Is willen kunnen? Visie op zelfstandigheid gemeente Harlingen

Is willen kunnen? Visie op zelfstandigheid gemeente Harlingen

Inhoudsopgave

Samenvatting

2

Inleiding

5

DEEL 1 A

VISIE OP ZELFSTANDIGHEID GEMEENTE HARLINGEN

8

Wat is er nodig om (zelfstandig) de ambities en opgaven tot 2025 te kunnen realiseren?

9

B

Ver(der)gaande samenwerking en fusie: wat is daarvoor nodig?

16

C

Uit welke scenario’s kan Harlingen kiezen?

18

DEEL 2

BOUWSTENEN BIJ DE VISIE OP ZELFSTANDIGHEID

1

Bouwsteen 1

Theoretisch deel samenwerking

2

Bouwsteen 2

Theoretisch deel fuseren

9

‘Is willen kunnen?’ deel 1 – CONCEPT 3 november 2008

1

Samenvatting Harlingen neemt als gemeente is Friesland een bijzondere positie in. Daaraan verbindt de gemeente ook duidelijke ontwikkelingsambities. Deze ambities reiken zover dat het eerder tot contraire effecten moet leiden dan tot de effecten die andere gemeenten voor de komende decennia verwachten. Harlingen heeft duidelijke ambities voor de ontwikkeling van de economische vitaliteit, voor de demografische ontwikkeling en voor de leefbaarheid binnen de gemeentegrenzen. Harlingen kan vanwege haar bijzondere positie deze ambities ons inziens ook hebben. Overigens overstijgt het belang van de ontwikkelingen in Harlingen volgens ons het belang van Harlingen zelf. De ontwikkelingen achten wij ook regionaal belangrijk. Naast de eigen ambities en opgaven heeft Harlingen ook te maken met landelijke trends en ontwikkelingen, waaronder decentralisatie van Rijksoverheidstaken en nieuwe of veranderende (Europese) weten regelgeving. De vraag is of Harlingen haar positie en ambities zelfstandig kan waarmaken. Gelet op, ten eerste, de aard van de infrastructurele ontwikkelingen is het antwoord op die vraag ontkennend. Hogere bestuursorganen zoals provincie en rijk zijn voor Harlingen belangrijke samenwerkingspartners. Harlingen dient als organisatie het vermogen te hebben om met die partners samen te kunnen werken. Nemen wij, ten tweede, de ontwikkelingen van andere gemeenten in Nederland als referentie dan aarzelen wij om een positief antwoord te geven. Deze aarzeling wordt versterkt omdat Harlingen eigenlijk tot op heden een ‘ouderwetse’ organisatie is. Dit geldt voor de politiek-bestuurlijke en de ambtelijke organisatie en heeft betrekking op zowel cultuur als handelswijzen. De planningstermijn voor realisatie tot 2025 is ruim. De planvoorbereiding (initiatieven, definities en ontwerpen) en programmering vindt naar verwachting binnen een afzienbare termijn van enkele jaren plaats. Juist in deze strategische fase behoeft Harlingen politiek, bestuurlijk en ambtelijk relatief bijzondere capaciteiten. Capaciteiten om strategisch te positioneren, regie te voeren en te kunnen samenwerken met strategische partners. Politiek, bestuurlijk en ambtelijk Harlingen erkent dit ook. De nodige acties zijn en worden ontplooid om de organisatie in staat te stellen de ambities te definiëren, te ontwikkelen, te sturen, uit te onderhandelen, te plannen en te realiseren. Het optimisme dat Harlingen hierin toont delen wij graag, maar de praktijk van gemeenten wijst vaak uit dat uitbreiding van opgaven en ontwikkeling van de organisatie niet succesvol hand in hand gaan.


2

De gemeente Harlingen heeft zelf wel het vertrouwen en geloof in eigen kunnen. Dat zijn belangrijke voorwaarden om ambities te realiseren. Niet onbelangrijk is dat de gemeente ook over de financiële middelen beschikt om initiërend actief te zijn. Echter voor realisatie blijft ook de gemeente Harlingen voor belangrijke onderdelen van de ontwikkelingen financieel afhankelijk van bijdragen van andere overheden. Overigens is het vermogen tot co-financiering bij Harlingen wel aanwezig. Samenwerking biedt Harlingen voorlopig geen perspectief Harlingen werkt thans al samen op verschillende, vooral uitvoerende taken. De vraag of meer en intensievere structurele samenwerking bijdraagt aan het ontwikkelen en realiseren van de strategische positie en ambities van Harlingen, beantwoorden wij niet direct positief. Door samenwerking op specifieke onderdelen als ruimtelijke ontwikkeling kan vooral door ambtelijke capaciteitsbundeling aan ‘kritische massa’ worden gewonnen. Dit geldt echter alleen als die extra capaciteiten ook tot bijvoorbeeld verdere ontplooiing van medewerkers kan leiden. Als de bundeling vooral een optelsom wordt van bestaande capaciteitstekorten dan kan alleen een efficiencyvoordeel enige extra ontwikkelingsruimte bieden. Daarbij is het nog de vraag voor welke ontwikkelingen in de samenwerking eventuele extra capaciteit wordt aangewend. In samenwerking komen die ontwikkelingen niet per definitie overeen met de ambities en opgaven van Harlingen. Wij hebben er een ‘hard hoofd’ in dat samenwerking op strategisch of beleidsmatig niveau voor afzonderlijke samenwerkingspartners daadwerkelijk tot extra mogelijkheden leidt. De inspanningen voor onder andere sturing en afstemming vergen in de praktijk minstens zoveel energie. Samenwerken voor de meer uitvoerende opgaven van een gemeente biedt overigens meer mogelijkheden tot ‘winsten’. Omdat samenwerking echter veel politieke, ambtelijke en bestuurlijke investeringen vergt, brengt uitbreiding van samenwerking naar ondersteunende en facilitaire taken het risico van een ‘halfbakken’ aanpak op ontwikkelingsopgaven van Harlingen zelf, met zich mee. Daarom is een uitbreiding van samenwerkingstaken voor Harlingen nu mogelijk een ‘brug te ver’ in combinatie met het invullen en ontwikkelen van de strategische positionering en ambities en de ontwikkeling van de eigen organisatie. Kijken wij naar de omgeving van Harlingen dan zien wij geen gemeentelijke samenwerkingspartners waaraan Harlingen structureel effectieve ondersteuning voor haar positionering en ambities mag verwachten. Uitzondering daarop kan de gemeente Leeuwarden zijn.


3

Geen fusiepartners Harlingen op korte termijn Voor fusie geldt voor Harlingen nagenoeg hetzelfde als bij samenwerking. De positie en de ambities van Harlingen zijn vooral complementair aan de gemeenten in haar omgeving en vice versa. Onze hoofdlijn is dat daar waar gemeenten vooral complementair zijn deze meer gebaat zijn met structurele samenwerking dan met fusie. Fusie voorkomt echter wel dat inspanningen voor het in stand houden van samenwerking herhaaldelijk moeten worden geleverd. Voor Harlingen zien wij in de omgeving nu geen logische fusiepartners, wel voor wat betreft schaalvergroting, maar niet om bij te dragen aan de positie en doelstellingen van en voor Harlingen. Is willen kunnen? Deze korte beschouwing van de (on)mogelijkheden van samenwerken en/of fusie, brengt Harlingen terug bij haar zelfstandigheid. Harlingen lijkt in de regio niet alleen te staan, maar is wel grotendeels op zichzelf aangewezen om positie en doelstellingen waar te maken. Andere gemeenten kunnen daar niet effectief aan bijdragen. Op de vraag of Harlingen zelfstandig haar ambities kan realiseren, luidt het antwoord: Harlingen zal wel moeten. Dit ‘moeten’ vraagt ons inziens van Harlingen dan wel een andere wijze van functioneren. Dat moet beleidsmatig meer solide en professioneler gebeuren, dan de wijze waarop dat tot voor kort plaatsvond. Harlingen heeft daarbij ten eerste bestuurlijke en functionele samenwerkingspartners, zoals de provincie en het rijk. Daarnaast heeft Harlingen ook de mogelijkheid om haar professionaliteit te ontwikkelen in samenspraak met andere niet direct omliggende gemeenten. Wij denken dat bijvoorbeeld een gemeente als Leeuwarden een kennispartner voor Harlingen kan zijn. Dit geldt ook voor andere gemeenten buiten Friesland die specifieke ontwikkelingskennis kunnen inbrengen. Harlingen zal dergelijke kennisinbreng zelf moeten regisseren. Dit vergt van zowel politiek als bestuur en organisatie de ontwikkeling van een andere wijze van besturen en werken. Onze visie op de zelfstandigheid van Harlingen is voorlopig en voor korte termijn. Structurele samenwerking of fusie leidt voor de korte termijn af van voorbereiding en programmering van de ambities en opgaven van Harlingen. Voor de lange termijn kunnen samenwerking of fusie juist een versterking betekenen voor de realisatie van de ambities en opgaven. Dit bijvoorbeeld door toename van de ‘kritische massa’ voor onder andere kwalitatieve kennisen regiecapaciteit. Bovendien kan Harlingen, door samenwerking of fusie, op lange termijn beter inspelen op landelijke trends en ontwikkelingen als demografische ontwikkelingen, (Europese) weten regelgeving, de Wmo en digitale dienstverlening. Dit betekent dat Harlingen voor de voorbereiding en programmering van de eigen ambities en opgaven en landelijke trends en ontwikkelingen, nu sterk op zichzelf staat.


