Interviewverslag Succesvol inspecteren

Interviewverslag “Succesvol inspecteren” Reinier Pollmann Autoriteit Financiële Markten op 8 oktober 2010 te Amsterdam Door: Alexander Marchesini, Tony Koeleman

Reinier Pollmann is hoofd van de afdeling Strategie, Beleid en Internationaal bij de Autoriteit Financiële Markten (AFM). De AFM bevordert eerlijke en transparante financiële markten sinds 1 maart 2002. Zij is de onafhankelijke gedragstoezichthouder op de markten van sparen, lenen, beleggen en verzekeren. De AFM bevordert zorgvuldige financiële dienstverlening aan consumenten en ziet toe op een eerlijke en efficiënte werking van kapitaalmarkten. Ons streven is het vertrouwen van consumenten en bedrijven in de financiële markten te versterken, ook internationaal. Op deze manier draagt de AFM bij aan de welvaart en de economische reputatie van Nederland. Website: http://www.afm.nl

De aanpak van de zure regen is een inspiratiebron geweest voor het werk dat u doet bij de Autoriteit Financiele Markten. Dat klinkt vreemd. Kunt u dit toelichten? Ik ben in de jaren tachtig opgeleid als scheikundig ingenieur. In die tijd was er een enorm probleem met zure regen, waar je nu niets meer over hoort, omdat het vrijwel opgelost is. Een geweldig resultaat dat is behaald door het probleem destijds integraal en internationaal aan te pakken. Het begon met het zichtbaar maken van het probleem. Wat daarbij enorm hielp, was dat er van de uitstervende bossen in Beieren dramatische foto’s te maken waren die iedereen duidelijk maakten dat er iets moest veranderen. Hierdoor werd het probleem tastbaar en kon draagvlak worden gecreëerd voor verandering. Vervolgens is in samenwerking met de industrie wetgeving aangepast en is met toezicht de groep onwelwillende achterlopers in beweging gezet. Voor beleidsmakers en inspecteurs heeft het geholpen dat zowel het probleem als de verbeteringen goed zichtbaar zijn gemaakt. Dit geeft een drive en flow waardoor je dingen voor elkaar krijgt, waarmee je goede mensen aantrekt, communicatie aanslaat en je veranderingen op gang kunt krijgen. Is er een parallel te trekken met de financiële crisis? Ja, we hebben het momentum mee. We zijn een jonge toezichthouder en voor ons is het nog duidelijk welk probleem we moeten oplossen. Mensen kennen de actuele dossiers nog, denk maar aan de Legio Lease-affaire en de boekhoudschandalen zoals die van Enron en Ahold, de woekerpolissen en de kredietcrisis. Er is dus een duidelijke bestaansreden voor de AFM en er is een duidelijk probleem waar we aan moeten werken. We zitten dus in een andere levensfase dan veel andere rijksinspecties. Waarin zit het verschil tussen de AFM en de oudere inspectieorganen? Ik denk dat het grootste verschil is dat als je langer bezig bent, het risico kan ontstaan dat niet meer helder is wat het doel van de organisatie is. Wie de klant is. Welk probleem je moet oplossen. Dat je verkleeft raakt met degene die je moet controleren.

