IST Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectierapport Themaonderzoek
a
Ministerie van Justitie
Inspectie voor de Sanctietoepassing
Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectierapport Themaonderzoek
December 2005
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Inhoudsopgave
Voorwoord 3 Samenvatting 4 1 1.1 1.2 1.3 1.4 1.5 1.6
2 2.1 2.2 2.3 3 3.1 3.2 3.3 3.4 4 4.1 4.2 4.3 4.4
Inleiding 7 Aanleiding en doel van het onderzoek 7 Reikwijdte van het onderzoek 7 Objectbeschrijving 8 Onderzoeksopzet 11 Informatie andere inspecties, toezichthouders, onderzoekers 13 Wet- en regelgeving en toetsingskader 13 Onderzoeksbevindingen 14 Rechtspositie van justitiabelen 14 Veiligheid 26 Reïntegratie 31 Conclusies 36 Algemeen 36 Rechtspositie van justitiabelen 38 Veiligheid 41 Reïntegratie 43 Aanbevelingen 45 Aanbevelingen aan de minister en de reclasseringsinstellingen 45 Aanbevelingen voor de reclasseringsinstellingen 45 Specifieke aanbevelingen voor de SRN 46 Specifieke aanbevelingen voor SVG en LdH 47 Bijlage A: afkortingen en begrippen 48 Bijlage B: toetsingskader 49
2
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Voorwoord
De Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt) heeft onderzoek gedaan naar de wijze waarop werkstraffen voor volwassenen door de drie reclasseringsorganisaties worden uitgevoerd. Het onderzoek vond plaats in een viertal arrondissementen. Rond de werkstraffen is veel in beweging: het aantal is de afgelopen jaren aanzienlijk gegroeid, en de organisatie van de reclassering wordt ingrijpend gewijzigd. Toch kan de algemene conclusie luiden dat in de onderzochte arrondissementen de groei van het aantal werkstraffen doorgaans goed is opgevangen. Daarbij worden wel kritische kanttekeningen geplaatst, die voor een belangrijk deel betrekking hebben op het meer formaliseren en stelselmatig invoeren van een op zich al wel aanwezige goede werkwijze. Het gaat dan onder meer om het toezicht op de uitvoering, de reactie op niet goed uitgevoerde werkstraffen, en de registratie van incidenten. Daarnaast beveelt de Inspectie aan dat de onderlinge rol- en taakverdeling van de reclasseringsinstellingen gepreciseerd wordt. Er zijn aanzienlijke schaalverschillen tussen de drie organisaties, hetgeen voor- en nadelen blijkt te hebben. De bevindingen van de ISt hebben nadrukkelijk betrekking op de vier onderzochte arrondissementen, en kunnen niet worden gegeneraliseerd tot een landelijk beeld. W.F.G. Meurs Hoofdinspecteur
3
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Samenvatting
Doel van dit onderzoek was om na te gaan of werkstraffen voor volwassenen binnen de verschillende reclasseringsinstellingen volgens de regelgeving en op vergelijkbare wijze worden uitgevoerd. De Inspectie Sanctietoepassing (ISt) heeft het onderzoek uitgevoerd bij de reclasseringsorganisaties (Stichting Reclassering Nederland (SRN), de Stichting Verslavingsreclassering GGZ (SVG) en het Leger des Heils (LdH), die werkstraffen uitvoeren in de arrondissementen Amsterdam, Utrecht, Den Bosch en Leeuwarden. In deze arrondissementen blijkt dat de groei van het aantal werkstraffen goed is opgevangen. De werkstraffen worden overwegend voortvarend ten uitvoer gelegd. Dat geldt voor het overgrote deel van de werkstraffen. Een klein deel van de werkstraffen heeft een problematisch verloop, of wordt niet afgerond. De persoon van de werkgestrafte en zijn problemen zijn daarin de belangrijkste beperkende factor. Door toewijzing van werkgestraften aan de reclasseringsorganisaties te verbeteren, en de begeleiding te verbeteren, kan dat aantal problematisch verlopende werkstraffen enigszins worden teruggedrongen en kan het resultaat nog verbeteren De vorming van werkstrafunits bij de SRN heeft eraan bijgedragen dat veel slagvaardiger gereageerd kan worden op veranderingen in de instroom van werkgestraften. De kleinschalige units van de SVG en het LdH blijken minder goed in staat om flexibel in te spelen op veranderingen in de instroom. Deze units zijn door hun inbedding in een netwerk van zorg en hulpverleningsinstellingen wel beter in staat om individueel maatwerk te leveren voor bepaalde groepen werkgestraften. Er blijkt binnen de reclasseringsinstellingen een gedeelde opvatting te bestaan over de wijze waarop werkstraffen moeten worden uitgevoerd. Het nakomen
4
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
van de verplichtingen die voortvloeien uit de opgelegde straf staat daarin centraal: afspraken nakomen, je uren maken, op tijd zijn. Dat is van belang omdat daarmee een basis is gelegd voor een eenduidige werkwijze bij de uitvoering van werkstraffen. De grote betrokkenheid van bedrijven en instellingen bij de uitvoering van werkstraffen geeft aan dat er ook buiten de reclasseringsinstellingen draagvlak is voor de uitvoering van werkstraffen. Daardoor is er een breed spectrum van projectplaatsen waarmee ingespeeld kan worden op de verschillen in de populatie werkgestraften en waarmee een bijdrage aan de reïntegratie in de samenleving van werkgestraften geleverd kan worden. De Inspectie heeft kanttekeningen geplaatst bij de huidige uitvoeringspraktijk. De bestaande klachtenregeling levert geen effectieve bijdrage aan de rechtspositie van de werkgestrafte en aan de kwaliteit van de uitvoering. De onduidelijkheden over de rol- en taakverdeling tussen de reclasseringsinstellingen bij de uitvoering van werkstraffen zijn een probleem. Daardoor wordt de expertise van de verschillende instellingen niet optimaal benut, en komt de samenwerking tussen de instellingen onder druk te staan. De veiligheidsrisico’s (kans op delicten, bedreigingen, geweld) en integriteitrisico’s die door medewerkers gelopen worden krijgen aandacht. Van een uitgekristalliseerd beleid is nog geen sprake, een systematische registratie van (bijna)incidenten ontbreekt. De praktijk en de regels over het toezicht op de uitvoering van werkstraffen lopen uiteen. Dat kan afbreuk doen aan een geloofwaardige tenuitvoerlegging. De aanbevelingen van de Inspectie hebben betrekking op de klachtenregeling, op het verbeteren van de informatievoorziening aan werkgestraften, op het nader protocolleren van het geven van officiële waarschuwingen, op het uitoefenen van fysieke controles op de uitvoering van werkstraffen, op het overdragen van werkstraffen tussen de reclasseringsorganisaties en binnen de SRN en op de verwijzing van werkgestraften van de SRN naar hulpverleningsinstellingen. De Inspectie beveelt SVG en LdH aan een duidelijke beleidskeuze te maken over hun aandeel in de uitvoering van werkstraffen, en integriteitrisico’s in beeld te brengen
5
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
De Inspectie beveelt verder aan om laagdrempelige meldingssystemen te ontwikkelen voor registratie van (bijna)incidenten m.b.t. de veiligheid en integriteit. De Inspectie beveelt de reclasseringsorganisaties gemeenschappelijk gebruik van informatiesystemen aan. De Inspectie beveelt de reclassering aan om tijdig te overleggen met het openbaar ministerie over de advisering rond mislukte werkstraffen.
6
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
1 Inleiding
1.1 Aanleiding en doel van het onderzoek
Voor haar inspectiejaarplan 2005 heeft de Inspectie voor de Sanctietoepassing (ISt) een zestal thema’s geselecteerd. Een van de thema’s vormt de uitvoering van werkstraffen door de reclasseringsinstellingen. De ISt koos dit thema onder meer wegens de toename van het aantal werkstrafvonnissen en de herinrichting van de uitvoering van werkstraffen door de Stichting Reclassering Nederland. Het doel van het onderzoek is na te gaan: − op welke wijze de reclasseringsinstellingen de (wettelijke) voorschriften en het beleid in dezen hebben geïmplementeerd; − welke instrumenten er bij de tenuitvoerlegging worden gehanteerd.
1.2 Reikwijdte van het onderzoek Het onderzoek is bij de drie reclasseringsinstellingen uitgevoerd: bij de Stichting Reclassering Nederland (SRN), bij organisaties die deel uitmaken van de Stichting Verslavingsreclassering GGZ (SVG) en bij het Leger des Heils (LdH). De ISt heeft besloten het onderzoek in vier arrondissementen uit te voeren te weten: − arrondissement Leeuwarden − arrondissement Den Bosch − arrondissement Utrecht − arrondissement Amsterdam De ISt heeft zowel units in de grootstedelijke gebieden als in de rest van het land geselecteerd. Het onderzoek richt zich op de uitvoeringsfase van de werkstraf. De rol van de voorlichtingsrapportage en de resultaten van de
7
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
samenwerking en afstemming met het openbaar ministerie zijn buiten beschouwing gelaten. 1.3 Objectbeschrijving Iedere unit van een reclasseringsinstelling is door de ISt als een afzonderlijk object gedefinieerd. Dit houdt in dat de Inspectie in ieder arrondissement, uitgezonderd Amsterdam, drie objecten heeft onderzocht. In Amsterdam worden de werkstraffen alleen door de SRN en de SVG uitgevoerd. In totaal zijn dus 11 objecten onderzocht. De units verschillen sterk in omvang. De grootste unit die in het onderzoek is betrokken voert ongeveer honderd maal zoveel werkstraffen per jaar uit als de kleinste (2600 versus 26). De verschillen in productieomvang gaan samen met verschillen in omvang en opbouw van de organisatie. In 2004 zijn ongeveer 36.000 werkstraffen opgelegd. Van de opgelegde werkstraffen voert de SRN jaarlijks ongeveer 80 procent uit, de SVG ongeveer 15 procent en het LdH ongeveer 5 procent. Het beleid van de reclasseringsinstellingen ten aanzien van het uitvoeren van werkstraffen verschilt. Dat van de SRN is het meest duidelijk. De SRN heeft aparte units gecreëerd voor de uitvoering van werkstraffen. De SRN stelt zich ondernemend op en maakt in een aantal arrondissementen ad hoc of structurele afspraken met andere reclasseringsorganisaties over het overnemen van de uitvoering van werkstraffen. De SVG beraadt zich over de vraag of ze “kale” werkstraffen zal blijven uitvoeren. De SVG slaagt er weliswaar goed in om de binnen het het kader afgesproken aantallen werkstraffen uit te voeren, maar is niet in staat geweest de groei van het aantal werkstraffen voor verslaafden op te vangen. De SVG heeft in een aantal arrondissementen daarom een deel van de uitvoering van aan haar toebedeelde werkstraffen terug overgedragen aan de SRN, wat aanleiding is geweest voor de SRN om voor de uitvoering van werkstraffen met verslaafden aparte ontwikkeltrajecten in gang te zetten. Het LdH voert werkstraffen voor daklozen in kleine aantallen in een beperkt aantal arrondissementen uit, maar heeft de uitvoering in andere arrondissementen overgedragen aan de SRN.
8
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Bij SVG en LdH wordt een voorkeur uitgesproken voor het uitvoeren van werkstraffen in combinatie met toezicht (SVG en LdH) of in combinatie met een leerstraf (LdH). Werkstraffen worden uitgevoerd op projectplaatsen. Een groot deel van de projectplaatsen wordt gevonden bij instellingen of bedrijven waarmee de reclassering een samenwerkingsovereenkomst heeft gesloten. Een ander deel betreft eigen projecten van de reclassering. Onder begeleiding van werkmeesters van de reclassering voeren groepen werkgestraften bepaalde activiteiten uit voor een overheid of instelling. De eerste soort projectplaatsen wordt individuele of externe projectplaatsen genoemd. De tweede soort heet ook wel groepsprojecten of interne projecten. Een ander onderscheid dat wordt gehanteerd is het onderscheid tussen weekend- en weekprojecten. Zoveel mogelijk worden werkstraffen door de week uitgevoerd. Maar er zijn ook projecten die nadrukkelijk in de weekends worden uitgevoerd. Voor alle projecten geldt dat ze moeten voldoen aan een aantal eisen. Er moet voorzien worden in de begeleiding van en het toezicht op de werkgestraften. De regelgeving met betrekking tot arbeidsomstandigheden en andere veiligheidsvoorschriften moet worden nageleefd. Er moet een vaste contactpersoon zijn die verantwoordelijkheid draagt voor de gang van zaken rond het verrichten van de werkstraf, zoals het ondertekenen van de werkstrafovereenkomst, en het verantwoorden van de door de werkgestrafte gewerkte uren. De projectplaatsen moeten zijn goedgekeurd door het openbaar ministerie (OM). Veel werkgestraften werken bij instellingen of bedrijven waar hun positie lijkt op die van “echte” werknemers, en waar de wijze van begeleiden en aansturen daarop gericht is. Naarmate werkgestraften er blijk van geven verantwoordelijkheid te willen en te kunnen dragen, worden ze belast met ingewikkelder taken en meer verantwoordelijkheden. Deze vorm van uitvoeren van werkstraffen heeft de ISt aangetroffen in keukens en facilitaire diensten van zorginstellingen. Daarbij zijn instellingen die op wisselende uren ongeveer twintig werkgestraften in dezelfde periode aan het werk hebben, naast de eigen vaste medewerkers en naast eventueel in te huren medewerkers via een uitzendbureau. Andere werkgestraften werken op projecten waarbij sprake is van additionele arbeid. Een typisch voorbeeld daarvan is een Kringloopwinkel. De
9
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
werkgestraften werken onder begeleiding en toezicht van de leiding van die instelling, samen met mensen die in het kader van een reïntegratietraject richting arbeidsmarkt in een dergelijke instelling geplaatst zijn of er als vrijwilliger meewerken. De SRN en de SVG maken daarnaast gebruik van groepsprojecten of interne projecten, waarbij onder leiding van werkmeesters werkzaamheden worden uitgevoerd door groepen w erkgestraften. Ongeveer 35 procent van de werkstraffen wordt uitgevoerd binnen groepsprojecten. Deze projecten worden uitgevoerd door de reclassering in opdracht van bij voorbeeld een gemeente (parkreiniging) of de beheerder van een voetbalstadion (het schoonmaken van het stadion na voetbalwedstrijden of andere evenementen). Ook het terreinonderhoud op enkele (monumentale) forten, die deel uitmaken van de Hollandse waterlinie, vindt in deze vorm plaats. Soms worden projectplaatsen gevonden bij instellingen van de sociale werkvoorziening, waar werkgestraften die beperkt zijn in hun mogelijkheden om in normale werksituaties te functioneren worden geplaatst. De begeleiding van mensen met beperkingen in arbeidssituaties, en het bevorderen van de integratie in arbeid van arbeidsgehandicapten is de kern van de functie van die instellingen. Zij werken mee aan de uitvoering van werkstraffen vanuit een ideëel motief, wanneer van een deel van de geplaatste werkgestraften ook een redelijke bijdrage aan de productie verwacht mag worden. Werkstraffen worden soms ook uitgevoerd in een omgeving die het best gekarakteriseerd kan worden als begeleide dagbesteding in een heel beschermde omgeving: het gaat dan om werkgestraften met ernstige stoornissen en/of ernstige verslavingsproblematiek. Aan de werkgestrafte wordt een structuur en begeleiding geboden, waardoor hij gemotiveerd wordt om aan de minimum eisen van de werkstraf (op tijd komen, je uren maken, altijd melden als je verhinderd bent) te blijven voldoen. De laagdrempelige dagbesteding binnen de verslavingszorg kan model staan voor deze werkwijze. Een voorbeeld is een soort winkeltje waar verslaafden onder begeleiding meubeltjes repareren, boeketten bloemen schikken en distribueren, kopjes koffie schenken voor klanten en deelnemers. Andere deelnemers aan die activiteit worden voor het uitvoeren van de taken “beloond”. Dat geldt niet voor de werkgestraften, die krijgen wel een maaltijd aangeboden. De gedachte is dat deelname aan de dagbesteding bijdraagt aan enige structuur in het leven. In alle arrondissementen bestaan gemeenschappelijke projectenbanken van de reclasseringorganisaties, waaraan overigens ook de Raad voor de
10
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Kinderbescherming deelneemt. Op arrondissementaal niveau is er overleg over het beheer van de gemeenschappelijke projectenbank. De reclasseringsorganisaties maken gebruik van die gemeenschappelijke projectenbank, die door de SRN-werkstrafunit beheerd wordt. De administratie van de SRN-werkstrafunit in een arrondissement verdeelt op basis van vastgestelde criteria de binnengekomen werkstrafvonnissen over de reclasseringsorganisaties. Wanneer er sprake is van een verslavingsproblematiek wordt de uitvoering van de werkstraf in beginsel overgedragen naar de SVGunit. Is er sprake van dakloosheid, dan wordt de werkstraf bij voorkeur overgedragen naar de LdH-unit. De overige werkstraffen worden door de SRNunit uitgevoerd. Het proces uitvoering werkstraf kent vier fasen: de verwerking van de melding, de voorbereiding van de uitvoering, de uitvoering en de afronding. De eerste fase betreft de verwerking van de binnenkomst van het vonnis en de toedeling aan de reclasseringsorganisatie. In de tweede fase wordt de werkgestrafte uitgenodigd voor een intake en voert een medewerker de intake uit. De derde fase betreft de uitvoering: de werkgestrafte wordt geplaatst op een project en de uitvoering wordt gepland. Tijdens de uitvoering wordt de werkgestrafte begeleid en gecontroleerd. De vierde fase omvat de afronding: de verwerking van de urenverantwoording, het opstellen van het afloopbericht, eventueel het toetsen van een negatief afloopbericht en het afsluiten van het dossier. 1.4 Onderzoeksopzet Methode van onderzoek In dit themaonderzoek zijn vier methoden gehanteerd: − een vooronderzoek waarin relevante documenten zijn verzameld en geanalyseerd, een specifiek toetsingskader is opgesteld en voorgesprekken zijn gevoerd met functionarissen van de reclassering − interviews − observaties van projectplaatsen en een verzamelpunt voor werkgestraften − dossieronderzoek.
