Intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking

1

Intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking Quick scan op wederzijdse invloed intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking bij zeven lokale ontwikkelingsprojecten

Eindrapport

2

Intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking Quick scan op wederzijdse invloed intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking bij zeven lokale ontwikkelingsprojecten

Eindrapport

Utrecht, 8 november 2000 drs. H.M. ter Beek drs. G.F. Klinkers

1

Inhoudsopgave

Voorwoord

1

1 1.1 1.2

Management summary Totstandkoming en organisatorische opzet van beschouwde projecten Belangrijkste succesfactoren bij opzet en uitvoering van IR/PPSprojecten Invloed van intensief ruimtegebruik op PPS-project en vice versa “Uitsmijters”

2 2

8 8 9

2.2.2

Projectbeelden in kort bestek Intensief Ruimtegebruiks-karakter van beschouwde projecten Waarom publiek-private samenwerking? PPS meestal niet ‘gedwongen’, maar vanwege samen te realiseren meerwaarde Betrokkenheid van gemeente bij PPS gebaseerd op ‘publiek belang’

10 11

3 3.1 3.2 3.3

Totstandkoming en organisatie van projecten Procesopzet Organisatie-opzet Hoe zijn taken en risico’s verdeeld?

18 18 21 22

4 4.1 4.1.1 4.1.2 4.2

Invloed van Intensief Ruimtegebruik op PPS en vice versa Invloed van IR-karakter op ontwikkeling project Mogelijkheid 1: IR maakt projecten moeilijker haalbaar Mogelijkheid 2: IR is een manier om project haalbaarder te maken Invloed van PPS op het Intensief Ruimtegebruik

29 29 29 30 31

5 5.1 5.1.1 5.1.2 5.1.3 5.1.4

Kritische succesfactoren en leermomenten Belangrijkste kritische succesfactoren Overheid formuleert voorafgaand aan PPS uitgangspunten en doelen Alleen voor PPS kiezen indien dit leidt tot (extra) meerwaarde Maak gebruik van in de markt aanwezige competitie Extra waarborg van kwaliteit projectuitvoering via stedebouwkundige controller of uitoefenen opdrachtgeversrol Aandacht voor interactie met omwonenden van groot belang Eenvoud en transparantie van PPS-samenwerking een groot goed Contractrelaties minstens zo bepalend voor verdeling taken en risico’s als al dan niet participeren in gezamenlijke BV

33 33 33 34 36

1.3 1.4 2 2.1 2.2 2.2.1

5.1.5 5.1.6 5.1.7

4 6 7

37 38 39 39

2

5.2

Aanvullende kritische succesfactoren

Bijlage I: begeleidingsgroep en gesprekspartners voor case-studies

40

1

Voorwoord Cap Gemini Ernst & Young heeft in opdracht van het Programmabureau Stimulering Intensief Ruimtegebruik (StIR) van het Ministerie van VROM een quick scan verricht op een zevental lokale PPS-projecten waarbij tevens sprake is van intensief ruimtegebruik. In het voorliggende hoofdrapport vindt u de belangrijkste inzichten en conclusies op basis van de zeven verrichte case-studies; de case-studies zelf vindt u in een bijlagenrapport. De quick scan is verricht in goede samenwerking met Gerd Klinkers van Ernst & Young International Location Advisory Service BV (ILAS). Het doel van de quick scan is het beschrijven op hoofdlijnen van de totstandkoming van deze projecten en de wijze waarop de samenwerking tussen gemeente en private partners is georganiseerd. Verder zijn kritische succesfactoren voor publiek-private samenwerking uit eerder door ons verricht onderzoek getoetst en is bezien of de zeven casussen aanleiding geven voor het formuleren van nieuwe succesfactoren dan wel het aanscherpen van reeds benoemde. De quick scan heeft als doel om inzichten aan te leveren en om leerpunten te signaleren waarmee publieke en private partijen hun voordeel kunnen doen. Wij vertrouwen er op met de quick scan een constructieve en waar mogelijk prikkelende bijdrage te leveren aan het denken over publiek-private samenwerking en de wijze waarop PPS kan bijdragen aan complexe planontwikkeling, bijvoorbeeld waarbij sprake is van intensief ruimtegebruik. Onze dank gaat uit naar de gesprekspartners voor de zeven case-studies1 en de begeleidingsgroep bestaande uit medewerkers van het Ministerie van VROM en Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. Utrecht, 8 november 2000 Cap Gemini Ernst & Young Namens deze

Herbert ter Beek

1

De analyes heeft zich gericht op de volgende zeven projecten: 1) Amsterdam-Westergasfabriek, 2) Sittard-Bedrijvenstad Fortuna, 3) Nijmegen-Mariënburgproject, 4) Delft-Spoorzone, 5) Groningen-Westerhaven, 6) Den Haag-Laakcenter en 7) Nijmegen-Singel om stadseiland in Waalsprong.

2

1

Management summary In opdracht van het Programmabureau Stimulering Intensief Ruimtegebruik (StIR) van het Ministerie van VROM heeft Cap Gemini Ernst & Young een quick scan verricht naar een zevental majeure lokale ontwikkelingsprojecten waarbij sprake is van intensief ruimtegebruik en waarbij gemeente en private partner(s) hebben gekozen voor een PPS-samenwerking. In de quick scan stonden de volgende vragen centraal: – Beschrijf op hoofdlijnen de totstandkoming en organisatorische opzet van deze zeven PPS-projecten. – Welke zijn de meest belangrijke faal- en succesfactoren gebleken bij de opzet en uitvoering van deze projecten2? – Onderzoek of intensief ruimtegebruik van invloed is op de (PPS)-samenwerking en zo ja, op welke wijze, en vice versa? – Welke leereffecten kunnen worden afgeleid uit de beschouwde cases ten aanzien van intensief ruimtegebruik, publiek-private samenwerking en de combinatie van beide?

Nota bene: in het onderzoek is gefocust op projectontwikkeling en dan vooral op de vraag hoe publieke en private partijen gezamenlijk ruimtelijk, financieel en organisatorisch lastige projecten van de grond krijgen. In het onderzoek wordt niet ingegaan op de wijze waarop de publieke en private partners in de PPS de uitvoerende werkzaamheden, voortvloeiend uit de projectontwikkeling, hebben georganiseerd. Navolgend worden in kort bestek de belangrijkste inzichten van de quick scan gepresenteerd. De meer uitgebreide analyses vindt u in de hoofdtekst (hoofdstuk 2 en verder). 1.1

Totstandkoming en organisatorische opzet van beschouwde projecten Wat de totstandkoming van de beschouwde projecten betreft, zijn de meest opvallend inzichten en resultaten van de quick scan de volgende: 1. PPS’en vrijwillig van karakter: Bij de meeste projecten is de publiek-private samenwerking op basis van vrijwilligheid tot stand gekomen. De belangrijkste reden voor de totstandkoming van de publiek-private samenwerking is de verwachting dat op deze wijze méér meerwaarde gecreëerd kan worden dan zonder de PPS. In géén van de gevallen hebben door marktpartijen ingenomen grondposities alléén de basis gevormd voor de PPS. 2. Zonder publiek belang g één PPS: de publieke partners in de PPS geven aan dat zij alleen wensen te participeren in een PPS indien daar een voldoende 2

Hierbij wordt aangesloten bij de kritische succesfactoren die zijn afgeleid in een eerder onderzoek naar lokale PPS-projecten, Ernst & Young Consulting, Inventarisatie faal- en succesfactoren van lokale PPS-projecten, 21 februari 2000.

3

–

3.

4.

5.

groot publiek belang verbonden is. Een gemeente zal niet gauw participeren in een project dat ook zonder gemeentelijke betrokkenheid van de grond komt en dan voldoet aan door de gemeente gehanteerde overige voorwaarde met betrekking tot ruimtelijke invulling en kwaliteit. Dit publieke belang kan dan op een heel divers terrein gelegen zijn, bijvoorbeeld: het realiseren van bedrijfsruimte voor culturele instellingen (Amsterdam/Westergasfabriek) of detailhandel (Nijmegen/Mariënburg) die tegen relatief lage huren worden geëxploiteerd of het realiseren van ondergrondse voorzieningen zoals een parkeergarage (Groningen/Westerhaven) of het ondergronds aanleggen van sporen en een stationsruimte (Delft/Spoorzone). Publiekrechtelijk instrumentarium biedt gemeenten niet altijd voldoende invloed om publieke belang te waarborgen: De gemeente heeft via bestemmingsplan en afgifte van bouwen milieuvergunningen altijd een zekere invloed op planontwikkeling. De gemeente kan via deze weg echter vooral ongewenste ontwikkelingen tegenhouden en minder goed gewenste ontwikkelingen stimuleren. Bovendien zijn deze instrumenten vooral ruimtelijk van aard en zijn ze niet geschikt om, bijvoorbeeld, lage huren te waarborgen. Dominante rol gemeenten m.b.t. initiatief PPS en bepaling uitgangspunten: In vijf van de zeven beschouwde cases is het initiatief tot de publiek-private samenwerking afkomstig van de gemeente. In alle gevallen heeft de gemeente een belangrijke invloed gehad op de bepaling van de uitgangspunten voor de projectontwikkeling. Meestal zijn daarbij nog geen private partijen betrokken en als die erbij betrokken zijn dan is dat in de sfeer van consultatie. De casus Bedrijvenstad Fortuna in Sittard is hierop een uitzondering omdat dit project is geïnitieerd door de private partner en de gemeentelijke rol zich beperkte tot een toetsende rol. Initiatief voor intensief ruimtegebruik kan ook afkomstig zijn van private partij: Deze casus in Sittard laat zien dat het initiatief voor intensief ruimtegebruik niet afkomstig hoeft te zijn van de gemeente. Oók bedrijven kunnen hiervoor als trekker fungeren.

Wat de organisatorische opzet van de beschouwde projecten betreft, zijn de meest opvallend inzichten en resultaten van de quick scan de volgende: 1. Sterke voorkeur voor transparantie en eenduidigheid: Zowel de publieke als private partners hechten sterk aan een transparante en eenduidige opzet van het project. 2. PPS op basis van contractuele relaties meest transparant: De meeste gemeenten en private partijen hebben, indien gekozen wordt voor publiek-private samenwerking, in beginsel een voorkeur voor publiek-private samenwerking op basis van samenwerkingsovereenkomsten of anderszins contractuele afspraken. Een dergelijke PPS-opzet wordt in beginsel helderder bevonden dan een PPS waarbij publieke en private partijen gezamenlijk een BV, CV of VoF oprichten. In een dergelijke PPS-vorm vervult de gemeente niet alleen een publiekrechtelijke rol (o.a. m.b.t. bestemmingsplan en ver-

4

gunningverlening), maar ook een privaatrechtelijke rol, waarbij er tussen beide rollen spanningen kunnen optreden. 3. Risicodeling en invloed op kwaliteit mogelijke motieven om toch te kiezen voor PPS waarbij publiek en privaat samen BV, CV of VoF oprichten: Van de zeven beschouwde PPS’en zijn er twee, het Mariënburgproject en het project Singel om stadseiland in Nijmegen, waarbij gemeente en private partner(s) hebben gekozen voor oprichting van een gezamenlijke VoF respectievelijk BV. Een belangrijk motief hiervoor was voor de gemeente Nijmegen om op deze wijze meer en meer directe invloed te kunnen uitoefenen op de kwaliteit van het project en de uitvoering daarvan. Door participatie in de VoF of BV kan de gemeente, met de private partners, een opdrachtgeversrol vervullen ten aanzien van hetgeen gerealiseerd wordt, zodat de invloed dan verder reikt dan volgens de gemeente via publiekrechtelijke instrumenten kan worden afgedwongen. De gemeente kan ervoor kiezen om geheel alleen deze opdrachtgeversrol te vervullen, maar zij doet dit niet omdat dan het volledige risico bij de gemeente komt te liggen terwijl de meeste gemeenten bij voorkeur risico’s willen delen met derden en daarbij streven naar de overdracht van commerciële risico’s aan private partners. 4. Laat risico’s dragen door die partij die daar meeste invloed op heeft: Uit de case-studies komt het beeld naar voren dat de publieke en private partners over het algemeen zoeken naar een verdeling van taken en risico’s waarvoor geldt dat partijen geen risico’s hoeven te dragen waarop zij geen of onvoldoende invloed kunnen uitoefenen. Bijvoorbeeld: het is de specifieke expertise van private projectontwikkelaars om te kunnen inschatten of voor te realiseren objecten voldoende marktvraag bestaat. Dit risico dient dus bij voorkeur door deze partij gedragen te worden en niet door een gemeente die daarvoor veelal minder geëquipeerd is. Bovendien dient de private partij dan ook voldoende invloed te kunnen uitoefenen om de objecten, binnen de vooraf bepaalde uitgangspunten voor de projectontwikkeling, voldoende in lijn met de vraag te kunnen realiseren. 1.2

Belangrijkste succesfactoren bij opzet en uitvoering van IR/PPS-projecten In het hiervoor gememoreerde onderzoek3 naar de faal- en succesfactoren van lokale PPS-projecten zijn de volgende kritische succesfactoren afgeleid: 1. De betrokken overheid dient voorafgaand aan publiek-private samenwerking uitgangspunten en doelstellingen voor het project te formuleren 2. Men dient alleen voor PPS te kiezen indien dit leidt tot (extra) meerwaarde die anders niet gerealiseerd wordt 3. Bij de selectie van private partners dient de gemeente, indien zij de ‘lead’ heeft, gebruik te maken van de in de markt aanwezige competitie

3

Ernst & Young Consulting, Inventarisatie faal- en succesfactoren van lokale PPS-projecten, 21 februari 2000.

