Internationale immuniteiten in de Belgische rechtspraktijk

1

Katholieke Universiteit Leuven Faculteit Rechtsgeleerdheid

Instituut voor Internationaal Recht Working Paper Nr. 34 – oktober 2002

Internationale immuniteiten in de Belgische rechtspraktijk Jan Wouters & Frederik Naert

Het Instituut voor Internationaal Recht van de K.U.Leuven groepeert het onderwijs en onderzoek dat aan de rechtsfaculteit van de K.U.Leuven wordt verricht op het gebied van het internationaal recht en het recht van de internationale organisaties. Het Instituut organiseert ook congressen, seminars, workshops en lezingen die actuele internationaalrechtelijke thema’s onder de aandacht brengen. De reeks working papers, gestart in 2001, streeft naar een betere verspreiding van de resultaten van het onderzoek van het Instituut en van andere onderzoekers binnen de academische gemeenschap en daarbuiten. Zij bevat bijdragen in het Nederlands, in het Engels en in het Frans. Naar deze working papers mag met gepaste bronvermelding verwezen worden. Voor meer informatie en een volledige lijst van beschikbare working papers, raadpleeg de internetsite van het Instituut voor Internationaal Recht op www.internationaalrecht.be  Instituut voor Internationaal Recht, K.U. Leuven, 2001-2002

Instituut voor Internationaal Recht K.U.Leuven Tiensestraat 41, B-3000 Leuven Tel. +32 16 32 51 22 Fax +32 16 32 54 64 Prof. Dr. Jan Wouters, Directeur

2

Internationale Immuniteiten in de Belgische Rechtspraktijk Jan Wouters & Frederik Naert Instituut voor Internationaal Recht, K.U.Leuven

I. II.

Inleiding ............................................................................................................................................ 4 Begrippen ......................................................................................................................................... 4 A. Immuniteit..................................................................................................................................... 4 1. Immuniteit van rechtsmacht.......................................................................................................... 4 2. Uitvoeringsimmuniteit ................................................................................................................... 5 B. Onschendbaarheid ....................................................................................................................... 5 C. Voorrechten.................................................................................................................................. 6 D. Afstand van immuniteit ................................................................................................................. 6 III. Analyse van de immuniteiten en hun voornaamste praktische knelpunten ................................. 7 A. Soevereine of staatsimmuniteit .................................................................................................... 7 1. Immuniteit van de Staat zelf ......................................................................................................... 7 2. “Act of State” doctrine................................................................................................................. 11 B. Diplomatieke immuniteiten ......................................................................................................... 11 1. Bilaterale diplomatieke betrekkingen.......................................................................................... 11 a. Beschermde personen ........................................................................................................... 12 b. Ambassadegebouw, archieven, enz. ..................................................................................... 16 c. Huurgeschillen........................................................................................................................ 17 d. Bankrekeningen van een ambassade.................................................................................... 17 2. Multilaterale en ad hoc-diplomatie.............................................................................................. 18 C. Consulaire immuniteiten............................................................................................................. 19 1. Personen .................................................................................................................................... 20 2. Gebouwen, goederen, enz. ........................................................................................................ 21 D. Immuniteit van vreemde overheidsvertegenwoordigers ............................................................ 22 1. Vreemde overheidsfunctionarissen in het algemeen ................................................................. 22 2. Staatshoofden en regeringsleiders............................................................................................. 23 3. Ministers ..................................................................................................................................... 24 E. Immuniteiten van internationale organisaties en hun personeel................................................ 24 1. De organisatie zelf...................................................................................................................... 25 2. Ambtenaren ................................................................................................................................ 27 3. Vertegenwoordigers van staten.................................................................................................. 28 IV. Immuniteiten en mensenrechten................................................................................................ 29

3

I. INLEIDING

1. Deze bijdrage handelt over internationaalrechtelijke immuniteiten voor zover van belang voor de Belgische rechtspraktijk. De juridische problematiek van deze immuniteiten is voor België bijzonder relevant: ons land telt vestigingen van 56 internationale organisaties en ongeveer 50.000 personen genieten er van een geprivilegieerd statuut.1 Na een omschrijving van het begrip ‘immuniteit’ en een aantal verwante concepten (II) volgt een bespreking van de voornaamste2 volkenrechtelijke immuniteiten onder de volgende noemers: staatsimmuniteit, diplomatieke en consulaire immuniteiten, immuniteit van vreemde overheidsfunctionarissen (met inbegrip van staatshoofden, regeringsleiders en ministers) en immuniteit van internationale organisaties en van hun personeel of agenten (III). Daarbij gaan we, na een beknopte toelichting, in op specifieke problemen of actuele ontwikkelingen in de rechtspraktijk. Tot slot staan we kort stil bij de verhouding tussen internationale immuniteiten en de rechten van de mens (IV). II. BEGRIPPEN A. Immuniteit

2. Er bestaan tal van definities van het begrip ‘immuniteit’. Zij maken doorgaans een onderscheid tussen de verschillende soorten immuniteiten, zoals bv. parlementaire, strafrechtelijke en volkenrechtelijke immuniteiten, de immuniteit van de Koning (art. 88 GW) of de immuniteit van overheidsgoederen (art. 1412bis Ger.W.). In het algemeen komt uit deze definities het beeld naar voren dat immuniteit een “niet onderworpen zijn aan” bepaalde wetten of lasten betekent. Anderzijds tonen zij aan dat elke immuniteit eigen kenmerken vertoont. De onderhavige bijdrage gaat enkel over de onderscheiden vormen van volkenrechtelijke immuniteit. Deze kan worden omschreven als de internationaalrechtelijk beschermde rechtspositie van een natuurlijke persoon of rechtspersoon die maakt dat hij niet in rechte gedagvaard kan worden en/of dat een verkregen uitspraak niet jegens hem ten uitvoer kan worden gelegd.3 De hierna te bespreken immuniteiten hebben derhalve gemeenschappelijk dat hun rechtsbasis te vinden is in het internationaal recht. Sommige zijn vrij gedetailleerd geregeld in verdragsbepalingen die omwille van hun rechtstreekse werking zonder meer kunnen worden toegepast in de Belgische rechtsorde, ten minste in zoverre alle bij de zaak betrokken Staten partij zijn bij het desbetreffende verdrag. Voor verscheidene immuniteiten geldt dat zij (al of niet naast een eventuele verdragsrechtelijke regeling) hun bron vinden in het internationaal gewoonterecht.4

1. Immuniteit van rechtsmacht

1 2

3 4

Belgische Federale Overheidsdienst Buitenlandse Zaken, Buitenlandse Handel en ontwikkelingssamenwerking, Activiteitenverslag 2001, http://www.diplobel.be/Ministry/Activiteitenrapport-NL.htm, 19. Deze bijdrage maakt geen aanspraak op volledigheid. Zo gaan wij omwille van het specifieke regime terzake bv. niet in op de immuniteiten van staatsschepen. België is partij bij het Verdrag ‘tot het vaststellen van eenige eenvormige regelen betreffende de immuniteiten van Staatsschepen’ en het Additioneel Protocol daarbij, Brussel, 10 april 1926, goedgekeurd bij Wet 20 november 1928, B.S. 1 juni 1931. Voor het protocol (Brussel, 24 mei 1934), zie B.S. 9 september 1936. Voor rechtspraak terzake, zie o.a. Kh. Antwerpen, 9 februari 1920, La Belgique Judiciaire 1920, 211; Brussel, 27 juni 1921, Pas. 1922, II, 53; Brussel, 7 juli 1937, J.T. 1938, 166; Brussel, 17 januari 1938, J.T. 1938, 163; Brussel, 14 juli 1955, Pas. 1957, II, 38; een reeks vonnissen van de Antwerpse Beslagrechter van 1994-1995 gepubliceerd in Eur. Vervoerr. 1995, 622-660; Rb. Antwerpen, 7 april 1995, R.W. 1995/96, 546-547. Voor rechtsleer, zie o.a. H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, Internationaal en Europees Recht. Compendium voor de Rechtspraktijk, Antwerpen, Kluwer, 1985, 145-146; R. DUJARDIN, Bewarend en uitvoerend scheepsbeslag, Antwerpen, Kluwer, 1986, 3-7; L. DELWAIDE, Scheepsbeslag, Kluwer, Antwerpen, 1988. E. DIRIX, B. TILLEMAN en P. VAN ORSHOVEN (eds.), De Valks Juridisch Woordenboek, Schoten, Intersentia, 2001, 159-160. Over de doorwerking van verdragen en van internationaal gewoonterecht in de Belgische rechtsorde, zie de bijdragen van A. VANDAELE en D. VAN EECKHOUTTE in dit Cahier. 4

3. Immuniteit van rechtsmacht of van jurisdictie t.a.v. een bepaalde Staat betekent dat de begunstigde niet voor de rechtscolleges (sensu lato) van die Staat (doorgaans de gast- of ontvangststaat) kan worden gebracht. Deze immuniteit is van louter procedurele aard5 en betekent niet dat de begunstigde niet gehouden zou zijn het recht van de betrokken Staat, indien dit toepasselijk is, na te leven.6 Zij heeft ook niet als zodanig betrekking op de bevoegdheid van de rechtscolleges van de betrokken Staat.7 Het betreft louter een beletsel voor vervolging, dat vaak tijdelijk is en waarvan afstand kan worden gedaan (zie infra, nr. 7), zodat de vraag naar immuniteit van jurisdictie pas dient onderzocht te worden nadat de rechter zijn bevoegdheid heeft nagegaan.8 Het feit dat afstand van immuniteit mogelijk is en dat de titularis ervan de immuniteit verliest door een vordering in te stellen of zich te verweren zonder in limine litis de immuniteit op te werpen, impliceert tevens dat de immuniteit niet van openbare orde is, in die zin dat de rechter ze niet ex officio zal moeten onderzoeken.9 De omvang van de immuniteit van jurisdictie (voor welke handelingen en/of geschillen en/of rechtscolleges) verschilt van geval tot geval. 2. Uitvoeringsimmuniteit

4. Uitvoeringsimmuniteit of immuniteit van executie verbiedt het ten uitvoer leggen van een verkregen uitspraak alsmede enige andere uitvoerende of bewarende maatregel ten aanzien van de begunstigde van deze immuniteit of op de goederen die deze immuniteit genieten. Ook hier verschilt de omvang al naargelang de betrokken immuniteit. Uitvoeringsimmuniteit dient voorts onderscheiden te worden van onschendbaarheid (infra, nr. 5). B. Onschendbaarheid

5. Onschendbaarheid houdt in het internationaal recht twee componenten in: enerzijds een plicht tot bijzondere bescherming vanwege de gaststaat en anderzijds een verbod van dwangmaatregelen door de gaststaat.10 Vooral het tweede aspect is hier van belang. De plicht tot bijzondere bescherming is vooral een positieve taak voor de uitvoerende macht, die als zodanig zelden aanleiding zal geven tot een geschil voor de rechtscolleges van een Staat. De vraag rijst hoe ver onschendbaarheid reikt en wat haar precieze relatie is met uitvoeringsimmuniteit. De gescheiden behandeling van immuniteit en onschendbaarheid in o.a. het Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer (hierna ‘VWDV)11 en het Verdrag van Wenen inzake consulair verkeer (hierna ‘VWCV’)12 geeft aan dat deze begrippen in het internationaal recht niet voor hetzelfde staan. Zo kent het positief beschermingsaspect van de onschendbaarheid geen tegenhanger bij immuniteit. Ook gaan onschendbaarheid en immuniteit niet noodzakelijk hand in hand: zo is bv. diplomatieke onschendbaarheid, ondanks de tekst van

5

6

7 8

9 10

11 12

Zie, m.b.t. staatsimmuniteit, Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna ‘E.H.R.M.’) (Grote Kamer), McElhinney / Ierland; Fogarty / Verenigd Koninkrijk en Al-Adsani / Verenigd Koninkrijk (alle drie arresten van 21 november 2001, http://www.echr.coe.int), resp. § 25, § 26 en § 48: “The grant of immunity is to be seen not as qualifying a substantive right but as a procedural bar.” Zie o.a. art. 41.1 Verdrag van Wenen inzake diplomatiek verkeer, Wenen, 18 april 1961, goedgekeurd bij Wet 30 maart 1968, B.S., 6 juni 1968 (hierna ‘VWDV’) en art. 55.1 Verdrag van Wenen inzake consulair verkeer, Wenen, 24 april 1963, goedgekeurd bij Wet 17 juli 1970, B.S., 14 november 1970 (hierna ‘VWCV’). Zie evenwel een aantal verdragen binnen de NAVO, infra, nr. 49. Zie Voorz. Rb. Brussel, Kort Ged., 23 april 1999, Ministerie van Justitie, Jurisprudentie (http://www.cass.be/cgi_juris/jurn.pl, ook http://194.7.188.126/cgi_jurisp/jurn.pl). In die zin ook J. VERHOEVEN, Droit international public, Brussel, Larcier, 2000, 739. Zie evenwel J. SALMON, Manuel de droit diplomatique, Brussel, Bruylant, 1994, 339. J. VERHOEVEN, o.c., 736 en 739. In die zin m.b.t. de onschendbaarheid van EG-archieven, Cass., 13 september 2000, http://www.cass.be. Contra: Brussel, 10 maart 1993, J.T. 1994, 787. Zie bv. art. 29 VWDV, dat eerst de onschendbaarheid vooropstelt en vervolgens beide aspecten specificeert. Zie ook E. DENZA, Diplomatic Law. A Commentary on the Vienna Convention on Diplomatic Relations, Oxford, Clarendon Press, 1998 (2de ed.), 212. Supra noot 6, resp. art. 29 en 31. Supra noot 6, resp. art. 41 en 43. 5

art. 29 VWDV, aan een uitzondering onderhevig,13 terwijl de immuniteit van strafrechtelijke jurisdictie ook in deze uitzonderlijke gevallen blijft bestaan. Omgekeerd blijft bv. de onschendbaarheid van diplomaten ook gelden wanneer zij geen immuniteit van burgerrechtelijke jurisdictie genieten.14 Ofschoon het ‘negatieve aspect’ van onschendbaarheid duidelijk een verwantschap vertoont met uitvoeringsimmuniteit, verschilt het daar toch van. Zo is onschendbaarheid steeds gebonden aan een welbepaald goed of aan een persoon, terwijl uitvoeringsimmuniteit kan gelden ten aanzien van een persoon of entiteit en al diens goederen.15 Onschendbaarheid kan op grond van het voorgaande het best worden gedefinieerd als de plicht van een Staat (de ontvangststaat of forumstaat) zich te onthouden van enige dwangmaatregel met betrekking tot bepaalde personen, gebouwen of goederen en de positieve plicht van deze Staat tot bescherming van de desbetreffende personen, gebouwen of goederen.16 Dit geeft het volgende resultaat: wanneer een persoon enkel onschendbaarheid geniet en geen immuniteit lijkt een vervolging en zelfs veroordeling mogelijk, in zoverre dit kan zonder het nemen van enigerlei dwangmaatregel tegen de persoon.17 Wanneer er geen onschendbaarheid is maar wel immuniteit, zal de rechtbank de zaak onontvankelijk verklaren en kan er geen proces plaatsvinden. Dit sluit echter niet uit dat reeds een aantal proceshandelingen en eventueel ook, in strafzaken, onderzoeksdaden plaatsvinden. Aangezien immuniteit vaak slechts tijdelijk is, kan dit nuttig zijn met het oog op een later proces.18 C. Voorrechten

6. Voorrechten tenslotte hebben blijkens het gebruik van de titel ‘voorrechten en immuniteiten’ in tal van verdragen een eigen volkenrechtelijke betekenis. Zij kunnen wellicht het best worden gedefinieerd als “andere voordelen dan immuniteit of onschendbaarheid”. Het gaat vooral om vrijstellingen van bepaalde (vaak fiscale) verplichtingen. In tegenstelling tot immuniteiten, die in het internationaal recht van louter procedurele aard zijn, zijn voorrechten substantieel, d.w.z. er geldt een vrijstelling van de betrokken verplichting of regel en er wordt niet enkel een uitzondering gemaakt inzake de handhaving of afdwinging ervan.19

D. Afstand van immuniteit

13

14 15

16

17

18

19

Ter bescherming van derde personen of de diplomaat zelf kunnen uitzonderlijk kortstondige dwangmaatregelen toegelaten zijn: Int. Ger., Case Concerning United States Diplomatic and Consular Staff in Teheran, 24 mei 1980, I.C.J. Reports 1980 (hierna ‘Teheran Case’), § 86 en E. DENZA, o.c., 218-220. Zie ook J. SALMON, o.c., 292-296. Zie art. 31.3 VWDV. Zie art. 31.3 VWDV, dat de onschendbaarheid van de persoon en de woning van een diplomaat overeind houdt zelfs wanneer de diplomaat geen immuniteit van executie geniet. Zie wel de tendens tot inperking van de uitvoeringsimmuniteit van een Staat tot goederen die nodig of nuttig zijn voor de openbare dienst, infra, nr. 13. In die zin Voorz. Rb. Brussel, Kort Ged., 23 april 1999; Ministerie van Justitie, Jurisprudentie (http://www.cass.be/cgi_juris/jurn.pl, ook http://194.7.188.126/cgi_jurisp/jurn.pl): “[…] onschendbaarheid betekent dat de goederen en eigendommen in kwestie, […], vrijgesteld zijn van huiszoekingen, vordering, beslag, onteigening of elke andere vorm van uitvoerende, administratieve, gerechtelijke of wetgevende dwang.” (eigen cursivering). Vgl. de omschrijving gegeven door E. DENZA, o.c., 112. Zo voorziet de regeling m.b.t. diplomaten dat wanneer zij geen immuniteit van burger- en administratiefrechtelijke jurisdictie genieten, ook executoriale maatregelen mogelijk zijn voor zover deze geen inbreuk maken op de onschendbaarheid van de diplomaat of zijn woning (zie infra, nr. 21). Zie ook E. DENZA, o.c., 129, i.v.m. het gebouw van een zending. Zie Arbrb. Brussel, 20 april 2001, T. Vreemd. 2002, afl. 1, 67. Volgens dit vonnis kan een partij de titularis van een tijdelijke immuniteit dagvaarden; de aldus ingeleide vordering dient geschorst te worden zolang de betrokkene immuniteit geniet, maar kan daarna geldig worden hernomen. De rechter oordeelde dat de betekening van een gerechtsdeurwaardersexploot geen uitoefening van rechtsmacht uitmaakt, maar dat het instellen van een strafrechtelijk onderzoek wel een uitoefening van de rechtsmacht zou uitmaken. Vgl. J. SALMON, o.c., 303, volgens wie een politieonderzoek wel kan (zonder ondervraging van de diplomaat), maar niet een inbeschuldigingstelling. Zie het citaat uit Satow’s Guide to Diplomatic Practice (5de ed.) in L. LEE, Consular Law and Practice, Oxford, Oxford University Press, 1991 (2e ed.), 375. 6

7. Eén van de weinige gemeenschappelijke kenmerken van de verschillende internationaalrechtelijke immuniteiten is dat er afstand van kan worden gedaan (zgn. “waiver of immunity”). Wel verschillen de modaliteiten waaronder een dergelijke afstand mogelijk is. Daarom moet steeds worden nagegaan in de regels betreffende de specifieke immuniteit in kwestie door wie, hoe en binnen welke perken afstand kan worden gedaan van de immuniteit. III. ANALYSE VAN KNELPUNTEN