4

Inleiding 1.1

De stad Harlingen

De gemeente Harlingen, bestaande uit de havenstad Harlingen en de dorpen Midlum en Wijnaldum, telt 15.465 inwoners (peildatum 1 januari 2007, CBS) en ligt in het westen van de provincie Friesland aan de Waddenzeekust. Harlingen is via de afsluitdijk verbonden met de provincie Noord-Holland en ziet zich daarom als ‘Poort van Friesland’. Buurgemeenten van Harlingen zijn Franekeradeel in het noorden en oosten en Wûnseradiel in het zuiden. In het westen grenst Harlingen aan de Waddenzee. Voor de Waddeneilanden Vlieland en Terschelling vormt Harlingen een tussenstop, aangezien de veerboot naar beide eilanden vanuit Harlingen vertrekt. De voornaamste economische activiteiten in Harlingen zijn gericht op de zeehaven. Internationale scheepvaart uit met name Rusland, de Baltische staten, Scandinavië en het Verenigd Koninkrijk, wordt gekenmerkt door containeroverslag en vloeibare ladingen (bijvoorbeeld gas). De nationale scheepvaart is met name gericht op de vishandel. Naast de zeehaven bezit Harlingen een aantal recreatieve havens. Evenals grote delen van de provincie Friesland zal ook Harlingen naar verwachting geconfronteerd worden met een afname van de bevolking. Harlingen zelf daarentegen beoogt de bevolkingsgroei te kunnen laten toenemen naar ongeveer 18.000 inwoners tot 2025. Voor de huisvesting heeft zij onder andere nieuwbouwprojecten in ontwikkeling en tracht zij bedrijven zich in Harlingen te laten vestigen. Harlingen maakt deel uit van het stedelijk bundelingsgebied Harlingen – Franeker. Dit bundelingsgebied is voornamelijk gericht op een concentratie van woningbouw (zoals beschreven in het Provinciaal Streekplan 2007), waarbij de woningbouw tussen 2005 en 2015 dient toe te nemen met meer dan 4,8%. 1.2

Aanleiding voor het onderzoek

In de Zuidwesthoek van de provincie Friesland bevinden gemeenten zich in een oriëntatieproces op herindeling. Met het oog op deze ontwikkelingen wil de gemeenteraad van Harlingen tot een standpuntbepaling komen over het proces van ver(der)gaande samenwerking of herindeling. Vraag van de raad daarbij is of de gemeente Harlingen zelfstandig kan blijven.


5

Hiertoe hebben, op verzoek van de begeleidingscommissie van de gemeenteraad, de burgemeester en de griffier van Harlingen aan Van Naem & Partners gevraagd om een onderzoek uit te voeren naar de (on)mogelijkheden van zelfstandigheid van de gemeente Harlingen. De gemeenteraad wil vervolgens de samenwerkings- en herindelingsvarianten met de omliggende gemeenten en de gemeenten uit de Zuidwesthoek van de provincie Friesland vergelijken met het zelfstandig blijven van de Harlingen. Een onderzoek naar de (on)mogelijkheden van zelfstandigheid omvat twee delen. Enerzijds een onderzoek naar de ambities en opgaven van de gemeente Harlingen op de korte en lange termijn; de ‘wat?’ vraag. Anderzijds omvat het een onderzoek naar de (on)mogelijkheden deze ambities en opgaven te realiseren; de ‘hoe?’ vraag. Hierdoor ontstaat een referentiekader waarbinnen de gemeenteraad kan afwegen of zelfstandigheid een reële optie is in vergelijking met ver(der)gaande samenwerking, inclusief herindeling. 1.3

Werkwijze

Voor het creëren van een referentiekader voor de gemeenteraad heeft Van Naem & Partners het onderzoek opgesplitst in twee delen. Het eerste deel richtte zich op de ‘wat?’ vraag. Door het bestuderen van de houtskoolschets, het collegeprogramma, het raadsprogramma, de programmabegroting 2008, de voorjaarsnota 2008 en diverse beleidsnota’s en –programma’s, hebben wij ons een beeld gevormd van de ambities en opgaven van Harlingen. In vraaggesprekken met het college van Burgemeester & Wethouders (B&W), het managementteam (MT) en de begeleidingscommissie, hebben wij de gevonden ambities en opgaven geverifieerd en aangevuld. Het tweede deel van het onderzoek richtte zich op de ‘hoe?’ vraag. Wederom door bestudering van ondermeer de programmabegroting 2008 en de voorjaarsnota 2008 hebben wij ons een beeld gevormd van de mogelijkheden tot realisatie van de ambities en opgaven. In vraaggesprekken met dezelfde gesprekspartners hebben wij de door ons gevonden mogelijkheden geverifieerd en aangevuld. In deze notitie confronteren wij de ‘wat?’ en de ‘hoe?’ vraag met elkaar. Op basis van deze confrontatie geven wij onze visie op de (on)mogelijkheden van zelfstandigheid van Harlingen. Daarnaast beschrijven wij eveneens onze bevindingen over de betekenis en mogelijkheden tot ver(der)gaande samenwerking of fusie in het licht van de opgaven en ambities van de gemeente en haar (on)mogelijkheden om deze zelf te realiseren.


6

1.4

Actuele ontwikkelingen

Op zaterdag 20 september 2008 presenteerde informateur Harm Bruins Slot zijn rapport waarin hij de herindelingsvarianten in de Zuidwesthoek van de provincie Friesland verkende. Zijn conclusie op grond van deze verkenning is dat er ‘een stevig bestuurlijk draagvlak is om een nieuwe gemeente te

vormen uit Bolsward, Nijefurd, Sneek, Wûnseradiel en Wymbritseradiel’. De realisatie van deze nieuwe gemeente van ongeveer 80.000 inwoners, betekent voor Harlingen dat haar oriëntering op de (on)mogelijkheden voor zelfstandigheid prioriteit krijgt. Ruim voor de beoogde datum van herindeling in de Zuidwesthoek, op 1 januari 2011, dient Harlingen duidelijk te hebben wat haar (on)mogelijkheden zijn voor zelfstandigheid. Wanneer zelfstandigheid niet mogelijk blijkt dient Harlingen duidelijk te hebben met wie en op welke terreinen zij dan zou willen/moeten samenwerken of herindelen om haar ambities en opgaven te kunnen realiseren. Gezien de ontwikkelingen in de regio wil de raad onder meer zijn standpunt bepalen in het herindelingsproces. Daarom behandelen wij naast de (on)mogelijkheid van zelfstandigheid ook de opties van ver(der)gaande samenwerking en herindeling. Het rapport van Harm Bruins Slot, maakt dat deze opties overwogen dienen te worden. Een gemeente van ongeveer 80.000 inwoners ten zuiden van Harlingen kan een aanleiding zijn de structuurdiscussie over de inrichting van de lokale besturen uit te breiden. 1.5

Leeswijzer

Het vervolg van deze notitie hebben wij opgedeeld in twee delen. Het eerste deel geeft antwoord op vragen betreffende de mogelijkheden voor zelfstandigheid, ver(der)gaande samenwerking en fusie. Het tweede deel bevat een tweetal ‘bouwstenen’; deze vormen het ‘decor’ van deze notitie. Tegen de achtergrond van dat decor doen wij uitspraken over de (on)mogelijkheden voor zelfstandigheid van de gemeente Harlingen.


7

DEEL 1

VISIE OP ZELFSTANDIGHEID GEMEENTE HARLINGEN


8

A

Wat is er nodig om (zelfstandig) de ambities en opgaven tot 2025 te kunnen realiseren?

In de ‘Houtskoolschets Harlingen koerst naar 2025’ zijn diverse ambities en opgaven van de gemeente beschreven. Tot deze houtskoolschets behoort ook het visiedocument ‘Onderwijs, welzijn en sport in 2025’, het zogeheten vijfde deel van de houtskoolschets. Dit deel moet nog definitief worden vastgesteld door het college en de raad. Wij hebben het daarom enkel als concept beschouwd. Wij constateren dat de gemeente voor wat betreft de reguliere opgaven geen achterstanden kent. Harlingen heeft het beheer op orde en een gezonde financiële positie. Eveneens is het zo dat de ambities vooral samenhangen met de ontwikkeling van Harlingen en niet zijn verbonden met nijpende problemen. De ambities en opgaven van Harlingen zijn voor een deel tamelijk uniek. Bovendien zijn ze van strategisch belang, waarbij een deel van deze belangen verder strekken dan die van Harlingen zelf. De ambities van Harlingen concentreren zich op de volgende thema’s: -

het versterken van de sociaal-maatschappelijke en economische structuur inspelen op de opgaven en kansen rond klimaatverandering en duurzaamheid het verbeteren van samenhang en diversiteit in de ruimtelijkprogrammatische structuur.