5

4. De kwaliteit van het project kan extra gewaarborgd worden via het uitoefenen van de opdrachtgeversrol of door inschakeling van een stedebouwkundige controller 5. Aandacht voor en betrokkenheid van omwonenden (burgers/bedrijven) is zeer wenselijk voor een goed en voorspoedig procesverloop 6. Beperk het aantal partijen dat participeert in een PPS 7. Wees ervan bewust dat de feitelijke verdeling van taken en risico’s niet alleen bepaald wordt door het al dan niet gezamenlijk een BV, CV of VoF oprichten, maar óók door eventuele aanvullende contractuele afspraken De resultaten van de voorliggende quick scan bevestigen deze kritische succesfactoren. Op een aantal punten kan de analyse bovendien verder worden aangescherpt: – Aanscherping m.b.t. KSF 1: Overheid formuleert weliswaar voorafgaand aan PPS de uitgangspunten, maar de private partijen kunnen wel een belangrijke bijdrage aan het visievormingsproces leveren. In veel cases blijkt het visievormingsproces te bestaan uit een aantal fasen, in grote lijnen als volgt te benoemen: 1) bepaling uitgangspunten, 2) uitwerking uitgangspunten in masterplan of stedebouwkundige visie, 3) vertaling plan in program van eisen en 4) maken van keuzes tijdens realisatieproces. Het blijkt dat de private partijen in de laatste drie fasen van het visievormingsproces over het algemeen belangrijke invloed uitoefenen. De bijdrage van de private partij aan het visievormingsproces is dan ook vaak een belangrijke succesfactor voor de PPS. – Aanscherping m.b.t. KSF 2: Ook zonder een PPS kunnen gemeenten en private partijen soms goed samenwerken, namelijk via ‘standaard’ opdrachtgever/-nemerrelaties. Om de meerwaarde van een PPS goed in beeld te krijgen dient deze mogelijke projectopzet ook goed bekeken te worden waarbij dan de extra mogelijkheden van een PPS zo eerlijk mogelijk beoordeeld moeten worden en niet op voorhand zouden moeten worden overschat. Er is geen reden om voor elk grootschalig ontwikkelingsproject ‘automatisch’ te kiezen voor publiek-private samenwerking. – Aanscherping m.b.t. KSF 3: Het inzicht dat een project op zich onrendabel is, hoeft niet te betekenen dat de gemeente geen gebruik zou kunnen maken van de tussen marktpartijen aanwezige concurrentie. Indien de gemeente besluit zelf (een deel van) de onrendabele top voor haar rekening te nemen, kan zij de private partijen tegen elkaar laten opbieden om de gemeentelijke bijdrage zo laag mogelijk te houden. – Aanscherping m.b.t. KSF 5: Communicatie richting omwonenden en overige betrokkenen blijkt een belangrijke succesfactor. Het is echter ook van belang om in de communicatie met de omwonenden realistisch te blijven ten aanzien van de feitelijke inbreng die zij kunnen hebben op de projectopzet en het resultaat van het project. Het wekken van te hoge verwachtingen leidt tot teleurstelling bij de omwonenden óf tot onnodige extra kosten of anderszins complicaties bij de projectrealisatie.

6

Uit de cases komen verder de volgende succesfactoren naar voren: 1. Politiek en bestuurlijk commitment: in alle gevallen is gebleken dat een sterke support van de lokale bestuurders van groot belang is. Draagvlak in de gemeenteraad en één of enkele wethouders die “de kar willen trekken” kunnen in de praktijk voor het welslagen van een project van groot belang zijn. 2. Zoveel mogelijk transparantie over rekenmodel dat aan PPS-samenwerking ten grondslag ligt: voor het bepalen van de haalbaarheid van een project is van groot belang welke uitgangspunten ten aanzien van huuropbrengsten, bruto aanvangsrendementen en dergelijke worden gehanteerd. Om publieke en private partijen uiteindelijk op deze aannames verenigd te krijgen is het wenselijk om de noodzakelijke rekenexercities zo transparant mogelijk te houden, aan elkaar duidelijk te maken welke aannames worden gehanteerd, zodat gezamenlijk de realiteitswaarde van de aannames kan worden bevorderd en –belangrijker- naar consensus kan worden toegewerkt. 3. Vasthoudendheid en bewaking van een gekozen concept: in alle cases wordt aangegeven dat vasthoudendheid bij de publieke en private partners een belangrijke succesfactor is geweest. Het gaat dan om vasthoudendheid bij het van de grond krijgen van het project, vaak ondanks veel tegenslagen onderweg, én bij het bewaken van eenmaal vastgestelde project-uitgangspunten of een opgesteld masterplan of stedebouwkundige visie. 4. Niet alleen nadenken over uiteindelijke planvorming, maar ook over tijdelijke invulling plangebied: omdat in veel gevallen de periode van planvorming tot planrealisatie meerdere jaren omvat en soms kan uitlopen tot meer dan 10 jaar, kan het zeer nuttig zijn om creatief om te gaan met de mogelijkheden voor een tijdelijke benutting van het plangebied. 1.3

Invloed van intensief ruimtegebruik op PPS-project en vice versa In de meeste beschouwde cases heeft de keuze voor intensief ruimtegebruik de complexiteit (technisch, financieel, ….) en –dus- de haalbaarheid van de planontwikkeling bemoeilijkt. Alleen in het geval van het Mariënburgproject in Nijmegen is het zo dat door het ingenieus werken met twee maaivelden de haalbaarheid van het project is toegenomen omdat op die wijze een groter volume kon worden gerealiseerd in het plangebied. In een aantal andere cases oordeelde de gemeente dat de planontwikkeling mede door het intensief ruimtegebruik dermate complex en riskant was, dat daarvoor samenwerking met derden zeer gewenst zo niet onontbeerlijk was. Een aantal projecten zou zonder PPS i.c. private partner niet van de grond zijn gekomen (bijvoorbeeld Groningen/Westerhaven en Amsterdam/Westergasfabriek). Publiek-private samenwerking heeft in die zin een belangrijke rol gespeeld bij het haalbaar maken van deze complexe projecten. Daarbij speelt dan onder andere een rol dat private partijen op het gebied van creativiteit, risicotaxatie, risicobeheersing en risico-acceptatie, marktinzicht en het zo goed mogelijk afstem-

7

men van de ruimtelijke kwaliteit op de vraag kennis en ervaring inbrengen die aanvullend is ten opzichte van de kennis en ervaring van de publieke partner. 1.4

“Uitsmijters” – In de beschouwde casussen blijken marktpartijen nodig te zijn geweest om deze complexe projectontwikkelingstrajecten van de grond te krijgen. – Marktpartijen zijn ook bereid om met gemeenten dergelijke complexe projecten op te pakken en haalbaar te maken, waarbij de gemeente een belangrijke taak heeft –indien zij initiatiefnemer is voor het project- om de private partner op zorgvuldige wijze te selecteren. – Om projecten haalbaar te maken wordt van gemeenten soms verlangd om zich in beleidsmatig opzicht –soms langjarig- te committeren aan dit project4. Gemeenten dienen daarbij wel te beseffen dat aan het opgeven van beleidsvrijheid ook een ‘prijskaartje’ verbonden is. Publieke en private partners dienen in een vroegtijdig stadium de belangrijkste risico’s te benoemen en ten aanzien van de vraag wie precies welke risico’s draagt heldere afspraken te maken. In beginsel dienen risico’s te worden gedragen door de partijen die daar de meeste invloed op hebben. – Een belangrijke succesfactor bij publiek-private samenwerking is het maken van heldere afspraken en het kiezen van een zo transparant mogelijke samenwerkingsvorm. Op dit aspect scoort een PPS op basis van contractuele afspraken dan gunstiger dan een PPS waarbij partijen samen een BV, CV of VoF oprichten. – Vasthoudendheid bij zowel publieke als private partijen blijkt in ieder van de beschouwde cases één van de belangrijkste succesfactoren bij het van de grond krijgen van het project en het waarborgen dat het project voldoende in lijn met de uitgangspunten tot stand komt.

4

Het kan dan gaan om de toezegging dat concurrerende ontwikkelingen in de gemeente niet zullen worden ondersteund of worden toegelaten; het kan ook verder gaan zoals in de casus Groningen/Westerhaven waar de gemeente zich langjarig committeert aan een stringent parkeer- en mobiliteitsbeleid.

8

2

Projectbeelden in kort bestek In hoofdstuk 2 worden de zeven beschouwde IR-projecten, waarvoor een PPSopzet is gekozen, beknopt beschreven. Voor een meer uitgebreide beschrijving van de zeven cases verwijzen wij u naar het bijlagerapport. In kort bestek wordt achtereenvolgens ingegaan op: – Wat maakt de projecten tot een Intensief Ruimtegebruiks-project? – Waarom is voor publiek-private samenwerking gekozen (en waarom heeft de publieke partij het project niet alleen getrokken óf is de projectontwikkeling helemaal overgelaten aan marktpartijen)? Nota bene: in het voorliggende onderzoek is gefocust op de projectontwikkeling en de rollen die de publieke en private partijen daarbij hebben gespeeld. Er is niet ingegaan op de wijze waarop, als uitvloeisel van de projectontwikkeling, de uitvoering van delen van het project is georganiseerd.

2.1

Intensief Ruimtegebruiks-karakter van beschouwde projecten Alle zeven projecten zijn, in uiteenlopende vormen, voorbeelden van projecten waarbij sprake is van intensief ruimtegebruik. De projecten zijn ook opgenomen in het programma Stimulering Intensief Ruimtegebruik (StIR) van het Ministerie van VROM. In de projecten komt goed naar voren dat in dit programma niet alleen wordt gestreefd naar intensief ruimtegebruik als doel op zich, maar vooral als middel om extra ruimtelijke kwaliteit te genereren. Verder komt goed naar voren dat intensief ruimtegebruik geenszins synoniem is aan het realiseren van zoveel mogelijk kubieke meters op een bepaald oppervlak. In veel gevallen is behalve van een hoge dichtheid van functies, soms in de vorm van stapeling van functies, vooral ook sprake van creatief en innovatief ruimtegebruik. De volgende kenmerken van de projecten maken dat deze projecten worden gezien als intensief ruimtegebruiks-projecten:

9

Project Amsterdam, Westergasfabriek

Sittard, Bedrijvenstad Fortuna

Nijmegen, Mariënburgproject

Delft, Delft Centraal/spoorzone

Groningen, Westerhaven

Den Haag, Laakcenter

Nijmegen, Singel om stadseiland in Waalsprong-plan

Intensief Ruimtegebruiks-karakter beschreven • vervallen industriegebied met behoud van waardevolle bebouwing getransformeerd naar cluster van culturele voorzieningen • “vierde dimensie”: gebied wordt in beginsel 24 uur per etmaal gebruikt • combinatie van functies (cultuur, uitgaan/horeca, park, bedrijfsruimten) • nieuw concept bedrijventerrein waarbij wordt uitgegaan van compact bouwen, ondergronds bouwen en dubbelgebruik van grond • combinatie van functies (cultureel, wonen, werken, uitgaan) met behoud van oude cultuur-historische elementen (o.a. Mariënburgkapel) • projectontwikkeling in 2 bouwlagen, ‘openbare’ winkelstraat op 2 niveaus • ondergronds brengen van bovengrondse sporen door centrum van Delft, inclusief ondergronds realiseren van nieuw NS-station • integrale boven- en ondergrondse planontwikkeling • combinatie van functies (wonen, werken, cultuur/museum, parkelementen, …) • verbetering stadsbeeld door verplaatsing van parkeerfaciliteiten van boven- naar ondergronds • nauwe samenhang met verbetering infrastructuur rond westelijke binnenstad van Groningen • realisering van tweede maaiveld (met kantoor- en bedrijfsruimte-ontwikkeling op beide maaivelden) • één van eerste voorbeelden van meerlaags bouwen van bedrijfsruimten • vervlechting van infrastructuur in planontwikkeling • meervoudig gebruik van waterpartijen (ecologie, drink-/huishoudwater, recreatie, peilregulering, verkeer) • het stadseiland zelf bundelt in hoge dichtheden woon-, werken winkelfuncties