DE

IMMUNITEITEN

EN

HUN

VOORNAAMSTE

PRAKTISCHE

A. Soevereine of staatsimmuniteit 1. Immuniteit van de Staat zelf

8. De regels inzake soevereine of staatsimmuniteit maken grotendeels deel uit van het internationaal gewoonterecht. Zij zijn slechts in zeer beperkte mate in verdragen neergelegd. Dit laatste is bv. het geval met de Europese Overeenkomst inzake de immuniteit van Staten (hierna ‘Europees Immuniteitenverdrag’), waarbij slechts 8 Staten, waaronder België, partij zijn.20 In wezen wordt enkel de kern van deze regels vastgelegd door het internationaal recht en behouden Staten bij de implementatie of de concrete vormgeving ervan een zekere marge, althans nu deze immuniteit niet langer absoluut is (zie infra, nrs. 10 e.v.), zodat concrete regels meer dan eens verschillen van Staat tot Staat.21 In de Angelsaksische landen is staatsimmuniteit doorgaans bij wet geregeld,22 in de continentaal-Europese landen meestal niet. 9. Als grondslag van deze immuniteit wordt meestal de soevereine gelijkheid van Staten genoemd, die tot gevolg heeft dat een Staat geen gezag mag uitoefenen over zijn gelijke (“par in parem non habet imperium”).23 Op basis daarvan geniet een Staat voor de rechtscolleges van een andere Staat immuniteit van jurisdictie: de rechter van de forumstaat kan geen vonnis wijzen in een zaak waarin een andere Staat gedaagde24 is. 10. Vooral door de toegenomen deelname van Staten aan het internationaal handelsverkeer hebben steeds meer Staten deze immuniteit geleidelijk aan ingeperkt. In de meeste Staten geniet een vreemde Staat heden enkel nog immuniteit van jurisdictie voor acta iure imperii, d.w.z. handelingen gesteld in de uitoefening van soeverein overheidsgezag. Voor acta iure gestionis, d.w.z. handelingen verricht in de hoedanigheid van particulier, is een vreemde Staat niet langer immuun.25 Zowel het Europees Immuniteitenverdrag als de Ontwerpartikelen inzake immuniteit van jurisdictie van Staten van de Commissie Internationaal Recht (hierna: ‘Draft Articles’)26 hanteren in wezen dit onderscheid.27 Daarbij moet wel benadrukt worden dat het voornoemde verdrag alleen tussen de verdragspartijen geldt.28 Bovendien laat het de verdragspartijen toe een verklaring af te leggen waardoor ze onderling de immuniteit verder kunnen inperken, behalve 20 21 22 23 24 25 26

27

28

Bazel, 16 mei 1972, goedgekeurd bij Wet 19 juli 1975, B.S. 10 juni 1976. De andere verdragspartijen zijn Cyprus, Duitsland, Luxemburg, Nederland, Oostenrijk, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland (http://conventions.coe.int). de Zie ook G. VAN HECKE en K. LENAERTS, Internationaal Privaatrecht, Gent, Story Scientia, 1989 (2 druk), 43. Zie bv. de UK State Immunity Act (1978), I.L.M. 1978, 1123-1129 (hierna ‘UK SIA’) en de US Foreign Sovereign Immunities Act 1976 (28 U.S.C. §§ 1602-1611). Maar zie J. VERHOEVEN, o.c., 735. Over het ontstaan van deze regel, zie G. VAN HECKE, ‘Par in parem non habet imperium’, Med. Van de Kon. Ac. Voor Wet., Letteren en Schone Kunsten van België, Jg. 54, 1992, Nr. 1, 27-28. Wanneer de vreemde Staat daarentegen als eiser optreedt, doet hij afstand van zijn immuniteit van jurisdictie, zie infra, nr. 15. J. VERHOEVEN, o.c., 737. International Law Commission, Draft Articles on Jurisdictional Immunities of States and their Properties, 4 juli 1991, Yb. Int. L. Comm. 1991, vol. II(2), 13, tevens opgenomen in J. W OUTERS, Bronnenboek Internationaal Recht, Schoten, Intersentia, 2000, 433. Zie o.a. C. KESSEDJIAN en C. SCHREUER, ‘Le projet d'articles de la Commission du droit international des Nations-Unies sur les immunités des Etats’, R.G.D.I.P. 1992, 299-341. Zij het dat dit geconcretiseerd wordt in een lijst van gevallen waarin er geen immuniteit moet worden toegekend. Zie ook artt. 24 en 27 Europees Immuniteitenverdrag. Zie dienaangaande P.A.M. MEIJKNECHT, ‘Het Europese Verdrag inzake de immuniteit van Staten’, A.A. 1985, 326 en m.b.t. de Draft Articles, B. HEß, ‘The International Law Commission’s Draft Convention on Jurisdictional Immunities of States and Their Propery’, E.J.I.L 1993, 272. Het Europees Immuniteitenverdrag heeft het over de immuniteit van Overeenkomstsluitende Staten t.a.v. elkaar. 7

voor acta iure imperii, voor zover zij voor derde Staten ook minder immuniteit toekennen.29 De meeste Staten partij bij dit verdrag, waaronder België, hebben daar gebruik van gemaakt.30 De Draft Articles zijn formeel gezien slechts een subsidiaire bron van internationaal recht,31 maar in de mate dat de erin neergelegde regels een codificatie van internationaal gewoonterecht vormen, wat vaak het geval is, zijn deze als gewoonterecht wel juridisch bindend.32 De Belgische rechtspraak sprak zich al zeer vroeg uit voor een beperkte immuniteit op grond van dit onderscheid.33 Dit is al heel lang vaste rechtspraak.34 Meteen wordt duidelijk dat het onderscheid tussen deze twee categorieën van handelingen van cruciaal belang is. Om het onderscheid praktisch te maken, komen twee overwegende criteria in aanmerking: enerzijds de aard van de handeling en anderzijds haar doel. Welk criterium de doorslag geeft, verschilt van Staat tot Staat.35 In België primeert de aard van de handeling.36 11. Ongeacht het criterium worden meestal als acta iure gestionis beschouwd en wordt geacht dat een Staat geen beroep op immuniteit van rechtsmacht kan doen bij geschillen inzake: arbeidscontracten voor werk dat (deels) in de forumstaat moet worden verricht37, deelnemingen in rechtspersonen,38 commerciële transacties,39 intellectuele en industriële eigendom,40 financiële activiteiten41 met inbegrip van leningen,42 onroerende goederen gelegen in de forumstaat43 en schadeclaims omwille van een onrechtmatige daad gepleegd op het grondgebied van de forumstaat.44 Daarbij moet wel worden beklemtoond dat, zoals uit een aantal van de gegeven voorbeelden blijkt, zowel in het Europees Immuniteitenverdrag als in de Draft Articles vaak een aanknopingsfactor met de forumstaat als bijkomende voorwaarde voor het niet verlenen van immuniteit geldt.45 12. Het beperken van de immuniteit tot acta iure imperii biedt meteen ook een coherente oplossing voor de vraag welke entiteiten staatsimmuniteit genieten.46 Deze vraag rees vroeger wel eens naar aanleiding van overheidsbedrijven en lokale of deelstaatoverheden. Gezien de ratio 29

30 31

32

33

34

35 36 37

38 39 40 41 42

43 44 45

46

Art. 24 Europees Immuniteitenverdrag; hierover Verklarend Rapport bij de Europese Overeenkomst inzake de immuniteit van Staten http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Reports/Html/074.htm ;http://conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/074.htm (resp. Franse en Engelse versie), §§ 96-98 (hierna ‘Verklarend rapport‘). Verder ook Duitsland, Luxemburg, Nederland, het Verenigd Koninkrijk en Zwitserland, zie http://conventions.coe.int. Het zijn “opvattingen van de meest bevoegde schrijvers der verschillende naties” in de zin van art. 38(1)(d) Statuut Int. Ger. Zie ook Beslagr. Brussel, 6 maart 2001, Democratische Republiek Congo en Centrale Bank van Congo/Red Mountain Finance, onuitg., die m.b.t. het ontwerp van artikelen van de Commissie Internationaal Recht inzake staatsaansprakelijkheid wat te kort door de bocht oordeelt dat dit “geenszins rechtens afdwingbaar is”. Of een concrete regel een codificatie van internationaal gewoonterecht vormt, kan o.a. worden afgeleid uit de Commentaar die de Ontwerpartikelen van de Commissie Internationaal Recht telkens vergezelt. De geschriften van de Commissie Internationaal Recht worden ook geregeld aangehaald in de rechtspraak van internationale rechtscolleges (zie bv. McElhinney, Fogarty en Al-Adsani). Zie reeds Rb. Brussel, 29 december 1888, Pas. 1889, III, 62 en Cass., 11 juni 1903, Pas. 1903, I, 301. Zie verder o.a. Kh. Brussel, 2 februari 1922, Pas. 1922, III, 120 en Brussel, 24 mei 1933, Pas. 1933, II, 210. Aanvankelijk ondervond deze visie enige tegenkanting: zie bv. Vred. Brussel, 28 april 1902, Pas. 1902, III, 240 en Kh. Antwerpen, 9 februari 1920, La Belgique Judiciaire 1920, 213. Voor enkele meer recente bevestigingen, zie o.a. Brussel, 4 december 1963, J.T. 1964, 44; Brussel, 16 maart 1989, J.T. 1989, 550; Arbh. Brussel, 30 maart 1990, J.T.T. 1991, 9 en Rb. Brussel, 6 juni 2000, Red Mountain Finance, opgenomen in J. WOUTERS, Bronnenboek Internationaal Recht, 136. J. VERHOEVEN, o.c., 737-739; H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, o.c., 138; G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 44-46. Zie o.a. Cass., 11 juni 1903, Pas. 1903, I, 302; Brussel, 4 december 1963, J.T. 1964, 44; Arbh. Brussel, 22 september 1992, Pas. 1992, II, 106; Brussel, 10 maart 1993, J.T. 1994, 788; Rb. Brussel, 6 juni 2000, supra noot 34. Art. 5 Europees Immuniteitenverdrag en art. 11 Draft Articles. Zie voor België Arbrb. Brussel, 1 februari 1980, J.T.T. 1980, 275 ; Arbrb. Brussel, 25 april 1983, J.T.T. 1984, 276 en Arbh. Brussel, 30 maart 1990, J.T.T. 1991, 9. De Belgische rechtbanken beschouwen dit als een algemene regel van internationaal gewoonterecht en zijn van oordeel dat uitzonderingen op deze regel (bv. omwille van de nationaliteit van de werknemer, zie art. 5(2)(a) Europees Immuniteitenverdrag en art. 11(2)(d) Draft Articles) niet tot het gewoonterecht behoren (Arbh. Brussel, 6 november 1989, Soc. Kron. 1992, 334 en Arbh. Brussel, 22 september 1992, Pas. 1992, II, 107). Art. 6 Europees Immuniteitenverdrag en art. 15 Draft Articles. Art. 10 Draft Articles. Zie ook art. 7 Europees Immuniteitenverdrag (enkel via een aanwezigheid in de forumstaat). Art. 8 Europees Immuniteitenverdrag en art. 14 Draft Articles. Art. 10 juncto 2(1)(c)(ii) Draft Articles. Ibid. Zie ook Rb. Brussel, 6 juni 2000, supra noot 34. Maar zie Brussel, 22 november 1907, Pas. 1908, II, 56, waarin het sluiten van een leningovereenkomst werd beschouwd te behoren tot acta iure imperii omdat het tot de constitutioneel vastgelegde bevoegdheden behoorde van een Braziliaanse deelstaat. Deze redenering overtuigt echter niet: een overheidsorgaan kan ook grondwettelijk gemachtigd worden tot handelingen die geen acta iure imperii zijn. Art. 9 Europees Immuniteitenverdrag en art. 13 Draft Articles. Art. 11 Europees Immuniteitenverdrag en art. 12 Draft Articles. B. HEß, l.c., 272. Zo bv. m.b.t. arbeidscontracten (arbeid verricht in forumstaat), vorderingen voor schadevergoeding t.g.v. onrechtmatige daad (die plaatsvond op het grondgebied van de forumstaat). Zie ook Verklarend rapport, § 10. In die zin J. VERHOEVEN, o.c., 742; G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 48-49; B. HEß, l.c., 279 en H. VAN HOUTTE, ‘Immunités de juridiction', B.T.I.R. 1983, 472-479. 8

van staatsimmuniteit lijkt het evenwel evident dat zij geldt voor elke entiteit die overheidshandelingen stelt, maar dan uiteraard enkel voor deze handelingen. Zo vallen volgens art. 27 Europees Immuniteitenverdrag overheidsorganen met afzonderlijke rechtspersoonlijkheid niet onder het begrip “Staat” maar genieten zij voor acta iure imperii toch immuniteit.47 Weliswaar genieten volgens art. 28 van dit verdrag deelstaten van een federale Staat enkel immuniteit wanneer de federale Staat in kwestie daartoe een verklaring aflegt (hetgeen België niet heeft gedaan).48 Toch lijkt op grond van de woorden “onverminderd het bepaalde in artikel 27” deze bepaling deelstaten hoe dan ook immuniteit toe te kennen voor acta iure imperii.49 Deelstaten van een federale Staat genieten ook volgens de Draft Articles staatsimmuniteit.50 In België kwam het Brusselse Hof van Beroep reeds vroeg tot deze conclusie.51 Dezelfde redenering geldt voor vreemde overheidsbedrijven.52 13. Naast deze beperkte immuniteit van jurisdictie geniet een vreemde Staat ook uitvoeringsimmuniteit in de forumstaat. Ook deze immuniteit was aanvankelijk absoluut, maar wordt geleidelijk aan ingeperkt. Deze inperking is echter van recentere datum, wat o.a. blijkt uit art. 23 Europees Immuniteitenverdrag, dat zowel gedwongen tenuitvoerlegging als bewarende maatregelen t.a.v. alle goederen van een vreemde Staat verbiedt behoudens schriftelijke toestemming.53 Bovendien is de precieze omvang van de inperking nog verre van duidelijk.54 Zo is de uitzondering op deze immuniteit in de Draft Articles vrij restrictief.55 De Belgische rechtspraak zendt in dit opzicht nog steeds gemengde signalen uit, ofschoon er duidelijk een tendens is om de uitvoeringsimmuniteit te beperken en te laten afhangen van de bestemming van de betrokken goederen. De aanvankelijk absolute immuniteit van executie56 werd reeds in 1951 door een vonnis van de Brusselse rechtbank in vraag werd gesteld.57 Dit vonnis was vatbaar voor kritiek58 en kreeg eerst weinig navolging,59 maar in het laatste decennium van de 20ste eeuw legden verschillende uitspraken de uitvoeringsimmuniteit vrij sterk aan banden.60 De teneur hierbij is dat de vraag naar de bestemming van de goederen centraal staat, zodat dwanguitvoering op privaat geaffecteerde goederen van vreemde Staten mogelijk is. Na de invoering van art.

47

48 49 50 51 52

53 54 55

56

57 58 59

60

Voor de voorgeschiedenis van de definitie van het begrip Staat in dit verdrag, zie E. SUY, ‘Les bénéficiaires de l’immunité de lEtat’, in L’immunité de juridiction et d’exécution des Etats, Brussel, Ed. de l’Institut de Sociologie, 1969, 259-269. Duitsland en Oostenrijk hebben een dergelijke verklaring wel afgelegd. Zie nader Verklarend rapport, §§ 110-112; G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 48-49. Art. 2.1(b)(ii) Draft Articles. Zie uitvoerig H. VAN HOUTTE, l.c. (supra noot 46), 461-479. Brussel, 22 november 1907, Pas. 1908, II, 56-57. Zie art. 27 Europees Immuniteitenverdrag. In die zin ook G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 49 en B. HEß, l.c., 280. Zie ook art. 2.1(b)(iv) Draft Articles waarop art. 10(3) Draft Articles evenwel een uitzondering maakt. Deze uitzondering wordt echter, o.i. niet onterecht, bekritiseerd door B. HEß, l.c., 280-281. Overeenkomstig art. 20 van dit verdrag moet een veroordeelde Staat in een zaak waarin hij geen immuniteit genoot in principe wel het veroordelend vonnis vrijwillig uitvoeren (zie ook de proceduremogelijkheden in art. 21). Zo ook E. DENZA, o.c., 132 en G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 53-56. Zie art. 18: enkel dwangmaatregelen mogelijk bij expliciete toestemming, op goederen specifiek bestemd voor het naleven van een eventuele veroordeling in een welbepaalde zaak of op goederen in de forumstaat bestemd voor commerciële doeleinden en die een band hebben met de betrokken vordering of met de specifieke betrokken verweerder (bv. een welbepaald overheidsagentschap). Dit laatste vereiste wordt o.a. bekritiseerd door B. HEß, l.c., 277-278. Art. 19 bestempelt bovendien een hele reeks goederen als niet commercieel. Zie Rb. Antwerpen, 24 november 1910, Pas. 1911, III, 105; Brussel, 27 juni 1921, Pas. 1922, II, 54 (dit arrest benadrukt wel de bestemming van de goederen); Brussel, 24 mei 1933, Pas. 1933, II, 208 (dat het belang van de bestemming van de goederen uitdrukkelijk afwijst); Brussel, 7 juli 1937, J.T. 1938, 168; Brussel, 17 januari 1938, J.T. 1938, 164; en de verwijzingen in J. VERHOEVEN, ‘Immunity from execution of foreign States in Belgian Law’, N.Y.I.L. 1979, 76-77. Rb. Brussel, 30 april 1951, J.T. 1951, 302. Het berustte o.a. ten onrechte op een vermeende noodzakelijke band tussen immuniteit van jurisdictie en van executie. J. VERHOEVEN, l.c. (supra noot 56), 84, schrijft in 1979 “recent decisions tend to limit immunity […], although it is too early to draw definite conclusions from isolated judgments”. Deze geïsoleerde beslissingen zijn Beslagr. Brussel, 27 juli 1971, Pas., 1971, III, 81 en Brussel, 14 juli 1955, Pas. 1957, II, 40 (deze laatste beslissing betrof een staatsschip maar berustte op een algemene motivering). Zie ook G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 53, die anno 1989 stelden dat de evolutie naar restrictieve immuniteit, behalve m.b.t. staatsschepen, “zich in België nog niet heeft laten gelden”. Uit de overweging van het Brusselse Hof van Beroep dat “l’immunité d’exécution a pour but de soustraire certains biens […] aux mesures d’exécution” (Brussel, 10 maart 1993, J.T. 1994, 788), leidde een aanzienlijke rechtspraak af dat deze immuniteit beperkt was: zie Beslagr. Brussel, 27 februari 1995, Irak, J.T. 1995, 566; Beslagr. Brussel, 9 maart 1995, J.T. 1995, 568 (evenwel hervormd door Brussel, 8 oktober 1996, J.T. 1997, 100-101) en Brussel, 21 maart 1995, R.D.C. 1997, 304-311 (verbroken door Cass., 6 december 1996, http://www.cass.be, evenwel op een ander punt). Zie ook J. VERHOEVEN, ‘Immunités et exequatur’, noot bij Brussel, 10 maart 1993, J.T. 1994, 792. Zie tevens P. D'Argent, ‘Le juge des saisies, le Conseil de sécurité et l'immunité d'exécution restreinte des Etats étrangers’,J.T. 1995, 568-572. 9

1412bis Ger.W. in 1994 heeft men het functionele criterium van de ‘openbare dienst’ per analogie uitgebreid naar vreemde Staten.61 Slalombewegingen doen zich echter nog steeds voor: zo velde het Brusselse Hof van Beroep in 1996 een arrest dat een volledige immuniteit van executie leek toe te kennen62, terwijl ditzelfde hof de uitvoeringsimmuniteit in 2000 en in 2001 inperkte op basis van het criterium van de bestemming van de goederen63, maar in 2002 dan weer oordeelde dat “een vreemde Staat […] zich voor de Belgische gerechten in beginsel op immuniteit van tenuitvoerlegging [kan] beroepen, op grond van de overweging dat gedwongen uitvoering zijn soevereiniteit zou aantasten”. 64 De lagere rechtbanken blijken op een meer consistente wijze open te staan voor een inperking van de uitvoeringsimmuniteit op basis van de bestemming van de betrokken goederen.65 Maar ook deze maatstaf moet vergt een nadere invulling: zijn enkel louter commercieel of privaat bestemde goederen vatbaar voor executie, of geldt dit voor alle goederen die niet noodzakelijk zijn voor de openbare dienst? Wat met bankrekeningen, bv. indien deze een gemengde bestemming hebben? Hierna komen we terug op de vraag of ambassaderekeningen vatbaar zijn voor beslag (infra, nr. 32). 14. De vraag rijst andermaal naar het begrip Staat. Inzake de immuniteit van jurisdictie stelden we hoger dat deze vraag aan belang verloren heeft door de beperking van de immuniteit tot handelingen acta iure imperii. Vraag is echter of dit ook geldt voor de uitvoeringsimmuniteit. Het probleem rijst vooral wanneer een entiteit met afzonderlijke rechtspersoonlijkheid bepaalde soevereine bevoegdheden uitoefent. Kan men de goederen van deze entiteit dan als staatsgoederen beschouwen? Het antwoord is vooralsnog onzeker.66 15. Het staat vast dat een Staat afstand kan doen van de immuniteit van jurisdictie.67 Dit kan na het ontstaan van een geschil zelfs impliciet, met name door het optreden van een vreemde Staat als eiser,68 in welk geval de afstand ook geldt voor een tegeneis en hoger beroep,69 of wanneer deze Staat ten principale concludeert en de immuniteit niet in limine litis opwerpt.70 Dat een vreemde Staat een eis kan instellen, is niet meer omstreden.71 Uiteraard impliceert een proceshandeling (zoals bv. het aantekenen van verzet of het vragen van de opheffing van een beslag) die juist strekt tot het inroepen van de immuniteit, niét een dergelijke afstand.72 Nietverschijning impliceert geen afstand van immuniteit.73 Afstand van immuniteit van jurisdictie kan ook op voorhand, bv. in een contract.74 Het aanvaarden door een Staat van de bevoegdheid van