11
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
De Inspectie heeft de volgende personen geïnterviewd aan de hand van gestructureerde vragenlijsten: − leidinggevenden: unitmanager/ teamleider/ hoofd bedrijfsbureau − reclasseringswerkers en medewerkers werkstrafunit − werkmeesters − werkgestraften − contactpersoon individuele werkplaats De Inspectie vroeg de units om - voorafgaand aan het onderzoek - een lijst van alle afgeronde en mislukte werkstraffen die in de periode januari tot en met juni 2005 administratief waren afgesloten, op te sturen naar de ISt. Uit de lijsten zijn steekproeven getrokken van geslaagde en mislukte werkstraffen. De omvang van de steekproef varieerde van vijftien tot dertig per unit, waarvan ongeveer de helft uit mislukte en de helft uit succesvol afgeronde werkstraffen bestond. Van de mislukte werkstraffen zijn alle digitale dossiergegevens, van de geslaagd afgeronde dossiers zijn alleen de afloopberichten opgevraagd. In totaal zijn 240 dossiers onderzocht. Om verschillende redenen bleek de inhoud van die dossiers en afloopberichten sterk te verschillen. Dat heeft enige beperking opgeleverd voor het gebruik van de dossiergegevens. Na ieder bezoek aan een reclasseringsunit is een gespreksverslag en een analyse van de werkstrafdossiers gemaakt. De betreffende unit heeft het gespreksverslag en de analyse van de dossiers ontvangen en is verzocht een reactie op feitelijke onjuistheden geven. De informatie uit de voorbereiding, de interviews en de dossiers vormden de basis voor het rapport. Het rapport geeft een algemeen beeld van de uitvoering van werkstraffen door de reclasseringsinstellingen in de vier onderzochte arrondissementen. Daar waar nodig wordt de situatie op instellingsniveau in beeld gebracht. Beschreven wordt hoe de regels waaraan bij de uitvoering van werkstraffen moet worden voldaan in grote lijnen gehandhaafd worden, en welke instrumenten daarbij worden gehanteerd. De conclusies en aanbevelingen worden waar nodig op instellingsniveau gedaan. Tijdpad Het themaonderzoek is op 5 juli 2005 aan de reclasseringsinstellingen aangekondigd. Bij de aankondiging van de inspectiebezoeken aan de te onderzoeken regio’s / arrondissementen is het te hanteren toetsingskader
12
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
toegestuurd. De inspectiebezoeken vonden van 23 augustus tot en met 6 september 2005 plaats. Het conceptrapport is op 8 november 2005 voor wederhoor aan de algemeendirecteuren van de reclasseringsinstellingen voorgelegd. De reclasseringsinstellingen hebben tussen 22 en 29 november 2005 hun reacties aangeleverd. Ze hebben laten weten in te stemmen met de conclusies van het rapport, en zullen de uitvoering van de aanbevelingen ter hand nemen. Op 1 december 2005 heeft de hoofdinspecteur het rapport vastgesteld en aangeboden aan de minister van justitie. 1.5 Informatie andere inspecties, toezichthouders, onderzoekers Bij de voorbereiding is rekening gehouden met eerdere, recente onderzoeken, zoals die van het Verwey-Jonker Instituut (Werkstraffen, succes verzekerd, mei 2005) en van de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) naar de uitvoering van werkstraffen in 2003 en 2004 in zes arrondissementen (advies d.d. 12 augustus 2005). De bevindingen en opmerkingen uit genoemde rapportages zijn, voor zover relevant, bij de voorbereiding van het onderzoek betrokken. 1.6 Wet- en regelgeving en toetsingskader Bij de voorbereiding van het onderzoek is de volgende (inter)nationale wet- en regelgeving als basis voor het toetsingskader gebruikt: − European Rules on community sanctions and measures − Wetboek van Strafrecht − Wet op de Taakstraffen − Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen − Reclasseringsregeling 1995 − Besluit tot wijziging van de Reclasseringsregeling 1995 Aan de basis van het toetsingskader ligt de wet- en regelgeving en het toezichtkader van de ISt. Het toetsingskader (zie bijlage B) volgt de indeling van het toezichtkader van de ISt. Deze indeling bestaat uit drie grondslagen: rechtspositie, veiligheid en reïntegratie. In hoofdstuk 2 worden de bevindingen weergegeven aan de hand van de vragen uit het toetsingskader.
13
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
2 Onderzoeksbevindingen
2.1 Rechtspositie van justitiabelen Criterium: de werkstraf wordt voortvarend ten uitvoer gelegd Bewaking doorlooptijden en wachtstapels Uit gegevens aan de dossiers ontleend blijkt dat het overgrote deel van de werkstraffen waarvan de uitvoering daadwerkelijk aanvangt, vlot ten uitvoer wordt gelegd. Binnen enkele weken na de melding van de werkstraf worden werkgestraften uitgenodigd voor een intakegesprek. De start van de uitvoering begint redelijk snel na de intake, de tijd tussen intake en plaatsing is meestal slechts enkele weken, de uitvoering verloopt volgens afspraak, en de afronding geschiedt binnen de wettelijke termijn. Bij de SRN heeft de vorming van werkstrafunits, die speciaal zijn opgezet om ervoor te zorgen dat de uitvoering van werkstraffen beter gaat verlopen, daaraan bijgedragen. Het proces van de afdoening van werkstraffen is op hoofdlijnen beschreven. De verantwoordelijkheden van administratie, medewerkers werkstrafunit, reclasseringswerkers, leidinggevenden in dat proces zijn (opnieuw) en duidelijk vastgelegd. De bewaking van termijnen ligt in de eerste plaats in de handen van de medewerker van de werkstrafunit, maar leidinggevenden kunnen beschikken over gegevens waarmee ze de doorlooptijden kunnen bewaken. De medewerkers weten wat hun rol is en kennen ook de grenzen van hun taak. Uit de bestudering van de dossiergegevens blijkt dat in het laatste jaar, sinds de start van de nieuwe werkstrafunits, de doorlooptijden van de verschillende fases zijn afgenomen. Bij SVG en LdH worden werkstraffen uitgevoerd door medewerkers met een bredere taakstelling en een grotere zelfstandigheid, die in kleinere teams werken. Zij worden geacht zelf de doorlooptijden en wachtstapels te bewaken. De doorlooptijden van werkstraffen bij deze doelgroep zijn minder sterk verbeterd.
14
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Bij verschillende SVG-units ontstonden vorig jaar en dit jaar grote wachtstapels omdat zij door de administratie van de SRN-werkstrafunit in het arrondissement op basis van de toedelingscriteria veel meer werkstraffen kregen toebedeeld dan waarop door hen bij de productieplanning gerekend was. Om de wachtstapels die daarvan het gevolg waren terug te brengen en de doorlooptijden te verbeteren zijn grote aantallen werkstraffen, opgelegd aan werkgestraften die op grond van hun verslavingsproblematiek toebedeeld waren aan de SVG-units, ter uitvoering terug overgedragen aan de SRN-units. De ISt heeft niet kunnen vaststellen dat daarbij in alle gevallen een selectiecriterium werd gehanteerd. Alle units melden dat de kwaliteit van de meldingen van het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) na het vonnis in termen van snelheid en accuraatheid de laatste jaren is toegenomen. Uit de dossierstudie blijkt dat de melding van recente transactievonnissen vaak binnen enkele dagen beschikbaar is. Bij rechtbankvonnissen is de termijn gemiddeld langer en varieert ze meer. De tijdige signalering van het CJIB dat een termijn dreigt te verlopen, maakt het managen van de doorlooptijden van werkstraffen beter mogelijk. Beschikbaarheid projectplaatsen De reclasseringsunits melden dat ze overwegend voldoende projectplaatsen voor werkgestraften kunnen vinden. Wel zijn er regionale verschillen. In sommige postcodegebieden binnen een arrondissement zijn voldoende projectplaatsen. In andere gebieden zijn gerichte wervingsacties nodig om een uitbreiding van het aantal projectplaatsen te realiseren. De SRN meldt dat ze in verschillende arrondissementen werkt aan een uitbreiding van het aantal groepsprojecten, omdat het aantal werkgestraften dat moeilijk plaatsbaar is toeneemt. In één van de units van de SRN zal in de komende tijd het aantal externe projecten worden teruggebracht, omdat er honderden projectplaatsen beschikbaar zijn die maar incidenteel bezet worden. Het beheer van en het toezicht op een dergelijk groot aantal projectplaatsen is niet efficiënt uit te voeren. De SVG-units signaleren dat verslaafden niet overal geplaatst kunnen worden, zetten daarom zelf groepsprojecten op of trachten b.v. in samenwerking met gemeentes laagdrempelige vormen van dagbesteding of eenvoudige arbeid te scheppen (b.v. een kaarsenmakerij).
15
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
In de door de ISt onderzochte arrondissementen beschouwen de hoofden bedrijfsvoering van de werkstrafunits van de SRN zich als eindverantwoordelijk ervoor dat projecten van de gemeenschappelijke en de eigen projectenbank voldoen aan alle eisen, waaronder de arbo-condities. De beslissing van de SRN om een nieuw automatiseringssysteem in te voeren voor de ondersteuning van de uitvoering van werkstraffen en voor het beheer van de projectenbank, zonder dat de SVG en LdH zich aan invoering gecommitteerd hadden, heeft ertoe geleid tot dat er minder wordt samengewerkt bij het beheer van projectplaatsen. Doordat er nu twee informatiesystemen naast elkaar in gebruik zijn, ontstaan problemen met betrekking tot de gegevensuitwisseling. Vaak ontwikkelt zich een vaste samenwerkingsvorm tussen medewerkers van een van de reclasseringsorganisaties en bepaalde projecten uit de projectenbank. Dat hangt samen met het feit dat bepaalde projecten bij voorkeur jongeren plaatsen, of niet bereid zijn om verslaafden of plegers van bepaalde delicten (geweld of zeden) te plaatsen. Ook zijn er projecten waar de begeleiding juist beter is toegerust om psychisch gestoorden of verslaafden te begeleiden. De kwaliteit van de matching van werkgestrafte en projectplaats kan verbeteren als de reclasseringsmedewerker een heel goed beeld heeft van de mogelijkheden en beperkingen die er op een projectplaats zijn om werkgestraften met bepaalde problemen of handicaps te begeleiden. Oorzaken van vertraging of mislukking bij de uitvoering van werkstraffen Hierboven is al gesteld, mede op basis van het dossieronderzoek, dat heel veel werkstraffen inderdaad voortvarend ten uitvoer worden gelegd. De dossieronderzoeken leverden ook informatie over de factoren die een rol spelen bij de vertraging in de afronding of mislukking van werkstraffen, en over welke van die factoren door de wijze van uitvoering van de werkstraf te beïnvloeden zijn. Uit onderzoek (Werkstraffen, succes verzekerd, mei 2005) is gebleken dat ongeveer vijfenzeventig procent van de werkstraffen succesvol wordt afgerond en dat in ongeveer tien procent van de opgelegde werkstraffen het niet tot een intake (en dus niet tot uitvoering) komt. Ongeveer vijftien procent van de werkstraffen mislukt tijdens de uitvoering. Deze percentages komen overeen met de cijfers die aan de ISt zijn meegedeeld. Het beeld wordt ook bevestigd door de dossieronderzoeken.