Interview Reinier Pollmann AFM def.doc

1

Dat de bureaucratie, de luiheid of slapheid toeslaat. Maar vooral dat het publiek de interesse verloren heeft. Ik denk dat dit een toezichthouder in verval kan brengen. De AFM is jong, en daarom hebben we daar nog niet zo’n last van. Jullie zijn in korte tijd vervijfvoudigd, was dat nodig? Dat komt eigenlijk door twee oorzaken. Vanuit de EU is begin deze eeuw besloten om de Europese markten te harmoniseren, er één markt van te maken met één set regels, inclusief consistent toezicht. In Nederland moest toen een onafhankelijke toezichthouder komen op marktmisbruik, emissies (prospectussen), jaarrekeningen, accountants, financiële dienstverlening et cetera. Tweede oorzaak is dat het Ministerie van Financiën en de politiek besloten hebben om het prudentieel toezicht en gedragstoezicht uit elkaar te trekken en het laatste sterker aan te zetten naar aanleiding van onder andere de Legio Lease-affaire. Dit waren nieuwe taken en daar moest een nieuwe toezichthouder voor komen. Tegenstanders hebben onze groei ook wel erg opgeklopt. We zijn de laatste drie jaar niet meer gegroeid, onze kosten dalen gestaag en we houden ons aan de taakstelling. We zitten in de consolidatiefase. Wat is het verschil tussen een marktautoriteit en een inspectieorganisatie? Inspectie is het woord uit de jaren zeventig en tachtig. Toezichthouder en autoriteit is het woord van deze eeuw. En over tien jaar wordt er weer een ander woord gebruikt. Inspectie staat voor controleren. De AFM ziet zichzelf als probleemoplosser, en ziet inspectie als een middel daarin. Hoewel, een goede inspecteur ziet zichzelf ook zo. Eigenlijk vind ik het Engelse woord regulator een beter woord. Dat dekt de lading beter. Welke trends neemt u waar? Ons uitgangspunt is dat een toezichthouder een probleemoplosser is. Het verschil tussen de toezichthouders is dus zowel de levensfase, het probleem en de reeds zichtbaar behaalde resultaten, als ook in welk soort markt ze bezig zijn. Je kunt hierbij denken aan een massamarkt als het gaat om de Belastingdienst, een kleinzakelijke markt waarbinnen de VWA zich bevindt of juist hele grote bedrijven zoals de banken waarop DNB toezicht houdt. Dit laat zich vergelijken met marketeers. Marketeers maken in hun aanpak ook onderscheid in de aanpak, afhankelijk van de doelgroep. Business-to-business is anders dan business-to-consumermarketing. De AFM zit in twee segmenten: het grootzakelijk segment waar we één-op-één communicatie hebben met grote banken, verzekeraars, grote accountskantoren en grote handelsplatformen. En het MKB, waarbij je kunt denken aan circa tienduizend tot twaalfduizend tussenpersonen. Hier moeten we een combinatie van massacommunicatie en relatiemanagement op loslaten. Wat voor soort problemen lost de AFM op? Ons soort problemen heeft allemaal te maken met het marktfalen in de financiële wereld, veelal met informatieasymmetrie. Een voorbeeld daarvan is dat managers van een onderneming meer weten dan de belegger. Hoe groter en pluriformer de groep beleggers is, hoe groter de informatieasymmetrie is. Op lange termijn zijn de belangen vaak hetzelfde, maar de kortetermijnbelangen kunnen soms botsen, met name als het minder gaat. De verleiding van ondernemers kan zijn om een zeepbel te gaan blazen. Enron is hier een voorbeeld van. Of om te gaan misleiden, zoals bij Ahold. Dit soort informatieasymmetrie moet opgelost worden. Daarnaast moet het publiek vertrouwen in de markt kunnen hebben en dat moet bewaakt worden. Dit zijn voorbeelden van de kapitaalmarkt, maar er zijn ook voorbeelden in de consumentenmarkt. Het vertrouwen in de markt van lenen en uitlenen wordt geschaadt door ondernemers die de consument verkeerd voorlichten, onduidelijke producten verkopen, verkeerde rendementsverwachtingen geven et cetera.