Fig. 1. Overzicht Intensief Ruimtegebruiks-karakter van beschouwde projecten

2.2

Waarom publiek-private samenwerking? Voor het aangaan van een publiek-private samenwerking kunnen meerdere argumenten worden aangevoerd. Ook in het geval van de zeven beschouwde projecten blijkt dat niet één factor hierbij doorslaggevend is geweest. In grote lijnen kan men het volgende onderscheid aanbrengen: 1. ‘Gedwongen’ PPS: Partijen zijn door omstandigheden tot elkaar veroordeeld 2. ‘Vrijwillige’ PPS: Partijen vinden elkaar op basis van gezamenlijk te realiseren (extra) meerwaarde

10

In de eerste situatie kan de ene partij niet om de andere partij heen. Een bekend voorbeeld hiervan is het gegeven dat private partijen grondposities hebben ingenomen. In de praktijk is het voor gemeenten vaak moeilijk tot bijna onmogelijk om de ontwikkeling van het betreffende gebied volledig zelf ter hand te nemen. 2.2.1

PPS meestal niet ‘gedwongen’, maar vanwege samen te realiseren meerwaarde In de beschouwde zeven projecten is van min of meer gedwongen publiek-private samenwerking vanwege (privaat) grondeigendom meestal geen sprake. Feitelijk is alleen in het geval van Bedrijvenstad Fortuna in Sittard hiervan sprake omdat de private partij daar al anticiperend op de plantontwikkeling substantiële grondaankopen had gepleegd. Het gegeven dat een PPS min of meer gedwongen tot stand komt vanwege ingenomen grondposities (of vanwege andere omstandigheden) betekent overigens niet dat er in dergelijke gevallen niet ook andere factoren van belang kunnen zijn voor de totstandkoming van de PPS. Indien de grond geheel of grotendeels in handen is van een private onderneming, kan deze in beginsel natuurlijk ook besluiten om de ontwikkeling dan zelf ter hand te nemen zónder de samenwerking in PPS-vorm te zoeken met de betreffende gemeente. In de tweede situatie vinden publieke en private partners elkaar meer ‘vanuit het positieve’: door samen te werken kunnen zaken anders, beter en/of goedkoper worden aangepakt dan indien één van beide partijen het project in haar eentje zou ontwikkelen. De gemeente kiest bewust voor samenwerking met één of meer private partners omdat dit, vanuit het positieve gedacht, naar verwachting zou leiden tot extra meerwaarde. Die verwachte extra meerwaarde kan dan op een aantal terreinen gelegen zijn, zoals bijvoorbeeld: – meer creativiteit – marktinzicht – verkleinen of delen van risico’s realisatie van meer ruimtelijke kwaliteit – mede door private partij(en) laten dragen van publieke voorzieningen In het navolgende schema is aangegeven of de publiek-private samenwerking tussen gemeente en private partijen berust op een bewuste keuze van de gemeente of vooral ‘gedwongen’ van karakter is. In de beschrijving wordt telkens ook expliciet ingegaan op de vraag of er sprake was van substantieel grondeigendom bij private partijen waardoor gemeenten niet of nauwelijks om deze partijen heen konden (indien zij dit al wilden):

11

Waarom PPS: enkele belangrijke overwegingen A’dam Sittard Westergasf. ‘Fortuna’

Nijmegen Delft Mariënburg Spoorzone

Groningen Westerhaven PPS voor Bewuste Bewuste Initiatief Bewuste keuze stads- van private keuze van keuze van gemeente gemeente, conditio sipartner die gemeente deel/gene qua non o.a. ook veel, maar meente (zonder vanwege (geen priniet alle PPS geen vate grond- expertise (grond is in grond verworven posities die private par- projectonteigendom tij met on- wikkeling) dwongen had van gedergronds tot PPS) meente die (alle benobouwen het in erfdigde grond pacht uit(Delft koopt was eigengeeft) grond aan dom van gemeente) en hecht sterk aan grondeigendom; is voorwaarde voor PPS)

Den Haag Laakcenter

Nijmegen Singeleiland Waalsprong Bewuste Bewuste keuze van keuze (o.a. vanwege gemeente omvang (gemeente project) had grond Ook grondposities priin eigendom en kon vate partprivate partners ners volledig vrij se- (gemeente kiest 5 prilecteren) vate partners voor leeuwedeel project en spreekt af dat deze grond aankopen en t.z.t. inbrengen in gezamenlijke GEM)

Fig. 2. Overzicht motiveringen voor PPS-keuze

Uit bovenstaand overzicht blijkt dat de betrokkenheid van één of meer private partijen door de meeste gemeenten én door andere betrokken overheden vaak wordt gewaardeerd of zelfs als noodzakelijke voorwaarde voor projectontwikkeling wordt gezien. 2.2.2

Betrokkenheid van gemeente bij PPS gebaseerd op ‘publiek belang’ In zes van de zeven beschouwde cases heeft de gemeente bewust gekozen voor gezamenlijke projectontwikkeling met één of meer private partners. De gemeenten kunnen bij projectontwikkeling natuurlijk ook de keuze maken om het initiatief vooral te laten aan private partijen. Uit de cases komt naar voren dat in alle gevallen een min of meer zwaarwegend publiek belang verbonden is aan de projectontwikkeling of de vorm waarin deze plaatsvindt. Gemeenten geven aan dat zij in beginsel alléén via publiek-private samenwerking betrokken willen zijn bij een project indien hieraan een min of meer zwaarwegend publiek belang verbonden is.

12

Is substantieel publiek belang verbonden aan projectontwikkeling?

1

afwegingsvraagstuk

nee

Geen rol van gemeente (anders dan via standaard publiekrechtelijk instrumentarium)

ja 2 Biedt het standaard publiekrechtelijke instrumentarium voldoende beïnvloedingsmogelijkheden?

nee

ja

Aanvullende rol voor gemeente overwegen (aanvullend op standaard publiekrechtelijke instrumentarium)

Geen aanvullende rol gemeente (projectontwikkeling en uitvoering privaat binnen publieke kaders)

3 Kan PPS tot meerwaarde leiden?

ja

nee/onvoldoende

Participatie gemeente in PPS overwegen

Gezamenlijk BV, CV of VoF oprichten?

PPS-samenwerking vormgeven middels contracten?

vormgevingsvraagstuk

Geen PPS overwegen

Als gemeente (deel van) project zelf oppakken of andere manieren zoeken om project van de grond te krijgen?

Stoppen met projectOntwikkeling?

Fig. 3. Beslisboom om op zorgvuldige wijze passende rol voor gemeente te kiezen

De betrokkenheid van de gemeente bij een ontwikkelingstraject via publiek-private samenwerking is, expliciet of impliciet, terug te voeren op de volgende omstandigheden: 1. Er is een substantieel publiek belang gemoeid met de projectontwikkeling. 2. De mogelijkheden voor beïnvloeding vanuit het standaard planologische publiekrechtelijke instrumentarium worden als niet toereikend beoordeeld. 3. Via publiek-private samenwerking kan de gemeente meerwaarde genereren die anders niet kan worden gegenereerd.

13

Ad 1: “is sprake van substantieel publiek belang?” In de beschouwde zeven cases is in alle gevallen sprake van een substantieel publiek belang dat betrokkenheid van de gemeente rechtvaardigt en zelfs noodzakelijk maakt. Indien de overheid zich niet met deze zeven projecten had bemoeid, waren deze niet van de grond gekomen en/of niet op de wijze waarop dit volgens de gemeente zou moeten. Om enkele voorbeelden te noemen: – Amsterdam, Westergasfabriek: private ontwikkelaars zouden uit zichzelf geen cultureel cluster ontwikkelen op deze lokatie en al helemaal niet met de verhuur van ruimtes voor culturele organisaties tegen niet marktconforme (lagere) huurtarieven; – Groningen, Westerhaven: vanwege de specifieke ligging van de te ontwikkelen lokatie, dicht tegen de historische binnenstad van Groningen en op een kruispunt van doorgaande wegen om het centrum, en de wens om op de lokatie ondergronds parkeerruimte te realiseren, is de ontwikkeling van het Westerhaven-gebied in beginsel niet rendabel. Indien de gemeente niet haar nek zou hebben uitgestoken zou de ontwikkeling van het gebied niet hebben plaatsgevonden óf op een wijze die voor de gemeente onacceptabel zou zijn geweest. De gemeente Nijmegen formuleert haar beleid ten aanzien van publieke betrokkenheid bij projectontwikkeling als volgt: indien er geen sprake is van zwaarwegende maatschappelijke c.q. publieke belangen, dan dient de overheid zich niet direct te bemoeien met projectontwikkeling. Met andere woorden: een gemeente hoeft niet via een PPS betrokken te zijn bij de realisatie van, bijvoorbeeld, een winkelcentrum dat anders ook gerealiseerd zou zijn. De gemeente kan wel overwegen via een PPS betrokken te zijn bij projecten die een substantieel publiek belang vertegenwoordigen en die anders niet of niet snel genoeg van de grond komen of anders worden gerealiseerd met te weinig kwaliteit. De betrokkenheid van de overheid i.c. de gemeente kan overigens variëren per fase van het projectontwikkelingsproces. De meeste gemeenten zijn van mening dat in ieder geval in de planvormingsfase betrokkenheid van de overheid gewenst is, waarbij wenselijk is dat de overheid doorslaggevende invloed heeft op de uitgangspunten voor en de kaders waarbinnen de projectontwikkeling kan plaatsvinden. Indien voor de projectontwikkeling wordt gekozen voor publiekprivate samenwerking, dan dient de gemeente dus in ieder geval in de eerste fase van het ontwikkelingsproces haar invloed te doen gelden. Betrokkenheid van de overheid in de fase van objectrealiatie en exploitatie van vastgoed ligt zeker op het eerste gezicht vaak minder voor de hand dan betrokkenheid in de fase van de planvorming. Het kan echter zo zijn dat de gemeente van mening is dat ook in de deze fases directe invloed vanuit de overheid wenselijk is. Per fase in het ontwikkelingsproces dient de overheid zich dus de vraag te stellen of er sprake is van een publiek belang dat directe betrokkenheid via participatie in een PPS wenselijk maakt:

14

planvorming Is er een substan- Bijv.: directe tieel publiek be- greep op ruimtelang? lijke inpassing

Indien dit zo is…. Deels via bestemVolstaan ‘normingsplan en vermale’ publiekrechtelijke instru- gunningverlening menten (planolo- (vooral invloed gisch) om dit be- op ongewenste lang te waarbor- planvorming/-invulling) gen? Indien dit niet zo is….

grondproductie objectrealisatie Bijv.: realisatie Bijv.: feitelijke van up to date tele- kwaliteit van het gebouwde concom/kabelnetwerken voor ac- form uitgangsquisitie high tech punten (beelden/of call centers kwaliteitsplan)

exploitatie Bijv.: waarborgen van lage huurprijzen van bijvoorbeeld winkels (zie Mariënburg) of culturele ruimtes (zie Westergasfabriek)

In beginsel niet te Ten dele waarborgen via bestemmingsplan of vergunningverlening

In beginsel niet (wel is het mogelijk om via bestemmingsplan bepaalde soorten activiteiten te voorkomen)

Overweeg PPS Fig. 4. Publiek belang en publiekrechtelijke beïnvloedingsmogelijkheden per fase (ingevuld ter illlustratie)

