Intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking. Case-verslagen

Intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking Case-verslagen

Intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking Case-verslagen

Utrecht, 29 januari 2002 drs. H.M. ter Beek drs. G. Klinkers

Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

Inhoudsopgave

Voorwoord

3

1 1.1 1.1.1 1.2 1.2.1 1.2.2 1.2.3 1.3 1.4

Case I: Amsterdam, Westergasfabriek Historie Uitgangspunten voor inrichting gebied Projectorganisatie en verdeling van taken en risico’s Projectorganisatie Verdeling van taken en risico’s Belangrijke succesfactoren Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Algeheel oordeel en leerpunten

4 4 4 6 6 7 10 11 12

2 2.1 2.1.1 2.2 2.2.1 2.2.2 2.2.3 2.3 2.4

Case II: Sittard, Bedrijvenstad Fortuna Historie Uitgangspunten voor inrichting gebied Projectorganisatie en verdeling van taken en risico’s Projectorganisatie Verdeling van taken en risico’s Belangrijke succesfactoren Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Algeheel oordeel en leerpunten

14 14 14 15 15 15 16 17 18

3 3.1 3.1.1 3.2 3.2.1 3.2.2 3.2.3 3.3 3.4

Case III: Nijmegen, Mariënburgproject Historie Uitgangspunten voor inrichting gebied Projectorganisatie en verdeling van taken en risico’s Projectorganisatie Verdeling van taken en risico’s Belangrijke succesfactoren Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Algeheel oordeel en leerpunten

20 20 21 22 22 23 24 25 26

4 4.1 4.2 4.2.1 4.2.2 4.2.3

Case IV: Delft, Delft Centraal Historie Projectorganisatie en verdeling van taken en risico’s Projectorganisatie Verdeling van taken en risico’s Belangrijke succesfactoren

27 27 29 29 31 33


4.3 4.4

Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Algeheel oordeel en leerpunten

33 34

5 5.1 5.2 5.2.1 5.2.2 5.2.3 5.3 5.4

Case V: Groningen, Westerhaven Historie Projectorganisatie en verdeling van taken en risico’s Projectorganisatie Verdeling van taken en risico’s Belangrijke succesfactoren Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Algeheel oordeel en leerpunten

36 36 38 38 38 40 41 42

6 6.1 6.1.1 6.2 6.2.1 6.2.2 6.3 6.4

Case: Den Haag, Laakcenter Historie Uitgangspunten voor inrichting gebied Projectorganisatie en verdeling van taken en risico’s Projectorganisatie Verdeling van taken en risico’s Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Algeheel oordeel en leerpunten

43 43 43 44 44 44 46 47

7 7.1 7.1.1 7.2 7.2.1 7.2.2 7.2.3 7.3 7.4

Case: Nijmegen, Singel rondom stadseiland (Waalsprong) Historie Uitgangspunten voor inrichting gebied Projectorganisatie en verdeling taken en risico’s Projectorganisatie Verdeling van taken en risico’s Belangrijke succesfactoren Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Algeheel oordeel en leerpunten

48 48 48 49 49 50 51 52 53

Bijlage I: begeleidingsgroep en gesprekspartners voor case-studies


Voorwoord Cap Gemini Ernst & Young heeft in opdracht van het Programmabureau Stimulering Intensief Ruimtegebruik (StIR) van het Ministerie van VROM een quick scan verricht op een zevental lokale PPS-projecten waarbij tevens sprake is van intensief ruimtegebruik. Voor de uitvoering van het onderzoek is samengewerkt met Gerd Klinkers van Ernst & Young International Location Advisory Service BV (ILAS). In het voorliggende bijlagenrapport vindt u de bijbehorende casestudies over: – Amsterdam-Westergasfabriek – Sittard-Bedrijvenstad Fortuna – Nijmegen-Mariënburgproject – Delft-Delft Centraal (Spoorzone) – Groningen-Westerhaven – Den Haag-Laakcenter – Nijmegen-Singel rondom stadseiland in Waalsprong De op deze casestudies gebaseerde algemene inzichten en conclusies vindt u in een afzonderlijk hoofdrapport. Het doel van de quick scan is het beschrijven op hoofdlijnen van de totstandkoming van deze projecten en de wijze waarop de samenwerking tussen gemeente en private partners is georganiseerd. Verder zijn kritische succesfactoren voor publiek-private samenwerking uit eerder door ons verricht onderzoek getoetst en is bezien of de zeven casussen aanleiding geven voor het formuleren van nieuwe succesfactoren dan wel het aanscherpen van reeds benoemde. Wij vertrouwen er op met de quick scan een constructieve en waar mogelijk prikkelende bijdrage te leveren aan het denken over publiek-private samenwerking en de wijze waarop PPS kan bijdragen aan complexe planontwikkeling, bijvoorbeeld waarbij sprake is van intensief ruimtegebruik. Onze dank gaat uit naar de gesprekspartners voor de zeven case-studies en de begeleidingsgroep bestaande uit medewerkers van het Ministerie van VROM en Kenniscentrum PPS van het Ministerie van Financiën. Utrecht, 8 november 2000 Cap Gemini Ernst & Young Namens deze Herbert ter Beek Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

1

Case I: Amsterdam, Westergasfabriek1 Het Westergasfabriek-terrein in Amsterdam-West, stadsdeel Westerpark, is een unieke lokatie in Amsterdam omdat het één van de laatste lokaties is nabij het centrum die volledig nieuw ingericht kunnen worden. De bedrijven die er gevestigd waren, zijn begin jaren negentig allemaal vertrokken naar andere lokaties, maar vanwege de bodemverontreiniging kon de lokatie niet onmiddellijk worden herontwikkeld. Het Stadsdeel Westerpark heeft het terrein in 1992 verworven van het Gemeentelijk Energiebedrijf (GEB) Amsterdam. Het Stadsdeel zag de potentie van het gebied, waarbij niet alleen de lokatie een rol speelde, maar ook het feit dat in het gebied panden aanwezig zijn die in historisch-architectonisch opzicht de moeite waard zijn en ten dele op de monumentenlijst staan (sinds 1989).

1.1

Historie Met de verwerving van het 13 hectare grote terrein in 1992 door het Stadsdeel Westerpark is de facto het planvormingsproces van deze lokatie begonnen. Een belangrijke keuze van het Stadsdeel Westerpark is geweest om het gebied, vooruitlopend op een definitieve bestemming, alvast een tijdelijke invulling te geven. Gekozen werd voor activiteiten met een culturele inslag. Met intern ingehuurde experts (projectleider Tijdelijke Invulling, Liesbeth Jansen) is een aantal panden op tijdelijke basis verhuurd aan gebruikers met een ‘cultureel oogmerk’, hetgeen ook positief heeft gewerkt als ‘anti-kraak’-instrument. Het grootste obstakel voor een snelle en structurele herinrichting van het gebied was de aanwezige bodemverontreiniging. Zonder deze verontreiniging zou het gebied reeds veel eerder gebruikt zijn voor woningbouw. Uiteindelijk heeft dit obstakel het echter wel mogelijk gemaakt om het gebied te ‘behouden’ voor een culturele invulling. Uiteindelijk is voor de invulling van het gebied gekozen voor een intensief ruimtegebruiks-concept, met name vanwege de beoogde functiemenging en het ‘over het gehele etmaal’ gebruiken van het terrein.

1.1.1

Uitgangspunten voor inrichting gebied Stadsdeel Westerpark heeft zich drie doelen gesteld met betrekking tot de structurele invulling van het terrein: 1. er diende iets gedaan te worden met de aanwezige waardevol geachte bebouwing 1

Caseverslag mede gebaseerd op een gesprek met mevrouw Byril Willemsen (projectleider Westergasfabriek) en de heer Evert Verhagen (projectmanager Westergasfabriek) en mevrouw Patricia Engelbert van Bevervoorde van MAB (projectmanager Westergasfabriek).


2. de bodemsanering diende op een acceptabele wijze te worden uitgevoerd 3. er diende in het gebied een park te worden gerealiseerd om tegemoet te komen aan de grote behoefte aan groen in dit intensief bebouwde deel van de stad en omdat het de burgers was toegezegd bij de uitbreiding van het aantal NS-sporen in dit gebied In 1996 heeft het Stadsdeel Westerpark de zogenoemde “Bruine nota” gepubliceerd, met daarin het Ontwikkelingsplan voor de Westergasfabriek2. De nota geeft geen (laat staan nauwkeurig) eindbeeld van het te ontwikkelen terrein, maar geeft wél duidelijk een richting aan: invulling van het terrein met culturele activiteiten, met zoveel mogelijk behoud van de waardevolle bebouwing en met realisatie van een park, waarbij de culturele invulling voor een belangrijk deel ook divers en wisselend dient te zijn3. Verder is er in het gebied plaats voor enige ontwikkeling van bedrijfsgebouwen, niet voor woningbouw4. De nota werd besproken in de deelraad en in de commissie Economische Zaken van de Centrale Stad en onderschreven. De visie is dus tot stand gekomen zonder directe inbreng van private partners. In het kader van de visievorming heeft wel een toets heeft plaatsgevonden door de concept-visie te bediscusiëren in een gezelschap bestaande uit culturele, ruimtelijke en financiële experts. Wethouder Peer (Economische Zaken, Centrale Stad) stelde een aantal eisen aan de beoogde ontwikkeling op het Westergasfabriekterrein, waaronder de eis om in ieder geval ook één of meer private partners te betrekken bij de projectopzet- en uitvoering en de eis om in enige mate ook nieuwe additionele bedrijfsruimte te realiseren (circa 3.000 m2). De wethouder wilde een private partner erbij betrekken omdat hij vond dat een toets van de visie alleen in de praktijk (dus met een private partner) kon plaatsvinden. Hij vond het niet gewenst dat de overheid als enige het risico op zich zou nemen. Voor het Stadsdeel was een belangrijke eis dat de private partner instemde met de gekozen richting voor het terrein, ook geconcretiseerd in minimale en maximale percentages voor de segmenten cultuur, culturele bedrijvigheid en cultuur2

Stadsdeel Westerpark, Ontwikkelingsplan voor de Westergasfabriek, 1996. De eerste ‘kandidaat’, medio jaren negentig, voor vestiging in de Westergasfabriek-panden voldeed hier niet aan. De zogenoemde “Ijsbrekercoalitie”, met het doel een centrum voor moderne muziek te realiseren waarin onder andere de Ijsbreker gevestigd kon worden, alsmede ook het Holland Festival en andere structurele activiteiten naast de Ijsbreker. De initiatiefnemers van de Ijsbrekercoalitie gingen echter primair uit van de behoeften van de nieuwe ‘bespelers’ van de panden en niet van de panden zelf (o.a. nieuw dak, geluidsbelasting naar 0 dB te bereiken door zeer dure isolatie), hetgeen sterk kostenverhogend zou uitwerken. Dit terwijl het Stadsdeel juist als gedachte hanteerde dat het benutten van bestaande panden uiteindelijk gunstig zou moeten uitwerken op de kosten van de gebiedontwikkeling. 4 Dit had als zeer belangrijk voordeel dat m.b.t. de sanering van het terrein veel minder drastisch te werk gegaan hoefde te worden, hetgeen sterk kostenbesparend heeft gewerkt. 3


ondersteunende functies. Conform de Bruine nota mocht geen van deze 3 segmenten méér dan 45 procent omvatten van de capaciteit van het terrein en ook niet minder dan 20 procent. Verder werd als eis gesteld dat ook niet-draagkrachtige gebruikers een plek dienden te kunnen verwerven op het terrein, zodat voor een deel niet-marktconforme, dus lage huurtarieven zouden worden gerekend. Uiteraard beperkt dit de commerciële mogelijkheden van het gebied. 1.2

Projectorganisatie en verdeling van taken en risico’s

1.2.1

Projectorganisatie Voor de structurele invulling diende het relatief jonge Stadsdeel Westerpark onder andere samen te werken met de Centrale Stad en andere partners als het Rijk. Vanuit het stadsdeel heeft de sectormanager Stadsdeelwerken dit met name getrokken, waarbij het Stadsdeel de lead had met betrekking tot het parkdeel en de openbare ruimte van het project. Deze manager is uiteindelijk ook projectmanager Westergasfabriekterrein geworden en mede met de drie andere leden van het geformeerde projectbureau de kern geworden van de opgezette projectorganisatie. Het projectbureau staat onder verantwoordelijkheid van het Stadsdeel Westerpark. Verder is een stuur- en een projectgroep in het leven geroepen voor de ontwikkeling en renovatie in de gebouwelijke sfeer, voortvloeiend uit de samenwerkingsovereenkomst. De stuurgroep bestaat uit portefeuillehouder en projectmanager namens het Stadsdeel en directeur projecten en projectmanager namens de private partner MAB. In de projectgroep hebben medewerkers van MAB en Stadsdeel zitting. De lead op dit vlak ligt vooral bij MAB. Boven de stuur- en projectgroep is voorts het zogenoemde Regulateursoverleg ingesteld waarin ambtenaren van het Stadsdeel, vertegenwoordigers van MAB en van de door MAB opgerichte Beheer en Exploitatiemaatschappij (ook wel Westergasfabriek BV; 100 procent eigendom van MAB), van de Milieudienst van de Centrale Stad en de planner van het Projectmanagementbureau van de Centrale Stad zitting hebben waarin de afstemming over het parkdeel plaats heeft. De projectmanager Westergasfabriek heeft voor elkaar gekregen dat zowel binnen het Stadsdeel als bij de Centrale Stad één wethouder aanspreekpunt was voor de ontwikkeling van het gebied (‘projectwethouders’). Dit is voor de ontwikkeling van groot belang gebleken. Verder is van belang gebleken dat de projectwethouder van de Centrale Stad, wethouder Edgar Peer van EZ, uiteindelijk voorstander bleek van de gewenste culturele invulling van het gebied, ook Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

omdat dit in de tussentijd succesvol was gebleken en omdat steeds meer het inzicht ontstond dat cultuur voor steden en zeker voor Amsterdam ook van groot belang is in economisch opzicht. Het Stadsdeel heeft, om tot een definitieve bestemming van het terrein te komen, voorafgaand aan het hele ontwikkelingstraject, een advertentie geplaatst in drie grote landelijke dagbladen waarin werd verzocht om ideeën aan te leveren voor de invulling van het terrein. Van de vele suggesties (o.a. onderwijs, winkels/funshoppen, sport, musea, ….) is uiteindelijk, ook gelet op het succes van de tijdelijke invulling met culturele activiteiten, gekozen voor een culturele invulling. Voorts is er in de planvormingsfase uitgebreid contact geweest met de buurtbewoners, die ook konden meedenken over de ontwikkelingsrichting van het terrein. De visie, vastgelegd in de ‘Bruine Nota’ is door het Stadsdeel i.c. door de projectmanager toegelicht aan een aantal mogelijke private partners met de vraag of men hierin onder de door het Stadsdeel gehanteerde voorwaarden wilde participeren. Alle benaderde potentiële private partners eisten aanvankelijk een veel hoger rendement op de te plegen investering dan het stadsdeel voor ogen had. Uiteindelijk had MAB de beste aanbieding en een benadering die het meest spoorde met de door het stadsdeel voorgestane ontwikkeling. De visie laat naar de mening van de projectmanager Westergasfabriek namens het Stadsdeel nog veel ruimte over voor de private partner. Binnen de visie kan nog erg veel. De marktpartijen is ook gevraagd te reageren op de visie en desgewenst voorstellen te doen voor aanpassing. Ten aanzien van enkele kernpunten in de visie, zoals de invulling met culturele activiteiten en de verhuur tegen relatief lage huren, waren echter geen drastische wijzigingen mogelijk. De private partner kan zijn inbreng met name leveren bij de invulling van het plangebied, wanneer het gaat over het inrichtingsplan en het functieplan. De criteria die het Stadsdeel centraal stelde bij de selectie van de private partner waren: 1) het willen investeren in het project gegeven de in de ‘Bruine Nota’ vastgelegde visie, 2) het onderschrijven van deze visie en 3) het willen samenwerken met het Stadsdeel. Bij de selectie van de private partner is bovendien externe ondersteuning ingezet (in de vorm van Kolpron). Afwijkend in dit project is dat niet de maximale opbrengst maatgevend was voor de keuze van de partner, maar vooral ook de mate waarin de huren (voor een deel van het project) laag gehouden konden worden. 1.2.2

