Integraal Handhavingbeleidsplan 2011 – 2014 Gemeente Cuijk
Behoort bij besluit van burgemeester en wethouders van Cuijk van 28 juni 2011, Mij bekend,
P.M. van de Koolwijk secretaris
Inhoudsopgave Hoofdstuk 1: Inleiding ...................................................................... 5 1.1 De definitie van handhaving, toezicht en controle..................................................... 5 1.2 De noodzaak tot integraal handhaven ........................................................................ 6 1.3 Leeswijzer .................................................................................................................. 6
Hoofdstuk 2: De Huidige Handhavingsituatie .................................. 7 2.1 LOM en Brabantse ..................................................................................................... 7 2.2 Wabo ......................................................................................................................... 8 2.2.1 Flora & Faunawet.............................................................................................. 8 2.2.2 Natuurbeschermingswet 1998.......................................................................... 9 2.2.3 Indirecte Lozing in de Wabo ........................................................................... 9 2.3 Activiteitenbesluit ................................................................................................... 10 2.4 Bestuurlijke Boete en Bestuurlijke Strafbeschikking ................................................ 11 2.5 Besluit Brandveilig Gebruik Gebouwen ................................................................... 12 2.6 Besluit Bodemkwaliteit ............................................................................................ 12 2.7 Wet ruimtelijke ordening ........................................................................................ 13 2.8 APV gemeente Cuijk................................................................................................ 13 2.8 Verordening Kraaijenbergse Plassen en Heeswijkse Plas.......................................... 14
Hoofdstuk 3: Uitgangspunten en Handhavingsambities ................. 15 3.1 Uitgangspunten voor de handhaving ....................................................................... 15 3.1.2 Reikwijdte Handhavingsbeleid .......................................................................... 15 3.1.3 Doel van Handhaving ......................................................................................... 15 3.1.4 Realistisch Handhaven ....................................................................................... 16 3.1.5 Functiescheiding Vergunningverlening en Handhaving ................................. 16 3.1.6 Integraal Toezicht ............................................................................................... 16 3.1.7 Kwaliteitsverbetering ......................................................................................... 16 3.1.8 Mandatering ........................................................................................................ 17 3.1.9 Bereikbaarheid buiten kantooruren .................................................................. 17 3.1.10 Privaatrechtelijke Handhaving ........................................................................ 17 3.2 Handhavingambities ................................................................................................ 15
Hoofdstuk 4: Nalevingsstrategie ..................................................... 19 4.1 Inleiding .................................................................................................................. 20 4.2 Beginselplicht tot Handhaven .................................................................................. 20 4.2.1 Gefaseerde Handhaving.................................................................................. 20 4.2.2 Gemeentelijke inrichtingen ........................................................................... 21
2
4.2.3 Handhavinginstrumentarium ........................................................................ 21 4.3 Preventiestrategie .................................................................................................... 23 4.3.1 Informatievoorziening .................................................................................... 23 4.3.2 Publiciteit ........................................................................................................ 23 4.4 Handhavingstrategie ................................................................................................ 24 4.4.1 Vormen van Toezicht .............................................................................. 24 4.4.2 Integraal Toezicht .................................................................................... 26 4.4.3 Bouw- en Woningtoezicht ...................................................................... 27 4.4.4 Milieu ....................................................................................................... 28 4.4.5 APV en bijzondere wetten ...................................................................... 30 4.4.6 Brandveiligheid ........................................................................................ 31 4.5 Santiestratagie .......................................................................................................... 31 4.5.1 Hoogte van de sancties ................................................................................... 32 4.5.2 Spoedeisende situaties .................................................................................... 32 4.6 Gedoogstrategie ....................................................................................................... 33 4.7 Plattelandswoningen ............................................................................................ 34