Indien er geen sprake is van een voldoende groot publiek belang, zullen gemeenten niet snel geneigd zijn om een PPS-samenwerking te overwegen. Ad 2: “garandeert publiekrechtelijk instrumentarium voldoende invloed?” Indien er een publiek belang gemoeid is met de projectontwikkeling, is de vervolgvraag of het standaard publiekrechtelijke instrumentarium van bestemmingsplan en vergunningverlening toereikend is om de gewenste invloed uit te oefenen. Over de mogelijkheden die het standaard publiekrechtelijke instrumentarium bieden wordt verschillend gedacht. Waar de gesprekspartners van de gemeenten Delft en Den Haag aangeven dat via bestemmingsplan en bouwvergunningverlening veel te regelen is aangaande de uiteindelijke invulling en kwaliteit van het plangebied, indien nodig ook tot in detail, daar geeft een gemeente als Nijmegen aan dat het voor voldoende gemeentelijke invloed soms wenselijk is om als gemeente ook aanvullend, via privaatrechtelijke weg, invloed te organiseren. Duidelijk is in ieder geval wel dat de impact van deze instrumenten, het gaat dan onder meer om de bestemmingsplanbevoegdheden en de taak van de gemeente om bouwvergunningen af te geven, met name kan liggen op het tegenhouden van ongewenste ontwikkelingen. Voor het stimuleren van wél gewenste ontwikkelingen wordt dit instrumentarium door een aantal gemeenten te beperkt geacht. In bovenstaande overzicht is een aantal voorbeelden gegeven van pu-

15

blieke belangen die niet of minder goed te waarborgen zijn via de publiekrechtelijke weg van bestemmingsplan en vergunningverlening: – Waarborgen van lage huurprijzen voor te realiseren ruimtes (bijvoorbeeld voor culturele activiteiten zoals in het geval van Amsterdam/Westergasfabriekterrein of voor een specifiek segment detailhandel zoals in het geval van Nijmegen/Mariënburg). – Waarborgen van de kwaliteit van de te realiseren objecten. In alle beschouwde cases wordt hieraan groot belang toegekend door zowel publieke als private partijen. Het is daarbij wel zo dat door de verschillende partijen verschillende doelstellingen kunnen worden gehanteerd. Het bestemmingsplan en de bouwen milieuvergunningafgifte bieden gemeenten dan niet in alle gevallen voldoende invloed. Ad 3: “Aanvullende rol voor gemeente overwegen” Indien de gemeente van mening is dat het publiekrechtelijke instrumentarium niet voldoende beïnvloedingsmogelijkheden biedt op de projectontwikkeling, kan zij overwegen om dan in een PPS-samenwerking te stappen om zo, via een gezamenlijk met private partijen op te richten BV of door middel van privaatrechtelijke contracten met private partijen, de benodigde aanvullende invloed te organiseren. De gemeente dient zich dan de vraag te stellen of door middel van een publiekprivate samenwerking (substantiële) meerwaarde gegenereerd kan worden ten opzichte van een situatie waarin de gemeente zelf (delen van) het project ontwikkelt óf andere wegen ziet om het project van de grond te krijgen. In paragraaf 2.2.1 is reeds een aantal mogelijke vormen van eventueel te realiseren meerwaarde genoemd (inbreng door private partner van meer creativiteit of marktinzicht, het kunnen verkleinen, verdelen of overdragen van risico’s, het kunnen realiseren van meer kwaliteit, het mede door private partijen laten dragen van de kosten voor publieke voorzieningen, etcetera. Bij het beoordelen van de mogelijke meerwaarde van publiek-private samenwerking dient de gemeente ook te betrekken dat participatie in een PPS kan betekenen dat de gemeente enige beleidsvrijheid opoffert. In de beschouwde cases gaat het dan onder meer om de toezegging van de gemeente om concurrerende planontwikkelingen binnen de gemeente niet te steunen of zelfs tegen te gaan. Een ander voorbeeld van een gemeente die als gevolg van een PPS enige beleidsvrijheden heeft moeten inleveren, is het project Westerhaven in Groningen. De gemeente heeft zich richting de private partners gecommitteerd aan een stringent parkeer- en mobiliteitsbeleid, vanwege de positieve invloed die hiervan uitgaat op de exploitatie van een ondergrondse parkeergarage (te exploiteren door een private partner). De gemeenten dienen in de beoordeling van de mogelijke meerwaarde van een PPS mee te laten wegen dat aan het opgeven van beleidsvrijheid vaak ook een ‘prijskaartje’ hangt.

16

De gemeente dient bij de afweging of PPS aantrekkelijk is of niet te onderzoeken of er alternatieve manieren aanwezig zijn om de publieke belangen zeker te stellen, bijvoorbeeld via subsidiëring of door zelf delen van de projectontwikkeling ter hand te nemen. De vraag is echter of dit altijd wenselijk is vanuit het gezichtspunt van de gemeente. Bijvoorbeeld: – Groningen/Westerhaven: in dit project wenste de gemeente een ondergrondse parkeergarage te realiseren die bedrijfseconomisch gesproken niet rendabel is te maken. De gemeente kan er dan voor kiezen om rechtstreekse subsidies te verlenen. De gemeente heeft er voor gekozen om de realisatie van de parkeergarage te bevorderen door een sterk beleidsmatig commitment gericht op het weren van autoverkeer uit de binnenstad en door zelf als schakel te fungeren tussen de eigenaar van de parkeergarage (de eindbelegger) en de private exploitant van de garage (de gemeente huurt van de eigenaar en verhuurt aan de exploitant). Onder meer deze aanvullende waarborgen van de zijde van de gemeente hebben de private partner gestimuleerd de complete planontwikkeling op zich te nemen, inclusief de realisatie van de parkeergarage. Verder speelt hier ook een rol dat de gemeente met de private partner, binnen de vooraf bepaalde stedebouwkundige grenzen, heeft meegedacht hoe extra opbrengsten konden worden gerealiseerd. – Nijmegen/Singel rondom stadseiland in Waalsprong: in dit project wenste de gemeente dat onder de te bouwen woningen en appartementencomplexen ondergrondse parkeergarages werden gerealiseerd. De hiervoor noodzakelijk te maken extra kosten dienen ergens ‘vandaan’ te komen. In grote lijnen kunnen de extra kosten dan gedragen worden door . de gemeente c.q. de overheid die dit maatschappelijk wenselijk acht . de ontwikkelaar die deze extra kosten misschien elders in de planontwikkeling kan compenseren of genoegen moet nemen met een lagere winstmarge . de uiteindelijke huurders en kopers van de complexen die daardoor wellicht minder snel geneigd zijn zich hier te vestigen Deze voorbeelden maken duidelijk dat het niet altijd aantrekkelijk is voor de gemeente om het aanwezige publieke belang te waarborgen door te subsidiëren of door zelf het voortouw te nemen bij de realisatie van op zich onrendabele projectelementen. De gemeente kan langs de weg van publiek-private samenwerking proberen om creatiever om te gaan met het waarborgen van de publieke belangen. Bijvoorbeeld kan de gemeente proberen om te komen tot een meer evenwichtige verdeling van rendabele en onrendabele projectelementen (zodanig dat de overheid niet volledig de kosten dekt van de onrendabele projectelementen) of proberen ook te delen in de opbrengsten van de projectontwikkeling. Indien de gemeente dit wenst, zal zij via privaatrechtelijke weg nadere afspraken moeten maken met

17

de private partners. De samenwerking tussen gemeente en private partners kan dan op twee manieren worden vormgegeven: – De gemeente en de private partner(s) kunnen besluiten om gezamenlijk een BV, CV of VoF op te richten – De gemeente en de private partner(s) kunnen ook besluiten om de onderlinge samenwerking via contractrelaties vorm te geven In hoofdstuk 3 wordt nader op deze vormgevingsvragen ingegaan.

18

3

Totstandkoming en organisatie van projecten In dit hoofdstuk zal achtereenvolgens worden ingegaan op: – De procesopzet van de zeven cases (initiatiefnemer(s), bepaling uitgangspunten, selectie partner(s)); – De organisatie-opzet van de zeven cases (juridische vorm, structuur); – De verdeling van de taken en risico’s bij de zeven cases.

3.1

Procesopzet In deze paragraaf zal de procesopzet bij de zeven cases worden beschreven aan de hand van de volgende onderwerpen: – Wie nam het initiatief tot het (PPS-)project? – Vond de bepaling van de uitgangspunten en de eerste planvorming gezamenlijk (publieke en private partijen) plaats? – Op welke wijze heeft de selectie van de (private) partner(s) plaatsgevonden? Wie nam initiatief tot (PPS-)project? Sittard A’dam Westergasf ‘Fortuna’ abriek


Groningen Den Haag Westerha- Laakcenter ven

Meulen Stadsdeel Westerpark, BouwproGemeente motie Amsterdam

Gemeente Nijmegen

Gemeente Groningen en private partijen

Gemeente Delft

Gemeente Den Haag

Nijmegen Singel stadseiland Waalsprong Gemeente Nijmegen

Fig. 5. Procesopzet van beschouwde projecten

De initiatiefnemers voor de zeven geanalyseerde projecten zijn in de meeste gevallen de lokale overheden. Alleen in Sittard is de private partij de initiator voor het project en heeft de PPS-constructie betrekking op een gebied waarvoor de gemeente al een vigerend bestemmingsplan had opgesteld. De private partij heeft grondposities verworven en vervolgens initiatief genomen voor een IR-invulling. In het geval van Groningen/Westerhaven is sprake van initiatieven van zowel private partijen als van de gemeente over een reeks van jaren. Het bepalen van de uitgangspunten kan als eerste stap worden gezien in het proces van ‘visie/planvorming’. Het beeld met betrekking tot het al dan niet gezamenlijk door publieke en private partijen bepalen van de uitgangspunten is niet eenduidig. De gemeenten zijn bij alle zeven cases betrokken bij het bepalen van de uitgangspunten voor de eventuele ontwikkeling van het betreffende plangebied. De betrokkenheid varieert echter van het duidelijk uitwerken van de kaders voor het plan door de gemeenten tot een beoordelende houding van de plannen van de private partij in de gemeente Sittard. De casus Sittard/Bedrijvenstad Fortuna lijkt echter een uitzondering op de ‘regel’ dat de gemeente een

19

dominante invloed heeft op de eerste fase van het visievormingsproces waarin de uitgangspunten voor de projecten gebiedsontwikkeling worden vastgesteld. Uit de cases blijkt dat de private partner(s) slechts in een enkel geval al bij het bepalen van de uitgangspunten heeft meegedacht met de gemeente, doordat de gemeente reeds in dat stadium enige vorm van markttoetsing toepast: Heeft private partner vanaf begin meegedacht over de bepaling van uitgangspunten5? A’dam Sittard Westergasf ‘Fortuna’ abriek Nee, Stadsdeel heeft voortouw genomen in planvormingsfase (Bruine Nota), buurtbewoners betrokken bij planvorming

Ja, private partner nam voortouw; uitwerking in overleg met de gemeente


Nee, gemeente heeft algemene richtlijnen aangegeven; uitwerking in masterplan samen met ING Vastgoed

Nee, gemeente heeft eerste idee aangegeven; daarna via onderzoek de haalbaarheid getoetst (met Ballast Nedam)


Nijmegen Singel stadseiland Waalsprong Nee, geIn verleden Nee, gemeente vele plan- meente heeft de ka- heeft kaders nen voor gebied; ge- ders aange- aangegeven; uitwergeven meente king van heeft met (deel)plane private parnen met pritij gezocht vate partijnaar invulen lingsmogelijkheden


Het proces van visievorming bestaat echter uit meer stappen dan alleen het bepalen van de uitgangspunten voor de gebiedsinrichting. In de meeste projecten worden de volgende stappen doorlopen in een visievormingsproces: – Bepalen van uitgangspunten – Uitwerking van uitgangspunten in masterplan of stedebouwkundige schets – Vertalen van masterplan/stedebouwkundige schets in program van eisen – Uitvoering van program van eisen In het algemeen kan geconstateerd worden dat de invloed van de gemeente het sterkst en het meest direct is bij de eerste fasen van het visievormingsproces en dat in de fases daarna de rol van de private partner(s) steeds meer toeneemt. Tijdens de tweede stap in de visievorming, waarin de uitgangspunten in een masterplan of stedebouwkundige schets worden uitgewerkt, wordt wel vaker een private partij betrokken. De reden hiervan kan dan de expertise van die private partij zijn (bijvoorbeeld Ballast Nedam in Delft vanwege de expertise van ondergronds bouwen) of anderszins (bijvoorbeeld door optimale afstemming 5

We onderscheiden in de visievorming vier fasen: bepaling uitgangspunten, van uitgangspunten naar visievorming, vertaling visievorming in programma van eisen, uitvoering programma van eisen en maken van keuzen tijdens realisatie.

