jaargang 5 nr. 11, november 2007

jaargang 5 nr. 11, november 2007

Dit nummer opent met een verkorte versie van de intreerede van dr. Astrid Scholtens, lector Crisisbeheersing aan de Politieacademie en het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid. De kern waar het bij het samen werken in de crisisbeheersing om gaat, is tot nu toe eigenlijk niet goed begrepen, waardoor een onjuiste focus op leiding en coördinatie is ontstaan. De praktijk laat zien dat het belang van gestuurde samenwerking in de acute bestrijdingsfase wordt overschat. De sleutel voor goed samen werken tijdens een crisis ligt in de fase ervoor. Het belang van gestuurde samenwerking in de voorbereidende fase wordt, aldus Scholtens, onderschat. Op 31 oktober vond in de Tweede Kamer een Algemeen Overleg plaats over de Strategie Nationale Veiligheid. Ook hier veel aandacht voor het vraagstuk van regie en aansturing. Mede op aandringen van de Kamer zegde minister Ter Horst van Binnenlandse Zaken toe nog dit jaar een voorstel te zullen inbrengen bij het kabinet. Tijdens het Veiligheidscongres op 8 november heeft minister Ter Horst het Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI) officieel geopend. Onder leiding van directeur Ad van Ruth gaat dit centrum een structurele bijdrage leveren aan de bescherming van de vitale infrastructuur in Nederland tegen dreigingen door moedwillig menselijk handelen, zoals criminaliteit en terrorisme. Bescherming van de vitale infrastructuur stond ook centraal tijdens een oefening van het Civil Protection Committee van de NAVO en het Euro Atlantic Partnership in Sofia (Bulgarije). In het rapport ‘Publiek en privaat: kansen zien en kansen benutten’ biedt het Landelijk Beraad Crisisbeheersing een handreiking om kansen op het gebied van publiek-private samenwerking (PPS) te zien en te benutten om aldus de crisisbeheersing in Nederland op een effectieve én efficiënte manier te versterken. De bevindingen van het LBCB sluiten aan bij een verkennend onderzoek door de Hogeschool Utrecht. In deel 2 van ‘What’s new, Pussycat?’ gaat Amerika-correspondent Eelco Dykstra in op het geleverde commentaar op het nieuwe concept National Response Framework. Wederom rijst de vraag: ‘Hoe goed is goed genoeg?’ Als het huidige beleid wordt doorgezet, dan is de wereldwijde behoefte aan energie in 2030 meer dan 50 procent hoger dan vandaag. Dat stelt het Internationaal Energie Agentschap in haar jaarlijkse ‘World Energy Outlook’. Is bij de onvermijdelijk groeiende Westerse olie-afhankelijkheid van het Midden-Oosten sprake van een sluipende crisis?, zo vraagt Lucia van Geuns van het Instituut Clingendael zich af. In opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid verscheen de RIVM case study ‘Infectieziekten en Veiligheid – Toekomstige uitdagingen voor maatschappij en beleid’. Auteur Anne Mensink zet de belangrijkste bevindingen en aanbevelingen op een rij. Fysisch geograaf Dinand Alkema pleit voor meer interactie tussen wetenschappers en uitvoerders bij het vaststellen van de overstromingsrisico’s bij de planvorming en het gebruik maken van computersimulaties bij rampenoefeningen. Het (inter)nationale netwerk van Computer Emergency Response Teams (CERT’s) is de kurk waarop de incidentbestrijding tegen cybercrime drijft, zo bleek tijdens het zesde GOVCERT.NL-symposium op 18 en 19 oktober in Noordwijk. Een samenvattend verslag. En verder o.a. - Evaluatie noodlanding J-SAR helicopter (november 2006); - Gebundelde kaarten rampenbestrijding winnen VeiligheidsAward; - Congres leerervaringen oefening Voyager; - Lustrumcongres Inspectie OOV.

ISSN 1871-2843 Voor een gratis abonnement mail: [email protected]

Samenwerking in crisisbeheersing: overschat en onderschat 1 De noodzaak van multidisciplinaire samenwerken op het terrein van crisisbeheersing lijkt al twintig jaar een vanzelfsprekendheid. In dit artikel betoogt dr. Astrid Scholtens, lector Crisisbeheersing aan de Politieacademie en het Nederlands Instituut Fysieke Veiligheid, dat de kern waar het bij het samen werken in de crisisbeheersing om gaat, tot nu toe eigenlijk niet goed is begrepen. Hierdoor is een onjuiste focus op leiding en coördinatie ontstaan als kernelement van de crisisbeheersing. Het is daarom tijd voor een herbezinning.

Het concept van gestuurde multidisciplinaire samenwerking In de jaren tachtig van de vorige eeuw werd bepaald dat de kern van de nieuwe rampenbestrijdingsorganisatie gevormd zou worden door de diensten die ook belast zijn met de dagelijkse hulpverlening, zoals de brandweer, politie en de ambulancedienst. Goed samen werken door deze diensten werd dan ook als cruciaal ervaren. De wetgever ging er op voorhand vanuit dat goed samen werken niet vanzelf tot stand zou komen. Zowel het bestuurlijk opperbevel van de burgemeester en de operationele leiding door de operationeel leider werd noodzakelijk geacht om het samen werken tijdens een ramp gestalte te geven. Dit concept van leiding en coördinatie werd in 1985 in de Wet rampen en zware ongevallen verankerd, met de bedoeling de gestuurde samenwerking van de verschillende betrokken organisaties in rampsituaties ook daadwerkelijk af te dwingen. De gestuurde multidisciplinaire samenwerking in de responsfase mocht niet vrijblijvend zijn.2 Inhoudelijke argumenten dat een dergelijke gestuurde samenwerking ook aantoonbaar van belang zou zijn voor een goede rampenbestrijding, heb ik niet kunnen ontdekken.

“Als een crisis of ramp escaleert, worden voor evaluatieonderzoek kosten noch moeite gespaard. Als we die situatie vóór zijn, worden kosten én moeite gespaard. Door middel van onderzoek kunnen we praktijkervaringen beter plaatsen en er efficiënter lering uit trekken.” Prof. dr. Pieter Tops, lid College van Bestuur Politieacademie

1 2

3

2

Een nadere uitwerking van de wet leidde eind jaren tachtig tot de huidige coördinatie- of commandostructuur van de rampenbestrijding. Het gaat hier om de welbekende drielagenstructuur die bedoeld is om de activiteiten van alle bij de rampenbestrijding betrokken organisaties multidisciplinair te coördineren. De structuur gaat uit van: • een operationeel commando op de plaats van de ramp; • een tactisch commando dat zich vooral met logistieke aspecten bezighoudt en • een strategisch commando rondom de burgemeester die belangrijke beslissingen neemt. Deze structuur is, zoals uit de terminologie ook al blijkt, gebaseerd op de militaire ervaringen bij oorlog. Er werd indertijd dan ook gesproken van een overname van de al klaarliggende militaire concepten.3 De aanname dat een dergelijke in oorlogsomstandigheden beproefde commandostructuur in civiele rampenomstandigheden ook het gewenste effect zou hebben, is in die tijd nooit op haalbaarheid onderzocht. Gestuurde multidisciplinaire samenwerking in de praktijk Evaluaties van grootschalige incidenten laten enerzijds zien dat in de eerste uren van een acute ramp, die zich kenmerken door chaos en tijdgebrek, de hulpverlenende diensten niet komen tot de beoogde gestuurde samenwerking. De prioriteit ligt terecht bij de eigen organisatie. Ook volgt uit de evaluaties dat het opperbevel en de operationele leiding in de acute fase nauwelijks betekenis hebben. De noodzakelijke prioriteitsstelling gebeurt in de

Dit artikel is een verkorte versie van de lectorale rede die op 2 november 2007 in de Pieterskerk te Leiden is uitgesproken. In dit artikel maak ik onderscheid tussen gestuurde multidisciplinaire samenwerking, waarmee ik steeds ook de gepercipieerde noodzaak van opperbevel en operationele leiding bedoel, en het objectieve <samen> <werken>, waaronder ik het gezamenlijk opereren van eenheden binnen een bepaalde context versta. Zie P.J.P.M. van Lochem. Van brandweerzorg naar rampenbestrijding: ontwikkeling van het brandweerbestel van 1940-2006. In: I. Helsloot, E.R. Muller & J.D. Berghuis (red.). Brandweer, studies over organisaties, functioneren en omgeving (2007). Deventer: Kluwer.

Nieuwsbrief Crisisbeheersing november 2007

De Beethovenfout De Beethovenfout staat in de lectorale rede symbool voor de onjuiste veronderstelling dat het proces en het product met elkaar zouden moeten overeenkomen. Frans de Waal, die de naam Beethovenfout bedacht, stelt dat als je naar de perfect gestructureerde muziek van Beethoven luistert, je nooit zou kunnen raden hoe de feitelijk slecht verwarmde en verwaarloosde omgeving van de componist eruitzag. Voor diegenen die geloven in de verbondenheid van proces en product is het onbegrijpelijk hoe Beethoven in zo'n varkensstal zijn complexe sonates en zijn grootse pianoconcerten heeft kunnen componeren.4 In het stelsel van rampenbestrijding is de Beethovenfout zichtbaar: zonder inhoudelijke onderbouwing wordt actieve sturing (proces) noodzakelijk geacht om het samen werken (product) gestalte te geven in de acute bestrijdingsfase van een ramp.

praktijk op een veel lager operationeel niveau dan dat van de opperbevelhebber of de operationeel leider. De feiten laten daarmee zien dat het een idee-fixe is te denken dat de multidisciplinaire samenwerking middels het beoogde opperbevel en operationele leiding in de gegeven omstandigheden kan en zal werken. Het is dan ook tijd voor een herbezinning. En dat houdt wat mij betreft in dat we weer terug moeten naar het uitgangspunt dat verschillende organisaties in rampen crisissituaties goed moeten <samen> <werken>. Het dogma dat daarvoor opperbevel en operationele leiding noodzakelijk is, moet daarbij losgelaten worden. Beide zijn immers van geen betekenis in de eerste uren van de acute fase van een ramp. Naar goed <samen> <werken> Maar hoe kunnen we partijen goed laten <samen> <werken>? Het concept van multidisciplinaire samenwerking door bestuurlijke en operationele leiding zit zo diep in ons, dat er vrijwel geen onderzoek beschikbaar is dat kijkt naar <samen> <werken> in de praktijk. Vrijwel al het (evaluatief) onderzoek richt zich op een beoordeling van de gestuurde samenwerking, dat wil zeggen dat het zich richt op leiding- en coördinatievraagstukken. Wie kijkt naar de diepgaande evaluaties van bijvoorbeeld de vuurwerkramp in Enschede en de cafébrand in Volendam moet constateren dat ook daarin niet echt wordt ingegaan op de vraag wat nu goed <samen> <werken> in deze casussen zou zijn geweest. Het is duidelijk in die evaluaties dat aan de leiding en coördinatie van alles schortte, maar

4 5

3

of en wat het effect daarvan nu precies op de werkelijke rampenbestrijding in het veld was, blijft onduidelijk.5 Het leger mieren als voorbeeld voor goed <samen> <werken> De werkwijze van een leger mieren wordt vaak gezien als de ultieme vorm van samenwerken. Feitelijk bestaat het mierenleger uit duizenden losse eenheden die vloeiend <samen> <werken>, maar dat doen zonder leiding en ook vrijwel zonder communicatie. Wanneer een groepje mieren bezig is om een groot prooidier te overweldigen, blijkt dat geen van de afzonderlijke mieren weet heeft van de activiteiten van de ander. Toch wordt het prooidier gedood en door deze mieren naar het nest teruggesleept. Blijkbaar is het mogelijk om goed <samen> te <werken> zonder leiding en zonder veel communicatie. Twee kernaspecten daarbij zijn ook voor mensen benoemd, onderzocht en gemodelleerd. Naturalistic Decision Making Het eerste kernaspect is dat alle individuele eenheden hun eigen taak kennen. De theorie die hierop ingaat, heet Naturalistic Decision Making (NDM). De bottom line van NDM is dat individuen en individuele eenheden in crisisomstandigheden in een fractie van een seconde besluiten om dat te doen wat ze altijd in een soortgelijke omstandigheid doen: hoe groot de ramp ook is, aankomende brandweermensen zullen de dichtstbijzijnde branden blussen en slachtoffers redden, geneeskundig personeel zal slachtoffers behandelen en de politie zal de openbare orde herstellen. >>>

F. de Waal. De aap in ons (2005), p. 38. Hier ligt een feitelijke onderzoeksvraag voor het lectoraat Crisisbeheersing: wat is de betekenis van <samen> <werken> in de klassieke rampenbestrijding? Een vraag die in het verlengde hiervan ligt is dan: heeft goed <samen> <werken> ook daadwerkelijk een toegevoegde waarde voor een adequate(re) rampenbestrijding en meer in het algemeen voor een adequate(re) crisisbeheersing?


“(…) Steeds weer blijkt dat er nog al wat mis gaat en dat zaken beter en anders hadden gekund en gemoeten. Het treurige daarbij is dat het dan vaak om dezelfde dingen gaat: • de autoriteiten en functionarissen werden niet tijdig gealarmeerd; • de opschaling haperde; • de informatievoorziening en onderlinge communicatie vertoonde ernstige gebreken; • het schortte aan een goede samenwerking tussen politie, brandweer, en geneeskundige hulpverlening; • het zat niet goed met de leiding en coördinatie op het rampterrein en in de crisisstaf; • en verder bleken de diensten niet goed voorbereid, er was ook weinig politieke en bestuurlijke aandacht voor deze voorbereiding, waardoor de plannen niet waren bijgewerkt, de hulpverleners waren niet goed opgeleid voor de specifieke situatie en er was te weinig geoefend.

Dit lijstje komt u vast bekend voor. Het rapport voor de komende ramp kan vrees ik dan ook nu al geschreven worden. Ik vrees dat dit ook geldt voor het beleidsprogramma dat na die ramp wordt vastgesteld. Misschien worden de geconstateerde problemen wat al te mechanisch vertaald naar maatregelen. Terecht dient de vraag gesteld worden wat het uiteindelijke resultaat is van al die beleidsinspanningen. Ik ga niet mee in de gedachte dat al die inspanning zinloos is maar ben er ook van overtuigd dat het slimmer en beter kan. Want het beleid na rampen mag dan in zekere zin voorspelbaar zijn, dat zegt niet alleen iets over het beleid, maar ook over het onderzoek dat daaraan vooraf gaat”.

De implicatie hiervan is dat wie sturing wil geven aan de beslissingen van individuen en individuele eenheden, dat moet doen door hen in dagelijkse omstandigheden (praktijk of oefenen) deze beslissingen te laten nemen. Sturing in de responsfase van een crisis kan derhalve alleen plaatsvinden als deze aansluit bij een soort vooraf in de individuen of individuele eenheden geïmplanteerde beslisboom.

dynamische organisatie levert altijd onoverkoombare beperkingen op. Wil de centrale actor in een commandand-control-systeem zijn besluit kunnen nemen, dan dient de centrale actor over alle (relevante) informatie te beschikken. In een dynamische organisatie is er echter per definitie nooit complete informatie beschikbaar. Er zou dus nooit een besluit genomen kunnen worden als men blijft denken in termen van optimale centrale besluitvorming.