Verdeling van taken en risico’s In 1997 hebben Stadsdeel Westerpark en MAB een intentie-overeenkomst ondertekend met betrekking tot de ontwikkeling van het Westergasfabriekterrein. Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

De visie in de ‘Bruine Nota’ is in 1998 uitgewerkt in een landschapsplan voor het parkgedeelte, waarvoor een prijsvraag werd uitgeschreven. Deze prijsvraag werd gewonnen door Gustafson Porter en bijgevolg is het landschapsplan opgesteld door hem in samenwerking met het bureau Mecanoo. Omdat dit bureau goed aansloot op de visie van Porter en van het Stadsdeel en ingewerkt was in het project, is de architectonische/stedebouwkundige uitwerking in de gebouwelijke sfeer ook door dit bureau ter hand genomen, hetgeen heeft geresulteerd in het Masterplan. MAB werkt dit Masterplan in samenwerking met de Westergasfabriek BV en het Stadsdeel verder uit in een zogenoemd Functieplan en dit Functieplan mondt uiteindelijk uit in een plaatsingsplan voor zowel ‘oude’ huurders als ook nieuwe (en met ruimte voor zowel incidentele huurders als voor ‘vaste’ functies). Bij de opstelling van het Masterplan door Mecanoo, waarvoor het Stadsdeel opdrachtgever was, zijn meerdere externe partijen betrokken en geconsulteerd, waaronder uiteraard MAB. De basis voor de verdere projectopzet wordt gevormd door: – bestemmingsplan – samenwerkingsoverenkomst Stadsdeel-MAB – erfpachtcontracten (één voor de bestaande gebouwen en een nog te sluiten contract voor de nieuwbouw) – beheersovereenkomst (nog te sluiten) Met name in de samenwerkingsovereenkomst is nauwkeurig bepaald wie welke taken voor zijn rekening neemt en welke risico’s draagt. Van belang is dat de private partij op een moment in het project is gestapt waarop reeds een deel van de planvorming verricht is en de daarmee samenhangende ontwikkelingskosten zijn gemaakt. Zoals in navolgend overzicht van het projectverloop te zien is, heeft het Stadsdeel Westerpark, met enkele andere belangrijke publieke partners de lead gehad in de initiatief- en planvormingsfase en ook bij de grondproductie. De betrokkenheid van MAB doet zich met name gelden in de fase van concretisering van de planvorming en in de realisatiefase, waarbij de private partner wel een inbreng heeft in de ontwikkeling van de openbare ruimte, zij het in financiële zin bescheiden. Eventuele geschilpunten tussen de contractpartners, als wordt afgeweken van het in het Masterplan of Functieplan is vastgesteld of als hierover interpretatieverschillen bestaan, worden voorgelegd aan de Stuurgroep na overleg met de ingestelde supervisor, mevrouw Francine Houben van Mecanoo, en de Beheer- en Exploitatiemij..


Actor Publiek • Taken

Initiatief- en planvormingsfase

Grondproductie

•

•

•

•

Risico’s

Privaat • Taken

Belangrijke inbreng via Bruine Nota en Masterplan Stadsdeel draagt zorg voor opstarten van ROprocedures en spant zich in om alles tijdig af te ronden

• •

Meedenken over uitwerking Bruine Nota in Masterplan en Functieplan

• •

Risico’s

•

Stadsdeel en • Centrale Stad saneren terrein Stadsdeel bekostigt inrichting openbare ruimte • Centrale Stad/Stadsdeel kopen gebouwen aan

•

Tegenvallers bij • sanering

•

MAB draagt circa 3,8 mln. gulden bij aan inrichting openbare ruimte MAB koopt gebouwen en verwerft grond oude gebouwen in erfpacht MAB zorgt voor ‘gasdichte’ vloeren in gebouwen ‘gasdicht’ maken van vloeren in gebouwen

•

• •

Objectrealisatie

•

•

• •

•

Exploitatie

Stadsdeel reali- • seert buiten het plangebied openbare parkeerplaatsen Stadsdeel geeft benodigde gronden en opstallen aan MAB in erfpacht Geen •

Stadsdeel realiseert geen concurrerende ontwikkelingen (in periode tot 2003)

MAB maakt • o.b.v. Master/Functieplan ontwerpen en werkt deze uit in bestekken Renovatie Andere ontwikkelaar realiseert parkeergarage (400 plaatsen)

MAB richt een Beheer- en Exploitatiemij. voor terrein en gebouwen (per 1-32000)

Slechte staat • van Noordvleu- • gel van Transformatorhuis. MAB maakte voorbehoud t.a.v. ontwikkeling van dit plandeel (gezamenlijke haalbaarheidsstudie afgesproken met Stadsdeel)

Verhuurrisico5 Verkooprisico (stadsdeel deelt mee boven bepaalt rendement)

Geen

Fig. 1. Verdeling taken/verantwoordelijkheden en risico’s per projectfase.

In de samenwerkingsovereenkomst is vastgelegd dat zowel Stadsdeel als MAB hun eigen specifieke deskundigheden inbrengen. Zo levert het Stadsdeel kennis en expertise ten aanzien van bestemmingsplanprocedures, huidige exploitatie 5

Stadsdeel en MAB zijn overeengekomen dat bij dreigende leegstand partijen in overleg treden omtrent een mogelijke gewijzigde invulling van de panden.


van het terrein, subsidies in kader van Monumentenzorg, ICES en overige subsidiemogelijkheden en ontwerp en inrichting van openbare ruimte; MAB levert kennis en expertise op het gebied van integraal management gebouwontwikkeling, planontwikkeling van gebouwen, contractsvorming met gebruikers en de financiering van de investeringen in gebouwen. Voor de exploitatie van de gebouwen op het Westergasfabriekterrein heeft MAB per 1 maart 2000 een Beheer- en Exploitatiemaatschappij opgericht. Deze maatschappij is verantwoordelijk voor de verhuur aan tijdelijke en structurele gebruikers en evenementen. Het Stadsdeel heeft overwogen om te participeren in deze BV, maar uiteindelijk daarvan afgezien. Het Stadsdeel is van mening dat de WRO en het formele vergunningenbeleid te weinig mogelijkheden bieden om de gewenste ontwikkeling van het gebied voldoende te sturen. In de samenwerkingsovereenkomst diende dus in aanvullende zin veel te worden vastgelegd (o.a. ging het om de precieze invulling met globale minimum/maximumpercentages voor cultuur, bedrijvigheid en ondersteuning; kaders voor te hanteren huurprijzen, et cetera). Bij de projectontwikkeling hebben de partners veel aandacht besteed aan communicatie met de omwonenden c.q. de buurt. Behalve dat zij ideeën konden inbrengen over de planontwikkeling en –uitvoering, is ook afgesproken dat er een speciale inspanning verricht zal worden om werkzoekenden uit de buurt in te schakelen in het project. De partners hebben een protocol opgesteld waarin deze en andere werkgelegenheidsafspraken zijn opgenomen. Verder wordt jaarlijks de zogenoemde ’24 uur van de Westergasfabriek’ georganiseerd door de huurders, waarvoor de huurders en de buurtbewoners worden uitgenodigd. Stadsdeel, MAB en Westergasfabriek BV hebben, om alle communicatie in goede banen te leiden, gezamenlijk een communicatieplan opgesteld. Tot slot is overeengekomen dat voor buurgerichte activiteiten drie weken per jaar ruimte beschikbaar is in de Westergasfabriek (tegen kostprijs). 1.2.3

Belangrijke succesfactoren De volgende factoren zijn volgens de gesprekspartners met name bepalend geweest voor het succes van het project:


Belangrijke succesfactor • kleine en slagvaardige projectorganisatie • aanstelling ‘projectwethouders’, duidelijk aanspreekpunt in stadsdeel en bij Centrale Stad • in ontwikkelingsplan keuze voor richting, niet voor gedetailleerde invulling • succes van tijdelijke invulling met culturele activiteiten • opsplitsen project, anders ‘wacht alles op elkaar’ • naamsbekendheid (o.a. voorbeeldproject van Amerikaanse Environmental Protection Agency • betrokkenheid van omwonenden • feeling voor het project bij sleutelpersonen aan publieke en private zijde Fig. 2. Kritische succesfactoren.

1.3

Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd – Invloed van Intensief Ruimtegebruik op het project: . Per saldo kostenbesparend: in dit specifieke geval heeft de keuze voor het niet invullen van het plangebied met woningbouw veel kosten bespaard. De gekozen invulling met diverse culturele of daaraan gerelateerde functies is een goede keuze geweest om te komen tot een alternatief waarbij minder ingrijpend hoefde te worden gesaneerd. Dit kostenvoordeel van het niet kiezen voor woningbouw c.q. van de gekozen invulling op basis van intensief ruimtegebruik wordt maar voor een beperkt deel teniet gedaan door noodzakelijke extra investeringen in infrastructuur; . Project complexer en voorzien van grotere uitdagingen: het intensieve ruimtegebruikskarakter heeft het project per saldo wel complexer gemaakt (afgezien van het saneringsvraagstuk). Anders was gekozen voor invulling grotendeels met woningbouw, hetgeen onder meer planologisch, commercieel en technisch minder complex is; . Hogere/andere eisen aan private partner: voor het Stadsdeel gold niet zozeer het financiële gewin als doorslaggevend, maar de wens om voor culturele doelgroepen ruimtes aan te kunnen bieden tegen een relatief laag huurniveau. Dit, en de eis om een bepaald deel te reserveren voor cultuur, is een eis waar niet iedere private ontwikkelaar aan kan en/of wil voldoen; . Enige inbreng private partner bij realisering gewenste kwaliteit: de private partner heeft een beperkte (financiële) inbreng gehad in de kwaliteit van de openbare ruimte (1 van de 18 miljoen gulden). Verder is er door de inbreng van de private partner meer functionele ruimte gerealiseerd; – Invloed van PPS op het IR-project: . Private partners vereist en nodig voor financiering: door de projectwethouder van de Centrale Stad werd participatie door een private partner als eis gehanteerd voor steun aan het project. Verder heeft de private partner


belangrijk geïnvesteerd in de verbouw en aanpassing van de bestaande bebouwing op het Westergasfabriekterrein; . Project niet onnodig extra complex door private partner: de private partner heeft bijgedragen aan de oplossing van belangrijke (financiële) problemen. Verder is er uitgebreid onderhandeld met de private partner over de verdeling van taken en risico’s, maar per saldo zijn de partners hier goed uitgekomen; . Extra creativiteit en zakelijkheid? door de private partner zal nu creativiteit getoond moeten worden bij de daadwerkelijke ontwikkeling van het projectgebied. MAB heeft tot dusver wel specifiek oog gehad voor het reduceren van kostenveroorzakers (bijvoorbeeld slopen ze liever een bepaald pand dan dat ze het ontwikkelen en voor relatief lage huren moeten verhuren). . Ruimtelijke kwaliteit vooral door publieke partner bepaald: de private partner is tot nu toe minder bepalend geweest voor de ruimtelijke kwaliteit dan de publieke partner, met name het Stadsdeel, vooral ook omdat de samenwerkingsovereenkomst is gesloten nadat het definitieve planontwerp was opgesteld. Zoals hiervoor gesteld zal de private partner vanaf nu creativiteit moeten tonen bij de daadwerkelijke invulling en ontwikkeling van het projectgebied. Vanaf de opstelling van Masterplan en Functieplan is MAB de trekker geweest op het vlak van (ruimtelijke) kwaliteit. Overigens beschikt MAB intern over een zogenoemde ‘conceptgroep’ van stedenbouwkundigen die bij belangrijke projecten meedenken intern en met de externe partners van MAB. Dit is ook het geval geweest ten aanzien van het plan Westergasfabriek. 1.4

Algeheel oordeel en leerpunten – Meest tevreden over: . Het succes van de tijdelijke invulling, hetgeen min of meer toevallig tot stand kwam, maar uiteindelijk heeft het in een vroeg stadium bewezen dat de culturele invulling echt een succes kan zijn. “Je ziet a.h.w. wat het uiteindelijk gaat worden”, hetgeen zeer bevorderlijk is gebleken in de contacten met potentiële subsidieverschaffers; Leerpunten, algemeen: . “visie is nooit af”, start gewoon met een dergelijk project en knip het desnoods op in delen, anders komt het nooit van de grond; . durf, als overheid, gecalculeerde risico’s te lopen; . formuleer in een vroeg stadium een ontwikkelingsrichting, en geen ‘eindplaatje’; . kies voor een slagvaardige projectopzet; . communiceer uitgebreid en gestructureerd met alle relevante betrokkenen (in dit project is uitgebreid gecommuniceerd met de buurtbewoners, hetDoc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

geen positief heeft uitgewerkt, maar de communicatie had beter opgezet kunnen worden); . kies voor een heldere verdeling van verantwoordelijkheden; . naamsbekendheid is van groot belang gebleken. – Leerpunten m.b.t. IR-karakter: . Intensief ruimtegebruik kan de functionele waarde van het terrein vergroten (de bundeling van veel verschillende functies op een beperkt oppervlak blijkt een succesformule en biedt meerwaarde); – Leerpunten m.b.t. PPS-karakter: . Buiten het contract i.c. de samenwerkingsovereenkomst met de private partner kun je als overheid ook veel project(rand-)voorwaarden vastleggen; – Leerpunten m.b.t. combinatie van IR met PPS: hierover kan niets specifieks worden gemeld.