Hoofdstuk 5: Probleemanalyse, Prioriteitsstelling & Uitvoeringsprogramma ................................................................... 36 5.1 Inleiding .................................................................................................................. 36 5.2 Probleemanalyse ...................................................................................................... 36 5.2.1 Risicoanalyse Methode ................................................................................... 37 5.2.2 Opzet Risicoanalyse ........................................................................................ 38 5.2.3 Gebiedsanalyse ................................................................................................ 39 5.2.4 Naleef/Doelgroep Analyse .............................................................................. 39 5.3 Prioriteit- en Doelstelling ........................................................................................ 40 5.3.1 Doelstellingen ................................................................................................. 40 5.3.2 Capaciteitsplanning ........................................................................................ 43 5.3.3 Percentage Onvoorzien .................................................................................. 43 5.3.4 Handhavingsverzoeken .................................................................................. 43 5.3.5 Uitzondering: Piepsysteem............................................................................. 44 5.3.6 Restrisico ......................................................................................................... 44 5.4 Projectmatig Handhaven ......................................................................................... 44 5.5 Uitvoeringsprogramma ............................................................................................ 45 5.5.1 Uitleg prioritering ........................................................................................... 47 5.5.2 Prioriteiten taakvelden Bouwen /Ruimtelijke ordening .............................. 47 5.5.3 Prioriteiten taakveld Apv / bijzondere wetten ............................................. 48 5.5.4 Prioriteiten taakveld Milieu ........................................................................... 49 5.5.5 Prioriteiten taakveld Brandveiligheid ........................................................... 49 5.5.6 Landelijke en Regionale Prioriteiten ............................................................. 50
3
Hoofdstuk 6: Externe Communicatie & Samenwerking.................. 51 6.1 Inleiding .................................................................................................................. 51 6.2 RMB ........................................................................................................................ 51 6.3 Brandweer ............................................................................................................... 52 6.4 Politie ...................................................................................................................... 53 6.5 Waterschap Aa en Maas ........................................................................................... 53 6.6 Provincie Noord-Brabant ......................................................................................... 54
Hoofdstuk 7: Structuur en Kwaliteitsborging ................................. 56 7.1 Werkprotocollen ..................................................................................................... 56 7.2 Kritische Massa Personeel ........................................................................................ 56 7.3 Cyclische beleidsstructuur ....................................................................................... 57 7.4 Monitoring .............................................................................................................. 58 7.5 ICT ondersteuning ................................................................................................... 59 7.6 Rapportage ............................................................................................................... 59 7.7 Evaluatie .................................................................................................................. 60
Bijlage 1 : Bijlage 2 : Bijlage 3 : Bijlage 4 : Bijlage 5 : Bijlage 6: Bijlage 7 :
Integratie en overgang van wetten in de Wabo Beoordeling naleefgedrag Milieu-Uitvoeringsprogramma (MUP) 2011 Tafel van Elf Gebiedsanalyse gemeente Cuijk Piepsysteem Risicoanalyse
4
Hoofdstuk 1: Inleiding Voor u ligt het nieuwe integrale handhavingbeleidsplan van onze gemeente. Dit plan beschrijft de wijze waarop de gemeente de komende jaren wil gaan handhaven op het gebied van Milieu, Bouw- en Woningtoezicht, Ruimtelijke ordening, APV, brandveiligheid en overige, voor de fysieke leefomgeving relevante, wetten en regels. Dit beleidsplan heeft voornamelijk betrekking op de taken van de afdeling Ruimtelijk Beheer. Het plan bestaat in totaal uit 7 hoofdstukken waarin, onder andere, ingegaan wordt op de ambities van onze gemeente, de uitvoering van toezicht, en kwaliteitsborging. Dit beleidsplan ligt in het verlengde van het collegeprogramma van 2010-2014. Hierin is onder “veiligheid en handhaving” het volgende gesteld: “Iedereen moet zich in de gemeente
Cuijk veilig kunnen voelen, zowel in zijn of haar directe woonomgeving als daar buiten. Dit geldt voor onze inwoners, maar ook voor onze bezoekers.” Om dit te bereiken, heeft het college een aantal punten in beeld gebracht die deze hoofddoelstelling concreet maken. Onder deze punten valt ook het integrale handhavingsbeleidsplan1, dat thans voor u ligt.