16
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Er zijn werkgestraften met wie geen intake tot stand komt. Ze zijn onvindbaar, reageren niet op oproepen. Alle instellingen hanteren herhalingsuitnodigingen en adrescontroles om de werkgestrafte te bereiken. De SVG en het LdH benutten soms hun kennis van het netwerk van voorzieningen voor verslaafden en daklozen om contact te krijgen met de werkgestrafte. Werkgestraften zonder vaste woon- of verblijfplaats worden vaak aan het LdH toebedeeld. Ook werkgestraften die onvindbaar zijn worden via het selectiemechanisme doorgeleid naar het LdH. Daaronder zitten ook buitenlanders die helemaal niet teruggevonden kunnen worden. Een deel van de werkstraffen wordt niet vlot uitgevoerd, of mislukt zelfs. De medewerkers van de reclasseringsinstellingen melden in de interviews dat de oorzaken daarvan in belangrijke mate in de persoon en in het gedrag van de werkgestrafte liggen. Dat blijkt ook uit het onderzoek van een dertigtal dossiers van retour gezonden mislukte werkstraffen. Hieronder worden de factoren die een rol spelen bij vertraging of mislukking beschreven. De volgende factoren die samenhangen met de persoon van de werkgestrafte leiden tot vertraging of mislukking bij de uitvoering van werkstraffen. Het niet nakomen van afspraken of het niet komen opdagen na uitnodigingen of bij de uitvoering van de werkstraffen is een belangrijke factor. Persoonlijke problemen van allerlei aard doorkruisen de uitvoering van de werkstraf. Daarbij zijn psychische problemen, middelengebruik, detentie, gezondheidsproblemen, ongevallen, verlies van relaties of huisvesting, onbekwaamheid of onmacht om verplichtingen op verschillende terreinen naast elkaar na te komen. Incidenteel zorgen de gedragingen van de werkgestrafte op de werkplek voor stagnatie. Maar ook andere factoren dragen ertoe bij dat de uitvoering van een werkstraf stagneert, of het besluit tot retourzending aan het CJIB van een mislukte werkstraf wordt opgehouden of vertraagd. Soms is de vertraging het gevolg van procedurele eisen. De werkgestrafte krijgt de tijd om te reageren op het voornemen om de uitvoering van een werkstraf stop te zetten, voordat het besluit definitief wordt. Als een medisch keuringstraject wordt ingezet, moet de uitkomst daarvan worden afgewacht. Soms is de oorzaak van de vertraging het niet snel en slagvaardig reageren van reclasseringsmedewerkers op acties van de werkgestrafte, waardoor nodeloos tijd verloren gaat. Soms zijn organisatorische omstandigheden bij de reclassering oorzaak van vertraging (wisseling van reclasseringsmedewerkers, reorganisatie of verhuizing, onbereikbaarheid van de
17
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
reclasseringsmedewerker). Ook is het voor de reclasseringsmedewerkers soms moeilijk om bepaalde groepen werkgestraften (b.v. verslaafden) snel op een project te plaatsen, of blijkt de matching tussen project en werkgestrafte geen goede te zijn. Met de administratieve afwikkeling van een mislukte werkstraf is soms veel tijd gemoeid. In de dossiers zijn voorbeelden waarbij administratieve afhandeling maanden duurde. Criterium: werkgestraften zijn op de hoogte van de regels waar ze zich aan te houden hebben en van hun rechten en plichten De wijze waarop werkgestraften geïnformeerd worden over de regels De regelgeving m.b.t. de werkstraffen is samengevat in de Twintig Standaardregels. Die standaardregels worden door alle drie de reclasseringsorganisaties gehanteerd als kader voor de uitvoering van de werkstraf. In alle onderzochte dossiers wordt melding gemaakt van de ondertekening van de standaardregels door de werkgestrafte. In die standaardregels ligt vast aan welke regels de werkgestrafte zich heeft te houden. De standaardregels worden niet in alle instellingen op gelijke wijze met de uitnodiging voor het intakegesprek meegezonden. Bij LdH en SVG wordt er soms voor gekozen om de regels tijdens het intakegesprek uit te reiken, samen met de werkgestrafte door te nemen, en dan pas over te gaan tot ondertekening. De argumentatie is divers: werkgestraften worden niet altijd via een schriftelijke uitnodiging bereikt, de toezending van de standaardregels is geen waarborg dat ze ook gelezen worden, een deel van de doelgroep wordt beschouwd als functionele analfabeten, die dit soort informatie niet zelfstandig kunnen verwerken. Na het intakegesprek van de werkgestrafte vindt - voorafgaand aan de start van de uitvoering van de werkstraf - bijna altijd een kennismakingsgesprek plaats op de projectplaats, meestal in aanwezigheid van de medewerker van de reclassering. Op de groepsprojecten van de reclassering worden soms afwijkende procedures gevolgd. Soms wordt informatie nog op een andere manier verstrekt. Er is een unit van de SRN die van alle projecten een beknopte brochure uitbrengt met relevante informatie over de instelling, de bereikbaarheid en over de werkzaamheden die werkgestraften uitvoeren. Op een groepsproject in een andere instelling zag de Inspectie een korte lijst van regels, deels ontleend aan de standaardregels en aan de bijzondere regels die op dit project golden, met de telefoonnummers van de werkmeesters en van de reclassering. Die brochure hing vergroot aan de
18
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
muur en was verder in bezit van alle werkgestraften, die op dit enkele velletje papier, dat ze altijd bij zich droegen, alle essentiële informatie konden vinden. In alle gesprekken met werkgestraften bleken deze goed op de hoogte van de belangrijkste regels rond werktijden, het melden van ziekte en de gevolgen van het niet op tijd aanwezig zijn. Informatie over klachtenregeling Werkgestraften worden niet standaard vooraf, schriftelijk geïnformeerd over het bestaan van de klachtenregeling. Bij de bespreking van de standaardregels komt het bestaan van een klachtenregeling soms aan de orde, maar er wordt weinig aandacht aan gegeven. De klachtenregeling houdt in dat werkgestraften tegen de gedragingen van een medewerker van de reclassering klachten kunnen indienen bij een klachtencommissie, die is ingesteld op basis van artikel 29 van de Reclasseringsregeling. Werkgestraften worden wel aangemoedigd om problemen of ongenoegen dat ze ervaren, direct bij de reclasseringswerkers uit te spreken, of bij verschil van mening hun probleem voor te leggen aan de direct leidinggevende. Die behandelt dan de klacht in eerste aanleg. Bij verschillende units spreken medewerkers van de reclassering uit dat werkgestraften niet bij voorbaat uitgenodigd moeten worden om klachten in te dienen. Als er al een besluit genomen wordt dat aanleiding zou kunnen zijn voor een klacht, dan zijn er al zoveel overtredingen geweest, dat de werkgestrafte wel weet, dat het indienen van een klacht de uitkomst niet zal veranderen. Alle units melden dat er geen of nauwelijks klachten worden voorgelegd aan de klachtencommissie. Werkgestraften spraken uit dat ze geen vertrouwen hebben in de klachtprocedure. Ze hebben het idee dat klagen geen zin heeft, omdat je als crimineel toch aan het kortste eind trekt. De bescherming van de privacy De bescherming van de privacy van een werkgestrafte kan in het geding zijn wanneer persoonlijke gegevens buiten hem om of buiten zijn medeweten aan contactpersonen op de projecten wordt verstrekt. Die privacy is ook in het geding wanneer informatie over de persoon van de werkgestrafte wordt gedeeld met functionarissen die een rol hebben in de zorg voor of in de hulpverlening aan de werkgestrafte, zonder dat de werkgestrafte daarmee heeft ingestemd. In de meeste units is de praktijk dat aan de werkgestrafte tevoren duidelijk
19
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
gemaakt wordt dat hij aan de contactpersoon van de projectplaats zelf iets moet vertellen over waarom hij een werkstraf heeft gekregen. Bij het aanbieden van werkgestraften aan individuele projecten wordt rekening gehouden met uitsluitingcriteria die projecten hanteren ten aanzien van bepaalde delictsoorten, verslavingsproblematiek, of leeftijd. Doordat de reclasseringsmedewerker zelf rekening houdt met die criteria hoeven er geen privacygevoelige gegevens met de projectplaats gedeeld te worden. Binnen enkele SVG- en LdH-units gebeurt het wel dat de reclasseringsmedewerker informatie over de persoon van de gestrafte verstrekt aan de contactpersoon op het project, ook zonder dat hij dat altijd aan de werkgestrafte meedeelt. Dat gebeurt met name ten aanzien van moeilijk plaatsbaar geachte werkgestraften, wanneer de reclasseringswerker vooraf overleggen wil over de mogelijkheden op de projectplaats om met problematische kanten van de werkgestrafte om te gaan. Binnen enkele SVG- en LdH-units moet de een verklaring tekenen dat hij instemt met uitwisseling van gegevens tussen de reclassering en hulpverleners binnen de verslavingszorg of het LdH, die een rol hebben in de zorg en de hulpverlening aan de werkgestrafte. In één instelling moet de werkgestrafte vooraf een verklaring ondertekenen, waarin hij de reclassering machtigt om eventueel informatie in te winnen bij zijn huisarts. Als er op verzoek van de werkgestrafte of op verzoek van de medewerker werkstrafunit of reclasseringswerker informatieopvraging bij of informatieverstrekking aan een andere instelling nodig is, tekent de werkgestrafte altijd een schriftelijke verklaring. De grote behoefte aan informatie-uitwisseling en de digitalisering van zorgdossiers is voor sommige units aanleiding om zich nader te gaan bezinnen op de afspraken over gegevensuitwisseling. Criterium: er zijn geen ongerechtvaardigde verschillen in bejegening en begeleiding Eenduidige controle op naleving afspraken De Inspectie heeft onderzocht hoe het toezicht op de uitvoering van werkstraffen wordt uitgeoefend en of besluiten met betrekking tot het geven van waarschuwingen en stopzetting van werkstraffen op de voorgeschreven wijze worden voorbereid en genomen, en hoe de proportionaliteit in die besluitvorming en het recht op een gelijke behandeling daarin worden gewaarborgd.
20
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Er is overeenstemming tussen en binnen de reclasseringsorganisaties dat het bevorderen en afdwingen van het consequent naleven van regels en afspraken door de werkgestrafte deel uitmaakt van een goede invulling van de werkstraf. Controle op de naleving van regels en afspraken wordt vanzelfsprekend geacht. Daarbij hoort een sluitende controle op het maken van de geplande uren, en op de identiteit van de werkgestrafte. Bij alle units spreken leiding en medewerkers uit dat het uitvoeren van een werkstraf de verantwoordelijkheid van de werkgestrafte is. De medewerker van de reclassering benadert in het kader van de intake werkgestraften niet meer met de vraag, of en hoe hij hen moet helpen, maar onderzoekt - zoveel mogelijk in samenwerking met de werkgestrafte - welke beperkingen er zijn die de uitvoering van de werkstraf kunnen belemmeren, en past de plaatsing op een project, en de planning van de uitvoering van de werkstraf daarop aan. Hieronder wordt eerst gerapporteerd over de uitoefening van controle op de uitvoering van werkstraffen door het bezoeken van projecten en het uitvoeren van controles op aanwezigheid. Deze vorm van controle door zichtbare en soms ook onaangekondigde aanwezigheid op de projectplaatsen, en persoonlijk contact met de werkgestrafte en met de contactpersonen, vindt niet systematisch plaats. Er worden wel bezoeken gebracht aan projecten door medewerkers van de werkstrafunit of reclasseringswerkers, ook wel door de hoofden bedrijfsvoering van de SRN. Het afleggen van controlebezoeken maakt echter geen deel uit van de standaard werkwijze. Het bezoeken van projecten heeft geen vaste plaats in de werkprocessen. Er zijn geen regels over de frequentie, waarmee projecten bezocht worden. Er zijn geen afspraken over hoe naar aanleiding van controlebezoeken wordt gerapporteerd. In enkele units rapporteerden de medewerkers dat ze eenmaal per drie tot vier weken tijd maken om enkele projecten te bezoeken. Medewerkers van de werkstrafunits van de SRN geven aan dat ze deze taak door tijdsdruk niet stelselmatig uitvoeren. De medewerkers geven aan dat het contact per project zeer variabel is, en bij voorbeeld afhankelijk is van de vraag of er een in gedragsmatig opzicht moeilijk te begeleiden werkgestrafte op het project geplaatst is. Het uitvoeren van controles op de projecten is vaak gekoppeld aan het moment waarop kennismakingsgesprekken met nieuw geplaatste werkgestraften op de projecten plaatsvinden. Telefonische contacten of emailcontacten worden wel stelselmatig onderhouden.
21
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
In een aantal units zijn de rollen van de medewerker die na een intake een plaatsing voorbereidt en die van plaatser gescheiden. De plaatser onderhoudt het vaste contact met de contactpersoon van de instelling, en schakelt de medewerker die de begeleiding van de werkstraf doet in als daarvoor een aanleiding is. De plaatser heeft wekelijks, of soms zelfs dagelijks (telefonisch) contact met de projectplaats. De kwaliteit van de communicatie tussen reclassering en projectplaatsen wordt overal als een kritische factor beschouwd. De basis van die relatie is openheid en vertrouwen. De reclassering rekent erop dat een contactpersoon waarheidsgetrouw rapporteert en bij incidenten snel contact opneemt. De contactpersonen rekenen erop dat ze bij problemen met de begeleiding van een werkgestrafte altijd terecht kunnen bij de reclassering, en dan liefst bij een bekende, vaste contactpersoon. Overigens bleken de door de Inspectie gesproken contactpersonen tevreden over de communicatie met de reclassering. Het belang van een directe mogelijkheid tot contact via e-mail of telefoon met de reclassering (en liefst met een vaste contactpersoon) werd door hen onderschreven. Op projecten waar werkgestraften via verschillende reclasseringsorganisaties werden geplaatst was bekend dat elk van deze instellingen zijn eigen manieren van werken had m.b.t. het onderhouden van contacten. Het door de uitvoerder werkstraffen uit te voeren toezicht krijgt blijkens bovenstaande schets vooral het karakter van indirect toezicht. Het feitelijke dagelijkse toezicht wordt goeddeels overgelaten aan de contactpersonen op de projecten. Er wordt vooral geïnvesteerd in goede communicatie en afstemming tussen de reclassering en de contactpersonen om te waarborgen dat het directe toezicht door de contactpersonen op de werkgestraften goed wordt uitgevoerd. Er is overeenstemming tussen reclassering en contactpersonen over de doelstellingen van het toezicht. In de gesprekken met werkgestraften blijkt dat zij het uitoefenen van controle vanzelfsprekend vinden. De regels zijn strak en dat is omdat het een straf is. En het is hen duidelijk waar ze zich aan te houden hebben. In een aantal arrondissementen worden jaarlijks contactbijeenkomsten georganiseerd door de reclasseringsorganisaties met de contactpersonen van instellingen en bedrijven, waarin uitwisseling van ervaringen plaatsvindt en dilemma’s bij de uitvoering van werkstraffen worden besproken. Die
22
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
bijeenkomsten worden geacht bij te dragen aan een goede communicatie tussen project en reclassering. In alle bezochte units worden wel voorbeelden genoemd van situaties waarbij een projectplaats niet in staat bleek de afspraken m.b.t. begeleiding en verantwoording goed na te komen. Zulke situaties worden beschouwd als incidenten, die niet altijd zijn te voorkomen. Wel is er de overtuiging dat dergelijke situaties altijd snel aan het licht komen. Soms zijn er incidenten die met toevallige omstandigheden te maken hebben, b.v. als de vaste contactpersoon ziek is, en als de taak om toezicht te houden op de werkgestraften niet goed is overgedragen. Soms is het probleem structureel, en heeft het vooral te maken met de kwaliteit van de organisatie of de capaciteiten van de contactpersoon en van andere medewerkers op de projectplaats. Afhankelijk van de inschatting van de reclasseringswerker wordt er geïnvesteerd in de begeleiding van het project, of wordt besloten om geen werkgestraften meer te plaatsen. Het gebeurt overigens vaker dat organisaties zelf aangeven dat ze geen werkgestraften meer kunnen of willen plaatsen. Wanneer op een bepaald project de begeleiding en het toezicht tekort schiet, wordt die informatie niet altijd uitgewisseld tussen de reclasseringsunits in een arrondissement. Beslissingen over waarschuwingen en beëindigingen De Inspectie heeft nagegaan of er binnen alle reclasseringsorganisaties een controlesysteem is, waarmee wordt gewaarborgd dat beslissingen over waarschuwingen en voortijdige beëindiging op gelijke wijze worden genomen, en hoe dat systeem wordt toegepast. In de interviews is gesteld dat de te volgen procedures vastliggen in het Handboek Reclassering. Alle units wijzen daarnaast op de interne overlegvormen: casuïstiekbespreking, intervisie, het werken in teamverband als mechanismen om de eenheid in het beleid rond het geven van waarschuwingen en het opschorten van de uitvoering van werkstraffen te bevorderen. In alle units worden opschortings- of stopzettingsbeslissingen geaccordeerd door een leidinggevende. Alle units vinden dat de inhoudelijke communicatie tussen de drie reclasseringsorganisaties op uitvoeringsniveau gebrekkig is door het niet goed functioneren van het dwarsoverleg binnen het arrondissement.