2

Hoe pakt de AFM dit soort problemen op? Je moet een probleem op het juiste niveau aanpakken. Je krijgt je vingers niet achter het probleem als je op een te hoog conceptueel niveau blijft hangen; je moet dit concreter maken. Als je het probleem te klein maakt door bijvoorbeeld in te zoomen op een onderneming die een verkeerd product op de markt zet, dan schiet het ook niet op. Dan kun je geen snelheid maken. Neem als voorbeeld het probleem ‘beleggingsverzekeringen hebben een slechte risicorendementverhouding en veel verborgen kosten’. We hebben ons tot doel gesteld dit probleem op te lossen. Ons doel is dat deze producten minder hoge kosten krijgen die de klant niet verwacht. De middelen om het probleem op te lossen zijn heel divers. Je kunt hierbij denken aan het beïnvloeden van de publieke opinie, claims, boetes uitdelen, positief inspelen op het eigenbelang van de ondernemingen om betere producten op de markt te brengen, zodat ze dit in de toekomst ook kunnen blijven doen. Als we dit probleem hebben opgelost, gaan we pas naar een volgend probleem. Ook dit kan weer relatief klein zijn ten opzichte van de totale missie van de AFM, bijvoorbeeld ‘we willen een cultuuromslag bij de big four accountants’. Wij werken altijd in de combinatie van behapbare thema’s en het aanpakken van misstanden. Dit is vergelijkbaar met de politie: ze pakken je aan als je met alcohol achter het stuur zit, binnen een groter thema van de overheid met campagnes als ‘wie is de BOB.’ Welke ontwikkelingen ziet u ontstaan? Een ontwikkeling die alle toezichthouders aangaat, is het ontstaan van een claimcultuur tussen gedupeerden en veroorzakers. Dit maakt ons werk makkelijker, maar maakt problemen ook moeilijker beheersbaar. De angst van een claim zorgt dat veroorzakers eerder hun verantwoordelijkheid nemen. Je ziet dit bijvoorbeeld bij retailers en recalls. Claims zijn een sterke prikkel om je aan de geest van de wet te houden en draagt bij aan zelfregulering van de markt. Dit gaat niet vanzelf, maar daar moet je als toezichthouder wel op inspelen. Het mag niet te groot worden, want dan zou het de markt kunnen schaden. Maar door samen te werken en hierop in te spelen, kun je wel effectiever toezicht houden. In ons geval heeft het tv-programma Radar een enorme impuls gegeven aan het aanzwengelen van het probleem rond beleggingsverzekeringen. Onze rol was het probleem inzichtelijk te maken. Daarna zie je dat journalisten hierop inspringen, omdat het nieuws is en gedupeerden en hun advocaten schadevergoedingen gaan eisen. Dit beïnvloedt daarna het gedrag van instellingen. De kunst van ons vak is wel te zorgen dat er geen lawine ontstaat die de markt ontwricht. Wij kunnen impulsen geven die sterk genoeg zijn om iets op gang te brengen, maar niet zo ongenuanceerd zijn dat ze verwoestend zijn of dat ze terugslaan op de toezichthouder. Ons doel is de markt beter te laten functioneren en hier verantwoord mee aan de slag te zijn. De langetermijnbelangen van de aanbieders op deze markt vallen samen met onze langetermijnbelangen. Maar juist de kortetermijnbelangen kunnen strijdig zijn, en daar is de AFM voor. Is een autoriteit zijn een vanzelfsprekendheid? Nee, een autoriteit is niet vanzelfsprekend meer in deze tijd. De maatschappij neemt niets meer vanzelfsprekend aan van een autoriteit, denk maar aan hoogleraren of de overheid. Het feit dat we autoriteit heten, maakt nog niet dat we autoriteit zijn. Wij moeten dit continu verdienen. Onze wereld is steeds sneller en er wordt steeds ongenuanceerder gecommuniceerd. Je moet wel mee kunnen blijven gaan in deze snelheid van communiceren, en dat is een hele uitdaging.