20

van commerciële en publieke planonderdelen). De betrokkenheid van private partijen is ook terug te vinden in de stap waarin een programma van eisen wordt opgesteld. In de case van de Westergasfabriek hebben de publieke en de private partij dit samen opgesteld. In het uitvoeren van het programma van eisen gaat het om vaak gedetailleerde bouwtechnische eisen, waar de belangrijkste rol bij de private partijen ligt als uitvoerder/opdrachtnemer. Geconcludeerd kan worden dat in de eerste stap van de visie/planvorming van een project de publieke partij meestal de trekker is, terwijl de private partij naarmate de planvorming meer betrekking krijgt op uitvoeringsaspecten steeds een meer nadrukkelijkere rol krijgt. De case in Sittard laat zien dat ook een private partij in het hele traject van visievorming een trekkersrol kan spelen. De selectie van de private partijen geschiedt op verschillende manieren. Bij twee cases is een beperkt aantal private partijen uitgenodigd op basis van ervaringen van de gemeenten met die partijen. De specifieke expertise op het gebied van ondergrondse bouwactiviteiten is bij één case de reden geweest om voor een private partij te kiezen (case Delft). In ieder geval één gemeente heeft bij de selectie van de private partijen een extern bureau ingehuurd ter ondersteuning van dit proces (case Amsterdam/Westergasfabriek). In Sittard heeft de private partij het initiatief genomen en was derhalve van een selectie door de gemeente geen sprake. In Groningen hebben in het verleden verschillende private partijen met de gemeente gediscussieerd over de invulling van het gebied. Uiteindelijk sloot een plan van een private partij goed aan bij de wensen van de gemeente en is voor die partij gekozen.

21

Op welke wijze heeft selectie van (private) partner(s) plaatsgevonden? A’dam Sittard Westergasf ‘Fortuna’ abriek Gemeente heeft aantal private partijen benaderd; m.b.v. externe ondersteuning is gekozen voor 1 private partij

Private partij was initiatiefnemer en door sterke grondposities cruciaal voor ontwikkeling gebied


Na eerste marktverkenning nodigt gemeente 3 private vastgoedontwikkelaars uit hun visie te presenteren op Centrum 2000-plan (en daarbinnen specifiek Mariënburg)

O.b.v. kennis met ondergronds bouwen en deels vanwege eigendom grond is gekozen voor verschillende private partijen


Nijmegen Singel stadseiland Waalsprong Gemeente O.b.v. erva- Gemeente heeft samen ringen met wilde niet alleen de met diverse partijen grote bouwprivate par- heeft geopgaaf voor tijen nage- meente 3 dacht over partijen uit- haar rekegenodigd; ning neinvulling men; daargebied; uit- het beste om vijf groaanbod eindelijk heeft Wil- kwam van te partijen en samenDevco ma Bouw werkingsde beste opverband van lossing voor corporaties de gemeengevraagd te om te participeren


3.2

Organisatie-opzet In deze paragraaf zal de organisatie van de PPS-projecten worden beschreven, waarbij met name wordt ingegaan op de vraag of de PPS is vormgegeven door middel van contractuele relaties of dat ook besloten is om gezamenlijk een nieuwe organisatie (bijvoorbeeld BV, CV of VoF) op te richten. Bij een PPS heeft een gemeente meer mogelijkheden om de samenwerking met een of meer private partijen vorm te geven dan alleen via de oprichting van een gezamenlijke VoF of CV/BV (bijvoorbeeld in de gemeente Nijmegen). Om de projecten samen met een private partij te realiseren kan ook gebruik worden gemaakt van alleen contractuele overeenkomsten. Vanuit het oogpunt van een transparante projecten samenwerkingsopzet is een dergelijke PPS-vorm ook te prefereren boven een PPS waarbij publieke en private partijen gezamenlijk een BV oprichten (daar kunnen natuurlijk wel andere motieven voor zijn). Belangrijk is dat in deze contracten harde afspraken worden gemaakt over kwaliteiten, inspanningen, prestaties en evaluatiemomenten. In beide PPS-vormen (PPS met BV en PPS op basis van contractuele relaties) kan een gemeente belangrijke risico’s lopen. Een voorbeeld van een risico dat een gemeente loopt in een PPS met een contract is de case Groningen. De gemeente committeert zich langjarig aan een

22

stringent parkeer- en mobiliteitsbeleid, gericht op het beter exploiteerbaar maken van een ondergrondse garage. Specifieke vorm van PPS: is er een gezamenlijke BV, CV of VoF opgericht? A’dam Sittard Westergasf ‘Fortuna’ abriek



Nee

Ja

Nee

Nee

Samenwerkingsovereenkomst gemeenteWilma Bouw

Overeenkomst gemeenteDevco

Nee

Nee, voorkeur voor contractrelaties VoF Mari- IntentieSamenwer- Intentieovereenënburg kingsover- overeenkomst ge- (50/50 pro- komst geeenkomst meentecent gemeenteStadsdeel Meulen, gemeente en Ballast NeWesterpark-MAB volgd door ING Vast- dam voor deel proexploitatie- goed) ject; op terovereenmijn een komst hoofd-PPS met diverse deel-PPSen met enkele grondeigenaren

Nijmegen Singel stadseiland Waalsprong Ja

Intentieovereenkomst gemeente-private partijen, gevolgd door opzet CV en BV ‘Grondexploitatiemaatschappij’ (GEM)

Fig. 8. Organisatie van beschouwde projecten

3.3

Hoe zijn taken en risico’s verdeeld? In deze paragraaf zullen de taken en risico’s van de zeven cases worden beschreven aan de hand van verschillende items. Onder meer wordt ingegaan op: – Welke partij de ‘trekkersfunctie’ vervult bij de PPS Welke partij de communicatie met de omwonenden en overige betrokkenen voor haar rekening neemt – Welke partij de kwaliteit van het project (en de resultaten daarvan) waarborgt – Hoe in het algemeen de verdeling van taken en risico’s is tussen de publieke en private partner(s), uitgesplitst naar fases in het project In het algemeen kan worden geconstateerd dat de initiatiefnemer ook de trekker is van het project. Een belangrijke taak van de trekker van een project is dat hij andere partijen bij elkaar brengt, de partijen betrokken maakt en informeert. De trekker van een PPS-project met intensief ruimtegebruik is meestal een publieke partij. Echter de case in de gemeente Sittard toont aan dat het initiatief en

23

de trekkersfunctie van een dergelijk project ook voor rekening kan komen van de private sector. Wie vervult ‘trekkersfunctie’? A’dam Sittard Westergasf ‘Fortuna’ abriek



Stadsdeel Meulen Westerpark, Bouwprogemeente motie Amsterdam

Aanvanke- Gemeente lijk alleen Delft gemeente Nijmegen; later met ING in VoF

Aanvanke- Gemeente lijk alleen Den Haag gemeente Groningen; later met Wilma

Nijmegen Singel stadseiland Waalsprong Aanvankelijk gemeente Nijmegen; later GEM

Fig. 9. Verdeling taken en risico’s

De publieke partij is over het algemeen alleen of met de private partner(s) verantwoordelijk voor de communicatie richting omwonenden en overige betrokkenen. Slechts in het geval van Sittard heeft de private partner op dit vlak het voortouw genomen, in lijn met de trekkersfunctie die dit bedrijf in het algemeen heeft vervuld ten aanzien van het project Bedrijvenstad Fortuna. Wie organiseert de communicatie met betrokkenen en omwonenden? Sittard A’dam Westergasf ‘Fortuna’ abriek


Niet Stadsdeel Hoofdzaaangegeven Westerpark kelijk met MAB Meulen; en MABomwonendochter den is geen Westergasfa- issue voor dit project, briek BV gezien ligging


Gemeente Gemeente Delft com- Groningen municeert met inwoners over prioriteiten ruimtelijke inrichting

Communicatiedeskundige ingehuurd voor dit project (ook richting bewoners)

Nijmegen Singel stadseiland Waalsprong GEM

Fig. 10.Verdeling taken en risico’s

In gebieden met potentiële conflicten (andere functies, centrale ligging, dicht bebouwde omgeving) verdient het aanbeveling om extra aandacht te besteden aan de communicatie met de burgers en andere belanghebbenden. Bij de case in Den Haag is bijvoorbeeld vanwege de ligging van het project in het intensief bebouwde centrum een persoon ingesteld die zich specifiek bezig houdt met de communicatie van het project. Bij de ontwikkeling van de Westergasfabriek hebben het Stadsdeel Westerpark, MAB en MAB-dochteronderneming Westergasfabriek BV gezamenlijk een communicatieplan opgesteld waarin met name ook richting de omwonenden in de buurt acties zijn opgenomen.

24

Wie waarborgt kwaliteit van het project? A’dam Sittard Westergasf ‘Fortuna’ abriek



Stadsdeel Meulen en Westerpark, gemeente gemeente Sittard Amsterdam

VoF

Gemeente (eigen stedebouwkundige dienst)

Gemeente Delft is de regisseur

Gemeente Den Haag

Nijmegen Singel stadseiland Waalsprong Gemeente Nijmegen en GEM


De kwaliteit van een project heeft betrekking op de bouwkundige staat en op de stedenbouwkundige uitwerking. Het waarborgen van de kwaliteit van de gebouwen en de omgeving geschiedt door de de initiatiefnemers van de projecten. Hierbij zijn de gemeenten bij de zeven cases betrokken. Bij de cases in Nijmegen is respectievelijk de VoF en de GEM verantwoordelijk voor de kwaliteit. Binnen deze samenwerkingsverbanden heeft de gemeente een belangrijke rol (ondermeer ook op het gebied van kwaliteitsbewaking). Door het inhuren van een stedenbouwkundige supervisor van een project kan de kwaliteit van de gebouwen en het hele plan worden gegarandeerd. In de case van de Westergasfabriek is bijvoorbeeld Mecanoo ingehuurd voor de supervisie in de gebouwelijke sfeer en het bureau van Gustavson/Porter voor de opstelling van het landschapsplan (inclusief parkaanleg).

25

Wie draagt welke risico’s in eerste fasen van planvorming? Project Amsterdam, Westergasfabriek

Sittard, Bedrijvenstad Fortuna

Nijmegen, Mariënburgproject Delft, Delft Centraal/spoorzone


Den Haag, Laakcenter Nijmegen, Singeleiland Waalsprong

Belangrijkste risico’s • Stadsdeel draagt zorg voor tijdelijke invulling met culturele projecten tijdens planvorming • Stadsdeel draagt zorg voor RO-procedures • Meulen ontwikkelt nieuw concept bedrijventerrein voor hele terrein, terwijl zij niet alle grond (maar 70%) in eigendom heeft • Planvorming gemeente en ING • Bestemmingsplanrisico’s, vergunningverlening e.d. • Gemeente voert aantal studies uit en investeert in commitment voor project zonder zekerheid dat project ook van de grond komt • Bezwaren van omwonenden die leiden tot vertraging (is reëel risico gebleken) • Mogelijkheid van afhaken van private partner • Mogelijk bezwaren van omwonenden • Planologische risico’s (m.b.t. wet ‘ruimte voor rivieren’)

Fig. 12. Verdeling taken en risico’s

De belangrijkste taken en risico’s in de eerste fasen van het planvormingsproces liggen met name bij de initiatiefnemer. Dat is in de meeste gevallen de gemeente. Deze is meestal verantwoordelijk voor het opstellen van plannen en het verwerven van draagvlak voor de planideeën. In de case in de gemeente Sittard heeft de particuliere partij deze taken uitgevoerd. De risico’s in de planvormingsfase zijn over het algemeen te overzien. De risico’s van de gemeenten hebben met name betrekking op de investering voor het opstellen c.q. uitvoeren van de plannen en op mogelijke bezwaren van omwonenden die kunnen leiden tot vertraging van de planvorming. Een gemeente kan met bestemmingsplannen en bouwvergunningen de invulling van gebieden mogelijk maken dan wel tegengaan. Indien een private partij het initiatief neemt tot het opstellen van een plan loopt deze het risico dat de gemeente hier geen medewerking aan verleent.