23
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
De SRN wijst op de rol van de werkbegeleider en op de werkoverlegstructuren waarlangs het beleid m.b.t. sanctionering wordt besproken en vastgesteld. Zij wijst ook op de gevolgen van de reorganisatie, die meer eenduidigheid in sturing en uitvoering heeft gebracht, en op de verandering in de cultuur waarmee die gepaard ging: het goed afronden van werkstraffen wordt als taak heel serieus genomen. Daardoor hanteren de werkers een strakke, meer eenduidige aanpak dan in het verleden. De SVG-instellingen en de unitleiding van de LdH melden dat ze zich op dit moment niet zo herkennen in de sterk bedrijfs- en beheersmatige benadering die de uitvoering van de werkstraffen door de SRN kenmerkt, en dat de verschillen belemmerend werken op de afstemming en communicatie. De SVG-instellingen en het LdH stellen dat de uitvoering van de werkstraffen met hun doelgroepen, waarvan veel verslaafden, daklozen, psychiatrische patiënten en zorgmijders deel uitmaken, een hoog niveau van professionaliteit vergt. Altijd moet er een afweging gemaakt worden tussen het strikt handhaven van de regels en het nemen van maatwerkbeslissingen, die passen op de situatie van de werkgestrafte. Reclasseringsmedewerkers verklaren dat ze trachten bij de uitvoering van hun taak de werkgestrafte te houden aan zijn verplichtingen én dat ze proberen een succesvolle afronding van de werkstraf te bevorderen. Daardoor geven ze niet altijd een officiële waarschuwing als iemand bij voorbeeld op de eerste dag van de uitvoering van zijn werkstraf niet komt opdagen. Dat hangt af van hun oordeel of het een werkgestrafte betreft die de uitvoering naar zijn eigen hand wil zetten, of om een werkgestrafte die eerder nooit voor het uitvoeren van werk op tijd uit bed is gekomen. Het hangt soms ook af van de fase waarin de uitvoering gekomen is. Als iemand bij voorbeeld in de laatste tien uur van zijn werkstraf een regel overtreedt, wordt niet altijd op dezelfde wijze gereageerd als wanneer de uitvoering van de werkstraf nog maar net begonnen is. In verschillende arrondissementen brengen reclasseringsorganisaties naar voren dat zij het als een probleem zien dat, wanneer ze zelf via een zorgvuldig traject besloten hebben dat de uitvoering van een werkstraf moet worden stopgezet, die beslissing niet altijd van naar hun mening goede vervolgstappen door de rechterlijke macht worden voorzien. Terwijl de reclassering ervan overtuigd is dat de werkstraf soms beter kan worden omgezet in een vrijheidsstraf, gebeurt
24
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
het dat de werkstraf opnieuw voor uitvoering wordt aangeboden, of dat de mislukking zelfs helemaal geen gevolg heeft voor de werkgestrafte. In één arrondissement (het arrondissement Utrecht) overleggen alle reclasseringsinstellingen voordat ze een werkstraf als mislukt retour zenden met het openbaar ministerie. Dat overleg heeft geleid tot meer inzicht bij de reclasseringsinstellingen in hoe het OM denkt, op welke criteria het OM besluit om het ene of het andere vervolg aan een mislukte werkstraf te verbinden. De reclassering heeft daardoor geleerd om beknopter, gerichter, minder defensief te rapporteren en ook om duidelijker te adviseren over de omzetting van mislukte werkstraffen. In dit arrondissement volgt het OM in veel gevallen het advies van de reclassering m.b.t. de voortzetting of omzetting van de straf. Het onderzoek van de dossiers van mislukte werkstraffen leidt tot de volgende bevindingen. Aan het geven van officiële waarschuwingen gaat niet altijd een gesprek vooraf. De officiële waarschuwing is meestal opgenomen in een standaardbrief die ondertekend is door de medewerker van de werkstrafunit of de reclasseringswerker. Die brief bevat zelden specifieke informatie over de aanleiding tot het geven van de waarschuwing. Bijna altijd wordt volstaan met de aanduiding dat de werkgestrafte de standaardregels heeft overtreden. Uit de dossieranalyse blijkt overigens niet dat er in de praktijk grote verschillen zijn tussen de SRN (die strak volgens de regels te werk zou gaan bij het geven van waarschuwingen en het nemen van beslissingen over stopzetting van werkstraffen) en LdH- en SVG-units (die meer nadruk leggen op het beginsel dat alle beslissingen maatwerkbeslissingen zijn). In een aantal units zie je voorbeelden van herhaalde waarschuwingen, of krijgen werkgestraften nieuwe kansen nadat al tot stopzetting is besloten. Bij officiële waarschuwingen en stopzettingbeslissingen wordt de werkgestrafte altijd in de gelegenheid gesteld om een gesprek aan te gaan, en om zijn eigen toelichting te geven op de situatie. Daarvan wordt in de meeste gevallen geen gebruik gemaakt.
25
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
2.2 Veiligheid Criterium: ontoelaatbaar gedrag wordt aangepakt, geweld, bedreiging, intimidatie wordt voorkomen Voorkomen van incidenten Er worden jaarlijks tienduizenden werkstraffen ten uitvoer gelegd. Het risico dat er wat misgaat is aanwezig en wordt onderkend. Daarbij kan het gaan om ontoelaatbaar gedrag van de werkgestrafte op de projectplaats: b.v. onfatsoenlijk gedrag, of de kantjes eraf lopen, of niet op tijd komen of onheus bejegenen van mensen die op die werkplek verblijven. Het kan ook gaan om ernstig delictgedrag: bedreiging of geweld naar medewerkgestraften of bij de uitvoering van de werkstraf betrokkenen, dreiging met of gebruik van wapens. De reclasseringsorganisaties hanteren verschillende preventieve strategieën om geweld, dreiging te voorkomen. Die worden hieronder beschreven. De reclasseringswerker benut alle beschikbare informatie over de werkgestrafte bij het nemen van een plaatsingsbeslissing. Soms biedt informatie over het verloop van eerdere straffen een aanknopingspunt voor een goede plaatsingsbeslissing. Werkgestraften die elkaar goed kennen, worden bij voorkeur niet samen geplaatst op een project. Medewerkers van de werkstrafunits van de SRN melden dat ze geen of slechts indirecte toegang hebben tot de informatie in het cliëntvolgsysteem over het verloop van eerder vonnissen, omdat ze alleen gebruik kunnen maken van gegevens uit de werkstrafmodule. De reclasseringswerker maakt een inschatting of de werkgestrafte past op een bepaald project. Bepaalde categorieën werkgestraften (b.v. werkgestraften die veroordeeld zijn wegens geweldsdelicten of zedendelicten, of verslaafd zijn) worden niet aangeboden aan projecten, die hebben aangegeven deze werkgestraften niet te kunnen of te willen begeleiden. Werkgestraften die moeite hebben om zich te gedragen, worden geplaatst op projecten die daartegen zijn opgewassen. Zoveel mogelijk wordt getracht de uitvoering van de werkstraf te laten lijken op een gewone werksituatie, waarin de werkgestrafte samenwerkt met andere medewerkers, en waarin hij aangestuurd wordt door een leidinggevende zoals alle andere medewerkers in een bedrijf.
26
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
De kwaliteit van de begeleiding op individuele projectplaatsen wordt instandgehouden en bevorderd door bijeenkomsten met contactpersonen van projecten, door regelmatig contact te onderhouden, door beschikbaar te zijn zodra zich op een project een probleem voordoet en door slagvaardig te reageren op problemen. De groepsprojecten van de SRN zijn gestart om ook voor moeilijk plaatsbare werkgestraften mogelijkheden te scheppen om hun werkstraf uit te voeren. Binnen de groepsprojecten zijn ook meer mogelijkheden om dreiging, agressie en geweld te voorkomen dan binnen de individuele projecten. Van alle groepsprojecten worden regelmatig risico-inventarisaties opgemaakt. In de samenstelling van de groepen op de groepsprojecten en in de begeleiding van de groepen worden zo min mogelijk wisselingen aangebracht, om ervoor te zorgen dat de werkmeester de werkgestraften goed kent, en niet snel verrast wordt. Er wordt voor gewaakt dat de groepen niet te groot en te onoverzichtelijk worden. De lijnen tussen de werkmeesters en leidinggevenden en medewerkers van de werkstrafunits zijn kort. Er zijn groepsprojecten waar in de begeleiding voorzien wordt door werkmeesters van de reclassering die bijgestaan worden door, of zo nodig vervangen kunnen worden door, functionarissen uit de ontvangende organisatie. Op één project werd in de begeleiding van de werkgestraften mede voorzien door een oudere kloosterling. De SRN stelt dat er in de kwaliteit van de werkmeesters bij de SRN de laatste jaren veel is geïnvesteerd. Er vindt een zorgvuldige selectie van nieuwe werkmeesters plaats, vooral op het aspect sociale vaardigheden. Nieuwe werkmeesters doorlopen een uitgebreid inwerkprogramma. Alle werkmeesters nemen deel aan een breed pakket cursussen en trainingen, b.v. rond de omgang met agressie en gestoord gedrag. De werkmeesters zijn goed ingebed in de organisatie van de SRN. De Inspectie heeft vastgesteld dat de werkmeesters zelf heel positief oordelen over de kwaliteit van dat ontwikkelingstraject.. Op het verzamelpunt voor de uitvoering van groepsprojecten van de SRN in Amsterdam worden werkgestraften stelselmatig gecontroleerd. Er worden dagelijks dertig tot veertig werkgestraften ingeschreven. Ze moeten strikt op tijd aanwezig zijn (om acht uur gaat de deur dicht). Ze verwisselen daar hun schoeisel voor werkschoenen en krijgen zo nodig werkkleding uitgereikt. Ze moeten een detectiepoortje passeren om te voorkomen dat ze op het
27
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
groepsproject met wapens rondlopen. Ze kunnen er een kop koffie drinken voordat ze met hun werk beginnen. Werkgestraften kunnen daar eventuele problemen te melden bij de werkmeester. Er zijn kluisjes waarin ze hun telefoons achterlaten. Aan de veiligheid van de werkstraf draagt deze voorziening vooral bij, doordat er tijdens de registratie en controle in een goede sfeer gecommuniceerd wordt tussen werkgestraften en werkmeesters. Andere groepsprojecten kennen niet een dergelijke voorziening. Werkgestraften moeten op een bepaald tijdstip aanwezig zijn bij b.v. een NS-station vanwaar ze in kleine groepen in busjes vervoerd worden naar het groepsproject. Er zijn ook groepsprojecten waar de werkgestraften zichzelf op een bepaald tijdstip moeten melden. Nadat er in de publiciteit werkmeesters beschuldigd zijn van ontoelaatbare handelingen is de SRN zich gaan realiseren hoe kwetsbaar werkmeesters kunnen zijn. Voor de SRN zijn die incidenten aanleiding geweest om de plaats en positie van de werkmeester binnen de organisatie van de SRN te versterken. De vorming van werkstrafunits heeft daaraan een bijdrage geleverd. De werkmeesters krijgen meer (bege-)leiding en sturing, ze zijn beter betrokken bij het overleg binnen de organisatie. In een aantal arrondissementen hebben de werkmeesters de vorming van de werkstrafunits als heel positief ervaren. Ze voelen zich veel beter betrokken bij de organisatie dan in het verleden. Daar waar die betrokkenheid van de werkmeesters al bestond ervaren de werkmeesters minder sterk die verbetering. De hierboven geschetste verbeteringen maakten deel uit van een pakket maatregelen dat de SRN in januari 2005 aankondigde na onderzoek van de bovengenoemde beschuldigingen. Niet alle aangekondigde maatregelen zijn volledig uitgevoerd, omdat naar de mening van de lijnfunctionarissen meer differentiatie bij de toepassing nodig is. De Inspectie stelde vast dat in rurale gebieden bij kleine groepsprojecten niet altijd een tweede werkmeester wordt ingezet. Ook wordt de controle op groepsprojecten verschillend ingevuld. Reactie op incidenten Alle reclasseringsorganisaties en ook de projecten maken melding van het feit dat incidenten zoals agressie, geweld, bedreigingen zich betrekkelijk weinig voordoen, maar dat ze soms plaatsvinden, en ook niet helemaal te voorkomen zijn. Soms zijn werkmeesters (verbaal) bedreigd. Anders dan vroeger wordt daarvan melding gemaakt, wordt daarover gesproken, wordt de werkgestrafte
28
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
daarop aangesproken en worden in de ogen van de werkmeesters passende maatregelen genomen. Soms wordt ook aangifte gedaan. Er heeft zich dit jaar één ernstig incident voorgedaan tussen werkgestraften op een verzamelpunt groepsprojecten. Twee werkgestraften bedreigden elkaar met steekwapens, een derde persoon haalde uit zijn auto een vuurwapen. De werkmeesters hebben mensen uit elkaar gehouden, tot de politie arriveerde. Bedreigingen of verdenking van diefstal zijn vormen van ontoelaatbaar gedrag geweest die soms aanleiding geweest zijn om een werkstraf op een extern project stop te zetten. De contactenpersonen op de projectplaatsen zijn tevreden over de steun van de reclassering bij het aanpakken van problemen. De noodzaak van een goede registratie van (bijna) incidenten wordt onderkend. Aanzetten daarvoor zijn gegeven, maar hebben nog geen brede toepassing gekregen binnen de reclasseringsinstellingen. Daardoor ontbreekt een betrouwbaar beeld over aard en omvang en trends, op basis waarvan beleid kan worden geïnitieerd. Criterium: er is aandacht voor integer handelen van medewerkers van de reclassering bij de uitvoering van de controlerende taak Controle op waarheidsgetrouwheid van de rapportage In het onderzoek van de ISt bleek dat verschillende instrumenten bijdragen aan het waarheidsgetrouw rapporteren en het integer handelen van reclasseringsmedewerkers. Het bevorderen van openheid, het bieden van begeleiding en ondersteuning aan medewerkers, het scheppen van een heldere structuur worden binnen de reclasseringsorganisaties gehanteerd als de belangrijkste instrumenten waarmee een integere rolinvulling van de reclasseringswerker wordt bevorderd. In de nieuw gevormde werkstrafunits van de SRN ligt het accent op de hantering van instrumenten die tot doel hebben, een open uitwisseling van informatie, standpunten, ervaringen te bevorderen. De ISt kreeg de indruk dat die openheid er ook is. Openhartig wordt op alle niveau’s gesproken over zaken die mis gegaan zijn. Er worden normen gehanteerd die beogen die openheid te bevorderen. “Als je twijfelt, zoek je overleg”. “Wat je belast in je werk, mag je niet voor jezelf houden.” Werkoverleg en themacursussen zijn de plekken waar gesignaleerde problemen thematisch worden behandeld, waarmee getracht wordt de professionaliteit te vergroten.
29
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Er zijn ook elementen in de structuur van de werkstrafunits van de SRN die beogen integer handelen te bevorderen. De taakverdeling tussen unitmanager en werkbegeleider leidt ertoe dat medewerkers op verschillende wijze begeleid en gestuurd worden. In het (verplichte) begeleidingscontact met de werkbegeleider worden de medewerkers aangemoedigd om te blijven reflecteren op dilemma’s in hun werk, en zich in een niet bestraffend klimaat te verantwoorden over hoe en waarom ze bepaalde dingen gedaan of nagelaten hebben. Medewerkers van de werkstrafunits wijzen op het feit dat de taken en rollen helder verdeeld zijn. Zij vervullen altijd deeltaken in een proces, zoals andere functionarissen, (administratie, unitmanager, hoofd bedrijfsvoering, werkbegeleider, plaatsers, werkmeesters, contactpersonen van projecten) ook deeltaken in het proces van uitvoering werkstraffen vervullen. Al die functionarissen hebben daardoor ook enig zicht op hoe de medewerker werkstrafunit zijn taken uitvoert. Het risico dat door niemand gesignaleerd zou worden dat een medewerker moeite heeft om bepaalde aspecten van zijn werk goed uit te voeren, achten ze gering. Als er zich problemen hebben voorgedaan op het terrein van de integriteit, wordt er ook opgetreden. Daarmee wordt de norm gehandhaafd. Ook wordt door de leiding zorgvuldig en open gecommuniceerd naar de organisatie wat er in zulke gevallen verkeerd is gegaan, en tot welke maatregelen dat heeft geleid. Toen er signalen kwamen dat in een groepsproject van de SRN werkmeesters de urenregistratie niet zorgvuldig uitvoerden, werd een onderzoek ingesteld. Toen de uitkomst van dat onderzoek dat vermoeden bevestigde, volgde ontslag van de werkmeesters die de afspraken over het maken van de vereiste uren hadden laten afglijden naar afspraken over te leveren werkprestaties. De werkgestraften die van die afspraken hadden geprofiteerd en daardoor minder uren hadden gewerkt, zijn aangeschreven en hebben de niet gewerkte uren alsnog ingehaald. Over de uitkomsten van dit onderzoek en de acties naar aanleiding van het onderzoek zijn de medewerkers geïnformeerd. Ook externe groepsprojecten of individuele projecten zijn beëindigd, wanneer na onderzoek bleek dat signalen over het niet goed volgen en controleren van werktijden juist bleken. De reclasseringswerkers bij het LdH en de SVG hebben een breder takenpakket, waarvan het uitvoeren van werkstraffen er één is. Het verantwoorden naar collega’s, het delen van informatie, het bespreken van dilemma’s worden als
30
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
vanzelfsprekende aspecten van de taakuitvoering gezien. Deze medewerkers werken vaak in kleine teams, waarbinnen ze ook taken van elkaar moeten kunnen overnemen. De team- of unitleiding stuurt wat meer “op afstand”. Ook door het LdH en de SVG worden voorbeelden gegeven van het beëindigen van contracten of samenwerking met projecten wanneer er aan de betrouwbaarheid van de verantwoordingsinformatie werd getwijfeld. Daarnaast stellen zij dat het functioneren binnen een organisatie met een bredere doelstelling op het terrein van zorg- en hulpverlening impulsen biedt voor de cultuur en de professionaliteit. Alle instellingen melden hoe belangrijk een goede communicatie is met de werkmeesters van de groepsprojecten en de contactpersonen op de projecten. Algemeen wordt uitgesproken, dat je er nooit helemaal zeker van kunt zijn dat er geen fraude gepleegd wordt. Er ligt een risico bij de projectplaatsen, omdat die toch vrij zelfstandig functioneren. In de praktijk blijkt echter dat er op de externe projecten maar weinig incidenten op het terrein van integriteit gemeld worden. Ook ten aanzien van integriteit geldt dat er nog weinig aandacht is binnen de reclassering voor een systematische vastlegging van gegevens over het verloop van werkstraffen, waarlangs integriteitrisico’s in beeld kunnen komen. Daarvoor worden wel enkele aanzetten gegeven.