61 62 63

64 65

66

67 68

69 70 71 72 73 74

Zo E. DIRIX en K. BROECKX, Beslag, in A.P.R., Antwerpen, Kluwer, 2001, p. 132-133, nr. 196. Brussel, 8 oktober 1996, J.T. 1997, 100. Brussel, 15 februari 2000, J.T. 2001, 6 (“l’immunité d’exécution de l’Etat peut seulement être invoquée pour des avoirs qui appartiennent au domaine public, et qui donc n’ont pas reçu une affectation privée”). Zie eveneens Brussel, 10 januari 2001, Democratische Republiek Congo/SEGRIM en Red Mountain Finance, onuitg.; Brussel, 11 september 2001, Democratische Republiek Congo/SEGRIM, onuitg. Beide laatstgenoemde arresten bevatten letterlijk dezelfde overweging: “Het beginsel van de uitvoeringsimmuniteit ten voordele van vreemde Staten wordt door de rechtsleer aldus begrepen dat dwanguitvoering enkel mogelijk wordt geacht op staatsgoederen waaraan door die Staat een private bestemming werd gegeven, zodanig dat ze niet meer tot het publiek domein van die Staat behoren”. Brussel, 8 april 2002, Democratische Republiek Congo en Centrale Bank van Congo/Red Mountain Finance, onuitg. Zie Beslagr. Brussel, 20 oktober 2000, Democratische Republiek Congo/SEGRIM, onuitg. (teniet gedaan, maar niet op het principiële vlak van beperkte uitvoeringsimmuniteit, door het supra, noot 63 aangehaalde Brussel, 11 september 2001); Beslagr. Brussel, 6 maart 2001,supra noot 31, bevestigd door het in vorige voetnoot aangehaalde Brussel, 8 april 2002. Zie ook, i.v.m. het bestemmingscriterium, J. VERHOEVEN, o.c., 740; H. VAN HOUTTE, ‘Naar een beslag op rekeningen van ambassades?’, in Liber Amicorum Elie Van Bogaert, Kluwer, Antwerpen, 1985, 300. Zo werd een arrest van het Hof van Beroep te Brussel (21 maart 1995, T.B.H. 1997, 304-311) op dit punt verbroken door het Hof van Cassatie (6 december 1996, http://www.cass.be). Zie daarover B. DE GROOTE, ‘Buitenlandse overheidsbedrijven: rechtspersoonlijkheid en uitvoeringsimmuniteit’, T.B.H. 1997, 285-299. Zie ook artt. 2.1(b)(iv) en 10(3) Draft Articles en de bespreking daarvan door B. HEß, l.c., 280-281. Zie ook de kritiek van M. BYERS, ‘State Immunity: Article 18 of the International Law commission’s Draft’, 44 I.C.L.Q., 1995, 882-893. Art. 2 Europees Immuniteitenverdrag en art. 7 Draft Articles. Art. 1 Europees Immuniteitenverdrag en art. 8 Draft Articles. In dat geval kan van deze Staat overeenkomstig art. 851-852 Ger. W. een cautio iudicatum solvi gevraagd worden, zie Rb. Brussel, 11 juni 1990, J.T. 1991, 93 en J. VERHOEVEN, o.c., 734 (tenzij het Europees Immuniteitenverdrag van toepassing is, zie art. 17 van dat verdrag). Art. 1 Europees Immuniteitenverdrag en art. 9 Draft Articles. Art. 3 Europees Immuniteitenverdrag en art. 8 Draft Articles. J. VERHOEVEN, o.c., 734. Anders zou afstand door het instellen van een eis niet mogelijk zijn. Voor een toepassing in België, zie Kh. Brussel, 16 oktober 1990, J.T. 1991, 482, met goedkeurende noot F. RIGAUX (ibid., 483). Art. 3(2) Europees Immuniteitenverdrag en 8(2) Draft Articles. Zie ook Rb. Brussel, 11 maart 1982, J.T. 1982, 802. Art. 8(4) Draft Articles en J. VERHOEVEN, o.c., 745. Art. 2 Europees Immuniteitenverdrag en art. 7 Draft Articles. Zie ook Beslagr. Brussel, 6 maart 2001, supra noot 31. Een dergelijk contract blijft geldig, ook na een regimewissel, zie ibid. en J. VERHOEVEN, o.c., 744. 10

rechtscolleges van een andere Staat, bv. in een contract, houdt afstand van immuniteit van jurisdictie in.75 Ook een arbitragebeding impliceert afstand van immuniteit van jurisdictie.76 Afstand van immuniteit van jurisdictie betekent evenwel niet ipso facto afstand van uitvoeringsimmuniteit.77 Hetzelfde geldt wellicht voor een arbitragebeding.78 Krachtens art. 23 Europees Immuniteitenverdrag is gedwongen tenuitvoerlegging t.a.v. een Staat enkel mogelijk “in de gevallen en naar de mate waarin die Staat daar schriftelijk in heeft toegestemd”. De mogelijkheid voor een Staat om op voorhand in een contract afstand te doen van immuniteit van executie werd bevestigd in de Belgische rechtspraak.79 2. “Act of State” doctrine

16. De volkenrechtelijke80 “Act of State” doctrine verschilt van het leerstuk inzake staatsimmuniteit: het betreft de hypothese waarin voor de rechter van de forumstaat de rechtsgeldigheid van een handeling van een vreemde Staat betwist wordt, maar de vreemde Staat (of een overheidsorgaan daarvan) zelf geen procespartij is. De doctrine is wel verwant met staatsimmuniteit in die zin, dat zij inhoudt dat de rechter van de forumstaat de geldigheid van overheidshandelingen van een andere Staat niet beoordeelt voor zover deze handelingen zijn gesteld in de uitoefening van openbaar gezag (d.w.z. acta iure imperii zijn), binnen de rechtsmacht van die Staat vallen (hetgeen vooral omstreden is voor extraterritoriale wetgeving) en in overeenstemming zijn met het internationaal recht. Voor handelingen van een vreemde Staat binnen deze contouren geldt ook hier de soevereine gelijkheid van Staten.81 Conform deze regel toetst de rechter in België vreemde overheidshandelingen op hun verenigbaarheid met het internationaal recht, ten minste voor zover het gaat om “des règles sûres et universellement reconnus”.82 De Act of State doctrine wordt praktisch vooral toegepast in het kielzog van een nationalisatie of onteigening door een vreemde Staat in strijd met de internationaalrechtelijke minimumstandaard terzake (bv. wegens geen of onvoldoende vergoeding). In dat geval heeft een beroep tegen de betrokken Staat in die Staat zelf weinig kans op slagen; anderzijds geniet deze Staat in het buitenland staatsimmuniteit voor de betrokken handelingen aangezien deze acta iure imperii zijn.83 Blijft de mogelijkheid van een beslag op de onteigende of genationaliseerde eigendommen (of daaruit afkomstige of daaraan verbonden goederen, inclusief banktegoeden) die zich in een ander land bevinden, hetzij in handen van een particulier of onderneming, hetzij in handen van de betrokken Staat. B. Diplomatieke immuniteiten 1. Bilaterale diplomatieke betrekkingen

17. Contacten tussen Staten verlopen reeds eeuwen via permanente vertegenwoordigingen en ambassades, waarin diplomaten werken onder leiding van een ambassadeur (of tijdelijk 75 76

77 78

79 80 81 82 83

Art. 2 Europees Immuniteitenverdrag en art. 7 Draft Articles. Een dergelijk beding impliceert eveneens afstand van immuniteit van jurisdictie voor rechtbanken die zich moeten uitspreken over de geldigheid van dit beding of een arbitrale uitspraak: art. 12 Europees Immuniteitenverdrag en art. 17 Draft Articles. Art. 18(2) Draft Articles en J. VERHOEVEN, o.c., 745. Art. 20 Europees Immuniteitenverdrag verplicht wel een Staat die veroordeeld is in een zaak waarin hij geen immuniteit genoot het veroordelend vonnis vrijwillig uit te voeren. Zie art. 55 Verdrag inzake de beslechting van geschillen met betrekking tot investeringen tussen Staten en onderdanen van andere Staten, Washington, 18 maart 1965, goedgekeurd bij Wet 17 juli 1970, B.S. 24 september 1970. Vgl. J. VERHOEVEN, o.c., 741. Beslagr. Brussel, 6 maart 2001, Red Mountain Finance, onuitg.. Zie ook J. VERHOEVEN, l.c. (supra noot 56), 80 en 84. Deze valt te onderscheiden van de specifieke betekenis van de Act of State-doctrine in het recht van de V.S. de Vgl. I. BROWNLIE, Principles of Public International Law, Oxford, Clarendon Press, 1998 (5 ed.), 325; P. MALANCZUK, Akehurst’s Modern Introduction to International Law, Londen, Routledge, 1997 (7de ed.), 122-123. Brussel, 25 januari 2000, J.T. 2000, 793. Oudere Belgische rechtspraak weigerde te toetsen: zie bv. Rb. Antwerpen, 24 november 1910, Pas. 1911, III, 105 ; Brussel, 24 mei 1933, Pas. 1933, II, 211. Zie voor België: Brussel, 24 mei 1933, Pas. 1933, II, 210; 17 januari 1938, J.T. 1938, 164 en 16 maart 1989, J.T. 1989, 550. 11

zaakgelastigde). Van oudsher genieten deze diplomaten een zeer ruime immuniteit t.a.v. de ontvangststaat. Deze immuniteit wordt bijna altijd gerespecteerd door Staten, zulks vooral uit wederkerigheid en welbegrepen eigenbelang: alle Staten zijn immers zowel zendstaat als ontvangststaat. Schendingen van diplomatieke immuniteiten zijn dan ook relatief zeldzaam.84 De regels inzake diplomatieke immuniteiten en onschendbaarheid vormen internationaal gewoonterecht dat thans is gecodificeerd in het VWDV. Aangezien de in dit verdrag neergelegde regels een neerslag vormen van het internationaal gewoonterecht,85 kunnen zij als gewoonterecht ook ten aanzien van niet-verdragspartijen worden ingeroepen. 18. De functies van diplomatieke ambtenaren zijn beschreven in art. 3(1) VWDV en hebben vooral te maken met de politieke betrekkingen tussen Staten. Zij omvatten het vertegenwoordigen van de zendstaat in de ontvangststaat, het behartigen van de belangen van de zendstaat en van zijn onderdanen, binnen de door het volkenrecht toegestane grenzen, in de ontvangststaat, het onderhandelen met de regering van de ontvangststaat, het met alle wettige middelen nagaan van de toestanden en ontwikkelingen in de ontvangststaat en het uitbrengen van verslag daarvan aan de regering van de zendstaat en het bevorderen van vriendschappelijke betrekkingen en het ontwikkelen van de economische, culturele en wetenschappelijke betrekkingen tussen de zend- en de ontvangststaat. Deze functies zijn niet exhaustief.86 Zo komt bij deze functies steeds meer het promoten van de economische belangen van de zendstaat (vooral export). 19. De voorrechten en immuniteiten toegekend aan de zending en aan diplomaten hebben een functioneel karakter: hun doel is “niet […] de personen te bevoorrechten, doch te verzekeren dat diplomatieke zendingen als vertegenwoordigers der Staten doelmatig functioneren”.87 Deze overheersende doelstelling (ne impediatur legatio) vindt ook zijn weerslag in art. 25 VWDV, dat de ontvangststaat verplicht de zending “alle faciliteiten” te verlenen “ten behoeve van de uitoefening van haar werkzaamheden”. We komen verder terug op het belang van deze bepaling (infra, nr. 32). ‘Zending’ omvat het geheel van gebouwen, personeel, goederen, enz. bestemd voor het doel van de zending; zij heeft geen aparte rechtspersoonlijkheid los van de zendstaat.88 a. Beschermde personen

20. Een diplomatiek ambtenaar (hierna kortheidshalve ‘diplomaat’) is een persoon die deel uitmaakt van het vast personeel dat een Staat (de zendstaat of Etat accréditant) vertegenwoordigt bij een andere Staat (de ontvangststaat of Etat accréditaire) of bij een internationale organisatie.89 Een diplomatiek ambtenaar is bijna geheel onttrokken aan de rechtsmacht van de ontvangststaat. Hij is onschendbaar en derhalve gevrijwaard tegen elke vorm van aanhouding of vrijheidsbeneming (art. 29 VWDV),90 al is zeer uitzonderlijk een dwangmaatregel t.a.v. zijn persoon wel toelaatbaar.91 De bijzondere bescherming van diplomaten (en een aantal andere hoogwaardigheidsbekleders) werd o.a. uitgewerkt in het Verdrag ter voorkoming en bestraffing

84

85 86 87 88 89 90

91

Een spectaculair voorbeeld van kennelijke schendingen vormde de bestorming van de Amerikaanse ambassade te Teheran en de gijzeling van het Amerikaanse diplomatieke en consulaire personeel aldaar, met goedkeuring van het nieuwe regime, 1979-80. Deze zaak gaf aanleiding tot het arrest van het Internationaal Gerechtshof in de Teheran Case (supra noot 13). Zie E. DENZA, o.c., 3-9 en J. VERHOEVEN, o.c., 106. Zie ook Int. Ger., Teheran Case, § 62 in fine. In deze zaak benadrukte het Hof ook het fundamenteel karakter van een aantal van deze regels (ibid., § 86 en 92). Art. 3 spreekt van “onder andere” deze functies. Zie ook Rb. Brussel, 11 maart 1982, J.T. 1982, 802. Vierde overweging van de preambule VWDV. J. VERHOEVEN, o.c., 108-109 ; J. SALMON en S. SUCHARITKUL, ‘Les missions diplomatiques entre deux chaises: immunité diplomatique ou immunité d'Etat’, A.F.D.I. 1987, 164-165 en 168. Voor een precieze definitie, zie art. 1, a, d en e VWDV. Men kan het eens zijn met J. VERHOEVEN, o.c., 115 dat deze onschendbaarheid niet in het gedrang komt wanneer de diplomaat een dagvaarding krijgt voor zover zij niet bij gerechtsdeurwaarder in een onschendbaar gebouw wordt afgeleverd (bv. per post). Vgl. H. VAN HOUTTE, l.c. (supra noot 65), 302-303, die stelt dat betekening van een deurwaardersexploot aan de ambassade in België (in 1985) gangbaar was. Zie evenwel J. SALMON, o.c., 195, die, m.b..t. het ambassadegebouw, stelt dat het bevel dat een dagvaarding inhoudt in strijd is met de onschendbaarheid. Vgl. E. DENZA, o.c., 127-129, die erop wijst dat de Commissie Internationaal Recht een dagvaarding per post niet als een schending van de onschendbaarheid beschouwde en zelf ook die mening toegedaan lijkt, zij het dat zij erop wijst dat de praktijk dergelijke dagvaardingen overwegend afwijst. Supra noot 13. 12

van misdrijven tegen internationaal beschermde personen met inbegrip van diplomaten.92 Leden van de zending mogen bovendien vrij rondreizen in de ontvangststaat, behalve in gebieden waartoe de toegang om redenen van nationale veiligheid is verboden of beperkt (art. 26 VWDV). De particuliere woning van een diplomaat geniet dezelfde onschendbaarheid als de ambassade (art. 30 VWDV) 93, d.w.z. dat zij ook afdoende moet worden beschermd door de ontvangststaat (infra, nr. 29). De ambtswoning van het hoofd van de zending maakt bovendien deel uit van ‘het gebouw van de zending.’94 Ook zijn papieren en briefwisseling zijn onschendbaar, net als zijn goederen, zij het voor deze laatsten met uitzondering van gevallen voorzien in art. 31(3) (infra, volgend nr.) (art. 30 VWDV). Een diplomaat geniet voorts volkomen immuniteit ten aanzien van de rechtsmacht van de ontvangststaat in strafzaken (art. 31(1) VWDV) en immuniteit ten aanzien van burger- en administratiefrechtelijke rechtsmacht van de ontvangststaat, behalve in drie specifieke gevallen: zakelijke acties m.b.t. onroerende goederen gelegen in de zendstaat (met uitzondering van goederen gehouden voor rekening van de Staat en bestemd voor de zending),95 vorderingen betreffende erfopvolging waarin een diplomaat als private persoon is betrokken en vorderingen m.b.t. buiten de officiële functie vervulde handels- of beroepsactiviteiten (art. 31(1) VWDV). 21. Executoriale handelingen voor de tenuitvoerlegging van een gerechtelijke uitspraak mogen enkel worden genomen in de drie gevallen waarin de diplomaat overeenkomstig art. 31.1(a)-(c) VWDV geen immuniteit geniet en zelfs dan slechts voor zover ze geen inbreuk maken op de onschendbaarheid van de persoon of woning van de diplomatieke ambtenaar (art. 31(3) VWDV). Daarentegen houdt afstand van immuniteit van jurisdictie in burger- of administratiefrechtelijke zaken geen afstand van uitvoeringsimmuniteit in (art. 32(4) VWDV). Op grond van deze laatste bepaling rijst de vraag of afstand van immuniteit van jurisdictie in strafzaken wel steeds afstand van uitvoeringsimmuniteit inhoudt.96 Op grond van het verschil tussen deze twee bepalingen is er ook discussie over de vraag of afstand van immuniteit van jurisdictie in burger- of administratiefrechtelijke zaken door als eiser op te treden al dan niet een afstand van uitvoeringsimmuniteit impliceert.97 22. Krachtens art. 32(1) VWDV kan de zendstaat afstand doen van de immuniteit van rechtsmacht van diplomaten of andere titularissen (krachtens art. 37 VWDV). Deze afstand dient steeds uitdrukkelijk te gebeuren (art. 32(2)), al stipuleert art. 32(3) VWDV dat, indien een diplomaat of andere titularis een rechtsgeding aanvangt, hij zich t.a.v. een tegeneis die rechtstreeks verband houdt met de hoofdvordering niet kan beroepen op immuniteit van jurisdictie.98 Het betalen van een boete impliceert geen afstand van immuniteit.99 De afstand gebeurt door het hoofd van de zending, die geacht mag worden daartoe de bevoegdheid te hebben,100 of door de minister van buitenlandse zaken van de zendstaat.101 In dit verband rijzen enkele problemen. Zo rijst de vraag of een individueel diplomaat (ander dan het hoofd van de zending) contractueel afstand kan doen van immuniteit, bv. in een huur- of leningovereenkomst.102 Gelet op de onzekerheid dien omtrent lijkt het aangewezen dat de 92 93