***


2

Case II: Sittard, Bedrijvenstad Fortuna6 Bedrijvenstad Fortuna is een plan voor een nieuw bedrijventerrein in de gemeente Sittard van 47 ha met een looptijd van circa 10 jaar. Het betreft een nieuw concept voor een bedrijventerrein dat uitgaat van optimaal ruimtegebruik in de vorm van compact bouwen, ondergronds bouwen en dubbelgebruik. Hierbij worden centrale voorzieningen aangeboden waar gevestigde ondernemers gebruik van kunnen maken en waardoor een prettige leefomgeving ontstaat voor de werknemers.

2.1

Historie Voor het plangebied vigeert sinds 1995 een bestemmingsplan Bergerweg Zuid ten behoeve van regionale en bovenregionale bedrijventerreinontwikkeling. De grond van dit gebied is dan voor een beperkt deel in eigendom van de gemeente Sittard. Meulen Bouwpromotie BV in Weert ziet perspectieven voor een bedrijventerreinontwikkeling in dit gebied en besluit gronden aan te kopen van andere eigenaren. Meulen denkt na over de ontwikkelingsmogelijkheden van dit gebied en stelt, mede gebaseerd op ervaringen vanuit de woningbouw, een plan op dat uitgaat van een intensievere ruimtebenutting dan gebruikelijk bij bedrijventerreinen. Op het moment dat Meulen ongeveer 70% van de grond heeft verworven stapt het bedrijf naar de gemeente Sittard om te praten over bedrijventerreinontwikkeling (november 1996). Omdat er een vigerend bestemmingsplan ligt zou Meulen voor de grond die in eigendom is direct kunnen beginnen met de verkoop en de ontwikkeling van het terrein, binnen de voorwaarden van het bestemmingsplan.

2.1.1

Uitgangspunten voor inrichting gebied Na in begin een afwachtende houding te hebben ingenomen reageert de gemeente Sittard enthousiast op de plannen van Meulen. In februari 1997 leidt dit tot een een intentie-overeenkomst tussen Meulen en de gemeente Sittard. In deze overeenkomst zijn de eisen beschreven die de gemeente oplegt aan Meulen. Er dienen diverse zaken te worden opgeleverd door Meulen, waaronder een masterplan voor het bedrijventerrein, een stedenbouwkundige uitwerking, infrastructurele aspecten, aantoonbare relevante expertise van Meulen.

6

Caseverslag mede gebaseerd op een gesprek met de heer G. Beurskens van de gemeente Sittard en mevrouw C.G. Reumers (Meulen Bouwpromotie BV).


In juli 1997 ging gemeente Sittard akkoord met de uitwerking van Meulen. Vervolgens is de exploitatie-overeenkomst gesloten. In december 1998 is een apart Raadsbesluit genomen waarin een ‘package-deal’ tussen gemeente Sittard en Meulen is geaccoordeerd: Meulen ontwikkelt zowel Bedrijvenstad Fortuna (inclusief het stadion van Fortuna Sittard) als de oude locatie van het Fortuna Sittard stadion (als woningbouwlocatie). 2.2


2.2.1

Projectorganisatie In de exploitatie-overeenkomst van 1997 is de volgende projectstructuur vastgelegd: – Stuurgroep: verantwoordelijke wethouder namens gemeente en de directeur van Meulen namens de bouwonderneming; komt eenmaal per maand bijeen; – Projectgroep: houdt zich bezig met de dagelijkse gang van zaken: een projectmanager namens de gemeente (0,6 fte) en een projectmanager namens Meulen (full time); – Op hac hoc basis kan extern advies worden ingehuurd. Het contract is financieel gericht, waarbij het financiële afdekken van risico’s van de gemeente belangrijk is. In de overeenkomst staan geen harde prestatie-afspraken: wat wordt concreet van de beide PPS-partijen verwacht en wat zijn de consequenties van het niet conform uitvoeren. De start van de uitvoering is in juni 1998. De belangrijkste vestiging is het stadion van Fortuna Sittard met kantoorruimte. De uitgifte van bedrijfskavels verloopt in eerste instantie moeizaam. De belangrijkste reden hiervoor lijkt de onbekendheid van ondernemers met het vernieuwende concept.

2.2.2

Verdeling van taken en risico’s De exploitatie-overeenkomst van 1997 heeft een looptijd van 10 jaar. Er zijn geen tussentijds evaluatiemomenten ingebouwd. In de overeenkomst zijn afspraken gemaakt over grondprijs, procedures, de grond van de gemeente (30% van het totaal) gaat over naar Meulen, Meulen is de enige exploitant, Meulen betaalt voor gemeentelijke studies voor het bedrijventerrein en voor de ambtelijke projectleider, de gemeente ontvangt 2% van de bouwkosten (schatting toDoc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

taal bouwkosten op bedrijventerrein 700 miljoen-1 miljard), in overleg tussen gemeente en Meulen worden bedrijven geselecteerd voor vestiging, Meulen moet meebetalen aan bovenwijkse voorzieningen, De financiële risico van de ontwikkeling van het bedrijventerrein volgens het concept ligt 100% bij Meulen. De grote bedrijven zijn verplicht om hun bedrijfspanden door Meulen te laten bouwen. De kleinere ondernemers zijn niet verplicht om de bedrijfspanden door Meulen te laten bouwen. Oorspronkelijk was dit wel de bedoeling, maar dat stuitte op kritiek van deze ondernemers. Het onderstaande schema geeft aan welke rol de gemeente Sittard en Meulen hebben gespeeld c.q. zullen spelen. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen vier fasen, te weten: – De initiatief- en planvormingsfase; – De grondproductie; – De objectrealisatie; – De exploitatie. Het project ‘Bedrijvenstad Fortuna’ bevindt zich thans in de fase van realisatie.

Actor


Publiek • Taken/risi- • co’s Privaat • Taken/risi- • co’s •

Grondproductie

Bestemmingsplanbevoegdheden Planontwikkeling • dat niet spoort met vigerend bestemmingsplan Vernieuwend concept

Bouwrijp maken

Objectrealisatie

Exploitatie

•

Bouwplannen toetsen

•

geen risico

•

Realisatie

•

Volledig risico


Het beheer van de openbare wegen zal te zijner tijd worden overgedragen van Meulen aan de gemeente Sittard. Het beheer van het park en de parkeergarage zal door de Stichting Centrale Voorzieningen worden verzorgd. 2.2.3

Belangrijke succesfactoren De meest succesvolle factoren in dit project zijn: Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

Belangrijke succesfactor • cruciaal in het proces zijn vasthoudendheid en vertrouwen in het concept, ook wanneer •

vanuit de publieke opinie of de politiek druk wordt gezet het feit dat het project nu begint aan te slaan (ook bij bedrijven), hetgeen kan leiden tot een kettingreactie in geïnteresseerde ondernemers in dit concept

Fig. 4. Kritische succesfactoren.

De minst succesvolle factoren in dit project zijn: – het feit dat de andere denkwijze bij ondernemers veel tijd kost en daarmee een aarzelende start in de uitgifte van bedrijfskavels; – terughoudendheid in de steun van intermediaire organisaties in Limburg. Belangrijk bij PPS-trajecten is dat er wederzijds vertrouwen is tussen de partijen. De ‘traditionele’ beelden van en bij de gemeente en de projectontwikkelaar zijn niet altijd constructief voor een gezamenlijk project.

2.3

Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Belangrijk bij de keuze met betrekking tot de ontwikkelingswijze van het bedrijventerrein was de eigendomssituatie (70% Meulen en 30% gemeente) en de vernieuwende ideeën van Meulen. Gemeente Sittard kon het bedrijventerrein niet meer zelfstandig ontwikkelen omdat slechts een klein (versnipperd gelegen) deel van de grond in eigendom was. Meulen wilde voor het hele bedrijventerrein een nieuw concept ontwikkelen en had daarvoor dus de medewerking van de gemeente nodig. Planologisch gezien had Meulen de grond die in eigendom was kunnen verkopen aan bedrijven, echter het nieuwe concept was dan niet gerealiseerd. Door deze situatie was voor beide partijen een samenwerking noodzakelijk om te komen tot een nieuw concept voor een bedrijventerrein. De inschatting van Meulen is dat het concept van intensief ruimtegebruik op een bedrijventerrein ook zonder een PPS-constructie kan worden gerealiseerd. Wanneer de grond in eigendom is en het bestemmingsplan geregeld is kan een ontwikkelaar dit ook zonder de gemeente. De keuze om wel of geen gemeente hierbij te betrekken is ook afhankelijk van de ‘policy’ van de onderneming. Een voordeel voor een ontwikkelaar van het helemaal zelf ontwikkelen is de grotere vrijheid en een grotere snelheid van ontwikkeling.


De uitwerking van het concept van bedrijventerrein met een intensief ruimtegebruik is op initiatief van Meulen gerealiseerd. Wanneer Meulen het concept niet had ontwikkeld dan was het bedrijventerrein op de traditionele manier uitgegeven, dus zonder intensief ruimtegebruik in deze opzet. De kwaliteit van het terrein is door het concept met intensief ruimtegebruik beter dan wanneer het terrein op een traditionele manier was ontwikkeld. De volgende aspecten kunnen hierbij worden genoemd: – een heldere en betere infrastructuur; – door de nadruk op architectuur en uiterlijke veschijningsvorm zal de visuele aantrekkelijkheid toenemen; – de nadruk op milieumaatregelen, zoals e-water; – de centrale voorzieningen, zoals parkmanagement; – er wordt al bij de start rekening gehouden met het beheer van het terrein op de langere termijn; hierdoor wordt de duurzaamheid van het gebruik van het terrein aanzienlijk verbeterd. Het toepassen van intensief ruimtegebruik in dit project legt extra druk op de PPS-constructie. Deze heeft betrekking op: – intensief ruimtegebruik vergt veel voorbereiding, omdat veel zaken nog nieuw zijn (organisatorisch en technisch); – doordat relatief veel functies in een gebied voorkomen is er meer regie nodig; – in het algemeen betekent intensief ruimtegebruik een intensiever traject. Om te komen tot vernieuwende ideeën met betrekking tot intensief ruimtegebruik op bedrijventerrein moet er een ‘driver’ zijn: ruimtegebrek en/of tekort aan bedrijventerreinen in een regio. Zonder deze kenmerken zal men niet snel overgaan tot een intensief ruimtegebruik, omdat dit toch vaak complexere en langdurige trajecten zijn. Praktisch gezien doen zich nog onduidelijkheden voor bij een aanvraag van een bedrijf voor vestiging op het terrein. De gemeente toets de aanvraag aan het geldende bestemmingsplan. Dit is echter opgesteld en goedgekeurd voordat het nieuwe concept werd ontwikkeld. 2.4

Algeheel oordeel en leerpunten De belangrijkste leerpunten van het intensief ruimtegebruik-project, waarbij sprake is van PPS, zijn: – in het contract dienen duidelijkere prestatie-afspraken te worden opgenomen; – de beschreven definities moeten scherper zijn; Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

– door het experimenteel karakter zijn veel dingen nieuw en tijdrovend; ook nieuw voor contractpartners (bijv. beveiligingscamara’s op lantaarnpalen blijkt technische problemen op te leveren) met als gevolg vertraging, kwaliteit niet meteen perfect; – belangrijk is om een brug te slaan tussen de voorbereiding en het in de markt zetten van het concept.


3

Case III: Nijmegen, Mariënburgproject7 Recent, in september 2000, heeft de feestelijke opening plaatsgevonden van het Mariënburg-gebied in de Nijmeegse binnenstad. Dit deel van de Nijmeegse binnenstad is in de oorlog zwaar gebombardeerd en na de oorlog in snel tempo heringericht. In het gebied zijn in de jaren zestig onder meer twee doosvormige kantoorgebouwen, voor politie en GSD, gerealiseerd die weinig recht doen aan de wel in het gebied aanwezige historische en architectonische kwaliteiten (onder meer de Mariënburgkapel) en bovendien werd het plein rondom de kapel vooral benut voor parkeren. De gemeente Nijmegen is eind jaren tachtig, als uitvloeisel van het Centrum 2000-plan, gaan nadenken over een aanpak voor dit gebied. Uiteindelijk is gekozen voor een herinrichting waarbij gebruik is gemaakt van de in het gebied aanwezige niveauverschillen, in de vorm van een plan dat voorziet in de realisatie van twee maaivelden zodat de bebouwing in het gebied op creatieve wijze kan worden verdicht. Dit gegeven en het vermengen van diverse functies op een klein stedelijk gebied, vormt de kern van het Intensief Ruimtegebruikskarakter van het project.

3.1

Historie Eén van de belangrjkste componenten van het Centrum 2000-project (een soort Masterplan voor de gehele binnenstad) van de gemeente Nijmegen is de herontwikkeling van het Mariënburggebied. De gemeente Nijmegen stelde zich tot doel om dit deel van de binnenstad te benutten voor de verdere uitbouw van haar winkelfunctie, de ruimtelijke kwaliteit beduidend te verbeteren en de binnenstad verder te verrijken met culturele functies en enige kantoorontwikkeling. Wat het winkelaanbod betreft, had Nijmegen vooral behoefte aan versterking in het gespecialiseerde midden- en kleinbedrijf (winkels met hoge kwaliteit, maar relatief lage omzetten). In het segment van het grootwinkelbedrijf en de bekende landelijke filiaalhouders was daarentegen geen behoefte aan uitbreiding. Deze keuze om vooral in het B-segment winkels te huisvesten, betekende verder ook dat hier met de bepaling van de huurniveaus rekening moest worden gehouden. De gemeente wenste huurniveaus van circa fl. 400,= per m2, terwijl in de directe omgeving huurniveaus van fl. 1.200,= per m2 gerealiseerd werden. Uiteindelijk is de beoogde versterking van de winkelstructuur ook gerealiseerd. Méér dan 75 procent van de winkels is nieuw en afkomstig van buiten Nijmegen8. 7

Caseverslag mede gebaseerd op een gesprek met de heer H.J. Nieuwenhuis (gemeente Nijmegen, hoofd van Directie Strategie en Projecten) en de heer H. van Beers (gemeente Nijmegen, projectmanager Mariënburg). 8 Hierbij speelde overigens ook mee dat de Nijmeegse winkeliers op het punt van lokatie-keuze enigszins conservatief bleken en ook enigszins werden afgeschrikt door een keuze voor huur in plaats van eigendom.