2.3 Reïntegratie Criterium: omgeving en programma sluiten aan op risicofactoren die bijgedragen hebben aan het ontstaan van crimineel gedrag Functioneren verdelingsmechanisme In drie van de vier onderzochte arrondissementen worden via het verdeelproces dat uitgevoerd wordt door de administratie van de SRN-werkstrafunits veel meer werkgestraften op grond van een gesignaleerde verslavingsproblematiek aan de SVG toegewezen, dan waarvoor de SVG-units middelen en menskracht zeggen te kunnen inzetten. Als gevolg daarvan wordt de uitvoering van grote aantallen werkstraffen door de SVG terug overgedragen naar de SRN. Dat gebeurt soms at random, soms op basis van een inschatting van de ernst van de verslavingsproblematiek, of op basis van een bestaand hulpverleningscontact. De ene verslaafde werkgestrafte wordt begeleid door een reclasseringswerker
31
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
die, omdat hij bij een SVG-instelling werkt, voorbereid is op de omgang met verslaafde werkgestraften en overzicht en toegang heeft tot projecten waar verslaafde werkgestraften geplaatst kunnen worden. Van een andere verslaafde werkgestrafte wordt de werkstraf vanwege de wachtstapel geretourneerd aan de SRN, die deze moeilijk plaatsbare werkgestrafte waarschijnlijk zal plaatsen op een eigen groepsproject. Voor zeer veel werkgestraften is een “lichte” vorm van sturing en begeleiding voldoende om de werkstraf tot een goed einde te brengen. Echter een deel van de werkgestraften heeft zulke problematische kenmerken, dat begeleiding van de uitvoering van de werkstraf een ingewikkelde taak is, die een hoog niveau van professionaliteit vereist. De SVG en het LdH hanteren hogere eisen m.b.t. het opleidingsniveau van uitvoerders werkstraffen dan de SRN. In de werkprocessen van de SRN wordt ervan uitgegaan dat de medewerker werkstrafunit de begeleiding van een werkgestrafte die veel problemen heeft, kan overdragen aan een reclasseringswerker met een hoger opleidingsniveau. De Inspectie heeft in het onderzoek niet kunnen vaststellen dat zo’n overdracht plaatsvindt. In geen van de SRN-units is een protocol aanwezig, waarin vastgelegd is in welke gevallen de uitvoering van een werkstraf wordt overgedragen aan een reclasseringswerker. In één van de SRN-units worden de medewerkers werkstrafunit en de reclasseringswerkers op gelijke wijze ingezet bij de uitvoering van werkstraffen. Uit de dossieronderzoeken van mislukte werkstraffen blijkt, dat de ernst van de problemen van een werkgestrafte in geen enkel geval aanleiding is geweest om de uitvoering van de werkstraf over te dragen aan een reclasseringswerker. Reclasseringsorganisaties maken van het totale projectenaanbod een verschillend gebruik. Verslaafde werkgestraften zijn niet zo gemakkelijk te plaatsen op “gewone” projecten. Vooral voor die populatie zijn er nogal wat erg laagdrempelige groepsprojecten of plaatsen op projecten met het karakter van dagbesteding, omdat sommige verslaafde werkgestraften anders niet in staat zouden zijn om hun werkstraf te voltooien. Effect van uitvoering op reïntegratie Verondersteld wordt dat de reïntegratie van werkgestraften in de samenleving bevorderd kan worden wanneer de werkgestrafte het werk als zinvol en betekenisvol ervaart en hij plezier en trots daaraan kan ontlenen. Dat kan vooral van belang zijn voor werkgestraften die werkloos zijn, en die een grote afstand
32
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
hebben tot de arbeidsmarkt (ongeveer 50 procent). Dit standpunt heeft de ISt horen verwoorden door werkgestraften, ook door contactpersonen en reclasseringswerkers. Hoe “gewoner” de werksituatie is die aan werkgestraften kan worden geboden, hoe groter de kans is dat een werkgestrafte zijn capaciteiten kan inzetten, en zich kan ontwikkelen. De voorbeelden zijn: het parallel lopen van een koksopleiding met het uitvoeren van een werkstraf in een instellingskeuken, het na uitvoering van een werkstraf als vrijwilliger blijven werken in een instelling of het in dienst treden als medewerker van een instelling. Uitvoering van werkstraffen binnen reïntegratiebedrijven, of in de sociale werkvoorziening, heeft soms tot gevolg dat een werkgestrafte met een grote afstand tot de arbeidsmarkt daarna in een traject geplaatst kan worden. Op initiatief van de werkmeesters van een SRN werkstrafunit houdt een commercieel uitzendbureau in de bouw maandelijks spreekuur op een verzamelpunt werkstraffen voor groepsprojecten. Werkgestraften die in die sector werk zouden kunnen vinden en daarvoor gemotiveerd zijn worden door de werkmeesters in contact gebracht met dat uitzendbureau. Voor een specifieke groep werkgestraften - ernstig verslaafd, psychisch gestoord - biedt de uitvoering van de werkstraf in vormen van dagbesteding en gerichte begeleiding houvast en structuur in het leven. Het middelengebruik is minder in zo’n periode, soms kan de begeleiding die tijdens de werkstraf gestart is worden gecontinueerd in de een of andere vorm. Voor deze groep leidt het opgenomen zijn in de structuur van dagbesteding en begeleiding tot vermindering van recidive. Voor een groot deel van de werkgestraften geldt dat uitvoering van de werkstraf hen beperkt in hun vrijheid, hen berooft van de tijd die ze anders zouden besteden aan hun werk, of van hun vrije tijd. Hoe zinvoller het werk is dat ze doen, en hoe beter de werkstraf georganiseerd is, hoe minder last ze hebben van het idee dat ze hun tijd alleen maar verdoen. Voorbeelden als hierboven genoemd worden naar voren gebracht binnen alle instellingen. Daaruit blijkt dat de uitvoering van werkstraffen bij kan dragen aan een normaal maatschappelijk functioneren van de werkgestraften. Steun bij het uitvoeren van de werkstraf Hierboven is reeds geschetst dat de uitvoering van de werkstraf in veel gevallen goed verloopt. Een deel van de populatie heeft zo ernstige problemen dat de uitvoering van de werkstraf erdoor bemoeilijkt kan worden. Het tot stand brengen van een verwijzing naar een passende vorm van hulpverlening kan eraan bijdragen dat de werkstraf goed kan worden uitgevoerd.
33
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Binnen de SVG is geen eenduidig standpunt op dit terrein. Één opvatting is, dat de uitvoering van werkstraffen door de SVG goede mogelijkheden biedt om het contact van de verslavingszorg met de werkgestrafte tot stand te brengen of te intensiveren. In het dossieronderzoek trof de Inspectie voorbeelden aan waarbij een verwijzing naar de verslavingszorg tot stand gebracht werd om werkgestraften te helpen hun middelengebruik onder controle te krijgen. Bij de unitleiding van één van de SVG-units leeft de overtuiging dat de uitvoering van werkstraffen in maar enkele gevallen bijdraagt aan het ontstaan van een duurzame hulpverleningsrelatie. Er is verschil van mening of de werkstraf wel een goed middel is om verslaafde werkgestraften te motiveren voor hulpverlening. Omdat er ook andere prioriteiten zijn (b.v. de veelplegers) zou de SVG daarom moeten overwegen om af te zien van het uitvoeren van “kale” werkstraffen. In de praktijk proberen reclasseringswerkers binnen de SVG hun contacten binnen de zorgdivisie van hun organisatie te benutten om een verwijzing tot stand te brengen voor werkgestraften voor wie dat geïndiceerd is. Sommige functionarissen spannen zich ook in om een uitgebreidere opdracht aan het OM te ontlokken, wanneer ze daarvoor gronden aanwezig achten. Het LdH hanteert in de praktijk ongeveer dezelfde benadering als de SVG. Door het werken met een s pecifieke doelgroep zijn er contacten met maatschappelijk opvangvoorzieningen, ambulante (forensische) psychiatrie, nauwe contacten met gemeentes en gemeentelijke voorzieningen. Of het nu wel of niet binnen de opdracht valt, daarvan trekt de reclasseringswerker zich niet altijd wat aan. Als hij een verwijzing tot stand kan brengen, dan grijpt hij die kans aan. In de werkstrafunits van de SRN kan de medewerker van de werkstrafunit in beginsel de begeleiding van de uitvoering van de werkstraf overdragen aan een (breder geschoolde) reclasseringswerker. De reclasseringswerker kan een rol spelen bij het tot stand brengen van verwijzing naar de hulpverlening. In één van de reclasseringsunits wordt aangegeven dat de SRN daartoe nieuwe samenwerkingsvormen moet ontwikkelen met instellingen op het terrein van maatschappelijk werk, geestelijke gezondheidszorg, huisvesting, uitkeringen, arbeidsintegratie, schuldhulpverlening. Het doel van die samenwerkingsvormen is om werkgestraften met problemen op een van bovengenoemde terreinen een snelle toegang tot die vormen van hulp te geven. De toegang tot hulp moet eraan bijdragen dat de werkstraf goed kan worden uitgevoerd en de kans op recidive wordt verminderd. Misvattingen bij hulpverleningsinstellingen over de rol van de reclassering, wachtstapels bij hulpverleningsinstellingen, en
34
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
bureaucratie maken dat realisatie van dat streven gezien wordt als een langdurig proces dat veel inspanningen zal vragen.
35
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
3 Conclusies
3.1 Algemeen De conclusies in het onderzoek hebben betrekking op de uitvoering van de werkstraffen door de reclasseringsinstellingen in de vier onderzochte arrondissementen. De reclasseringsinstellingen in de vier arrondissementen zijn erin geslaagd de groei van de werkstraffen in de laatste jaren goed op te vangen. De vorming van de werkstrafunits bij de SRN heeft daaraan een belangrijke bijdrage geleverd. Deze werkstrafunits zijn ingericht op het uitvoeren van grote aantallen werkstraffen met een gestructureerde aanpak. De implementatie van de werkstrafunits is nog niet overal goed afgerond. De SVG en het LdH hebben een minder groot aandeel gehad in het opvangen van de groei van het aantal werkstraffen. De SVG is zich aan het beraden in welke mate ze werkstraffen wil blijven uitvoeren naast haar andere taken. De ontwikkeling in de aantallen verslaafde werkgestraften zou een reden kunnen vormen om een uitbreiding van haar aandeel na te streven. Het LdH stelt zich ook de vraag of het werkstraffen moet blijven uitvoeren, wanneer er geen andere opdracht (toezicht of leerstraf) aan verbonden is. Het LdH voert in een deel van het land wel en in een deel geen werkstraffen met thuis- en daklozen uit. De betrekkelijk geringe omvang van de doelgroep speelt daarbij een rol. Uit het onderzoek blijkt dat een heel groot deel van de werkstraffen op een standaardmanier, vrij beheersmatig georganiseerd kan worden uitgevoerd en dat daarbij geen problemen ontstaan. Ook blijkt uit het onderzoek dat een deel van de werkstraffen een problematisch verloop heeft, vooral door de problemen in en rond de persoon van de werkgestrafte. Die groep werkgestraften stelt hoge eisen aan de kwaliteit van de begeleiding. Daarom kan beargumenteerd worden dat er voor verslaafde werkgestraften en voor werkgestraften met een achtergrond van dakloosheid in relatie tot problematisch verlopen opvoeding of psychische stoornissen de werkstraffen vanuit aparte units met een andere
36
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
inbedding, een op hulp aan die doelgroep ingericht netwerk en meer gespecialiseerde medewerkers wordt georganiseerd. De Inspectie concludeert dat er op dit punt geen gemeenschappelijke opvatting is tussen de reclasseringsorganisaties. In een aantal SRN-units leeft de opvatting dat de SRN de uitvoering van alle werkstraffen wel kan overnemen. Binnen de SVG is men zich aan het beraden of de uitvoering van werkstraffen nog wel prioriteit moet krijgen. Het LdH zet zijn specialistische deskundigheid niet in alle delen van Nederland in voor de uitvoering van werkstraffen. Wel komen uit het onderzoek een aantal indicaties naar voren dat het systeem waarbij de werkstraffen verdeeld worden over drie organisaties in de uitvoering niet zo goed functioneert als in principe mogelijk is. De toedeling van grote aantallen verslaafde werkgestraften aan de SVG en het terugoverdragen van de uitvoering van werkstraffen aan de SRN leidt ertoe dat de nodig geachte gespecialiseerde inzet van de deskundigheid van de SVG maar voor een willekeurig deel van de doelgroep wordt ingezet, en brengt onnodig papierwerk met zich mee. Er worden door SRN enerzijds en SVG en LdH anderzijds verschillende informatiesystemen gebruikt bij het beheer van projectenbank(en) en de ondersteuning van de werkstrafuitvoering. Daardoor wordt het beheer van de projectenbank(en) bemoeilijkt, wordt niet alle informatie over problemen met een projectplaats meer uitgewisseld, en gaan afzonderlijke organisaties hun eigen projectenbanken beheren. Dat is verspilling van energie en aandacht. Daarnaast blijkt uit het onderzoek dat de samenwerking en de beeldvorming over en weer tussen SRN en SVG en LdH niet optimaal is om tot besluitvorming te komen over een goede taakverdeling bij de uitvoering van werkstraffen. Het is de Inspectie overigens opgevallen dat de medewerkers van de SRN enerzijds en de die van SVG en LdH anderzijds, betrokken bij de uitvoering van werkstraffen, de verschillen in werkwijze nogal benadrukken. De SRN benadrukt dat ze strak en volgens de regels te werk gaat. SVG en LdH benadrukken het aspect van het individuele maatwerk. Uit het dossieronderzoek is zo’n verschil in de wijze van begeleiding en controleuitoefening niet gebleken.