94 95 96 97 98

99 100 101 102

New York, 14 december 1973 (hierna ‘Verdrag beschermde personen’). België is geen partij bij dit verdrag en heeft het niet ondertekend. Voor de reden daarvoor, zie J. SALMON, o.c., 291. De vraag is gerezen in hoeverre een gebouw dat onbewoond is, volledig verlaten lijkt en in zeer slechte staat verkeert, nog beschouwd dient te worden als de particuliere woning van een diplomaat in de zin van art. 30 VWDV. Zie Beslagr. Brussel, 20 oktober 2000, Democratische Republiek Congo/SEGRIM, onuitg., tenietgedaan door Brussel, 11 september 2001, onuitg. Volgens het Hof van Beroep staat “[e]en onderbreking van daadwerkelijke bewoning, wanneer niet vaststaat dat het gebouw zijn bestemming van huisvesting definitief heeft verloren, […] er niet aan in de weg dat het gebouw immuniteit blijft genieten”. Zie ook reeds in dezelfde zin Brussel, 10 januari 2001, Democratische Republiek Congo/SEGRIM en Red Mountain Finance, onuitg. Art. 1(i) VWDV. Over de draagwijdte hiervan, zie infra, nrs. 29-32. Zie nader E. DENZA, o.c., 284-286; vgl. J. VERHOEVEN, o.c., 114. Zie J. VERHOEVEN, o.c., 114. Ook hier betekent een verweer ten gronde in subsidiaire orde, na een beroep op immuniteit in hoofdorde, uiteraard geen afstand van de immuniteit (zie Rb. Leuven, 16 juni 1988, Pas. 1989, III, 20-21), evenmin als het louter instellen van een vordering om zich op immuniteit te beroepen (J. SALMON, o.c., 337). Een niet-verschijning houdt evenmin een afstand in (J. SALMON, o.c., 336-337). J. SALMON, o.c., 333. In die zin E. DENZA, o.c., 275; J. SALMON, o.c., 333-334. J. SALMON, o.c., 333-334; E. DENZA, o.c., 275; J. VERHOEVEN, o.c., 114. J. SALMON, o.c., 333 stelt dat het ook hier de Staat is die afstand moet doen. Vgl. E. DENZA, o.c., 279-281. 13

betrokken tegenpartij resp. de rechter nagaat of de afstand de goedkeuring van de zendstaat wegdraagt.103 Ook het gevolg van een afstand door een daartoe niet gemachtigd persoon is niet helemaal duidelijk.104 Wel staat vast dat (een geldige) afstand onherroepbaar is105 en geldt voor het gehele verloop van een procedure, met inbegrip van hoger beroep.106 Ook wordt algemeen aanvaard dat de zendstaat afstand kan doen van alle onschendbaarheden en immuniteiten.107 Tenslotte impliceert het recht van de zendstaat om afstand te doen van de immuniteit dat hij dit ook kan tegen de wil van de betrokken diplomaat in.108 23. Een diplomaat die onderdaan is van of duurzaam verblijf houdt109 in de ontvangststaat geniet enkel onschendbaarheid en immuniteit van jurisdictie m.b.t. officiële handelingen verricht in de uitoefening van zijn functie (art. 38(1) VWDV).110 24. Tenslotte blijft na het verlaten van de functie en van de ontvangststaat (of na het verstrijken van een redelijke termijn om dit te doen) de immuniteit enkel voortbestaan voor handelingen verricht in de hoedanigheid van een lid van de zending (art. 39 VWDV).111 25. Sommige rechtspraak beperkt de diplomatieke immuniteit tot daden verricht in een officiële hoedanigheid.112 Dit is fout: buiten de hoger genoemde drie specifieke gevallen geniet een diplomaat een volledige immuniteit van jurisdictie in de ontvangststaat. Deze verregaande immuniteit, ook voor de meeste privé-handelingen, wordt noodzakelijk geacht om diplomaten in staat te stellen in alle onafhankelijkheid hun functie te vervullen. De immuniteit ontslaat diplomaten overigens niet van de plicht de wetgeving van de ontvangstaat, waar deze toepasselijk is, te respecteren (art. 41(1) VWDV). 26. De vraag rijst welke actiemogelijkheden openstaan indien een buitenlands diplomaat in de ontvangststaat een fout of overtreding, of zelfs een misdrijf, begaat. Uiteraard kan men, waar dit mogelijk is, trachten tot een minnelijke schikking te komen. Lukt dat niet, dan is de meest voor de hand liggende optie het vragen van afstand van immuniteit. Als hierop niet wordt ingegaan, dan kan men de ontvangststaat verzoeken om de diplomaat persona non grata te verklaren; daardoor wordt de zendstaat ertoe verplicht de betrokken diplomaat terug te roepen en zijn functie in de ontvangststaat te beëindigen.113 Dit is echter vooral nuttig om een afstand te verkrijgen, een daadwerkelijke persona non grata verklaring helpt het slachtoffer immers veelal niet veel. Een andere optie is het aanspannen van een proces tegen de diplomaat in diens zendstaat, wat uiteraard alleen kan indien en voor zover de rechtbanken van deze laatste bevoegd zijn.114 M.b.t. privé-handelingen van de diplomaat (d.w.z. handelingen niet verricht in de hoedanigheid van lid van de zending) kan men hem ook tijdens zijn ambtsperiode dagvaarden in de ontvangststaat. De vordering stoot dan uiteraard wel tijdelijk op de immuniteit en zal derhalve 103 104

105 106 107 108 109

110 111 112 113

114

Zo stelt J. SALMON, o.c., 332-333 dat de rechter moet nagaan of de afstand met instemming van de zendstaat gebeurde. Voor J. SALMON, o.c., 333 is een ongeldige afstand nietig. Ook E. DENZA, o.c., 276-277 lijkt deze mening toegedaan, ten minste m.b.t. strafrechtelijke zaken. J. VERHOEVEN, o.c., 114, stelt daarentegen dat in dit geval de afstand niet tegenstelbaar is aan de zendstaat. E. DENZA, o.c., 279; J. SALMON, o.c., 339. E. DENZA, o.c., 279; J. SALMON, o.c., 342-343. E. DENZA, o.c., 288; J. SALMON, o.c., 345-346. J. SALMON, o.c., 333. Over de omvang van dit begrip (résidence permanente), zie E. DENZA, o.c., 343-349 en J SALMON, o.c., 377, die wijzen op de uiteenlopende praktijk op dit vlak: sommige Staten, waaronder België (zie bv. Arbrb. Brussel, 17 mei 1971, J.T.T. 1972, 189; X., noot bij B. Best. Dep. Vl.-Brab., 19 maart 1998, Fisc. Koer. 1998, 487, met verdere referenties), hanteren de verblijfplaats op het ogenblik van de benoeming, anderen kijken naar de (vermeende) intentie van de betrokkene. Over het begrip ambtshandeling en handeling verricht in de uitoefening van de functie, zie J. SALMON, o.c., 414415 en 434-478; J. SALMON, ‘Immunités et actes de la fonction’, A.F.D.I. 1992, 314-357. Het gaat hier om handelingen die voor rekening van de Staat zijn gesteld en daarom niet aan de diplomaat maar aan de Staat toerekenbaar zijn (zie infra, nr. 26). Voor een foutieve toepassing van functionele immuniteit, zie ook Vred. Brussel, 26 mei 1994, T. Vred. 1994, 221. Zie ook het vonnis dat werd verbroken door Cass., 4 oktober 1984, Arr. Cass. 1984-85, 204. Art. 9 VWDV 1961. Een dergelijke persona non grata-verklaring behoeft volgens deze bepaling geen motivering. De R.v.St. bestempelde haar bijgevolg terecht als een discretionaire bevoegdheid: arrest van 9 april 1998, nr. 73.027, J.L.M.B. 1998, 1549-1552. Een aantal Staten hanteren richtlijnen terzake die o.a. het weigeren van afstand te doen van immuniteit in geval van (zware) verkeersongevallen of misdrijven als reden voor persona non grata-verklaring omvatten: zie E. DENZA, o.c., 67-71. Mede omwille van het instrument van de persona non grataverklaring achtte het Int. Ger. in de Teheran Case (§ 86) de regels van het diplomatieke recht een “self-contained régime” met een noodzakelijke samenhang tussen voorrechten en immuniteiten en actiemogelijkheden van de ontvangststaat. De immuniteit geldt immers niet t.a.v. de zendstaat (art. 31(4) VWDV). Zie ook Cass., 5 mei 1993, Arr. Cass. 1993, 443. 14

moeten worden ‘opgeschort’, maar zij kan na de beëindiging van de functie worden ‘gereactiveerd’.115 Het risico bestaat dan wel dat de rechtbanken van de ontvangststaat niet meer bevoegd zijn, bv. omdat de diplomaat niet meer in die Staat verblijft.116 Voor handelingen die de betrokkene heeft verricht voor rekening van de zendstaat kan, en moet men zelfs strikt genomen,117 de zendstaat aanspreken aangezien dergelijke handelingen toerekenbaar zijn aan de Staat en niet aan de individuele diplomaat.118 Of de Staat zelf immuniteit geniet, hangt af van de regels inzake staatsimmuniteit, die echter minder stringent zijn dan deze inzake diplomatieke immuniteit. Tenslotte is ook een verhaal mogelijk wanneer de wet in een rechtstreekse vordering op een verzekeraar voorziet, zoals bij verkeersongevallen. In dat geval kan de verzekeraar zich t.a.v. de titularis van die vordering niet beroepen op de immuniteit van de verzekerde.119 27. Naast deze onschendbaarheid en immuniteiten genieten diplomaten ook welbepaalde voorrechten. Zo moeten zij geen sociale-zekerheidsbijdragen betalen m.b.t. prestaties verricht voor de zendstaat (art. 33 VWDV) en zijn zij vrijgesteld van alle belastingen, inclusief lokale belastingen, met zes (categorieën van) uitzonderingen (art. 34 VWDV). De uitzonderingen omvatten o.a. B.T.W., belastingen en heffingen op privé-onroerende goederen gelegen in de ontvangststaat (tenzij zij gehouden worden voor de zendstaat en bestemd zijn voor de zending), successierechten op onroerende goederen van een overleden diplomaat of inwonend gezinslid (en op diens roerende goederen als hij onderdaan was van, of duurzaam verblijf hield in, de ontvangststaat) en heffingen ‘wegens bepaalde verleende diensten’ (art. 34 VWDV).120 Volgens een aantal Belgische beslissingen omvat deze laatste categorie o.a. belasting op het ophalen van huishoudelijke en daarmee gelijkgestelde afvalstoffen en op een gemeentelijke milieubelasting die diende ter financiering van de kosten van huisvuilophaling en van de uitbating van een containerpark.121 Verder zijn diplomaten vrijgesteld van elk ‘persoonlijk dienstbetoon’, met inbegrip van dienstplicht (art. 35 VWDV), en van invoerheffingen op goederen bestemd voor de zending of voor persoonlijk gebruik door de diplomaat of inwonende gezinsleden (art. 36(1) VWDV). Tenslotte mag de persoonlijke bagage van een diplomaat niet worden geïnspecteerd, tenzij er gegronde vermoedens bestaan dat zij bepaalde goederen omvat (art. 36(2) VWDV).122 28. Inwonende gezinsleden123 die geen onderdaan van de ontvangststaat zijn, genieten dezelfde voorrechten en immuniteiten als diplomaten (art. 37.1 VWDV).124 Diplomatieke koeriers genieten onschendbaarheid en mogen niet worden aangehouden (art. 27(5)-(6) VWDV). Leden van het technisch en administratief personeel van de ambassade (bv. klerk, vertaler, radiotechnicus) en hun inwonende gezinsleden genieten, tenzij zij onderdaan zijn van of duurzaam verblijf houden in de ontvangststaat, dezelfde voorrechten en immuniteiten, met uitzondering van de vrijstelling van inspectie van de persoonlijke bagage en met dien verstande

115 116 117 118 119 120 121

122 123

124

Zie Arbrb. Brussel, 20 april 2001, T. Vreemd. 2002, afl. 1, 67-70. Vgl. J. VERHOEVEN, o.c., 744. Zo stelt het in vorige voetnoot vermelde vonnis dat het tijdstip ter beoordeling van de bevoegdheid dat is van de behandeling van de zaak en niet van de inleiding ervan. J. SALMON en S. SUCHARITKUL, l.c., 166-168. In die zin ook J. VERHOEVEN, o.c., 114-115; E. DENZA, o.c., 271-272 en 361-363; J. SALMON, o.c., 321-326. Voor een toepassing, zie Rb. Brussel, 11 maart 1982, J.T. 1982, 802. H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, o.c., 142. Zie Brussel, 10 januari 1964, Pas. 1964, II, 158. Zie daarover ook J. VERHOEVEN, o.c., 108; E. DENZA, o.c., 233-235. Zie m.b.t. de Belgische praktijk, H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, o.c., 143. Zie resp. B. Best. Dep. Vl.-Brab., 4 juni 1996, De Provincie 1997, afl 2, 74; B. Best. Dep. Vl.-Brab., 19 maart 1998, Fisc. Koer. 1998, 485 met kritische noot X. Volgens E. DENZA, o.c., 154-156 laat de tekst van het WVDR enige ruimte voor interpretatie op grond van het lokaal recht (met verwijzing naar een arrest van het Hof van Justitie van de EG over deze materie dat ook wijst op de nationale verscheidenheid: H.v.J., arrest van 8 februari 1968, zaak 32/67, Jur. 1968, 64) en is niet vereist dat de dienst in kwestie ook effectief werd verleend. Zie hierover ook J. SALMON, o.c., 366 en H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, o.c., 139. Als een dergelijk vermoeden bestaat, is inspectie toegelaten maar enkel in aanwezigheid van de betrokken diplomaat of zijn vertegenwoordiger. Volgens het Hof van Cassatie vereist het begrip ‘inwonend’ niet noodzakelijk een samenwonen maar wel een ‘huiselijk samenleven’ (Cass., 28 maart 1990, Bjerg, Arr. Cass. 1989-1990, 1005). Dit arrest bevestigde het arrest van de K.I. te Brussel van 23 januari 1990 (Pas. 1990, II, 152), waarin dit hof een restrictievere definitie leek te hanteren (“membres de la famille […] qui font partie de son ménage, entendu de la sorte: qui cohabitent avec lui”) maar zich ook baseerde op feiten die op geen enkele band met de betrokkene wezen en derhalve onder de door het Hof van Cassatie geponeerde definitie vielen. Zie J. SALMON, o.c., 379-384; E. DENZA, o.c., 321-325. Over de immuniteit van inwonende gezinsleden bij doorreis, zie Cass., 18 december 1979, Pas. 1980, I, 479-481. 15

dat hun immuniteit ten aanzien van burger- en administratiefrechtelijke bevoegdheid enkel geldt voor ambtshandelingen (art. 37(2) VWDV). Leden van het bedienend personeel die noch onderdaan zijn van, noch duurzaam verblijf houden in, de ontvangststaat genieten immuniteit m.b.t. handelingen verricht in hun dienstbetrekking en vrijstelling van belastingen en sociale zekerheidsbijdragen op hun loon voor deze functie (art. 37(3) VWDV). Privé-personeel van leden van de zending die noch onderdaan zijn van, noch duurzaam verblijf houden in, de ontvangststaat genieten enkel vrijstelling van belasting op hun loon voor deze functie (art. 37(4) VWDV). b. Ambassadegebouw, archieven, enz.

29. Een buitenlandse ambassade is géén stuk buitenlands grondgebied.125 Wel zijn de gebouwen van de zending (met inbegrip van de daarbij behorende terreinen) onschendbaar: zij mogen slechts worden betreden door functionarissen van de ontvangststaat met toestemming van het hoofd van de zending (art. 22(1) VWDV). Op de ontvangststaat rust “de bijzondere verplichting alle geëigende maatregelen te nemen om de gebouwen van de zending tegen indringers en tegen het toebrengen van schade te beschermen en te verhinderen dat de rust van de zending op enigerlei wijze wordt verstoord of aan haar waardigheid afbreuk wordt gedaan” (art. 22(2) VWDV). Wanneer criminele activiteiten plaatsvinden in of georganiseerd worden vanuit de ambassade is de enige oplossing diplomatiek overleg en de ultieme remedie het verbreken van de diplomatieke betrekkingen.126 Men kan zich afvragen of er bij een onmiddellijke bedreiging van mensenlevens vanuit de ambassade geen punctuele inbreuk toegelaten is om deze dreiging te beëindigen, parallel met de - niet in het VWDV voorziene, maar niettemin aanvaarde uitzondering op de onschendbaarheid van een diplomaat.127 30. Daarnaast zijn de zendstaat en het hoofd van de zending vrijgesteld van alle belastingen m.b.t. het ambassadegebouw, ongeacht dit gehuurd dan wel eigendom is, met uitzondering van heffingen die de betaling vormen voor specifieke verleende diensten. Deze vrijstelling geldt niet wanneer de belasting verschuldigd is door personen die een (doorgaans huur-)contract hebben met de zendstaat of het hoofd van de zending (art. 23 VWDV).128 Zij staat er evenmin aan in de weg dat een belasting die verschuldigd is door een verhuurder of eigenaar contractueel verhaald wordt op de zendstaat.129 Ook heffingen geïnd door de zending in de uitoefening van de officiële functies zijn vrijgesteld van elke belasting of heffing (art. 28 VWDV). De archieven en documenten van de zending zijn overal en altijd onschendbaar (art. 24 VWDV), net als de officiële correspondentie van de zending (art. 27(2) VWDV) en de diplomatieke tas (art. 27(3) VWDV). Voorts zijn het meubilair van het gebouw van de zending, alle goederen die zich daarin bevinden en de transportmiddelen130 van de zending gevrijwaard tegen onderzoek, vordering, beslaglegging of executoriale maatregelen (art. 22.3 VWDV). We komen verder terug op de draagwijdte van deze bepaling, met name de vraag of zij ook de bankrekeningen van een ambassade omvat (infra, nr. 32). 125

126 127 128

129

130

Vroeger werd soms het tegenovergestelde aangenomen op grond van de zgn. extraterritorialiteit van ambassadeurs en zendingen, maar deze theorie is intussen achterhaald: zie E. DENZA, o.c., 113-114; J. SALMON, o.c., 175-182; J. VERHOEVEN, o.c., 110. Voor ambassadeurs werd zij reeds verworpen door Cass., 11 juni 1903, Pas. 1903, 302. Voor een zeldzame recente verwijzing naar extraterritorialiteit, zie Brussel, 27 april 1992, J.T. 1993. Zo verbrak het Verenigd Koninkrijk zijn diplomatieke betrekkingen met Libië na een aanslag op een Brits politieagent vanuit de Libische ambassade in 1984. Zie daarover E. DENZA, o.c., 126. E. DENZA, o.c., 153. Voor een toepassing op grond van het analoge art. 32 VWCV, zie Antwerpen, 9 september 1997, Fisc. Act. 1997, afl. 35, 2. De Nederlandse vertaling van art. 23.2 VWDV is overigens foutief en misleidend (“persons contracting with” wordt verkeerdelijk vertaald als “personen die […] zakelijke contacten hebben”). E. DENZA, o.c., 153-154. Voor toepassingen in België, zie Cass., 11 februari 1999, http://www.cass.be/juris/jucn.htm en Rb. Brussel, 2 juni 1999, J.T. 1999, 662-663 (beide zaken gingen over de EG maar in beide arresten werd uitspraak gedaan mee op grond van het VWDV en de redenering is van algemene aard). Zie daarover E. DENZA, o.c., 134-135; J. SALMON, o.c., 207-208. 16

c. Huurgeschillen

31. Het probleem van immuniteit duikt geregeld op in het kader van huurgeschillen inzake de woning van diplomaten. Vaak komen hierbij zowel aspecten van staatsimmuniteit en van diplomatieke immuniteit kijken, die goed van elkaar moeten worden onderscheiden. Vooreerst is de vraag van belang wie de woning huurt. Is dit de zendstaat zelf (de zending heeft, zoals gezegd, geen aparte rechtspersoonlijkheid), dan moet de problematiek in eerste instantie vanuit het oogpunt van staatsimmuniteit worden benaderd.131 Meteen rijst de vraag of het huren van een privé-woning voor een diplomaat behoort tot de acta iure imperii dan wel de acta iure gestionis. Aangezien naar Belgisch recht de aard van de handeling doorslaggevend is, moet voor het tweede worden geopteerd.132 Bijgevolg geniet de Staat hiervoor geen immuniteit van jurisdictie.133 De volgende vraag is of er al dan niet uitvoeringsimmuniteit voorligt. Aangezien het per hypothese om een gehuurde woning gaat, is deze geen eigendom van de Staat. Wil dit zeggen dat er geen immuniteit van executie is? Dat lijkt inderdaad het geval.134 Zelfs bij gebrek aan uitvoeringsimmuniteit blijft evenwel de onschendbaarheid van deze woning onder art. 30 VWDV gelden.135 De regels inzake staatsimmuniteit doen immers geen afbreuk aan de diplomatieke voorrechten en immuniteiten.136 Deze onschendbaarheid belet dat de diplomaat wordt uitgezet137 of dat derden tegen zijn wil in de woning betreden, zelfs bij een veroordeling.138 Wordt de woning door de diplomaat zelf gehuurd, dan treedt de diplomatieke immuniteit op de voorgrond. Zoals we hoger hebben gezien (supra, nr. 20), geniet een diplomaat immuniteit in burgerrechtelijke zaken behalve in drie gevallen. Het huren van een privé-woning valt onder geen van deze uitzonderingen: het heeft immers niets te maken met erfopvolging, is geen zakelijke vordering139 en kan ook niet worden beschouwd als een professionele of beroepsactiviteit verricht buiten de officiële functies. De diplomaat geniet derhalve immuniteit.140 Bovendien is zijn woning ook in deze hypothese hoe dan ook onschendbaar. Tenslotte kan zich de hypothese voordoen waarin een diplomaat zijn privé-woning zelf huurt, maar voor rekening van de Staat. In dit geval kan de verhuurder de Staat aanspreken. Het lijkt aangewezen dat het handelen voor rekening van de Staat in het contract wordt vermeld. d. Bankrekeningen van een ambassade