In 1992 heeft de gemeente, na een marktverkenning drie grote Nederlandse vastgoedontwikkelaars gevraagd hun visie te presenteren op de kansen van het Centrum 2000-plan en speciaal die van het Mariënburgproject. Naast zakelijke, rationele overwegingen hebben ook gevoelsmatige aspecten, zoals de cultuur van de bedrijven, een rol gespeeld bij de overwegingen. Na de selectie heeft de gemeente Nijmegen uiteindelijk gekozen voor samenwerking met ING Vastgoed. De samenwerking is door de gemeenteraad bekrachtigd in een Intentieovereenkomst. De gemeente heeft gekozen voor publiek-private samenwerking vanwege de hoge ambities van het Centrum 2000plan en de complexiteit van het Mariënburgproject daarbinnen. Voor de gemeente waren aan de projectontwikkeling belangrijke publieke belangen verbonden omdat de impact naar de rest van de binnenstad naar verwachting erg groot zou zijn. De gemeente had verder goede ervaringen met publiek-private samenwerking, onder andere in het project Brabantse Poort. De gemeente had bovendien veel grond en gebouwen in eigendom, de daar gevestigde Sociale dienst en de politie moesten worden geherhuisvest, etcetera. Gezamenlijk hebben gemeente en ING Vastgoed opdracht gegeven voor het opstellen van een masterplan voor het gebied (in 1993). De architectonische uitwerking van het masterplan was in handen van architectenbureau Soeters Van Eldonk, onder supervisie van Sjoerd Soeters. Het eerste masterplan is verder doorontwikkeld en gerationaliseerd. De aanwezige voorcalculatorische tekorten zijn teruggebracht tot een voor beide partijen aanvaardbaar niveau. In 1996 is tenslotte een samenwerkingsovereenkomst ondertekend door de gemeente Nijmegen en ING Vastgoed. De samenwerking wordt elk jaar door beide partijen geëvalueerd. De samenwerking is sindsdien in de ogen van beide partijen echter goed verlopen, “het contract is sindsdien niet meer op tafel ge-

3.1.1

Uitgangspunten voor inrichting gebied Voor de ontwikkeling van het gebied waren de uitgangspunten van het Centrum 2000-plan van belang. Deze zijn verder uitgewerkt in het door Soeters opgestelde masterplan, waarvoor gemeente en ING Vastgoed gezamenlijk opdracht hebben gegeven. De ontwikkeling van het gebied heeft uiteindelijk geresulteerd in de oplevering van 74 woningen, 12.500 m2 kantoren (voor dienst Sociale Zaken), 4.500 m2 t.b.v. de bibliotheek, 4.500 m2 t.b.v. het Archief en 3.500 m2 t.b.v. filmhuis en theater, en 14.500 m2 winkels en horeca en 15.000 m2 openbare ruimte. In het kantorensegment is van belang dat de Dienst Sociale Zaken van de gemeente Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

Nijmegen in een nieuw pand gehuisvest is en dat het pand van de politie is gebruikt voor de huisvesting van een deel van de culturele voorzieningen. Wat betreft de versterking van het winkelareaal, is van belang dat een nieuwe openbare winkelroute is gecreëerd, van Burchtstraat via Mariënburg naar de Ziekerstraat, zodat een rondgaande verbinding in het winkelcircuit is ontstaan. Deze nieuwe Mariënburgsestraat is een gebogen straat die als verbindende as in het gebied fungeert en waarbij het hoogteverschil in het gebied is benut om tot twee maaivelden te komen die elk zijn ingevuld met winkelvoorzieningen. Door het werken met deze twee maaivelden is de dichtheid in het gebied aanmerkelijk groter geworden. 3.2


3.2.1

Projectorganisatie De gemeente Nijmegen en ING Vastgoed hebben gezamenlijk een VoF opgericht, de VoF Mariënburg, waarin zij beiden participeren voor 50 procent. De reden waarom gekozen is voor een PPS is tweeledig. In de eerste plaats wilde de gemeente vanwege het grote publieke belang invloed en het hoge ambitieniveau en mee kunnen beslissen. Verder wilde ING Vastgoed commitment van de gemeente, bij voorkeur blijkend uit participatie in een gezamenlijke onderneming. Echter, op het ontwerp bleef een betrekkelijk hoog voorcalculatorisch tekort rusten. Dat baarde ook de private partner grote zorgen. De intentie van de gemeente om risicodragend te participeren was voor ING Vastgoed uiteindelijk van doorslaggevend belang om het project toch door te zetten. De projectorganisatie is verder zo simpel mogelijk gehouden. De directeur aan ING zijde vormde met de directeur van de dienst Strategie en Projecten van de gemeente Nijmegen de directie van de VoF. Deze directie had binnen de door de politiek gestelde kaders grote vrijheid van handelen. Onder deze VoF ‘hing’ voorts een projectteam, dat werd geleid door de projectleider afkomstig van de gemeente Nijmegen, ondersteund door onder andere een ontwikkelteam van ING Vastgoed. De simpele organisatie-opzet en het beperkte aantal partijen is een succesfactor gebleken bij de ontwikkeling van het gebied. De gemeente Nijmegen stapt in principe alleen in een PPS-project in een risicodragende rol indien er een duidelijk maatschappelijk belang mee is gediend. Bij de ontwikkeling van volledig commerciële objecten, die ook zonder de gemeenDoc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

te tot stand zouden kunnen komen, zal de gemeente niet overwegen op deze wijze te participeren. Indien er een groot maatschappelijk belang aanwezig is, houdt de gemeente in beginsel bij voorkeur via een opdrachtgeversrol, te verkrijgen via (mede-)eigendom van de ontwikkelende VoF, directe invloed op de ontwikkelingen in het betreffende gebied. 3.2.2

Verdeling van taken en risico’s De gemeente Nijmegen heeft naast de openbare ruimte ook het pand waarin de Sociale dienst was gehuisvest ingebracht. Deze panden zijn tegen boekwaarde ingebracht in het project. Uitgangspunt hierbij was wel dat in het project de herhuisvesting van de dienst Sociale zaken van de gemeente budgettair neutraal moest verlopen. De PPS met ING Vastgoed heeft betrekking gehad op het traject vanaf grondexploitatie tot en met de verkoop van het gehele project. Beide partijen zijn volledig risicodragend geweest voor de totale ontwikkeling van het project. De keuze voor oprichting van een VoF heeft het makkelijker gemaakt om in het gebied panden op te kopen en indien nodig te slopen. Door de VoF ontstond een fiscaal-juridische constructie die de positie van de partners optimaal benutte. Een belangrijk risico bij de ontwikkeling van dit project betrof de markt voor winkelvoorzieningen. Wat dat betreft is de voorspoedige economie in het voordeel geweest van de planontwikkeling. De gemeente en de VoF hebben in de afgelopen jaren af en toe onder druk gestaan om méér te doen dan gezamenlijk was overeengekomen. Dit speelde onder meer bij de oplevering van het Cinemariënburg-complex. Dit zou conform afspraak ‘kaal’ worden opgeleverd, waarna vervolgens bij de gemeente de vraag binnen kwam om toch bij te dragen aan de afwerking van het interieur van het pand. De VoF heeft hiervoor een extra bijdrage beschikbaar gesteld. Gaandeweg het traject is besloten om de gemeentelijke sociale dienst, waarvan het pand midden in het plangebied ligt, op tijdelijke basis volledig te verhuizen naar een plek buiten het plangebied, zodat de planontwikkeling verder efficiënter zou kunnen worden uitgevoerd. Dit heeft belangrijk bijgedragen aan de snelle planuitvoering.



Initiatief- en planvormingsfase •

• •

Risico’s

Privaat • Taken

•

• •

•

Grondproductie

Objectrealisatie

Gemeente be• paalt kaders via Centrumplan en werkt deze samen met ING Vastgoed uit Gezamenlijk doorrekenen project Bestemmings• planrisico’s en vergunningverle- • ning

Gemeente brengt • eigendommen in en koopt gronden van derden en na sloop en bouwrijp maken verkoopt de gemeente aan de VoF Verwervings• kosten Gemeente treedt in deze fase reeds op als ‘ondernemer’

Plan samen met • gemeente optimaliseren Op mijlpalen plan financieeleconomomisch doorrekenen met gemeente (risico’s beperken)

Risico’s

Exploitatie

Objectrealisatie • via VoF

Na realisatie is de openbare ruimte overgegaan naar de gemeente (zowel in beheer als eigendom)

commercieel ri- • sico objectontwikkeling

Doorverkopen van objecten via VoF aan belegger (commercieel risico)

Kopen van grond • en panden via VoF

zelfde als ge- • meente (VoF realiseert opstallen)

Doorverkopen van objecten via VoF aan belegger

•

commercieel ri- • sico objectontwikkeling

zie gemeente


3.2.3



Belangrijke succesfactor • Groot politiek en maatschappelijk draagvlak voor Centrumplan 2000 en Mariënburgproject • Actieve rol gemeente en centrummanagement • Economisch ‘tij’ zat mee • Simpele projectopzet met beperkt aantal (2) partijen • Groot mandaat van gemeentelijke afvaardiging in VoF • Aan publieke en private zijde voldoende groot commitment • Wederzijds vertrouwen publiek-privaat Fig. 6. Kritische succesfactoren.

3.3

Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd – Invloed van Intensief Ruimtegebruik op het project: . Per saldo meer opbrensten door IR: de keuze voor de realisatie van twee maaivelden in het gebied betekende dat uiteindelijk veel meer functionele ruimte ontwikkeld is (aantal woningen is verdubbeld, aantal m2 winkels is gestegen van 8.000 naar per saldo9 circa 10.000 m2). Mede hierdoor is het uiteindelijk ook gelukt om voor de winkels relatief lage huurprijzen te vragen; . Project complexer en voorzien van grotere uitdagingen: het project is door de keuze voor intensief ruimtegebruik qua technische eisen complexer geworden, maar tegelijkertijd zijn hierdoor de commerciële mogelijkheden wel vergroot; . Hogere/andere eisen aan private partner vanwege IR? Feitelijk niet, niet gecompliceerder qua commerciële risico’s en dergelijke dan meeste andere binnenstedelijke ontwikkelingstrajecten; . Is de uiteindelijke ruimtelijke kwaliteit verbeterd door het IR-karakter? Ja, door de intensivering (en de 2 maaivelden) is in dit gebied extra kwaliteit gerealiseerd en het is ook noodzakelijk gebleken om het ontwikkelingstraject commercieel haalbaar te maken. De strutuur van het gebied, de inpassing in de binnenstad, de aansluiting bij de historische patronen geven het gebied een allure en karakter dat meer recht doet aan de plek dan het wederopbouwplan van na de oorlog heeft gedaan. . Heeft het IR-karakter van het project geleid tot extra druk op de PPS-samenwerking? Nee. – Invloed van PPS op het IR-project:

9

Er is wel meer gerealiseerd maar er is ook een paar duizend m2 gesloopt. Per saldo additioneel 10.000 m2.


. Private partners vereist en nodig voor finaniering van project? De gemeente Nijmegen was nooit alleen aan dit project begonnen, (ook) voor de financiering van het geheel was de private partner nodig; . Project extra complex door private partner c.q. keuze voor PPS? De keuze voor een PPS-samenwerking heeft niet tot extra complexiteit geleid, mede door de relatief eenvoudige en transparante projectopzet en het aanwezige onderlinge vertrouwen vanaf het begin ; . Extra creativiteit en zakelijkheid ingebracht door private partner(s)? Ja. . Zijn door private partner c.q. door PPS meer opbrengsten-genererende elementen ingebracht in het project? Ja, door de ervaring en marktkennis van ING Vastgoed is uiteindelijk een branchering tot stand gebracht die belangrijk heeft bijgedragen aan het commercieel aantrekkelijk maken van het project. . Zijn door private partner c.q. door keuze voor PPS niet-rendabele projectonderdelen uit het plan gehaald? Nee. . Is de kwaliteit van de planvorming- en planuitvoering vergroot door de inbreng van de private partner c.q. door de keuze voor PPS? Ja, door de ervaring, deskundigheid en enthousiasme is synergie ontstaan die ook de ontwerper enorm heeft gestimuleerd. 3.4

Algeheel oordeel en leerpunten – Meest tevreden over: . Spin off –effecten van dit project. Niet alleen in het gebied zelf zijn nieuwe voorzieningen gerealiseerd, maar ook in omliggende gebieden is een nieuwe impuls zichtbaar.

***


4

Case IV: Delft, Delft Centraal10 Het spoorviaduct door de stedelijke bebouwing in Delft is sinds de realisatie van het viaduct in 1965 meer en meer gaan fungeren als een obstakel in het stedelijk weefsel en een veroorzaker van veel overlast voor omwonenden. In 1990 heeft de gemeenteraad van Delft zich eensgezind uitgesproken voor de vervanging van het viaduct door een tunnel. Op deze wijze kan de overlast voor omwonenden worden opgelost, die in de toekomst sterk zou toenemen omdat er plannen zijn om het aantal sporen door Delft te verdubbelen, en kan Delft op creatieve wijze ruimte genereren die voor de ruimtelijke ontwikkeling van zeer groot belang is. De planontwikkeling heeft betrekking op het gebied ‘Delft centraal’, wat de spoorzone omvat en het stationsgebied met belendende terreinen (in totaal circa 25 ha.).