37
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
3.2 Rechtspositie van justitiabelen Toezichtcriterium “de werkstraf wordt voortvarend ten uitvoer gelegd” Binnen de bestaande structuur worden werkstraffen overwegend voortvarend uitgevoerd. De vorming van werkstrafunits bij de SRN heeft eraan bijgedragen dat er flexibele, krachtige units zijn ontstaan die op wisselingen in het aanbod slagvaardig kunnen reageren. Doorlooptijden van de verschillende fases in de werkstraf (van melding tot intake, van intake tot plaatsing, van plaatsing tot start uitvoering) duren in de meeste gevallen niet langer dan enkele weken. De reclasseringsorganisaties slagen er overwegend in om voldoende projectplaatsen te vinden voor het uitvoeren van werkstraffen. Voor bepaalde groepen (b.v. verslaafden) is het aantal beschikbare plaatsen soms beperkt. Het opzetten van groepsprojecten in eigen beheer maakt dat probleem beheersbaar. Het instandhouden van een breed spectrum van verschillende projectplaatsen met een goede regionale spreiding is mogelijk doordat heel veel bedrijven en instellingen projectplaatsen voor de uitvoering van werkstraffen beschikbaar stellen. De afstemming en samenwerking op arrondissementaal niveau bij het beheer van projectplaatsen is door de vorming van werkstrafunits en de invoering van afwijkende informatiesystemen binnen de units van de SRN verminderd. Voor een klein deel van de werkstraffen geldt dat verdere verbetering van de doorlooptijden kan worden gerealiseerd. De kenmerken van de persoon van de werkgestrafte en zijn gedragingen zijn de belangrijkste oorzaak dat de uitvoering van de werkstraf in de verschillende fasen kan stagneren. Er is naar de mening van de Inspectie enige ruimte voor verbetering. Zorgen voor een goede match tussen werkgestrafte en project kan daaraan een bijdrage leveren. Ook het slagvaardiger reageren op stagnaties kan daaraan bijdragen. De manier waarop werkstrafvonnissen verdeeld worden over de drie reclasseringsorganisaties kan verbeterd worden. De expertise van de verschillende reclasseringsorganisaties voor de begeleiding van werkgestraften uit bepaalde doelgroepen (ernstig verslaafden, daklozen) wordt niet goed benut. Toezichtcriterium “werkgestrafte is op de hoogte van zijn rechten en plichten” De plichten waar de werkgestrafte zich gedurende de uitvoering aan houden
38
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
moet, zijn helder gedocumenteerd in de zogenaamde Twintig Standaardregels. Uit de interviews en de dossiers wordt opgemaakt dat deze regels helder en consequent onder de aandacht van de werkgestraften worden gebracht. De ISt concludeert dat de werkgestraften vooral de regels over de aanvangtijden en over ziekteverzuim onthouden. In de praktijk zijn dit ook de regels die bij overtreding ernstige juridische consequenties voor hen kunnen hebben. Tijdens het onderzoek is gebleken dat er in enkele units gewerkt wordt aan informatievoorziening, die erop gericht is de werkgestrafte zo goed mogelijk te informeren over datgene waar hij op de projectplaats mee te maken krijgt. Daarmee kan onzekerheid en onduidelijkheid worden weggenomen, en wordt de kans dat de werkstraf een goed verloop heeft vergroot. Gebruik van de klachtprocedures wordt door instellingen, door werkers en door werkgestraften niet gezien als een betekenisvol middel om de kwaliteit van de uitvoering te verbeteren, en de rechtspositie van de werkgestrafte te verbeteren. In het onderzoek is gebleken dat er bij de reclasseringsinstellingen een groeiende behoefte is om gegevens te kunnen uitwisselen met zorg- en hulpverleningsinstellingen. De wijze waarop in dat kader verklaringen van geen bezwaar tegen uitwisseling van gegevens worden gehanteerd verschilt binnen de reclasseringsinstellingen. Werkgestraften zijn niet altijd op de hoogte van wat de verklaring van geen bezwaar inhoudt. Toezichtcriterium “bij de tenuitvoerlegging maakt de reclassering geen ongerechtvaardigde verschillen in bejegening en begeleiding van werkgestraften” Er is overeenstemming tussen en binnen de reclasseringsinstelling over het belang van het handhaven van het consequent naleven van afspraken en regels door de werkgestrafte bij de uitvoering van de werkstraf. Het uitoefenen van controle door bezoeken, waarnemingen, fysieke aanwezigheid maakt weliswaar deel uit van het controlesysteem, maar wordt niet systematisch gehanteerd en verantwoord. Het toezicht van de zijde van de reclasseringsinstellingen op de uitvoering van werkstraffen vindt niet op uniforme wijze plaats. De wijze waarop medewerkers van de reclassering de uitvoering van werkstraffen controleren varieert per instelling. De mate waarin controle wordt uitgeoefend is afhankelijk van de tijdsbesteding van de werkers,
39
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
van de relatie met het project, en van de inschatting van de werker met betrekking tot de persoon van de werkgestrafte. Daardoor is het risico aanwezig dat niet in gelijke gevallen op gelijke wijze gehandeld wordt door de reclassering. De administratieve procedures die deel uitmaken van het controlesysteem (legitimatie, urenverantwoordingen) worden zorgvuldig gehanteerd. De controle op de naleving van de regels door de werkgestrafte wordt in belangrijke mate overgelaten aan de contactpersonen en de werkmeesters op de projecten. Het investeren in de kwaliteit van het contact en de communicatie tussen reclasseringsmedewerker en projectplaats en het onderlinge vertrouwen vormt bij alle reclasseringsorganisaties het belangrijkste element van het controlesysteem. Incidenten en problemen van projectplaatsen om de regels te handhaven komen via het beschreven systeem van controle en begeleiding aan het licht, en worden ook acties in gang gezet om contactpersonen te steunen bij de uitvoering van hun taak, dan wel om de samenwerking met projecten te beëindigen. De informatie over problemen met projectplaatsen wordt niet altijd uitgewisseld tussen de reclasseringsorganisaties. Bij het nemen van een eventueel besluit tot sanctioneren (het geven van een officiële waarschuwing en/of voortijdig stopzetten) wordt door de reclassering altijd een afweging gemaakt tussen het beginsel dat de regels moeten worden nageleefd en gehandhaafd en de persoon van de werkgestrafte en diens omstandigheden. Van de bepaling in het Besluit uitvoering taakstraffen dat een officiële waarschuwing ten hoogste éénmaal wordt gegevens, wordt regelmatig afgeweken. De afweging die tot een dergelijke afwijkende beslissing leidt vindt overwegend zorgvuldig plaats. Uit de dossiers blijkt echter ook dat in een aantal gevallen eerder gemaakte fouten, onprofessioneel handelen van de werker, of druk uitgeoefend door de werkgestrafte de uitkomst van die afweging bepalen. Stopzettingsbeslissingen worden altijd door een leidinggevende getoetst. Dat gebeurt niet altijd bij het geven van waarschuwingen. In officiële schriftelijke waarschuwingen is de argumentatie vaak beperkt tot de standaardzin dat de standaardregels overtreden zijn. De procedure rond het geven van waarschuwingen is verder niet geprotocolleerd.
40
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
In verschillende reclasseringsunits is de mening kenbaar gemaakt dat op een stopzettingsbeslissing van de reclassering de rechterlijke macht niet altijd consequent reageert. Soms wordt het voorstel tot omzetting van de werkstraf in een gevangenisstraf wel, soms ook niet overgenomen. In één arrondissement (Utrecht) hebben de drie reclasseringsunits een zogenaamd herkansingsoverleg met het OM. In dit overleg wordt samen met het OM de voorstellen van de reclassering om tot voortijdig stopzetten besproken. De reclassering krijgt daardoor meer inzicht in de wijze waarop het OM zijn afwegingen maakt, en leert doelgerichter en minder defensief te rapporteren en te adviseren. In meer gevallen dan elders volgt het OM het advies van de reclassering. De Inspectie constateert dat een dergelijk overleg en samenwerking tussen de verantwoordelijke ketenpartners bij kan dragen aan een objectieve en zorgvuldige afweging van de vraag of al dan niet voortijdig gestopt moet worden en aan het waarborgen van de rechtspositie van de werkgestrafte.
3.3 Veiligheid Toezichtcriterium “ Criminaliteit, geweld, bedreiging en intimidatie op projecten wordt voorkomen” Het goed benutten van informatie over de werkgestrafte, het creëren van een goede match tussen werkgestrafte en projectplaats, het goed informeren van de werkgestrafte, het ondersteunen van de contactpersonen op de projecten en het creëren van zo normaal mogelijke werkverhoudingen zijn de strategieën waarmee de reclasseringunits trachten incidenten en delicten te voorkomen. Daarvoor beschikken de reclasseringsunits over een breed spectrum van verschillende projectplaatsen. Bij het voorkomen en beheersen van incidenten en criminaliteit hebben de groepsprojecten van de SRN een bijzondere plaats, omdat daar ook werkgestraften geplaatst worden die door houding en gedrag als een risico beschouwd worden voor het optreden van incidenten. Uit de contacten met werkmeesters van de groepsprojecten is gebleken dat deze vinden dat ze door de grotere aandacht die er thans binnen de SRN is voor een goede selectie op competenties, voor opleiding, voor begeleiding, positionering binnen de organisatie en communicatie beter in staat zijn om aan het voorkomen en beheersen van problemen een bijdrage te leveren.
41
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Uit de voorbeelden waarvan de Inspectie kennis heeft kunnen nemen is gebleken dat bij het aan het licht komen van incidenten en problemen in die gevallen adequaat is opgetreden. De Inspectie vindt het juist dat de SRN bij de te nemen veiligheidsmaatregelen overgaat tot een differentiatie binnen de eigen doelgroep. Differentiatie naar gedragsproblematiek is een goed instrument om daar waar nodig meer veiligheidsmaatregelen, zoals het instellen van een detectiepoort, te nemen. Er is geen goed instrument om (bijna)incidenten in de sfeer van bedreiging en geweld en integriteit te registreren. Het ontbreken daarvan maakt dat er op dit moment geen conclusies getrokken worden over de trends en ontwikkelingen op dit terrein. De belangrijkste mechanismen waarmee de reclasseringsorganisaties trachten incidenten op de projectplaatsen te voorkomen zijn openheid, intercollegiaal overleg, communicatie, vertrouwen. Dat zijn “zachte” controle-instrumenten. Instrumenten uit een “hardere” controle-cultuur (b.v. verplichte, frequente of onverwachte controlebezoeken van reclasseringswerkers aan projecten) worden niet stelselmatig gehanteerd. Naar de mening van de Inspectie moeten “hardere” controlevormen een belangrijker plaats krijgen bij de uitoefening van het toezicht. Dat betekent overigens niet dat de Inspectie vindt dat het toezicht in alle situaties op precies dezelfde manier moet worden uitgeoefend. De Inspectie acht het van groot belang dat de beschreven werkelijkheid en de praktijk met elkaar in overeenstemming worden gebracht. In verschillende units van de SRN worden risico-inventarisaties en evaluaties van de groepsprojecten en de individuele projectplaatsen opgemaakt. De uitkomst van die inventarisaties kan bijdragen aan het vinden van een goede balans tussen zachte en de harde controlemechanismen. Toezichtcriterium “ Er is aandacht voor integriteit van het personeel als het gaat om de uitoefening van de controlerende taak” De Inspectie signaleert dat integriteit van handelen in verschillende overlegsituaties aandacht krijgt. De werkmeesters zijn mede met het oog op het voorkomen van fraude opgenomen in de overlegstructuur: ze zijn duidelijk ingebed in de organisatie.
42
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Deze geïntegreerde w erkwijze is bij de meeste reclasseringsunits aanwezig. Er wordt daarnaast veel aandacht gegeven aan goede initiële scholing en training van medewerkers. Bij een enkele unit van het LdH en de SVG merkt de Inspectie dat de uitvoering zo goed als volledig in handen is van één of twee reclasseringswerkers. De Inspectie vindt deze situatie uit het oogpunt van integriteit kwetsbaar. In de werkstrafunits van de SRN wordt functiescheiding gehanteerd. Bij het handhaven van de integriteit ligt het accent op een mix van diezelfde instrumenten (openheid, intercollegiaal overleg, communicatie, vertrouwen), die bij het beheersen van agressie, geweld, dreiging een belangrijke plaats hebben. Er is onvoldoende aandacht voor een sluitende registratie van incidenten en bijna-incidenten op het gebied van integriteit. 3.4 Reïntegratie Toezichtcriterium “ Omgeving en programma sluiten aan op risicofactoren die bijgedragen hebben aan het ontstaan van crimineel gedrag” Bij de reclasseringsorganisaties leeft de overtuiging dat uitvoering van de werkstraf bij kan dragen aan reïntegratie en daarmee aan het verminderen van de kans op recidive. Bij de reclasseringsorganisaties leeft ook de overtuiging dat een breed, gedifferentieerd pakket van projectplaatsen (variërend van productief werken in echte bedrijven, werken op groepsprojecten, werken in instellingen die mede gericht zijn op de reïntegratie in de arbeidsmarkt, en plaatsing binnen bestaande dagbestedingprojecten) noodzakelijk is om goed te kunnen aansluiten op mogelijkheden en beperkingen van de werkgestrafte. Instellingen en bedrijven die projectplaatsen bieden voor de uitvoering van werkstraffen, hebben een belangrijke rol bij het instandhouden van dat gedifferentieerde aanbod van projectplaatsen. Het verdelingsmechanisme van de werkgestraften over de reclasseringsorganisaties werkt op dit moment ontoereikend. Dat wordt vooral zichtbaar doordat de uitvoering van grote aantallen werkstraffen die aan de SVG worden toebedeeld, zonder zorgvuldige weging terug overgedragen worden aan de SRN. Dat wordt ook zichtbaar doordat expertise van het LdH met betrekking tot dakloze, gestoorde zorgmijdende werkgestraften niet overal in het land kan worden ingezet. De verschillende mogelijkheden van de
43
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
reclasseringsinstellingen (deskundigheid, netwerk, voorzieningen) worden daardoor niet optimaal benut. Binnen de SVG moet aandacht voor de uitvoering van werkstraffen concurreren met andere binnen het gemeentelijke beleid vastgelegde prioriteiten. Het LdH vervult zijn rol slechts in een deel van de arrondissementen. Binnen de SRN is de inschakeling van professionele reclasseringswerkers bij problematisch verlopende werkstraffen onvoldoende gewaarborgd. Bij de SVG en het LdH, vindt het doorverwijzen van werkgestraften naar de hulpverlening gecoördineerd plaats. Bij deze reclasseringsinstellingen vindt bij een doorverwijzing overleg over de werkgestrafte plaats tussen de medewerkers van de zorgdivisie en de reclasseringswerker. Bij de SRN wordt de werkgestrafte naar een instelling buiten de SRN doorverwezen. Door het ontbreken van samenwerkingsprotocollen tussen de SRN en de relevante netwerkpartners (maatschappelijke zorg, geestelijke gezondheidszorg, gemeentelijke instellingen) en het ontbreken van een duidelijke, vastgelegde werkinstructie in dezen is het ondoorzichtig of er wordt doorverwezen en wat het resultaat van die doorverwijzing is.
44
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
4 Aanbevelingen 4.1 Aanbevelingen aan de minister en de reclasseringsinstellingen De Inspectie beveelt aan om de effectiviteit van de huidige klachtregeling van de SRN te onderzoeken, nu blijkt dat die regeling nauwelijks een rol heeft bij de bevordering van de kwaliteit van de werkstrafuitvoering en de handhaving van de rechtspositie van de werkgestrafte.
4.2 Aanbevelingen voor de reclasseringsinstellingen
De Inspectie beveelt de reclasseringsinstellingen aan om de klantgerichtheid bij de informatievoorziening aan werkgestraften over wat de uitvoering van een werkstraf op een concrete projectplaats inhoudt meer aandacht te geven. Bij de SRN in Amsterdam heeft de Inspectie een aantal goede voorbeelden aangetroffen van brochures die de werkgestrafte inzicht geven in de instelling, de ligging en bereikbaarheid en de aard van de werkzaamheden die hij moet verrichten. De Inspectie beveelt de reclasseringsinstellingen aan om het geven van officiële waarschuwingen nader te protocolleren, zodat een beslissing van een werker om een waarschuwing te geven in alle gevallen getoetst wordt aan het beleid van de unit. Daarmee wordt bijgedragen aan rechtspositie van de werkgestrafte en wordt onzorgvuldig handelen voorkomen. De Inspectie beveelt de reclasseringsinstellingen aan om in alle arrondissementen het instellen van een herkansingsoverleg met het OM over mislukte of opgeschorte werkstraffen na te streven. Het model dat in het arrondissement Utrecht gehanteerd wordt kan daarbij als voorbeeld dienen. Deze werkwijze draagt bij aan betere afloopberichten en adviezen van de zijde van de reclassering, die vaker door de rechtelijke macht overgenomen worden. Deze werkwijze draagt ook bij aan de rechtspositie van de werkgestrafte en leidt bij de reclasseringswerkers tot meer inzicht en begrip voor de rol van ketenpartners.