Distributed Decision Making Het tweede kernaspect is dat alle individuele eenheden zo zelfstandig mogelijk kunnen beslissen, daarbij gestuurd door begrip van het doel op hoofdlijnen. Het theoriestuk dat hier op ingaat heet Distributed Decision Making (DDM). DDM gaat uit van de constatering dat veel delen van onze samenleving zo gedifferentieerd en complex zijn, dat deze niet meer kunnen worden begrepen en gestuurd door gecentraliseerde besluitvorming. Het idee achter DDM is dat complexe problemen in de praktijk veelal worden opgelost door ze op te delen en neer te leggen bij die organisaties die direct betrokken zijn bij dat deel van het probleem. Besluitvormingsprocessen binnen een systeem worden meer gekarakteriseerd door DDM naarmate de beslissingen in het systeem minder door een centrale actor worden genomen. Dynamische organisaties, zoals de rampenbestrijdingsorganisatie, zijn voorbeelden van systemen die door DDM worden gekarakteriseerd. Immers, het gebruik van een centraal command-and-control-systeem binnen een

6

4

Henk Geveke, directeur Crisisbeheersing (BZK)

Rasmussen et al. stellen dat de moderne informatiesystemen de centrale beslisser feitelijk niet helpen, omdat deze daardoor altijd met een overmaat aan over het algemeen irrelevante informatie wordt geconfronteerd.6 Dergelijke informatiesystemen kunnen echter de decentrale beslisser wel helpen om deze te voorzien van het totaalplaatje, waardoor zij beter in lijn met het overkoepelende doel kunnen besluiten. Rasmussen spreekt in dit verband over reflectieve besluitvorming, wat wil zeggen dat besluiten beredeneerd moeten kunnen worden in relatie tot besluiten van anderen. Uit het toepassen van de twee modellen NDM en DDM volgt dat de sleutel voor goed <samen> <werken> in de responsfase niet in die responsfase zelf ligt, maar in de fase ervoor, in de voorbereidende fase. Eenheden bij de crisisbeheersing moeten in de voorbereiding hun taak met de paplepel ingegoten krijgen inclusief het totaalplaatje,

J. Rasmussen, B. Brehmer & J. Leplat. Distributed decision making. Cognitive models for cooperative work (1991). Chichester: John Wiley & Sons.


zodat zij zelf relevante operationele beslissingen kunnen nemen. Informatiesystemen moeten dan niet dienen om de centrale beslissers te informeren, maar moeten juist de decentrale beslissers helpen hun besluiten te nemen. Voorbereiding op de crisisbeheersing Goed <samen> <werken> in de bestrijdingsfase kan, zoals gezegd, alleen bereikt worden door het uitvoeren van de juiste acties in de voorbereidende fase. En daarvoor is juist wel gestuurde samenwerking noodzakelijk. Door verschillende auteurs is al gewezen op het bestaan van twee verschillende arena's in de voorbereidende fase.7 Het vrijblijvende <samen> <werken> in de plan- en overlegarena De eerste arena is de plan- en overlegarena. Hierin wordt beleid ontwikkeld en zijn de spelers bij de gemeenten, regio’s, provincies en het Rijk druk bezig met de nietoperationele structuren, verantwoordelijkheden en budgetten, het produceren van plannen en – vooral ook – met overleg. Dit overleg dat vooral tussen de disciplines en met de besturen plaatsvindt, wordt essentieel geacht. De activiteiten in de plan- en overlegarena vinden plaats op basis van vrijwillige en ongecoördineerde samenwerking; men <werkt> dus eigenlijk <samen> zoals dat in de responsfase voor niet mogelijk wordt gehouden. De regering heeft wel voorzien in structuren voor centrale sturing die beogen om tot verplichte en niet-werkzame gecoördineerde samenwerking in de responsfase te komen. Ze heeft daarentegen tot nu toe nagelaten te voorzien in een soortgelijke structuur voor het afdwingen van samenwerking in de voorbereidende fase. Het <samen> <werken> in de plan- en overlegarena leidt dan ook vooral tot vrijblijvendheid. Zolang de operationele doelstellingen vaag blijven en ruim kunnen worden

“Vaak wordt de focus gelegd op de klassieke thema’s zoals fouten in structuren, in de besluitvorming, in de coördinatie. Wat ik mis is een onderbouwing tot meer en beter gebruikmaken van innovatieve werkwijzen, technologieën en methodieken. Misschien blijven we wel te lang en te dogmatisch doormodderen in dezelfde groef en liggen de oorzaken achter het lijstje problemen veel dieper dan wat onderzocht is. Misschien hebben die oorzaken te maken met grote maatschappelijke trends,

7

5

Het programma rond de lectorale lezing vond plaats in de Pieterskerk in Leiden. In een rede, gelardeerd met humor en historische ‘feiten’ en wetenswaardigheden gaf directeur Gerard Koppers van het Nationaal Brandweer Documentatie Centrum een geschiedkundige blik op kerk en crisisbeheersing.

geïnterpreteerd, bestaat in het overlegcircuit voldoende ruimte voor compromissen, zoals over het na te streven hulpaanbod. De kans dat men elkaar gaat aanspreken op het (niet) halen van operationele prestaties blijft zodoende klein. Dat zou immers de harmonie verstoren die in het <samen> <werken> noodzakelijk is om tot resultaten te komen. De onderschatting van het belang van samenwerking in de praktijkarena De tweede arena is de praktijkarena. Hierin moet de feitelijke operationele voorbereiding van de rampenbestrijding tot stand komen. Hier zijn de spelers de functionarissen van de parate hulpverleningsdiensten en gemeenteambtenaren die bij een ramp daadwerkelijk moeten optreden. Zij worden geacht op basis van rampenplannen, draaiboeken en protocollen voorbereidende maatregelen te nemen. In deze arena heeft echter niet de rampenbestrijding prioriteit, maar de dagelijkse werkzaamheden. Rampen komen immers zelden voor en de rampenbestrijding heeft buiten de plan- en overlegarena een laag profiel. De betrokkenheid blijft feitelijk beperkt tot het zo nu en dan deelnemen aan een oefening. Werkelijk <samen> <werken> van verschillende operationele functionarissen aan deze voorbereidingstaak is dan ook uitzonderlijk. Ook in de praktijkarena onderkent men door een gebrek aan ervaring en inzicht te weinig de overload aan communicatie en de hectische werkomstandigheden >>>

zoals internationalisering van dreigingen, de chaotisering van risicopercepties, de mediatisering van het overheidsoptreden. Zitten de problemen in bestuurs- en organisatiecultuur, in de politiek bestuurlijke agenda, de verwachtingen van burgers over de overheid en vice versa, en de werkelijke wil om iets met of aan veiligheidsrisico’s te doen”. Henk Geveke, directeur Crisisbeheersing (BZK)

Zie bijvoorbeeld P.J. Zanten en I. Helsloot. De brandweer als spil van de rampenbestrijding (2007). In: I. Helsloot, E.R. Muller & J.D. Berghuis (red.). Brandweer, studies over organisaties, functioneren en omgeving. Deventer: Kluwer.


bij acute rampen. Een zeer beperkt aantal (operationele) functionarissen heeft een ramp meegemaakt en voor rapporten van incidentonderzoek is weinig belangstelling. De combinatie van vrijblijvendheid in de plan- en overlegarena en het gebrek aan gepercipieerde urgentie in de praktijkarena in de voorbereidende fase leidt tot zeer gebrekkig <samen> <werken>: er is geen gezamenlijk beeld van de voorbereidingstaak die moet worden verricht, noch een perceptie van urgentie. Door sommigen wordt als belangrijke oorzaak voor het feit dat de samenwerking in de voorbereidende fase onvoldoende tot stand komt, wel benoemd dat de regionale brandweer haar regiefunctie niet goed heeft opgepakt. De oplossing wordt door diegenen dan ook wel gezocht in beter 'leiderschap' door de brandweer. Netwerkonderzoekers als De Bruijn en Ten Heuvelhof bijvoorbeeld geven aan dat dit een te gemakkelijke poging tot 'zwartepieten' is. Zij stellen dat leiderschap in een netwerk alleen mogelijk is als elke regieverantwoordelijkheid gepaard gaat met een corresponderende bevoegdheid.8 Mijn conclusie is dat het belang van gestuurde samenwerking in de voorbereidende fase wordt onderschat. In deze fase is het juist nodig om tot (verplichte en gecoördineerde) samenwerking te komen, als men binnen het netwerk van betrokken actoren tot werkelijke garantie van actie wil komen.

“Misschien streven we daarmee het onhaalbare na en zijn we met de verkeerde dingen bezig. Zeker toepassingsgericht onderzoek moet daarop antwoorden kunnen geven en die vervolgens ook kunnen vertalen naar de praktijk, naar echte verbeteringen in de werkwijze en samenwerking van hulpverleningsdiensten en organisaties. Naar betere en uitvoerbare instructies en naar betere kennis, vaardigheid en toerusting van het personeel. Soms lijkt het wel of crisisbeheersing geen mensenwerk is. Ik mis de link naar de persoon in de organisatie; naar de vraag wat er nodig is om de personele kwaliteit echt te verbeteren. Mensen van wie in de praktijk die kwaliteit wordt gevraagd, 24 uur per dag en 7 dagen in de week onder alle mogelijke omstandigheden. Als de mens in het rapport ontbreekt

8

6

Samenvattend kom ik tot de volgende eindconclusie: daar waar in de acute responsfase bij rampen te veel de onjuiste focus wordt gelegd op de centraal gestuurde multidisciplinaire samenwerking, gebeurt dat in de voorbereidende fase te weinig. Daar waar het in de acute responsfase juist zou moeten gaan om <samen> <werken>, zou het in de voorbereidende fase meer om gestuurde samenwerking moeten gaan.

Acute responsfase Huidige situatie Gewenste situatie gestuurde multidisciplinaire <samen> <werken> samenwerking

Voorbereidende fase Huidige situatie Gewenste situatie <samen> <werken> gestuurde samenwerking

Dr. A. Scholtens, lector Crisisbeheersing aan de Politieacademie en het Nederlands Instituut voor Fysieke Veiligheid

blijven de conclusies en aanbevelingen voor de praktijk te vrijblijvend. Als ik de ambities van Astrid Scholtens met het lectoraat goed begrijp, wil zij vooral de focus leggen op onderzoek naar echt multidisciplinair samenwerken, naar de mogelijkheden tot vertaling van praktijkanalyse naar de werkvloer, naar het slaan van een brug tussen al die verbetervoorstellen naar de training en oefening van bij crisisbeheersing betrokken functionarissen, van beleidsteam tot rampterrein. Als dat wordt waargemaakt, dan wordt een groot deel van mijn wensen ingevuld”. Henk Geveke, directeur Crisisbeheersing (BZK)

Bruijn, J.A. de & E.F. ten Heuvelhof. Management in netwerken (1999). Utrecht: Lemma.


Op 31 oktober vond in de Tweede Kamer een Algemeen Overleg plaats over de Strategie Nationale Veiligheid en het bijbehorende werkprogramma voor 2007 en 2008. Afgelopen augustus zorgden door een WOB-verzoek openbaar gemaakte achtergrondstukken van de Strategie Nationale Veiligheid al voor de nodige publiciteit. De stukken bestonden uit rapportages op basis van eind 2005-begin 2006 uitgevoerde rijksbrede zelfevaluaties en collegiale toetsen. Het waren juist deze rapportages die de aanleiding vormden voor de ontwikkeling van de Strategie Nationale Veiligheid.

Algemeen Overleg Tweede Kamer Strategie Nationale Veiligheid De strategie De minister gaf een korte uiteenzetting over de strategie, de doelen en de werkwijze. De strategie is door het kabinet vastgesteld om zo goed mogelijk voorbereid te zijn op dreigingen en zo onze nationale veiligheid te versterken. De strategie leidt tot een rijksbreed beeld van wat ons bedreigt, hoe waarschijnlijk en ernstig deze dreigingen zijn en hoe wij deze het beste het hoofd kunnen bieden. De strategie helpt het Kabinet gefundeerd beslissingen te nemen over hoe om te gaan met risico’s. De overheid moet zich hiermee ontwikkelen van een reactieve overheid naar een signalerende overheid. Doorzettingsmacht Het vraagstuk van regie en aansturing kreeg veel aandacht in het overleg. De Kamer is van mening dat er in het geval van een nationale crisis geen onduidelijkheid mag ontstaan over verantwoordelijkheden. Momenteel worden beslissingen in tijden van crisis genomen door het Ministerieel Beleidsteam (MBT) volgens de procedure van het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. De minister van Binnenlandse Zaken zit dit MBT in beginsel voor gelet op haar coördinerende rol voor crisisbeheersing. De Kamer vroeg in het Algemeen Overleg om meer duidelijkheid over de regie en rolverdeling tussen de ministers, coördineren is immers iets anders dan er over gaan (regie). Minister ter Horst gaf afgelopen zomer al te kennen de huidige situatie niet ideaal te vinden en herhaalde deze visie. Dat wat decentraal geregeld wordt zou eigenlijk zijn doorvertaling moeten krijgen op het nationale niveau, namelijk één helder aanspreekpunt ten tijde van een crisis. De minister gaf aan dat zij zich voor kan stellen dat die verantwoordelijkheid bij de minister van Binnenlandse

7

Zaken komt, maar dat de doorzettingsmacht wat haar betreft ook bij de minister-president neergelegd kan worden. “Als het maar geregeld wordt.” De minister heeft toegezegd nog dit jaar een voorstel te zullen inbrengen bij het kabinet. Oppositiepartijen SP en VVD kondigden aan zelf een initiatiefvoorstel te zullen indienen in de Kamer, indien het plan van de minister wordt afgewezen door het kabinet. De PvdA en PVV zeiden toe een dergelijk voorstel te zullen steunen. Verbinding tussen nationaal en regionaal De Kamer vroeg verder aandacht voor de aansluiting tussen de nationale strategie en de plannen voor de veiligheidsregio’s. Hoe dienen deze verschillende plannen met elkaar te worden afgestemd? De minister antwoordde dat er geen sprake is van overlapping maar juist van verbinding. De analyses van nationale veiligheid vormen input voor de regio’s op de voorbereiding op de bovenregionale risico’s. De minister kan via de landelijke doelstellingen in de Wet op de veiligheidsregio’s hier aandacht voor vragen. Themakeuze De Themakeuze (energievoorzieningszekerheid, klimaatverandering en polarisatie & radicalisering) vormde een ander onderwerp. De minister gaf aan dat omwille van de beheersbaarheid met een kleiner aantal thema’s gestart is voordat de strategie ‘all hazard’ wordt ingevoerd. Er is gekozen voor relevante thema’s waar nog veel te winnen was, die een complex karakter hebben en waarbij veel verschillende partijen betrokken zijn. De Kamer vraagt met name aandacht voor het onderwerp ICT/digitale verlamming. De minister gaf hierop aan dat vanaf 2008 de strategie ‘all hazard’ wordt opgepakt in zijn dreigingsanalyses, waaronder dus ook het thema ICT. >>>


Draagvlak voor rijksbrede strategie, roep om snel concrete resultaten De Kamer geeft aan verheugd te zijn met de strategie, maar vraagt zich af welke acties zij kan verwachten en wat er bij departementen zal veranderen om de samenwerkingsproblemen te tackelen. De minister geeft aan dat het haar juist gaat om de resultaten. Zij geeft aan dat de strategie zich nu nog in de analysefase bevindt, maar dat de praktijk in de volgende stap ruim aan bod zal komen. Dan zal het

gaan om heel concrete capaciteiten, die aandacht zullen vragen in beleids- en planvorming op nationaal niveau en ook in de veiligheidsregio’s. De minister gaat de Kamer eens per jaar informeren aan de hand van een voortgangsreportage.

Eva Barneveld en Berend Temme, Programma Nationale Veiligheid, ministerie van BZK

Internationale conferentie over nationale veiligheid Op 28 en 29 januari 2008 organiseert het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties samen met het Britse Cabinet Office een internationale conferentie over nationale veiligheid. Tijdens deze besloten conferentie “National safety & security: responding to risks to citi-

zens, communities & the nation” worden verschillende zienswijzen over strategieën voor nationale veiligheid uitgewisseld met deelnemers uit circa 25 landen. Deelnemers hebben hiervoor inmiddels een uitnodiging ontvangen.

Bedrijfsleven toont bij start grote belangstelling voor het NAVI Beveiliging van vitale infrastructuur versterkt door PPS Na een voorbereidingstijd van zes maanden is het Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI) operationeel. Doel is bedrijfsleven en overheden te adviseren over het versterken van de beveiliging van de vitale infrastructuur tegen mensen en organisaties met verkeerde bedoelingen. Tegen terroristen, maar ook tegen criminelen en mensen die deelnemen aan grootschalig georganiseerd vandalisme.

Bij het bedrijfsleven blijkt veel belangstelling voor het werk van het NAVI. Een aantal bedrijven wil soms verder gaan dan de overheid voor ogen staat. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft het NAVI opgericht omdat uit kwetsbaarheidsanalyses is gebleken dat bedrijven die vitaal zijn voor de voortgang van de samenleving niet altijd weten hoe ze zich het beste kunnen beveiligen tegen terreur en andere dreigingen van binnen- en buitenaf. De aanslagen op de Twin Towers in New York, op de metro van Tokio en de treinen in Madrid en Londen heeft ons bewust gemaakt dat ook onze vitale infrastructuur het doelwit kan zijn. Aan opsporing en

8

vervolging wordt al heel veel gedaan. Op het terrein van beveiliging en preventie is nog veel winst te halen. Bedrijfszekerheid Het NAVI richt zich op de weerbaarheid van de vitale infrastructuur tegen bewust menselijk handelen. Het NAVI richt zich dus op het voorkomen van een crisis, niet op crisisbeheersing. Het gaat om (meer) security ten behoeve van een ongestoorde bedrijfsuitoefening en het tegengaan van maatschappelijke ontwrichting. De beveiliging van de vitale infrastructuur op dit punt kan gemiddeld genomen hier en daar een tandje beter. Daarmee wil


overigens niet gezegd zijn dat het huidige niveau van beveiliging door de bank genomen slecht zou zijn. Zowel de overheid als het bedrijfsleven moeten echter bewuster worden van de mogelijke risico’s die onze vitale infrastructuur kent en aandacht besteden aan dit soort aspecten. Opdracht De opdracht van het NAVI is een structurele en bestendige bijdrage te leveren aan de verhoging van het beveiligingsniveau. Die bijdrage bestaat in essentie uit het samenbrengen van kennis vanuit de overheid over bedreigingen en security met kennis vanuit het bedrijfsleven over de eigen bedrijfsbeveiliging. In figuur 1 is aangegeven welke sectoren van het bedrijfsleven en welke instanties van de overheid daarbij betrokken zijn. Daarnaast bestaat de toegevoegde waarde van het NAVI uit het verbinden van kennis uit de ene vitale sector met kennis uit andere sectoren. In het bedrijfsleven is in toenemende mate sprake van vervlechting van sectoren waardoor bedrijven steeds meer van elkaar afhankelijk worden. Het NAVI brengt die bedrijven bijeen en assisteert hen bij het in kaart brengen van de gezamenlijke kwetsbaarheden die daarvan het gevolg zijn. Een derde belangrijke toegevoegde waarde van het NAVI is dat het NAVI informatie en praktijkvoorbeelden over bedreigingen en security vanuit het buitenland naar Nederland kan overbrengen en voor het Nederlandse bedrijfsleven ter beschikking kan stellen. Motieven Zit het bedrijfsleven hierop te wachten? In de korte periode waarin het NAVI bezig is, is gebleken van wel. Bij bedrijven spelen verschillende motieven rondom security een rol. Vaak is eerder sprake van onmacht dan