In de gesprekken met de begeleidingscommissie, het college en het MT zijn de ambities en opgaven van Harlingen veelvuldig besproken. De belangrijkste (zwaarstwegende) opgaven voor Harlingen zijn: -

realisatie van de ‘Zeepoort van Friesland’ inclusief het opzetten van een beheerstructuur voor de haven aantrekken van nieuwe bedrijven en doorontwikkelen van de Westergozone de economische vitaliteit van bedrijventerreinen, havens, detailhandel, toerisme en recreatie herontwikkeling bedrijventerreinen bereikbaarheid N31 / A31 implementatie van de Wmo realiseren meer transparantie door vermindering en/of vereenvoudiging van het aantal gemeentelijke regels toename van burgerparticipatie


9

-

bijdragen aan een duurzaam milieu en ontwikkeling van het Waddenzeegebied toeristaantrekkelijk maken van Harlingen voldoen aan de woningbehoefte en de ontwikkeling van nieuwe woonmilieus goede dienstverlening en goed beheer van kapitaalgoederen zoals accommodaties en buitenruimten.

Daarnaast heeft Harlingen te maken met algemene trends en ontwikkelingen, evenals elke andere Nederlandse gemeente. De belangrijkste trends en ontwikkelingen spelen voor Harlingen op het gebied van: -

-

-

-

-

demografische ontwikkelingen. Met name in landelijke gebieden neemt de bevolkingsgroei af. De autonome verwachting is dat de bevolkingsgroei in Harlingen de komende jaren zal afnemen. Voor gemeenten heeft dit gevolgen voor onder andere de visie op woningbouw. De ambitie is de bevolkingsomvang juist te laten toenemen naar 18.000 inwoners in 2025 individualisering. Burgers worden mondiger en willen meepraten over het gemeentelijke beleid. Bovendien vallen burgers sneller terug op de overheid door het afbrokkelen van sociale netwerken. Voor gemeenten betekent dit dat onder meer het managen van verwachtingen belangrijker wordt, inwonerparticipatie toeneemt, wijk- en dorpsgericht werken toeneemt en de bereikbaarheid van de gemeentelijke organisatie op orde moet zijn onderwijs. Op het gebied van onderwijs is sprake van veelpartijensamenwerking rondom jeugd, zorg en leerplicht, het voorkomen van voortijdig schoolverlaten en jeugdwerkloosheid, schaalvergroting van onderwijsinstellingen en clustering van onderwijs- en andere voorzieningen voor jeugd en jongeren. Hierbij komt de gemeente in haar uitvoerende rol meer op afstand te staan en gaat er minder geld rechtstreeks van de gemeenten naar scholen. Hierdoor neemt de complexiteit toe en wordt de regierol voor gemeenten versterkt jeugdzorg. Het realiseren van een Centrum voor Jeugd en Gezin is de belangrijkste nieuwe ontwikkeling op het gebied van jeugdzorg. Informatieverstrekking over opgroeien en opvoeding, tijdige signalering en het bieden van snelle en juiste begeleiding, staan hierbij centraal. de Wmo. Decentralisatie van Rijksoverheidstaken zorgt ervoor dat de gemeentelijke overheden de verantwoordelijkheid krijgen voor de beschikbaarheid van zorg-, welzijns-, en maatschappelijke voorzieningen. Het takenpakket wordt uitgebreid en taken worden beleidsrijker. Bovendien moet de gemeente meer faciliteren en randvoorwaarden creëren


10

-

-

-

-

-

-

de Wro. De gemeente krijgt door de Wro meer sturingsmogelijkheden maar moet ook haar beleid en plannen op orde hebben. De omgevingsvergunning krijgt daarnaast een centrale rol als integrale vervanging van ruimtelijke en milieuvergunningen. Voor gemeenten betekent dit onder andere dat er meer nadruk komt te liggen op handhaving (waarvoor (regie)capaciteiten zijn vereist) en er meer afstemming nodig is met Rijk, provincie en buurgemeenten ICT en interactiviteit. Digitale dienstverlening vervangt het contact aan de balie en inwoners verwachten snel en eenvoudig geholpen te worden. Voor gemeenten betekent dit onder andere investeringen in technologie en infrastructuur evenals aanpassingen in de organisatie (capaciteit) aan de nieuwe dienstverleningsvormen. Ook voor de implementatie van de diverse basisregistraties en digitale dienstenlevering, zijn ICT vernieuwingen noodzakelijk Europese regelgeving. Onder andere Europese aanbestedingsregels, subsidiemogelijkheden en de Dienstenrichtlijn hebben invloed op hoe de gemeente haar taken uitvoert. Dit vereist expertise van Europese weten regelgeving om de gemeente ‘Europaproof’ te krijgen en te houden de overheid wordt een bedrijf. Integriteit blijft belangrijk maar een meer bedrijfsmatige aanpak en lastenverlichting worden door burgers en bedrijven geëist. Gemeenten moeten hierdoor onder meer SMART gaan werken, flexibel omgaan met de formatie en processen en planning en control wordt belangrijker dualisme. De raad moet naast zijn controlerende taak ook zijn kaderstellende rol goed invullen. Het college moet de raad ook de mogelijkheden bieden om deze rollen in te vullen. Nieuwe raadsleden dienen de dualistische werkwijze goed te begrijpen en de beleidsproducerende capaciteit van het ambtelijk apparaat moet op orde zijn zodat de raad adequaat geïnformeerd kan worden veiligheid. Er is meer aandacht vereist voor sociale veiligheid en veiligheid in openbare ruimten. De vraag om handhaving wordt groter en veiligheidsregio’s krijgen een centrale rol in de bovenlokale veiligheidsproblematiek. Gemeenten moeten hiervoor hun veiligheidsen handhavingsbeleid geactualiseerd hebben en moeten bovendien de regie kunnen voeren ten aanzien van de samenwerking in de veiligheidsregio.

Wij zijn in kort bestek nagegaan in hoeverre Harlingen zelfstandig de ambities en opgaven kan gaan realiseren. Op hoofdlijnen is er politiek, bestuurlijk en ambtelijk een aantal zaken benodigd.


11

Harlingen moet de ambities en opgaven uit de Houtskoolschets nog concretiseren. Momenteel zijn het vooral intenties en moeten de stappen naar planning en concrete uitvoering nog worden gemaakt. Daarbij dient in kaart te worden gebracht wie er wat met welke middelen en wanneer gaat realiseren. Deze concretisering van de visie- en strategievorming is een basisvoorwaarde voor realisatie van de houtskoolschets. In termen van bestuurskracht is een visie pas volledig wanneer deze concreetheid is bereikt. Integraliteit bij de realisatie van de opgaven en ambities, evenals de afstemming binnen de gemeentelijke organisatie en met betrokken partners (Rijkswaterstaat, Provincie Friesland) is hierbij van groot belang. Voor een aantal ambities en opgaven zijn al financiële middelen en personele capaciteit begroot (onder andere in de programmabegroting 2008). Uitgaande van zelfstandigheid zal Harlingen de regie moeten voeren. Het begrip regie wordt hierbij door de gemeente gedefinieerd als ‘het sturing geven aan processen, zonder al te veel geldverlies.’ Daarnaast zijn er ontwikkelingen waarbij de gemeente ook de regie heeft op het bereiken van resultaten. Wij constateren dat het begrip regie op verschillende wijzen gedefinieerd wordt. Vaak betekent het sturing geven aan een proces, zonder dat men verantwoordelijk is voor de uitvoering. Steeds meer betekent regie ook de uiteindelijke verantwoordelijkheid voor het bereiken van resultaten. De ambtelijke organisatie dient zodanig georganiseerd te zijn dat zij de regiecapaciteiten hiervoor heeft. Deze capaciteiten dienen niet alleen bij het bestuur te berusten. In beginsel kan hiervoor het aanwezige ambtelijke talent in de organisatie aangesproken worden. Wanneer na een interne inventarisatie blijkt dat onvoldoende kwalitatieve kennis en capaciteit aanwezig is, zal er externe werving van kwalitatieve regiecapaciteit nodig zijn. Omdat een aantal van de ambities en opgaven niet volledig zelfstandig gerealiseerd kan worden (zoals de uitbreiding van de haven), dient Harlingen zich eveneens te oriënteren op samenwerking. Dat samenwerking nodig is, betekent niet per definitie dat de regie uit handen wordt gegeven. Specifiek voor samenwerking dient Harlingen te onderzoeken of, en zo ja hoe, zij daarbij de regie kan voeren. Ook binnen de organisatie vraagt een aantal zaken om aandacht. Zo moet er voor de (uitbreiding van de) haven een beheerstructuur opgezet worden. De huidige PPS constructie voor de haven komt op termijn te vervallen. Regiecapaciteit is hierbij wederom van belang.