3

Kunt u ingaan op de effecten van deze snelle communicatie voor de AFM? Wij hebben enerzijds een voorsprong, want we hebben meer kennis, denkkracht en meer informatie. Anderzijds heb je een achterstand, want we moeten zorgvuldiger communiceren dan anderen. Ik denk dat geen enkele inspectieorganisatie hier het antwoord al op gevonden heeft. Maar het is wel de maatschappelijke trend, dus we zullen ons moeten aanpassen. Ik heb wel de overtuiging dat de sleutel ligt in inhoudelijk voorbereid zijn. Je weet vaak niet wanneer iets komt, maar wel dat het gaat komen. Je kunt daardoor in je communicatie veel opportunistischer handelen. Je moet dus ook veel meer communicatie-expertise in huis hebben. Het oplossen van problemen is grofweg op te splitsen in drie fasen: ten eerste de analyse en het begrijpen van het probleem en de markt. Wat gaat er mis en wat moeten wij doen? Als tweede het onderbouwen met feiten en inspectieresultaten. Als laatste beïnvloeding. Dit kun je doen vanuit de zogenaamde sociologische wetenschappen, zoals gedragswetenschappen, marketingprincipes, criminologie et cetera. Ik zie dat beïnvloeding bij toezichthouders vaak onderontwikkeld is, terwijl we in een mediamaatschappij leven. Zegt u hiermee dat succesvol inspecteren in de toekomst een combinatie is van inhoud en vorm? Ja, waarbij de vorm en het overbrengen van de boodschap belangrijker wordt dan dat het nu is. De Belastingdienst gebruikt massacommunicatie. Ze dreigen en bedreigen, maar op een mensvriendelijke manier. Dit gebeurt vanuit criminologische inzichten. Tegen openlijke bedreigingen zetten mensen zich af, en dat werkt averechts op de nalevingsbereidheid. Burgers en bedrijven zullen, wellicht niet graag maar wel met overtuiging, belasting betalen en het zelfs als een goed doel zien, omdat ze weten dat ze er iets voor terug krijgen. Stel dat de Belastingdienst met het vingertje zou wijzen alsof we allemaal criminelen zijn, dan vermindert dit onze wil om belasting te betalen. De Belastingdienst wil ons niet vervreemden, maar ons wel waarschuwen dat er een pakkans is en boetes kunnen volgen. In de spotjes van de Belastingdienst zit dus heel zorgvuldig de dreiging van de pakkans verpakt. Reclamemakers hebben hier heel goed over nagedacht. Ook de BOB-reclame is een mooi voorbeeld. Die wil inspireren: BOB een positieve lading van held te geven. Daarnaast bevat de reclame het bestraffende element van de risico op controle en boete. Hier is wel een probleemanalyse aan voorafgegaan zoals waar en wanneer drinken mensen, wat zijn de risico’s, waar rijden de dronken bestuurders, met welke media bereik ik jongeren en met welke toon et cetera. Deze campagne heeft gedragsbeïnvloeding tot doel. Zijn er nog andere ontwikkelingen, bijvoorbeeld internet, die een rol gaan spelen? ICT en internet gaan in onze markt een rol in de toekomst spelen. Allerlei tussenschakels gaan weggelaten worden door ICT. Consumenten krijgen op andere manieren advies dan, zoals voorheen, van deskundigengroepen. Daar kun je gebruik van maken als toezichthouder. We leven in een ‘wereldmarkt’, maar de AFM is een Nederlands toezichthouder. Hoe werkt dat door? Op de retailmarkt, het meest zichtbare werk, concentreren we ons op Nederland. Voor het kapitaalmarkttoezicht zijn we een onderdeel van Europa en de rest van de wereld. De totstandkoming van de regels is typisch een activiteit die mondiaal tot stand komt, zoals IFRS-regels voor transparantie in jaarverslagen, of de Prospectusrichtlijn voor het goedkeuren van prospectussen. We zitten in een college of regulators, hierin stemmen we interpretaties af, werken we met dezelfde regels, werken we samen op grote marktmanipulatiezaken, houden we toezicht op de beurs enzovoort. We werken hierin echt internationaal samen.