Figuur 1

9

onwil. Onwetendheid en voor een aantal bedrijven deels ook concurrentieoverwegingen zijn vaak een hinderpaal gebleken om het niveau van security te verbeteren. Een aantal anderen is weer sterk afhankelijk van andere sectoren zodat het moeilijk is op eigen kracht tot betere beveiliging te komen. Voor weer andere bedrijven vormen juist hun goede naam, hun maatschappelijke betrokkenheid, of het groeiend risico om aansprakelijk te worden gesteld motieven om tot verbetering van hun security over te gaan. Onvoldoende inzicht Voor veel bedrijven is daarbij het probleem dat ze zelf soms onvoldoende inzicht hebben in dreigingsrisico's van zowel binnen- als buitenaf om afdoende maatregelen te kunnen nemen. Dat verklaart ook de grote belangstelling van het bedrijfsleven voor de activiteiten van het NAVI. Een aantal vitale bedrijven, bijvoorbeeld in de burgerluchtvaart en de kernenergie, zijn op dit gebied heel ver. Andere vitale bedrijven kennen een andere achtergrond en hebben daarom minder ondernomen om zich te beveiligen tegen deze moedwillige, zogenoemde man made dreiging. Publiekprivaat (PPS) Het overgrote deel van de vitale infrastructuur is in handen van private ondernemingen en organisaties. Telecommunicatie en energievoorziening bijvoorbeeld, maar ook het vervoer, de chemische industrie, de financiële systemen, waaronder het betalingsverkeer, de drinkwatervoorziening en de gezondheidssector. Al die sectoren zijn zelf primair verantwoordelijk voor de eigen security. Daarom is het NAVI een Publiek Private Samenwerking (PPS), een samenwerkingsverband van overheid en particulier bedrijfsleven. Het NAVI werkt op het punt waar de algemene verantwoordelijkheid van de overheid en de zelfstandige verantwoordelijkheid van de betrokken bedrijven elkaar raken én elkaar in de bescherming moeten versterken. Het structurele karakter van deze samenwerking binnen NAVI is misschien wel de belangrijkste toegevoegde waarde van het NAVI! Producten en diensten Om de beheerders en security managers van de vitale infrastructuur van dienst te zijn, biedt het NAVI verschillende diensten en producten aan. Dit betreft onder meer de inrichting van knooppunten tussen bedrijven en overheid, de inrichting van een frontoffice voor bedrijven, en de inrichting van een kennisbank waarin informatie kennis en praktijkvoorbeelden worden opgeslagen. Tezamen met het fungeren als contactpunt buitenland zijn deze diensten in de kerntaken van het NAVI vastgelegd (zie figuur 2). Producten die het NAVI daarbij zal aanbieden >>>


Figuur 2

niet alleen kennis, kunde en gegevens krijgt, maar deze zelf ook inbrengt en mede tot stand brengt, bijvoorbeeld in de vorm van informatieoverdracht, actieve deelname aan projecten, en niet in het minst in de aansturing van de NAVI-werkzaamheden. Opzet is dat het bedrijfsleven van meet af aan actief gaat participeren in de besluitvorming rondom het NAVI. Om deze reden is het verheugend dat het Strategisch Overleg Vitale Infrastructuren (SOVI) en enkele managers van bedrijven zitting hebben in de programma-adviesraad van het NAVI en actief bij de aansturing van het NAVI betrokken zijn. Op termijn kan dit verder worden uitgebouwd, bijvoorbeeld door het formeel vast te leggen in een Raad van Toezicht of in de vorm van formeel opdrachtgeverschap aan het NAVI. Over de definitieve organisatievorm zal eind 2008 worden besloten.

betreffen in essentie het aanbieden van risicoanalyses en methodieken, het vertalen van mogelijke dreigingen naar de sectoren, het definiëren van de maatregelen die nodig zijn om de beveiliging te verhogen en het aanbieden van allerlei securitymethodieken (security management systemen, operator security plan, modellen van samenwerking tussen interne en externe beveiliging, enzovoort). Bijdragen aan een hoger veiligheidsniveau betekent dus in concreto het ondersteunen, faciliteren en stimuleren van bedrijven die bij wijze van spreken geen twee dagen kunnen stilvallen. Het eindresultaat moet zijn dat de broze delen die elk beveiligingssysteem nu eenmaal kent, minder broos zullen zijn.

Niets dwingend opleggen Het NAVI gaat dus ondersteunen en adviseren maar niets dwingend opleggen. Het NAVI gaat ook niet zelf opsporen. Dat laten we graag over aan NCTb, politie, OM, e.d. In zoverre zal bijvoorbeeld de burger niet gauw iets van het NAVI merken. Het NAVI richt zich vooral op de verantwoordelijke directieleden en securitymanagers. Tot slot, dreigingen en aanslagen zullen wel nooit geheel te voorkomen zijn. Maar als het NAVI zijn werk goed doet, moet het uitvoeren daarvan wel iets moeilijker zijn geworden!

Vraagbaak én participatie Het NAVI zal dus knooppunten van kennis en informatie in het leven roepen, maar ook fungeren als vraagbaak voor bedrijven. Het is de bedoeling dat het bedrijfsleven daarbij

Ad van Ruth, directeur Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI) voor meer informatie: www.navi-info.nl / tel: 070-3765976.

Risicoanalyse NAVI richt zich op bewust menselijk handelen De risicoanalysemethodiek van het NAVI is een tool, een methode om in kaart te krijgen wat de belangen van een bedrijf of een sector als geheel zijn, zeg maar de ‘kroonjuwelen’, en waardoor deze mogelijk bedreigd worden. Als je dat weet, kun je vervolgens kijken waar de kwetsbaarheden zitten. Heb je je als bedrijf voldoende beveiligd, is je weerstand groot genoeg? Hierdoor weet je ook waar (eventuele) risico’s liggen. Dat inzicht stelt je vervolgens in staat risico’s te prioriteren en keuzes te maken. Dankzij deze methode is het dus mogelijk helder te maken wat de

10

kans is dat er iets gebeurt en wat daarvan de impact is. Op basis daarvan is de uitdaging om de bedrijfsprocessen zo in te richten dat de risico's kleiner worden. Het NAVI koppelt daartoe risico's aan de tolerantiegrenzen van de opdrachtgever. Eén dode per jaar in het verkeer zou iedereen geweldig vinden, maar één dode als gevolg van een terroristische aanslag is onaanvaardbaar. Deze NAVImethode is bijzonder omdat die ook de risico's van bewust menselijk handelen analyseert.


NAVO/EAPC oefening bescherming vitale infrastructuur in Sofia Tijdens een onlangs in Sofia gehouden NAVO-seminar is de bescherming van vitale infrastructuur door Binnenlandse Zaken en TNO op een speelse maar serieuze manier op de kaart gezet.

NAVO en vitale infrastructuur Bescherming van de vitale infrastructuur is doorgaans niet het eerste wat bij je opkomt bij de gedachte aan de NAVO. Het adequaat voorzien van drinkwater, elektriciteit, vervoer en ICT is immers primair de verantwoordelijkheid voor lidstaten zelf en van de eigenaren van die infrastructuren. Toch heeft de Euro Atlantic Partnership Council (EAPC) het onderwerp vitale infrastructuren op de agenda staan. Rekening houdend met nationale verantwoordelijkheden en al bestaande initiatieven van andere internationale organisaties als de EU, probeert de EAPC een meerwaarde te bieden. Met 26 NAVO-landen, 23 partnerlanden en samenwerkingsverbanden met landen in Noord-Afrika en in het Midden-Oosten, heeft de EAPC een groot bereik. Het Senior Civil Emergency Planning Committee (SCEPC) is verantwoordelijk om het beleid ten aanzien van vitale infrastructuur verder vorm te geven richting andere werkgroepen, waaronder het Civil Protection Committee (CPC). De prioriteit ligt op dit moment in het uitwisselen van ‘good practices’ en de training en opleiding op het gebied van bescherming van vitale infrastructuur met een nadruk op de energiesector. In het kader van deze doelstellingen heeft op 17 en 18 september in Sofia (Bulgarije) een CPC-conferentie plaats-

gevonden onder de titel “Protection of populations and critical infrastructures from CBRN incidents”. CPC wilde voor één van de vier modules een zogenaamde Table Top eXercise (TTX) over bescherming vitale infrastructuur organiseren. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) heeft de CPC aangeboden de inhoudelijke organisatie van de TTX op zich te nemen. Op verzoek van BZK heeft TNO het oefenscenario ontwikkeld en de uitvoering van de TTX begeleid.

“Ik heb een vice-president nodig” (uitspraak door de ‘president’ van een van de syndicaten nadat enkele vitale infrastructuren na elkaar uitgevallen waren)

Doelstelling Het CPC beoogde met de table-top oefening drie doelen te bereiken. In de eerste plaats om de deelnemers op nationaal niveau inzicht te geven in wat de kwetsbaarheden en onderlinge afhankelijkheden van vitale infrastructuren zijn. De tweede doelstelling betrof het in kaart brengen van besluitvorming op (inter)nationaal niveau om een grootschalige en langdurige uitval van vitale infrastructuur het hoofd te bieden. Wie is verantwoordelijk en welke dilemma’s kunnen zoal optreden? Ten derde wilde de CPC inventariseren welke maatregelen vooraf op (inter)nationaal niveau moeten worden genomen om de gesignaleerde problemen op te lossen of te voorkomen. Opzet van de table-top oefening Het oefenscenario diende als katalysator om de beoogde doelstellingen te bereiken. Het richtte zich daarom vooral op het managementniveau van (inter)nationale vitale infrastructuur. Technische details konden zodoende buiten beschouwing blijven. Het scenario speelde zich af in drie fictieve landen. Twee daarvan zijn NAVO-lid, het derde niet. Dit aspect was ingebracht om te onderzoeken in hoeverre de NAVO onderscheid maakt als zij door een land benaderd wordt voor het leveren van assistentie. >>>

11


Het verloop van het scenario was als volgt. In de beginsituatie was er een uitval van de elektriciteit in grote delen van twee van de landen. Later werd de terroristische oorzaak daarvan pas duidelijk. Toen was echter inmiddels door kettingreacties sprake van andere incidenten die op hun beurt consequenties hadden voor vitale infrastructuren in alle drie de landen.

“Ze vroegen bijna om airmiles” (uitspraak na onderhandelingen tussen twee syndicaten over het opzetten van een luchtbrug om voedseltekorten op te heffen)

Uitvoering in Sofia Aan de TTX is door zo’n vijftig personen deelgenomen. Zij kwamen uit 25 verschillende EAPC-landen, waaronder een tiental niet-NAVO landen zoals Marokko en Israël. De deelnemers hadden vooraf informatie ontvangen, zodat zij zich in de situatie konden inleven. Bij aanvang van de TTX werden de deelnemers ingedeeld in vier syndicaten. Drie syndicaten ‘speelden’ de leiding van de fictieve landen terwijl het vierde syndicaat het NAVOhoofdkwartier ‘representeerde’. De Bulgaren verrasten de TNO-begeleiders door op het laatste moment EngelsFranse simultaanvertaling aan te bieden. Eén land is daarom tweetalig verklaard. Tijdens drie intensieve sessies van anderhalf uur zijn verschillende fasen van het scenario gespeeld. De TTX werd afgesloten met een gezamenlijke bijeenkomst, waarin de resultaten besproken zijn.

Informatie – informatie – informatie Overzicht van de situatie is van groot belang bij crises. Als dat er niet is, worden beslissingen geïsoleerd (‘blind’) genomen. Goede informatievoorziening binnen en tussen rampbestrijdingsorganisaties en publieke maar ook private leveranciers van vitale producten en diensten is daarom essentieel voor effectieve crisisbeheersing. Vitale infrastructuren eindigen vrijwel nooit bij de landsgrenzen.

12

Dus ook internationaal moet snel en adequaat, ondanks taal-, juridische en andere problemen, gecommuniceerd worden. Evenals in de praktijk bleek tijdens de TTX dat het uitwisselen van belangrijke informatie lang niet altijd gebeurt. Enerzijds door de abnormale situatie en de tijdsdruk die een crisis met zich meebrengt; anderzijds omdat onbekend is voor wie welke informatie relevant is. Het verbeteren van de huidige praktijk vergt ten minste goede communicatiesystemen, samenwerking met alle vitale infrastructuren en procedures voor het tijdig uitwisselen van informatie zowel in eigen land als met de buurlanden. Speciale aandacht verdient de informatie aan de bevolking. Goede en gecoördineerde voorlichting over de situatie en de getroffen maatregelen helpen immers paniekreacties voorkomen terwijl bovendien zware maatregelen op meer begrip kunnen rekenen. Voorbereiding en prioriteitstelling Het is noodzakelijk inzicht te hebben in hoeverre de samenleving afhankelijk is van bepaalde vitale infrastructuren, wat de mogelijke ketengevolgen zijn en wat voor voorbereide maatregelen er getroffen zijn. Dit kan van land tot land verschillen zoals ook tijdens de TTX duidelijk werd. De syndicaten werden eerst geconfronteerd met elektriciteitsuitval. Als gevolg daarvan draaiden veel vitale infrastructuren verder op noodaggregaten die echter wel tijdig moeten worden voorzien van diesel. Maar wie wordt nu als eerste bediend? Als dat niet van tevoren geregeld is, ontstaat chaos. Daarom moeten al bij voorbaat op vitaalbrede schaal afspraken gemaakt zijn over verdeling van beschikbare diesel, drinkwater, en dergelijke. Terrorisme In de loop van het scenario was sprake van een terreurdreiging. Voor de eigenaren van vitale infrastructuur is het voor het al dan niet normaal kunnen uitvoeren van de bedrijfsprocessen en de hersteloperaties belangrijk om snel te weten of een incident nu wel of niet veroorzaakt is door een terreurorganisatie. De afzonderlijke ‘inlichtingendiensten’ in het spel beschikten ieder voor zich over belangrijke brokken informatie maar deelden die aanvankelijk niet. Gevolg hiervan was dat men bij het herstel medewerkers aan risico’s blootstelde, terwijl door de voortdurende onduidelijkheid een technisch falen van een atoomreactor ten onrechte voor een sabotagedaad werd aangezien. Hieruit blijkt hoe belangrijk het is dat ook inlichtingendiensten tijdig de bij hen beschikbare informatie delen met zowel andere landen als met de vitale infrastructuren. Geïdentificeerde lessen Ondanks de korte speelduur zijn vele lessen geïdentificeerd.


Als grootste knelpunt werd de communicatie met de eigen burgers onderkend. Stroomuitval verhindert de meeste van de moderne communicatievormen (internet, radio), tenzij adequate maatregelen getroffen zijn. Eén van de landen beschikte over de specifieke scenarioinformatie van beide buurlanden. De betere informatie over de situatie zorgde voor effectieve besluitvorming, pro-actieve beschermingsacties (verhoogd alerteringsniveau) en het vrijmaken van ziekenhuiscapaciteit voor eventuele opvang van slachtoffers uit de buurlanden. De deelnemers vonden dat de mogelijke rol van de NAVO ingeval van langdurige uitval van vitale infrastructuur, ongeacht de oorzaak, duidelijker gedefinieerd moet zijn. Wellicht kunnen andere organisaties dan NAVO, zoals EU, VN en Rode Kruis sneller hulp verlenen. De NAVO zou hierbij een bemiddelende, coördinerende en de-conflicterende rol kunnen spelen zodat er niet veel te veel operatietenten aangeleverd worden terwijl niemand dokters en verpleegkundig personeel stuurt. Verder kwam naar voren dat bij een terreurdreiging in twee of meer landen, een land minder snel genegen zal zijn burenhulp te leveren omdat het capaciteiten voor mogelijke incidenten in eigen land wil achtergehouden. Een bredere internationale hulpverlening is dan noodzakelijk.

“Kunt u een cursus vitale infrastructuur in ons land komen geven?” (uitspraak door een deelnemer na afloop)

13

Kan er een internationale cursus komen over bescherming van vitale infrastructuur en over de technische werking van infrastructuren zodat crisiscoördinatoren ten minste een basisniveau van kennis hebben over bijvoorbeeld het elektriciteitssysteem, telecommunicatie en drinkwater en hun onderlinge afhankelijkheden? Kan er een blauwdruk komen voor het opstellen van noodplannen voor en het oefenen van langdurige uitval van vitale infrastructuur? Vragen waarop in de komende periode een antwoord gegeven moet worden. Tot slot De TTX heeft de deelnemers flink aan het denken gezet en heeft de nodige stof doen opwaaien over het voorbereid zijn op de bescherming van vitale infrastructuren en het maken en vooral oefenen van crisisplannen met alle partijen. Onder grote druk is met veel enthousiasme hard gewerkt. Opvallend was het om te zien welke creatieve oplossingen er zoal gevonden werden: “Als jouw voedsel internationaal niet meer afgenomen wordt, wil ik het wel kopen voor mijn bevolking indien jij de transportkosten op je neemt…” (bijna werden nog airmiles verhandeld). Bereikt is dat 25 landen nu nadenken over vitale infrastructuur en afhankelijkheden, burenhulp en dat ook de NAVO de eigen rol beter kan gaan definiëren. Dat het scenario af en toe een taalkundige knipoog bevatte, zorgde er voor dat de deelnemers moe, maar enthousiast en met een glimlach naar hun eigen land teruggingen. Dirk Stolk en Eric Luiijf, TNO Defensie en Veiligheid René van Dijk, directie Crisisbeheersing, Ministerie vanBZK


We hebben de neiging naar de overheid te kijken als het gaat om het voorkomen of bestrijden van crises. Er is in veel gevallen onvoldoende besef van de kennis, de kunde en de middelen waarover de private sector beschikt om een bijdrage te leveren aan het voorkomen of bestrijden van crises. Het Landelijk Beraad Crisisbeheersing (LBCB) is van mening dat crisisbeheersing als een nationale zaak moet worden gezien. Publieke partijen, private partijen en burgers kunnen ieder een eigen bijdrage leveren aan het veiligheidsniveau in de Nederlandse samenleving. In het rapport ‘Publiek en privaat: kansen zien en kansen benutten’ biedt het LBCB een handreiking om kansen op het gebied van publiek-private samenwerking (PPS) te zien en benutten om zodoende de crisisbeheersing in Nederland op een effectieve én efficiënte manier te versterken.