32. Naast huurgeschillen ontstaan er geregeld geschillen naar aanleiding van een poging beslag te laten leggen op de bankrekening(en) van een ambassade. Ook hier krijgen we een samenloop van 131

132

133

134

135 136 137 138 139

140

Dit wordt niet altijd beseft: zie bv. de zaak waarin de verhuurder van een ambassadegebouw (verkeerdelijk) niet trachtte de Staat te dagvaarden maar de ambassade, die zich vervolgens (ook verkeerdelijk) op diplomatieke immuniteit beriep (de gepubliceerde passage komt uiteindelijk niet aan een uitspraak over deze vraag toe: Vred. Etterbeek, 28 november 1974, T. Vred. 1977, 267-271). Voor een correcte toepassing, zie Cass., 22 september 1994, http://www.cass.be, waarin het Hof van Cassatie een arrest van het Brusselse Hof van Beroep vernietigde omdat dit arrest verkeerdelijk de uitvoeringsimmuniteit van een diplomaat (op grond van art. 31 VWDV) op de ambassade (d.w.z. de vreemde Staat) had toegepast. Zie ook Vred. Brussel, 26 mei 1994, T. Vred. 1994, 221-222 (dit vonnis beoordeelde de zaak ten onrechte vanuit de staatsimmuniteit aangezien de verweerders diplomaten waren die, voor zover de feiten dit aangeven, de woning zelf huurden, maar het paste de staatsimmuniteit wel op een correcte wijze toe). Vgl. E. DENZA, o.c., 129-131, m.b.t. het ambassadegebouw. G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 50. Zie ook Vred. Nijvel, 24 maart 1993, waarvan de essentie kan worden afgeleid uit een later vonnis in dezelfde zaak, nl. Beslagr. Brussel, 9 maart 1995, J.T. 1995, 567. Zie evenwel, zij het m.b.t. de huur van een ambassadegebouw, Vred. Brussel, 28 april 1902, Pas. 1902, III, 240-241. De Draft Articles hebben het over ‘property’ van een vreemde Staat, net zoals art. 23 Europees Immuniteitenverdrag. Volgens commentaar 5 bij art. 18 Draft Articles werd een voorstel tot uitbreiding van het begrip ‘biens d’un Etat’ met ‘ou des biens dans lesquels il a un intérêt juridiquement protégé’ verworpen (Ann. Comm. Dr. Int. 1991, II/2, 59). De ambtswoning van het hoofd van de zending behoort krachtens art. 1(i) VWDV ook tot ‘de gebouwen van de zending’ en is derhalve onschendbaar op grond van art. 22 VWDV. Art. 32 Europees Immuniteitenverdrag en art. 3 Draft Articles. Het Verklarend rapport (§ 117) stelt duidelijk dat in geval van conflict de diplomatieke en consulaire voorrechten en immuniteiten voorrang hebben. Zijn persoonlijke onschendbaarheid belet dat overigens ook. Dit wordt versterkt door de verplichting voor de ontvangststaat om de zending alle faciliteiten te verlenen (art. 25 VWDV); een diplomaat zonder woning kan immers moeilijk functioneren. J. SALMON, o.c., 310; J. VERHOEVEN, o.c., 113. Zie ook Cass., 4 oktober 1984, Arr. Cass. 1984-85, 204. Voor een bespreking van de betekenis van ‘zakelijke actie’, zie E. DENZA, o.c., 238-240 (die op p. 238 vorderingen voor huursommen uitsluit). Zo ook G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 50. 17

diplomatieke en staatsimmuniteit: aangezien een zending geen eigen rechtspersoonlijkheid heeft, gaat het immers om de bankrekening van een vreemde Staat.141 Bankrekeningen vallen wellicht niet onder de door art. 22(3) VWDV van onderzoek, vordering, beslaglegging of executoriale maatregelen gevrijwaarde goederen aangezien zij niet in het gebouw van de zending aanwezig zijn142; zulks in tegenstelling tot rekeningen van consulaire en ad hoc zendingen, die gelet op de formulering van de desbetreffende verdragsbepalingen wel beschermd zijn.143 Deze lacune in het VWDV ligt aan de basis van enige discussie. Sommige auteurs concluderen, blijkbaar vooral op grond van de rechtspraak, dat rekeningen van ambassades niet vatbaar zijn voor beslag.144 Zelfs indien men aanneemt dat bankrekeningen niet onder art. 22(3) WVDV ressorteren, dan nog zijn zij niet geheel onbeschermd onder dit verdrag. Art. 25 verplicht een Staat immers de zending alle faciliteiten te verlenen ten behoeve van haar werking (zie supra, nr. 19). In de mate dat een beslag op een bankrekening bestemd voor het normaal beheer van de ambassade de werking van de zending verstoort, is het wellicht strijdig met deze bepaling.145 Daarnaast vormt ook de uitvoeringsimmuniteit van de vreemde Staat een mogelijke praktisch hindernis, ervan uitgaande dat de immuniteit van rechtsmacht geen probleem stelt (hypothese van acta iure gestionis). Zoals hoger uiteengezet (supra, nr. 13), doet zich een tendens voor naar een inperking van deze immuniteit, ook in België, maar is de precieze omvang van die inperking in ons land nog verre van duidelijk. Op het internationale vlak worden goederen bestemd voor het gebruik voor de doeleinden van een diplomatieke zending echter overwegend beschouwd als goederen geaffecteerd voor de uitoefening van soevereine bevoegdheden, die niet vatbaar zijn voor executie.146 Ook bankrekeningen van de ambassade die bestemd zijn voor de werking van deze ambassade, vallen daaronder.147 Volgens de commentaar bij de Draft Articles genieten bankrekeningen gebruikt door een ambassade voor louter commerciële doeleinden evenwel geen uitvoeringsimmuniteit.148 Er is wel discussie over bankrekeningen die voor gemengde doeleinden worden gebruikt.149 Uit een en ander valt te concluderen dat bankrekeningen gebruikt voor de doeleinden van de zending niet vatbaar zijn voor beslag op grond van zowel diplomatieke als uitvoeringsimmuniteit. Of gemengde bankrekeningen uitvoeringsimmuniteit genieten is omstreden, maar deze rekeningen zijn in geen geval vatbaar voor beslag in de mate dat zulks de werking van de ambassade zou verstoren. Rekeningen van de ambassade die op generlei wijze gebruikt worden voor de werking of doeleinden van de zending maar enkel voor commerciële doeleinden, genieten geen uitvoeringsimmuniteit, en er valt veel voor te zeggen dat zij ook geen bescherming genieten onder het diplomatiek recht, al is dit nog onzeker. 2. Multilaterale en ad hoc-diplomatie

141 142 143 144 145

146 147

148 149

Voor een correcte erkenning van deze samenloop, zie Brussel, 15 februari 2000, J.T. 2001, 6. E. DENZA, o.c., 131-132; H. VAN HOUTTE, l.c. (supra noot 65), 296; Brussel, 15 februari 2000, J.T. 2001, 6. Contra: J. SALMON, o.c., 203-206. Zie art. 31(4) WVCV en art. 25(3) Convention on Special Missions (New York, 8 december 1969, I.L.M. 1970, 127149). In die zin J. SALMON, o.c., 205; E. DENZA, o.c., 132-134. Brussel, 15 februari 2000, J.T. 2001, 6. Vgl. J. SALMON, o.c., 205-206, die art. 25 gebruikt bij de interpretatie van art. 22. Contra: Beslagr. Brussel, 27 februari 1995, Irak, J.T. 1995, 566-567: geen afwending VWDV van doel en Staat kan steeds rekening aanzuiveren, derhalve geen schending van art. 25; over dit laatste argument, zie ook H. VAN HOUTTE, l.c. (supra noot 65), 301-302. Zie art. 18 juncto art. 19(1)(a) Draft Articles. Zie ook J. VERHOEVEN, o.c., 115. Art. 19(1)(a) Draft Articles. Zo ook E. DENZA, o.c., 131-134 met uitvoerige verwijzingen naar rechtspraak die evenwel deels op diplomatieke immuniteit berust. Vgl. H. VAN HOUTTE, l.c. (supra noot 65), 297-299 (die beslag uitsluit m.b.t. “bankgelden, waarmee een ambassade de kosten van haar diplomatieke werking betaalt”). Commentaar 3 bij art. 19, Ann. Comm. Dr. Int. 1991, II/2, 61. Zo ook H. VAN HOUTTE, l.c. (supra noot 65), 301. Ibid., 61-62 waar gesteld wordt dat de tendens gaat naar een onbeslagbaarheid van dergelijke rekeningen. Voor België, zie Brussel, 8 oktober 1996, J.T. 1997, 100 (geen beslag want absolute immuniteit van executie en bovendien is de ambassaderekening kennelijk van nut voor de taak van de zending en zou beslag gehele onbeschikbaarheid tot gevolg hebben). Dit arrest doet teniet Beslagr. Brussel, 9 maart 1995, Zaïre, J.T. 1995, 568 (geen uitvoeringsimmuniteit voor gemende bankrekening, geen bescherming door VWDV want afwending van doel). Ook contra: Beslagr. Brussel, 27 februari 1995, Irak, J.T. 1995, 566 (beslag mogelijk want bedrag op rekening is disproportioneel ten opzichte van noden ambassade). Vgl. ook H. VAN HOUTTE, l.c. (supra noot 65), 300-302. 18

33. Naast de klassieke diplomatieke betrekkingen geregeld in het VWDV moet melding worden gemaakt van de andere vormen van diplomatie. In de eerste plaats kan men de ad hoc-diplomatie aanstippen, d.w.z. personen die door een Staat op een bijzondere diplomatieke missie worden uitgezonden. Deze materie wordt geregeld in het Verdrag inzake bijzondere zendingen van 1969,150 waarbij België geen partij is en waarvan de internationaal-gewoonterechtelijke status twijfelachtig is.151 Daarnaast valt de zogenaamde multilaterale diplomatie (ook “conferentie- of parlementaire diplomatie” genaamd) te vermelden. Deze diplomatie wordt geregeld in het Verdrag inzake de vertegenwoordiging van Staten in hun betrekkingen met internationale organisaties.152 Dit verdrag is evenwel tot stand gekomen met de onthouding van de meeste gastlanden van internationale organisaties en met tegenstem van België en is bij gebrek aan voldoende bekrachtigingen nooit in werking getreden.153 Wel zijn er een aantal specifieke akkoorden inzake (permanente) vertegenwoordigers van Staten (zowel lidstaten als derde Staten) bij internationale organisaties.154 Deze vertegenwoordigers, vaak ambassadeurs bij de betrokken organisatie, genieten op grond van de betrokken akkoorden meestal (mutatis mutandis) “min of meer” dezelfde immuniteit als klassieke diplomaten.155 Hun statuut moet worden onderscheiden van dat van de internationale organisatie zelf en de ambtenaren daarvan (zie infra, nrs. 44-49). C. Consulaire immuniteiten

34. De voornaamste functies van consulaire ambtenaren zijn beschreven in art. 5 VWCV. Het betreft voornamelijk niet-politieke functies m.b.t. onderdanen van de zendstaat in de ontvangststaat, zoals het afgeven van paspoorten, reisdocumenten en visa, het optreden als notaris of ambtenaar van de burgerlijke stand en het verlenen van bijstand aan natuurlijke en rechtspersonen (en ook Schepen die varen onder de vlag) van de zendstaat.156 De regels inzake consulaire immuniteiten en onschendbaarheid vormen internationaal gewoonterecht. Zij zijn thans neergelegd in het VWCV.157 Dit verdrag werd aanvankelijk niet louter als een codificatie van gewoonterecht beschouwd,158 maar zijn voornaamste bepalingen hebben intussen wel gewoonterechtelijke status verworven.159 Hier moet aan worden toegevoegd dat België partij is bij een hele reeks bilaterale consulaire verdragen.160 150 151 152 153 154 155

156

157

158 159

160

Supra, noot 143. J. SALMON, o.c., 542-546. Het verdrag telt slechts 32 ratificaties (http://untreaty.un.org). Zie over ad hoc zendingen ook F. PRZETACZNIK, ‘Jurisdictional immunity of the members of a special mission’, Indian J.I.L. 1971, 593-609. Wenen, 14 maart 1975. J. VERHOEVEN, o.c., 116-117. Het telt slechts 30 ratificaties (http://untreaty.un.org). Zie daarover ook J. SALMON, o.c., 547-584. Zie bv. art. IV, sectie 11(g) Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Verenigde Naties, Londen, 13 februari 1946, goedgekeurd bij Wet 28 augustus 1948, B.S. 15-16-17 november 1948 (hierna ‘VNIV’); art. 2(a) Verdrag inzake de status van zendingen en vertegenwoordigers van Derde Staten bij de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO), Brussel, 14 september 1994, goedgekeurd bij Wet 7 maart 1997, B.S. 21 oktober 1997. Anders: art. 11 Protocol betreffende voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen, Brussel, 8 april 1965, Pb. 1967, 152/13, goedgekeurd bij Wet 13 mei 1966, B.S. 8 juli 1967, zoals gewijzigd door art. 9(5) Verdrag van Amsterdam (hierna ‘Protocol Immuniteiten EG’), dat het heeft over de “gebruikelijke voorrechten, immuniteiten en faciliteiten” en niet alle diplomatieke immuniteiten omvat (C. SCHMIDT, 'Le protocole sur les privilèges et immunités des Communautés Européennes. Commentaire de l'article 218 du Traité de Rome et de l'article 28, premier alinéa, du Traité de fusion', C.D.E. 1991, 80). Zie ook infra, nr.50. Zie voor deze laatste taak vooral art. 36(b)-(c) VWCV dat o.a. gearresteerde personen het recht toekent om onverwijld ‘hun’ consulaat op de hoogte te brengen en dat consulaire ambtenaren een bezoek- en correspondentierecht geeft alsook het recht te zorgen voor de vertegenwoordiging in rechte. Zie daarover het recente arrest van het Int. Ger. (Duitsland/V.S.A.), LaGrand Case, 27 juni 2001, http://www.icj-cij.org. Voor een uitvoerige bespreking, zie L. LEE, Consular Law and Practice, Oxford, Oxford University Press, 1991 (2e ed.); M. RICHTSTEIG, Wiener übereinkommen über diplomatische und konsularische Beziehungen: Entstehungsgeschichte, Kommentierung, Praxis, Baden-Baden, 1994. L. LEE, o.c., 17-18 en 25. In de Teheran case (§ 62 in fine) bestempelde het Int. Ger. een aantal bepalingen van het VWCV als internationaal gewoonterecht. Ook J. VERHOEVEN, o.c., 117, beschouwt de essentie van de bepalingen van dit verdrag als internationaal gewoonterecht (zie ook specifiek m.b.t. consulaire immuniteit, ibid., 119). Zie ook L. LEE, o.c., 26-27. Voor een toepassing in België, zie Brussel, 15 mei 1975, Pas. 1976, II, 48. Volgens J. VERHOEVEN, o.c., 122, gaat het over een veertigtal verdragen. Het gaat o.a. om de Consulaire Overeenkomst tussen het Koninkrijk België en de Verenigde Staten van Amerika (Washington, 2 september 1969, goedgekeurd bij Wet 8 augustus 1973, B.S. 20 december 1973) en de Consulaire Overeenkomst tussen het Koninkrijk België en de Republiek Turkije (Ankara, 28 april 1972, goedgekeurd bij Wet 22 augustus 1974, B.S. 14 april 1976). 19

In het algemeen kan men stellen dat consulaire ambtenaren beperktere immuniteiten genieten dan diplomaten, vooral omwille van hun minder gevoelige functie.161 Wel moet de ontvangststaat ook voor de werkzaamheden van een consulaire post alle faciliteiten verlenen (art. 28 VWCV). Hierna zullen vooral de verschilpunten met de hoger uiteengezette diplomatieke immuniteiten worden benadrukt. 1. Personen

35. Voor de onschendbaarheid van consulaire ambtenaren162 zijn er twee relevante verdragsbepalingen. Enerzijds gebiedt art. 40 VWCV een bijzondere bescherming door de ontvangststaat. Anderzijds regelt art. 41 VWCV de mate waarin consulaire ambtenaren vrijgesteld zijn van dwangmaatregelen door de ontvangststaat. Art. 41(1) VWCV vrijwaart consulaire ambtenaren van aanhouding of voorlopige hechtenis, behalve bij een ernstige misdaad163 en ingevolge een beslissing genomen door de bevoegde rechterlijke overheid.164 Art. 41(2) verbiedt daarenboven, buiten de voornoemde uitzondering, dat de vrijheid van consulaire ambtenaren wordt beperkt of dat zij worden opgesloten, behalve bij de tenuitvoerlegging van een onherroepelijke rechterlijke uitspraak. Overeenkomstig art. 41(3) moet een consulair ambtenaar bovendien voor de bevoegde overheden verschijnen wanneer een strafrechtelijke vervolging tegen hem aanhangig wordt gemaakt, zij het dat hij met bijzondere eerbied moet worden behandeld en dat de consulaire werkzaamheden zo min mogelijk mogen worden verstoord. Leden van de consulaire post genieten in essentie dezelfde bewegingsvrijheid als diplomaten (art. 34 VWCV). Een aanhouding van, of de instelling van een strafrechtelijke vervolging tegen een lid van het consulair personeel165 moet onmiddellijk worden meegedeeld aan de consulaire post of de zendstaat (art. 42 VWCV). Voorts moeten leden van de consulaire post in beginsel als getuige optreden als hen dit wordt gevraagd, behalve m.b.t. hun officiële werkzaamheden of als getuigedeskundige m.b.t. het recht van de zendstaat, maar zij kunnen daar niet toe worden gedwongen (art. 44 VWCV). 36. Consulaire ambtenaren en bedienden genieten enkel immuniteit van jurisdictie t.a.v. de rechtsmacht van de rechterlijke of administratieve overheden van de verblijfstaat voor “handelingen verricht bij uitoefening van hun consulaire taak” (art. 43(1) VWCV). Dan nog geldt een uitzondering voor een burgerlijke vordering die (a) voortvloeit uit contracten door hen gesloten waarbij zij niet uitdrukkelijk of stilzwijgend namens de zendstaat optreden, of (b) door een derde is ingesteld i.v.m. schade voortvloeiende uit een ongeval in de ontvangststaat veroorzaakt door een voertuig, schip of luchtvaartuig (art. 43(2) VWCV). Anders dan diplomaten genieten consulaire ambtenaren en bedienden bijgevolg niet van immuniteit van rechtsmacht inzake verkeersongevallen,166 en evenmin voor geschillen betreffende de huur van hun persoonlijke woning.167 Bovendien is ook hier de immuniteit slechts procedureel en zijn de titularissen ervan verplicht de wetgeving van de ontvangststaat te respecteren (art. 55 VWCV), met inbegrip van enige wettelijke plicht zich te verzekeren voor burgerrechtelijke aansprakelijkheid i.v.m. het gebruik van een voertuig (art. 56 VWCV). Deze regeling is niet zonder problemen. Met name rijst de vraag naar de precieze draagwijdte van “handelingen verricht bij uitoefening van hun consulaire taak”.168 Het criminele karakter van een 161 162 163 164 165

166 167 168

L. LEE, o.c., 376. Zie art. 1(1)(d) VWCV voor de definitie. Dit begrip wordt niet verder gedefinieerd. Zie L. LEE, o.c., 378-379. Een aanhouding door de politie zonder een dergelijke beslissing mag niet, zelfs niet bij een betrapping op heterdaad: zie L. LEE, o.c., 379-380. Overeenkomstig art. 1(1)(h) VWCV omvat ‘leden van het consulair personeel’ consulaire ambtenaren (behalve het hoofd van de consulaire post), consulaire bedienden (d.w.z. personen werkzaam bij de administratieve of technische dienst, zie art. 1(1)(e) VWCV) en leden van het bedienend personeel. Voor een Belgische uitspraak terzake, zie Brussel, 15 mei 1975, Pas. 1976, II, 48 (portiers van een consulaat zijn “leden van het bedienend personeel”). Zie ook G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 50; J. VERHOEVEN, o.c., 121. G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 50. Zie daarover L. LEE, o.c., 492-498; J. SALMON, o.c., 314-357. 20

gedraging vormt op zich reeds een sterke aanwijzing dat het niet om dergelijke handelingen gaat.169 Het komt in strafzaken aan de consulaire ambtenaar toe prima facie aan te tonen dat hij in zijn functie handelde.170 Slaagt hij daarin, dan is het aan het Openbaar Ministerie het tegenovergestelde te bewijzen.171 Consulaire beroepsambtenaren mogen voorts geen op winst gerichte beroeps- of handelsactiviteiten uitoefenen in de ontvangststaat; andere personen verbonden aan de consulaire post die dergelijke activiteiten uitoefenen (bv. consulaire bedienden), verliezen daardoor hun voorrechten en immuniteiten (art. 57 VWCV). Tenslotte blijft na het verlaten van de functie enkel de immuniteit van jurisdictie van consulaire ambtenaren en bedienden voor handelingen verricht bij de uitoefening van hun werkzaamheden bestaan (art. 53 VWCV). 37. Consulaire ambtenaren en andere nader genoemde categorieën van aan de post verbonden personeel alsmede hun familieleden genieten welbepaalde voorrechten, o.a. inzake vreemdelingenregistratie en verblijfsvergunningen (art. 46 VWCV), de reglementering van vreemde arbeiders (art. 47 VWCV), sociale verzekering (art. 48 VWCV), directe belastingen (art. 49 VWCV), douanerechten (art. 50 VWCV), bepaalde erfenisrechten (art. 51 VWCV) en persoonlijk dienstbetoon (art. 52 VWCV). De regeling is complexer dan die voor personeel van een diplomatieke post; het komt er derhalve op aan telkens na te gaan wie precies deze voorrechten geniet en onder welke voorwaarden. Consulaire ambtenaren die onderdaan zijn van, of duurzaam verblijf houden in, de ontvangststaat genieten enkel immuniteit van rechtsmacht en persoonlijke onschendbaarheid m.b.t. officiële handelingen verricht in de uitoefening van hun werkzaamheden en een vrijstelling van de verplichting te getuigen m.b.t. hun officiële werkzaamheden of als getuige-deskundige m.b.t. het recht van de zendstaat (art. 71(1) VWCV). Andere leden van de consulaire post die onderdaan zijn van, of duurzaam verblijf houden in, de ontvangststaat en hun gezinsleden, alsmede gezinsleden van de consulaire ambtenaren die onderdaan zijn van, of duurzaam verblijf houden in, de ontvangststaat, genieten in beginsel geen enkele immuniteit (art. 71(2) VWCV). Het VWCV bevat bovendien nog een apart regime voor consulaire ere-ambtenaren en posten die door hen worden geleid (artt. 58-68). De regeling inzake afstand van immuniteit (art. 45 VWCV) is bijna identiek aan die inzake diplomaten. Het enige verschil bestaat erin dat de afstand niet alleen uitdrukkelijk moet gebeuren, maar ook schriftelijk aan de ontvangststaat ter kennis dient te worden gebracht (art. 45(2) VWCV). Ook de persona non grata-verklaring (art. 23 VWCV) is min of meer identiek aan die inzake diplomaten. 2. Gebouwen, goederen, enz.