12

Daarnaast constateren wij dat de huidige kwalitatieve personele capaciteit onvoldoende is om de ambities en opgaven te realiseren. Voor de realisatie van de ambities en opgaven en tevens voor het voeren van de regie zijn specifieke kennis en vaardigheden vereist. De gemeente heeft aangegeven dat zij deze capaciteit wil werven en is ervan overtuigd dat deze wervingscampagne zal slagen met als argument dat Harlingen een aantrekkelijke stad is met aantrekkelijke ambities en opgaven. Wij zien verder dat het bestuur op dossierniveau betrokken is en dat het zich op zijn functioneren bezint. De huidige politieke betrokkenheid roept bij ons de vraag op of de raad in staat is om kaders te stellen en hierop te controleren. Eveneens zijn er nog nauwelijks financiële middelen toegekend voor de realisatie van ambities en opgaven. Wij gaan er, gezien de financiële positie, vanuit dat planning en begroting zodanig zullen worden dat er in de periode van realisatie tot 2025 voldoende middelen zullen zijn om te voorzien in de financiële en personele consequenties van de ambities en opgaven. Tot slot is de bestuurlijke organisatie van de zuidwesthoek van Friesland in discussie. Verschillende gemeenten in de zuidwesthoek hebben zich voorgenomen om te fuseren, hierin ondersteund door het advies betreffende herindeling dat door Harm Bruins Slot is uitgegeven. De positie van Harlingen komt hierdoor onder druk te staan. Enerzijds verwachten omliggende gemeenten dat Harlingen niet zelfstandig verder kan gaan en wordt toenadering gezocht. Anderzijds betekent dit dat, als Harlingen besluit zelfstandig te blijven, zij rekening heeft te houden met een ‘grote broer’. De positie van Harlingen in het regionaal krachtenveld zal hierdoor veranderen. Onduidelijk en onzeker is of dat van invloed wordt op de te realiseren ambities en opgaven. De planningstermijn voor realisatie van de ambities en opgaven tot 2025 is ruim. Planvoorbereiding en –programmering dienen echter binnen een afzienbare termijn van enkele jaren plaats te vinden. Dit betekent niet alleen een ontwikkelingstraject voor politiek, bestuurlijk en ambtelijk Harlingen, maar eveneens het genereren van bijzondere capaciteiten. Capaciteiten om strategisch te positioneren, regie te voeren en te kunnen samenwerken met strategische partners. Wij constateren dat Harlingen een ‘ouderwetse’ organisatie is; er is weinig beleidsvorming en de organisatiecultuur is heel praktisch doelen uitvoerend gericht. Doel van het ontwikkelingstraject is dat de organisatie een ontwikkeling doormaakt naar een meer beleidsmatig gestuurde organisatie. Harlingen heeft onlangs een organisatieontwikkeling ingezet.


13

Betekenis voor Harlingen Harlingen is een ‘ouderwetse’ organisatie. Dat vormt overigens een goede basis voor realisatie van de ambities en opgaven, waarbij de gemeente zich politiek, bestuurlijk en ambtelijk kenmerkt door gedrevenheid. Dat neemt niet weg dat de gemeente met haar ambities - politiek, bestuurlijk en ambtelijk - ook staat voor een ontwikkelingstraject. Belangrijk aspect daarbij is dat de ambities niet enkel voor Harlingen, maar ook regionaal strekkend zijn. Wij stellen ons de vraag in hoeverre de organisatie van Harlingen de organisatieontwikkeling en de realisatie van ambities en opgaven tegelijkertijd aankan. Het optimisme dat Harlingen hierin toont delen wij graag, maar de gemeentelijke praktijk wijst vaak uit dat een uitbreiding van opgaven en organisatieontwikkeling niet succesvol hand in hand gaan. In het huidige denken valt Harlingen terug naar ‘als het niet kan zoals het moet, dan moet het maar zoals het kan’. Deze doenersmentaliteit strookt volgens ons niet met de belangen die Harlingen voor zichzelf en de bestuurlijke omgeving dient. Een doenersmentaliteit is bovendien geen garantie voor het realiseren van resultaat. Harlingen moet meer zekerheid genereren door een meer beleidsmatige aanpak. Harlingen zal politiek, bestuurlijk en ambtelijk moeten excelleren om haar strategische positie en haar ambities en opgaven waar te maken. Naast de voorbereiding en programmering van de ambities en opgaven en het organisatieontwikkelingstraject, moet Harlingen eveneens inspelen op algemene trends en ontwikkelingen. Wij constateren dat Harlingen doende is met het inspelen op deze trends en ontwikkelingen. Er zijn hiervoor ook voldoende financiële middelen beschikbaar. Voorbeelden zijn dat Harlingen: -

haar onderwijsaccommodaties recentelijk gerenoveerd of gebouwd heeft bezig is met het realiseren van één Wmo loket kan samenwerken op het gebied van ICT met het ISZF de kennis van Europese weten regelgeving wil benutten die de provincie heeft haar veiligheidsbeleid op orde heeft en de havenveiligheid ISPS gecertificeerd is. Daarnaast participeert Harlingen in de veiligheidsregio Fryslan.


14

Samenwerking kan Harlingen versterken bij de aanpak van trends en ontwikkelingen als de Wmo, onderwijs, Europese regelgeving, ICT en toekomstige decentralisatie van Rijkstaken. Hier zit echter een keerzijde aan. Samenwerking (of fusie) als antwoord op deze trends en ontwikkelingen biedt nu geen adequate bijdrage aan de voorbereiding en programmering van de ambities en opgaven van Harlingen. Deze samenwerking vormt een derde spoor en dat lijkt nu teveel gevraagd in verband met het kunnen voeren van de regie en de vereiste politieke en bestuurlijke aandacht. De samenwerking op strategische opgaven kan hierdoor bovendien te maken krijgen met te weinig voortgang. Dit betekent dat Harlingen voor het definiëren en programmeren van de ontwikkelingen waar zij zich op richt, momenteel sterk op zichzelf staat. Op lange termijn, daarentegen, kan samenwerking of fusie een versterking voor de realisatie van de ambities en opgaven van Harlingen betekenen.


15

B

Ver(der)gaande samenwerking en fusie: wat is daarvoor nodig?

Naast het scenario om zelfstandig te blijven zijn er ook de scenario’s van ver(der)gaande samenwerking en fusie. Wij spreken hier over fusie in plaats van herindeling omdat bij fusie sprake is van een zelfgekozen traject waarbij inhoudelijk te realiseren doelen voorrang hebben boven structuren en schaalgrootten. Hieronder werken wij in algemene, meer theoretische zin onze visie op ver(der)gaande samenwerking en fusie uit.

1

Ver(der)gaande samenwerking

Om effectief te zijn moet iedere vorm van samenwerking voldoen aan een aantal voorwaarden, ongeacht de specifieke formele (en juridische) structuur. De belangrijkste voorwaarden zijn: -

een visie, die voorzien is van concrete einddoelen een structuur, die sterk genoeg is om onzekerheden over proces en verantwoordelijkheden weg te nemen, mede doordat deze duidelijk zijn vastgelegd en belegd.

Effectief samenwerken heeft de kenmerken van een tijdelijke en/of gedeeltelijke fusie op één of enkele onderwerpen. Deelnemers moeten bereid zijn hun autonomie deels af te staan aan één entiteit zodat deze op wezenlijke onderwerpen daadkrachtig kan zijn.

2

Fusie

Wij onderscheiden op hoofdlijnen twee insteken bij fuseren en het kiezen van de fusiepartner(s): -

fusie op basis van overeenkomsten/overlap fusie op basis van complementariteit.

Ook in de literatuur blijkt dat dit twee van de factoren zijn waarmee rekening 1 moet worden gehouden bij de voorbereiding van fuseren. Wij onderscheiden aan de hand van deze factoren twee vormen van fusie, in beide gevallen is een grondige voorbereiding essentieel. Ook verschillen in politieke en maatschappelijke cultuur van gemeenten spelen een rol. Deze verschillen komen volgens ons ook tot uitdrukking in de identiteit en speerpunten van gemeenten.

1

Effecten van herindeling (J.M.J. Berghuis, M. Herweijer en W.J.M. Pol, 1995).


16

Wij zien dat fusies ingezet op basis van overeenkomsten/overlap in de identiteit en de daarmee samenhangende speerpunten op termijn houdbaarder zijn en meer winsten opleveren dan fusies ingezet op basis van complementariteit. Bij fusie in het geval van overeenkomsten/overlap kunnen duidelijker efficiency- en bestuurskrachtvoordelen worden behaald. De verschillende gemeentelijke organisaties zijn dan ingericht om ‘gelijke’ beleidsonderwerpen/speerpunten aan te pakken. Samenvoeging van organisaties betekent dan een bundeling van expertise en capaciteit. Wanneer fusiegemeenten verschillende identiteiten en daarmee samenhangende speerpunten hebben, kunnen zij samengevoegd complementair aan elkaar zijn. Deze vorm van fusie biedt volgens ons niet de efficiencywinsten, zoals die bij fusie in geval van overeenkomsten/overlap wel kunnen worden gerealiseerd. Bundeling van ambtelijke capaciteit blijft immers beperkt tot de standaardtaken. De verschillen in identiteit en speerpunten blijven in dit geval naast elkaar bestaan en dienen dan door één gemeente te worden gedekt. De gemeentelijke organisaties hebben in dit geval verschillende expertises en zullen elkaar bij samenvoeging minder snel versterken. Daarbij zijn er bij overheden ook geen aanleidingen om – zoals bij de commerciële sector – grip op een keten te krijgen. Complementaire gemeenten zijn veel meer gebaat bij afstemming en ondersteuning van elkaars identiteiten en speerpunten en zullen volgens ons eerder geneigd moeten zijn samen te werken. Tussen gemeenten met complementaire identiteiten en speerpunten ligt fusie minder voor de hand en is gestructureerde samenwerking een gelijkwaardig alternatief. Wij zijn van mening dat bij fusie de nieuw te vormen organisatie geen te brede identiteit en te veel speerpunten moet krijgen. Om bestuurskrachtig te zijn, moet gemeentelijke beleid namelijk integraal kunnen worden afgewogen en op basis daarvan worden geprioriteerd. Te veel speerpunten maken integrale afweging en prioritering zeer moeilijk. In de praktijk vertonen de meeste gemeenten hierbij vaak te weinig bestuurskracht, er wordt wel gekozen, maar politiek kiest men voor alles.


