaat het dan om de opdracht van de algemeen directeur om de omstandigheden te creëren waarin de directeur zich volop aan zijn pedagogische taak kan wijden. Het maakt wel dat de directeur zich niet meer kan verschuilen achter die algemene managementszaken die hem zouden beletten naar de klassen te gaan. Mijn eerste stelling vandaag is dat de scholengroepen inderdaad nog explicieter die rol va ondersteunende IM op zich moeten nemen. En mijn tweede stelling luidt dat de scholengroepen voldoende draagkracht bezitten om die rol adequaat te vervullen. Een analyse van de de praktijk toont dat aan. Ik had het al over infrastructuurwerken. Zoals bekend beheren de scholengroepen de door de overheid aangereikte middelen voor KIW en eigenaarsonderhoud. Dat zulks voor KIW via een vastleggingsmachtiging gebeurt doet hier niet terzake: de beslissing inzake de besteding van deze middelen ligt duidelijk in de scholengroep. Merkwaardigerwijs staat het beheer van de onroerende goederen ingeschreven als een centrale bevoegdheid. In functie van een
homogeen bevoegdheidspakket lijkt het me echter logisch dat dit een bevoegdheid van de scholengroepen zou worden. Op het vlak van de grote infrastructuurwerken kunnen we constateren dat er zich in de feiten een verschuiving heeft voorgedaan. Terwijl in het BD de beslissingsbevoegdheid hierover bij de raad is gelegd, wordt die in realiteit ten minste mee uitgeoefend door het mesoniveau. Immers zowel het formuleren van voorstellen tot verwerving of vervreemding van onroerende goederen als het formuleren van voorstellen voor nieuwbouw of verbouwingen, beide bevoegdheden van de scholengroepen, maken dat het infrastructureel beleid van het net eigenlijk de optelsom is, uiteraard binnen de budgettaire limieten én met aandacht voor een billijke en werkbare regionale spreiding, van de geformuleerde noden van de scholengroepen. Laten we die beslissingsbevoegdheden dan meteen ook leggen waar ze daadwerkelijk worden uitgeoefend: bij het geheel van de scholengroepen. Het zelfde geldt voor financiën: de verdeling van de dotaties over de scholengroepen, decretaal een bevoegdheid van de raad, wordt al een aantal jaren afhankelijk gemaakt van het akkoord dat in de schoot van de coördinatieraad van de algemeen directeurs wordt gevonden. Dat heeft zeker ook rust gebracht. Het tegendeel zou trouwens compleet onwerkbaar zijn. Ook hier zou kunnen worden overwogen dit als zodanig op te nemen in het BD Beide dossiers bewijzen dat er op mesoniveau, en concreet is dat dan de coördinatieraad van de algemeen directeurs, voldoende beleidsverantwoordelijkheid bestaat om ook op het niveau van het GO!, het Vlaamse niveau zeg maar, een coherent en algemeen gedragen beleid uit te voeren. Het spreekt wel vanzelf dat de technische know-how van de betrokken afdelingen van de centrale diensten moet blijven komen. Een hinderpaal voor een optimale invulling van de financiële beleidsruimte door de scholengroep vormt wel de bepaling in artikel 4 BD dat geen middelen die de inrichtende machten van de Vlaamse Gemeenschap ontvangen, mogen worden gebruikt voor de financiering van rechtspersonen waarin de scholengroepen participeren. Die moet op zijn minst zo worden gemoduleerd dat het investeren van gebouwen, mensen of middelen in rechtspersonen die het onderwijs ondersteunen (bijv. KDV’s) in bepaalde omstandigheden mogelijk wordt. Een ander dossier is de verhouding tussen de scholengroepen en de scholengemeenschappen. Binnen het GO! spelen de scholengemeenschappen een specifieke rol, die per definitie beperkter is dan die in het gesubsidieerd onderwijs, omdat daar de scholengroepen niet bestaan. Die rol moet voor ons net decretaal en eenduidig worden verhelderd. In artikel 23 BD dient bijv. te worden ingeschreven dat de oprichting, samenvoeging en afschaffing van scholengemeenschappen, in voorkomend geval met inbegrip van de toekenning van beslissingsbevoegdheden aan deze scholengemeenschappen, tot de bevoegdheid van de scholengroepen, in concreto de raad van bestuur, behoort. Daarnaast is een belangrijke bevoegdheid het beslissingsrecht tot het aangaan van scholengemeenschappen met andere netten. Enigszins onlogisch, maar verklaarbaar binnen de historische context waarin het tweede BD tot stand kwam, behoort die bevoegdheid vandaag tot de raad van het GO!. Onlogisch inderdaad omdat men in Brussel bezwaarlijk kan inschatten wat de reële situatie in het veld is. Ook deze bevoegdheid wordt best aan de raden van bestuur gegeven. Een ander discussiepunt is de kwaliteitszorg voor deze scholen.