1.1 De definitie van handhaving, toezicht en controle Om van het begin aan duidelijkheid te scheppen, worden de termen handhaving, toezicht en controle gedefinieerd. De door de Raad van State vastgestelde algemene definitie van handhaving luidt2:
“Het door toezicht en het toepassen van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen bereiken dat de algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften worden nageleefd.”
Verdere definities van handhaving , toezicht en controle staan hieronder weergegeven: Handhaving:
het zo nodig afdwingen van naleving van door de overheid gestelde regels.
Toezicht:
het toezien op de naleving van de door de wet gestelde regels, meestal binnen een specifiek gebied of voor een specifiek activiteit.
Controle:
het verzamelen van informatie om na te gaan of een activiteit voldoet aan de daaraan gestelde eisen, het zich daarna vormen van een oordeel daarover en eventueel naar aanleiding daarvan interveniëren.
Hiernaast is ook van belang om duidelijkheid te verschaffen over wat onze gemeente verstaat onder integraal toezicht en handhaving: Integraal toezicht en handhaving:
1
2
toezicht en handhaving dat oordeelsvorming bevat op meerdere gebieden (bouw, milieu en brandveiligheid) en op meerdere niveaus (organisaties, samenwerking, het stelsel van uitvoering).
Collegeprogramma Gemeente Cuijk 2010-2014 Definitie van Handhaving door de Raad van State, 1998
5
1.2 De noodzaak tot integraal handhaven Bij de gemeente Cuijk wordt gestreefd naar een daadkrachtig, eenduidig en effectief optreden van toezichthouders en continue kwaliteitsverbetering binnen de organisatie. Hierbij is het belangrijk om naar continue verbetering te streven en nieuwe wetten en regels te implementeren in het werk. Sinds het vorige beleidsplan uit 2006 hebben verscheidene ontwikkelingen, met name de invoering van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo) op 1 oktober 2010, een grote invloed gehad op het handhavingsproces. Met de Wabo zijn het Besluit Omgevingsrecht (hierna: Bor) en Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (hierna: Mor) van kracht geworden. Hierin zijn kwaliteitseisen voor handhaving uiteengezet. Aan de hand van deze eisen wil onze gemeente een effectief handhavingsbeleid dat de handhaving binnen de gemeente en de samenwerking tussen verschillende organisaties met betrekking tot handhaving versterkt. Om de integrale benaderingswijze op het geheel van handhaving nog meer dan voorheen tot haar recht te laten komen, is er een integraal handhavingbeleidsplan opgezet. Dit beleidsplan zet uiteen hoe onze gemeente haar handhaving organiseert, hoe het beste de beschikbare capaciteit wordt ingezet en hoe de continue verbetering van handhaving gewaarborgd wordt.
1.3 Leeswijzer In dit document wordt het beleid voor de komende jaren uitgestippeld. Dit beleid dient als „kapstok‟ om jaarlijkse uitvoeringsprogramma‟s op te stellen. In hoofdstuk 2 wordt de huidige handhavingsituatie besproken en de ontwikkelingen die van invloed zijn geweest op handhaving binnen onze gemeente. In hoofdstuk 3 worden de uitgangspunten en ambities die de gemeente Cuijk op het gebied van handhaving wenst te hanteren behandeld. Hoofdstuk 4 gaat in op de naleefstrategieën en hoofdstuk 5 op de risicoanalyse, prioriteitstelling en het uitvoeringsprogramma. Het uitvoeringsprogramma is gebaseerd op dit handhavingsbeleid, de risicoanalyse en de bestuurlijke prioriteiten. Waar het beleid de kaders aangeeft om binnen te opereren, geeft het uitvoeringsprogramma de meetbare doelstellingen per jaar weer. Hoofdstuk 6 geeft een overzicht van de organisaties waarmee onze gemeente samenwerkt op het gebied van handhaving en de, in dat kader, gemaakte afspraken. In hoofdstuk 7 wordt toegelicht welke vereisten er aan het personeel gesteld moeten worden, wat de beste manier van samenwerken is en hoe de kwaliteit van handhaving geborgd en continu verbeterd kan worden.