17

C

Uit welke scenario’s kan Harlingen kiezen?

Voor Harlingen zijn er drie toekomstscenario’s mogelijk: -

zelfstandig verder gaan zonder ver(der)gaande samenwerking zelfstandig verder gaan met ver(der)gaande samenwerking fuseren.

1

Zelfstandig verder gaan zonder ver(der)gaande samenwerking

Onder A hebben wij onze vraagtekens bij de zelfstandigheid van Harlingen geplaatst. Een aantal risicofactoren die een zelfstandige realisatie van ambities en opgaven (kunnen) belemmeren is beschreven. Overigens is ‘zonder ver(der)gaande samenwerking’ hier niet bedoeld in die zin dat Harlingen helemaal niet samenwerkt. Er zijn bestaande samenwerkingen en ook de nieuwe ambities brengen vanzelfsprekende samenwerkingen met bijvoorbeeld de provincie en Rijkswaterstaat met zich mee. Hier is bedoeld structurele ver(der)gaande samenwerking met andere gemeenten. Harlingen heeft de afgelopen jaren aangetoond een aantal ontwikkelingen te kunnen realiseren. Deze vonden en vinden ook plaats met strategische partners. De aard en omvang van de thans geldende ambities zijn complexer en intensiever dan in de voorgaande jaren. Het zelfvertrouwen en het geloof in eigen kunnen is politiek en bestuurlijk groot. Financiële middelen zijn tot op zekere hoogte ook beschikbaar. De vraag is of dat voldoende is om de strategische belangen van Harlingen en de regio te realiseren. De planningstermijn voor realisatie tot 2025 is ruim, daar tegenover vindt de planvoorbereiding en planontwikkeling naar verwachting binnen een afzienbare termijn van enkele jaren plaats. Juist in deze strategische fase behoeft Harlingen politiek, bestuurlijk en ambtelijk relatief bijzondere capaciteiten. Capaciteiten om strategische positie te bepalen, regie te kunnen voeren en te kunnen samenwerken met strategische partners. Deze capaciteiten zijn niet ruim aanwezig. Daarmee zeggen wij niet dat het uitgesloten is dat Harlingen deze kan mobiliseren. Maar vergelijking met andere gemeenten wijst uit dat het mobiliseren van de gewenste capaciteiten niet vanzelfsprekend is. Dit geldt eens te meer omdat het niet alleen een inhoudelijke ontwikkeling maar ook een ontwikkeling van de organisatie betreft. Wij aarzelen daarom om aan te geven dat Harlingen zelfstandig haar ambities en opgaven kan realiseren.


18

2

Zelfstandig verder gaan met ver(der)gaande samenwerking

Dit scenario betreft een samenwerking teneinde de ambities en opgaven van Harlingen te verwezenlijken. In dit opzicht is een aantal samenwerkingsmodellen mogelijk, zoals het SETA model, het federatiegemeente model en het uitbestedingsmodel Ten Boer – Groningen. Deze modellen worden uitgewerkt in bouwsteen 1 ‘Theoretisch deel samenwerking’ van Deel 2. Een groot theoretisch voordeel in dit scenario is dat de beschikbaarheid van de specifieke (noodzakelijke) kenniscapaciteit wordt vergroot. Voor de realisatie van de veelal complexere ambities en opgaven van Harlingen, kan deze kenniscapaciteit worden aangewend. Daarnaast zou door bundeling van capaciteit de uitvoering efficiënter en minder kwetsbaar moeten worden. Een laatste voordeel is de idee dat het eigenbelang, wanneer dat opgenomen is in een belangenpakket van meerdere gemeenten, sterker staat in het regionale krachtenveld. Een samenwerking vergt veel tijd en energie, maar de te verwachten voordelen die behaald kunnen worden, wegen hier tegenop. Mits aan de voorwaarden voor samenwerking, zoals een duidelijk visie op de samenwerking en een goede structuur, wordt voldaan. De versterking van de eigen positie in het regionaal krachtenveld is voor Harlingen van belang, rekening houdende met de te verwachten herindeling van gemeenten in de zuidwesthoek van Friesland. De gemeente blijft in dit scenario zelfstandig, maar zij kan haar ambities en opgaven gemakkelijker realiseren door de te behalen voordelen van ver(der)gaande samenwerking. Het gaat hierbij om een samenwerking met andere gemeenten dan de gemeenten die betrokken zijn bij de herindeling in zuidwest Friesland. Samenwerking vergt veel politieke, ambtelijke en bestuurlijke investeringen. Daarvoor is capaciteit en aandacht benodigd. Behalve willen samenwerken, moet men ook kunnen samenwerken. Wij zien mogelijkheden voor Harlingen om samen te werken. Voor Harlingen is vooral van belang dat bij samenwerking op strategisch niveau, deze kwalitatief inhoudelijk bijdraagt.


19

Daarnaast zijn er wellicht ook mogelijkheden om meer met andere gemeenten samen te werken op gedecentraliseerde taken, uitvoerende en facilitaire taken. Harlingen doet dit al op een aantal terreinen als sociale zaken, onderwijs en milieu. Uitbreiding van deze samenwerkingsverbanden, ook met andere uitvoerende en facilitaire taken, biedt Harlingen mogelijkheden zich politiek, bestuurlijk en ambtelijk meer te richten op de realisatie van ambities en opgaven. Omdat samenwerking echter veel politieke, ambtelijke en bestuurlijke investeringen vergt, brengt uitbreiding van samenwerking naar ondersteunende en facilitaire taken het risico van een ‘halfbakken’ aanpak op ontwikkelingsopgaven van Harlingen zelf, met zich mee. Daarom is een uitbreiding van samenwerkingstaken voor Harlingen nu mogelijk een ‘brug te ver’ in combinatie met het invullen en ontwikkelen van de strategische positionering en ambities en de ontwikkeling van de eigen organisatie. Bovendien geeft de raad, ons inziens, graag veel sturing aan operationele taken. Sturing die mogelijk geïntensiveerd wordt wanneer deze operationele taken worden overgedragen aan een samenwerkingsverband. Om het risico van een niet adequate aanpak op uitbreiding van samenwerking op uitvoerende en facilitaire taken te vermijden, zijn bij iedere gemeente onder andere regie-, samenwerkings- en kwalitatieve personeelscapaciteiten nodig. Daarnaast zouden bestuur en politiek bij de beleidsuitvoering in samenwerking de nodige afstand moeten betrachten. Gezamenlijke beleidsuitvoering kan overgelaten worden aan bijvoorbeeld de gezamenlijke gemeentesecretarissen. Wij hebben geen verkenning gedaan naar mogelijke samenwerkingspartners. Echter, op grond van oppervlakkige kennis en informatie over de identiteit en speerpunten, schatten wij in dat Harlingen bij de omliggende gemeenten als mogelijke samenwerkingspartners niet de inhoudelijke kwaliteiten en capaciteiten aantreft die voor de ambities en strategische ontwikkeling van Harlingen nodig zijn. Uiteraard neemt wel de kritische massa van de ambtelijke capaciteit toe. Het is echter de vraag of die grotere capaciteit meer doelgericht kan worden ingezet. De enig denkbare partner die meer mogelijkheden heeft om de gewenste capaciteiten in samenwerking te mobiliseren is mogelijk de gemeente Leeuwarden.