4.1

Historie Eind jaren tachtig werden plannen ontwikkeld om het gehele spoortraject van Amsterdam naar Rotterdam qua aantal sporen te verdubbelen. Het laatste deel van het traject waarvoor deze verdubbeling nog zou moeten worden gerealiseerd, is het tracé door Delft. De NS gaf aan dat de verdubbeling gerealiseerd zou kunnen worden door verdubbeling van het bestaande viaduct. De Delftse gemeenteraad wees dit echter mordicus af en gaf aan bereid te zijn alle ‘hindermacht’ te mobiliseren tegen de verdubbeling van het viaduct. De gemeente Delft heeft onderzoek laten uitvoeren, door het bureau Palmboom & van den Bout, naar de kansen en bedreigingen voor het betreffende gebied, dat zeer dicht tegen het Delftse historische centrum aanligt. De belangrijkste uitkomst van deze studie was dat hier voor Delft een ‘unieke kans’ lag indien bereikt kon worden om de sporen ondergronds te realiseren. Met name werd ook afgeraden te kiezen voor mogelijke tussenoplossingen. Integrale planvorming voor de ondergrondse en bovengrondse ontwikkelingen werd door hen voorts cruciaal geacht. Met deze conclusie is de gemeente Delft aan de slag gegaan om te bezien op welke wijze deze zeer majeure en kostbare ingreep mogelijk gemaakt zou kunnen worden. De gemeente heeft onder meer alle relevante beslissers en betrokkenen grondig in kaart gebracht en heeft richting al deze partijen argumentatie opgezet om ze te committeren aan het ondergronds brengen van de sporen. Onder meer heeft de gemeente met succes het project ingebracht op de lijst van projecten waarover de Commissie Ondergrondse Vervoers-Infrastructuur (cie. Slagter) zich heeft gebogen (december 1993). Deze commissie kwam tot de 10

Caseverslag mede gebaseerd op een gesprek met mevrouw ir. E.I. Bijleveld-van der Hoeven (directeur Dienst Programma’s en Projecten, voorheen directeur Dienst Stadsontwikkeling).


conclusie dat een viersporige ondergrondse spoortunnel voor Delft de enige mogelijkheid was om voldoende ruimtelijke kwaliteit te genereren in dit gebied. Een keuze voor deze oplossing betekent echter wel een extra benodigde investering van circa 230 miljoen gulden (de totale kosten van de tunnel werden door de Commissie geraamd op circa 975 miljoen gulden). De raming van deze kosten is opgesteld door Ballast Nedam als onderdeel van een haalbaarheidsonderzoek. Deze inspanningen van de gemeente richting alle relevante beslissers en betrokkenen hebben er onder meer toe geleid dat de gemeente zich op dit moment geruggesteund weet door het Stadsgewest Haaglanden, de Provincie Zuid-Holland en ook de Tweede Kamer. De Tweede Kamer heeft zich in drie moties unaniem uitgesproken voor een duurzame, d.w.z. ondergrondse oplossing in de vorm van een viersporige treintunnel. Richting NS heeft onder meer de grondwaarde van het gebied een belangrijke rol gespeeld. Met een bestemming ‘kantoor’ is de grond straks veel meer waard dan momenteel in het oude bestemmingsplan. Dat de gemeente hieraan meewerkt is dus voor NS van groot belang, waarvoor de gemeente in ruil steun vraagt voor het gehele project. Met NS is besproken dat circa de helft van de grondwaardestijging ten goede komt aan het project. Hierover dienen t.z.t. definitieve afspraken te worden gemaakt. Verder heeft de gemeente door NIB Consult laten onderzoeken welke (private) partners voor de realisatie van het project van belang zijn, wie bereid is om geld te steken in het project en hoe met deze partijen samengewerkt zou kunnen worden. De minister van Verkeer en Waterstaat heeft zich uitgesproken voor de ondergrondse viersporige treintunnel en daarvoor geld gereserveerd naar aanleiding van de Motie Giskes-Van Heemst en bij het Bereikbaarheidsoffensief Randstad. Tevens heeft zij aangegeven dat samenwerking tussen publieke en private partners wenselijk is voor dergelijke infrastructurele werken. De keuze voor het ondergronds aanleggen van de vier sporen, dus de extra prijs voor de keuze voor intensief ruimtegebruik, ligt zoals gezegd op circa 230 miljoen gulden. De gemeente is bereid hier een deel van te dragen, een deel kan worden terugverdiend door de grotere commerciële mogelijkheden van het gebied bij een dergelijke keuze en een deel zou moeten worden gezien als de prijs voor een milieuvriendelijke oplossing. Belangrijke opbrengsten voor de gemeente zullen uiteindelijk de hogere OZBopbrengsten zijn in dit gebied, de hogere bijdrage uit het Gemeentefonds ten Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

gevolge van de toename van het aantal woningen en inwoners en de mogelijkheid te delen in de grondwaardestijging die zal optreden. De Commissie Ondergrondse Vervoers-Infrastructuur heeft de stichting CUR opdracht gegeven voor 3 cases uiteenlopende varianten voor uitbreiding van de spoorinfrastructuur te onderzoeken en af te wegen. In de projectorganisatie onder voorzitterschap van de CUR participeerden de relevante ministeries, de NS en ook private partijen met ervaring met ondergrondse infrastructuur (onder andere de Boortunnel-combinatie BTC en de grote aannemers waaronder Ballast Nedam). De gemeente Delft was mede-opdrachtgever om ook de volledig ondergrondse variant te onderzoeken. De gemeente Delft is in een vroeg stadium in de planvormingsfase in zee gegaan met Ballast Nedam als private partner vanwege de relevante ervaringen van dit bedrijf met ondergrondse infrastructuur (o.a. spoortunnel in Rijswijk) en het feit dat zij reeds participeerden in de Commissie Ondergrondse Vervoers-Infrastructuur. Er is een intentie-overeenkomst gesloten voor een deel van het spoortunnel-traject. Een dergelijke overeenkomst is ook nodig omdat van een private partij niet verwacht kan worden dat zij zich achter een project opstellen en hier mede aan gaan trekken als hun verdere betrokkenheid niet op één of andere wijze gewaarborgd is. Overigens is wel afgesproken dat Ballast Nedam de bij dit traject-deel behorende grond t.z.t. overneemt tegen de dan actuele grondwaarde. Op deze wijze is naar de mening van de gemeente voldoende marktconformiteit gewaarborgd. Dit had ook gerealiseerd kunnen worden door voor de projectontwikkeling bij meerdere private partijen voorstellen aan te vragen, maar via het vragen van de actuele waarde bij grondverkoop kan dit ook. Omdat de feitelijke realisatie van de spoortunnel nog lang zal duren, denkt de gemeente Delft ook na over hoe het gebied in de tussenliggende tijd het beste kan worden beheerd. Onder andere denkt de gemeente dan aan een binnenstedelijk transferium. 4.2


4.2.1

Projectorganisatie Binnen de gemeente Delft zijn er 2 wethouders die het project Spoorzone trekken. Binnen het ambtelijk apparaat hebben dienst en directeur Stadsontwikkeling het project getrokken.


De gemeente ziet voor de ontwikkeling van het plangebied een constructie van één hoofd-PPS met ‘daaronder’ meerdere onderliggende PPS’en, waarin delen van het project binnen vooraf bepaalde kaders worden gerealiseerd. De hoofdPPS zal een overeenkomst zijn met duurzaam betrokken partijen, waaronder de NS. Hoe deze overeenkomst er precies uit zal zien is momenteel nog niet duidelijk, waarbij ook de rol van het Rijk meespeelt. Dit laatste is bijvoorbeeld alleen al van belang omdat het project betrekking heeft op rijksinfrastructuur. Verder zijn er dan PPS’en met Ballast Nedam en ook HBG (omdat HBG ook eigendomsrechten heeft op een deel van het plangebied). Tenslotte zijn er nog ‘mini-PPS’-en, zoals bijvoorbeeld die van gemeente Delft, NS en Hotel Kok, dat vanwege de plannen verplaatst dient te worden, om te onderzoeken of dit hotel ondergebracht kan worden in het oude stationsgebouw. Hiervoor zijn de partijen een termijn van één jaar overeengekomen, waarin Hotel Kok kan aantonen dat een dergelijke verplaatsing haalbaar is te maken. De gemeente Delft heeft hierbij voorkeur voor PPS-vormen waarbij geen gezamenlijke rechtspersonen worden opgericht, maar waarbij de PPS wordt vormgegeven middels samenwerkingsovereenkomsten of anderssoortige contracten. De gemeente heeft in het algemeen laten uitzoeken hoe het beste met private partijen kan worden samengewerkt. De voorkeur voor contractuele samenwerking is onder meer gebaseerd op de mogelijkheid van heldere taakverdeling tussen publiek en privaat, fiscale overwegingen en het eenvoudiger kunnen scheiden van de publieke en private rol van de gemeente. Wat betreft het vervolg van dit project: de gemeente Delft gaat samen met ministerie van Verkeer en Waterstaat, en wellicht ook VROM en Financiën procesovereenkomsten opstellen. De gemeente heeft de omwonenden en overige direct betrokkenen nauw bij het project betrokken en bovendien reeds in een vroege fase van het project. De directe omwonenden en ondernemers, waarbij er zijn die direct profiteren van de spoorzone-ontwikkeling en ook die er nadeel van ondervinden, zijn verenigd in het Platform Spoorzone. Vanaf 1992 is er in de stedelijke media veel aandacht voor de spoorzone. De gemeente heeft op het moment dat de Tweede Kamer de ondergrondse spoorzone in Delft ondersteunde besloten om de burgers te gaan informeren over het plan. De door het bureau Palmboom ontwikkelde plannen zijn ook uitgebreid toegelicht via de stedelijke media aan de burgers. De gemeente heeft bij de zogenoemde EZH-gelden (120 miljoen gulden die de opbrengst van haar aandeel in het nutsbedrijf EZH opleverden) besloten om bij de burgers via allerlei bijeenkomsten in buurtcentra te peilen welke aanwending zij het liefst zouden zien. De ontwikkeling van de Spoorzone werd door circa Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

30 procent van de burgers als zeer belangrijk gezien, hetgeen relateif zeer hoog is, omdat overigens alleen projecten die de burger in zijn/haar directe leefgenot raken werden genomineerd, zodat van deze EZH-miljoenen uiteindelijk ook 19 miljoen wordt besteed voor de Spoorzone. Dit grote draagvlak is voor de gemeente van groot belang. 4.2.2

Verdeling van taken en risico’s De gemeente Delft vindt het van groot belang dat de publieke partij, in casu de gemeente, eerst een visie opstelt voor het gebied en de kaders aangeeft waarbinnen ontwikkeling plaats kan hebben. Hierbij wordt welbewust ruimte gehouden om private partijen hun belang te kunnen laten optimaliseren. Het bestemmingsplan is daarbij belangrijk. In het bestemmingsplan is vastgelegd dat er in het gebied alleen een ‘spoorbak’ mag komen. De gemeente Delft heeft een sterke voorkeur voor grondeigendom en is sinds 1994 bezig om grond aan te kopen. Zij stelt dit ook min of meer als voorwaarde om met private partijen tot gezamenlijke ontwikkeling van deelgebieden te komen. Het grondeigendom stelt de gemeente beter in staat om tot een integrale visie op het gebied te komen. Omdat de private partijen veelal in meerdere trajecten met de gemeente samenwerken, kan de gemeente dit ook als voorwaarde stellen. In de planvormingsfase en in de grondontwikkeling zal de gemeente Delft ook participeren in de kosten. De gemeenteraad heeft ingestemd met een bijdragen van de gemeente van 100 miljoen gulden. De private partijen dienen bij de projectontwikkeling binnen de door de gemeente gestelde kaders de volledige risico’s te dragen. Indien de private partijen er, binnen deze kaders, in slagen om de beoogde resultaten goedkoper op te leveren, dan is dit voor de gemeente geen punt. De gemeente is van mening dat via samenwerkingsovereenkomsten voldoende greep gehouden kan worden op de uiteindelijke kwaliteit, in meest brede zin, van de gebiedsontwikkeling. Verder heeft zij uiteraard ook de normale publieke bevoegdheden om hier invloed op uit te oefenen. De gedachte dat private ontwikkelaars, bijvoorbeeld, gebouwen opleveren met te weinig kwaliteit of parkeergarages zonder voldoende draai- en parkeerruimte, zodat de gemeente hierop zou moeten ingrijpen, kan niet worden ondersteund. Ook private partijen zullen uiteraard hechten aan voldoende kwaliteit en functionaliteit. Het is ook de vraag of wethouders of ambtenaren meer kennis kunnen inbrengen op dergelijke uitvoeringsaspecten. De gemeente waarborgt de kwaliteit vooral ook door goede private partners te zoeken die bovendien bij voorkeur zich langdurig ver-


binden aan het project. De gemeente heeft hierbij in beginsel een voorkeur voor beleggers boven ontwikkelaars.



Grondproductie

• •

•

•

Kaders bepalen Haalbaarheid toetsen Grond aankopen

•

•

•

Voortouw voor • gemeente en overige publieke partners

Privaat • Taken

•

Haalbaarheid toetsen

•

•

Risico’s

Risico’s

•

•

Objectrealisatie

Exploitatie

Meestal huren • private partijen ingenieursbureau van gemeente in die dan in opdracht uitvoert I.g.v. bouwrijp maken van grote bouwput voor tunnel is private partij uitvoerder Indien ingeni- • eursbureau uitvoert draagt die/gemeente risico

•

Private partij zal • tunnel-bouwput graven en terrein bouwrijp maken in dit geval grondafname te- • gen dan geldende waarde

volledige plan- • ontwikkeling

•

volledig

•


In algemene zin hanteert de gemeente Delft als beleid dat de partij die risico’s kan beheersen deze ook dient te dragen. Zo zal de gemeente de risico’s met betrekking tot het al dan niet voldoende vlot kunnen doorlopen van bestemmingsplanprocedures moeten dragen en niet de private partijen, als de Regio Haaglanden extra overstapperrons wil realiseren dient zij de extra risico’s en meerkosten daarvan te dragen, indien Railinfrabeheer de specificaties voor de tunnelbuis vaststelt dient zij daarvan de risico’s en mogelijke consequenties te dragen. Delft probeert altijd zoveel mogelijk risico’s expliciet te maken en daar dan vervolgens heldere afspraken over te maken met de partijen die daar invloed op kunnen uitoefenen en/of die daarvan eventueel de consequenties zullen ondervinden.


4.2.3


Belangrijke succesfactor • Elke relevante beslisser en betrokkene benaderen met op maat toegesneden argumentatie waarom ook zij belang hebben bij ondergrondse oplossing • Groot draagvlak onder burgers en bij relevante betrokkenen voor ondergronds brengen van sporen • Radicale keuze voor ondergrondse oplossing en daardoor afwijzing van allerlei mogelijke compromissen • Ambitieniveau dat de gemeente hanteerde voor het gebied, niet alleen ondergronds aanleggen van de sporen, maar ook tegelijkertijd een goed plan ontwikkelen voor de bovengrondse herontwikkeling (situaties zoals in Best voorkomen waar de sporen alleen ondergronds zijn gebracht en er bovengronds verder nog nauwelijk iets is gerealiseerd) • Pro-actieve rol van de gemeente als trekker van het project Spoorzone, ook al zijn ook partijen als NS en het Rijk onmisbaar voor het project • Met betrokken partijen afzonderlijke PPS’en opstellen en niet alle partijen in één overeenkomst proberen te laten samenwerken, dan wordt het veel te complex • Wederzijds vertrouwen en commitment tussen belangrijkste partners en transparantie over de rollen die de diverse partijen in het project zullen krijgen Fig. 8. Kritische succesfactoren.