Publiek-private samenwerking bij crisisbeheersing Aandacht voor Vitale Infrastructuur vraagt om PPS Sinds de aandacht voor de vitale infrastructuur is PPS nadrukkelijker op de agenda komen te staan. Het belang van PPS moet niet alleen worden gezocht in de kennis die private partijen van hun ‘eigen’ risico’s hebben, maar zeker ook in de mogelijkheid om capaciteiten met publieke partijen te delen. Hoe specifieker de benodigde kennis en het materieel, hoe minder verantwoord het is om hier als publieke partij fors in te investeren. Samenwerking kan verantwoorde investeringen in mensen en middelen dichterbij brengen. Dit vraagt echter van publieke en private partijen de bereidheid om kansen op het gebied van PPS te zien. De ‘ogen’ moeten open en belangen moeten bij elkaar worden gebracht. Vervolgens moeten publieke en private partijen gezamenlijk investeren in het benutten van de kansen. Dit is niet altijd gemakkelijk, zoveel is wel duidelijk, maar vanuit het perspectief van (maatschappelijk) nut en noodzaak is dit in veel gevallen wel wenselijk. Niet omdat samenwerken ‘hoort’, maar omdat de samenleving er recht op heeft dat ‘the best of both worlds’ wordt samengebracht bij de onderwerpen waar dit zinvol is. Zoeken naar nieuwe ‘vrienden’ ‘Als je ziet dat crisisbeheersing veel breder is dan rampenbestrijding, dan heb je ineens veel nieuwe vrienden. Op dit moment gaat de discussie in de regio’s teveel over van wie de meldkamer is en over de vraag of vrijwilligers in regionale dienst moeten, was een van de markante

14

uitspraken van een directeur van een hulpverleningsregio. Het gegeven dat kansen blijven liggen, is voor het LBCB geen reden om pessimistisch te zijn over PPS op het gebied van crisisbeheersing. De samenwerking rondom crisisbeheersing is een ontwikkelingsproces dat wellicht begint met vier kolommen, maar dat hier (als het goed is) niet gaat eindigen. PPS op het gebied van crisisbeheersing vraagt in dat opzicht ook om geduld. Het gaat er uiteindelijk om dat de betrokken partijen, publiek én privaat, weten waar de toegevoegde waarde van elkaar zit en wat zij in dit kader van elkaar mogen verwachten. Alleen als dit duidelijk is, wordt het mogelijk de krachten van elkaar daadwerkelijk te benutten. In het onderzoek zijn diverse redenen aan de orde gekomen waarom PPS moeizaam tot stand komt. De vraag is vervolgens wat er wel nodig is om de kansen onder ogen te zien en op welke wijze je deze kan benutten. In de volgende tabel worden belangrijke factoren weergegeven, die door partijen ter hand genomen moeten worden om succesvol aan PPS te werken. PPS: kansen zien en benutten voor effectieve crisisbeheersing De bovenstaande voorwaarden zijn algemeen van aard, maar zijn bij de analyse van drie inhoudelijke cases nadrukkelijk naar voren gekomen als minimale voorwaarden voor het aangaan en bestendigen van duurzame relaties.


Kansen zien • Zie elkaar als mogelijke oplossing van het probleem • Investeer in wederzijds begrip • Breng belangen bij elkaar en benut externe prikkels • Concretiseer en expliciteer de meerwaarde van PPS • Sluit af met een businesscase

Kansen benutten • Niet op elkaar wachten bij het vormgegeven van de samenwerking • Kies de samenwerkingsvorm die bij het doel past • Werk gericht aan het vertrouwen • Aan de gang en samenwerking beproeven (ook klein durven beginnen) • Goede verankering van het accountmanagement • Investeren in samenwerkingscompetenties

Aan de slag met PPS Het huidige tijdsgewricht biedt een ‘window of opportunity’ om PPS binnen de context van crisisbeheersing gestalte te geven. De Wet op de Veiligheidsregio’s en daaraan gekoppelde planfiguren bieden de mogelijkheid om vanuit de inhoud elkaar te vinden en te versterken. Vanaf de risicoinventarisatie tot aan het feitelijke optreden liggen er kansen te wachten om benut te worden. Het gaat niet om de vraag of de kansen er zijn, maar om de vraag of zowel publieke als private partijen bereid zijn de kansen te zien en te benutten. Het LBCB wil benadrukken dat de aandacht van publieke partijen van de structuur naar de inhoud moet worden verplaatst. Er is nogal wat bestuurlijke drukte rondom het thema crisisbeheersing, wat er per definitie

PPS instandhouden • Registreer ten behoeve van gezamenlijke geheugen • Blijf letten op verhouding kosten en baten • Kies expliciete evaluatiemomenten • Herstructureer als het nodig is

toe leidt dat de aandacht wordt afgeleid van waar het primair om gaat: een goede voorbereiding op en bestrijding van (potentiële) crises. Structuren zijn hiervoor vanzelfsprekend randvoorwaardelijk, maar ook niet meer dan dat. Private bedrijven kunnen een actieve bijdrage aan het verplaatsen van de aandacht leveren door de veiligheidsregio’s op te zoeken en zich richting regio’s te organiseren, zodat het aanbod duidelijk is. Het tijdperk van de goede bedoelingen en abstracte verhalen moeten we achter ons laten om, ieder vanuit de eigen motieven, echt naar elkaar toe te bewegen. PPS op het gebied van crisisbeheersing is immers een gedeelde opgave! Landelijk Beraad Crisisbeheersing

Gebundelde kaarten voor rampenbestrijding winnen VeiligheidsAward Een project om kaarten en geografische informatie uit verschillende bronnen te bundelen voor de rampenbestrijding, heeft de Publieke Veiligheids Award gewonnen. De bezoekers van het jaarlijkse Veiligheidscongres op 8 november kozen dit project “Geo Data Infrastructuur voor Rampenbestrijding en Crisismanagement” uit de drie genomineerden. In de rampenbestrijding is het lastig als hulpverleners en bestuurders hun geografische informatie uit verschillende en niet altijd consistente bronnen moeten halen. Daarom is in 2006 het initiatief genomen om de kaarten en de geografische informatie van de overheid en organisaties als het Kadaster, de Grootschalige Basiskaart Nederland (GBKN) en TNO aan elkaar te koppelen. Dit gebeurt in het

15

project GDI R&C. Geografische informatie, zoals luchtfoto’s, de risicokaart, kadastrale gegevens en wegenkaarten zijn centraal, direct vanuit de bron toegankelijk. Dat geldt ook voor informatie over spoorwegen en stations, havens of locaties waar evacués kunnen worden opgevangen. Iedereen die zich met de veiligheid van Nederland bezig houdt, kan zo snel en eenvoudig beschikken over dezelfde geografische informatie. De eerste fase van het project is afgerond: 17 geografische bestanden binnen de overheid zijn centraal toegankelijk voor de ministeriële crisiscentra. De komende maanden komen er nog bestanden bij, zodat de GDI R&C een verzameling van ongeveer 30 geografische bestanden vormt. Vervolgens worden de gegevens regionaal toegankelijk gemaakt.


Inzet op vitale infrastructuur binnen de crisisbeheersing noodzakelijk In opdracht van TNO Defensie en Veiligheid is door een tweetal studenten als onderdeel van hun opleiding Integrale Veiligheidskunde aan de Hogeschool Utrecht, een verkennend onderzoek uitgevoerd. Doel was om te kijken in welke mate de Nederlandse rampenbestrijding en crisisbeheersing rekening houdt met vitale infrastructuur in het beleid en de planvorming maar ook in en rondom het gebied van optreden. Uitval van vitale infrastructuur, bijvoorbeeld van stroom, drinkwater, gas of telecommunicatie kan ernstige effecten hebben op de openbare veiligheid, het economische leven, de algemene gezondheid, het milieu en het functioneren van de overheid.

Uit het onderzoek komt naar voren dat het huidige rampenbestrijdingsbeleid zich sterk richt op de ‘klassieke’ rampen. De vitale infrastructuurproblematiek wordt grotendeels genegeerd. Er kunnen dan ook nog de nodige verbeterslagen gemaakt worden zoals het inbedden van begrip voor vitale infrastructuur in de opleidingen van functionarissen bij de veiligheidsregio, brandweer en de gemeentelijke crisisstaf. Ook verbeterde samenwerking met de (semi)private vitale infrastructuurorganisaties en het samen oefenen worden aanbevolen. Ook zouden de crisisbeheersingsorganisaties kritisch moeten kijken naar hun eigen afhankelijkheid van vitale infrastructuur.

Een incident kan uitgroeien tot ramp en een ramp kan evolueren tot een crisis als vitale infrastructuur onbegrepen is Risicobeleid Tijdens het verkennend onderzoek is gesproken is met verschillende functionarissen uit de crisisbeheersing en ook met enkele vitale infrastructuurbeheerders. Daarbij kwam naar voren dat de verantwoordelijke decentrale crisisbeheersingsorganisaties, zoals gemeenten en de veiligheidsregio’s, zich niet altijd realiseren dat een grootschalige verstoring van vitale infrastructuur een grotere druk op de hulpdiensten kan geven dan een ‘klassieke’ ramp. De planvorming binnen de crisisbeheersing blijkt daarnaast niet altijd aan te sluiten op die van de vitale infrastructuurbeheerders zelf. Zo kan er bij het open afschakelen van de stroomvoorziening veel verschil zitten

16

tussen welke gebieden een verantwoordelijk burgemeester graag als eerste zou willen opschakelen en wat het energiebedrijf technisch kan. Onderlinge afstemming over de wederzijdse (on)mogelijkheden zou het daadwerkelijk bestrijden van een verstoring vergemakkelijken en de ernstige gevolgen ervan beperken. Verwevenheid vitale infrastructuur Vitale infrastructuur kenmerkt zich daarnaast door een grote mate van verwevenheid en onderlinge afhankelijkheid. Indien er een verstoring plaatsvindt in bijvoorbeeld de stroomvoorziening heeft dit een wezenlijke invloed op de continuïteit van andere vitale producten en diensten. Hierbij kan worden gedacht aan verstoringen in de telecommunicatievoorziening, de internettoegang en de waterdruk in hoogbouw. De kennis onder de crisisbeheersingsorganisaties over deze afhankelijkheden en verwevenheid is veelal beperkt, iets dat een goede voorbereiding op rampen en crises belemmert. Het gaat eigenlijk al mis bij de risico-inventarisatie omdat in de Leidraad Maatramp enkel aandacht is voor enkelvoudige uitval of verstoring van elektriciteit, drinkwater, gas en spraak- en telecommunicatievoorzieningen. Een verscheidenheid aan andere vitale producten en diensten, zoals de financiële dienstverlening, worden niet meegenomen in deze decentrale risico-inventarisatie en daarmee in het uiteindelijke beleid en de planvorming. Naast de enkelvoudige uitval van vitale infrastructuur, kunnen namelijk ook cascadeverstoringen optreden. Denk bijvoorbeeld aan de brandweerofficier ter plaatse die bij een grote calamiteit besluit om een donker gebouwtje, waarin duidelijk geen personen aanwezig zijn, geen prioriteit te geven bij het blussen. Even later blijkt dat de rampenbestrijdingsorganisatie geen communicatie meer heeft daar allerlei vitale communicatielijnen door dat


beschikbare noodcapaciteit binnen de regio geclaimd te worden door meerdere gemeenten tegelijk terwijl iedere gemeente denkt dit met een waakvlamcontact geregeld te hebben.

gebouwtje lopen. Ook kan het wegvallen van vitale infrastructuur leiden tot uitval van een crisiscoördinatiecentrum of andere ernstige belemmeringen voor de rampenbestrijding. Kennis van vitale infrastructuur bij de crisisbeheersingsorganisaties is dus noodzakelijk om een calamiteit niet te laten evolueren tot een crisis. Publiek-private samenwerking De belangrijkste aanbeveling uit het onderzoek is dat crisisbeheersingsorganisaties de vitale infrastructuurbeheerders meer zouden moeten betrekken bij het rampenbestrijdings- en crisisbeheersingsbeleid. Allereerst omdat zij beschikken over de noodzakelijke specialistische kennis maar ook omdat hierdoor een intensief samenwerkingsverband ontstaat waarbij samenwerking niet meer hoeft te worden gecreëerd vlak voor of tijdens de calamiteit. De publieke en private crisisfunctionarissen kennen hierdoor elkaars werkwijze, spreken dezelfde ‘taal’ en hebben een adequate crisiscommunicatie naar de burger geoefend. De ervaring leert immers dat zaken die in het dagelijks leven niet of nauwelijks geregeld zijn, in een crisissituatie dubbele tijd vergen. In het wetsvoorstel Wet Veiligheidsregio’s die momenteel bij de Tweede Kamer ligt, is al sprake van een verplichting voor de Veiligheidsregio om externe partijen te gaan betrekken bij de regionale risico-inventarisatie. Het is echter een gemiste kans dat deze voorstelwet niet alle vitale infrastructuurdiensten en -producten op eenzelfde voet koppelt aan de Veiligheidsregio. Ook zouden afspraken met de leveranciers van noodcapaciteiten, zoals voedsel, drinkwater en noodstroomaggregaten, meer aandacht moeten krijgen. Bij de crisisbeheersingsorganisaties heerst op dit moment veelal onduidelijkheid over waar men dit materieel vandaan kan halen. Defensie wordt hier veel bij genoemd, maar doordat veel materieel op uitzending in het buitenland is, is er weinig materieel beschikbaar. Daarnaast lijkt veel van de

17

Weerbaarheid rampbestrijdingsorganisatie Van de organisaties binnen de rampbestrijding en crisisbeheersing mag worden verwacht dat ze kunnen opereren onder extreme omstandigheden. Het onderzoek toont echter aan dat bij de meeste organisaties verbeteringen noodzakelijk zijn. De organisaties zijn zich namelijk niet altijd bewust van het feit dat zij zelf sterk afhankelijk zijn van vitale infrastructuur, bijvoorbeeld van werkende informatie- en communicatiemiddelen, (nood)stroomvoorzieningen en de mogelijkheid tot transport. Een voorbeeld hiervan is dat de alarmering en de inzet van de gemeentelijke kolom sterk afhankelijk is van de werking van de reguliere telecommunicatievoorzieningen. Iets wat verwonderlijk is omdat de hulpdiensten de beschikking hebben over weerbaardere communicatiemiddelen (zoals C2000). Ook valt te constateren dat de informatievoorziening niet altijd structureel is gewaarborgd. Dit blijkt bijvoorbeeld uit het gebruik van ‘Google Earth’ in een crisiscentrum. Ten slotte zouden crisisbeheersingsorganisaties zich ook terdege zorgen moeten maken over het gebrek aan structurele aandacht voor hun noodstroomvoorziening in de verschillende crisiscentra en uitwijklocaties. Vaak zijn de noodaggregaten wel aanwezig maar staan ze opgesteld onder overstromingspeilniveau, worden ze nauwelijks getest en mist bijvoorbeeld de benodigde dieselvoorraad. Hierdoor ziet men vaak pas op het moment dat de stroom uitvalt of de noodstroomvoorziening het daadwerkelijk doet. Het beleidsteam of operationeel team moet zich dan eerst gaan richten op hun eigen mogelijkheden tot functioneren voordat ze daadwerkelijk aan de slag kunnen met de aanpak van de calamiteit, de ramp of de crisis. R.S. (Ralph) Delsasso en A.J.R. (Arnoud) Zomerhuis, studenten Integrale Veiligheidskunde aan de Hogeschool van Utrecht ([email protected] en [email protected]) Referenties R.S. Delsasso en A.J.R. Zomerhuis, De rampenbestrijding en crisisbeheersing vitaal, stagerapport HU/Integrale Veiligheidskunde en TNO Defensie en Veiligheid, oktober 2007. Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel Wet Veiligheidsregio (Kamerstuk 31 117).


erika it Am u n a V

What’s new, Pussycat? Van nieuwe dingen die voorbij trekken – in Amerika, internationaal, hier, elders, over-all… Deel 2

Inleiding Slecht nieuws. Slechts twee dagen voordat de officiële termijn zou aflopen, dus op 9 oktober jl. kwam de minister van Homeland Security, Michael Chertoff, plots met de mededeling dat de periode die men voorzien had voor het leveren van commentaar op het nieuwe US National Response Framework, verlengd zou worden tot 22 oktober. Zo zie je maar weer wat een artikel daarover in het blad Crisisbeheersing en de dreiging van kritiek uit Nederland allemaal kan aanrichten in regeringscirkels in Washington D.C… Ging er dus een streep door ons plan om in deel 2 te gaan beschrijven wat er zoal kan en zal veranderen op basis van de ontvangen reacties op het ontwerp document? Nee. Zelfs niet als we bedenken dat de periode om ook nog commentaar te leveren op alle aan het basisdocument gelieerde stukken, sowieso open blijft tot 10 november 2007. We hadden dit achteraf wel een beetje kunnen zien aankomen. Zo stond er al op woensdag 8 augustus jl. in de Washington Post een stuk op de voorpagina van journalist Stephen Hsu over de pogingen van het Witte Huis en het ministerie van Homeland Security om het nieuwe Framework in het geheim maar lekker zelf te gaan schrijven. En waarom? Omdat men daar vond dat de versie van het nieuwe plan vanuit een adviesorgaan – bestaande uit vertegenwoordigers van alle betrokken ‘state, local, tribal, private, and non-governmental’ organisaties – de National Advisory Committee of NAC, een ‘verkeerde’ kant opging. Na een periode van de geheime en interne herschrijving, bleek dat hele passages en vele van de aanbevelingen van de NAC en de 800 (!) andere organisaties uit het document waren verdwenen. De herschrijvers waren echter ogenschijnlijk vergeten dat de eerste versie al wel naar het parlement (“Congress”) gegaan was. Dus, foutje en gebakken peren alom! Want niet alleen het NAC – waarvan de leden immers behoorlijk veel tijd en energie hadden geïnvesteerd om eindelijk eens een goed plan in elkaar te zetten – riepen moord en brand, maar ook de ‘staffers’ van

18

bijvoorbeeld de United States Senate Committee on Homeland Security and Government Affairs, roken onraad. Enfin, met zo’n voorgeschiedenis raad u allicht dat er nogal wat ‘commentaar’ loskwam. En, zoals beloofd, gaat het in dit stuk, deel 2 van ‘What’s new, Pussycat?’, daarom daar om. Individuele kritiek Op de website www.regulations.gov kan iedereen commentaar leveren op wat de federale regering in Amerika zoal aanlevert aan bepalingen, stukken en besluiten. En wanneer we gaan kijken wat er zoal aan commentaar op staat, nou, dan zou men wellicht de zogenaamde ‘indirecte’ manier van communiceren in Amerika niet langer als indirect aanmerken. Hier een paar voorbeelden van opmerkingen over het National Response Framework. • “Much has been done, but still much more lies ahead.” – no doubt true but more suited to a speech than a guidance document. • In any large scale disaster, most of the protective actions are carried out by individuals and families. This is not a knock on the responders, just a statement of reality – the responders will try to provide information and directions and help


• • •

• • •

people directly as much as they possibly can, but most people will implement protective actions on their own (and most people prefer to). FEMA is not mentioned in the Federal section of roles and responsibilities. It is terrorism centric still (in that 13 of the 15 scenarios are based on terrorism and not other types of disasters). There seems to be an unspoken reference to failures in the Katrina/Rita response. It wasn’t the lack of a plan – the NRP was in existence – it was the failure to execute the plan. An operational plan is only operational if the users understand it. Who are the ‘we’ in “Yet we are still not where we need to be?” I don’t think it’s necessarily a ‘collective’ we. The use of a term like “Play-book” is not a good idea. It’s a sports reference, not a planning term. This document is continually schizophrenic.