20

3

Fuseren

Dit laatste toekomstscenario biedt voor Harlingen kansen en risico’s. Wanneer Harlingen kiest voor een fusie biedt dit kansen in die zin dat het dezelfde voordelen biedt als bij ver(der)gaande samenwerking. De specifieke (noodzakelijke) kenniscapaciteit wordt vergroot en door bundeling van capaciteit wordt de uitvoering efficiënter en minder kwetsbaar. Daarbij vallen de afbreukrisico’s van samenwerking weg, zoals herhaaldelijke besluitvorming, dubbel werk, de relatief korte horizon van bestuursperiodes en ‘de waan van de dag’. Fusie betekent het verlies van autonomie. Om ambities en opgaven van de huidige gemeente te realiseren, zullen deze gedragen moeten worden door de nieuw te vormen gemeente. Daartoe moet een fusiepartner zich in deze ambities en opgaven kunnen herkennen en deze erkennen. Een fusiepartner heeft immers zelf ook ambities en opgaven die ze met een fusie gerealiseerd wil zien. Voor realisatie van ambities en opgaven van Harlingen betekent dit dat de gemeente een fusiepartner moet vinden die een voldoende mate van overlap heeft in identiteit, ambities en speerpunten. Wanneer een fusiepartner ambities en opgaven van Harlingen (h)erkent, dan zijn er financieel en personeel meer mogelijkheden om deze ook te realiseren. In het regionaal krachtenveld staat Harlingen door de schaalvergroting bij een fusie sterker, rekening houdende met de herindeling in de zuidwesthoek van Friesland. Wanneer Harlingen kiest voor fusie zal er sprake zijn van een fusie op basis van complementariteit (zie bouwsteen 2, deel 2). De ambities van Harlingen zijn zodanig specifiek dat die niet overeenkomen met die van omliggende gemeenten. Harlingen is daarmee ook een gemeente die op zichzelf staat en op zichzelf aangewezen is. Fusie betekent daarmee voor Harlingen niet vanzelfsprekend versterking van de bestuurskracht. Als wij ons baseren op globale kennis en inzichten over de gemeenten in Friesland dan is er vrijwel geen gemeente die op grond van de inhoud van strategie en ambities Harlingen versterkt. Uiteraard kan door schaalvergroting op algemene overeenkomsten de ‘kritische massa’ worden vergroot. Echter, de ‘kritische massa’ heeft ook andere belangen te dienen, waardoor dit voordeel weer wordt beperkt. ` Onze visie op de positie van Harlingen is voorlopig en geldt voor de korte termijn, dat wil zeggen voor de komende vijf jaar. Op korte termijn dienen immers ook vorderingen gemaakt te worden met de voorbereiding en programmering van de ambities en opgaven. Fusie leidt van dit realisatieproces af.


21

Voor de voorbereiding en programmering van ambities is een fusie nu nog te vroeg. Voor de lange termijn echter, geldt een ander perspectief op fusie. Een fusie kan op lange termijn een versterking zijn voor de realisatie van ambities en opgaven en het gezamenlijk oppakken van trends en ontwikkelingen, zoals decentralisatie van Rijkstaken. Bij een fusie dient een fusiedatum goed overwogen te worden. Fusiedata worden vaak gekoppeld aan jaren waarin verkiezingen plaatsvinden. De eerstvolgende gemeenteraadsverkiezingen zijn in maart 2010, en zijn voor het perspectief van Harlingen te vroeg om daaraan een fusie te koppelen. Een fusie kan wel worden overwogen in relatie tot de volgende gemeenteraadsverkiezingen in 2015. Bij een fusie dient wel goed verzekerd te zijn dat deze de realisatie van de ambities en opgaven niet in de weg staat. Vanuit het perspectief van het economisch bundelingsgebied is er geen logische fusiepartner. Alleen de gemeente Leeuwarden heeft als fusiepartner toegevoegde waarden voor Harlingen. Met enige fantasie kan Harlingen deelgemeente van Leeuwarden worden.


22

DEEL 2

BOUWSTENEN BIJ DE VISIE OP ZELFSTANDIGHEID

‘Is willen kunnen?’ bouwstenen – CONCEPT 3 november 2008

1

Bouwsteen 1

Theoretisch deel samenwerking

De vraag of Harlingen zelfstandig haar ambities en opgaven kan realiseren staat centraal in ons onderzoek. De mogelijkheden hiertoe worden in dit rapport geschetst. De gemeente Harlingen heeft echter ook verzocht om de mogelijkheden, de betekenis, de voorwaarden en de consequenties van (intensievere) samenwerking en herindeling in kaart te brengen. Hierbij zijn verschillende vormen van (intensievere) samenwerking mogelijk. In dit theoretisch kader zullen de voor Harlingen belangrijkste samenwerkingsvormen uitgelegd worden, te weten: -

‘reguliere’ samenwerking op basis van convenant of Wgr het SETA model het federatiegemeente model het uitbestedingsmodel Ten Boer – Groningen.

Voordat deze samenwerkingsmodellen apart worden toegelicht, werken wij eerst het thema samenwerking uit. Samenwerking De mogelijkheid om als gemeenten samen te werken is een terugkerend onderwerp van gesprek. Bovendien zal afstemming en/of samenwerking altijd nodig zijn, alleen al vanwege het aaneengrenzen van gemeenten.

Verwachting en praktijk van samenwerken Er is een aantal algemene verwachtingen over de door samenwerking te behalen voordelen. In de eerste plaats dat de bestuurskracht van de gemeente toeneemt; vanwege overeenkomende doelstellingen en gebundelde expertise - ten aanzien van zowel eigen ambities als gedecentraliseerde taken verwachten gemeenten samen beter te presteren dan alleen. Daarnaast zou door bundeling van capaciteit de uitvoering efficiënter en minder kwetsbaar moeten worden. Naast efficiency ziet men, bijvoorbeeld in het vormen van uniform beleid met gecombineerde loketten, de winst voor de burger in de zin van kwaliteit en rechtsgelijkheid. Een laatste voordeel is het idee dat het eigenbelang, wanneer dat opgenomen is in een belangenpakket van meerdere gemeenten, sterker staat in het regionale krachtenveld. In de praktijk blijkt regelmatig dat samenwerking niet deze verwachte voordelen oplevert. Het blijft bijvoorbeeld bij goede bedoelingen of de resultaten zijn ’slechts’ operationeel zonder meerwaarde voor bestuurskracht. De grootste vijanden van effectief samenwerken zijn het mijden van risico, vrijblijvendheid en onzekerheid.


2

Valkuilen en voorwaarden en samenwerking Oorzaak van de tegenvallende resultaten is dat men onvoldoende beseft dat samenwerken, behalve een leerproces, vooral een complex veranderingsproces is. Deze diagnose stelt ons in staat enkele meer algemeen geldende voorwaarden voor succes van de samenwerking te benoemen. De twee belangrijkste die telkens blijken zijn:

-

Visie Visie is noodzakelijk voor verandering en moet daarom meer bieden dan een vergezicht. Naast de wil tot samenwerking is concreetheid - in de vorm van een (eind)doel - gevraagd om houvast te geven, ook op kortere termijn, voor betrokkenen uit de organisaties. Wanneer dit ontbreekt, is er geen duidelijkheid over de betekenis van de samenwerking. Daardoor is het ook niet vanzelfsprekend dat er ’dragers’ voor verandering in de organisaties opstaan.

-

Structuur Samenwerking behoeft een sterke en duidelijke (overkoepelende) structuur, bestaande uit afspraken over verantwoordelijkheden, bevoegdheden, aansturing en uitvoering. Dit betreft onder meer het vastleggen van capaciteitsbundeling (in bijvoorbeeld taakgroepen) en procedures voor besluitvorming ten aanzien van projectkeuze en inbreng van middelen. Deze behoefte is sterker naarmate een doel in de visie (nog) niet concreet genoeg is. Een structuur compenseert dat gebrek (tijdelijk) door het bieden van aangrijpingspunten voor het oppakken en ‘afrekenbaar’ maken van de samenwerking. Door een sterke structuur komen de betrokkenen in de positie hun verantwoordelijkheid te kunnen nemen en het reduceert onzekerheid en daarmee vrijblijvend gedrag. Dat houdt dus ook in dat de samenstellende delen van een samenwerking een deel van hun autonomie afstaan.

Een ander structurerende factor is dat iedere partner in een samenwerkingsverband, om te kunnen samenwerken, moet beschikken over de nodige kwantitatieve en kwalitatieve capaciteiten. Samenwerken komt er in de meeste gevallen bij en niet in plaats van. Naast deze voorwaarden vermelden wij hieronder enkele aandachtspunten in de afstemming met het ‘dagelijks werk’ en praktische belemmeringen. In hoeverre die van toepassing zijn, kan alleen per onderwerp worden bepaald. Het is raadzaam hier wel tijdig aandacht aan te schenken.


3

De ’waan van de dag’ wil zeggen dat het gedurende de samenwerking kan gebeuren dat betrokkenen (bestuurlijke) signalen ontvangen die conflicteren met prioriteiten vanuit de samenwerking. Die signalen gaan bijvoorbeeld over werkzaamheden voor eigen taken van de gemeente. Om dit te voorkomen, is het van belang keuzes te maken en de afspraken te beheersen en te bewaken. Praktische belemmeringen hebben betrekking op de praktische (middelen)sfeer, denk aan ICT en de rechtspositie van werknemers. Vaak blijken ze pas tijdens de uitvoering. Het is zaak hierop te anticiperen en te zorgen dat - indien nodig – een daadkrachtige besluitvorming mogelijk is. Want deze belemmeringen lijken weliswaar minder doorslaggevend, hun uitwerking kan frustrerend zijn.