Het creëren van voorwaarden om tot onderwijskwaliteit te komen veronderstelt natuurlijk wel dat er toezicht moet zijn op die kwaliteit. En dat stelt dan de vraag naar de verantwoordelijkheid voor de kwaliteitszorg. Momenteel ligt die op het centrale niveau. De vraag is of zulks wel efficiënt is. Ik heb daar sterke twijfels bij. In de praktijk stellen we vast dat de kwaliteitszorg in de feiten al bij de scholengroep ligt. Zo zijn het onmiskenbaar de scholengroepen die het aanspreekpunt zijn bij doorlichtingsverslagen, inclusief de GOK-verslagen. En ook de opvolging van de doorlichtingen gebeurt vandaag op het niveau van de scholengroep, zij het dat er een intense, vraaggestuurde samenwerking met de PBD kan en moet worden opgezet. Op grond van de overweging dat onderwijskwaliteit geen eenheidsworst is, en dat die kwaliteit nu eenmaal anders moet worden geconcretiseerd in Mechelen dan in de Vlaamse Ardennen lijkt een bevoegdheidsverschuiving naar het mesoniveau wenselijk. Er kan ook geen twijfel over bestaan dat de grotere nabijheid van de scholengroep niet alleen een grotere betrokkenheid, maar vooral ook een grotere terreinbekendheid impliceert. De AD moet daarbij natuurlijk wel de hefbomen in handen krijgen om het beleid te sturen, in opdracht van zijn raad van bestuur. Momenteel kan de AD enkel tussenkomen in toepassing van artikels 52 en 57 BD, d.w.z. na een interventie van de raad van het GO. Het lijkt evenwel aangewezen dat hij ook zelf , bijv. n.a.v. een negatief doorlichtingsverslag, kan optreden bij falend beleid. Dat brengt mij tot een parenthese. De indruk is in het veld ontstaan dat het huidige concept van de opleiding tot AD een voorbeeld van achterhaald centralisme is. De vraag dient te worden gesteld of zulks nog wel kan worden gestuurd door het Vlaamse niveau en of de bevoegdheden van de raden van bestuur inzake de algemeen directeurs niet feitelijk werden uitgehold. Dames en heren Essentieel moet de vraag worden gesteld of de scholengroep al deze gerevendiceerde bevoegdheden aankunnen. In het jaar 2000, toen de scholengroepen werden opgestart, konden ze dat zeer zeker niet. Maar in de loop van de voorbij jaren heeft zich langzaam maar zeker een eigen dynamiek ontwikkeld, waarbij de scholengroepen zich met veel meer zelfbewustzijn dan in de opstartfase van hun bevoegdheden hebben gekweten. Gaandeweg werden ook als vanzelf synergieën opgezet met enkele of met alle scholengroepen gezocht om de beleidseffectiviteit te optimaliseren. Is het dan overdreven te stellen dat het huidig beleid voor het GO! in de eerste plaats in de coördinatieraad vorm krijgt? Wat het financieel toezicht betreft, daar zou het Rekenhof een bepaalde rol kunnen rol spelen. De nieuwe financieringsmechanismen van de minister en de convenanten die daarover worden afgesloten maken een dgl. constructie zeker mogelijk. Al deze bevoegdheidsverschuivingen impliceren wel dat de inrichtende machtsfunctie voluit zou worden gesitueerd op het niveau van de scholengroep. Dat vooronderstelt wel een grote slagkracht van de bestuurders. Misschien moeten daartoe wel een aantal bijkomende onverenigbaarheden voor het lidmaatschap van de raad van bestuur worden ingeschreven. De aanwezigheid van al die gepensioneerde directeurs of ad’s lijkt me geen bewijs voor vernieuwing en innovatie.
Die verschuiving maakt ook dat de centrale organisatie zich kan terugplooien op haar kerntaken: de vraaggestuurde ondersteuning van de scholengroepen, inclusief het verzorgen van de noodzakelijke opleidingen voor het personeel, en inzonderheid dan van de bestuursambten. Waarop dient de centrale organisatie zich dan te focussen. Ik zie vnl. de volgende beleidsdomeinen: De vertegenwoordiging van het net De verdeling van de middelen voor de vrije keuze De organisatie van de PBD De voorbereiding en de uitvoering van de grote infrastructuur werken Verdeling van de GECO’s De opleiding van de directeurs Natuurlijk zal hier en daar de vraag rijzen of de algemeen directeurs daarmee niet impliciet aansturen op een feitelijke atomisering van het GO! Dames en heren, daar kan overtuigend negatief op worden geantwoord. Het tegendeel is zelfs waar. Het is manifest niet zo dat de algemeen directeurs zich wensen op te sluiten in hun eigen koninkrijken. Het bewijs daarvan vormt het bestaan én de werking van de coördinatieraad van de algemeen directeurs. Het is niet overdreven te stellen dat deze coördinatieraad, destijds net op de valreep uit het bijzonder decreet geschreven, maar de facto weer opgericht door de algemeen directeurs van het eerste uur vandaag niet alleen als het feitelijk adviserend orgaan tegenover het centrale niveau fungeert, maar ook de feitelijke eenheid van het net constitueert. Misschien kunnen we, voortbouwend op de gedane vaststellingen én bij wijze van gedachtenexperiment, even verder filosoferen in die richting. Ik wil dan ook, als kers op de taart en om de discussie wat aan te scherpen, tot slot nog een vermetel voorstel formuleren Gegeven het feit dat nog meer bevoegdheden naar het mesoniveau worden gebracht, kan men zich de vraag stellen of de verhouding tussen de niveaus nog wel evenwichtig is. Of in die omstandigheden een tweede, van de coördinatieraad los staand orgaan wel functioneel is. Vanuit het subsidiariteitsbeginsel zou daarom kunnen worden gedacht aan een heel ander besturingsmechanisme waarbij de scholengroepen de centrale organisatie beheren. Een college van algemeen directeurs of voorziters van raden van bestuur zou dan het zgn.Vlaamse niveau constitueren en die bevoegdheden collegiaal uitoefenen die nu door de raad worden uitgeoefend. Inspiratie vindend in de hervorming van de Belgische staat zou een confederaal model kunnen worden opgezet, waarbij de scholenroepen bepalen wat ze samen doen middels bindende afspraken. Maar dames en heren, dat is zo’n stoutmoedig idee dat ik niet anders kan dan hiermee mijn bijdrage af te ronden. JG