Institutionele kritiek We weten allen dat men als overheid behoorlijk wat individuele kritiek naast zich neer kan leggen, al was het alleen maar omdat die vaak ongeorganiseerd is. Dat ligt echter geheel anders bij institutionele kritiek. Ik wil u hier graag twee stemmen laten horen. Als eerste nemen we de National Emergency Management Association (NEMA). Een uiterst belangrijke groepering die vis-à-vis de federale regering de ‘emergency management’ belangen van de individuele States vertegenwoordigen. En het NEMA maakt van haar hart geen moordkuil. Zo beschuldigt zij de federale regering

ervan dat ze een top-down benadering gebruikt, en niet andersom. En het is ook inderdaad zo dat als je de NRF leest, je de indruk krijgt dat het er niet om gaat wat de federale regering voor de individuele States kan doen, maar andersom. Wellicht het belangrijkste en meest vernietigende commentaar is echter dat het NRF strijdig is met de bepalingen in een door het Congres reeds in September 2006 aangenomen wetsvoorstel, de “PostKatrina Reform Emergency Management Reform Act”, die door President Bush in oktober ook werd ondertekend. Fijntjes merkt NEMA ook op dat de twee doelgroepen, het openbaar bestuur en de professionele responders, wel heel veel van elkaar verschillen. Ze vinden daarom ook dat het document zo op twee gedachten hinkt dat uiteindelijk geen van beide groepen wordt bediend. En o ja, ook blijkt volgens NEMA uit de stukken dat de federale regeringslaag niet, zoals ze zelf wel beweert, het voortouw neemt, maar in feite met dit stuk wegloopt voor haar verantwoordelijkheden. Het zal je maar gezegd worden. Als tweede kijken we naar de reactie van de United States Senate. De zware commissie ‘Homeland Security and Governmental Affairs’ wordt voorgezeten door politieke heavyweights als Joseph Liebermann, Susan Collins en – de ook in Nederland bekende – Mary Landrieu uit Louisiana. Ondanks de fluwelen verbale verpakking, wordt het framework volledig afgemaakt. Zowel de procedure als de inhoud wordt gelaakt, en ook hier staat de beschuldiging van onwettelijkheid en manipulaties voorop. Met name de rol van FEMA en de FEMA directeur, die zo’n nieuwe status en dimensie kreeg na het echec >>>

Organization for the Framework

19


van Katrina, lijkt in de National Response Framework weer volledig te zijn verdwenen ten faveure van de machtspositie van DHS en Michael Chertoff. Vergeet u niet dat er inmiddels in de wet staat dat de FEMA directeur ten tijde van een ramp de rang van kabinetslid kan krijgen. Dat de minister van Homeland Security daar niet echt blij mee zal zijn dat is nog wel te begrijpen, maar wet is wet. Dan had hij maar eerder met Baasje Bush moeten overleggen. Het fluwelen taalgebruik in de brief van de Senaatscommissie mag niet verhullen dat er meteen aan het begin een tikkende tijdbom in de broekzoom van minister Chertoff wordt genaaid, want hij krijgt de volgende vraag mee die per kerende post beantwoordt dient te worden: “We would like to know when you expect the operational plans required by the Post-Katrina Act to be completed, how many staff FEMA has devoted to this, and whether or not FEMA’s new authorities are considered sufficient to get the job done”. ” What’s new, Pussycat? Het lijvige, oude National Response Plan was met bijna 500 pagina’s behoorlijk gebruikersonvriendelijk, log en niet goed uit te voeren. De kritiek op het nieuwe National Response Framework geeft aan dat velen in Amerika ervan uitgaan dat ze voor het (oude) lapje gehouden worden. Of nog erger. Al was het alleen maar omdat het basis document met alle annexen erbij alweer zo’n 500 pagina’s is. En het Witte Huis alweer haar eigen koers erdoor drukt. En omdat het niet aansluit bij de praktijk. Hoe was het ook weer? An operational plan is only operational if the users understand it. De Amerikanen, alhoewel die toch echt allemaal dezelfde taal spreken, hebben duidelijk moeite met eenduidig taalgebruik. Ik geef u een voorbeeld van de Amerikaanse spraakverwarring, dan kunt u dit zelf uitvergroten naar Europa…

In één van de begeleidende stukken, de National Preparedness Guidelines, staat op pagina’s 6-10, Figure 4: Capabilites and Outcome, oftewel ‘bekwaamheden en resultaat’. Want daar gaat het natuurlijk allemaal om. Dus, hier gaan we. In de 37 categorieën waren er 86 bijwoorden en bijvoeglijke naamwoorden, waarvan er 14 meer dan eens voorkwamen, als volgt: • appropriate 16x • effective 9x • safely 7x • rapidly 7x • timely 5x • accurate 5x • continuing 4x • efficient 2x • maximised 2x • critical 2x • co-ordinated 2x • clearly 2x • promptly 2x • successfully 2x • 1x: ongoing, as needed, in compliance with, in accordance with, clearly defined, quickly, shortest amount of time, aware, actionable, useful, reliable, constant, updated regularly, aggressively, relevant, as early as possible, proper, cost-effective, positive. Gaat u er maar aan staan. Hoe houdt u woorden als rapidly, timely, promptly, quickly, shortest amount of time, en as early as possible uit elkaar? Mij sloeg in ieder geval de schrik om het hart! Er stond namelijk wel WAT er bereikt moet worden, maar niet HOE. Vertelt u mij maar hoe ik aan de slag moet als de gewenste bekwaamheden en resultaten niet gedefinieerd zijn. Ja hoor, we zijn er weer. Hoe goed is ‘goed genoeg’?

DHS National Operations Center: Facilitating Information Sharing

20


Ter afsluiting En wat betekent dit allemaal voor ons? Nogal wat. Een scheiding tussen natuurlijke en terroristische rampen is onzin. Dat hebben zelfs de Amerikanen geleerd na Katrina. Dus moet men een systeem opbouwen vanuit een ‘all-hazard’ gedachte en zeker niet allerlei bedreigingspecifieke, verschillende systemen en subsystemen naast elkaar willen gaan opzetten. En zeker niet als men weet dat alle beschikbare hulpmiddelen toch uit hetzelfde reservoir komen. En wat dacht u van de problemen die de Amerikanen hebben om een werkbare balans te vinden tussen de federale, de state, en de lokale lagen, voor zowel het openbare bestuur als ook voor de enorme veelheid (en verscheidenheid) aan operationele diensten. In het klein, in het veel kleinere Nederland, trilt ook het Huis van Thorbecke mee. Natuurlijk kunnen we ons vol plezier verkneukelen over de perikelen rondom het National Response Framework, over die rare Amerikanen en hoe zij er nu weer mee bezig zijn, maar stop even. Zij doen het in ieder geval. En wat doen wij? Wij voelen ons graag cultureel en historisch superieur, maar vergeten vaak dat Amerika ten opzichte van Europa wel een voorsprong heeft van minimaal 150 jaar

qua federalisme en federalisatie. Want wat is er eigenlijk op dit gebied gaande bij ons in Europa? In Europa, bij de Commissie in Brussel, het veel jongere broertje van Washington DC, is ‘civil protection’ amper een thema. Er is geen FEMA, geen DHS, geen National Response Framework, geen commentaar, er is niets. Heeft de Europese Commissie ooit een European Response Framework bedacht? Nee. Of ons een ontwerp daarvoor voorgelegd waar alle Europeanen publiekelijk commentaar op kunnen geven via een website zoals www.regulations.gov? Nee. Beter later wanneer later beter is. Maar zoveel tijd hebben we misschien niet meer. Ook niet in Europa. Niet lachen maar leren. Don’t judge – inspire.

Eelco H. Dykstra, MD, Professor (visiting) in International Emergency Management Institute for Crisis, Disaster and Risk Management (ICDRM), George Washington University, Washington D.C. ([email protected])

Congres leerervaringen oefening Voyager Op 3 oktober jl. vond op verschillende locaties in Nederland, waaronder Den Haag en Rotterdam, de grootschalige en multidisciplinaire crisisbesluitvormingsoefening Voyager plaats. Meer dan 2000 deelnemers van ruim 50 verschillende organisaties speelden hun rol binnen de crisisbeheersing en/of rampenbestrijding. De evaluatie van de hoofdoefendoelstelling “het beoefenen van de crisisbesluitvorming en de interactie tussen partijen in de totale bestuurskolom van politiek-ambtelijk tot operationeel niveau” zal gepresenteerd worden tijdens het congres Oefening Voyager op donderdag 24 januari 2008 in het WTC gebouw te Rotterdam. Naast de hoofdoefendoelstelling waren er per deelnemende organisatie suboefendoelen geformuleerd. Tijdens Voyager hebben ministeries en landelijke organisaties, de provincie Zuid-Holland, de gemeente Rotterdam en de operationele diensten binnen de Veiligheidsregio Rotterdam-Rijnmond waardevolle leerervaringen opgedaan. Om ook de andere partners in het land te laten leren van de ervaringen op 3 oktober worden tijdens het congres verschillende themagebonden workshops georganiseerd.

21

In één van de workshops zal de interactieve DVD Voyager gepresenteerd worden. Deze DVD biedt leden van het COPI en ROT de gelegenheid op interactieve wijze te leren van de ervaringen van deelnemers aan de oefening Voyager. Doelgroep voor het congres, naast alle betrokkenen bij oefening Voyager, is: regionaal bestuurders, OOV ambtenaren, operationeel leidinggevenden op COPI en ROT niveau, leden provinciale rampenstaven en departementale crisiscoördinatoren. Belangstellenden kunnen zich aanmelden via de website www.congresoefeningvoyager.nl. U wordt verwacht tussen 09.00 en 09.30 uur. Het einde staat gepland om 16.00 uur.


Olie-afhankelijkheid van het Midden-Oosten: een sluipende crisis? Zullen oude tijden gaan herleven? Tijden van voor de energiecrises van 1973 en 1979? De periode dat het westen voor zijn olieleveranties voornamelijk afhankelijk was van de landen rond de Perzische Golf: Saoedi-Arabië, Iran, Irak, Koeweit en de Verenigde Arabische Emiraten? De westerse oliemaatschappijen, die hun olievelden in de OPEC-staten kwijt waren geraakt, legden na die dagen een enorme voortvarendheid aan de dag bij het opsporen en winnen van olie elders, zoals in de Noordzee en in Alaska. De productie uit deze gebieden leidde midden jaren tachtig tot een daling van de olieprijzen. De wereld staat opnieuw voor een enorme uitdaging. De olieprijs is flink gestegen en benadert in real terms het niveau van begin 1980. Er moet meer energie geproduceerd worden voor een groeiende, welvarender wereldbevolking terwijl tegelijkertijd de hoeveelheid broeikasgassen moet worden gereduceerd. Strikt overheidsbeleid ten aanzien van voorzieningszekerheid en milieu is hierbij een belangrijke vereiste. Zal de olie uit het Midden-Oosten wederom een sleutelrol gaan spelen in de komende tientallen jaren om de groeiende behoefte aan brandstof te voorzien? Toenemende vraag De ontwikkeling van de energievraag laat zien dat de afgelopen 30 jaar de wereldvraag naar primaire energiedragers is verdubbeld. Mogelijk zal de vraag voor het midden van deze eeuw wederom zijn verdubbeld, met als voornaamste redenen de groeiende wereldbevolking en de toenemende welvaart. Het International Energy Agency (IEA) voorziet dat Azië, en dan met name China en India, in de komende 25 jaar verantwoordelijk zal zijn voor ongeveer de helft van de wereldwijde vraaggroei naar energie1. Meer dan 80% van de huidige mondiale energiemix bestaat uit fossiele brandstoffen (kolen, olie en gas). Zelfs met een versterkte inzet van alternatieve energie-

1 2 3

4 5

22

vormen (duurzaam, nucleair, waterkracht etc) zullen fossiele bronnen de energiemix blijven domineren in 2030 en waarschijnlijk ook in 2050. Reserves en aanbod Het grootste deel van de bewezen olie en gas reserves in de wereld bevindt zich in de ondergrond van het MiddenOosten (Figuur 1 en 2). De OPEC 2 landen rondom de Perzische Golf bezitten tezamen ongeveer 60% van de bewezen conventionele olie reserves3 en ruim 45% van de gas reserves. De grootste olie voorraden zijn te vinden in Saoedi-Arabië: 260 miljard vaten 4 (=20% van de wereldreserves). Dit land produceert tevens nagenoeg 12 % (ongeveer 10 miljoen vaten per dag) van de dagelijkse wereld olie behoefte. Het gebied rond de Perzische Golf wordt gekenmerkt door een enorm productie potentieel. Op dit moment komt slechts 30% van de wereld olie productie uit deze regio5. De voorraden zijn in principe voldoende om de komende 25 jaar aan de groeiende wereldvraag te voldoen. Echter door de lage olieprijs in de negentiger jaren van de vorige eeuw is er weinig geïnvesteerd in productie- en raffinagecapaciteit hetgeen tot de huidige krapte op de wereld

International Energy Agency (IEA), World Energy Outlook 2007, OECD/IEA, Paris, 2007. OPEC staat voor Organisation of Petroleum Exporting Countries. Volgens BP, 2007. Bewezen reserves zijn die voorkomens die met de huidige techische kennis economisch kunnen worden gewonnen. Onconventionele olie is zware olie, teerzanden etc. Een vat is een standaard inhoudsmaat voor ruwe aardolie en is gelijk aan 159 liter. De landen uit het Midden-Oosten produceren tezamen 70% van de OPEC productie (24 miljoen vaten per dag in 2006).


oliemarkt heeft geleid. Internationale bedrijven (Shell, BP, Exxon etc) hebben slechts beperkt toegang tot reserves in deze gebieden en zij hebben daardoor weinig mogelijkheden om te investeren. Staatsbedrijven zoals Saudi Aramco en National Iranian Oil Company bepalen het beleid ten aanzien van het winnen en exploiteren van fossiele brandstoffen in het Midden-Oosten. Daarnaast heeft regionale of politieke spanning een negatieve invloed op het investeringsklimaat hetgeen tot voor kort vaak tot aanbodonderbrekingen heeft geleid (Iran, Irak etc). Dit is mede de reden dat in de afgelopen jaren de olieprijs aan een gestage opmars is begonnen. Het is maar zeer de vraag in hoeverre de huidige geopolitieke situatie zich leent om de nodigde investeringen in capaciteitsuitbreiding te realiseren. Importafhankelijkheid Energie is van vitaal belang voor de economieën van de rijke geïndustrialiseerde landen. Meer en meer worden deze regio’s afhankelijk van import van energie daar de binnenlandse productie afneemt. Traditionele olie producerende gebieden zoals bijvoorbeeld de Verenigde Staten (VS) en de Noordzee zijn over hun productiepiek heen. Daarnaast betrekken de EU en Azië het grootste deel van hun energie uit één exporterende regio. Zo is de voormalige Sovjetunie de grootste energieleverancier van de EU en fungeert het Midden-Oosten als de grootste bevoorrader van de Oostaziatische regio. Diversificatie is noodzakelijk maar buitengewoon moeilijk te realiseren,

gezien de beperkte beschikbaarheid van oliereserves. Ook China en India zullen in toenemende mate hun energie importeren om hun economische groei te kunnen realiseren. China importeerde in 2006 ruim 47% van haar olie, en het IEA voorspelt dat dit in 2030 bijna 80% zal zijn. India importeerde in 1990 nog geen 40% van haar olieconsumptie, maar zit inmiddels al op 75%. Transparantie Het komt geregeld voor dat de rijke, geïndustrialiseerde landen druk uitoefenen op OPEC om de productie op te voeren. Ook klinken er geluiden om meer transparantie ten aanzien van reserves en investeringen in exploratie, productie en raffinagecapaciteit. Echter, het OPEC kartel en de Midden-Oosten landen in het bijzonder zijn niet vrijgevig als het gaat om informatie. De strategische rol die de OPEC in de markt vervult, is de laatste jaren veranderd. De OPEC (voornamelijk SaoediArabië) is traditioneel een zogenaamde swing producer, die de markt kan beïnvloeden omdat het als enige reserveproductiecapaciteit heeft. Daardoor fungeert de OPEC als prijsbepaler in de markt en zijn de overige olie-exporteurs prijsnemer. De afgelopen jaren lijkt de reservecapaciteit van de OPEC verminderd te zijn, waardoor het zijn rol als swing producer minder uitdrukkelijk vervult. De kopersmarkt van de jaren negentig is veranderd in de verkopersmarkt van nu, en de huidige hoge olieprijzen lijken in het belang van OPEC. >>>