38. Het gedeelte van de consulaire gebouwen dat uitsluitend voor de werkzaamheden van de consulaire post wordt gebruikt, geniet bijzondere bescherming en mag niet worden betreden door de overheden van de ontvangststaat dan met instemming van het hoofd van de post tenzij in geval van brand of een andere ramp die een onmiddellijk optreden vereist (art. 31 VWCV).172 De private woning van consulair personeel is dus niet onschendbaar.173 De consulaire gebouwen, het meubilair, de goederen174 en de vervoermiddelen zijn gevrijwaard tegen vordering voor doeleinden van landsverdediging of openbaar nut, maar mogen indien nodig onteigend worden (art. 31(4) VWCV). Volgens Lee mogen ze wel het voorwerp uitmaken van executoriale 169

170 171 172 173 174

Vgl. L. LEE, o.c., 492-493. Voor een Belgische uitspraak in een strafzaak, zie Brussel, 15 mei 1975, Pas. 1976, II, 49 (het hof stelde, ten overvloede aangezien er geen enkele immuniteit gold, dat het mishandelen van vrouwen waaraan een paspoort werd afgeleverd, geen band had met de uitoefening van de consulaire functie). Cass., 30 oktober 2001, http://www.cass.be. Pol. Gent, 14 april 2000, T.G.R. 2000, 264. Men kan argumenteren dat de bedreiging van een mensenleven of geweld tegen een persoon een dergelijke omstandigheid is. Vgl. L. LEE, o.c., 391. Vgl. ook supra, nr. 29 i.v.m. een ambassadegebouw. J. VERHOEVEN, o.c., 120. In die zin ook L. LEE, o.c., 393-394. Ook al bevinden ze zich niet in deze gebouwen. 21

maatregelen t.g.v. een vonnis in het voordeel van een particulier, voor zover de onschendbaarheid van de archieven wordt gerespecteerd.175 Tenslotte genieten de consulaire gebouwen en de woning van het hoofd van de post, als die beroepsambtenaar is, die door of namens de zendstaat worden gehuurd of in eigendom worden gehouden, (dezelfde) vrijstelling van belastingen (als een ambassadegebouw) (art. 32 VWCV). De consulaire archieven zijn volledig onschendbaar (art. 33 VWCV), net als de officiële briefwisseling (art. 35(2) VWCV). De consulaire post mag ook ongehinderd verbindingen onderhouden, zij het dat voor het gebruik van een radiozender toestemming nodig is (art. 35(1) VWCV). Consulaire ambtenaren moeten zich ook vrijelijk in verbinding kunnen stellen met onderdanen van de zendstaat en vice versa (art. 36(1)(a) VWCV). De consulaire tas is onschendbaar, maar bij bepaalde vermoedens mag opening in het bijzijn van een vertegenwoordiger van de zendstaat worden geëist; wordt dit geweigerd mag hij worden teruggezonden (art. 35(3) VWCV). De consulaire (al dan niet ad hoc) koerier is onschendbaar (art. 35(5)-(6) VWCV). Heffingen verricht voor het verlenen van consulaire akten zijn toegelaten en vrijgesteld van belastingen (art. 39 VWCV). D. Immuniteit van vreemde overheidsvertegenwoordigers

39. De immuniteit van vreemde overheidsvertegenwoordigers andere dan diplomaten en consulaire ambtenaren is op enkele uitzonderingen na het voorwerp van internationaal gewoonterecht, wat mede verklaart waarom de stand van het recht in deze materie soms verre van eenduidig is. We maken hierna een onderscheid tussen vreemde overheidsfunctionarissen in het algemeen (1), staatshoofden en regeringsleiders (2) en ministers (3).

1. Vreemde overheidsfunctionarissen in het algemeen

40. Voor vreemde overheidsfunctionarissen is de immuniteitsvraag in de allereerste plaats een vraag van de toerekenbaarheid van hun handelingen aan de desbetreffende vreemde Staat. Wanneer zij in hun hoedanigheid van orgaan van deze Staat een handeling stellen voor rekening van deze laatste, is deze handeling niet toerekenbaar aan henzelf, maar aan de betrokken Staat. Voor dergelijke handelingen moet een vordering dan ook tegen deze laatste worden ingesteld en in dat geval gelden de regels inzake staatsimmuniteit.176 Dit beginsel geldt voor alle overheidsfunctionarissen, met inbegrip van staatshoofden en ministers.177 Wel is het twijfelachtig of de regel ook geldt in strafzaken. Minstens in geval van ernstige misdaden in de forumstaat lijkt de regel niet toepasselijk.178 Er zijn verscheidene gevallen van strafrechtelijke veroordelingen van vreemde overheidsagenten die voor rekening van hun Staat handelden: zo bv. de veroordeling van twee Franse agenten in de Rainbow Warrior zaak,179 van een Libisch agent in de Lockerbie zaak180 en van zes Libische agenten voor een bomaanslag.181 Een vreemde overheidsfunctionaris kan wel tijdelijk een ruimere immuniteit genieten wanneer hij deel uitmaakt van een bijzondere zending (zie supra, nr. 33). 175 176 177 178

179 180

181

L. LEE, o.c., 397. Zie art. 2(1)(b)(v) Draft Articles en de commentaar daarbij in Ann. Comm. Dr. Int. 1991, II/2, 18-19. Zie Ann. Comm. Dr. Int. 1991, II/2, 18; B. HEß, l.c., 270, noot 14. Vgl. H.-E. FOLZ en M. SOPPE, “Zur Frage der Völkerrechtmässigkeit von Haft befehlen gegen Regierungsmitglieder anderer Staaten”, N. St. Z. 1996, 582-583; M. BOTHE, “Die strafrechtliche Immunität fremder Staatsorgane”, Z.a.ö.R.V. 1971, 257-264. R. v. Mafart and Prieur, High Court (New Zealand), Auckland Registry, 22 november 1985, 74 I.L.R., 241-256. High Court of Justiciary (Schotland), Case 1475/99, 31 januari 2001, http://www.scotcourts.gov.uk/html/lockerbie.htm, bevestigd door Appeal Court, High Court of Justiciary, Appeal No: C104/01, 14 maart 2002, http://www.scotcourts.gov.uk/download/Lockerbieappealjudgement.doc. Hof van Assisen, Parijs, 10 maart 1999, geciteerd in S. ZAPPALÀ, ‘Do Heads of State in Office Enjoy Immunity from Jurisdiction for International Crimes? The Ghaddafi Case Before the French Cour de Cassation’, E.J.I.L. 2001, 596. 22

Tenslotte zijn er voor enkele categorieën van vreemde overheidsfunctionarissen specifieke regels, vooral militairen,182 staatshoofden, regeringsleiders en ministers (zie infra, nrs. 41-43). 2. Staatshoofden en regeringsleiders

41. Er werd lange tijd gesteld dat de immuniteit van een vreemd staatshoofd afgeleid is van die van de Staat zelf. Met de opkomst van beperkte staatsimmuniteit biedt deze theorie echter geen toereikende grondslag (meer) voor de ruime immuniteit die een staatshoofd geniet. Deze immuniteit vloeit meer voort uit het representatief karakter van het staatshoofd183 en wordt daarnaast ook in toenemende mate gerechtvaardigd op functionele gronden. Ook voor Staatshoofden geldt de algemene regel dat hun handelingen gesteld voor rekening van de Staat enkel toerekenbaar zijn aan de Staat.184 Anderzijds geniet een vreemd Staatshoofd ook immuniteiten ratione personae. In strafzaken is een staatshoofd onschendbaar185 en volledig immuun, ook voor privé-handelingen.186 Op de vraag naar een eventuele uitzondering in geval van internationale misdaden komen we verder terug (infra, nr. 55). De omvang van de immuniteit in burgerrechtelijke zaken is veel minder duidelijk en kan niet binnen het bestek van deze bijdrage worden uiteengezet.187 Aan te stippen valt dat het Institut de Droit International in een recente resolutie enkel immuniteit toekent in burger- en administratiefrechtelijke zaken m.b.t. ambtshandelingen, overeenkomstig de hogergenoemde algemene regel. Het voegt er wel aan toe dat geen enkele handeling verbonden aan de uitoefening van de rechterlijke functie mag worden gesteld t.a.v. van een staatshoofd wanneer dit zich op het grondgebied van een vreemde Staat bevindt in de uitoefening van zijn officiële functie. 188 In welke mate familieleden van staatshoofden immuniteit genieten is minder duidelijk, behalve wanneer zij deel uitmaken van een bijzondere missie.189 Een voormalig staatshoofd geniet enkel immuniteit voor handelingen die hij tijdens zijn ambt in zijn officiële hoedanigheid heeft verricht.190 De betrokken Staat kan afstand doen van deze immuniteit.191 42. De positie van regeringsleiders is minder duidelijk dan deze van staatshoofden: wegens hun minder representatief karakter genoten zij traditioneel niet dezelfde ruime immuniteit,192 maar 182

183 184

185

186

187 188

189

190 191

Zie daarover H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, o.c., 144. Zie ook J. VERHOEVEN, ‘Le statut des bases militaires étrangères et des quartiers généraux interallies implantés en Belgique', B.T.I.R. 1969, 565-596. Het statuut van vreemde troepen wordt normaal geregeld bij verdrag (‘Status of Forces Agreement’), zie bv. infra, nr. 49 voor de NAVO. Zie Beslagr. Brussel, 27 juli 1971, Pas., 1971, III, 81. Zie art. 2(1)(b)(i) en (v) Draft Articles en de commentaar (Ann. Comm. Dr. Int. 1991, II/2, 14-15 en 18) en section 14(1) UK SIA. Zie ook A. W ATTS, ‘The Legal Position in International Law of Heads of States, Heads of Governments and Foreign Ministers’, 247 Rec. Cours, 1994-III, 54-55. A. W ATTS, l.c., 51-52; INSTITUT DE DROIT INTERNATIONAL, Resolution on the Immunities of Heads of State and Government, nog niet gepubliceerd maar in het bezit van de auteurs en besproken in H. FOX, ‘The Resolution of the Institute of International Law on the Immunities of Heads of State and Government’, I.C.L.Q. 2002, 119-125 (hierna ‘Resolutie IDI’), art. 1. Zie ook section 20(1)(a) UK SIA en art. 1(1)(a) Verdrag beschermde personen. Cass. Fr., Arrest nr. 1414, 13 maart 2001, http://www.courdecassation.fr (> ‘Actualité jurisprudence’ > Arrêts sélectionnés’); Bundesgerichtshof (Duitsland), 14 december 1984, Re Honecker, 80 I.L.R., 365-366; Tribunal féderal (Zwitserland), Ferdinand et Imelda Marcos c. Office fédéral de la police, 2 november 1989, S.Z.I.E.R. 1991, 535-536; P. MALANCZUK, o.c., 119; A. W ATTS, l.c., 54; J. SALMON, o.c., 596 en 599 en art. 2 resolutie IDI. Zie ook section 20(1)(a) UK SIA en O.R. Brussel, 6 november 1998, J.T. 1999, 308. De strafrechtelijke veroordeling van Noriega in de V.S. (US v. Noriega and Others, D.C. South Florida, 8 december 1990, 99 I.L.R. 1994, 143-194, th bevestigd door U.S. v. Manuel Antonio Noriega, Ct. Ap. (11 Cir.), 7 juli 1997, http://www.findlaw.com) is hierop slechts een schijnbare uitzondering: de betrokkene werd niet als staatshoofd erkend door de VS en was reeds afgezet ten tijde van zijn veroordeling. Voor een uitgebreide bespreking, zie J. SALMON, o.c., 596-601: A. W ATTS, l.c., 54-66 en 72-75. Zie ook section 20(1)(a) UK SIA. Art. 3 en 3bis resolutie IDI, supra noot 185. Hoewel de resolutie niet in alle opzichten de huidige stand van het internationaal recht weergeeft, biedt zij in het licht van de onzekerheid van dit recht en haar functioneel uitgangspunt een goede richtsnoer: zie H. FOX, l.c., 125. Voor een uitvoerige analyse, zie A. W ATTS, l.c., 75-81. Volgens Art. 5 resolutie IDI en Beslagr. Brussel, 29 december 1988, J.L.M.B. 1989,170 genieten familieleden in principe geen immuniteit. Volgens section 20(1)(b) UK SIA wel. Ook de commentaar bij art. 3(2) Draft Articles wijst op het bestaan van immuniteiten voor de familie (Ann. Comm. Dr. Int. 1991, II/2, 22). Volgens art. 1(1)(a) Verdrag beschermde personen zijn familieleden van een Staatshoofd enkel ‘internationaal beschermde personen’ wanneer ze hem vergezellen. e Art. 13 resolutie IDI ; J. SALMON, o.c., 602; I. SEIDL-HOHENVELDERN, Völkerrecht, Keulen, Carl Heymanns, 1997 (9 ed.), 275; A. W ATTS, l.c., 88-89. Zie ook O.R. Brussel, 6 november 1998, J.T. 1999, 308. Art. 14 juncto 7 resolutie IDI; A. W ATTS, l.c., 90; E. DENZA, o.c., 275. 23

aangezien deze functie tegenwoordig in vele Staten even belangrijk, zoniet praktisch belangrijker, is als die van het staatshoofd en immuniteiten vandaag de dag overwegend functioneel worden verantwoord, lijkt een gelijkschakeling met staatshoofden verantwoord.193 3. Ministers

43. Zoals voor alle overheidsfunctionarissen, geldt voor een vreemd minister dat wanneer hij handelt voor rekening van zijn Staat, deze handeling enkel toerekenbaar is aan deze laatste. In de rechtsleer wordt vrij algemeen aangenomen dat vreemde ministers daarbuiten slechts immuniteit genieten (maar dan wel een volledige immuniteit) wanneer zij voor de uitoefening van hun functie in het buitenland verblijven.194 Wel ging men er van uit dat ministers van buitenlandse zaken een ruimere immuniteit genieten.195 Het Internationaal Gerechtshof heeft recent in de zaak Yerodia geoordeeld dat zij in het buitenland een absolute strafrechtelijke immuniteit en onschendbaarheid genieten.196 De omvang van hun burgerrechtelijke immuniteit blijft evenwel onduidelijk. Op de vraag naar een eventuele uitzondering in geval van internationale misdaden komen we verder terug (infra, nr. 55). E. Immuniteiten van internationale organisaties en hun personeel

44. De immuniteiten van internationale organisaties zelf, van hun ambtenaren en van de vertegenwoordigers van Staten bij deze organisaties zijn bijna altijd bij verdrag geregeld. Meestal bevat het oprichtingsverdrag van een organisatie een algemene bepaling i.v.m. deze immuniteiten.197 Bij gebrek aan een dergelijke algemene bepaling198 of ter uitwerking daarvan worden vaak specifieke verdragen (meestal in de vorm van een protocol) gesloten tussen de lidstaten van de organisatie199 en/of zetelakkoorden tussen de organisatie en de gaststaat.200 Een belangrijk gevolg van deze verdragrechtelijke regeling is dat zij enkel geldt t.a.v. partijen bij deze verdragen, doorgaans lidstaten en/of zetelstaten. Deze verdragen leiden soms tot specifieke bepalingen in nationale wetgeving.201 Sommige (vnl. Angelsaksische) landen kennen een algemene wet inzake (de immuniteiten van) internationale organisaties.202 192 193 194

195

196 197

198 199

201 202

Zie art. 3(2) Draft Articles, dat enkel op de immuniteit ratione personae van staatshoofden slaat, en de commentaar daarbij (Ann. Comm. Dr. Int. 1991, II/2, 22). Zie uitvoerig A. W ATTS, l.c., 102-110. Zo art. 15(1) resolutie IDI. Volgens art. 1(1)(a) Verdrag beschermde personen zijn regeringsleiders net als staatshoofden ‘internationaal beschermde personen’ wanneer ze zich in het buitenland bevinden. Zo H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, o.c., 139; Zie ook M. BOTHE, l.c., 264-265; M. RUFFERT, l.c., 180-181. Tijdens een dergelijk verblijf zal de minister vaak vallen onder de Convention on Special Missions, die in art. 21.2 juncto 29 en 31 immuniteit voorziet. In de Pinochet case (House of Lords, Regina v. Bartle and the Commissioner for the Metropolis and others, ex parte Pinochet, 24 maart 1999, I.L.M. 1999, 581 e.v.) was Lord MILLET van oordeel dat ministers geen immuniteit ratione personae genieten. Volgens art. 1(1)(a) Verdrag beschermde personen zijn ministers van buitenlandse zaken ‘internationaal beschermde personen’ wanneer ze zich in het buitenland bevinden. A. W ATTS, l.c., 97-113, behandelt ministers van buitenlandse zaken samen met regeringsleiders. Ook de commentaar bij art. 3(2) Draft Articles vermeldt regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken samen (Ann. Comm. Dr. Int. 1991, II/2, 22). Case concerning the arrest warrant of 11 April 2000, 14 februari 2002, http://www.icj-cij.org (hierna ‘Yerodia Case’), § 54. Zo bv. art. 105 VN-Handvest; art. 95 Benelux-Verdrag (Verdrag tot instelling van de Benelux Economische Unie, ’s-Gravenhage, 3 februari 1958, goedgekeurd bij Wet 20 juni 1960, B.S. 27 oktober 1960); art. 40 Verdrag tot oprichting van de Raad van Europa (Londen, 5 mei 1949, goedgekeurd bij Wet 11 februari 1950, B.S. 11 maart 1950); art. 191 Euratom-Verdrag; art. 291 (ex art. 218) EG-Verdrag. Zo bevat bv. het Noord-Atlantisch Verdrag (Washington, 4 april 1949, goedgekeurd bij Wet 2 juni 1949, B.S. 1-2 augustus 1949) geen dergelijke clausule. Zo bv. voor de VN het VNIV en het Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten der gespecialiseerde organisaties (New York, 21 november 1947, goedgekeurd bij Wet 8 april 1953, B.S. 21 november 1953). Voor de EG en de NAVO, zie infra, nrs. 46 resp. 47. België heeft o.a. zetelakkoorden met de groep van Staten in Afrika, het Caraïbisch gebied en de Stille Zuidzee, het Europees Ruimte-Agentschap, de Europese Vrijhandelsassociatie en haar Toezichthoudende Autoriteit, de Samenwerkingsraad van de Arabische Golfstaten, de Conferentie van het Energiehandvest, de Liga van de Arabische Staten en het Agentschap voor Culturele en Technische Samenwerking. Het heeft ook een zetelakkoord met het Internationaal Comité van het Rode Kruis (nog niet goedgekeurd bij Wet), dat geen internationale intergouvernementele organisatie is. Voor een grondige analyse van de positie van zetelstaten, zie A.S. MULLER, International Organizations and their Host States. Aspects of their Legal relationship, s.l., Kluwer, 1995. Bv. art. 4 W.I.B. Bv. de (US) International Organizations Immunities Act (22 USC Ch. VII, Subch. XVIII, section 288) en de (UK) International Organisations Act (1968). 24