26

Wie draagt welke risico’s in grondproductiefase? Project Amsterdam, Westergasfabriek Sittard, Bedrijvenstad Fortuna Nijmegen, Mariënburgproject

Delft, Delft Centraal/spoorzone Groningen, Westerhaven Den Haag, Laakcenter Nijmegen, Singeleiland Waalsprong

Belangrijkste risico’s • Bodemsanering/bouwrijp maken door gemeente • Meulen maakt grond bouwrijp • Gemeente brengt eigendommen in (enkele panden) en koopt grond van derden en verkoopt de bouwrijpe grond (na sloop van enkele panden) aan VoF • Gemeente wil grond in eigendom hebben • Gemeente draagt risico van grondvervuiling • Bodemverontreiniging voor kosten gemeente • Gemeente Nijmegen en private partijen verwerven tijdig grond


De risico’s in de grondproductiefase betreffen met name het bouwrijpmaken van de grond. Deze activiteit ligt meestal bij de gemeente. Een mogelijk risico bij het bouwrijpmaken van projecten is de mogelijke bodemverontreiniging hetgeen een hoge kostenpost en mogelijke vertraging van het project kan betekenen. Een gemeente kan de grond bouwrijpmaken en vervolgens verkopen tegen de marktwaarde van dat moment, zoals bijvoorbeeld in het project in de gemeente Delft. De prijsontwikkeling kan een (beperkt) risico voor de gemeente zijn. Wie draagt welke risico’s in objectrealisatiefase? Project Amsterdam, Westergasfabriek Sittard, Bedrijvenstad Fortuna Nijmegen, Mariënburgproject Delft, Delft Centraal/spoorzone


Den Haag, Laakcenter

Nijmegen, Singeleiland Waalsprong

Belangrijkste risico’s • Private partij (MAB) is verantwoordelijk • Meulen realiseert (deel van) de plannen • Gemeente en ING realiseren gezamenlijk via opgerichte VoF objecten • Gemeente beoogt dat private partijen risico’s dragen op vlak van objectrealisatie omdat deze partijen hiervoor beste geëquipeerd zijn • Wilma draagt commerciële risico’s objectrealisatie • Ondergrondse parkeergarage realiseren vooral privaat risico, waarbij gemeente zich wel beleidsmatig committeert m.b.t. exploitatie • Realisatie van innovatief concept door private partij Devco die ook commerciële risico’s draagt van objectrealisatie en verhuur/verkoop • GEM Waalsprong en daarin participerende partijen dragen risico’s objectrealisatie en verhuur/verkoop


De objectrealisatie ligt meestal bij de private partijen. In Nijmegen, waar de gemeente participeert in een VoF Mariënburg en een grondexploitatiemaatschappij

27

(GEM Waalsprong), is de gemeente ook mede verantwoordelijk voor de objectrealisatie (als opdrachtgever voor de objectrealisatie). De gemeenten kunnen overwegen om risico’s te dragen en de opdrachtgeversrol (mede) te vervullen in de objectrealisatie wanneer het project anders niet zou worden gerealiseerd of het beoogde kwaliteitsniveau anders onvoldoende kan worden gewaarborgd. Onder andere de gemeente Nijmegen neemt deze rol in voorkomende gevallen op zich, samen met private partners. Met betrekking tot het Mariënburgproject heeft de private partner bij de gemeente sterk aangedrongen op risicodragende participatie in een op te richten VoF en de toezegging van de gemeente om dit ook daadwerkelijk te doen was voor deze partner, ING Vastgoed, doorslaggevend om uiteindelijk het project door te zetten. De risico’s van de objectrealisatie hebben met name betrekking op technische knelpunten, zoals bijvoorbeeld bij de projecten in de gemeenten Groningen, Delft en Den Haag, op het risico dat de objecten uiteindelijk niet verkocht of verhuurd kunnen worden en op de tijdigheid van de oplevering en de kosten waartegen de objecten gerealiseerd kunnen worden. Wie draagt welke risico’s in exploitatiefase? Project Amsterdam, Westergasfabriek Sittard, Bedrijvenstad Fortuna Nijmegen, Mariënburgproject

Delft, Delft Centraal/spoorzone Groningen, Westerhaven

Den Haag, Laakcenter Nijmegen, Singeleiland Waalsprong

Belangrijkste risico’s • Stadsdeel wil met MAB beheersovereenkomst sluiten • Meulen loopt risico • Beheer bedrijventerrein door Stichting • Gemeente heeft openbare ruimte in eigendom en beheert deze • De VoF verkoopt de objecten aan een belegger • Nog niet bekend • Gemeente huurt deel van de parkeergarage van de belegger en verhuurt deze aan de exploitant van de parkeergarage • Gemeente en private partij onderhouden openbare ruimte • Niet aangegeven


In het algemeen geldt dat de exploitatie en het beheer van de gebouwen met name door de private partijen geschiedt en dat deze ook veelal deze en andere commerciële risico’s grotendeels dragen. Het beheer van de openbare ruimte wordt meestal door de gemeente verzorgd. Teneinde een goede kwaliteit van het gehele gebied te garanderen totdat het project helemaal is ingevuld neemt de private partij bij de case in de gemeente

28

Sittard het beheer van de openbare ruimte voor zijn rekening. Daarna wordt dit beheer door een stichting verzorgd.

29

4

Invloed van Intensief Ruimtegebruik op PPS en vice versa In dit hoofdstuk zal achtereenvolgens worden ingegaan op: – De invloed van intensief ruimtegebruik op de ontwikkeling van het project; – De invloed van PPS op intensief ruimtegebruik.

4.1

Invloed van IR-karakter op ontwikkeling project In deze paragraaf zullen twee mogelijkheden worden geschetst met betrekking tot de invloed van intensief ruimtegebruik op de projectontwikkeling. Mogelijkheid 1 gaat ervan uit dat intensief ruimtegebruik PPS-projecten complexer maakt. Mogelijkheid 2 gaat juist ervan uit dat intensief ruimtegebruik een manier is om een project haalbaar te maken.

Project wordt complexer en moeilijker haalbaar te maken, vanwege bijvoorbeeld: - ondergrondse projectelementen en anderszins kostenverhogende projectelementen - hoge dichtheid en combinatie van functies die waardoor extra aandacht voor onderlinge afstemming en ruimtelijke inpassing nodig is -…

Invloed intensief ruimtegebruik op complexiteit project

Project wordt makkelijker te realiseren, bijvoorbeeld vanwege: - vergroting aantal kostendragers - combinatie van meer functies op zelfde oppervlak -…

Fig. 16.Invloed van Intensief Ruimtegebruik op complexiteit project: 2 mogelijkheden zijn denkbaar

4.1.1

Mogelijkheid 1: IR maakt projecten moeilijker haalbaar Het intensief ruimtegebruiks-karakter kan ontwikkelingsprojecten extra complexer maken. De veronderstelling dat projecten met een intensief ruimtegebruik vaak moeilijker haalbaar zijn te maken dan projecten zonder intensief ruimtegebruik wordt bevestigd in zes van de zeven cases. Uitzondering is de

30

case Mariënburg in Nijmegen. Verschillende cases (Amsterdam, Den Haag, Groningen, Delft, Nijmegen/Mariënburg) zijn gesitueerd in de binnensteden. Met name voor binnenstedelijke ontwikkelingstrajecten geldt meestal dat deze vanwege de noodzakelijke investeringen in infrastructuur, aansluiting van het plan op de bebouwde omgeving en dergelijke sowieso al zeer complex zijn. Die extra complexiteit kan dan gelegen zijn in, bijvoorbeeld, het willen combineren van bovengrondse en ondergrondse project-elementen (waarbij ondergronds bouwen veelal niet alleen extra duur is, maar óók in technische zin moeilijker). Dit aspect is terug te vinden in ondermeer de cases van Groningen en Delft. In de planvorming blijkt dat niet altijd meteen te worden gedacht aan intensief ruimtegebruik. Ideeën over intensief ruimtegebruik groeien en vragen relatief veel overleg of ontstaan zelfs min of meer bij toeval, zoals in het geval van het realiseren van de twee maaivelden in het plangebied Mariënburg in de gemeente Nijmegen. De case in de gemeente Sittard laat zien dat het concept met betrekking tot intensief ruimtegebruik niet in een keer ontwikkeld is. De private partij had voordat besloten werd om een bedrijventerrein te ontwikkelen geen vastomlijnde ideeën over intensief ruimtegebruik. Intensief ruimtegebruik kan leiden tot extra risico’s in de planvormings- en uitvoeringsfase. Het gaat soms om innovatieve projecten waarbij functies worden gecombineerd die doorgaans juist worden gescheiden (het eenzijdige accent op óf wonen, óf werken van veel uitleglokaties maakt de feitelijke ontwikkeling relatief eenvoudig), waarbij technische complicaties kunnen optreden waarmee zowel publieke als private partijen weinig tot geen ervaring hebben (bijvoorbeeld ondergrondse aanleg van station en sporen in Delft), et cetera. Vergelijkbare complicaties hebben zich eveneens voorgedaan bij de cases in Amsterdam, Sittard, Nijmegen (Mariënburg), Groningen en Den Haag. 4.1.2

Mogelijkheid 2: IR is een manier om project haalbaarder te maken Door intensief ruimtegebruik kan een ontwikkelingsproject in beginsel juist ook makkelijker realiseerbaar worden, bijvoorbeeld omdat op een bepaald oppervlak in meer lagen kan worden gebouwd en/of omdat een terrein niet alleen overdag en op werkdagen wordt gebruikt, maar ook ’s avonds en in de weekends. In Nijmegen (Mariënburg) zijn meer opbrengsten gecreëerd als gevolg van een dubbel ruimtegebruik. In het algemeen geldt dat bij een dubbel ruimtegebruik als vorm van intensief ruimtegebruik, naast extra kosten ook additionele inkomsten kunnen worden gegenereerd die de extra kosten soms kunnen overtreffen.

31

PPS kan (mede) oplossing zij’n voor extra complexiteit vanwege intensief ruimtegebruik

Project wordt complexer en moeilijker haalbaar te maken, vanwege bijvoorbeeld: - ondergrondse projectelementen en anderszins kostenverhogende projectelementen - hoge dichtheid en combinatie van functies die waardoor extra aandacht voor onderlinge afstemming en ruimtelijke inpassing nodig is -… PPS zorgt voor additionele complexiteit

Invloed intensief ruimtegebruik op complexiteit project

Project wordt makkelijker te realiseren, bijvoorbeeld vanwege: - vergroting aantal kostendragers - combinatie van meer functies op zelfde oppervlak -…

Fig. 17.Invloed van Intensief Ruimtegebruik op complexiteit project: 2 mogelijkheden zijn denkbaar

4.2

Invloed van PPS op het Intensief Ruimtegebruik De vraag is of publiek-private samenwerking een oplossing kan betekenen voor de complexiteiten van IR-projecten óf dat PPS juist onnodig complicerend werkt. In de zeven beschouwde cases is nergens gebleken dat de publiek-private samenwerking op een niet-productieve manier het intensieve karakter van de projectontwikkeling heeft belemmerd vanwege de daar eventueel aan verbonden extra complexiteit. Wel is in een aantal gevallen duidelijk dat door publiekprivate samenwerking nieuwe impulsen zijn ingebracht op het vlak van het intensief ruimtegebruik of dat door de PPS-samenwerking complexiteiten voortvloeiend uit het intensief ruimtegebruik beter konden worden opgepakt. In het geval van Nijmegen/Mariënburg is door de publiek-private samenwerking een extra impuls gegeven aan het intensief ruimtegebruikskarakter van het project. De in het kader van deze PPS door de gemeente en de private partner gezamenlijk ingehuurde stedebouwkundige heeft het concept met de twee maaivelden bedacht en uitgewerkt. De case in Sittard toont aan dat op initiatief van een private partij een IR-project is gerealiseerd. Zonder dit initiatief zou het gebied als een regulier bedrijventerrein zijn ontwikkeld, zonder intensief ruimtegebruik. De betrokkenheid van de private partijen in IR-projecten kan ook bijdragen tot extra creativiteit en bedrijfsmatigheid c.q. accent op kostenreductie en op-

32

brengstgeneratie. In de meeste van de geanalyseerde cases hebben de private partijen in de planvorming en planuitwerking (nádat de uitgangspunten door de gemeente zijn bepaald) ook een wezenlijke inbreng gehad op dit punt. De case Groningen/Westerhaven kan ook als illustratie dienen voor het extra accent dat private partijen in een PPS leggen op vermindering van het aantal kostenveroorzakende factoren en vergroting van het aantal inkomstengenererende projectelementen. De private partij heeft daar bijvoorbeeld aangedrongen op meer vierkante meters, en dus projectontwikkeling in meer lagen dan de gemeente aanvankelijk voor ogen stond, maar de stedebouwkundige visie van de gemeente stond uiteindelijk al te drastische verruiming van het bouwvolume in de weg. Verder is het duidelijk dat een aantal gemeenten zonder private partner(s) nooit aan het beoogde project zouden zijn begonnen vanwege de risico’s die aan het project worden toegekend (zowel financieel als ook in veel gevallen organisatorisch, technisch, et cetera). In die zin kan worden gesteld dat door de publiekprivate samenwerking c.q. de bereidheid van een private partner om mee te doen bij de projectontwikkeling bepaalde projecten doorgang konden vinden die anders vrijwel zeker afgeblazen zouden zijn. Het project Groningen/Westerhaven is hiervan een goed voorbeeld, evenals het project Amsterdam/Westergasfabriek. Zonder private partner en zonder PPS zouden deze projecten niet van de grond zijn gekomen. In het algemeen kan worden gesteld dat de publieke partijen de projecten zoals beschreven in de zeven cases niet (hadden) kunnen realiseren zonder de inbreng van de private partijen. Het IR-aspect is een inhoudelijk onderdeel van het project. De cases laten zien dat de projecten met een IR-karakter voor de private partijen interessant kunnen zijn.