6
Hoofdstuk 2: De Huidige Handhavingsituatie Dit hoofdstuk gaat in op de (juridische) ontwikkelingen die hebben plaatsgevonden sinds het vaststellen van het vorige handhavingbeleidsplan in 2006. Het bouwbeleidsplan van 2006 voor wat betreft handhaving strijdig mocht zijn met het Integraal handhavingsbeleidsplan 2011-2014, geldt het nieuwe beleidsplan. Per paragraaf geeft dit hoofdstuk een nieuwe ontwikkeling weer en geeft per ontwikkeling aan wat de implicaties zijn voor handhaving en toezicht. Het doel van dit hoofdstuk is om kennis te nemen van de huidige situatie omtrent handhaving in onze gemeente.
2.1 LOM en Brabantse speerpunten Het Landelijk Overleg Milieu (LOM) vraagt jaarlijks in een algemene brief aandacht voor verscheidene speerpunten voor handhaving. Voor het jaar 2011 hebben deze prioriteiten vooral betrekking op de ketenhandhaving: handhaving waar samenwerking met meerdere organisaties noodzakelijk is. De gemeente Cuijk heeft de keuze om te besluiten of ze wel of niet capaciteit inzet voor de handhaving van de prioriteiten. Het gaat om de volgende onderwerpen: asbest; bouw- en sloopafval; bodem- en grondstromen; illegaal consumentenvuurwerk; natuurwetgeving; Europese Verordening Overbrengen Afvalstoffen (export van afval naar niet-OESO3 landen). Hiernaast bestaat het gezamenlijk Meerjarenprogramma Handhaving Noord-Brabant 20102012. Hierin is een groot aantal speerpunten opgenomen waar de provincie Noord-Brabant graag aandacht voor wil in de jaren 2010-2012. Deze speerpunten zijn: (externe) Veiligheid; veehouderij, verbetering luchtkwaliteit; natuurwetgeving; huisvesting arbeidsmigranten; grondstromen en bodemsaneringen; systeemgericht toezicht infrastructurele werken; vrijplaatsen; handhaving op indirecte lozingen; asbest; brandveiligheid gebouwen; illegaliteit in de bouw en RO; constructieve veiligheid.
3
Organisatie voor Europese Samenwerking en Ontwikkeling
7
2.2 Wabo De Wabo is ingevoerd op 1 oktober 2010. Binnen de Wabo worden 25 verschillende wettelijke kaders geïntegreerd in één omgevingsvergunning. Deze integrale vergunning moet leiden tot minder administratieve lasten voor bedrijven en burgers, betere dienstverlening door de overheid en kortere Omgevingsvergunning: één geïntegreerde aanvraagprocedures. Bijlage 1 geeft weer vergunning voor: welke wetten er geïntegreerd zijn in de Bouwen, Wabo en welke overgang er heeft Wonen, plaatsgevonden. Monumenten,
Ruimte,
Hoofdstuk 5 van de Wabo bevat de Natuur, Milieu. wettelijke kaders waarbinnen toezicht en handhaving dient plaats te vinden voor alle Uitgangspunten van de Wabo: geïntegreerde wetten. Dit heeft voor de Één vergunningsaanvraag, bedoelde wetten tot gevolg dat er nu slechts Één loket voor de aanvraag (gemeente één regeling voor de bestuursrechtelijke of provincie), handhaving van het omgevings Één procedure voor het aanvragen van vergunningstelsel en de andere betrokken de vergunning, omgevingswetten geldt. Binnen de Wabo is Één bevoegd gezag voor het belangrijkste aspect voor handhaving dat vergunningsverlening, er nu één bevoegd gezag is voor Één handhavend bestuursorgaan, vergunningverlening en handhaving. Dit Één rechtsbeschermingsprocedure. bevoegd gezag heeft voor de handhaving van de omgevingsvergunning4 de volgende taken: zorg dragen voor de bestuursrechtelijke handhaving; zorg dragen voor de verzameling van gegevens om invulling te geven aan deze taak; klachten behandelen die betrekking hebben op de vergunning en het desbetreffende project. 2.2.1 Flora & Faunawet Waar de Wabo voornamelijk uit gaat van één gevoegd gezag voor vergunningverlening en bestuurlijk toezicht zijn er uitzonderingen. De Flora- en Faunawet heeft effect op verscheidene situaties omtrent vergunningverlening en het mogelijk daarop betrekking hebbende toezicht en de daarmee gepaard gaande handhaving. Indien er een situatie plaatsvindt waar de Flora- en Faunawet aanhaakt bij de Wabo 5, dan moet er een Verklaring van geen bedenkingen (vvgb) aangevraagd worden bij het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie. Dit is van toepassing indien een activiteit schadelijke invloed heeft op planten of dieren die vallen onder de bescherming van de Flora- en Faunawet.