Het perspectief van samenwerken Wat betekent dit voor de organisatie en vooral voor het vooruitzicht op iets langere termijn? Samenwerken op basis van de genoemde voorwaarden levert resultaten op, het vermindert onzekerheden en kan bestuurskracht versterken en bestuurlijke drukte (enigszins) verminderen. Het feit dat twee of meer zelfstandige organisaties betrokken zijn, heeft wel enkele gevolgen voor de samenwerking: -

-

-

herhaaldelijk politiek-bestuurlijke besluitvorming over uniformering van beleid en over de gezamenlijke aanpak van nieuwe taken de gemeente moet ook herhaaldelijk prioriteiten stellen ten aanzien van taken die zij in samenwerking uitvoert ten opzichte van taken die zij afzonderlijk uitvoert er is altijd extra managementinzet nodig om inzet voor de eigen taken af te stemmen met die voor de samenwerkingstaken betrokkenen (politiek, bestuurlijk en ambtelijk) zullen regelmatig wisselen en de noodzaak tot samenwerken moet steeds opnieuw eigen worden gemaakt de politieke horizon is per definitie korter als het gaat om het maken van niet-vrijblijvende afspraken.

Intensieve samenwerking is daardoor niet vanzelfsprekend duurzaam en vergt ook energie. Bovendien kost het, zeker in de eerste jaren, minstens evenveel geld als de huidige situatie. Het vraagt extra inzet voor het opstarten en tijdens de uitvoer en er blijft altijd wel overlap en dubbelwerk met de eigen organisatie bestaan. Het vertrouwen moet in de beginfase nog groeien. Kosten gaan voor de baat, en samenwerken met als primair doel efficiëntiewinst op korte termijn of compensatie van capaciteitstekort is een drijfveer die al snel zal leiden tot teleurstelling.


4

Kortom Effectief samenwerken lijkt op het aangaan van een tijdelijke en/of gedeeltelijke fusie. De samenstellende delen staan deels hun autonomie af aan één entiteit. Het samenwerkingsorgaan moet een mate van zelfstandigheid hebben. ‘Reguliere’ samenwerking op basis van convenant of Wgr De meest voorkomende manier van samenwerken is op basis van een convenant of de Wet gemeenschappelijk regelingen (Wgr). De Wgr is een wet waarin samenwerkingsverbanden tussen openbare lichamen worden geregeld. Iedere gemeente in Nederland neemt deel aan één of meer gemeenschappelijke regelingen. Harlingen neemt deel aan verschillende ‘reguliere’ samenwerkingsverbanden (zoals gemeenschappelijke regelingen en stichtingen) zowel met publiekrechtelijke als met privaatrechtelijke partijen. Op onder meer beleidsgebieden als sociale zaken (in de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân), onderwijs (Samenwerkingsverband Weer Samen Naar School) en milieu (Regio Noord-Friesland / Milieuadviesdienst) werkt Harlingen samen. Het SETA model Het door prof. dr. Korsten ontwikkelde SETA model (Samen En Toch Apart), betreft de samenvoeging van de afzonderlijke ambtelijke apparaten in een gemeenschappelijk bedrijf (een ‘pool’) dat werkt voor de afzonderlijke gemeentebesturen. De gemeenten blijven in dit model zelfstandig en de gemeentebesturen zijn opdrachtgever voor het bedrijf. De voordelen van deze vorm van samenwerking zijn het schaalbehoud van de bestaande politiek en het bestuur en de nabijheid bij de bevolking. Tegelijk is er de bundeling van ambtelijke kennis en competenties. Het democratisch gehalte van het model is hoog (doordat de politiek dicht bij de burgers blijft en de kiezers bij verkiezingen hun oordeel uit kunnen spreken), terwijl de slagvaardigheid en de kwaliteit van bestuur toeneemt. Volgens prof. dr. Korsten heeft het SETA model een toegevoegde waarde voor gemeenten met een omvang van 70 tot 140 ambtenaren. Binnen het SETA model zijn nog verschillende ‘opties’ mogelijk. In onderstaande tabel worden deze opties uitgewerkt.


5

‘Optie’ Netwerkconcept

Uitleg De gemeentelijke (ambtelijke) organisaties blijven bestaan, maar ambtenaren van diverse gemeenten werken op een aantal onderdelen samen.

Centrumconcept

Alle ambtenaren op één beleidsterrein gaan over naar de centrumgemeente. De centrumgemeente voert deze ambtelijke taak uit voor de overige deelnemers.

Matrixconcept

Ieder van de partnergemeenten treedt op als organisatie die voor een bepaald doel alle ambtenaren van de partnergemeenten herbergt.

Shared Service Center

Specifieke, veelal beleidsuitvoerende of ondersteunende, onderdelen worden gebundeld binnen één afzonderlijke organisatie, die diensten verleend op basis van een contract voor de partnergemeenten.

Breed centrumconcept

Alle ambtenaren (op de ondersteuners van de gemeentebesturen na) gaan over naar de centrumgemeente. Deze gemeente voert alle ambtelijke taken uit voor de partnergemeenten.

Het SETA model kan voor Harlingen nuttig zijn bij de realisatie van grote complexe ambities en opgaven. Door ambtenaren van de eigen en (een) andere gemeente(n) te ‘poolen’ ontstaat er een kwantitatieve en mogelijk ook kwalitatieve personeelscapaciteit die specifiek voor de realisatie van deze complexe ambities en opgaven ingezet kan worden. Het federatiegemeente model De federatiegemeente verschilt in wezen niet veel van het SETA model. Bij een federatiegemeente worden de diensten en ambtenaren van de betrokken uitvoeringsterreinen ondergebracht in één gemeenschappelijke werkorganisatie. Ook hier blijven de bestuurlijke organen apart bestaan en behouden de afzonderlijke gemeenten hun autonomie. Een klein verschil tussen beide modellen is dat bij een federatiegemeente sprake is van detachering of taaksamenvoeging, terwijl er in het SETA model sprake is van een ‘pool’ van ambtenaren. Daarnaast kent het federatiemodel een meer procesmatige en voorzichtige aanpak. De voorzichtige aanpak heeft met name te maken met het feit dat er twee organisatieculturen geïntegreerd moeten worden.


6

Twee belangrijke voorwaarden bij deze vorm van samenwerking zijn, ten eerste, dat er een gezamenlijke ambtelijke cultuur moet ontstaan en dat vergt een voorzichtige aanpak (die veel tijd, energie en doorzettingsvermogen vereist). Een tweede voorwaarde is dat aan de samenwerking heldere, door alle gemeenten breed gedragen, afspraken ten grondslag dienen te liggen. Deze afspraken vormen het fundament van de samenwerking. Van Naem & Partners heeft een bestuurlijk model ontwikkeld waarin de samenwerking van gemeenten in een federatiegemeente, tot uitdrukking kan komen in een privaatrechtelijke overeenkomst. Een belangrijke eigenschap van dit model is dat het in beginsel een groeimodel is. De gemeenten beginnen met een samenwerking op een aantal beleidsterreinen en gaandeweg worden deze beleidsterreinen verder uitgebouwd. De afzonderlijke gemeenteraden stellen in dit model de kaders, waarbij deze kaders worden uitgevoerd door een in te stellen stuurgroep. Deze stuurgroep kan zelfstandig handelen (voert de afspraken uit de door de afzonderlijke gemeenteraden, vastgestelde overeenkomst uit), maar legt wel verantwoording af aan deze afzonderlijke raden. Het College van B&W heeft in dit model een verbindingsrol tussen de Raad en de stuurgroep. Deze variant van samenwerking betekent voor Harlingen meer dan het SETA model. In deze variant is er sprake van detachering of taaksamenvoeging, die verder gaat dan het ‘poolen’ van ambtenaren voor een bepaalde taak. Bovendien kent deze variant een voorzichtige aanpak en het creëren van een gezamenlijke cultuur. Deze aspecten kunnen vertragend werken bij het realiseren van de ambities en opgaven. Anderzijds kent deze variant ook het voordeel van capaciteitsvergroting en kennisdeling. Het uitbestedingsmodel Ten Boer – Groningen De uitbestedingsafspraken die gemaakt zijn tussen de gemeenten Ten Boer en Groningen, staan model voor een nieuwe vorm van gemeentelijke samenwerking. In dit model besteedt een (kleinere) gemeente, gemeentelijke taken uit aan een andere (grotere) gemeente. Hierbij behoudt de kleinere gemeente wel haar bestuurlijke zelfstandigheid en eigen opdrachtgeverschap, maar garandeert zij de kwaliteit en efficiëntie van haar taakuitvoering door deze uit te besteden. De gemeenteraad van de kleinere gemeente behoudt daarbij directe zeggenschap over het gemeentelijke takenpakket. De verhoudingen tussen de Raad, het College en de organisatie blijven eveneens behouden.