4.3

Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd – Invloed van Intensief Ruimtegebruik op het project: . Per saldo sterk kostenverhogend: het IR-karakter van het project, dus het ondergronds aanbrengen van de sporen, leidt per saldo tot 230 miljoen hogere kosten. Wel is het zo dat door het ondergronds aanleggen van de sporen er ruimte bovengronds vrijkomt die zich zeer goed leent voor commerciële projectontwikkeling. Door dit IR-karakter kan objectontwikkeling ter waarde van circa 1 miljard gulden worden gerealiseerd. De gemeente probeert om deze inkomsten zo veel mogelijk weer teruggesluisd te krijgen in het project; . Project in binnenstad altijd complexer: in algemene zin is een binnenstedelijk IR-project altijd véél complexer dan de ontwikkeling van een uitleglokatie en dat gold zeker voor de Delftse Spoorzone; . Hogere/andere eisen aan private partner: de gemeente heeft bewust gekozen voor een private partner die reeds veel ervaring had met ondergrondse ontwikkeling; . Projectrisico’s groter door ondergronds bouwen: het ondergronds willen bouwen brengt met zich mee dat het project zowel financieel, technisch als organisatorisch complexer en risicovoller wordt. Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

. Door IR forse verbetering ruimtelijke kwaliteit: het ondergronds realiseren van de vier sporen betekent echter wel dat Delft per saldo een enorme verbetering realiseert van de ruimtelijke kwaliteit in de spoorzone. – Invloed van PPS op het IR-project: . Private partners vereist en nodig voor financiering: de private partners zijn zowel vanuit technisch perspectief nodig als ook om het project financieel rond te krijgen. Verder hechtte de minister van V&W aan het betrekken van private partners in dit project. Zij werd hiertoe aangespoord door de Tweede Kamer, vooral ook omdat men het logisch vond dat partijen die óók profiteren van de projectontwikkeling, behalve de gemeente Delft, óók participeren, in één of andere vorm, in de samenwerking en daaraan financieel en materieel bijdragen; . Project niet onnodig extra complex door private partners: het transparant opzetten en zo simpel mogelijk houden van PPS-samenwerkingsvormen, d.w.z. met elke afzonderlijke private partner een afzonderlijke PPS opzetten, betekent dat door de PPS’en het project niet onnodig extra complex is geworden; . Extra creativiteit en zakelijkheid ingebracht vanwege PPS c.q. door private partner(s)? Er is heel duidelijk extra creativiteit ingebracht door de private partners, met name door Ballast Nedam waar het de ondergrondse aanleg van de sporen betreft. Door Ballast Nedam is verder Jan Hoogstraten ingehuurd om de verdere uitwerkingsmogelijkheden te schetsen en op basis daarvan is besloten dat als er een tunnel wordt aangelegd, de tunnelwanden beter verder uit elkaar kunnen worden geplaatst, zodat ruimte overblijft voor ondergrondse maaivelden. Hierdoor zijn 4 extra bouwlagen gecreëerd waardoor een deel van de extra kosten vanwege de tunnelaanleg kunnen worden terugverdiend. . Heeft inbreng private partner(s) geleid tot reductie van aantal op zich onrendabele planelementen en/of toename van het aantal opbrengsten-genererende planelementen? De gemeente heeft juist die vraag ook expliciet neergelegd bij mogelijke private partners. Er diende een plan ontwikkeld te worden waarbij, uitgaande van ondergrondse aanleg van de sporen, zoveel mogelijk opbrengstengenererende elementen konden worden ingebracht. Het zou dan gaan om kantoren en woningen, waaraan in Delft toch al grote behoefte bestaat en waarmee de ruimte bovengronds zou kunnen worden ingevuld, en het zou moeten leiden tot opbrengsten waarmee een deel van de tunnelkosten konden worden terugverdiend. 4.4

Algeheel oordeel en leerpunten – Meest tevreden over:


. Feit dat tachtig procent van de kosten reeds gedekt is vanwege het grote draagvlak voor dit project . De wijze waarop de communicatie is opgezet en de wijze waarop binnen de gemeente draagvlak is gecreëerd voor dit project . Gemeente als trekker bij de planvorming die partijen bij elkaar brengt en bewust maakt van het belang dat zij hebben bij de projectontwikkeling, in algemeen een pro-actieve houding waarbij je altijd ‘een stapje voor blijft’ Wat zouden wij volgens u van dit project moeten of kunnen leren? . Algemeen: 1) helder doel voor ogen hebben en daardoor ook in staat zijn om bij de diverse betrokkenen draagvlak voor het plan te creëren, 2) vanuit CUR-onderzoek zijn 4 varianten voor spooraanleg doorgerekend en mede daardoor beschikte de gemeente over goede en geloofwaardige ramingen (ook financieel). . Wat betreft het IR-karakter van het project? Door het IR-karakter is de gemeente Delft 25 hectare waardevolle bouwgrond rijker, waarvan een deel ook ‘dubbel’ wordt benut (met verlaagd maaiveld). . Wat betreft het PPS-karakter van het project? Voor realisatie van het project heeft de gemeente Delft te maken met een ‘waaier’ aan publieke en private betrokkenen die voor een belangrijk deel van elkaar afhankelijk zijn. Een PPS is dan de aangewezen samenwerkingsvorm. Niet alleen de gemeente Delft heeft plezier van de ondergrondse aanleg van de spoortunnel, maar ook andere publieke en private partijen en die kun je daar dan op aanspreken. . Wat betreft het combineren van IR-karakter en een PPS-samenwerking? PPS-samenwerking is niet altijd nodig voor IR-projecten, maar in dit geval was het wel noodzakelijk. ***


5

Case V: Groningen, Westerhaven11 Het Westerhaven-gebied, gelegen direct ten westen van de Groninger binnenstad, is sinds jaren een gebied dat een enigszins verwaarloosde indruk maakt. Het gebied werd tot voor kort met name gebruikt voor de afhandeling van enkele belangrijke verkeersaders door en langs het Groninger stadscentrum en voor het parkeren van auto’s. Op dit moment wordt druk gewerkt aan de nieuwe inrichting van dit gebied, waarbij sprake is van een duidelijke intensivering van het ruimtegebruik en met name ook van ruimtelijke kwaliteitswinst. Op het terrein komen woningen, winkels, een strip-museum en een groengebied en een aantrekkelijk ingerichte parkeergarage. Op creatieve wijze wordt een divers pakket aan functies gecombineerd op een relatief klein grondgebied.

5.1

Historie Het plangebied Westerhaven kent een lange historie van planvorming en ideeën voor een nieuwe ruimtelijke inrichting. Tot medio jaren tachtig waren deze plannen echter niet voldoende concreet en/of konden zij niet rekenen op voldoende draagvlak om ook daadwerkelijk gerealiseerd te worden. Hierin is verandering gekomen met de publicatie van het Structuurplan in 1986 waarin het gebied, deel uitmakend van de Groninger Verbindingskanaalzone die als een brede strook ten zuiden van de Groninger binnenstad loopt, wordt aangewezen als stedelijk intensiveringsgebied. De plannen ten aanzien van het plangebied Westerhaven werden verder geconcretiseerd met behulp van de Structuurvisie “Werk aan de Verbindingskanaalzone” uit 1988. In deze plannen wordt het gebied van verkeersplein met parkeerplaatsen tot een nieuw deel van de binnenstad c.q. van het gebied dat direct gelegen is ten westen van de oude Groninger binnenstad binnen de zogenoemde diepenring. Het gebied krijgt de status van ‘ontwikkelingsgebied Zuidwest’. Eind jaren tachtig en begin jaren negentig worden de belangrijkste kaders en doelstellingen voor dit deel van de stad nader uitgewerkt. Als hoofdlijnen voor de inrichting van het gebied wordt gekozen voor: – Mobiliteit: de verkeersdruk in het centrum van Groningen is zodanig toegenomen de laatste jaren dat het noodzakelijk is om de verkeersafwikkeling rondom het centrum te stroomlijnen. Voor het plangebied betekent dit dat de aansluiting van de westelijke ringweg rondom Groningen op het centrum moet worden verbeterd, dat de verkeersstromen waar nodig moeten worden gescheiden en dat over het Eendrachtskanaal een extra brug moet worden gerealiseerd. 11

Caseverslag mede gebaseerd op een gesprek met de heer ir. P.M. den Boer (destijds adjunct directeur van Wilma Vastgoed B.V., tegenwoordig VGS VastGoedServices) en de heer E.T. Dijkhuis (projectleider, gemeente Groningen).


– Ondergronds parkeren: in verband met de gewenste autoluwe binnenstad is er grote behoefte aan extra parkeergelegenheid buiten het oude centrumgebied, bij voorkeur ondergronds. Uiteindelijk wordt ervoor gekozen om in het plangebied circa 800 parkeerplaatsen ondergronds te realiseren; – Versterking detailhandel: het derde kernpunt betreft de wens om de binnenstad in het centrum van Groningen een nieuwe impuls te geven. In de Nota Detailhandel, die eind jaren tachtig verscheen, bleek dat het Groninger centrum makkelijk extra detailhandelscapaciteit zou kunnen opnemen. Omdat in de oude binnenstad, binnen de diepenring, nauwelijks capaciteit kan worden gerealiseerd, wordt buiten deze diepenring gezocht. Westerhaven is dan vrijwel de enige lokatie met enige potentie die dan nog niet benut is. Het voordeel van ontwikkeling van de Westerhaven met detailhandel is verder dat dan een oost-west-winkelas ontstaat, waar tot dan de Groninger binnenstad eigenlijk alleen noord-zuid-winkelassen kende. Bij het onderzoeken van de meest passende invulling van het Westerhavengebied trekken gemeente en particuliere sector gezamenlijk op, onder meer blijkend uit het gezamenlijk laten uitvoeren van het onderzoek “Van Diepen en Daden” waarin bovengenoemde drie kernelementen van de mogelijke ontwikkeling van Westerhaven met elkaar in verband werden gebracht. In 1994 wordt de samenwerking tussen gemeente en particulier bedrijfsleven, te weten Wilma Bouw, geconcretiseerd in een samenwerkingsovereenkomst. Daarvoor was een andere ontwikkelaar bij de planvorming betrokken geweest, maar deze kon de planvorming niet haalbaar maken, zodat Wilma Vastgoed in dit gat kon springen. Wilma Vastgoed had in de jaren tachtig ook al eerder meegedacht over de mogelijke invulling van dit plangebied, maar in dat stadium werd de planvorming nooit echt concreet. Een voordeel bij de ontwikkeling van Westerhaven was dat alle grond op en om het verkeersplein gemeentelijk eigendom was. In feite was dit verder ook één van de weinige gunstige kenmerken van het gebied om het verder ontwikkeld te krijgen. In de praktijk bleek de ontwikkeling van dit centrumgebied beduidend complexer en kostbaarder dan de ontwikkeling van een evengroot gebied in een uitleglokatie. Deze grotere complexiteit hing onder meer samen met de noodzaak om bij ontwikkeling van het plangebied ook rekening te houden met de inpassing in de bestaande stedelijke omgeving, de aanpassing van de hoofdinfrastructuur rondom het gebied en het feit dat ook de omwonenden zich bij het project betrokken voelden. Strikt zakelijk gesproken is de ontwikkeling van centrumlokaties als Westerhaven, indien alle noodzakelijke ‘flankerende investeringen’ worden meegeteld, niet rendabel. Tegenover de extra kosten en complexiteit staat namelijk maar een beperkte ‘bonus’ die private ondernemers bereid zijn te betalen voor vestiging van winkels tegen de Groninger binnenstad Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

aan. Gemeente en Wilma Vastgoed hebben de uitdaging echter gezamenlijk opgepakt om de planontwikkeling toch haalbaar te maken. De gemeente Groningen heeft daarbij een belangrijke rol gespeeld. Zo heeft de gemeente Groningen de grond ‘om niet’ ingebracht. Verder is bij de berekeningen ten aanzien van de aanleg en exploitatie van de parkeergarage vooruitgelopen op de verwachte meerwaarde van een dergelijke voorziening in de toekomst, waarbij de gemeente zich ook diende in te spannen om in de toekomst een dergelijke voorziening (bedrijfseconomisch) waardevol te laten zijn. De gemeente beloofde bijvoorbeeld een zeer strikt parkeerbeleid en mobiliteitsregulerend beleid te gaan voeren in de komende 30 jaar. 5.2


5.2.1

Projectorganisatie Vanuit de Dienst Ruimtelijke Ordening en Economische Zaken (ROEZ) van de gemeente Groningen was de projectleider aanvankelijk de heren Jan Does en later de heer Elzo Dijkhuis. De private ontwikkelaar Wilma Vastgoed en de gemeente hebben hun samenwerking vormgegeven in een samenwerkingsovereenkomst. Er werd geen gezamenlijke onderneming opgericht. Voor Wilma Vastgoed c.q. de private gesprekspartner voor deze case is risicodragende participatie van de publieke partner voor complexe projectontwikkeling ook niet altijd nodig. Met contractrelaties kun je als publieke en private partijen gezamenlijk ook heel veel tot stand brengen. De praktijk in Nederland leert dat de meeste succesvolle projectontwikkelingen ook tot stand komen zonder dat gemeente en private partijen besluiten tot oprichting van bijvoorbeeld een gezamenlijke BV. Binnen het College van B&W van de gemeente Groningen was met name wethouder Willem Smink een belangrijke trekker van de ontwikkeling van Westerhaven. Als eindbelegger treedt SFB Vastgoed op. De exploitant van de parkeergarage wordt Q-park.

5.2.2

Verdeling van taken en risico’s De belangrijkste private risico’s betroffen de verhuurrisico’s met betrekking tot de winkelruimtes in het plan. Verder hebben de private partners sterk aangeDoc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

drongen op bescherming van het planconcept tegen eventuele concurrentie van vergelijkbare initiatieven elders in het centrum van Groningen. Voor de lokatie van Houthandel Nanninga bestonden concurrerende plannen, maar deze heeft de gemeente uiteindelijk geblokkeerd. Wilma Vastgoed neemt behalve de projectontwikkeling ook de feitelijke bouw van het plangebied grotendeels op zich. In de projectontwikkeling heeft Wilma Vastgoed een belangrijke rol gehad om zicht te houden op wat de markt vraagt. Dit betekent dat niet te ‘goedkoop’ moet worden ontwikkeld, omdat het gebied dan te weinig ruimtelijke kwaliteit heeft om voldoende attractief en dus verhuurbaar te zijn, en dat er ook niet te duur ontwikkeld moet worden omdat dan ook te weinig animo voor huur werd verwacht. Een dergelijke rol is ook een rol bij uitstek voor een ontwikkelaar in een project als Westerhaven. Een ander belangrijk risico met betrekking tot de ontwikkeling van een project als Westerhaven, wordt gevormd door vertragingen in de projectrealisatie. Met name het ondergrondse projectdeel, de realisatie van de ondergrondse parkeergarage is een groot risico gebleken. Uiteindelijk hebben allerlei technische complicaties hier geleid tot een vertraging in de projectoplevering van één jaar. Over de gevolgen van de projectvertraging en eventuele vergoeding van geleden schade vindt nog een juridische strijd plaats tussen Wilma, de onderaannemer die de parkeergarage feitelijk diende te realiseren en de eindafnemer, belegger SFB. SFB en Wilma zijn hier onderling goed uitgekomen vanwege de flexibiliteit die in de onderlinge contracten was opgenomen ten aanzien van de opleverdatum. De aangewezen mogelijkheid om een lastig project als Westerhaven toch (enigszins) rendabel te maken, is méér meters realiseren in het project. In de situatie van Westerhaven was hieraan echter een grens gesteld omdat in het plangebied maximaal 2 bovengrondse bouwlagen mochten worden gerealiseerd en op de hoek 8 bouwlagen, en het plangebied ook voldoende ruimtelijke kwaliteit moest behouden (dus niet té intensief bebouwd). Indien deze beperkingen, die waren vastgelegd in de stedebouwkundige randvoorwaarden, niet hadden bestaan, had de ontwikkelaar aangedrongen op meer vierkante meters in het project. De realisatie van de ondergrondse parkeergarage wordt voor een belangrijk deel gefinancierd uit de opbrengsten in het kader van de bovengrondse grondproductie. Bovendien zijn de toekomstige opbrengsten (de “overwinst”) contant gemaakt en in het project gestoken om het rendabel te maken. De ondergrondse parkeergarage is zonder meer onrendabel. Eindbelegger SFB, gemeente (in de rol van huurder van SFB en verhuurder aan de exploitant) en Q-park (exploitant van de parkeergarage) hebben samen een 30 jarig contract ondertekend waarin Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

de gemeente zich zoals reeds gesteld verpicht tot een zeer stringent parkeer- en mobiliteitsbeleid. De gemeente nam met deze rol een zeker risico, maar ziet dit als een gecalculeerd risico, gelet op de ervaring die de gemeente zelf al heeft met de exploitatie van parkeergarages. De gemeente heeft haar activiteiten op dit vlak in het plan-Westerhaven ingebracht in haar eigen parkeerbedrijf.