4
Wabo, artikel 5.2, lid 1
5
Flora- en Faunawet, artikel 75, lid 3.
8
In de vvgb staat welke voorschriften en beperkingen aan de omgevingsvergunning moeten worden verbonden. De gemeente is verantwoordelijk voor het toezicht en de handhaving dat conform de omgevingsvergunning inclusief vvgb wordt uitgevoerd. De minister kan een handhavingsverzoek indienen bij de gemeente. Bijvoorbeeld wanneer hij constateert dat op het grondgebied van de gemeente activiteiten worden uitgevoerd die in strijd zijn met de omgevingsvergunning waarbij beschermde planten- of dierensoorten in het kader van de Flora - en Faunawet ernstig worden geschaad.6 2.2.2 Natuurbeschermingswet 1998 Een andere uitzondering, met betrekking tot bevoegd gezag binnen de Wabo, is de Natuurbeschermingswet 19987 (hierna:Nbw 1998). Indien een activiteit een negatief effect heeft op Natura 2000-gebieden, zoals opgenomen in Natuurbeschermingswet 1998, of beschermde natuurmonumenten, dan moet voor het verlenen van een omgevingsvergunning bij Gedeputeerde Staten (GS) of het Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie een vvgb aangevraagd worden. De gemeente is als bevoegd gezag verantwoordelijk voor de handhaving en ziet erop toe dat het project conform de omgevingsvergunning inclusief vvgb wordt uitgevoerd. Bij overtreding van de omgevingsvergunning zijn wij de eerst aangewezene om handhavend op te treden. GS kunnen zelf overgaan tot handhaving wat betreft het vvgb-gedeelte van de vergunning. GS en de Minister van ELenI kunnen een handhavingsverzoek indienen bij het bevoegd gezag. Bijvoorbeeld wanneer er activiteiten worden uitgevoerd die in strijd zijn met de Wabo en waarbij beschermde natuurgebieden in het kader van de Nbw 1998 ernstig geschaad worden. In onze gemeente betreft het de mogelijke invloed op de Natura 2000 gebieden in de nabije omgeving van Cuijk, namelijk 'Sint Jansberg' en „Oeffelter Meent”. 2.2.3 Indirecte Lozing in de Wabo Met het van kracht worden van de Waterwet per 22 december 2009, is de bevoegdheid voor vergunningverlening en handhaving op indirecte lozingen overgedragen van het waterschap Aa en Maas naar de Wabo en ons college van burgemeester en wethouders. Dit betekent dat in de meeste gevallen de gemeente het bevoegd gezag is. Onder de Wabo8, is bevoegd gezag voor indirecte lozingen: ons college van burgemeester en wethouders voor lozingen vanuit het merendeel van inrichtingen (Activiteitenbesluit) en lozingen anders dan vanuit inrichtingen9; Gedeputeerde Staten voor lozingen vanuit de inrichtingen die zijn aangewezen in het Besluit omgevingsrecht10 en bijlage I van dat besluit; De Minister van VROM voor lozingen vanuit inrichtingen die zijn aangewezen in het Besluit omgevingsrecht11 en bijlage I van dat besluit;
6
http://www.infomil.nl/onderwerpen/integrale/omgevingsvergunning/wetgeving/vvgb-ministerie/ (02-022011) 7 Natuurbeschermingswet 1998, artikel 16, 19d. 8 Wabo, hoofdstuk 5 artikel 5.1 9 Wet Milieubeheer, artikel 10.63, lid 1 10 Besluit Omgevingsrecht, artikel 3.3 en 3.3a 11 Besluit Omgevingsrecht, artikel 3.3
9