Figuur 1- Olie en gas reserves, MENA = Middle East and North Africa bron: IEA,2005

23


Figuur 2 Bewezen conventionele oliereserves bron: 2007 BP: Statistical review of reserves

Natuurlijk blijft de vraag of OPEC in de komende decennia het productieniveau zodanig kan opschroeven dat de wereld de olie krijgt waar het om vraagt. Met name SaoediArabië heeft de reserves en de grote velden om dit te realiseren. Echter het risico is aanwezig dat deze velden minder goed gaan presteren en dat de productie afneemt. De velden worden al tientallen jaren intensief geëxploiteerd en er zijn geen signalen dat er grote velden worden bijgevonden. Mogelijk kan er op termijn meer olie uit Irak komen, maar gegeven de huidige veiligheidssituatie zal dat nog even op zich laten wachten. Zolang Irak niet stabiliseert zal het geen significante rol op de oliemarkt kunnen spelen. Iran, een geval apart Iran is de grootste OPEC producent na Saoedi-Arabië en lijkt op het eerste gezicht een energieland van formaat. Het land is eigenaar van 11% van de ‘s werelds conventionele olie reserves en bezit, na Rusland, de grootste gasreserves (Figuur 1). Iran’s gunstige ligging met betrekking tot de Straat van Hormuz biedt een goede export route en geeft Iran tevens de mogelijkheid deze belangrijke zeestraat te controleren mocht dit nodig zijn. Momenteel produceert Iran slechts 4 miljoen vaten per dag waarvan ongeveer 2.4 worden geëxporteerd. Het productie niveau van midden jaren 70 (6 miljoen vaten per dag) is

24

nooit meer gehaald. De revolutie in 1979 en jaren van oorlog met Irak hebben de infrastructuur geen goed gedaan. De staat van de olie en gas industrie in Iran is slecht. Flinke investeringen zijn nodig om de productie op een hoger plan te brengen anders kan het zo zijn dat inkomsten uit de export van fossiele brandstoffen al in 2015 voorbij zijn! De natuurlijke depletie (afname in productie) van de meeste velden gaat snel en technische expertise is nodig om dit te vertragen. Daarnaast is de binnenlandse energie consumptie de laatste jaren sterk toegenomen hetgeen ten koste gaat van de export. Iran subsidieert de energie voor zijn 70 miljoen bewoners hetgeen een flinke belasting is voor de staatskas en tegelijkertijd de inflatie heeft aangewakkerd. Door een gebrek aan eigen raffinagecapaciteit importeert Iran inmiddels geraffineerde olieproducten voor binnenlands gebruik. Investeringen in de energiesector van Iran van zowel buitenlands kapitaal als technische expertise hebben de laatste jaren slechts beperkt plaatsgevonden met name door sancties van de VS. Gedreven door hun voorzieningszekerheidspolitiek zijn India en China wel bereid om in de energiesector van Iran te gaan investeren. Nieuwe afnemers? De olieproducerende landen in het Midden-Oosten hebben


er baat bij dat de wereld nog lang afhankelijk blijft van fossiele energiebronnen. Dit garandeert een vaste stroom van oliedollars voor een lange tijd. Een groot deel van de staatsinkomsten van de Golfstaten is afhankelijk van olie inkomsten. De regeringen van deze landen staan voor lastige keuzes: enerzijds moet de olie productie op peil blijven en anderzijds moet de alsmaar jonger wordende bevolking tevreden worden gehouden door werkgelegenheid in een meer diverse economie. De landen rond de Golf zien nog geen noodzaak om hun olieproductiebeleid radicaal te wijzigen. Daarbij wordt met argusogen gekeken naar het Westen die de afhankelijkheid van het MiddenOosten wil verkleinen door een bredere energiemix en een ambitieuze inzet op duurzame energie bronnen (bijvoorbeeld biobrandstoffen). In dat kader zijn de nieuwe olieconsumenten China en India interessantere en betrouwbaardere handelspartners geworden voor de landen rond de Golf. Conclusies Hoge olieprijzen, een stijgende vraag, teruglopende oliereserves en uitputting en een toenemende afhankelijkheid van instabiele producenten bepalen het huidige imago van de oliemarkt. De wereld wordt steeds afhankelijker van een beperkt aantal landen waar zich de reserves bevinden. De noodzakelijke expansie van de productiecapaciteit zal voor een belangrijk deel afhangen van de investeringen van staatsoliebedrijven uit het Midden-Oosten. Sommige landen, zoals Saoedi-Arabië en de Verenigde Arabische

Emiraten, zijn hiertoe in staat. Andere staten in het Midden-Oosten hebben echter grote moeite om te investeren, omdat ze geen buitenlands kapitaal willen toelaten en ze hun inkomsten vaak spenderen aan complexe binnenlandse aangelegenheden. De Westerse energieafhankelijkheid van het MiddenOosten zal onvermijdelijk gaan groeien en geopolitieke belangen zullen een steeds grotere rol gaan spelen. Overheden van consumerende landen willen de voorzieningszekerheid van energie veiligstellen, hetgeen in het recente verleden vooral aan de markt werd overgelaten. Temidden van de grote opkomende consumenten China en India is het van belang dat de EU niet alleen een visie ontwikkelt ten aanzien van olie afhankelijkheid maar ook een krachtige speler wordt. Eens te meer wordt het belang onderstreept van de afspraken die we in het IEA hebben gemaakt om elkaar bij te staan in geval van een aanvoeronderbreking van olie (waaronder de strategische reserves). Het blijft dus belangrijk ook op nationaal niveau die afspraken regelmatig te testen.

Lucia van Geuns, Clingendael International Energy Programme

Lustrumcongres Inspectie OOV De Inspectie Openbare Orde en Veiligheid organiseert op woensdag 12 december 2007 haar eerste lustrumcongres met de titel “Samen werken aan veiligheid”. Dit congres gaat over verschillende aspecten van rampen en crises en is gericht op de praktijk van politie, brandweer, Geneeskundige Hulpverlening bij Ongevallen en Rampen (GHOR) en rampenbestrijding. In samenwerking met vertegenwoordigers uit het OOV-veld worden de resultaten van recente onderzoeken van de Inspectie OOV toegelicht. Best practices komen daarbij aan bod. Onderwerpen als de Algemene Doorlichting Rampenbestrijding, bestuurlijke aansturing brandweerzorg, politie en rampenbestrijding, vitale infrastructuur, professionaliteit van hulpverleners en international emergency management zullen de revue passeren.

25

Het congres vindt plaats in de Jaarbeurs in Utrecht. Voor meer informatie en het online inschrijfformulier kunt u terecht op de website van de Inspectie OOV www.ioov.nl. U kunt zich inschrijven tot uiterlijk 7 december as. Deelname aan het congres is gratis.


Infectieziekten en Veiligheid In opdracht van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) is het RIVM rapport ‘Infectieziekten en Veiligheid – Toekomstige uitdagingen voor maatschappij en beleid’ geschreven.

In deze casestudie wordt een aantal aspecten van infectieziekten(bestrijding) in het kader van veiligheidszorg besproken, teneinde hiermee een bijdrage te leveren aan de vorming van een beleidstheorie voor een adequate verdeling van verantwoordelijkheden in het kader van veiligheid. Door de complexiteit van het onderwerp ‘Infectieziekten en Veiligheid’ worden feitelijke ontwikkelingen en contextuele veranderingen uitgebreid beschreven. Ook wordt ingegaan op wetgeving, de kennisinfrastructuur en de structuur van de infectieziektebestrijding in Nederland. Aan de verantwoordelijkheids(ver)deling tussen de vele (soorten) actoren wordt ruim aandacht besteed. Tenslotte worden aanbevelingen gedaan en worden uitdagingen voor de toekomst beschreven. Dreigingen De global village die de wereld geworden is, met een sterke bevolkingstoename, met verwoesting van ecologische systemen, met een grootschalige voedselproductie en met een enorme toename en snelheid van het internationale verkeer van mensen, dieren en goederen, heeft de dreiging met betrekking tot infectieziekten complex en grootschalig gemaakt. Verspreiding van ziekteverwekkers kan in zeer korte tijd wereldwijd plaatsvinden. Daarbij is de opzettelijke verspreiding van micro-organismen (bioterrorisme) de laatste tijd nadrukkelijk in de aandacht gekomen. Het werkelijke risico en de bijbehorende kans op epidemieën is niet in één getal weer te geven; daarnaast kan de omvang van uitbraken variëren, kan de mate van gezondheidsschade verschillen en kan de economische schade relatief beperkt of juist omvangrijk zijn. Een aantal ‘natuurlijke’ dreigingen worden als ‘kenbaar’ of voorspelbaar gekenschetst, zoals pandemische griep, de toenemende antibiotica resistentie en bepaalde vectoroverdraagbare ziekten. Ook voor bepaalde typen bioterroristische aanslagen geldt dat het kenbare dreigingen zijn, al is de mate van waarschijnlijkheid een punt van debat. Een andere categorie dreigingen, zoals bijvoorbeeld de introductie van de tijgermug in Nederland, bevat een speculatief element, daar de dreiging met betrekking tot het ontstaan van infecties als feitelijk gegeven nog niet kenbaar is. Tenslotte zijn er dreigingen die vanuit het niets lijken op te duiken, zoals de SARS uitbraak in een recent verleden illustreerde. Gezien het grote aantal soorten micro-organismen dat ziekteverwekkend is voor

26

de mens en de complexiteit en diversiteit van risicofactoren die ten grondslag kunnen liggen aan het ontstaan van uitbraken dient Nederland zich in essentie voor te bereiden op het onbekende. Beheersbaarheid Onbekendheid impliceert niet automatisch een onbeheersbaarheid. Immers, ook bij ‘onbekende’ dreigingen zou de schade beperkt kunnen worden. Een sterke en flexibele (dagelijkse) openbare gezondheidszorg, waarbij menskracht en middelen in korte tijd gemobiliseerd kunnen worden zodat er opgeschaald kan worden in tijden van crises is hierbij benodigd. Een ‘brede preparedness’ is blijvend benodigd, waarbij (ook) voldoende ruimte voor het onderzoek naar en voorbereiding op ‘niet reguliere’ infectieziekten gegarandeerd behoort te zijn. Kennisbasis Een gedegen, verder te versterken kennisinfrastructuur met continue vernieuwing van kennis is eveneens van belang om (op)nieuw opduikende infecties in de toekomst het hoofd te kunnen bieden. Gezien de op ons afkomende, vaak onbekende dreigingen, kan niet worden volstaan met een programma uitsluitend gericht op de infectieziekteproblematiek van dit moment. De benodigde versterking van een aantal onderzoeksgebieden wordt in de casestudie toegelicht. Daarnaast dient multidisciplinair onderzoek, op het snijvlak van disciplines hierbij gestimuleerd en gefaciliteerd te worden, bijvoorbeeld onderzoek op het grensvlak van de humane infectieziekten en veterinaire-, alimentaire- en milieuwetenschappen. Naast artsen, microbiologen en veterinairen is de inbreng van ondermeer biologen, ecologen, entomologen en meteorologen van belang. Ook de koppeling van (micro)biologisch/ medisch onderzoek enerzijds en gedragswetenschappen en/of communicatiewetenschappen anderzijds zou kunnen resulteren in het boeken van gezondheidswinst. Een overheid die haar burgers aanspreekt op de eigen verantwoordelijkheid zou dit type onderzoek nadrukkelijker hoog in haar vaandel moeten hebben staan. Vragen die daarbij gesteld kunnen worden zijn bijvoorbeeld: Kan de bevolking de relevante informatie vinden? Kan zij die informatie ook begrijpen? En wanneer leidt dergelijke informatie tot (blijvende) gedragsverandering? Daarnaast verdient de integratie van infectieziekteonderzoek met


burger in het algemeen of juist (ook) uit dient te gaan van het zo goed mogelijk beschermen van bepaalde (risico) groepen in de samenleving is gestart. Deze discussie, onder andere betreffende de mogelijk (bijvoorbeeld medisch) gemotiveerde ongelijke behandeling van groepen personen, is complex en één van de uitdagingen die de toekomst biedt. Niet alleen zou deze vraag in het kader van risicoschatting gesteld dienen te worden, maar ook in het kader van voorlichting en gedragsverandering. Gezamenlijke verantwoordelijkheid

economische wetenschappen aandacht, daar ziektegebonden kosten en andere economische gevolgen een factor van belang kunnen zijn met het oog op het te formuleren beleid. Eenduidige overheid Het publieke belang van de infectieziektebestrijding staat niet ter discussie en wordt in Nederland dan ook als overheidstaak erkend. Een overheid die een consistent beleid voert en continuïteit in het beleid handhaaft is benodigd. Een nauwere samenwerking, een verbeterde afstemming en een meer gemeenschappelijke visie van de verschillende ministeries zal bijdragen aan de daadkracht en geloofwaardigheid van de rijksoverheid op het gebied van infectieziekten. Departementale verkokering, bijvoorbeeld met betrekking tot het al dan niet (en ‘hoe zwaar’) hanteren van een voorzorgbeginsel in geval van gedeelde infectieziekteproblematiek, maar ook met betrekking tot het prioriteren van beleid (en met betrekking tot de te hanteren criteria), dient voorkomen te worden. Bij het hanteren van een risicobenadering is van belang welke risico’s aanvaardbaar worden geacht en welke criteria bij de uiteindelijke weging van de te behalen effecten ten opzichte van de te leveren inspanningen (maatregelen) worden gebruikt. Zo kunnen bijvoorbeeld ziektelast, de aanwezigheid van specifieke hoog risicogroepen, het welzijn van dieren, economische aspecten (kosten-baten), de vermijdbaarheid van bepaalde risico’s, het feit of alle burgers evenredig profiteren van de voorgenomen maatregelen, eventuele lacunes in kennis, de effectiviteit en doelmatigheid van de maatregelen en hoe ingrijpend deze maatregelen zijn, of bijvoorbeeld de perceptie van het risico door de burgers en eventuele maatschappelijke verontwaardiging factoren zijn die een belangrijke rol kunnen spelen bij de te nemen beslissingen. Normatieve, maatschappelijke en financiële grenzen spelen derhalve een rol. Het oordeel over welk risico en welke maatregelen acceptabel zijn in de samenleving is uiteindelijk een politieke keuze. De discussie of het te voeren beleid met name gericht dient te zijn op de bescherming van de

27

Internationalisering Het risico op het uitbreken van infectieziekten speelt niet alleen op regionaal en nationaal niveau. Een locale uitbraak van een infectieziekte kan door de wereldwijde mobiliteit van mensen, dieren en goederen, in korte tijd uitgroeien tot een mondiaal probleem. De recente vogelgriepepidemie toont de wederzijdse afhankelijkheid van landen aan. Immers, getroffen landen zijn gebaat bij de hulp van landen zoals Nederland en internationale organisaties bij de bestrijding van de infectieziekte uitbraak. Anderzijds zijn landen zoals Nederland gebaat bij het terugdringen van de ziekte elders in de wereld, gezien de potentie van de ziekteverwekker om wereldwijd toe te slaan. Daarnaast geeft samenwerking met andere (ontwikkelings) landen Nederland de kans kennis up to date te houden met betrekking tot infectieziekten die op dit moment in Nederland geen daadwerkelijk probleem (meer) vormen. Internationalisering brengt zowel voor- als potentiële nadelen mee op het gebied van infectieziekten. Het delen van kennis, expertise en kosten is één van de voordelen. De overheid heeft aangegeven de noodzaak te onderkennen om te komen tot internationale samenwerking op het gebied van de ontwikkeling, productie en voorraadvorming van vaccins, antibiotica en antivirale middelen. Een nadeel zou kunnen zijn dat er slechts beperkt sprake kan zijn van beleidsautonomie: zo wordt op het gebied van Europees onderzoek de R & D agenda voor een groot deel bepaald door anderen en kan ‘free trade’ wellicht op gespannen voet komen te staan met ‘safe trade’. Actoren Met betrekking tot infectieziektebestrijding of -preventie is er sprake van een gezamenlijke verantwoordelijkheid van onder andere de rijksoverheid (systeem/eindverantwoordelijkheid), decentrale overheden, het bedrijfsleven, de (medische) professionals, verschillende soorten instanties en de burger (allen operationele verantwoordelijkheid en de daarmee verband houdende zorgplicht). Door middel van wetgeving voert de rijksoverheid de regie; in de aldus vastgelegde structuur zijn de kaders (eisen, randvoorwaarden) geschapen waarbinnen andere actoren hun werk dienen te verrichten. Om de verschillende actoren hun


verantwoordelijkheid ook op adequate wijze te laten invullen is een stimulerende (bijvoorbeeld preventie, kwaliteitsbewaking en -verbetering)), faciliterende (bijvoorbeeld opleiding en onderzoek), controlerende (handhaving door inspectiediensten) en communicerende (bijvoorbeeld voorlichting) overheid onontbeerlijk. Met betrekking tot grootschalige crises staat de rijksoverheid voor een landelijke regie- en coördinatiefunctie. De locale overheid is vooral gericht op de dagelijkse bestrijding van infectieziekten en heeft het voortouw bij regionale uitbraken van relatief beperkte omvang. Zelfregulering door (medische) professionals, private bedrijven en niet-commerciële instanties middels protocollen, richtlijnen, draaiboeken, codes, kwaliteitssystemen en dergelijke vindt op grote schaal plaats en is niet meer weg te denken uit de huidige praktijk.