7

Het voordeel van dit model is dat een kleinere gemeente efficiënter kan werken, zonder bestuurlijke zelfstandigheid en de eigen identiteit te verliezen. De gemeente waaraan wordt uitbesteedt ervaart, in potentie, ook financiële voordelen, doordat zij het extra werk vergoedt krijgt. Deze grotere gemeente zal dan wel meer van hetzelfde moeten doen, maar het biedt een plus in de vertaling van het werk naar een heel andersoortige gemeente. De ambtenaren doen weliswaar hetzelfde werk, maar doordat de gemeenten op aspecten verschillen vormt dit extra werk een aanvulling en vernieuwing van de werkzaamheden. Bij de keuze voor dit scenario behoudt Harlingen haar zelfstandigheid en de regie, maar wordt de realisatie van de ambities en opgaven door een andere gemeente uitgevoerd. Dit betekent ook dat het extra kosten voor de uitbesteding met zich meebrengt, naast de realisatiekosten van de ambities en opgaven. Wel blijft Harlingen de regie voeren, mits hiervoor de capaciteit aanwezig is.


8

Bouwsteen 2

Theoretisch deel fuseren

Hiervoor is vanuit theoretisch perspectief geschetst wat de mogelijkheden voor Harlingen zijn, wanneer gekozen wordt voor (intensievere) samenwerking. Daarnaast is verzocht de mogelijkheden, de betekenis, de voorwaarden en de consequenties van fusie/herindeling in kaart te brengen. Twee visies op fusie Wij onderscheiden twee hoofdlijnen voor het fuseren en het kiezen van de fusiepartner(s): -

fusie op basis van overeenkomsten/overlap fusie op basis van complementariteit.

Het is de vraag via welke wijze de meeste winst en effectiviteit kan worden gerealiseerd. Berghuis, Herweijer en Pol concluderen in hun boek ‘Effecten van herindeling’ (Kluwer, 1995) dat een goede voorbereiding de belangrijkste succesfactor is van herindeling. […] Een samenvoeging van twee of meer gemeenten kan heel ingrijpend zijn. De ingrijpendheid van een fusie hangt af van diverse factoren. Tot de objectieve achtergrondfactoren rekenen wij: 1)

het aantal gemeenten dat wordt samengevoegd (hoe meer, hoe lastiger)

2)

de verschillen in hun beleid en organisatie (hoe meer verschillen, hoe lastiger)

3)

de financiële marges waarover de oude gemeenten kunnen beschikken (hoe ruimer, des te eenvoudiger)

4)

de verschillen in hun politiek en maatschappelijke cultuur (hoe groter, des te lastiger).

Maar ook subjectieve achtergrondfactoren bepalen de ingrijpendheid van een fusie. Tot de belangrijkste subjectieve factoren rekenen wij: 1)

de felheid van het verzet tegen de herindeling (hoe feller, des te lastiger)

2)

de mate waarin het gemeentebestuur voorafgaand aan de herindeling is overgegaan tot potverteren (hoe meer, des te lastiger)

3)

de mate waarin de oude gemeentebesturen het belang van zorgvuldige voorbereiding hebben onderschat (hoe meer, des te lastiger). Hoe ingrijpender de samenvoeging, des te beter zou deze moeten worden voorbereid.

[…]

Wij stellen dat een fusie ingezet op basis van overeenkomsten/overlap in de identiteit en de daarmee samenhangende speerpunten van gemeenten, op termijn houdbaarder is en meer winsten oplevert dan een fusie ingezet op basis van complementariteit. Wanneer sprake is van twee gemeenten die complementair aan elkaar zijn, ligt fusie minder voor de hand en lijkt samenwerking beter op zijn plaats.


9

Bij fusie in het geval van overeenkomsten/overlap kunnen duidelijker efficiency- en bestuurskrachtvoordelen worden behaald. De verschillende gemeentelijke organisaties zijn dan ingericht om ‘gelijke’ beleidsonderwerpen/speerpunten aan te pakken. Samenvoeging van beide organisaties betekent dan een bundeling van expertise en capaciteit. Daarnaast verdwijnt er op die manier een, op dezelfde beleidsterreinen en speerpunten, concurrerende gemeente uit de ‘markt’. Onze zienswijze, dat bundeling van gemeenten met dezelfde speerpunten leidt tot positieve effecten, kent zijn beperking in de noodzakelijk geachte bestuurlijke ‘span of control’. Van het democratisch bestuur wordt immers geëist om vorm te geven aan de dimensies van bestuurskracht in de rol van ‘bestuur van de gemeenschap’. Daartoe is een zekere mate van ‘span of control’ nodig. Daaronder wordt verstaan: de mate waarin het bestuur in staat is toegankelijk en herkenbaar te zijn voor de gemeenschap(pen), zodat deze zich ‘verbonden’ weten. Dit vereist regelmatige ontmoetingen bij formele en informele bijeenkomsten, waar het openbaar bestuur vertegenwoordigd dient te zijn. Waardering voor deze verbondenheid en herkenbaarheid is vanzelfsprekend subjectief. Ook de wijze waarop deze tot stand komen, kent zeker in deze tijd met een brede introductie van nieuwe communicatietechnieken vele vormen. Daarnaast kan het bestuur bij de gemeenschap(pen) ook draagvlak voor beleid creëren door dit in de gemeenschap(pen) te toetsen en invulling te geven aan bijvoorbeeld belangentegenstellingen. Naar de gemeenschap(pen) toe dient het bestuur binnen haar ‘span of control’ ook de regie te kunnen voeren. Wanneer fusiegemeenten verschillende identiteiten en daarmee samenhangende speerpunten hebben, zouden zij samengevoegd complementair aan elkaar (kunnen) zijn. Deze vorm van fusie biedt volgens ons niet de efficiencywinsten en de bestuurskracht zoals die bij fusie in geval van overeenkomsten/overlap wel kunnen worden gerealiseerd. De verschillende identiteiten en speerpunten blijven in dit geval naast elkaar bestaan en dienen dan door één gemeente te worden gedekt. De gemeentelijke organisaties hebben in dit geval verschillende expertises en zullen elkaar bij samenvoeging minder snel versterken. Complementaire gemeenten zijn veel meer gebaat bij afstemming en ondersteuning van elkaars identiteiten en speerpunten en zullen volgens ons eerder geneigd moeten zijn samen te werken.


10

Ook telt mee dat een nieuw te vormen gemeente niet een te brede identiteit en te veel speerpunten moet krijgen. Beleid moet namelijk integraal worden afgewogen en op basis daarvan geprioriteerd. Dit is ook van belang om bestuurskrachtig te zijn. Teveel speerpunten maken integrale afweging en prioritering zeer moeilijk. Herindeling Gemeentelijke herindeling kent positieve en negatieve consequenties, blijkt in de praktijk. Een basisvoorwaarde voor (een mogelijk succesvolle) gemeentelijke herindeling is dat deze van onderop moet komen, mogelijk in combinatie met een referendum. Een provincie die van bovenaf herindeling oplegt, heeft vaak een negatieve uitwerking op de herindeling zelf. De, in theorie, belangrijkste en meest voorkomende positieve en negatieve consequenties van gemeentelijke herindeling zijn in onderstaande tabel weergegeven. Daarbij merken wij op dat niet elke positieve dan wel negatieve consequentie direct van toepassing is op iedere gemeentelijke herindeling. Afhankelijk van onder meer voorbereiding, motivatie, gemeentelijke structuur en financiële reikwijdte gelden sommige positieve en negatieve consequenties, in meer of minder mate, juist wel of niet. Positieve effecten Toename van bestuurskracht

Negatieve effecten Vertrouwen van de burgers in hun gemeente daalt

Professioneler ambtelijk apparaat

Belangstelling van inwoners in gemeentepolitiek daalt, onder andere tot uitdrukking komend in een daling van de opkomst bij de eerste nieuwe gemeenteraadsverkiezingen

Meer mogelijkheden voor/succes in

Aantrekkelijkheid als werkgever verbetert

specialisatie

niet, waardoor de werfkracht ook niet toeneemt

Kwetsbaarheid voor bijvoorbeeld ziekte

Geldproblemen veranderen niet

vermindert Effectiviteit van de gemeente verbetert

Er moet meer nagedacht worden over bezuinigingen

Grote opgaven kunnen beter gerealiseerd

Het vormen van een nieuwe

worden

organisatiecultuur verloopt niet gemakkelijk

Kwaliteit van de wethouders neemt toe Raad is beter in staat het College te controleren Professionaliteit van de dienstverlening en klantgerichtheid verbeteren Positie t.o.v. andere overheden wordt versterkt ‘Is willen kunnen?’ bouwstenen – CONCEPT 3 november 2008

11

Bij de keuze voor herindeling dient de gemeente rekening te houden met al deze effecten. Zeker in de aanloopfase naar de herindeling en in de eerste periode na realisatie van de herindeling zullen veel organisatorische en praktische problemen zich voordoen; problemen die voortkomen uit het samenvoegen van verschillende organisatie(s)(culturen). Organisatieleden moeten bijvoorbeeld in één nieuwe organisatie met elkaar gaan samenwerken en werkwijzen en procedures moeten op elkaar worden afgestemd. Het is aan een gemeente om de keuze te maken wel of niet te fuseren. De positieve effecten zullen op moeten wegen tegen de negatieve effecten, ook moet de gemeente beoordelen welke andere mogelijkheden er nog zijn.


12

Is willen kunnen? Visie op zelfstandigheid gemeente Harlingen

Recommend Documents