33

5

Kritische succesfactoren en leermomenten In hoofdstuk 5 wordt ingegaan op: – Belangrijkste kritische succesfactoren bij de ontwikkeling van intensief ruimtegebruiks-projecten met behulp van publiek-private samenwerking – Leermomenten ten aanzien van intensief ruimtegebruik, publiek-private samenwerking en de combinatie van beide

5.1

Belangrijkste kritische succesfactoren Navolgend wordt een zevental kritische succesfactoren (KSF’s) langsgelopen die eerder zijn afgeleid in een onderzoek naar lokale PPS-projecten in opdracht van het Kenniscentrum PPS6. Deze KSF’s zijn: 1. De betrokken overheid dient voorafgaand aan publiek-private samenwerking uitgangspunten en doelstellingen voor het project te formuleren 2. Men dient alleen voor PPS te kiezen indien dit leidt tot (extra) meerwaarde die anders niet gerealiseerd wordt 3. Bij de selectie van private partners dient de gemeente, indien zij de ‘lead’ heeft, gebruik te maken van de in de markt aanwezige competitie 4. De kwaliteit van het project kan extra gewaarborgd worden via het uitoefenen van de opdrachtgeversrol of door inschakeling van een stedebouwkundige controller 5. Aandacht voor en betrokkenheid van omwonenden (burgers/bedrijven) is zeer wenselijk voor een goed en voorspoedig procesverloop 6. Beperk het aantal partijen dat participeert in een PPS 7. Wees ervan bewust dat de feitelijke verdeling van taken en risico’s niet alleen bepaald wordt door het al dan niet gezamenlijk een BV, CV of VoF oprichten, maar óók door eventuele aanvullende contractuele afspraken

5.1.1

Overheid formuleert voorafgaand aan PPS uitgangspunten en doelen In vrijwel alle beschouwde cases heeft de publieke partij een dominante invloed uitgeoefend op de belangrijkste uitgangspunten en doelstellingen ten aanzien van de lokatie-ontwikkeling. Meestal is er in de fase van het bepalen van deze uitgangspunten ook nog geen gelijkwaardige betrokkenheid of inbreng van private partijen. Indien private partijen bij de bepaling van uitgangspunten betrokken zijn is het veelal gebruikelijk om het realiteitsgehalte daarvan alvast te toetsen (markttoets). De gemeente maakt haar publieke verantwoordelijkheid op dit punt dus (volledig) waar. 6


34

Deze praktijk laat onverlet dat private partijen wel degelijk ook een belangrijke inbreng (kunnen) hebben in de uiteindelijke visievorming ten aanzien van de lokatie-ontwikkeling en de projectontwikkeling op deze lokatie. In enkele gevallen zijn publieke en private partners gezamenlijk verantwoordelijk voor de nadere uitwerking van de uitgangspunten en doelstellingen in een masterplan of stedebouwkundige schets. Dit is bijvoorbeeld het geval geweest in Groningen ten aanzien van Westerhaven en ook in Amsterdam. In Amsterdam heeft het Stadsdeel weliswaar zelf opdracht gegeven voor het opstellen van een Masterplan, maar heeft daar wel private partijen, waaronder de private PPS-partner bij betrokken. De private partner kan dan onder meer een waardevolle rol spelen ten aanzien van het vergroten van de marktkansen en haalbaarheid van het project, waarbij ook de uiteindelijke vormgeving van het plangebied en van de objecten daarbinnen hierop afgestemd kan worden. In de meeste beschouwde cases hebben de private partijen, nadat de uitgangspunten reeds zijn bepaald door de overheid, echter ook een belangrijke inhoudelijke rol bij de uitwerking, invulling en aanscherping van deze uitgangspunten. Nadat de uitgangspunten zijn bepaald hebben publieke en private partijen een meer gelijkwaardige inbreng ten aanzien van het visievormingsproces:

Bepalen uitgangspunten

Van uitgangspunten naar visievorming

Vertaling visievorming in program van eisen

Uitvoering program van eisen en maken van keuzes tijdens realisatieproces

Fig. 18.Afweging PPS met en zonder oprichting gezamenlijke BV, CV of VoF ten opzichte van elkaar en ten opzichte van ‘standaard’ opdrachtgever/-nemerrelatie

Aanscherping KSF: de inbreng van private partijen in de vertaling van door de overheid bepaalde uitgangspunten en kaders kan eveneens worden gezien als een KSF. Vaak wordt de aantrekkelijkheid van het plan voor relevante marktpartijen (huurders, vestigers, …) bepaald door de feitelijke vormgeving van het plan en de wijze waarop functies in de praktijk met elkaar worden gemengd. De eisen die huurders, bijvoorbeeld, stellen worden over het algemeen beter aangevoeld door de private partners in de PPS. Hun betrokkenheid in deze fase van het visievormingsproces is essentieel. In de beschouwde cases hebben private partijen belangrijke invloed op de vertaling van de uitgangspunten in een stedebouwkundige visie of masterplan, de vertaling daarvan in een program van eisen en op de praktische uitwerking van de visie tijdens het realisatieproces. 5.1.2

Alleen voor PPS kiezen indien dit leidt tot (extra) meerwaarde Door de partijen die betrokken zijn bij de zeven beschouwde PPS-projecten wordt aangegeven dat de combinatie van specifieke kennis en expertise van pu-

35

blieke partijen en van private partijen de kern vormt van de door PPS te realiseren meerwaarde. De cruciale vraag is dan of deze meerwaarde niet ook zonder PPS gerealiseerd zou kunnen worden. De publieke en private partij zouden kunnen kiezen voor een ‘standaard’ opdrachtgever-opdrachtnemerrelatie. In zekere zin heeft de gemeente Den Haag ook voor een dergelijke projectopzet gekozen. De meerwaarde van het project Laakcenter zit vooral in het creëren van een extra maaiveld met een tweede bouwlaag bedrijfsruimten. Deze meerwaarde was klaarblijkelijk goed te realiseren zonder dat de gemeente en de private partij een meer uitgebreide PPS-relatie aangaan. Dat dit mogelijk is gebleken hangt wellicht samen met de relatief overzichtelijke aard en omvang van het project Laakcenter. In de overige projecten is wel gekozen voor een PPS-relatie, al dan niet leidend tot het gezamenlijk oprichten van een BV, CV of VoF. Een voorbeeld waarbij de extra meerwaarde zonder een dergelijke opzet van de samenwerking ook nooit gerealiseerd zou zijn, is het project Delft/Spoorzone. Het unieke van dit project zit vooral in het ondergronds realiseren van een nieuw station en in het verplaatsen van sporen van boven- naar ondergronds. Ballast Nedam denkt hierover reeds enige tijd met de gemeente mee en brengt daarbij ook onontbeerlijke kennis in. Om van deze private partij ook voldoende commitment te heeft de gemeente ervoor gekozen om deze partij ook te betrekken in de uiteindelijke planrealisatie. De meerwaarde van de PPS is in dit geval dus vooral ook gelegen in het zeker stellen van het commitment dat de gemeente Delft op dit moment heeft van Ballast Nedam en de kennis die dit bedrijf reeds in de planvormingsfase inbrengt. Aanscherping KSF: zet de meerwaarde van een PPS-samenwerking op gestructureerde wijze af tegen de meerwaarde die gegenereerd zou kunnen worden door middel van ‘standaard’ opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties en onderschat daarbij de mogelijkheden van de laatste vorm van samenwerking niet. De laatste samenwerkingsvorm is op zich het meest helder en biedt de publieke partij goede mogelijkheden om te komen tot een goede verdeling van taken en risico’s. Partijen dienen PPS-samenwerking te overwegen indien via ‘standaard’ opdrachtgever-opdrachtnemerrelaties onvoldoende meerwaarde tot stand komt of indien de realisatie van die meerwaarde dan minder zeker wordt. Eveneens kan gesteld worden dat op voorhand de voordelen van PPS-samenwerking ook niet moeten worden overschat: het gaat om een zo eerlijk mogelijke analyse van de extra meerwaarde van een PPS.

36

keuze

PPS

Geen PPS Geen PPS, maar ‘standaard’ opdrachtgever/-nemer relatie

PPS waarbij publieke en private partij samen een BV, CV of VoF oprichten

PPS op basis van contractuele relaties tussen publieke en private partner(s)

Zet meerwaarde van een PPS-samenwerking af tegen waarde die kan worden gecreëerd zonder PPS (m.b.v. ‘standaard’ opdrachtgever/-nemerrelatie) Zet meerwaarde die gecreëerd kan worden door oprichting van gezamenlijke BV, CV of VoF af tegen waarde die zonder Gezamenlijke rechtspersoon kan worden gecreëerd (PPS zonder gezamenlijke rechtspersoon is op zich veelal minder complex)

Fig. 19.Keuze voor PPS of niet en in geval van keuze voor PPS keuze m.b.t. vormgeving vna PPS

5.1.3

Maak gebruik van in de markt aanwezige competitie In een drietal cases heeft de gemeente bij de selectie van private partners expliciet gebruik gemaakt van de concurrentie in de markt. In één situatie, te weten in Sittard bij het bedrijventerrein Fortuna, kon dit niet omdat de private partij de initiatiefnemer was en ook een zeer belangrijke grondpositie had verworven. Ook in het geval van Nijmegen/Singel rond het stadseiland in de Waalsprong was er sprake van strategische grondposities die hebben bijgedragen aan het gegeven dat de gemeente de private partners niet op basis van offertes of anderszins op marktconforme wijze heeft geselecteerd. In het geval van het Westerhavenproject in Groningen is de gemeente uiteindelijk blij dat er een private partner is die met de gemeente wil trekken aan het project, zodat ook daar van het benutten van onderlinge concurrentie in de markt geen sprake is geweest. De gemeente Delft heeft, tot slot, haar belangrijkste private partner naast de NS, te weten Ballast Nedam, vooral geselecteerd op haar praktijkervaring met ondergronds bouwen. Aanscherping KSF: soms kan het op het eerste gezicht zo lijken dat gebruikmaking van competitie in de markt niet haalbaar is. Dit hoeft echter bij nadere beschouwing vaak niet zo te zijn. Ook indien een project op zich in zijn volle om-

37

vang onrendabel is, is concurrentie tussen meerdere marktpartijen om te kunnen participeren in een PPS-samenwerking met de gemeente denkbaar. Indien de gemeente zelf (een deel van) de onrendabele top voor haar rekening moet nemen, kan zij de partijen laten concurreren om zo de van de gemeente benodigde bijdrage aan het project zo klein mogelijk te laten zijn. Bovendien kan de gemeente kan de gemeente ervoor kiezen, zoals de gemeente Delft heeft gedaan, om niet ‘aan de voorkant’ marktconformiteit na te streven, maar ‘aan de achterzijde’ van de projectontwikkeling. Concreet betekent dit dat de gemeente de private partner Ballast Nedam niet in concurrentie heeft laten dingen naar participatie in de PPS, maar dat de gemeente wel de door haar verworven en ontwikkelde grond tezijnertijd tegen de dan geldende marktwaarde overdraagt aan Ballast Nedam voor de verdere planontwikkeling. 5.1.4

Extra waarborg van kwaliteit projectuitvoering via stedebouwkundige controller of uitoefenen opdrachtgeversrol Zoals gememoreerd in paragraaf 2.2.2 is de gemeente Nijmegen van mening dat het publiekrechtelijke instrumentarium onvoldoende greep biedt op de feitelijk te realiseren projectkwaliteit. Met bestemmingsplannen en bouwvergunningen kan de gemeente enigszins sturen, maar dan vooral vanuit ter voorkoming van niet gewilde ontwikkelingen en niet ter stimulering van gewenste ontwikkelingen. In de praktijk blijkt dat veel gemeenten ervoor kiezen om ook een stedenbouwkundige controller aan te stellen, al dan niet gezamenlijk met de private partner(s). Dit is bijvoorbeeld gebeurd in het geval van de Westergasfabriek, de Westerhaven en het Mariënburgproject. Op deze wijze kan op relatief eenvoudige wijze extra waarborg worden gecreëerd voor de beoogde planuitvoering. De stedebouwkundige heeft richting private ontwikkelaars behalve een toetsende functie óók een initiërende en stimulerende functie. Zo heeft het architectenbureau Soeters Van Eldonk bij het Mariënburgproject het stedenbouwkundige concept met de twee maaivelden bedacht. Overigens zijn er ook private partijen die bij complexe projectontwikkeling standaard gebruik maken van eigen stedebouwkundige toetsing (MAB kent bijvoorbeeld een zogenoemde ‘conceptgroep’ van stedenbouwkundigen die als klankbord dient). De gemeente kan er ook voor kiezen om bij de selectie van private partijen nadrukkelijk te laten meetellen dat de private partij ook de beeldkwaliteit en de architectonische uitwerking schetst. In die zin zou ook de combinatie van aanbestedingselementen met een beauty contest-achtige aanpak goed kunnen werken om tot een daadwerkelijk goede prijs/kwaliteitsverhouding te komen.