Het spreekt voor zich dat overheden, instellingen en bedrijven zich aan wettelijke bepalingen dienen te houden. Er zijn evenwel vele situaties denkbaar waarvoor geen wettelijke vereisten gedefinieerd zijn, maar waarbij bepaalde handelingen, acties of voorzieningen verwacht mogen worden om de kans op het oplopen van infectieziekten zoveel mogelijk te beperken: er kan sprake zijn van maatschappelijke zorgvuldigheidseisen. Ook de burger heeft met zijn gedrag invloed op de kans op het oplopen van bepaalde soorten infectieziekten. Een belangrijke vraag die zich met betrekking tot het bovenstaande voordoet is: Welke voorzorgsplicht mag, onder welke omstandigheden, van de burger/bedrijven/instellingen/ overheid, verwacht worden?

Dr. ir. Anne Mensink, Centrum Infectieziektebestrijding, RIVM Thans zelfstandig ondernemer op het gebied van Life Sciences ([email protected]) De casestudie is als PDF file beschikbaar via: www. rivm.nl/infectieziekten en kan in gedrukte vorm aangevraagd worden bij het Centrum Infectieziektebestrijding van het RIVM.

Recticatie: In de Nieuwsbrief van oktober 2007 (blz. 15) was bij het artikel van Pieter Lagas een tabel opgenomen in hoeverre veiligheid en crisisbeheersing – via woordaan-

tal - in de afgelopen 25 jaar in de uitgesproken troonredes zijn genoemd. Daarbij is een deel van de legenda weggevallen. Onderstaand de tabel met volledige legenda.

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

aantal woorden

Crisisbeheersing, veiligheid en troonredes 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0

Tijdvak (1982-2007)

veiligheid algemeen criminaliteit algemeen criminaliteit internet terrorisme

28

integraal veiligheidsbeleid MKZ-crisis/varkenspest overstromingsrisico criminaliteit jongeren

crisisbeheersing/ rampenbestrijding voedselveiligheid verkeersveiligheid


Simulaties van overstromingen nog weinig gebruikt bij voorbereiding op rampen Het overstromingsbeleid in Nederland is lange tijd gericht geweest op het voorkomen van overstromingen. Hierbij werd vooral nadruk gelegd op het versterken en ophogen van de primaire waterkeringen op basis van wettelijk vastgelegde veiligheidsnormen. Er werd weinig tot geen rekening gehouden met de mogelijkheid dat ondanks deze inspanningen het toch mis zou kunnen gaan. Pas na het hoogwater van 1993 en 1995 is er het besef gekomen dat absolute veiligheid tegen overstromingen niet gegarandeerd kan worden en dat het dus nuttig is om vooraf te gaan nadenken over de gevolgen van overstromingen. Recente inzichten in de gevolgen van klimaatverandering voor Nederland hebben dit besef alleen maar versterkt.

Overstromingssimulaties De eerste stap naar het bepalen van de gevolgen van een overstroming is de ontwikkeling geweest van hydraulische software. Hiermee kan het stromingsgedrag van water door een complex landschap worden gesimuleerd. Eind jaren negentig zijn deze modellen beschikbaar gekomen en zijn voor nagenoeg alle dijkringen overstromingsscenario’s doorgerekend. Deze simulaties hebben het inzicht in de dynamiek van een dergelijke ramp sterk vergroot. Daarbij heeft Rijkswaterstaat een module ontwikkeld die op basis van de modelresultaten een eerste schatting kan maken van de directe schade en het mogelijke aantal slachtoffers. Hoewel deze schattingen heel ruw zijn en veel aspecten niet meenemen in de berekening, bevestigen ze wel het beeld dat een overstroming in Westen Midden-Nederland tot een catastrofe zal leiden. Niet voor niets staat overstromingsrisico weer hoog op de politieke agenda. De dijkdoorbraak bij Wilnis is wat dat betreft een voorproefje geweest. Communicatieprobleem Het probleem waar nu tegen aangelopen wordt, is dat op beleidsmakend en uitvoerend niveau nog nauwelijks gebruik gemaakt wordt van deze wetenschappelijke en technische inzichten. Waarom worden overstromingsanalyses nog niet meegenomen in de ruimtelijke planvorming en waarom maken rampenteams nog zo weinig gebruik van realistische overstromingsscenario’s in de voorbereiding op hun reddingswerkzaamheden? Voor een deel komt dit omdat er behoefte is aan andere informatie dan momenteel wordt aangeboden. Hoe mooi de animaties er ook uitzien, hoe duidelijk de kaarten ook zijn met daarop de voorspelde maximale waterdieptes en de verwachte schade, dit is blijkbaar niet de informatie die men nodig heeft om overstromingsoverwegingen mee te nemen in de planvorming. Een andere oorzaak is dat bij het maken van plannen en beleid veel meer aspecten meespelen dan

29

alleen overstromingen. Korte termijn belangen (baten) moeten worden afgewogen tegen zoiets abstracts als risico’s met kleine waarschijnlijkheden maar grote gevolgen (kosten). Hoewel duidelijk is dat de risico’s in de diepe polders van Nederland heel groot zijn – een constatering die door weinigen wordt betwist – is het politiek ondenkbaar om investeringen daar te ontmoedigen. Bestuurlijk kan men blijkbaar niet uit de voeten met rigide informatie die risico’s uitdrukt in waarschijnlijkheden, waterdieptes en mogelijke schade. Hetzelfde geldt voor de rampenteams die de nieuwverworven inzichten in de dynamiek van een overstroming niet weten te vertalen naar bijvoorbeeld het optimaliseren van evacuatieplannen. Interactief proces Dit probleem is te verhelpen door meer interactie tussen de “wetenschap” aan de ene kant en “beleidsmakers” en “uitvoerders” aan de andere kant. Zo kunnen bij gebiedsinrichting overstromingsscenario’s interactief worden doorgerekend waardoor direct duidelijk wordt wat de gevolgen zijn van bepaalde ingrepen in het landschap op de dynamiek van een overstroming. Voorts is het belangrijk dat alle belanghebbenden betrokken worden bij het bepalen van de gevolgen van een dergelijke gebeurtenis omdat er verschillen in perceptie bestaan bij het vaststellen van de ernst van een overstroming, zoals bijvoorbeeld agrariërs versus stedelingen of schade versus slachtoffers. Ook kunnen overstromingsscenario’s worden gebruikt als basis voor rampenoefeningen. Gebiedsspecifieke kennis, ervaringen van deskundigen en randvoorwaarden betreffende materieel en infrastructuur kunnen dan worden meegenomen bij het vaststellen van mogelijke knelpunten. Dit vereist van de beleidsmakers en uitvoerders dat zij kunnen aangeven welke informatie zij nodig hebben voor hun beslissingen en van de wetenschappers de flexibiliteit om deze informatie aan te leveren. >>>


Figuur 1 De zeven “overstromingsparameter” kaarten. De pijl geeft de locatie aan van de dijkdoorbraak.

30


Overstroming van het Land van Maas en Waal – een voorbeeld In dit voorbeeld is een overstromingsscenario doorgerekend voor het Land van Maas en Waal. Het betreft een overstroming met een kans van 1:1250 zoals die is geprojecteerd voor 2050 op basis van studies naar de gevolgen van klimaatverandering op het afvoergedrag van de Rijn. Dit is de wettelijk vastgestelde norm waaraan de dijken in het Land van Maas en Waal moeten voldoen. Bij Weurt is een bres in de dijk gesimuleerd op de plek van een historische dijkdoorbraak die hier in 1805 heeft plaatsgevonden (zie figuur 1). De computersimulatie levert na nabewerking zeven kaarten op waarop wordt weergegeven: 1 de maximale waterdiepte, 2 de maximale stroomsnelheid, 3 de maximale kracht 1 van het water, 4 de maximale stijgsnelheid van het water, 5 de geschatte duur van de overstroming, 6 de hoeveelheid achtergelaten sediment, en 7 de voortgang van het water door het gebied. Evacuatie prioritering Vooral de laatste kaart is voor evacuatie heel belangrijk omdat het een beeld geeft van de tijd die beschikbaar is om mensen op het laatste moment nog weg te halen. Maar voor een prioritering spelen ook de andere zes "water parameters" een belangrijke rol, bijvoorbeeld tot hoe hoog het water uiteindelijk komt, of hoe snel het stijgt. Deze informatie kan worden betrokken bij de evacuatieprioritering met behulp van de Ruimtelijke Multi-Criteria Evaluatie (RMCE), een GIS-techniek waarmee kaarten met elkaar kunnen worden gecombineerd. Tijdens de RMCE-procedure 2 worden de kaarten herschaald en krijgen ze gewichten toegekend waarbij een beroep wordt gedaan op de specifieke expertise van de betrokkenen. Voor evacuatieplanning kan worden gedacht aan kennis aangaande de minimale responstijd, beschikbaarheid van materieel, aantal inwoners in het gebied, capaciteit van de infrastructuur, etc. RMCE faciliteert de discussie over hoe alle relevante kaartlagen met elkaar moeten worden gecombineerd. Dit resulteert uiteindelijk in de evacuatieprioritering. Als men het eens is over alle genomen tussenstappen, dan moet men het ook eens zijn met het eindresultaat. Een voorbeeld van een dergelijke evacuatieprioritering voor de gesimuleerde overstroming is gegeven in figuur 2. De rode gebieden zijn het meest urgent, de groene het minst. In de analyse is groot gewicht gegeven aan de

1 2 3

31

Figuur 2 De letters in de figuur geven een aantal belangrijke infrastructuren aan die een grote rol spelen bij het vollopen van het gebied. A = de snelweg A50, B = de snelweg A73, C = de geluidswal bij Nijmegen, en D = de dijk van het Maas-Waal kanaal.

waarschuwingstijd. Voor het rode gebied is deze minder dan 6 uur. Maar de andere kaarten zijn meegenomen en ook deze dragen bij aan de urgentie: zo zijn er in het rode gebied hoge stroomsnelheden (tot meer dan 1 m/s), het water stijgt er vlug (ongeveer 1 m/h), zijn er waterdieptes tot ongeveer 3 meter en blijft het er lang staan (tot meer dan 9 weken 3). Conclusie Er moet meer interactie komen tussen wetenschappers en uitvoerders. Het vaststellen van de overstromingsrisico’s is een interactieve en multidisciplinaire aangelegenheid waarbij men gebruik moet maken van de kennis van alle betrokkenen. Dan zal blijken dat er verschillende percepties van risico bestaan en dat de risicokaart voor verschillende doelen gebruikt zal gaan worden. Door de interactie worden wetenschappelijke kennis en uitvoerende ervaring met elkaar gecombineerd wat uiteindelijk zal leiden tot meer inzicht in en betrokkenheid bij de uiteindelijke risicokaart. Misschien dat op deze manier computersimulaties wel meegenomen gaan worden bij planvorming (MER-studies) en de basis zullen gaan vormen van rampenoefeningen.

Dinand Alkema, universitair docent, International Institute for Geo-Information Science and Earth Observation (ITC) United Nations University, School for Disaster Geo-Information Management ([email protected])

Kracht is de waterdiepte vermenigvuldigd met de stroomsnelheid. RMCE is een module in ILWIS, een GIS dat is ontwikkeld door het ITC in Enschede. Er is geen rekening gehouden met de inzet van pompen.


Op 18 en 19 oktober is in Noordwijk het zesde GOVCERT.NL symposium gehouden. In totaal hebben 460 professionals uit het (inter)nationale netwerk van CERT’s (Computer Emergency Respons Team), de deelnemers van GOVCERT.NL en van partners binnen de vitale sector deelgenomen. Hoewel de GOVCERT.NL symposia bekend staan als kwalitatief hoogwaardig, is de eerste reactie van deelnemers dat deze editie alle voorgaande heeft overtroffen. Een belangrijke boodschap van het symposium is dat bescherming van privacy van onverdachte personen en vergroten van veiligheid niet strijdig met elkaar hoeven te zijn, maar hand in hand kunnen gaan. Ook werd duidelijk dat het informele netwerk van CERT’s over de hele wereld, de kurk is waarop de incident respons tegen internationale cybercrime drijft.

6e GOVCERT.NL symposium een succes Het thema was dit jaar “Are you master of your own identity?” De focus lag daarmee op identiteitsfraude en privacy op het internet. Dat dit een terechte vraag was, werd al duidelijk na de eerste keynote, uitgesproken door Russell Pipe van Kenan Institute Asia. Een “wake-up call”, waarin Pipe de wijze waarop persoonsgegevens door internationale overheden en banken en overheidsorganisaties wordt uitgewisseld ter discussie stelde. Hoewel de aanpak van Peter Hustinx van de European Data Protection Society geroemd wordt, blijkt er nog een lange weg te gaan, voordat privacybescherming van onverdachte personen een serieus aandachtspunt is in internationale terreur- en fraudebestrijding. Russell Pipe’s lezing werd gevolgd door een speech van Jan Willem Holtslag, secretaris-generaal bij het ministerie van BZK, waarna kort werd stilgestaan bij een speciale en ook belangrijke gebeurtenis: de bekrachtiging van het deelnemerschap van de gemeente Amsterdam aan GOVCERT.NL door Irene Verschuur van de gemeente Amsterdam en Steven Luitjens van GBO. Overheid (GBO = Gemeenschappelijke Beheersorganisaties). Belangrijk, omdat gemeentes een prominente rol spelen in de ontwikkeling van de elektronische overheid. Zij staan dicht bij de burger en kunnen een voorbeeldrol spelen. Amsterdam laat zien prioriteit te geven aan de bescherming van haar gegevens en die van haar burgers en het voorkomen van incidenten. Tijdens de parallelsessie werd in kleine groepen gesproken over onderwerpen als het analyseren van kwaadaardige software (malware), het beschermen van informatieinfrastructuren binnen de vitale sectoren, het begrip identiteit in virtuele werelden en online sociale netwerken, de toekomst van CERT’s en nationale oefeningen. Ed Buddenbaum van het ministerie van EZ vertelde in deze laatste sessie over de ICT-oefening “Shift Control” in Nederland en Adli Abd Wahid (MyCERT) over de ervaringen in Zuidoost Azië, waar vijf nationale CERT’s in juli een grootschalige oefening hielden. In een van de

32

interactieve sessies werd met de CERT-community gesproken over de toekomst van CERT’s: nieuwe uitdagingen en veranderingen vergen een verdergaande samenwerking tussen CERT’s, ISP’s (Internet Service Providers) en handhaving zoals politie en toezichthouders. Een belangrijk dilemma is dat CERT’s wel de verantwoordelijkheid hebben om de steeds veranderende dreiging van cybercrime het hoofd te bieden, maar de autoriteit missen om altijd daadkrachtig en gericht op te kunnen treden. De security officers opereren met name op basis van ”best effort” en de bereidheid van derden om mee te werken . In de overige parallelsessies op deze eerste dag kwamen onder meer de wenselijkheid van het gebruik van RFID-gegegevens voor politieonderzoek, de economische prikkels voor malware bestrijding en de mogelijkheid om eindgebruikers te betrekken bij het verlagen van het risico van incidenten aan de orde. Wouter Teepe van de Universiteit van Nijmegen legde uit dat “roddelen” de oplossing is voor het uitwisselen van informatie, waarbij de privacy van onverdachte personen blijft gewaarborgd. Als afsluiting van deze dag is een lagerhuisdebat gevoerd onder de bezielende leiding van Gijs Wenink. Het publiek kon deelnemen via stemkastjes. Een verfrissende discussie, waarbij stellingen onder een groot gezelschap van professionals zijn getoetst. De tweede dag startte met een kort overzicht van de plannen van GOVCERT.NL voor 2008. Via een intermezzo


met een theateract over identitieitsdiefstal was de vloer aan Gigi Tagliapietra van Clusit uit Italië. De presentatie, voorzien van filmbeelden en heel interactief, bleek voor velen een hoogtepunt te zijn. Niet alleen de vorm, maar ook zijn boodschap was goed en deed een appèl op de eigen rol van beveiligers om security dicht bij de mensen te brengen. In ieder geval niet via onbegrijpelijke taal en met onduidelijke bedoelingen. In de parallelsessies zijn lezingen gehouden over monitoring van dreigingen, beveiliging van Process Control Systems en SCADA (Supervisory Control And Data Acquisition), identity en security management en E-government. Marc Caen van de Belgische federale overheid vertelt het succesverhaal van de elektronische identiteitskaart die in België breed is ingevoerd en enkele jaren voorloopt op de Nederlandse eNIK (electronische Nederlandse Identiteitskaart). Herbert Bos van de Vrije Universiteit legt in een inspirerende lezing uit dat gebruik van honeypotservers een elitaire situatie is en dat we moeten naar honeypots voor het volk, iedere computer als één honeypot. De massaliteit verhoogt de gevoeligheid van het monitoringsysteem. Ook wordt er zo gemeten waar de aanvallen plaatsvinden: op de desktops van de eindgebruiker. Andere highlights waren de presentatie van dr. Knorr (Siemens) over SCADA security en incident response vanuit de leveranciers en de lezing van Mihkel Nõmmela (Monetary Policy Department van Estland) over publiek-private samenwerking in Estland bij E-identificatie. De vele mensen die de energie opbrachten om het laatste deel van het programma op vrijdagmiddag mee te maken, werden beloond met enkele sterke uitsmijters: de sessie ‘Lessons Learnt’ met presentaties over reëele en actuele cases uit Australië, Estland en Nederland bracht de aanwezigen weer hardhandig terug in de realiteit van cybercrime en de kwetsbaarheid van ICT-infrastructuren voor massale aanvallen. De enorme omvang van botnets

die men nu waarneemt, maakt duidelijk dat het potentieel voor dergelijke aanvallen aanwezig is. John Lynch van het US Department of Justice ging in op ervaringen uit de VS met identiteitsfraude. Roelof Temmingh van het ZuidAfrikaanse bedrijf Paterva hield in een twee uur durende sessie het publiek scherp met het gebruik van publiek beschikbare informatie om geautomatiseerd sociale netwerken, e-mailadressen en telefoonnummers te oogsten en schematisch weer te geven. Hij heeft een oplossing ontwikkeld waarin gebruikers zelf transformaties kunnen opstellen om, gebruikmakend van databases en websites, koppelingen te leggen tussen personen en hun kenmerken. Als laatste kreeg Ivan Krstiç van de “One Laptop Per Child” organisatie het woord op het plenaire podium, met de boodschap dat de beveiliging van desktopcomputers volledig te kort schiet. In zijn ogen moeten we een complete breuk maken met het verleden. Hij heeft ook een visie op hoe het anders kan, en laat zien hoe het in ‘Bitfrost’, het beveiligingssysteem voor het ‘One Laptop Per Child’ platform, is opgelost. Bij de afsluiting van het symposium benadrukte Steven Luitjens, de directeur van GBO.Overheid* het belang van kennisuitwisseling en kondigde aan dat er volgend jaar weer een GOVCERT.NL symposium plaatsvindt. Iets waar velen nu al naar uitkijken. * GBO.Overheid heeft het GOVCERT.NL symposium 2007 mogelijk gemaakt.