Ondanks het feit dat de immuniteiten in de meeste gevallen bij verdrag zijn geregeld, kan de vraag rijzen of er bij afwezigheid van een dergelijke verdragsrechtelijke regeling, of bij het niet van kracht zijn daarvan t.a.v. een bepaalde Staat, krachtens het internationaal gewoonterecht zekere immuniteiten moeten worden gerespecteerd. Het antwoord is omstreden.203 In België besliste het Hof van Cassatie zeer recent dat internationale organisaties geen immuniteit genieten in afwezigheid van een verdrag.204 Aangezien er bijna altijd verdragsrechtelijke regelingen zijn, lijkt deze vraag dit op het eerste zicht van weinig praktisch belang. Omdat de parlementaire goedkeuring (door alle terzake bevoegde parlementaire vergaderingen) en publicatie van verdragen in België echter niet altijd van een leien dakje loopt, is de vraag niet louter academisch.205 Voor een nauwkeurige analyse moeten bijgevolg steeds de toepasselijke verdragen worden geraadpleegd. Daarbij moet in eerste instantie een onderscheid worden gemaakt tussen de immuniteiten en voorrechten van de organisatie zelf, die van haar ambtenaren en die van vertegenwoordigers van Staten bij deze organisaties. 1. De organisatie zelf

45. De grondslag voor de immuniteiten van internationale organisaties is functioneel: zij hebben deze nodig om in alle onafhankelijkheid hun taak te kunnen vervullen.206 Daarbij moet duidelijk worden gesteld dat de immuniteiten van internationale organisaties verschillen van die van Staten.207 Niettegenstaande dit functionele karakter is de immuniteit van deze organisaties veelal min of meer absoluut.208 De hoofdreden daarvoor ligt in de specialiteit van internationale organisaties: zij hebben enkel de hun toegekende specifieke bevoegdheden en de daarvoor bestemde goederen.209 Binnnen het bestek van deze bijdrage kunnen we geen gedetailleerd overzicht geven van alle voorrechten en immuniteiten van internationale organisaties, zelfs niet van de 56 internationale organisaties waarvoor België gastland is (supra, nr. 1). Het betreft vooral immuniteit van jurisdictie en executie, onschendbaarheid van gebouwen en archieven en vrijstellingen inzake fiscale en sociale-zekerheidsverplichtingen. Hierna gaan we wel kort in op het statuut van de NAVO en de EU. 46. Het oprichtingsverdrag van de NAVO bevat geen bepaling i.v.m. voorrechten en immuniteiten. Wel zijn er in het kader van de NAVO een hele reeks verdragen gesloten over deze materie.210 Zo zijn er naast de Overeenkomst betreffende de rechtspositie van de organisatie van het Noord-Atlantisch verdrag, van de nationale vertegenwoordigers en van het internationaal personeel (hierna ‘NAVO Status Verdrag’)211 vooral het Protocol nopens de rechtspositie van internationale militaire hoofdkwartieren, ingesteld uit hoofde van het Noord-Atlantisch Verdrag (hierna ‘Protocol NAVO HQ’)212 en de Overeenkomst tussen het Koninkrijk België en het Algemeen Hoofdkwartier van de Geallieerde Strijdkrachten in Europa inzake bijzondere 203

204 205

206 207

208 209 210 211 212

E. DAVID, ‘Le droit à un juge ne se réalise pas seulement dans la prononcé d’un jugement mais implique aussi son exécution’, noot bij Cass., 12 maart 2001, J.T. 2001, 611. Vgl. C.F. AMERASINGHE, Principles of the Institutional Law of International Organizations, Cambridge, Cambridge University Press., 1996, 397-402. Cass., 12 maart 2001, Arabische Liga, J.T. 2001, 610, A.J.T. 2001-2002, 495 (de regel werd ingeroepen als een algemeen rechtsbeginsel en niet als internationaal gewoonterecht). Voor een geval waarin de parlementaire goedkeuring ontbrak, zie Cass., 12 maart 2001, Arabische Liga, J.T. 2001, 610, A.J.T. 2001-2002, 495. Over de (gebrekkige) publicatie van verdragen in België, zie D. VAN EECKHOUTTE, ‘Bekendmaking van verdragen: voorstel tot genezing van een zieke’, T.v.W. 2002, 3-31. Zie uitvoerig P.F. BEKKER, The Legal Position of Intergovermental Organizations. A Functional Necessity Analysis of Their Legal Status and Immunities, Dordrecht, Nijhoff, 1999. Ibid., 152-156; E. DAVID, l.c., 611. Zie, m.b.t. de immuniteit van executie, Beslagr. Brussel, 27 mei 1991, R.R.D. 1992, 90. Zie evenwel art. 95(1) Benelux-Verdrag en H.G. SCHERMERS en H. VAN HOUTTE, l.c., 139. De Belgische rechtspraak laat soms na dit onderscheid te maken. Zie bv. Arbh. Brussel, 27 november 1996, J.T.T. 1997, 435, waarin het hof de regels inzake staatsimmuniteit toepast zonder de relevante verdragsbepalingen in acht te nemen. G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 51; E. DAVID, l.c., 610-611; J. VERHOEVEN, o.c., 743. Voor een toepassing m.b.t. de VN, zie Brussel, 15 september 1969, Pas. 1969, II, 248. E. DAVID, l.c., 611. Zie, m.b.t. de goederen, Beslagr. Brussel, 27 mei 1991, R.R.D. 1992, 91-91. Zie http://www.nato.int/docu/basics.htm voor de (Engelse en soms Franse) tekst van de meeste van deze verdragen. Ottawa, 20 september 1951, goedgekeurd bij Wet 1 februari 1955, B.S. 6 maart 1955. Parijs, 28 augustus 1952, goedgekeurd bij Wet 5 maart 1954, B.S. 20 mei 1954. 25

voorwaarden voor de vestiging en het functioneren van dit Hoofdkwartier op het grondgebied van het Koninkrijk België.213 Het is derhalve van belang om na te gaan welk verdrag in welke omstandigheden geldt.214 Naast deze drie verdragen zijn er nog andere akkoorden, die vooral betrekking hebben op het statuut van ambtenaren, krijgsmachten en vertegenwoordigers van Staten; zij komen verder (infra, nr. 49) aan bod. De NAVO en haar goederen genieten een volledige immuniteit van jurisdictie (behoudens afstand) en executie en haar gebouwen, goederen en archieven zijn onschendbaar.215 De NAVO is vrijgesteld van in- en uitvoerheffingen en -beperkingen en van directe belastingen, behalve heffingen voor openbare nutsdiensten, maar niet van B.T.W. en indirecte belastingen (zij het dat in een zeker terugbetalingsmechanisme is voorzien).216 Verder mogen haar officiële correspondentie en communicatie niet aan censuur worden onderworpen en mag de NAVO gebruik maken van een diplomatieke tas of diplomatiek koerier die de daarop toepasselijke diplomatieke immuniteiten en voorrechten genieten.217 Tenslotte moet de Noord-Atlantische Raad gepaste procedures voor geschillenbeslechting voorzien voor (a) geschillen die voortvloeien uit contracten of andere geschillen van private aard waarbij de NAVO partij is en (b) geschillen m.b.t. een NAVO-ambtenaar of -expert die immuniteit geniet wanneer geen afstand wordt gedaan van deze immuniteit.218 47. Ook de EG/EU heeft een eigen regeling inzake voorrechten en immuniteiten. Naast een algemene bepaling in het Euratom- en het EG-Verdrag219 is deze vooral neergelegd in het Protocol betreffende voorrechten en immuniteiten van de Europese Gemeenschappen (hierna ‘Protocol Immuniteiten EG’).220 Dit protocol voorziet in de onschendbaarheid van de gebouwen, archieven221 en eigendommen van de EG, al kan het Hof van Justitie van de EG dwangmaatregelen toestaan op eigendommen van de EG.222 De fiscale voorrechten en vrijstelling van in- en uitvoerheffingen en -beperkingen zijn min of meer identiek aan die van de NAVO,223 net als de bescherming van de officiële correspondentie en communicatie.224 Verder genieten de instellingen van de EG “voor hun officiële mededelingen en het overbrengen van al hun documenten op het grondgebied van iedere lidstaat de behandeling, welke door deze staat aan diplomatieke missies wordt toegestaan”.225 Doordat zij met het Hof van Justitie over een eigen supranationaal rechtscollege beschikt, is de EG in staat om het probleem van de immuniteit van de organisatie voor de rechtscolleges van de lidstaten in belangrijke mate op te vangen. Zo is het Hof van Justitie bevoegd kennis te nemen van geschillen over niet-contractuele vorderingen tot vergoeding van schade die door EGinstellingen of door EG-personeelsleden in de uitoefening van hun functies is veroorzaakt.226 Dit stelsel, dat aanleiding heeft gegeven tot een uitvoerige rechtspraak,227 loopt parallel met de immuniteit van EG-personeelsleden.228 Een personeelslid is immers enkel immuun voor hetgeen 213

214 215 216 217 218 219 220

221

222 223 224 225 226 227 228

Brussel, 12 mei 1967, goedgekeurd bij Wet 22 januari 1970, B.S. 26 juni 1970, zoals gewijzigd door het Akkoord afgesloten door wisseling van brieven gedagtekend op 23 mei en 2 juni 1967 te Brussel, tot wijziging van het Akkoord tussen België en het Algemeen Hoofdkwartier van de Geallieerde Mogendheden in Europa (SHAPE) tot regeling van sommige administratieve problemen in verband met de inplanting van SHAPE in België. Zo is het NAVO Status Verdrag in principe niet van toepassing op militaire hoofdkwartieren, zie art. II. Dergelijke hoofdkwartieren vallen onder het Protocol NAVO HQ (zie art. II daarvan). Art. V-VII NAVO Status Verdrag. Ibid., art. IX-X. Ibid., art. XI. Ibid., art. XXIV. Zie art. 191 Euratom-Verdrag en art. 291 (ex. 218) EG-Verdrag. Supra noot 155. Voor een uitvoerige bespreking en een rechtspraakoverzicht, zie C. SCHMIDT, l.c., 67-100. Voor een rechtspraakoverzicht van de periode 1985-1998, zie het alfabetisch rechtspraakregister van het H.v.J. op http://www.curia.eu.int/common/recdoc/tablmat/fr/tm.pdf (rubriek ‘privilèges et immunités’). Voor een toepassing, zie Voorz. Rb. Brussel, Kort Ged., 23 april 1999; Ministerie van Justitie, Jurisprudentie (http://www.cass.be/cgi_juris/jurn.pl, ook http://194.7.188.126/cgi_jurisp/jurn.pl). Zie ook Cass., 13 september 2000, http://www.cass.be (geen schending van art. 2 Protocol Immuniteiten EG wanneer de rechter niet nagaat of documenten die overhandigd werden door een van zijn beroepsgeheim ontheven EG-ambtenaar al dan niet tot de EG-archieven behoren) . Art. 1-2 Protocol Immuniteiten EG. Zie ook C. SCHMIDT, l.c., 69-70. Ibid., art. 3-4. Ibid., art. 6. Ibid., art. 6. Art. 235 (ex art. 178) juncto art. 288 (ex art. 215) EG-Verdrag. P. VAN NUFFEL, 'De contractuele aansprakelijkheid van de Europese Gemeenschap: een bevoegdheidskluwen ontward', noot bij Brussel, 18 oktober 1999, A.J.T. 2000-2001, 159. G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 52. 26

hij/zij “in [zijn] officiële hoedanigheid [heeft] gedaan, gezegd of geschreven”.229 Gaat het om een dergelijke handeling, dan kan men de EG aanspreken (die zelf desgevallend verhaal kan uitoefenen op het betrokken personeelslid230); in het andere geval kan men het personeelslid zelf aanspreken. Daarnaast is het Hof van Justitie ook bevoegd uitspraak te doen “in elk geschil tussen de Gemeenschap en haar personeelsleden, binnen de grenzen en onder de voorwaarden vastgesteld in het statuut of voortvloeiende uit de regeling welke voor hen toepasselijk is” en “krachtens een arbitragegeding vervat in een door of namens de Gemeenschap gesloten publiekrechtelijke of privaatrechtelijke overeenkomst”.231 Geschillen betreffende contracten waar de EG partij bij is, zijn derhalve enkel aan de bevoegdheid van het Hof van Justitie onderworpen als dit in het contract werd bedongen.232 Geschillen waar de EG partij bij is, zijn immers, behoudens de bevoegdheid die door het EG-Verdrag aan het Hof van Justitie wordt verleend, niet uit dien hoofde onttrokken aan de bevoegdheid van de nationale rechterlijke instanties.233 48. Ook internationale organisaties kunnen afstand doen van immuniteit.234 De aanduiding van het daartoe bevoegde orgaan, net als de modaliteiten, geschiedt in het desbetreffende verdrag. Niets belet om voor het overige de gebruikelijke regels inzake afstand toe te passen.235 Eigen aan internationale organisaties is wel dat er vaak voorzien wordt in een alternatief mechanisme ter beslechting van geschillen (hetgeen belangrijk is inzake mensenrechten, zie infra, nrs. 51-53).236 Zo valt te wijzen op de administratieve tribunalen van de VN en de Internationale Arbeidsorganisatie.237 2. Ambtenaren

49. Ambtenaren van internationale organisaties genieten doorgaans, net zoals consulaire ambtenaren, slechts een functioneel beperkte immuniteit voor handelingen verricht in hun functie.238 Naast immuniteit van jurisdictie mogen zij i.v.m. deze handelingen meestal ook niet worden aangehouden of gevangen gezet.239 De hoogste ambtenaren van de organisatie, vooral de secretaris-generaal, genieten daarbovenop meestal ook nog diplomatieke immuniteit.240 Ondanks de grote gelijkenissen kan de draagwijdte van deze immuniteiten uiteenlopen. Zo heeft het Hof van Justitie een zeer beperkte draagwijdte gegeven aan de handelingen waarvoor een ambtenaar immuniteit geniet,241 terwijl het Internationaal Gerechtshof voor VN-experten op missie een eerder ruime interpretatie hanteerde.242 Wat de EG betreft, lijkt het bovendien 229 230 231 232 233

234 235 236 237

238

239 240

241

242

Art. 12 Protocol Immuniteiten EG. P. VAN NUFFEL, l.c., 158; G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 52. Zie art. 12(a) Protocol Immuniteiten EG. Resp. art. 236 (ex art. 179) en art. 238 (ex art. 181) EG Verdrag. P. VAN NUFFEL, l.c., 161-162. Art. 240 (ex art. 183) EG Verdrag. Zie ook G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 51; P. VAN NUFFEL, l.c., 159. Zie bv. Voorz. Rb. Brussel, Kort Ged., 23 april 1999; Ministerie van Justitie, Jurisprudentie (http://www.cass.be/cgi_juris/jurn.pl, ook http://194.7.188.126/cgi_jurisp/jurn.pl); Brussel, 18 oktober 1999, A.J.T. 2000-2001, 157. Zie o.a. art. II, sectie 2 VNIV en art. V NAVO Status Verdrag. Vgl. art. 18 Protocol Immuniteiten EG en de lezing die hieraan gegeven wordt door C. SCHMIDT, l.c., 69. Zo oordeelde het Brusselse Hof van Beroep (19 november 1996, Pas. 1995, II, 121) dat er geen immuniteit is wanneer een internationale organisatie als eiser optreedt en zich niet op immuniteit beroept. Zie E. DAVID, l.c., 613. Voor de statuten, zie resp. http://untreaty.un.org/ola-internet/atstatut.htm en http://www.ilo.org/public/english/tribunal/stateng.htm. Voor meer informatie, zie resp. http://untreaty.un.org/olainternet/unat.htm (waar ook te vinden is voor het personeel van welke organisaties dit tribunaal bevoegd is: naast de VN zelf o.a. UNICEF, ICAO en IMO) en http://www.ilo.org/public/english/tribunal/. Zie o.a. B. DE VUYST, ‘Arbeidsverhoudingen binnen internationale organisaties en internationaal administratief recht’, noot bij Cass., 12 maart 2001, A.J.T. 2001-02, 497-498. Zie bv. art. XVIII(a) en XX(b) NAVO Status Verdrag (resp. voor ambtenaren en experten); art. 12(a) Protocol Immuniteiten EG; art. V, sectie 18(a) en art. VI, sectie 22(b) VNIV (resp. voor functionarissen en deskundigen met zending). Zie o.a. art. IV, section 11 VNIV en art. XIII NAVO Status Verdrag. Zie bv. art. XX NAVO Status Verdrag; art. V, sectie 19 VNIV; art. 39 Benelux-Verdrag; art. 16 Algemeen Verdrag nopens de voorrechten en immuniteiten van de Raad van Europa, Parijs, 2 september 1949, E.T.S. Nr. 2, goedgekeurd bij Wet 13 april 1951, B.S., 17 mei 1951 (hierna ‘VIRvE’). Zie H.v.J., arresten van 11 juli 1968, zaak 5/68, Sayag, Jur. 1968, 549 en 10 juli 1969, zaak 6/69, Sayag, Jur. 1969, 329. Voor een toepassing in België, zie Brussel, 21 december 1966, R.G.A.R. 1967, nr. 7799, bevestigd door Cass., 17 februari 1969, Pas. 1969, I, 541; Cass., 16 februari 1970, Pas. 1970, I, 517 (het betrof een verkeersongeval door een ambtenaar die in dienstopdracht reed maar desondanks geen immuniteit genoot). Voor een geval waar er wel immuniteit was, zie Brussel, 18 oktober 1999, A.J.T. 2000-2001, 155. Int. Ger., Difference relating to immunity from legal process of a Special Rapporteur of the Commission on Human Rights, advies van 29 april 1999, http://www.icj-cij.org. In deze zaak oordeelde het Internationaal Gerechtshof dat 27

mogelijk een beslissing die weigert de immuniteit van een ambtenaar op te heffen, voor het Hof van Justitie aan te vechten.243 In het kader van de NAVO gelden verschillende regels voor internationale ambtenaren,244 bepaalde leden van de militaire staf245 of personeel werkzaam in een hoofdkwartier246 en leden van de krijsmacht.247 Eigen daarbij is dat er voor deze laatsten vooral voorzien is in bevoegdheidsregelingen eerder dan immuniteiten.248 Het is dan ook van groot belang na te gaan welk statuut een persoon heeft, d.w.z. onder welk(e) verdrag(en) en in welke categorie hij of zij valt.249 Ook hier is de immuniteit procedureel, moeten de betrokkenen de wetgeving van de verblijfstaat naleven,250 en is afstand van immuniteit mogelijk. Bij internationale organisaties geldt zelfs vaak een plicht tot afstand indien dit de belangen van de organisatie niet schaadt.251 Bovendien is er, zoals hoger vermeld, voor verscheidene organisaties voorzien in een alternatief geschillenbeslechtingsmechanisme in geval de immuniteit niet wordt opgeheven. Naast immuniteit en onschendbaarheid genieten internationale ambtenaren nog andere voorrechten,252 waarvan het belangrijkste ongetwijfeld van fiscale aard is.253