Actor


Grondproductie

Objectrealisatie

Publiek • Taken

•

Kaders bepaalt door gemeente

•

Geen

•

Realiseren van • infrastructuur (o.a. brug)

•

•

Kosten voor gemeente

•

Grondvervuiling

•

•

Privaat • Taken

•

Met gemeente tot • concrete planvorming gekomen en deze haalbaar weten te maken

Geen

•

•

•

Ontwikkelingskosten

• Marktconformiteit planvorming (verhuurbaarheid) en realisatie binnen budget Verhuur van • winkelruimte

Risico’s

Risico’s

•

Obstakels grond

in •

Exploitatie

Gemeente huurt parkeergarage van belegger en verhuurt aan Qpark Handhaving stringent parkeer/mobiliteitsbeleid in komende 30 jaar Q-park teert

exploi-

Normale exploitatierisico (gemeente werkt qua beleid mee)


5.2.3



Belangrijke succesfactor • Onderling vertrouwen tussen publieke en private partner • Omwonenden in een vroeg stadium geïnformeerd (hoewel daardoor niet alle protest in de vorm van bezwaarschriften is voorkomen12) en daarna ook continu op de hoogte gehouden door middel van maandelijkse overleggen • Bereidheid van gemeente om relatief fors te investeren in het project • Volstrekte transparantie in rekenexercities tussen publieke en private partij • Vasthouden aan ingezet beleid • Politieke wil bij zowel gemeente (en enkele trekkers in college en in raad) als private partner Fig. 10.Kritische succesfactoren

5.3

Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd – Invloed van Intensief Ruimtegebruik op het project: . Per saldo sterk kostenverhogend: de combinatie van functies in het plangebied leidde per saldo tot naar schatting extra kosten ten bedrage van circa ruim 9 miljoen gulden; . Keuze voor IR maakt ontwikkelingsvraagstuk complexer: hoewel binnenstedelijke ontwikkelingsprojecten altijd al complexer zijn dan ‘standaard’ ontwikkelingsprojecten op uitleglokaties, heeft het IR-karakter het project Westerhaven nog extra complex gemaakt met een ondergrondse parkeergarage die moeilijk rendabel te krijgen is en de grote stapeling van functies op een klein oppervlak. De projectrisico’s zijn door deze complexiteit ook relatief groot gebleken, maar door het grote onderlinge vertrouwen tussen gemeente en private partij uiteindelijk niet onoverbrugbaar; . Intensief ruimtegebruik leidt tot sterke verbetering ruimtelijke kwaliteit: de manier waarop het Westerhaventerrein momenteel wordt ingericht, met de grote stapeling van functies en het tegelijkertijd realiseren van belangrijke doelstellingen op het gebied van detailhandel, parkeren en mobiliteit, betekent een duidelijke winst op het gebied van ruimtelijke kwaliteit; – Invloed van PPS op het IR-project: . Private partners en gemeente waren vereist en nodig voor financiering: dat het uiteindelijk gelukt is om het project echt van de grond te krijgen is zowel te danken aan de creativiteit en durf van de private partij als van de gemeente Groningen die ook bereid was ver te gaan; . M éér opbrensten-genererende projectelementen: door de partners is onderzocht of meer opbrengsten konden worden gegenereerd, bijvoorbeeld 12

Enkele omwonenden hebben uiteindelijk tot aan de Raad van State door geprocedeerd, met name tegen eventuele geluidshinder vanwege de automobiliteit die verbonden is aan de parkeergarage.


door meer woningen te realiseren (door hoger te bouwen), maar door de gemeente en de stedebouwkundige waren nu eenmaal duidelijke beperkingen gesteld ten aanzien van het maximale aantal bouwlagen, zodat op dit punt slechts beperkte ruimte aanwezig was; . Extra creativiteit en zakelijkheid? De private partij heeft met name specifieke ontwikkelingskennis ingebracht en kennis van de markt (van bijvoorbeeld verhuur van winkelruimtes) en deze vertaald naar eisen voor de inrichting en opzet van het plangebied. 5.4

Algeheel oordeel en leerpunten – Meest tevreden over: . Procesverloop: hoewel het lang heeft geduurd voordat de feitelijke ontwikkeling van het plangebied kon worden opgepakt, is dat bij dit type complexe projecten onvermijdelijk. Zo’n project moet de tijd krijgen. Als twee partners als de gemeente en in dit geval Wilma zich echt achter een project zetten, dan is er uiteindelijk een kans dat zoiets van de grond kan komen. Uiteindelijk heeft de feitelijke projectontwikkeling in 5 à 6 jaar plaatsgevonden, hetgeen op zich voor zo’n project nog relatief vlot is. . Gelijk op laten lopen van bestemmingsplanherziening en opstellen van bouwplan door de planopzet direct mee te nemen in de procedure. Leerpunt: afspraken tussen partijen gedetailleerder uitwerken en vastleggen. Met name bij de vertraging in de aanleg van de parkeergarage is gebleken dat zoiets nodig is, hoewel tegelijkertijd ook een succesfactor voor complexe projectontwikkeling is dat partijen elkaar vertrouwen en niet onmiddellijk de contracten erbij pakken als er iets onverwachts gebeurt. ***


6

Case: Den Haag, Laakcenter13 Het project ‘Laakcenter’ maakt deel uit van de revitalisering van het haven- en industrieterrein Laakhavens nabij het NS-station Hollands Spoor. Het terrein is sterk verouderd en er zijn uitgewerkte plannen voor een grondige vernieuwing die verschillende functies (bedrijven, kantoren, detailhandel en woningen) mogelijk maakt. In de gemeente Den Haag is het aantal mogelijkheden voor nieuwe bedrijventerrein beperkt. In het gebied Laakcenter is ontwikkeling van bedrijven, kantoren en woningen mogelijk. Vanwege de beperkte ruimte voor binnenstedelijke invulling wordt in dit plan uitgegaan van een intensief gebruik van de ruimte door het aanbrengen van een extra maaiveld met een tweede bouwlaag bedrijfsruimten. Hierdoor zal het aantal arbeidsplaatsen per hectare sterk worden verhoogd.

6.1

Historie Het gebied Laakhaven achter het station Hollands Spoor was sterk verouderd geraakt. Aflopende erfpachtovereenkomsten boden een kans om het gebied te ‘upgraden’. De gemeente Den Haag is begin jaren ’90 concreet gaan nadenken over een herontwikkeling van het gebied. Er speelden een aantal overwegingen die hebben geleid tot de keuze voor de hoogwaardige multifunctionele inrichting van het gebied, namelijk: – Behoefte aan bedrijventerreinen in Den Haag en regio versus een beperkt aanbod; – De nabijheid van het gebied bij het NS-station; – De centrale ligging van het gebied in het stedelijk gebied van Den Haag.

6.1.1

Uitgangspunten voor inrichting gebied De gemeente heeft haar ideeën uitgewerkt in een beeldkwaliteitsplan. Op basis hiervan is een programma van eisen opgesteld. Dit is vervolgens uitgezet naar drie private ontwikkelaars, waarvan de hoogste bieder is geselecteerd om het plan te realiseren. De gemeente heeft de keuze voor de drie partijen gedaan op basis van ervaringen met deze partijen.

13

Caseverslag mede gebaseerd op een gesprek met de heren C. Miedema en W.D. Tiessens (gemeente Den Haag, Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Haags Ontwikkelingsbedrijf) en de heer R. Eberhard (Devco).


6.2


6.2.1

Projectorganisatie De gemeente heeft in het project een regisseursrol, ze selecteert de partijen die de wensen van de gemeente kan en wil uitvoeren. Voor deze samenwerkingsvorm is gekozen omdat de gemeente de grond in eigendom heeft. Wanneer dit niet het geval zou zijn geweest was wellicht gekozen voor een andere PPSvorm. De gemeente Den Haag heeft in 1996 gekozen voor één ontwikkelaar voor het project: Devco. In een overeenkomst is vastgelegd aan welk programma van eisen de ontwikkelaar zich moet houden bij de uitvoering. Tijdens het proces is sprake van een constante evaluatie van de voortgang via een gemeentelijk projectmanager. Vanwege de dynamiek van een bouwplan zijn er tijdens het proces van de realisatie regelmatig discussies over kosten als gevolg van (extra) eisen. Alleen bij grote wijzigingen ten opzichte van het contract wordt door de projectmanagers van de gemeente en de ontwikkelaar teruggekoppeld naar respectievelijk de verantwoordelijke bestuurder en de directeur. Tijdens het gehele traject is ‘communicatie’ is belangrijk aandachtspunt geweest. Er is door de gemeente Den Haag een persoon ingehuurd om aandacht te geven aan het communicatieve aspect in dit proces. Tegelijkertijd is een Stichting in het leven geroepen om het hele gebied Laakhaven te promoten. Vanuit de lokale bevolking zijn er geen substantiële bezwaren gemaakt over de planontwikkeling. Hiervoor kunnen twee redenen worden aangegeven: het betreft een gebied dat begrenst is door ‘harde’ infrastructuur en de ‘oude’ functie en kwaliteit was dermate slecht dat de verbetering na realisatie van het plan evident is.

6.2.2

Verdeling van taken en risico’s Het onderstaande schema geeft aan welke rol de gemeente en de private partij hebben gespeeld c.q. zullen spelen. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen vier fasen, te weten: – De initiatief- en planvormingsfase; – De grondproductie; – De objectrealisatie; – De exploitatie.


Het project ‘Laakcenter’ is deels gerealiseerd. Het risico voor de ontwikkeling ligt bij de private partij. De gemeente Den Haag heeft een regisserende rol en heeft het programma van eisen bij de ontwikkelaar gelegd om uit te voeren. De gemeente heeft de risico’s inzake het bouwrijpmaken.

Actor


Publiek • Taken/risi- • co’s

Initiatief genomen

Grondproductie • •

Objectrealisatie

Gemeente ver- • werft grond Gemeente maakt grond bouwrijp •

Privaat • Taken/risi- • co’s

•

•

Exploitatie

Geen taken en • risico’s anders dan bestemmingsplanbevoegdheden Communicatiedeskundige begeleidt het traject

Onderhoud van de openbare ruimte

•

Beheer van particulier terrein (semi-openbare ruimte)

Realisatie

Fig. 11.Verdeling taken/verantwoordelijkheden en risico’s per projectfase.

Nadat het plan is gerealiseerd is de gemeente Den Haag verantwoordelijk voor het onderhoud van de openbare ruimte. Het beheer van het gebied blijft in handen van de ontwikkelaar. Deze berekent de beheerskosten door aan de gebruikers. Na planrealisatie zal de ontwikkelaar het project verkopen aan een belegger.

1.2.3. Belangrijke succesfactoren De meest succesvolle factoren van dit project zijn:


Belangrijke succesfactor • Doordat de gemeente de grond in eigendom heeft kunnen dwingender kwaliteits- en inrich• •

•

• •

tingseisen worden aangegeven naar ontwikkelaars De gemeente bewaakt de kwaliteit van de uitvoering; de gemeente stelt een masterplan op en wijst een supervisor aan ‘Je haalt eruit wat je erin stopt’: de kwaliteit en expertise van de gemeente is belangrijk in het proces van opstellen van een programma van eisen en van onderhandelen met een ontwikkelaar Politieke steun en een helder mandaat van de politiek voor het proces van realisatie Bij de aanbesteding zijn meerdere ontwikkelaars gevraagd om een plan van uitvoering op te stellen, inclusief een kostenplaatje De afspraken tussen gemeente en private partij zijn gedetailleerd vastgelegd

Fig. 12.Kritische succesfactoren

De minst succesvolle factoren in dit project zijn: – Het concept van bebouwing op tweede maaiveld is nieuw en complex; het heeft daarom veel ondersteuning nodig op het gebied van draagvlak vinden; – Het slechte imago van het gehele gebied vanwege de ‘oude’ functie waart nog een beetje over de nieuwe invullingen. 6.3

Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Door de invulling van intensief ruimtegebruik is er sprake van een stedenbouwkundige verbetering: revitalisering van de Laakhavens met een hogere bebouwing van architectonische kwaliteit. Belangrijk hierbij is de politieke steun. Vernieuwend is het realiseren van bedrijfsruimte op het tweede maaiveld (bedrijven boven elkaar). Er wordt dus en straat aangelegd op het dak van andere bedrijven, waardoor er ondermeer meer arbeidsplaatsen zullen worden gerealiseerd in vergelijking met een traditioneel bedrijventerrein. Er wordt bedrijfsruimte gerealiseerd in twee lagen van 9 meter. Dit is hoger dan de bedrijfspanden die normaal op bedrijventerreinen worden gerealiseerd. In plaats van het laten braakliggen van bedrijfskavels om later te kunnen uitbreiden kunnen bedrijven in Laakcenter hun bedrijfsoppervlakte vergroten door een tussenvloer in de hoge ruimte te realiseren. Op het dak en in een parkeerkelder is parkeerruimte voorzien die door bewoners, bezoekers en bedrijven kunnen worden benut. Het bouwen van bedrijfsruimte op het tweede maaiveld (c.q. op de verdieping) brengt extra kosten met zich mee. Dit zijn de kosten die gemoeid zijn met zwaardere constructies/funderingen, hogere vloerbelastingen en ontsluitingskosten (onder andere hellingbaan, liften). Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

Intensief ruimtegebruik kan op deze manier met een vernieuwend concept in een stedelijk gebied niet zonder samenwerking een private partij die de uitvoering voor zijn rekening neemt. De gemeente moet vanwege de risico’s een beroep doen op private partijen. 6.4

Algeheel oordeel en leerpunten De belangrijkste leerpunten van het intensief ruimtegebruik-project, waarbij sprake is van PPS, zijn: – Het creëren van draagvlak onder met name bedrijven; Onduidelijkheden over het tweede maaiveld, met betrekking tot eigendomsverhouding, aanleg van nutsvoorzieningen, verkeersregels, postbezorging; – Een integrale planontwikkeling is noodzakelijk.