45
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
De Inspectie beveelt de reclasseringsinstellingen aan om het directe toezicht op de uitvoering van werkstraffen door controlebezoeken van reclasseringsmedewerkers op zodanige wijze vorm te geven dat de plaats van dit controle-instrument binnen het geheel van zachte en harde controle-elementen duidelijk wordt en dat regels en praktijk met elkaar in overeenstemming kunnen worden gebracht. De Inspectie beveelt de reclasseringsinstellingen aan om een laagdrempelig en uitnodigend systeem voor registratie van incidenten en bijna-incidenten op het gebied van veiligheid en integriteit te ontwikkelen om ontwikkelingen en risico’s op deze terreinen goed te kunnen volgen en zo nodig verder beleid te kunnen ontwikkelen. De Inspectie beveelt aan om knelpunten in het verdelingsmechanisme van werkstraffen tussen SRN en SVG op te lossen, door hantering van een realistische productieplanning of door aanscherping van de selectiecriteria bij de toedeling van werkstraffen aan de SVG, opdat de specifieke expertise van elke van de reclasseringinstellingen beter kan worden ingezet. De Inspectie beveelt de reclasseringsinstellingen aan om afspraken te maken over het gemeenschappelijke gebruik van projectenbanken en informatiesystemen die van belang zijn voor de uitvoering van werkstraffen. 4.3 Specifieke aanbevelingen voor de SRN De Inspectie beveelt de SRN aan om duidelijke werkinstructies te ontwikkelen waarin vastligt in welke gevallen en op grond van welke criteria de uitvoering van de werkstraf wordt overgedragen aan een reclasseringswerker. De Inspectie beveelt de SRN aan om samenwerkingsafspraken (doorverwijzingsprotocollen) met relevante netwerkpartners in de zorg- en hulpverlening te ontwikkelen, opdat werkgestraften met problemen die de uitvoering van de werkstraf kunnen bemoeilijken, hulp voor de oplossing van die problemen kunnen krijgen.
46
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
4.4 Specifieke aanbevelingen voor SVG en LdH
De Inspectie beveelt de SVG en het LdH aan beleid te formuleren, waaruit duidelijk wordt in welke gevallen ze wel of niet beschikbaar zijn voor het uitvoeren van werkstraffen. De Inspectie beveelt SVG en LdH aan om hun kwetsbaarheden met betrekking tot integriteit bij de uitvoering van werkstraffen in beeld te brengen en daarop passend beleid te ontwikkelen.
47
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Bijlage A: afkortingen en begrippen Lijst van afkortingen en begrippen CJIB LdH ISt OM RSJ SRN SVG
Centraal Justitieel Incassobureau Leger des Heils Inspectie Sanctietoepassing Openbaar Ministerie Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming Stichting Reclassering Nederland Stichting Verslavingszorg GGZ
Een tweetal begrippen behoeft een nadere toelichting Reclasseringsmedewerker In de tekst is het begrip reclasseringsmedewerker gehanteerd wanneer een algemene aanduiding wordt gegeven van de uitvoerende functie in het reclasseringswerk. Daaronder vallen de medewerkers werkstrafunit bij de SRN, die intake, plaatsing en controle van werkgestraften op projecten verzorgen Daaronder vallen de reclasseringswerkers die bij de SRN de complexere werkstraffen begeleiden, maar ook andere taken verrichten. Daartoe worden ook de reclasseringswerkers van de SVG en de LdH gerekend, voor wie de uitvoering van werkstraffen één van de taken is in een breed takenpakket. De benaming plaatser is gebruikt voor reclasseringsmedewerkers, van wie de functie beperkt is tot het regelen van plaatsingen op projectplaatsen en het onderhouden van het contact met de projectplaats. Unit Alle onderdelen van de drie reclasseringsorganisaties, die werkstraffen uitvoeren zijn benoemd als unit. Dat betreft de werkstrafunits van de SRN, maar ook de units van de afdeling Reclassering en Jeugdbescherming van het Leger des Heils, alsook de reclasseringsunits van de bij de Stichting Verslavingsreclassering GGZ aangesloten instellingen voor Verslavingszorg. De term reclasseringorganisaties is gebruikt om de drie landelijke organisaties (SRN,LdH en SVG) te benoemen.
48
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Bijlage B: toetsingskader
Rechtspositie Specifiek
Hoofdvraag
Aanzet tot norm en bron
Informatievraag
De werkstraf wordt
Hoe wordt een
De werkstraf wordt binnen
Hoe worden doorlooptijden
voortvarend (binnen
voortvarende
redelijke termijn en in
bewaakt?
redelijke termijn) ten
uitvoering van de
overeenstemming met de
Hoe wordt de match tussen
uitvoer gelegd.
werkstraf
rechterlijke uitspraak of de
vraag en aanbod bewaakt?
gewaarborgd?
voorwaarden van de OvJ ten
Zijn er voldoende werk-
uitvoer gelegd.
projecten om werkgestraften
Sr. Art.22c lid 3 (Binnen een
voortvarend te plaatsen?
jaar wanneer het een
Wie ziet binnen de
rechtelijk vonnis betreft)
reclassering toe dat de in het
Sr. art. 74, lid 4 (Bij een
vonnis vermelde tijd voor de
transactie wordt de werkstraf
uitvoering van de werkstraf
binnen een half jaar ten
wordt gehaald?
uitvoer gelegd)
Hoe wordt (op verschillende
Reclasseringsregeling 1995.
niveaus) verantwoording
art. 14, lid 2
afgelegd over de
Besluit tenuitvoerlegging
gerealiseerde doorlooptijden?
taakstraffen, art.9 lid 1.
Wat gebeurt er als bedoelde
toezichtcriterium
termijn wordt overschreden? Hoe wordt dit met de werkgestraften gecommuniceerd? Welke factoren zijn de oorzaak van het niet halen van de doorlooptijden? Welke oplossingen worden gehanteerd om die vertragende factoren op te lossen of te omzeilen?
49
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Zijn er wachtlijsten voor het plaatsen op werkprojecten? De werkgestrafte wordt na
Hoe wordt de werkgestrafte
aanmelding vonnis binnen
door de reclassering
termijn van twee weken
opgeroepen: schriftelijk/
opgeroepen. Besluit
mondeling?
tenuitvoerlegging taakstraffen,
Hoe ziet die procedure vooral
art. 10 lid 1 (zo spoedig
in de tijd, eruit?
mogelijk).
Wat gebeurt er als werkgestrafte niet op de schriftelijke oproep reageert? Hoeveel tijd staat gepland tussen intake en daadwerkelijke plaatsing? Hoe en door wie wordt toegezien op naleving van deze termijnen?
Reclassering en werkgestrafte
Wordt er met iedere
ondertekenen voor plaatsing
werkgestrafte een
een contract waarin de
uitvoeringscontract
uitvoeringsafspraken helder
afgesloten?
verwoord staan.
Wordt het contract in het
Besluit tenuitvoerlegging
dossier (CVS) opgenomen?
Taakstraffen art. 10 lid 6; SRN 20 Standaardregels uitvoering taakstraf De justitiabele is op
Worden de
De instelling informeert de
Zijn de rechten en plichten
de hoogte van zijn
werkgestraften
werkgestrafte bij
van de werkgestrafte
rechten en plichten.
geïnformeerd over de
kennismaking/intake in een
schriftelijk vastgelegd en
regels waar zij zich
voor hem begrijpelijke taal
geformaliseerd in de 3 RO’s?
voor een goede
over zijn rechten en plichten.
Hoe vindt het intakegesprek
uitvoering van de
Besluit tenuitvoerlegging
plaats?
werkstraf aan houden
Taakstraffen art. 10 lid 3 en 18
Ontvangt de werkgestrafte bij
moeten?
lid 1; SRN 20 Standaardregels
de eerste kennismaking
uitvoering taakstraffen; ECS
(intake) schriftelijk en
art.27,27, 33, 76, 77
mondeling informatie over zijn rechten en plichten?
50
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Wordt gecheckt of de werkgestrafte de informatie begrepen heeft en zo ja, hoe? Worden
Werkgestraften worden bij
Ontvangt de werkgestrafte bij
werkgestraften
binnenkomst en verdere
binnenkomst informatie
geïnformeerd over de
reclasseringscontacten
(schriftelijk en mondeling)
klachtregeling SRN?
gewezen op hun recht een
over de bezwaar- en
klacht in te dienen m.b.t. de
klachtprocedure?
uitvoering van het
Staat in de informatie duidelijk
reclasseringscontact en de
en in begrijpelijke taal
bejegening.
waartegen, op welke wijze en
Besluit tenuitvoerlegging
in welke gevallen een klacht
Taakstraffen art. 22;
kan worden ingediend?
Klachtregeling SRN;
Hoe worden klachten van
ECS, art.15,19,59
werkgestraften over bejegening en de uitvoering door de 3 RO’s behandeld?
Wordt van iedere
Van iedere werkgestrafte
Wordt er van iedere
werkgestrafte een
wordt een persoonlijk dossier
werkgestrafte een dossier
persoonlijk dossier
opgesteld. De gegevens uit dit
opgesteld?
opgesteld?
dossier dienen slechts
Wie heeft er toegang tot de
betrekking te hebben op de
informatie in dit dossier?
opgelegde sanctie en de
Welke informatie hieruit wordt
uitvoerig daarvan. ECS art. 60
aan de contactpersoon van de
en 61.
individuele werkplaats gegeven? Wordt de werkgestrafte geïnformeerd over deze informatieoverdracht?
51
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Bij de
Vindt controle op de
De te nemen acties op het
Zijn er landelijke richtlijnen
tenuitvoerlegging
naleving van de
niet-naleven van de
en/of protocollen waarin
worden er door de
afspraken door de
uitvoeringsvoorschriften door
voorschriften zijn opgenomen
reclassering geen
werkgestrafte op een
de werkgestraften zijn met het
ongerechtvaardigde
objectieve en
oog op rechtsgelijkheid,
verschillen in
eenduidige manier
eenduidig opgesteld en
bejegening en
plaats?
geprotocolleerd.
over: − Hoe te handelen indien de werkgestrafte zich niet aan afspraken houdt? − Over het geven van een waarschuwing en het voortijdig beëindigen van de werkstraf? − Zo ja, gelden deze richtlijnen voor alle uitvoeringseenheden binnen de drie reclasseringsorganisaties? − Worden alle medewerkers die bij de uitvoering van de werkstraffen betrokken zijn, geïnformeerd over deze richtlijnen of dit beleid? − Wordt het onderwerp “waarschuwing en voortijdige beëindiging” bij interne scholing systematisch aan de orde gesteld? − Door wie wordt het besluit tot het geven van een waarschuwing en het voortijdig stopzetten van de werkstraf genomen? − Hoe worden deze besluiten intern afgewogen.
begeleiding van
Besluit tenuitvoerlegging
werkgestraften
Taakstraffen art 13 en 16 lid
gemaakt.
1;ECS art.20,21,23.
Op incidenten en
Is er een intern controle-
oppositioneel gedrag wordt
systeem om te waarborgen
weloverwogen en
dat de procedures (geven van
proportioneel gereageerd.
waarschuwing en voortijdige
Daarmee wordt het
beëindiging) op gelijke wijze
instrument ‘waarschuwing’
binnen de 3 RO’s gerealiseerd
proportioneel toegepast.
wordt?
Besluit tenuitvoerlegging
Op welke wijze is er aandacht
Taakstraffen art. 13 lid 2, 15
voor proportionaliteit bij het
en 16; ECS, art 78
geven van waarschuwingen?
52
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Op welke manier wordt het werkstrafproject betrokken bij en/of geïnformeerd over het uitdelen van waarschuwingen en/of het voortijdig beëindigen van de werkstraf? Worden beslissingen
De werkgestrafte wordt op
Wordt de beslissing tot
over beëindiging
een voor hem begrijpelijke
voortijdige beëindiging altijd
werkstraf op
manier geïnformeerd over het
vooraf met de werkgestrafte
zorgvuldige manier
voorgenomen en het
besproken en wordt het
genomen en met
definitieve besluit tot
uiteindelijke besluit tot
betrokken
voortijdige beëindiging van de
beëindiging schriftelijk aan de
werkgestrafte
werkstraf. Besluit
werkgestrafte meegedeeld?
gecommuniceerd?
tenuitvoerlegging taakstraffen
Bestaat er hiervoor een
art. 13 lid 3
eenduidige, uniforme
De werkgestrafte wordt in de
werkwijze die voor de gehele
gelegenheid gesteld zijn
reclasseringsinstelling en alle
verhaal te doen over de
3 RO’s, op dezelfde manier
oorzaak van het niet-nakomen
wordt toegepast. Zo ja, hoe
van de afspraken. Zijn verhaal
wordt toegezien dat dit
wordt serieus meegewogen
inderdaad conform de
bij het besluit tot het al dan
voorgeschreven werkwijze
niet opleggen van een sanctie.
gebeurt?
Besluit tenuitvoerlegging
Op welk moment wordt de
taakstraffen art. 13 lid 2 en 3;
werkgestrafte geïnformeerd
ECS, art. 81 en 83
over de sanctie die leidt tot het geven van een officiële waarschuwing en/of de voortijdige beëindiging van de werkstraf? Kan de werk-gestrafte zijn visie op het gebeurde of een verklaring voor zijn gedrag geven? Wordt deze verklaring meegewogen in het besluit?
53
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Wordt het standpunt/ de mening van de werkgestrafte vermeld in het advies aan het OM de werkstraf voortijdig te beëindigen? Zo ja, hoe? Hoe vindt controle
Er is een duidelijk en goed
Hoe vindt controle op
plaats van de
geïmplementeerd
aanwezigheid en het
afspraken over de
controlesysteem dat toeziet
nakomen van het aantal
aanwezigheid van de
dat het aantal uren opgelegde
opgelegde uren werkstraf
werkgestrafte op de
werkstraf volledig wordt
door de werkgestrafte plaats?
werkplaats (aantal
uitgevoerd. Besluit
Wie voert deze controle op
uren per dag)?
tenuitvoerlegging taakstraffen
welke manier uit?
art. 3 onder H; SRN 20
Hoe weet de instelling dat de
Standaardregels uitvoering
betreffende medewerkers
taakstraffen Regels 8,9 en10;
belast met deze controle die
ECS art. 24
taak (volledig kunnen) uitvoeren?
Hoe ziet de procedure
De werkgestrafte weet op
Zijn werkgestraften,
er bij ziekmelding van
welke manier afwezigheid
medewerkers en
de werkgestrafte
door ziekte gemeld moe t
werkplaatsen op de hoogte
eruit?
worden. Deze melding wordt
van het beleid m.b.t.
geregistreerd en
ziekteverzuim en melding van
gecontroleerd. De verzuimde
andere bijzondere
uren worden geregistreerd
omstandigheden die tot het
zodat ze ingehaald kunnen
niet kunnen uitvoeren van de
worden. Besluit
straf aanleiding geven?
tenuitvoerlegging Taakstraffen
Hoe wordt door de instelling
art. 21; SRN 20
gecontroleerd of
Standaardregels uitvoering
medewerkers en
Taakstraffen Regels 12 ,13. en
medewerkers van de
15.
individuele werkplaatsen zich houden aan dit beleid? Hoe zijn afspraken met (ARBO)-artsen geregeld en vastgelegd in het licht van controle bij ziekte van werkgestraften?