Het waterschap Aa en Maas heeft onder de Wabo een adviesrecht richting het betreffende bevoegd gezag gekregen met betrekking tot indirecte lozingen. Daarnaast kan het waterschap Aa en Maas in bepaalde gevallen, een bindend verzoek tot handhaving doen bij ons college van burgemeester en wethouders 12. Voor toezicht en handhaving op indirecte lozing binnen het grondgebied van de gemeente Cuijk is vastgelegd dat het waterschap Aa en Maas vanaf 2010 twee jaar lang toezicht zal uitoefenen op indirecte lozingen. Hiervoor hoeven zij niet eerst aangewezen te worden door het bevoegd gezag, in dit geval het college van burgemeester en wethouders. Om deze samenwerking vast te leggen is een Dienstverleningsovereenkomst (DVO) van het waterschap Aa en Maas aangegaan. Op deze DVO wordt nader ingegaan in hoofdstuk 6. Deze overeenkomst is aangegaan in 2010 en vanaf 2012 is de gemeente Cuijk zelf verantwoordelijk voor het uitoefenen van toezicht op indirecte lozingen. Bestuursrechtelijk sanctionerend optreden voor indirecte lozing vindt plaats via het college van burgemeester en wethouders – voor de vergunning – en kan dus niet zelfstandig door het waterschap Aa en Maas gedaan worden. Het waterschap kan ons college voor de vergunning wel dwingend verzoeken om sanctionerend op te treden. Indien het door niet naleven van de vergunning de doelmatige werking van de rioolwaterzuiveringsinstallatie wordt belemmerd of grenswaarden worden overschreden, moet ons college aan een handhavingverzoek van het waterschap gevolg geven.
2.3 Activiteitenbesluit In januari 2008 is het Activiteitenbesluit in werking getreden. Dit besluit heeft er toe geleid dat er momenteel minder inrichtingen milieuvergunningsplichtig zijn. Voor alle inrichtingen die onder het Activiteitenbesluit vallen, gelden uniforme regels die op de activiteiten van het bedrijf van toepassing zijn. Het Activiteitenbesluit is voornamelijk op de Wet milieubeheer (Wm) gebaseerd en regelt verder geen aspecten die in andere wet- en regelgeving zijn gereguleerd, zoals in de arbo- of bouwregelgeving. Het merendeel van de bedrijven, waar voorheen de vergunningplicht Wm betrekking op had, valt nu onder het Activiteitenbesluit. Voor alle Wet mileubeheer inrichtingen binnen het grondgebied van onze gemeente is het type indeling conform het Activiteitenbesluit in beeld gebracht. (type A, B of C)13, tenzij het een geïntegreerde preventie en bestrijding van verontreiniging (GPBV) bedrijf betreft.14 In dat geval is het Activiteitenbesluit namelijk niet van toepassing.
12
Wabo, artikel 5.20, lid 3
13
Type A: niet meldings- of vergunningsplichtig. Type B: meldingsplichtig. Type C: vergunningsplichtig of landbouw. 14 Voorheen was GPBV genaamd Integrated Pollution Prevention Controle (IPPC). Installatie als bedoeld in bijlage 1 van de EG-richtlijn Geïntegreerde Preventie en Bestrijding van Verontreiniging (IPPC-richtlijn). Gpbvinstallaties zijn veelal meer bekend als IPPC-installaties (naar de Engelse naam van de richtlijn: Council Directive concerningIintegrated Pollution Prevention and Control). Het betreft zwaardere bedrijven.