4

Wat wij ook tegenkomen, is dat nationale belangen scherp toezicht in de weg staan. Wij kennen de concurrentie tussen de financiële centra in Londen en New York. Deze concurrentie is een van de belangrijke oorzaken van de kredietcrisis geweest. Dit leidde namelijk tot minder regulering en minder toezicht. Daarmee konden markten buiten het toezicht van overheden groeien en risico’s voor het systeem introduceren. Je hebt natuurlijk te maken met cultuurverschillen, maar met name met nationale belangen om anders met regels om te gaan. Opvallend is ook dat landen met een kleine thuismarkt en een grote financiële industrie, zoals Luxemburg, anders tegen toezicht aankijken dan landen met een grote thuismarkt en een kleine financiële industrie. De eerste groep landen heeft er groot belang bij om het vertrouwen te versterken in de financiële instellingen, zodat het land aantrekkelijk bljift als vestgingsplaats. De laatste groep landen zoekt haar toezicht meer in de bescherming van het zwakkere belang van beleggers. Worden we in de toekomst nationaler of internationaler met toezicht? We staan op het kruispunt van twee scenario’s die beide voldoende argumenten hebben. De eerste is dat we in Europa meer naar elkaar toe gaan groeien, waarbij de ECB belangrijker wordt om financiële instellingen te steunen. Het andere scenario is dat we ons meer gaan terugtrekken en protectionistisch worden. Dan wordt het kleiner en meer versnipperd. Dit hangt nauw samen met de trend of het populisme gaat groeien. Voor Nederland is het erg belangrijk dat het Europees wordt, maar het is niet zeker dat dit gaat gebeuren. Voor politici is het toch moeilijk scoren in eigen land met internationale harmonisering. Ook de nationale media vinden dit niet interessant om over te berichten. Vooral bij wetgeving over technisch complexe materie merk ik dat we veel hebben aan de Europese samenwerking. De vaak verguisde bureaucratie helpt ons hier om met kwalitatief goede regelingen te komen. Zo hadden we in Nederland in de jaren negentig nog steeds geen goede marktmisbruikregelgeving. Voor goede regels heb je specialisten nodig en die hadden we onvoldoende. Voor de Nederlandse politiek en de kiezers was er ook geen belang. We hadden hier ook te maken met een sterke tegenlobby om te komen tot serieus toezicht. In Europa komen regels onder regie van de commissie tot stand door adviestrajecten met een sterke stakeholderdialoog en een democratisch proces. De regels worden beter doordacht. Het eindresultaat is heel veel beter dan wat er uit politiek Nederland had kunnen komen. Welke rol speelt de AFM, of wil de AFM spelen, in het wegnemen van burgerrisico’s? We kennen allemaal deze trend. We willen minder regels en kosten, maar als er wat misgaat willen we meer toezicht. Wij hebben dat opgelost door onze taak breder op te vatten dan de wet. We onderkennen twee soorten activiteiten in de markt: onwenselijke en illegale activiteiten. Een toezichthouder handelt in principe naar de geest van de wet. De letter van de wet loopt vaak achter op de ontwikkelingen in de maatschappij. De letter van de wet is het middel, niet het doel. Het is voor toezichthouders een valkuil om zich alleen te richten op het illegale deel van de activiteiten. Je kunt dan bureaucratische blunders maken door die activiteiten te bestraffen die wel illegaal zijn, maar niet per definitie onwenselijk. Een voorbeeld is een politieagent die je bestraft voor iets te hard rijden op een weg waar het op dat moment niet onveilig is; dat geeft ergernis. Maar vijftig rijden in een woonwijk is niet illegaal, maar wel onwenselijk. In het onwenselijke, doch niet illegale domein moet je als toezichthouder ook willen optreden. De toezichthouder moet een neus hebben voor deze maatschappelijke ontwikkelingen en trends, en in de geest van de wet kunnen denken. Je hebt in het corrigeren van onwenselijk gedrag geen wettelijk instrumentarium, zoals boetes, maar beïnvloeden kan en mag je wel.


5

Kruip als toezichthouder in de huid van de eindklant en kijk naar de toekomst. Ondanks dat vandaag geen illegale activiteiten uitgevoerd worden, kunnen ze in de toekomst wel claims gaan opleveren. Bijvoorbeeld als vandaag de informatie ontoereikend of het product niet transparant is. Op deze onwenselijke activiteiten ga je invloed uitoefenen om erger te voorkomen. Je hebt een signaalfunctie. Worden burger en bedrijfsleven daar lui van? Het risico is dat als de AFM niet zegt dat het niet goed is, het dan dus goed is. Hoe ziet u dat? Ja, dat is het risico van iedere inspectie. De VWA is daar een voorbeeld van. We vertrouwen erop dat ons voedsel veilig is in Nederland. In het buitenland kunnen we ons dan ook moeilijk aanpassen. Wat is uw visie op het gebruik van certificering, keurmerken en zelfregulering? Zelfregulering werkt alleen maar goed als er een overheid is die de uitwassen aan kan pakken. Branches zijn in staat, mits het normbesef hoog is, het gemiddelde op een hoog niveau te houden. Het kleine percentage dat zich niet aan de normen houdt of niet mee wil doen aan een keurmerk, is voor een branche moeilijk erbij te trekken. Het vergt een zekere onafhankelijkheid voor keurmerkinstanties om een bedrijf een keurmerk af te nemen: dit is heel moeilijk. Deze keurinstantie heeft zo een schadeclaim van het bedrijf te pakken. Gevolg is wel dat veel keurmerken steeds holler zijn geworden. Is systeemtoezicht een tendens in de financiële markten? Goed toezicht is altijd een combinatie van systeem- en inhoudelijk toezicht. Alleen op dossiers of producten is niet efficiënt genoeg. En systeemtoezicht staat of valt bij goed doorprikken. Je moet wel bewijzen dat het systeem werkt. Dat kan alleen maar door naar de output of het product te kijken. Financieel toezicht heeft veel wortels in de accountancy, en goed accountstoezicht heeft allerlei soft en hard controls. In theorie is dit goed uitgewerkt en een goed vakman kan dit goed toepassen. Ik geloof dus niet in of-oftoezicht. Het is niet dossiergericht óf productgericht óf systeemgericht. Het is altijd en-en. Het is de opzet en de werking van het systeem. Als steekproeven op het systeem niet sterk zijn, wordt het slap toezicht. Het mag ook niet tot een ‘vinksysteem’ leiden; het moet echt zijn. Is ICT een belangrijk instrument bij financieel toezicht? Een dossier lichten is tegenwoordig steeds minder een kast met papier opentrekken, maar de databases, files en systemen induiken. Analyseren van deze data en daar op een goedkopere manier feiten uit halen als spiegel naar de instellingen kan inspectieinstellingen gaan helpen. Denkt u dan aan ranking en benchmarken? Dit blijft moeilijk, een goede benchmark impliceert goed meten en betrouwbaar vaststellen. Dit verhoudt zich slecht met risicogebaseerd toezicht. Een goede benchmark haalt producten of instellingen op een eenduidige manier ergens doorheen om objectief en eerlijk te zijn. Wij hebben hier te weinig mankracht voor. We hebben ooit een website gehad waar klanten hun oordeel konden geven, maar dit kon worden gemanipuleerd. Denk maar aan IENS.nl waar restaurants hun eigen oordeel schrijven of de concurrent zwart maken. We weten dat naming, shaming en faming een krachtig instrument is. Wij doen dit nog niet omdat voor ons de risico’s te groot zijn. Met name voor ons imago en onze geloofwaardigheid, als blijkt dat we verkeerde conclusies hebben getrokken.