Defensie: partner in veiligheid “We zullen elkaar blindelings moeten kunnen vinden.” Zo beëindigt oud-minister Remkes de video over civielmilitaire samenwerking die sinds kort te vinden is op de internetsite van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. In acht minuten krijgt u als kijker een indruk van de garanties die Defensie geeft in het kader van de intensivering van de civiel-militaire samenwerking. Het beeld van de zandzakvullende soldaat is achterhaald. Defensie biedt kwalitatief hoogwaardige middelen aan de regio’s zoals de Explosieve Opruimings-

33

dienst, kleine onbemande vliegtuigjes voor de bewaking en beveiliging van objecten en gebieden en (vanaf 2012) een NBC-responsteam. Voor een verdere uitleg over het nut en de noodzaak van samenwerking met Defensie klikt u vanaf www.minbzk.nl door naar civiel-militaire samenwerking via de kopjes veiligheid en crisisbeheersing. Halverwege de pagina vindt u de link naar de film. http://www.minbzk.nl/onderwerpen/veiligheid/ crisisbeheersing/civiel-militairesamenwerking


Op 21 november 2006 maakt een J-SAR helikopter een noodlanding op de Noordzee. Door de verschillende hulpverleningsdiensten wordt een uitgebreide Search and Rescue operatie gestart. Ook op het land worden de nodige activiteiten ontplooid. De gemeente Den Helder en de Veiligheidsregio Noord-Holland Noord hebben het COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement verzocht dit incident te evalueren.

Evaluatie noodlanding helikopter De gebeurtenissen Op 21 november zijn twintig personen aanwezig op het productieplatform K15B. Het platform bevindt zich op de Noordzee op ongeveer zeventig kilometer ten Noordwesten van Den Helder. Rond 19.55 uur valt de stroom op het platform uit. Als blijkt dat de stroomstoring gedurende de nacht niet kan worden verholpen, besluit de NAM als eigenaar van het platform om alle niet-essentiële werknemers (dertien in getal) te evacueren naar het vaste land. Het Kustwachtcentrum stelt hiervoor een helikopter ter beschikking. Even na 23.00 uur vertrekken de werknemers en de crew met de J-SAR helikopter richting Den Helder. Marinevliegkamp De Kooy volgt het vliegverkeer en merkt rond 23.20 uur dat de helikopter problemen heeft. Vervolgens meldt de crew van de helikopter dat de helikopter Den Helder niet zal halen, maar uitwijkt naar Texel. Binnen één minuut na dat bericht meldt de crew van de helikopter dat de helikopter Texel niet zal halen. Seconden later volgt het bericht dat de helikopter in het water ligt. Om 23.26 uur geeft Marinevliegkamp De Kooy een SARalarm (Search and Rescue) af. Een minuut later wordt de bemanning van de SAR-helikopter van Marinevliegkamp De Kooy gealarmeerd. Ondertussen weet de bemanning van de neergestorte helikopter het Kustwachtcentrum (KWC) om 23.29 uur te alarmeren. Het KWC alarmeert hierop nogmaals de SAR-helikopter van De Kooy en twee reddingsboten van de Koninklijke Nederlandse Reddingmaatschappij (KNRM). Even later wordt een tweede SARhelikopter gealarmeerd. De SAR-eenheden gaan snel ter plaatse. Even later meldt het Kustwachtschip Arca, dat

34

toevallig in de buurt is, zich bij het Kustwachtcentrum. De bemanning van de Arca ziet drie zeemijlen van hun positie een Search and Rescue Transponder (SART) signaal en besluit in de richting van het signaal te varen. Rond 00.00 uur heeft de Arca de eerste drenkeling in zicht. Even later zijn ook de resterende drenkelingen gevonden. Een tiental wordt aan boord van de Arca genomen. De KNRM is met de Dorus Rijkers ter plaatse. De Dorus Rijkers neemt in eerste instantie twee drenkelingen aan boord. Later komen daar nog twee drenkelingen bij. De SAR-helikopters zijn inmiddels gearriveerd en halen enkele drenkelingen uit het water. De helikopters zetten een drietal drenkelingen af op de Arca en nemen een onderkoelde drenkeling over van de Dorus Rijkers. Uiteindelijk zet de Arca met dertien drenkelingen aan boord koers naar Den Helder. De Dorus Rijkers heeft drie drenkelingen aan boord. De onderkoelde drenkeling wordt door de helikopter naar Den Helder gebracht en gaat vanaf daar naar het ziekenhuis in Alkmaar. Na iets meer dan een uur na melding van de noodlanding zijn alle drenkelingen gered. Niet alleen op de Noordzee maar ook op het land vinden diverse activiteiten plaats. In Den Helder wordt GRIP 3 afgekondigd. Het GBT (Gemeentelijk Beleidsteam) komt in Den Helder bijeen en in Alkmaar wordt een ROT (Regionaal Operationeel Team) geformeerd. Ook het crisisteam van de Koninklijke Marine komt bijeen. Op het terrein van de Koninklijke Marine in Den Helder wordt in de Centrale Ziekenboeg een opvanglocatie ingericht voor de drenkelingen. Ondertussen verzamelt de pers zich in Den Helder. Dan blijkt hoeveel partijen er bij het incident betrokken zijn en wordt het belang van coördinatie van de


voorlichting duidelijk. De gemeente Den Helder, het Kustwachtcentrum, Marinevoorlichting en de NAM nemen alle een rol in de voorlichting, zonder de voorlichtingsactiviteiten op elkaar af te stemmen. De gemeente Den Helder, is volgens het rampbestrijdingsproces Voorlichting, verantwoordelijk voor de coördinatie van de voorlichting. Bovendien heeft de burgmeester het opperbevel vanaf het moment dat de drenkelingen aan wal komen. Het Kustwachtcentrum staat de pers te woord over het feitelijke verloop van de SAR-actie. Tegelijkertijd onderneemt de Marine activiteiten op het gebied van voorlichting, omdat de opvanglocatie zich op het marineterrein bevindt. Ten slotte is de NAM actief op voorlichtingsgebied omdat de drenkelingen werkzaam zijn bij (subcontractors van) de NAM. De Dorus Rijkers zet de drenkelingen om 02.10 uur af op het Marinehaventerrein. In de Centrale Ziekenboeg worden de drenkelingen door artsen van de Marine onderzocht. De Arca komt om 03.00 aan in Den Helder. Ook de drenkelingen van de Arca worden onderzocht. Aansluitend vindt in de Centrale Ziekenboeg een debriefing plaats door de helikoptercrew. Na de briefing wordt transport voor de drenkelingen geregeld. Rond 05.30 uur is de laatste drenkeling per taxi vertrokken. Belangrijkste bevindingen Het COT constateert dat een geslaagde Search and Rescue operatie heeft plaatsgevonden. Een aantal toevalligheden, zoals de aanwezigheid van de Arca, heeft de SAR operatie mede tot een succes gemaakt. In de basis is het echter de kwaliteit van de reguliere samenwerking tussen de reddingspartners die voor een belangrijk deel bepalend is geweest voor het succes. De hulpverlening op het land en de SAR-actie op het water zijn parallelle werelden. De partners die betrokken zijn bij de daadwerkelijke Search and Rescue, zijn zich niet bewust van de activiteiten op het land. De reguliere hulpverleningsorganisaties die op het land activiteiten ondernemen blijken voor een groot deel onbekend te zijn met de organisatie van de Search and Rescue op het water. De reguliere landhulpverleningsorganisatie bevindt zich in een voor hen bijzondere positie: noch bij de reddingsactie, noch bij de activiteiten op het land hebben zij een dominante rol. Op het water zijn de Kustwacht en de reddingsboten en SAR-helikopters de belangrijkste spelers, op het land het Kustwachtcentrum en de Koninklijke Marine.

plaats voor het zoeken naar een nuttige rolinvulling. De conclusies en lessen moeten in de context van de gebeurtenissen en de afloop ervan worden geplaatst. Veel is goed gegaan, maar er zijn ook lessen te leren. Sommige zaken zijn minder goed gegaan maar hadden weinig invloed op de afloop van de casus. De drie belangrijkste lessen zijn volgens ons de volgende: 1 Informatiemanagement Gemeenten en operationele partners moeten investeren in het benoemen van een informatiemanager. De informatiemanager is verantwoordelijk voor de interne communicatie en heeft twee hoofdtaken. Ten eerste het in kaart brengen van alle bij een incident betrokken partijen, hun verantwoordelijkheden, bevoegdheden en taken. Ten tweede het bewaken van de informatiestromen tussen alle betrokken partners. 2 Samenwerking met private partners De samenwerking tussen de crisisbeheersingspartners en private partners, in casu de NAM, is niet vanzelfsprekend. Wederzijdse plannen, taken en belangen blijken niet goed bekend. We bevelen daarom aan een apart rampbestrijdingsproces ‘omgaan met het bedrijfsleven’ te benoemen. Wanneer de afstemming met het bedrijfsleven als separaat rampbestrijdingsproces wordt beschouwd, worden verantwoordelijke partijen gedwongen tot een gerichte voorbereiding. 3 Voorlichting De verantwoordelijkheid voor het proces Voorlichting brengt met zich mee dat gemeenten actief betrokken partners moeten benaderen om tot een gecoördineerde en eenduidige voorlichting te komen. Gemeenten zijn dus niet alleen verantwoordelijk voor de eigen voorlichting, maar ook voor de coördinatie van alle voorlichtingsactiviteiten. Dat doet er overigens niets aan af dat betrokken partijen zich bewust moeten zijn van het feit dat ook zij hun inspanningen moeten afstemmen met gemeenten. In de voorbereiding van het rampbestrijdingsproces Voorlichting moeten hier afspraken over worden gemaakt met betrokken partijen. Die afspraken gaan over wederzijdse taken en verantwoordelijkheden, maar ook procesafspraken over de wijze van afstemming.

J.G.H. Bos, mr. drs. R. Dammen en drs. M. Zannoni COT Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement Voor meer informatie: [email protected] of www.cot.nl

Lessen Betrokken actoren geven aan dat de dynamiek van de crisisbeheersing veranderde op het moment dat bekend werd dat alle slachtoffers waren gered en het, naar omstandigheden, goed maakten. De aanvankelijke angst bij hulpverleners voor een nieuwe Dakotaramp maakt

35

Het rapport “Luchtvaartuig in de problemen, prio 1”: Evaluatie van de crisisbeheersing naar aanleiding van de noodlanding van een J-SAR helikopter op de Noordzee (21 november 2006), is te vinden op www.cot.nl of op te vragen via de auteurs.


Vier vragen aan: Ad van Ruth, directeur Nationaal Adviescentrum Vitale Infrastructuur (NAVI)

Op 8 november heeft minister Ter Horst het NAVI geopend. Voor wie is het NAVI bedoeld en wat wil het NAVI bereiken? “In dit nummer is een uitgebreid artikel opgenomen over het NAVI en wat ze wil bereiken. Het NAVI is kort gezegd een publiekprivaat samenwerkingsverband tussen overheid en bedrijfsleven dat beoogt de bescherming van de vitale infrastructuren tegen moedwillige dreigingen op een hoger niveau te brengen.” Wat vindt u het meest interessant aan deze materie? “We hebben het hier over de bescherming van de vitale infrastructuren. Die worden niet voor niets als vitaal aangemerkt; het zijn de pijlers van de moderne samenleving. Veel van die structuren werden vroeger om deze reden ‘nutsfuncties’ genoemd. Ze waren in handen van, of nauw gelieerd aan, de overheid. Denk aan de energiesector, de postvoorziening, de spoorwegen, enzovoort. In de privatiseringsgolf van de jaren ‘80 en ’90 zijn deze uit efficiencyoverwegingen overgedragen aan de private sector. Daarbij is bovendien schaalvergroting opgetreden: veel bedrijven werken sterk internationaal. Nu, sinds de aanslagen in New York, Madrid en London, worden we geconfronteerd met de vraag hoe we de ongestoorde voortzetting van deze diensten nationaal en ook internationaal kunnen veiligstellen.” Wat voor consequenties heeft dat voor de security? “De nieuwe verhoudingen hebben consequenties voor de wenselijke marktordening. Denk aan de discussie rondom

de splitsingswet in de energiesector; daar spelen bijvoorbeeld de vragen: wie is waarvoor verantwoordelijk; wie stelt welke leverantie veilig? Daarnaast hebben ze ook consequenties voor de security; de beveiliging van de continuïteit. We kunnen het ons eenvoudig niet veroorloven de continuïteit van deze diensten te riskeren. Dit leidt tot de paradox dat het van groot maatschappelijk publiek belang wordt dat private partijen én overheid nauw samenwerken in de continuering van dienstverlening door private partijen, zonder dat dit de normale marktwerking verstoort. Dit is een complexe vraag waar het NAVI samen met de vitale sectoren en overheid uit moet komen.” Hoe gaan het NAVI en u hiermee om? “Het NAVI heeft een publieke opdracht maar moet tegelijk tegemoet komen aan de behoeften van de verschillende partijen die hun rol op het gebied van security moeten kunnen vervullen. Dit betekent dat we bij onze dienstverlening en producten goed moeten kijken naar wat nu precies gevraagd wordt en waarin onze toegevoegde waarde kan zitten. In de workshops die we gaven tijdens de opening op 8 november bleek bijvoorbeeld al dat niet zozeer de algemene risicoanalyses, maar vooral risicoanalyses van omgevingsfactoren, van onderlinge afhankelijkheden en van de relaties met het buitenland zeer gewild zijn. We zullen per geval moeten fine tunen. De komende tijd kunnen we nog veel interessante discussies verwachten. En daar verheug ik me nu al op!”

Colofon De Nieuwsbrief Crisisbeheersing is een uitgave van de directie Crisisbeheersing van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De nieuwsbrief informeert, signaleert en biedt een platform aan alle betrokkenen bij de beleidsontwikkeling, innovatie, uitvoering en evaluatie van crisisbeheersing. De verantwoordelijkheid voor de inhoud van de artikelen berust bij de auteurs. Redactiecommissie: Henk Geveke, Frank Havik, Geert Wismans (samenstelling en eindredactie). Bijdragen of suggesties voor kopij kunnen worden gemaild aan [email protected]. Fotografie: ANP, Bob van der Kamp Nadere informatie bij: Maddy Ockhorst (redactiemedewerker, 070- 426 70 11) of Nalini Bihari Illustraties: FEMA, Govcert, IEA, IOOV, ITC, NAVI, Pieter Lagas, (redactiesecretariaat, 070 – 426 73 54). De nieuwsbrief is te downloaden via www.minbzk.nl/veiligheid. Vormgeving: Grafisch Buro van Erkelens, Den Haag

Aan dit nummer werkten mee: Dinand Alkema, Eva Barneveld, Jan Bos, Rose-Marie Dammen, Ralph Delsasso, René van Dijk, Eelco H. Dykstra, Lucia van Geuns, Aart Jochem, Gerard Koppers, Freek van der Laan, Eric Luijff, Anne Mensink, Ad van Ruth, Astrid Scholtens, Dirk Stolk, Berend Temme, Pieter Tops, Marco Zannoni, Arnoud Zomerhuis

Druk: OBT bv, Den Haag

36

© Auteursrecht voorbehouden.


jaargang 5 nr. 11, november 2007

Recommend Documents