7

Case: Nijmegen, Singel rondom stadseiland (Waalsprong)14 Nijmegen ontwikkelt ten noorden van de Waal een nieuw stadsdeel: de Vinex-locatie ‘De Waalsprong’. Hier is gekozen voor wonen, leven en werken in ‘duurzaamheid’. Het stadsdeel ligt tegenover het historische stadscentrum van Nijmegen aan de overzijde van de Waal. Het stadsdeel bestaat uit verschillende gebieden, waaronder het stadseiland. Dit moet een woon-, werken winkelgebied worden. Rondom het stadseiland wordt een singel aangelegd, waarin verschillende functies met betrekking tot natuur, recreatie, waterberging en verkeer worden gecombineerd. De singel is in feite een langgerekt park rondom het stadseiland, dat de overgang vormt tussen het relatief dichtbebouwde stadseiland naar de meer open dijkzone en het tuinbouwgebied. In de Waalsprong wordt uitgegaan van het vasthouden van gebiedseigen regenwater en kwelwater. De singels vormen de ruggengraat van het gehele watersysteem van de Waalsprong: in de singel vindt de berging plaats van regenwater uit de nieuw te bouwen gebieden en van het kwelwater van de Waal. Dit water gaat vervolgens naar drie plassen in de Waalsprong. Vanuit de drie plassen zal het water als ‘huishoudwater’ voor bepaalde activiteiten, in plaats van drinkwater, kunnen worden gebruikt in de woningen in het stadsdeel. Twee van de drie plassen krijgen ook een recreatieve functie, terwijl de derde een natuurfunctie krijgt.

7.1

Historie De gemeente Nijmegen heeft het initiatief genomen om voor de locatie ‘Waalsprong’ in overleg met het Knooppunt Arnhem-Nijmegen (KAN) een mer-studie uit te voeren. Op basis van deze studie is het Structuurplan (1996) opgesteld, waarin het ruimtelijk kader voor de grote ontwikkelingslocatie met ondermeer 10.000-12.000 woningen is uitgewerkt.

7.1.1

Uitgangspunten voor inrichting gebied Het structuurplan is gedetailleerder uitgewerkt in diverse masterplannen, dat weer in een stedenbouwkundig plan per deelgebied is en wordt vertaald. Het ‘ruimte voor rivieren-beleid’ van het Ministerie van Verkeer en Waterstaat heeft recent geleid tot de uitspraak van de verantwoordelijke staatssecretaris (september 2000) dat een deel van de uitvoering van het project moet worden stopgezet. Het betreft woningbouw aan de zuidrand van de ‘Waalsprong’. Op 14

Caseverslag mede gebaseerd op een gesprek met de heer H. Zuuring (Amstelland Ontwikkeling) en de heren W.J. den Hartogh (directeur GEM Waalsprong) en P. Goedknegt (gemeente Nijmegen, directie Grondgebied).


korte termijn zou hier gestart worden met de verkoop van woningen. De consequenties van deze uitspraak zijn nog niet helemaal helder ten tijde van het uitvoeren van de voorliggende case-studie. Er worden inventarisaties uitgevoerd van gevolgen en er wordt gewerkt aan de aanpassing van delen van het plan, zonder dat het concept van duurzaamheid wordt aangetast. 7.2

Projectorganisatie en verdeling taken en risico’s

7.2.1

Projectorganisatie Vanwege de grote bouwopgaaf van dit plan binnen een periode van 20 jaar en het feit dat Nijmegen niet alleen de risico’s wilde lopen heeft de gemeente Nijmegen besloten om hiervoor samen met enkele private ontwikkelaars een overeenkomst te sluiten. Er is gekozen voor vijf grote ontwikkelaars (Amstelland, Bouwfonds, Heijmans, Mabon, Wilma), waarvan er inmiddels twee (Amstelland en Wilma) zijn samengegaan en een samenwerking van corporaties (‘Novio Noord’) op basis van ervaringen met deze partijen en de expertise van deze partijen (onder andere inzicht in de ‘markt’, procesdeskundigheid, grondverwerving). In 1994 hebben gemeente Nijmegen en private partijen een intentie-overeenkomst gesloten over de ontwikkeling van de ‘Waalsprong’. De overeenkomst regelt voor de gehele looptijd van het project de samenwerking tussen de hiervoor genoemde partijen. De samenwerking is gericht op de genoemde woningbouwopgave, de inrichting van de openbare ruimte, een deel van de benodigde infrastructuur en een plan voor het centrumgebied van de Waalsprong met circa 100.000 m2 kantoren, 17.000 m2 winkels, parkeervoorzieningen, en dergelijke. Het vastgestelde structuurplan ‘Land over de Waal’ geldt hierbij als (plan)basis. In 1997 is de Commanditaire Vennootschap Grondexploitatiemaatschappij Waalsprong (‘GEM’) opgericht. De Grond Exploitatie Maatschappij (GEM) is als werkorganisatie opgezet om het project zo integraal mogelijk te realiseren. Het doel van de GEM is het risicodragend uitvoeren van de grondexploitatie in de Waalsprong, door middel van verwerving, bouwrijp maken en uitgifte van de gronden. Onderdeel van de CV is de door gemeente, ontwikkelaars en corporaties de Grondexploitatiemaatschappij Waalsprong Beheer BV opgericht met als doel op te treden als beherend vennoot. De BV heeft een Raad van Commissarissen (6): Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

drie van de gemeente, twee namens de vijf ontwikkelaars en één van de gezamenlijke corporaties. De gemeente heeft de helft van de aandelen in handen, de andere helft is gelijk verdeeld over de zes private partijen. De opgave van GEM is het realiseren van de ‘Waalsprong’ volgens het Structuurplan 1996. Het dagelijks functioneren van GEM ligt bij een ‘kern waarin ondermeer ingehuurde medewerkers van de gemeente Nijmegen en een schil met externe experts. GEM maakt een jaarverslag en een vier-maandelijkse managementrapportage om de voortgang naar de partijen aan te geven. Met deze PPS-constructie hebben de marktpartijen en de gemeente zekerheid gekregen voor de realisatie van woningen, kantoren, winkels en infrastructurele voorzienirngen voor de komende 20 jaar. In de samenwerkingsovereenkomst van de GEM is de verdeling van de bouwproductie vastgelegd (62,5% marktpartijen, 28,5% corporaties, 9% gemeente). Dat marktpartijen hebben een Ontwikkelingscominatie Waalsprong (OCW) opgezet waarin de afgesproken bouwvolumes onderling tussen de ontwikkelaars worden verdeeld. In de Samenwerkingsovereenkomst zijn prestatieafspraken gemaakt. De consequentie van het niet conform uitvoeren van de afgesproken werkzaamheden kan zijn een verlies van het bouwvolume. 7.2.2

Verdeling van taken en risico’s Het onderstaande schema geeft aan welke rol de gemeente, de private partijen en GEM hebben gespeeld c.q. zullen spelen. Hierbij is onderscheid gemaakt tussen vier fasen, te weten: – initiatief- en planvormingsfase; – grondproductie; – objectrealisatie; – exploitatie. Het project ‘Singel rondom stadseiland’ bevindt zich thans in de fase van start realisatie.


Actor


Publiek • Taken/risi- • co’s • Privaat • Taken/risi- • co’s •

Opstellen structuurplan en masterplannen Infrastructuur

Grondproductie

Objectrealisatie

Tijdige verwerving • van grond •

Reageren op • planvoorstellen GEM Deelnemen in planvormingsdiscussies •

Gezamenlijk in GEM • Taken/risi- • Initiatief per • co’s deelfase van project •

Participatie in • GEM Bestemmingsplan en infra.

Infrastructuur

Verwerving • grond in overleg met gemeente (met name in • beginfae van project) Infrastructuurbedrijven van marktpartijen maken grond bouwen woonrijp in opdracht van GEM

• Ontwikkelen woningbouw• plannen • Verkoop woningbouwplannen

Woningbouw Kantoren Winkels

GEM neemt • gronden over van gemeente GEM maakt • grond bouwen woonrijp

Stedenbouw• kundige plannen opstellen Bovenwijkse voorzieningen

Na realisatie van openbare ruimte overdragen aan gemeente

Fig. 13.Verdeling taken/verantwoordelijkheden en risico’s per projectfase.

7.2.3

Belangrijke succesfactoren De meest succesvolle factoren van dit project zijn:


Exploitatie

Belangrijke succesfactor • Het is van groot belang dat er goede contacten zijn tussen de verantwoordelijke personen • • •

• •

van de publieke en de private partijen Er is sprake van een gunstige ‘woningmarkt’, waardoor private partijen zeer geïnteresseerd zijn om grote bouwvolumes te realiseren Steeds vaker focussen private partijen zich op de wensen van de consumenten, waardoor aanbod beter aansluit op de vraag Belangrijk is dat de gemeente en de private partijen de balans zoeken van het belang van de kwaliteit van dit project Zowel de gemeente als de private partijen hebben een gevoel van ‘trots’, dat ze aan het (vernieuwende) project meewerken Het risico is voor de gemeente beperkt via GEM

Fig. 14.Kritische succesfactoren

De minst succesvolle factoren in dit project zijn: – Er zijn verschillende prioriteiten bij gemeente en de private partijen die tot spanningsvelden kunnen leiden: de gemeente heeft kwaliteit als prioriteit, de private partijen kenmerken zich vaak door een commerciële insteek; Grote private partijen hebben een wisselend personeelsbestand (wisselende contactpersonen, soms moeilijke discussies over gemaakte afspraken); – Er zijn vooraf in de samenwerkingsoverenkomst geen evaluatie-momenten opgenomen; – In de samenwerkingsovereenkomst zijn te beperkt kwalitatieve eisen neergelegd. 7.3

Invloed intensief ruimtegebruik op PPS en omgekeerd Het intensief ruimtegebruik in het project heeft betrekking op het gebruik van meerdere functies van gebieden, waardoor sprake is van ruimtewinst. Intensief ruimtegebruik krijgt in dit project ondermeer de volgende invulling: – Variatie van de dichtheid van woningen, afgestemd op de omgeving (lage dichtheid bij uiterwaarde, hogere dichtheid in midden Waalsprong); – Hoge gebruikersintensiteit c.q. functiemenging (een gebied krijgt meerdere gebruikersvormen, bijvoorbeeld recreatie en natuur, of natuur en waterberging); – Geen auto’s (van bewoners en bezoekers) op maaiveld parkeren; dit betekent inpandig parkeren en/of ondergrondsparkeren (parkeergarages); dit was in begin een discussiepunt met de private partijen in verband met de extra kosten die zouden moeten worden doorberekend aan de gebruikers.


Het project ‘Waalsprong’ met het deelplan ‘Singel rondom stadseiland’ kon vanwege de omvang, het tijdspad en het risico niet alleen door de gemeente Nijmegen worden gedragen. PPS was derhalve noodzakelijk om het plan te realiseren. Het kwaliteitsaspect met ondermeer intensief ruimtegebruik was voor Nijmegen cruciaal om te integreren in dit plan en dus in de PPS. De kwaliteit van het plan zal door het aspect ‘intensief ruimtegebruik’ toenemen omdat het de duurzaamheid en ruimtelijke kwaliteit van het stadsdeel wordt verbeterd. De ruimte wordt intensiever en door meer functies benut in vergelijking met een traditioneel uitbreidingsplan van een stad. Omdat het toepassen van intensief ruimtegebruik in dit plan extra eisen met zich meebrengt voor private partijen legt dit een extra druk op de PPS. De ervaring met intensief ruimtegebruik laat zien dat deze manier van omgaan met de ruimte een andere, minder traditionele manier van kijken naar de ruimte vereist. Het primaire belang van private ontwikkelaars is dat ze continuïteit hebben om te ontwikkelen en te bouwen. Het is van belang dat de private partijen zien dat bouwen volgens intensief ruimtegebruik niet duurder hoeft te zijn dan de traditionele ontwikkeling. Het kan interessante producten opleveren door creatieve en kwalitatief hoogwaardige oplossingen. 7.4

Algeheel oordeel en leerpunten De belangrijkste leerpunten van het intensief ruimtegebruik-project, waarbij sprake is van PPS, zijn: – Het duidelijk definiëren van het kwaliteitsaspect, bijvoorbeeld door een koppeling aan een beeldkwaliteitsplan; duidelijker alle afspraken op papier; – Kwaliteitsbewaking over de (lange) looptijd van het gehele project en dit deelproject Singel in het bijzonder; – Er is sprake van twee verschillende culturen waarvan gemeente en private partijen zich bewust moeten zijn en van kunnen leren: gemeente werkt meer procesgericht, de private partijen werken meer productgericht.

***


Bijlage I

I

Begeleidingsgroep en gesprekspartners voor case-studies Leden van de begeleidingsgroep: – Mw. I.S.C. ter Beek, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Programmabureau StIR – K.A. Heineken, Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer – J.P. Schaay, Ministerie van Financiën, Kenniscentrum PPS Gesprekspartners voor de case-studies: Amsterdam-Westergasfabriek – E. Verhagen (projectmanager Westergasfabriek) – Mw. B. Willemsen (projectleider Westergasfabriek) – Mw. P. Engelbert van Bevervoorde (MAB) Sittard-Bedrijvenstad Fortuna – Mw. C.G. Reumers (Meulen Bouwpromotie BV) – G. Beurskens (gemeente Sittard) Nijmegen-Mariënburgproject – H.J. Nieuwenhuis (gemeente Nijmegen, hoofd Directie Strategie en Projecten) – H. van Beers (gemeente Nijmegen, projectmanager Mariënburg) Delft-Spoorzone – Mw. E.I. Bijleveld-van der Hoeven (gemeente Delft, directeur Dienst Programma’s en Projecten) Groningen-Westerhaven – P.M. den Boer (VGS VastGoedService, destijds adjunct directeur Wilma Vastgoed BV) – E.T. Dijkhuis (gemeente Groningen, Dienst RO/EZ, projectleider Westerhaven) Den Haag-Laakcenter – R. Eberhard (Devco) – C. Miedema (Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Haags Ontwikkelingsbedrijf) – W.D. Tiessens (Dienst Stedelijke Ontwikkeling, Haags Ontwikkelingsbedrijf) Nijmegen-Singel om stadseiland in Waalsprong – H. Zuuring (Amstelland Ontwikkeling) – W.J. den Hartogh (directeur GEM Waalsprong) – P. Goedknegt (gemeente Nijmegen, Directie Grondgebied) Doc: ir pps eindrapport casebijlagen1.doc

Bijlage I


Intensief ruimtegebruik en publiek-private samenwerking. Case-verslagen

Recommend Documents