38

Hierbij moet wel worden bedacht dat de uiteindelijke kwaliteit van het plan maar ten dele wordt bepaald door de gemeentelijke uitgangspunten, door een eventueel gezamenlijk op te stellen Masterplan of stedebouwkundige visie, maar dat de kwaliteit óók wordt bepaald door de wijze waarop het masterplan wordt vertaald in een program van eisen en de wijze waarop bij de feitelijke bouw invulling wordt gegeven aan het program van eisen. Indien de gemeente ook op dit detailniveau directe invloed wenst, zou zij kunnen overwegen om alleen of met de private partners de opdrachtgeversrol voor projectontwikkeling en objectrealisatie te vervullen. De facto betekent dat dan dat de gemeente met de private partner(s) gezamenlijk een BV, CV of VoF opricht en via deze weg directe invloed uitoefent, zoals de gemeente Nijmegen met betrekking tot de projecten Mariënburg en Singel om het stadseiland in de Waalsprong. 5.1.5

Aandacht voor interactie met omwonenden van groot belang In meerdere projecten is expliciet rekening gehouden met de burgers en bedrijven die direct naast het te ontwikkelen plangebied gevestigd zijn. Onder meer met betrekking tot de projecten Amsterdam/Westergasfabriek, Groningen/Westerhaven, Delft/Spoorzone en Den Haag/Laakcenter is door de gemeente, al dan niet gezamenlijk met private partner(s), op expliciete wijze de interactie en communicatie gezocht met omwonenden en de gemeenten zien dit ook als een zeer belangrijke succesfactor. Het gaat dan om communicatie met en inspraak van burgers en overige betrokkenen die –soms beduidend- verder gaat dan de wettelijk minimaal vereiste inspraak. Soms betekent dit bijvoorbeeld dat een externe communicatiemanager wordt ingehuurd, zoals in het geval van het Haagse Laakcenter omdat de planontwikkeling plaatsvindt tussen bestaande bebouwing. Alle gemeenten geven ook aan dat dit een belangrijke succesfactor is, zij het het dat ook met een dergelijke inspanning vertraging kan optreden vanwege protesten van omwonenden. Onder andere in Groningen hebben uitgebreide communicatie-inspanningen niet kunnen voorkomen dat omwonenden middels bezwaarschriften voor vertraging hebben gezorgd). Aanscherping KSF: In het project Westergasfabriekterrein in Amsterdam heeft de communicatie met de burgers positief gewerkt. Hier wordt echter van de zijde van het Stadsdeel Westerpark wel opgemerkt dat bij de burgers géén te hoge verwachtingen mogen worden gewekt en dat men ten aanzien van interactieve planvorming beter realistische ambities kan nastreven. Het gewenste realisme heeft dan betrekking op zowel de procesmatige betrokkenheid als de uiteindelijke invloed die burgers en overige betrokkenen kunnen hebben op de feitelijke

39

planvorming en planuitvoering. Deze waarschuwing lijkt voor alle grootschalige PPS-projecten nuttig. 5.1.6

Eenvoud en transparantie van PPS-samenwerking een groot goed Door alle gesprekspartners wordt een heldere en zo eenvoudig mogelijke projectopzet gezien als een belangrijke succesfactor. Dit leidt er in ieder geval toe om het aantal in de PPS betrokken partijen zo gering mogelijk te houden. Het leidt er ook toe dat veel gemeenten en ook enkele private partijen uitspreken dat, indien op die wijze voldoende meerwaarde en kwaliteit kan worden gerealiseerd, een projectopzet op basis van contractrelaties tussen publieke en private partners in beginsel de voorkeur verdient. De complexiteit van een proces neemt toe met het aantal partners en belangrijker, deze complexiteit neemt explosief toe naarmate het aantal partners toeneemt. Indien 2 partijen samenwerken is er 1 onderlinge relatie, die soms als spanning genoeg kan geven. Indien 3 partijen samenwerken komt het aantal onderlinge relaties op 3; bij 5 samenwerkende partijen op 10 onderlinge relaties, enzoverder. In het geval van het project Singel om stadseiland in de Nijmeegse Waalspring is sprake van een PPS-samenwerking tussen de gemeente, een woningcorporatie en vijf private ontwikkelaars (waarvan er inmiddels 2 zijn gefuseerd). Het is dan niet zo dat deze 7 partijen met alle collega-participanten een afzonderlijke overeenkomst hebben gesloten, maar men zit wel met elkaar in één GEM Waalsprong en bij alle belangrijke te nemen besluiten zijn in beginsel alle participanten betrokken. Een mogelijkheid om een plan toch met meerdere private partijen te ontwikkelen en tegelijkertijd de complexiteit van de PPS-opzet te beperken is om als gemeente met alle wenselijke private partners een afzonderlijke PPS te sluiten. De gemeente Delft is voornemens op deze wijze de Spoorzone tot ontwikkeling te brengen.

5.1.7

Contractrelaties minstens zo bepalend voor verdeling taken en risico’s als al dan niet participeren in gezamenlijke BV In een aantal cases wordt door de gesprekspartners aangegeven dat de samenwerkende partijen potentiële risico’s zoveel mogelijk voorafgaand aan het aangaan van de samenwerking dienen te onderkennen en proberen te benoemen. In een aantal cases wordt als leerpunt gemeld dat achteraf gesproken bepaalde risico’s beter doordacht hadden moeten worden, zodat betere afspraken gemaakt hadden kunnen worden over wie nu precies waarvoor verantwoordelijk is. Zo geeft de gemeente Sittard aan dat de voor het project Bedrijvenstad Fortuna gemaakte prestatie-afspraken duidelijker hadden moeten zijn, de partners in het

40

project Singel rondom stadseiland in de Waalsprong in Nijmegen geven aan dat de samenwerkingsovereenkomst beter had gekund door bijvoorbeeld helderder ijkpunten op te stellen, terwijl ook de publieke en private partners in het Westerhavenproject in Groningen dit zien als een leerpunt. Gezamenlijk dienen de partijen dan te bezien hoe de risico’s het best kunnen worden ingeperkt en wie daarvoor welke bijdrage dient te leveren. In het algemeen zou dan, conform het beleid van bijvoorbeeld de gemeente Delft, ernaar gestreefd kunnen worden om risico’s te laten dragen door partijen die daar ook in de praktijk invloed op kunnen uitoefenen. In enkele beschouwde cases is gebleken dat de gemeente belangrijke risico’s draagt terwijl zij er niet voor gekozen heeft om risicodragend te participeren middels een gezamenlijk met private partners op te richten BV, CV of VoF. Enkele gemeenten hebben contractueel vastgelegd dat zij grond ontwikkelen en verkopen aan de private partner(s), zodat eventuele tegenvallers in het proces van grondproductie (soms met bodemsaneringsrisico’s) grotendeels bij de publieke partij zijn gelegd. Een ander voorbeeld van een gemeente die belangrijke risico’s neemt zonder in een gezamenlijke rechtspersoon te stappen met private partijen, is de gemeente Groningen. Deze gemeente heeft voor een periode van 30 jaar toegezegd zich te committeren aan een stringent regulerend mobiliteits- en parkeerbeleid zodat de ondergrondse parkeergarage in het Westerhavenproject beter exploiteerbaar wordt. 5.2

Aanvullende kritische succesfactoren In aanvulling op de zeven hiervoor beschreven kritische succesfactoren, die aansluiten bij reeds eerder afgeleide succesfactoren7, kunnen op basis van de zeven beschouwde cases ook enkele aanvullende succesfactoren worden benoemd. 1. Niet alleen nadenken over uiteindelijke planvorming, maar ook over tijdelijke invulling plangebied: omdat in veel gevallen de periode van planvorming tot planrealisatie meerdere jaren omvat en soms kan uitlopen tot meer dan 10 jaar, kan het zeer nuttig zijn om creatief om te gaan met de mogelijkheden voor een tijdelijke benutting van het plangebied. De gemeente Delft overdenkt de mogelijkheden om in deze periode te komen tot een transferium onder de nu boven het maaiveld gelegen sporen; het Stadsdeel Westerpark heeft via de tijdelijke invulling van enkele gebouwen op het Westergasfabriekterrein met culturele functies in de praktijk kunnen tonen welke ontwikkeling zij voorstond en ook kunnen bewijzen dat een dergelijke invulling 7


41

voorziet in een behoefte en commercieel en maatschappelijk aantrekkelijk kan zijn. 2. Politiek en bestuurlijk commitment: in alle gevallen is gebleken dat een sterke support van de lokale bestuurders van groot belang is. Draagvlak in de gemeenteraad en één of enkele wethouders die “de kar willen trekken” kunnen in de praktijk voor het welslagen van een project van groot belang zijn. 3. Zoveel mogelijk transparantie over rekenmodel dat aan PPS-samenwerking ten grondslag ligt: voor het bepalen van de haalbaarheid van een project is van groot belang van welke uitgangspunten ten aanzien van huuropbrengsten, bruto aanvangsrendementen en dergelijke worden gehanteerd. Om publieke en private partijen uiteindelijk op deze aannames verenigd te krijgen is het wenselijk om de noodzakelijke rekenexercities zo transparant mogelijk te houden, aan elkaar duidelijk te maken welke aannames worden gehanteerd, zodat gezamenlijk de realiteitswaarde van de aannames kan worden bevorderd en –belangrijker- naar consensus kan worden toegewerkt. 4. Vasthoudendheid en bewaking van een gekozen concept: in alle cases wordt aangegeven dat vasthoudendheid bij de publieke en private partners een belangrijke succesfactor is geweest. Het gaat dan om vasthoudendheid bij het van de grond krijgen van het project, vaak ondanks veel tegenslagen onderweg, én bij het bewaken van eenmaal vastgestelde project-uitgangspunten of een opgesteld masterplan of stedebouwkundige visie.

***

I

Overzicht begeleidingsgroep en gesprekspartners voor cases Leden van de begeleidingsgroep: – Mw. I.S.C. ter Beek, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Programmabureau StIR – K.A. Heineken, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – J.P. Schaay, Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS Gesprekspartners voor de case-studies: Amsterdam-Westergasfabriek – E. Verhagen (projectmanager Westergasfabriek) – Mw. B. Willemsen (projectleider Westergasfabriek) – Mw. P. Engelbert van Bevervoorde (MAB) Sittard-Bedrijvenstad Fortuna – Mw. C.G. Reumers (Meulen Bouwpromotie BV) – G. Beurskens (gemeente Sittard) Nijmegen-Mariënburgproject – H.J. Nieuwenhuis (gemeente Nijmegen, hoofd Directie Strategie en Projecten) – H. van Beers (gemeente Nijmegen, projectmanager Mariënburg) Delft-Spoorzone – Mw. E.I. Bijleveld-van der Hoeven (gemeente Delft, directeur Dienst Programma’s en Projecten) Groningen-Westerhaven – P.M. den Boer (VGS VastGoedService, destijds adjunct directeur Wilma Vastgoed BV) – E.T. Dijkhuis (gemeente Groningen, Dienst RO/EZ, projectleider Westerhaven) Den Haag-Laakcenter – R. Eberhard (Devco) – C. Miedema (Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Haags Ontwikkelingsbedrijf) – W.D. Tiessens (Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Haags Ontwikkelingsbedrijf) Nijmegen-Singel om stadseiland in Waalsprong – H. Zuuring (Amstelland Ontwikkeling) – W.J. den Hartogh (directeur GEM Waalsprong) – P. Goedknegt (gemeente Nijmegen, Directie Grondgebied)

Intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking

Recommend Documents