6

Is de AFM in concurrentie met de accountancybureaus voor goede en schaarse medewerkers? Ons grote voordeel ten opzichte van andere inspectieorganisaties is dat we geen ambtenarenstatus hebben, maar een ZBO-status. Onze mensen hebben daardoor minder rechtsbescherming, wat het makkelijker maakt slecht functionerende mensen te ontslaan en wij hebben meer vrijheid in salarissen. We zoeken echt goede mensen in de top en wij willen geen zekerheidszoekers aannemen. Accountantsbureaus betalen wel beter, maar daar tegenover staat bij ons de bevrediging om aan een publieke taak te werken. Dat is vaak doorslaggevend om bij ons te willen werken. Wij willen ook niet die mensen hebben die werken voor het geld. We zoeken geen gelukszoekers. Er bestaat geen studie voor toezichthouder. Wat spannend is, is dat je mensen moet aantrekken die onderzoeken en inspecteren leuk vinden. Maar je hebt ook de beïnvloeders nodig, de bedrijfskundigen, criminologen, gedragswetenschappers, de marketeers en marktanalisten, de communicatiemedewerkers. Onze uitdaging is om daar een cultuur van te smeden en ze allemaal te inspireren. Kunt u iets meer vertellen over uw organisatiecultuur? Je krijgt als toezichthouder geen applaus. Je doet het vaak verkeerd in de ogen van de buitenwereld. In goede tijden ‘leg je altijd op alle slakken zout’ en van de ondertoezichtgestelden hoef je het applaus ook niet te verwachten. Wij moeten het hebben van het applaus van het eigen management en elkaar: degenen die het waarderen als je ingrijpt en die snappen dat je de grenzen bewaakt. Maar die ook trots zijn als je zacht bent geweest. Het moet in onze cultuur zitten om te mogen switchen van toezichtstijlen en daarin gewaardeerd te worden. Het is voor een toezichtsorganisatie belangrijk om na te denken wat voor soort expertise je in de top zet. Zo zal in een ‘gewoon bedrijf’ een marketeer in de top ongetwijfeld zorgen voor een meer klantgerichte benadering van de activiteiten. Een ICT’er in de top zal de nadruk op een informatiegestuurde organisatie gaan leggen. Deze invloed wordt nog onderschat en die keuzes zitten nog niet in de meeste toezichtsorganisaties.

Mission Matters, Dr. Lelykade 12a, 2583 CM Den Haag Tel. (070) 322 89 91, www.missionmatters.nl


7

Interviewverslag Succesvol inspecteren

Recommend Documents