3. Vertegenwoordigers van staten

50. Tenslotte genieten ook vertegenwoordigers van Staten (zowel lidstaten als derde Staten) bij internationale organisaties voorrechten en immuniteiten. Meestal zijn de voorrechten van vertegenwoordigers van derde Staten dezelfde als die van diplomaten.254 Die van de vertegenwoordigers van lidstaten zijn vaak iets minder ruim.255

243

244 245

246 247

248 249 250 251

252 253

254

255

een bijzondere rapporteur in functie handelde wanneer hij tot de pers sprak. Zie over deze zaak en het contrast met de immuniteit die een Belgische rechter toekende aan een lid van het Europees Parlement (Gent, 30 september 1994, A.J.T. 1994-1995, 220-223), N. ANGELET, ‘Diplomatieke en parlementaire immuniteit voor verklaringen aan de pers’, A.J.T. 1999-2000, 362-365. Onder art. 230 (ex art. 173) EG-Verdrag. Zo ook C. SCHMIDT, l.c., 95, die er op wijst dat ook een personeelslid wiens immuniteit wordt opgeheven, de beslissing daartoe kan aanvechten (zie artt. 91-91 Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen, http://europa.eu.int/comm/dgs/personnel_administration/statut/tocnl100.pdf). Zie NAVO Status Verdrag, art. XVII-XXIII (dat nog eens een onderscheid maakt tussen ambtenaren en experten). Zie de Regeling tussen het Koninkrijk België en de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie aangaande de rechtspositie van het personeel van de Internationale Militaire Staf van het Militair Comité van de NoordAtlantische Verdragsorganisatie, gevestigd op het grondgebied van het Koninkrijk België (Brussel, 13 februari 1968, goedgekeurd bij Wet 20 april 1970, B.S. 11 juli 1970). Aan te stippen valt ook de Wet van 14 augustus 1974 betreffende het statuut in België van de Noord-Atlantische Vergadering (B.S. 31 oktober 1974). Zie Protocol NAVO HQ. Zie de Overeenkomst tussen de bij het Noord-Atlantische Verdrag aangesloten Staten, betreffende de rechtspositie van hun krijgsmachten (Londen, 19 juni 1951, goedgekeurd bij Wet 9 januari 1953, B.S. 15 maart 1953, hierna ‘Verdrag Status NAVO-troepen’) en de Overeenkomst tussen de Staten die Partij zijn bij het NoordAtlantisch Verdrag en de andere Staten die toetreden tot het Partnerschap voor de Vrede inzake het statuut van hun strijdkrachten (Brussel, 19 juni 1995, goedgekeurd bij Wet 8 augustus 1997, B.S. 13 februari 1998, hierna ‘Verdrag Status PfP-troepen’) en aanvullende protocollen (Aanvullend Protocol, Brussel, 19 juni 1995, goedgekeurd bij Wet 8 augustus 1997, B.S. 13 februari 1998 en Nader Aanvullend Protocol, Brussel, 19 december 1997, goedgekeurd bij Wet 29 september 2000, B.S. 20 april 2001). Het Verdrag Status PfP-troepen maakt in essentie het regime van het Verdrag Status NAVO-troepen van toepassing op de partijen bij dit eerste verdrag. Het Nader aanvullend Protocol doet hetzelfde voor het Protocol NAVO HQ. Zie ook Wet 11 april 1962 die de doortocht en het verblijf in België toelaat van de troepen van de met België door het Noord-Atlantisch Verdrag verbonden landen, B.S. 20 april 1962. Zie art. VII Verdrag Statuut NAVO-troepen. Zie o.a. Cass., 17 september 1991, Arr. Cass. 1991-1992, 62; Gent, 20 november 1978, R.W. 1978-1979, 2377; Luik, 19 december 1966, R.W. 1966-1967, 1186. Voor toepassingen m.b.t. de NAVO, zie bv. Arbh. Bergen, 19 januari 1982, J.T.T. 1982, 269; Cass., 13 november 1985, Arr. Cass. 1985-1986, 353. Zie bv. art. II Verdrag Statuut NAVO-troepen. Voor de EG, zie art. 23 Statuut van de ambtenaren van de Europese Gemeenschappen (supra noot 243); C. SCHMIDT, l.c., 94. Zie bv. art. V sectie 20 en art. VI sectie 23 VNIV (dat een plicht inhoudt afstand te doen als “immuniteit de loop van gerechtigheid in de weg zou staan en […] afstand kan […] zonder […] inbreuk op de belangen van de [VN]”; art. XXII NAVO Status Verdrag. Voor een toepassing, zie Cass., 22 oktober 1987, Pas. 1988, I, 209 (vrijstelling EG-ambtenaar van inschrijving in bevolkingsregister). Zie bv. art. X Verdrag Statuut NAVO-troepen; art. VII Protocol NAVO HQ; art. XIX NAVO Status Verdrag; art. 13 Protocol Immuniteiten EG; art. V, sectie 18(b) VNIV. Voor een toepassing, zie Cass., 7 november 1961, Pas. 1962, I, 290 (vrijstelling wil ook zeggen niet meerekenen voor berekening aanslagvoet). Bv. art. 17 Protocol Immuniteiten EG (zendingen van derde Staten); art. 2 Verdrag inzake de status van zendingen en vertegenwoordigers van Derde Staten bij de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) (Brussel, 14 september 1994, goedgekeurd bij Wet 7 maart 1997, B.S. 21 oktober 1997). Zijn minder ruim: art. XIII NAVO Status Verdrag (andere dan de permanente vertegenwoordigers van Staten) en art. 11 Protocol Immuniteiten EG (vertegenwoordigers van lidstaten). Zijn even ruim als die van diplomaten: art. XII NAVO Status Verdrag (voor de permanente vertegenwoordiger) en art. IV, sectie 11(g) VNIV (met 1 uitzondering). 28

De leden van parlementaire vergaderingen van internationale organisaties hebben doorgaans een specifiek statuut: dit geldt bv. voor de leden van het Europees Parlement256 en van de Parlementaire vergadering van de Raad van Europa.257 IV. IMMUNITEITEN EN MENSENRECHTEN

51. Steeds meer wordt de vraag opgeworpen of immuniteiten en voorrechten niet in strijd kunnen zijn met bepaalde fundamentele rechten of vrijheden, zoals het recht op toegang tot de rechter.258 Deze vraag heeft reeds aanleiding gegeven tot verscheidene arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna ‘E.H.R.M.’). Op 18 februari 1999 oordeelde dit Hof in twee arresten m.b.t. de immuniteit van een internationale organisatie dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is259 en dat het toekennen van immuniteiten aan internationale organisaties een legitieme reden vormt voor het inperken van dit recht.260 Het Hof stelde wel dat Staten partij bij het E.V.R.M. aansprakelijk zijn voor het naleven daarvan, ook in gebieden die binnen het domein van aan internationale organisaties overgedragen bevoegdheden vallen261 en het ging ook na of het toekennen van de immuniteiten proportioneel was. Daarbij stelde het E.H.R.M. dat het voor handen zijn van “reasonable alternative means to protect effectively […] rights under the Convention“ een belangrijke factor in dit opzicht is.262 Het kwam tot de conclusie dat in deze zaken geen schending van art. 6 E.V.R.M. voorlag omdat er afdoende alternatieven voorhanden waren.263 52. Daarnaast sprak het E.H.R.M. zich in drie arresten van 21 november 2001 uit over staatsimmuniteit.264 Het Hof stelde ook hier dat het recht op toegang tot de rechter niet absoluut is maar dat beperkingen een legitiem doel moeten nastreven en proportioneel zijn en niet tot gevolg mogen hebben dat “[they] restrict or reduce the access left to the individual in such a way or to such an extent that the very essence of the right is impaired”.265 Het toekennen van staatsimmuniteit streeft volgens het Hof een legitiem doel na.266 Bij het beoordelen van de proportionaliteit stelt het Hof vooreerst dat het E.V.R.M. in de mate van het mogelijke moet geïnterpreteerd worden in overeenstemming met het algemeen internationaal recht.267 Het Hof oordeelt vervolgens dat “measures taken by a High Contracting Party which reflect generally recognised rules of public international law on State immunity cannot in principle be regarded as imposing a disproportionate restriction on the right of access to court as embodied in Article 6 § 1”.268 Het Hof ging na of de toepassing van de immuniteit in het desbetreffende geval overeenstemde met het internationaal recht, wat het geval was.269 Wel benadrukte het in één van

256

Zie artt. 8-10 Protocol Immuniteiten EG. Voor een toepassing, zie Gent, 30 september 1994, A.J.T. 1994-1995, 220. Daarover N. ANGELET, ‘Diplomatieke en parlementaire immuniteit voor verklaringen aan de pers’, A.J.T. 19992000, 362-365. 257 Art. 13-15 VIRvE. 258 Art. 6 E.V.R.M. en art. 14 BUPO. Voor een uitvoerigere bespreking, zie o.a. H.G. SCHERMERS, 'Diplomatic Immunity in Modern International Law', in E. DENTERS en N. SCHRIJVER (eds.), Reflections on International Law from the Low Countries, Den Haag, Nijhoff, 1998, 156-164; H. TIGROUDJA, ‘L'immunité de juridiction des organisations internationales et le droit d'accès à un tribunal’, Rev. trim. D.H. 2000, 83-106. 259 E.H.R.M. (Grote Kamer), 18 februari 1999, Beer en Regan / Duitsland, http://www.echr.coe.int, § 49; Waite en Kennedy / Duitsland, http://www.echr.coe.int, § 59 (hierna resp. ‘Beer en Regan‘ en ‘Waite en Kennedy‘). 260 Beer en Regan, § 53; Waite en Kennedy, § 63. 261 Beer en Regan, § 57; Waite en Kennedy, § 67. 262 Beer en Regan, § 58; Waite en Kennedy, § 68. 263 Beer en Regan, § 63; Waite en Kennedy, § 73 (het betrof in beide zaken het Europees Ruimte-Agentschap, dat voor geschillen met zijn/haar personeel een onafhankelijke beroepsinstantie kent). Vgl. Brussel, 15 september 1969, Pas. 1969, II, 246. 264 E.H.R.M. (Grote Kamer), 21 november 2001, McElhinney / Ierland; Fogarty / Verenigd Koninkrijk en Al-Adsani / Verenigd Koninkrijk, alle drie beschikbaar op http://www.echr.coe.int (hierna resp. ‘McElhinney’, ‘Fogarty’ en ’AlAdsani’). 265 McElhinney, § 34; Fogarty, § 33; Al-Adsani, § 53. 266 McElhinney, § 35; Fogarty, § 34; Al-Adsani, § 54. 267 McElhinney, § 36; Fogarty, § 35; Al-Adsani, § 55. 268 McElhinney, § 37; Fogarty, § 36; Al-Adsani, § 56. 269 McElhinney, § 38 (vermeende onrechtmatige daad gepleegd door een soldaat in functie, door de Ierse rechter gekwalificeerd als acta iure imperii); Fogarty, § 37-39 (vermeende discriminatie bij de recrutering van personeel voor een diplomatieke zending); Al-Adsani, § 66 (vordering tot schadevergoeding wegens foltering). 29

deze zaken dat er andere actiemiddelen voorhanden waren.270 In alle drie zaken besloot het Hof dat er geen schending van art. 6 E.V.R.M. voorlag.271 53. Uit deze arresten blijkt dat het probleem vooral rijst bij het beoordelen van de vraag of de inperking van het recht op toegang tot de rechter door het toekennen van een immuniteit al dan niet proportioneel is met het nagestreefde doel. Daarbij lijkt het evident om na te gaan of er alternatieve wegen voor rechtsherstel mogelijk zijn. Zoals reeds opgemerkt, is voor internationale organisaties meer dan eens in een dergelijke alternatieve procedure voorzien.272 Wanneer dit niet het geval is273, is er wellicht sprake van een schending van het recht op toegang tot de rechter.274 Ook wat betreft diplomatieke, consulaire en staatsimmuniteit en daarvan afgeleide immuniteiten bestaan soms alternatieve procedures, met name in de vreemde (zend)staat of na het beëindigen van een tijdelijke immuniteit. In een aantal gevallen zal er echter geen toegang tot de rechter voorhanden zijn en zelfs als er toegang is, kan de uitvoeringsimmuniteit problemen stellen.275 In die gevallen valt er iets te zeggen voor de stelling dat een Staat een vreemde Staat en diens functionarissen enkel immuniteit mag toekennen in de mate dit door het internationaal recht wordt vereist.276 Kent een Staat een ruimere immuniteit toe, dan loopt hij het risico aansprakelijk te worden gesteld voor schending van zijn mensenrechtenverplichtingen.277 Idealiter zou elke Staat erop moeten toezien in het licht van zijn verplichtingen inzake mensenrechten het toekennen van immuniteiten naar de toekomst toe te beperken tot wat vereist wordt door het internationaal recht en/of te voorzien in gepaste alternatieve geschillenbeslechtingsprocedures.278 Voor reeds toegekende immuniteiten is een heroverweging aangewezen.279 54. Het is ook mogelijk dat andere mensenrechten in het gedrang komen. Zo kunnen het recht op vrije meningsuiting en het recht van vergadering mogelijk in conflict komen met de plicht de rust van de zending te vrijwaren en geen afbreuk te doen aan haar waardigheid (art. 22(2) VWDV). Een bespreking daarvan valt evenwel buiten het bestek van deze bijdrage.280 Het moge volstaan in deze context erop te wijzen dat zeer uitzonderlijk, ter bescherming van het recht op leven, ons een kortstondige schending toegelaten lijkt van de onschendbaarheid van een diplomaat en van die van een ambassadegebouw (supra, nrs 5 en 29). 55. Tenslotte kunnen de regels inzake immuniteiten op gespannen voet komen te staan met die inzake de vervolging van internationale misdaden zoals genocide, oorlogsmisdaden, misdaden tegen de mensheid en foltering.281 Het lijdt geen twijfel dat hiervoor voor eenieder, ongeacht zijn rang of status, krachtens het internationaal recht een individuele strafrechtelijke verantwoordelijkheid geldt en dat er voor deze misdaden voor een bevoegd internationaal

270 271 272 273

274 275 276

277 278

279

280 281

McElhinney, § 39. McElhinney, § 40; Fogarty, § 39; Al-Adsani, § 67. Zie bv. art. VIII, sectie 29 VNIV; art. 21 VIRvE en supra, nrs. 46-47 i.v.m. NAVO en EG. Of wanneer een voorziene procedure niet daadwerkelijk is ingesteld. Zie Brussel, 15 september 1969, Pas. 1969, II, 246, dat stelt dat de aan een internationale organisatie bij verdrag toegekende immuniteit niet afhankelijk is van het respecteren door die organisatie van een eveneens in dat verdrag neergelegde plicht tot het instellen van een geschillenbeslechtingsprocedure. Over de gevolgen daarvan, zie bv. E. DAVID, l.c., 612-613. Ibid.. Zie de gezamenlijke dissenting opinion van de rechters CAFLISCH, CABRAL, BARRETO en VAJIC in McElhinney: “there is no international duty, on the part of States, to grant immunity to other States in [this case]. There was, consequently, no conflict between the international law on sovereign immunity and the right of access to domestic courts guaranteed by Article 6 § 1 of the Convention.” Ook rechter ROZAKIS sluit zich in zijn dissenting opinion in deze zaak daarbij aan. In die zin ook de dissenting opinion van rechter LOUCAIDES in Fogarty; H. VAN HOUTTE, l.c., 305. J. VERHOEVEN, o.c., 735, pleit voor een voorrang van mensenrechten in geval van conflict met immuniteit, maar voegt eraan toe dat dit “n’est cependant pas clairement établi dans la pratique contemporaine”. In die zin E. DAVID, l.c., 613; G. VAN HECKE en K. LENAERTS, o.c., 51, die stellen dat de doorgaans volledige immuniteit van internationale organisaties een “leemte doet ontstaan die moet worden aangevuld ofwel door het inrichten van een rechtsprekend lichaam binnen de organisatie ofwel de afstand van de immuniteit ofwel het organiseren van een arbitrale rechtsmacht”. Men kan ook argumenteren dat staten partij bij mensenrechtenverdragen een verplichting hebben desgevallend afstand te doen van de immuniteit: zo H.G. SCHERMERS, l.c., 160-161 (die wel de nadruk legt op de sterke integratie in Europa: ibid., 161). Zie over het genoemde voorbeeld o.a. E. DENZA, o.c., 140-145; J. SALMON, o.c., 222. Vgl., m.b.t. de immuniteit van de Belgische Staat in de interne rechtsorde en art. 13 E.V.R.M., Brussel, 1 juni 1989, J.L.M.B. 1989, 1056. Zie uitvoerig F. NAERT, ‘'Immuniteit voor internationaalrechtelijke misdaden?', in J. W OUTERS en H. PANKEN (eds.), De Genocidewet in internationaal perspectief, Brussel, Larcier, 2002 (ter perse). 30

straftribunaal geen enkele immuniteit kan worden tegengeworpen.282 De immuniteit ratione materiae, die enkel betrekking heeft op handelingen verricht in een officiële hoedanigheid, geldt waarschijnlijk niet voor deze misdaden, ook voor nationale rechtscolleges.283 Daarentegen volgt uit het arrest van het Internationaal Gerechtshof in de zaak Yerodia dat de immuniteit ratione personae van vreemde staatshoofden, regeringsleiders en ministers van buitenlandse zaken in functie voor nationale rechtscolleges vooralsnog blijft gelden.284 Ingevolge deze uitspraak dient België art. 5 § 3 van zijn roemruchte Genocidewet aan te passen.285

282

Zie art. IV Verdrag inzake de voorkoming en bestraffing van genocide Parijs, 9 december 1948, goedgekeurd bij Wet 26 juni 1951, B.S. 11 januari 1952); art. 7(2) Statuut Joegoslaviëtribunaal en art. 6(2) Statuut Rwandatribunaal; art. 27 Statuut Internationaal Strafgerechtshof (Rome, 17 juli 1998, goedgekeurd bij Wet 25 mei 2000, B.S. 1 december 2000; zie evenwel art. 98 van dit Statuut) en Yerodia Case, § 61. In die zin ook art. 11(1)(b) en 11(3) resolutie IDI. 283 In die zin art. 13 resolutie IDI; de Pinochet case (supra noot 194); O.R., Brussel, 6 november 1998, J.T. 1999, 308. Het Int. Ger. sprak zich in de Yerodia Case niet uit over deze vraag. 284 Het Int. Ger. bevestigde dit expliciet m.b.t. ministers van buitenlandse zaken: Yerodia Case, § 58. Voor een bespreking van deze zaak, zie o.a. L. DE SMET en F. NAERT, ‘Genocidewet ter discussie na arrest-Yerodia’, De Juristenkrant, Nr. 44, 27 februari 2002, 1 en 10; T. ONGENA en I. VAN DAELE, ‘De zaak COBE voor het Internationaal Gerechtshof: gaat onze Wet Oorlogsmisdaden te ver?’, T. Strafr. 2001, 178-193; F. VOETS, ‘Arrest Den Haag test voor genocidewet’, De Juristenkrant, Nr. 42, 30 januari 2002, 1 en 10 ; A. SCHAUS, ‘Immunité ou impunité? A propos de l'arrêt de la Cour international de Justice du 14 février 2002 dans l'affaire relative au mandat d'arrêt du 11 avril 2000 (République démocratique du Congo c. Belgique)’, Journ. jur. 2002, afl. 10, 4-5 ; S. VANDEGINSTE, ‘De uitspraak van het Internationaal Gerechtshof in de zaak Yerodia: veel vragen, weinig antwoorden’, Zoeklicht 2002, afl. 33, 26-28 en J. VERHOEVEN, ‘Mandat d'arrêt international et statut de ministre’, Journ. proc. 2002, afl. 435, 20-23. Art. 11(2)(b) resolutie IDI lijkt de vraag open te laten. 285 Wet 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht, B.S. 5 augustus 1993; gewijzigd bij Wet 10 februari 1999, B.S. 23 maart 1999. Er is reeds een wetsvoorstel ingediend in die zin: Wetsvoorstel tot wijziging van de wet van 16 juni 1993 betreffende de bestraffing van ernstige schendingen van het internationaal humanitair recht, Parl. St. Senaat, 2001-2002, nr. 2-1256/1, art. 4. Zie J. WOUTERS en H. PANKEN, “Waar naartoe met de Genocidewet”? R.W. 2002-03, ter perse. 31