54
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Is er een registratiesysteem i.v.m. ziekte van werkgestraften? Projectplaatsen
Worden
Projectplaatsen voldoen aan
Wordt er een databank
voldoen aan alle
werkgestraften
bijgehouden van
daaraan gestelde
uitsluitend geplaatst
eisen.
op projectplaatsen die
de volgende eisen: − Het werk op de projectplaats is additioneel, zinvol en daadwerkelijk beschikbaar. − Er is een bekende verantwoordelijke contactpersoon; regels m.b.t. de Arbo worden gehandhaafd. − De projectplaats geeft geen groot delictrisico . − De contactpersoon verstrekt informatie over gewerkte uren, getoonde inzet en de afloop van de werkstraf (Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen, artikel 3). − Van de projectplaats is een beschrijving gemaakt (Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen, artikel 4, lid 2. − Het OM heeft ingestemd met het voorstel tot aanwijzing van de projectplaats (Besluit tenuitvoerlegging taakstraffen, artikel 4 lid 1 en 3). − Rechter, OM, verdachte en raadsman hebben toegang tot gegevens omtrent projectplaatsen (Besluit tenuitvoerlegging werkstraffen, art. 8, lid 1).
Wordt de
Wanneer een projectplaats
Worden incidenten die zich op
samenwerking met
niet meer aan de gestelde
een projectplaats hebben
een project beëindigd
eisen voldoen, wordt de
voorgedaan onderzocht?
wanneer dit project
samenwerking met de
Worden uit dat onderzoek
niet meer aan de
projectplaats beëindigd
consequenties getrokken?
eisen voldoet?
(Besluit tenuitvoerlegging
Is voor alle betrokkenen
taakstraffen, artikel 8 lid 2 en
duidelijk hoe besluiten over
3)
beëindiging van
de goedkeuring hebben van het openbaar Ministerie en aan alle andere eisen kunnen voldoen?
goedgekeurde projectplaatsen? Is de informatie in die databank up tot date? Wordt de databank altijd gebruikt bij het plaatsen van gestraften op projecten?
Wordt er geplaatst op niet goedgekeurde projecten, zo ja waarom? Wordt er gewerkt aan het op peil houden/vergroten van het aantal projectplaatsen? Weet een contactpersoon altijd aan welke eisen hij of zij moet beantwoorden?
projectplaatsen worden genomen?
55
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Zijn er redenen waarom soms nagelaten wordt om projecten die niet aan de eisen kunnen voldoen te beëindigen?
Veiligheid Specifiek
Hoofdvraag
Aanzet tot norm en bron
Informatievraag
Criminaliteit (geweld,
Op welke manier
Er is een duidelijk beleid en/of
Hebben (reclasserings)-
bedreiging) en
kunnen
een procedure hoe
medewerkers op de
intimidatie op
(reclasserings-)
ontoelaatbare gedragingen
werkplaats in dezen ook een
werkstrafprojecten
medewerkers
(voortijdig) te signaleren en
signalerende rol?
wordt voorkomen.
ontoelaatbaar gedrag
aan te pakken. Besluit
Wordt er bij de uitvoering
op de werkplaats
tenuitvoerlegging taakstraffen
van het werk ruimte
signaleren en dit
art.12 Beheersmaatregelen
geboden voor een gesprek
aanpakken?
Werkstraffen in groeps-
tussen mede-werkers en
projecten van 1 augustus
werkgestraften, opdat
2005.
ontoelaatbaar gedrag
toezichtcriterium
(voortijdig) kan worden opgemerkt. Zo ja, kunnen er voorbeelden genoemd worden waaruit dit blijkt? Op welke manier is er aandacht voor de “sfeer” op het werkproject: voorkomen van spanning onder werkgestraften? Kunnen er voorbeelden genoemd worden waaruit dit blijkt?
56
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Waarborgt het beleid
Bij de samenstelling van
Vindt er overleg met het
van de 3 RO’s dat
groepen werkgestraften wordt
Openbaar Ministerie plaats
onderling geweld,
rekening gehouden met
over het samenplaatsen van
bedreiging en
risicoprofielen van
werkgestraften op
intimidatie tussen
werkgestraften. Besluit
projecten?
werkgestraften wordt
tenuitvoerlegging taakstraffen,
Wordt er bij plaatsing
voorkomen?
art, 3g, art 10 lid 4
rekening gehouden met bekend zijnde beheersrisico’s in de persoon van de werkgestrafte? Is die relevante informatie altijd beschikbaar? Wordt deze informatie ook aan de contactpersoon van het individuele project doorgegeven? Wordt de werkgestrafte geïnformeerd over die informatieoverdracht? Hebben zich in het afgelopen jaar ernstige bedreigingen voorgedaan tegen personen die bij de uitvoering van taak -straffen betrokken zijn en of tegen andere werkgestraften?
In de uitvoering van het werk
Hoe wordt toegezien dat
is er aandacht voor intimidatie
medewerkers niet onder
van medewerkers door
druk worden gezet door
werkgestraften.
werkgestraften om positief over hun uitvoering te rapporteren?
57
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Maakt dit vraagstuk van intimidatie deel uit van het inwerkplan voor medewerkers en van functioneringsgesprekken? Is er een calamiteitenbeleid dat een goede opvang van medewerkers die bij incidenten betrokken zijn garandeert? Met het oog op het
Is er een landelijk beleid
voorkomen van ontoelaatbaar
over de contactvorm tussen
gedrag door de werkgestrafte
reclassering en
is er regelmatig contact
contactpersoon individueel
tussen de uitvoerder
werkproject?
taakstraffen en de contact-
Hoe is dit beleid
persoon van de individuele
geïmplementeerd?
werkstrafprojecten. Besluit
Wordt dit beleid (uniform)
tenuitvoerlegging Taakstraffen
door de 3 RO’s toegepast?
art. 12.
Hoe wordt gecontroleerd dat partijen (reclassering en externe contactpersoon) zich aan de samenwerkingsafspraken in dezen houden? Is “veiligheid ” (criminaliteit / agressie) een onderwerp dat structureel met de contactpersoon van het individuele project wordt besproken?
Er is gerichte controle op de
Vinden er op de
aanwezigheid van wapens ter
werkstrafprojecten controles
vermijding van
op wapenbezit plaats?
veiligheidsrisico’s.
Zo nee, waarom niet? Zo ja, hoe, hoe vaak en door wie vinden deze controles plaats?
58
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Op wat voor soort wapens wordt er gecontroleerd? Wie legt de sanctie op en wordt de sanctie standaard aan het OM gemeld? Incidenten worden
Worden voorkomende
geëvalueerd.
incidenten geregistreerd en geëvalueerd? Leiden incidenten tot bijstelling van bestaand beleid?
Er wordt opgetreden
Heeft de instelling
Er is drugs- en alcohol-
Is er een vastgesteld drugs-
tegen handel in en
een samenhangend
ontmoedigingsbeleid dat
en alcoholontmoedigings-
gebruik van
beleid gericht op
voldoet aan de volgende
beleid t.b.v. werkstraf-
drugs/alcohol op
bestrijding van handel
projecten?
werkstrafprojecten.
in en gebruik van
eisen: − het is formeel vastgesteld. − medewerkers en werkgestraften hebben kennis van de inhoud van het beleid. − er is sprake van evaluatie van het beleid.
drugs/alcohol op werkstrafprojecten?
SRN 20 Standaardregels uitvoering taakstraffen Regel 18.
Zijn medewerkers bekend met het drugs- en alcoholontmoedigingsbeleid? Wordt bij het inwerken hier specifiek aandacht aan gegeven? Is actieve voorlichting aan werkgestraften een onderdeel van het vastgestelde drugs- en alcoholontmoedigingsbeleid? Is er sprake van evaluatie van het beleid? Vinden er controles op drugs- en alcoholgebruik plaats? Wat houden die controles in en door wie worden die uitgevoerd? Wat houdt het sanctiebeleid m.b.t. drugsgebruik in?
59
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Wordt er consequent gesanctioneerd en zo ja, wat houdt consequent dan in ? Wie neemt het sanctiebesluit? Wordt het OM standaard over een dergelijk besluit geïnformeerd? Er is aandacht voor
Hebben de 3 RO’s
Het beleid geeft duidelijk
Wordt er in regelgeving en
integriteit van het
beleid dat betrekking
aandacht aan integriteit bij de
het beleid van de 3 RO’s
personeel, de
heeft op consequent
uitvoering van het werk:
expliciet aa ndacht besteed
medewerkers in het
en integer handelen
voorkomen van fraude,
aan inte griteitvraagstukken:
bijzonder als het
van de medewerkers
misbruik van bevoegdheid.
voorkomen en aanpakken
gaat om de
en meer in het
ECS art.38 en 39.
van fraude en
uitoefening van de
bijzonder op de
controlerende taak.
uitvoering van de
machtsmisbruik?
controlerende en sanctionerende bevoegdheden? Hoe wordt integer
Er is een actief controleproces
Hoe wordt toegezien
handelen van mede-
dat toeziet dat medewerkers
(gecontroleerd) op integer
werkers bij het
waarheidsgetrouw
handelen als het gaat om
rapporteren over de
rapporteren over de uitvoering
vastleggen door de
uitvoering van de
van de werkstraf door de
reclasseringsmedewerker/w
gemaakte
werkgestrafte.
erkmeester van door de
arbeidsuren door de
werkgestrafte gemaakte
werkgestrafte,
arbeidsuren?
gecontroleerd?
Wie controleert of de reclasserings- of projectmedewerkers in dezen zuiver handelen. van de controle? Vindt controle op het verantwoorden van het handelen van de werkgestrafte, standaard plaats?
60
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Worden die controles ook onaangekondigd uitgevoerd? Wordt dit controlebeleid in de gehele organisatie (landelijk) op dezelfde wijze toegepast? Worden situaties m.b.t. het niet waarheidgetrouw invullen van de zgn. urenlijsten aangepakt en geregistreerd. Zo ja, wat houdt die aanpak/ registratie in? Is er een meldpunt waar medewerkers integriteitkwesties kunnen melden: is er een vertrouwenspersoon? Gelden hiervoor genoemde controles voor beide vormen van werkstrafprojecten, nl. de groeps- en de individuele werkprojecten? Zo nee, welke verschillen zijn er in de uitoefening? Er is een ARBO-
Voldoen de project-
De 3 RO’s dragen zorg dat de
Hebben de 3 RO’s een
beleid met het oog
of arbeidsplaatsen
werkprojecten, zowel die in
procedure om toe te zien op
op de veiligheid van
aan ARBO-eisen?
eigen beheer als die van
de ARBO-voorschriften?
werkgestraften en
particulieren, zich met het oog
Hoe vaak wordt er op dit
personeel.
op de veiligheid van de
terrein en door wie
werkgestraften houden aan
gecontroleerd?
ARBO-voorschriften. Besluit
Op welke manier wordt ver
tenuitvoerlegging taakstraffen
bij het bepalen van de
art. 3 onder F en art.12; SRN
arbeidstijd rekening
20 Standaardregels uitvoering
gehouden met de
taakstraffen Regel ECS art.68
Arbeidstijdenwet?
61
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Wordt overtreding in dezen met het OM besproken, zo ja, waaruit blijkt dat?
Reintegratie en recidivevermindering Specifiek
Hoofdvraag
Aanzet tot norm en bron
Informatievraag
Omgeving en
Worden de mogelijk -
De tenuitvoerlegging van de
Hoe ziet het selectieproces
programma sluiten
heden van de 3 RO’s
straf wordt zoveel mogelijk
van de 3 RO’s er uit?
aan op risicofactoren
optimaal benut om
dienstbaar gemaakt aan
Welke selectiecriteria
die bijgedragen
gedragsverbetering/
gedragsverbetering / reïnte -
hanteren de 3 RO’s voor
hebben aan het
reïntegratie van de
gratie van de veroordeelde.
werkgestraften bij plaatsing
ontstaan van
werkgestrafte te
ECS art. 55, 67. Besluit
op projecten?
crimineel gedrag:
bewerkstelligen?
Uitvoering taakstraffen d.d. 15
Zijn er in dezen verschillen
recidive beperkende
jan 2001, art. 10, lid 4 en
tussen de 3 RO’s en zo ja,
activiteiten.
artikel 14, ECS art. 30.
waar zitten die verschillen in:
toezichtcriterium
spelen woon- werkafstand, werkervaring, psychische gesteldheid een rol bij de selectie? Hoe zijn die criteria geïmplementeerd: worden ze overal op dezelfde manier toegepast? Hoe wordt dit gecontroleerd of gegarandeerd? Hoe komt het selectiebesluit tot stand: wie, welke functionarissen zijn bij de selectie betrokken? Wordt het selectiebesluit, de afweging van het besluit, in het cliëntdossier (CVS) vermeld? Wordt het selectiebesluit tussentijds geëvalueerd?
62
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Wordt het besluit, de plaatsing van de werkgestrafte op een bepaald project met het OM besproken of aan het OM gemeld? Incidenten bij de uitvoering
Wordt het getoonde gedrag
van werkstraffen worden
van de werkgestrafte
aangegrepen om een
bespreekbaar gemaakt?
maximaal gedrags-
Wordt hij positief
beïnvloedend effect te
aangemoedigd of op
bewerkstelligen
mogelijkheden gewez en om zijn gedrag te veranderen? Wordt de werkgestrafte verwezen, naar programma’s of vormen van hulp, waarmee hij aan verruiming van zijn gedragsrepertoire kan werken?
In hoeverre wordt er
Bij de tenuitvoerlegging
Heeft de werkgestrafte een
bij de selectie en
wordt, met het oog op diens
inbreng in de selectie van het
plaatsing rekening
reïntegratie, rekening
werkproject (soort werk)?
gehouden met
gehouden met persoonlijke
Wordt er bij het bepalen van
persoonlijke
leefomstandigheden van de
de tijden of dagen waarop de
omstandigheden van
werkgestrafte. Besluit
werkstraf uitgevoerd moet
de werkgestrafte ?
tenuitvoerlegging taakstraffen
worden, rekening gehouden
art. 10 lid 4; ECS art. 32 en 34
met b.v. de gezinssituatie en het feit dat de werkgestrafte een betaalde baan heeft?
63
December 2005
Themaonderzoek – Uitvoering werkstraffen reclassering Inspectie voor de Sanctietoepassing
Wordt er een
De 3RO werken goed samen
Resulteert een intake en
(begeleidings-)plan
opdat werkgestraften aan wie
plaatsing in het maken van
opgesteld dat
ook begeleiding en/of toezicht
een begeleidingsplan?
omvattender is dan
door de reclassering is
Hoe vaak komt het voor dat er
alleen het zorgdragen
opgelegd, een integrale
geen begeleidingsplan, geen
voor de uitvoering van
aanpak krijgen opdat de
begeleiding in de vorm van
de werkstraf door de
werkstraf goed en
specifieke gedrags-
veroordeelde?
voortvarend wordt uitgevoerd.
verbeterende programma’s,
Werkgestraften die formeel
kan worden opgesteld?
alleen een werkstraf opgelegd
Welke mogelijkheden zijn er
hebben gekregen, krijgen die
om gedurende de uitvoering,
steun die nodig is om de straf
indien geïndiceerd, (meer)
voortvarend en goed uit te
begeleiding te bieden?
voeren.
Door wie wordt de behoefte
Norm ISt
aan (meer) begeleiding gesignaleerd? Weet de werkgestrafte dat hij om (meer) begeleiding kan verzoeken? Heeft het niet kunnen bieden van (meer) begeleiding invloed op een voortvarende en goede uitvoering van de werkstraf door veroordeelde? Hoe is de samenwerking tussen organisatieonderdelen en medewerkers, verantwoordelijk voor werkstraffen resp. begeleiding?
64
Justitie werkt aan een veiliger samenleving
Justitie voorkomt en bestrijdt criminaliteit. Adequate opsporing, snelle berechting en consequente uitvoering van straffen en maatregelen zorgen dat Nederland veiliger wordt.
Uitgave December 2005, Ministerie van Justitie, Inspectie voor de Sanctietoepassing, Postbus 20301, 2500 EH Den Haag