10
Voor toezicht en handhaving betekent dit dat het milieutoezicht op bedrijven aan de nieuwe regelgeving aangepast moet zijn. Het team vergunningverlening en handhaving heeft de afgelopen jaren haar bedrijvenbestand geactualiseerd en moet een manier bepalen hoe het beste toezicht en handhaving georganiseerd kan worden op basis van het Activiteitenbesluit. Hiermee moet rekening gehouden worden met de uitvoering van het milieutoezicht binnen de gemeente Cuijk, wat uitbesteed wordt aan het Regionaal Milieubedrijf (RMB). Zie bijlage 3 Milieu-Uitvoeringsprogramma (MUP) 2011 (hierna: MUP 2011).
2.4 Bestuurlijke Boete en Bestuurlijke Strafbeschikking Gemeenten in Nederland hadden vanaf 1 december 2010 de keuze om twee nieuwe wettelijke instrumenten toe te passen: de bestuurlijke boete of de bestuurlijke strafbeschikking. Hieronder volgt een korte toelichting op de twee instrumenten en een toelichting op de keuze van onze gemeente. De Algemene wet bestuursrecht is middels met de vierde tranche gewijzigd. Eén van de onderdelen is de bestuurlijke handhaving en dan in het bijzonder de bestuurlijke boete (Wet bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte). De bestuurlijke boete onderscheidt zich op een aantal wezenlijke punten van bestuurlijke handhavinginstrumenten, zoals bestuursdwang en dwangsom. Zo hoeft de overtreder van tevoren geen waarschuwing te ontvangen en kan het bevoegde bestuursorgaan dat de boete oplegt, deze onmiddellijk ten uitvoer brengen. Behalve voor verkeershandhaving (fout parkeren en lichte verkeersovertredingen) zal de bestuurlijke boete ook kunnen worden gebruikt bij de aanpak van overlast in de openbare ruimte (handhaving van de APV). De bestuurlijke strafbeschikking is een bevoegdheid van de gemeente die is gebaseerd op de Wet OM-afdoening, die vanaf 1 januari 2009 gefaseerd is ingevoerd, en op het Wetboek van Strafvordering15. Door middel van de bestuurlijke strafbeschikking kunnen straffen opgelegd worden zonder tussenkomst van een rechter. Op grond van deze wet kunnen de gemeentelijke Buitengewone Opsporingsambtenaren (Boa‟s) namens het college van de gemeente Cuijk, volgens de beschikking vastgestelde, strafbare overlastfeiten beboeten. Het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) zorgt voor de administratieve verwerking en inning van de bestuurlijke strafbeschikking. Het Openbaar Ministerie (OM) is belast met het afhandelen van verzetsprocedures. Onze gemeente heeft ervoor gekozen in december 2010 officieel de bestuurlijke strafbeschikking in te voeren. De reden hiervoor is dat de bestuurlijke strafbeschikking bijdraagt aan het verminderen van overlast en bijdraagt aan de eenduidigheid op straat. Hierbij is de bestuurlijke strafbeschikking meer kostenbesparend en tevens effectiever en efficiënter in de uitvoering dan de bestuurlijke boete. Daarnaast heeft het regionaal college van de politieregio Brabant-Noord geadviseerd te kiezen voor de bestuurlijke
15
artikel 257b
11
strafbeschikking. Voor meer informatie en toelichting op de gemaakte keuze wordt verwezen naar het desbetreffende collegebesluit16. Voor toezicht en handhaving betekent dit dat de Boa‟s een breder takenpakket hebben gekregen door een uitgebreidere mogelijkheid om te verbaliseren. Hiermee hebben zij een extra middel om openbare orde en veiligheid te handhaven. Deze nieuwe taken dienen elk jaar grondig geëvalueerd te worden om de belasting op de reguliere werkzaamheden en de effectiviteit hiervan te kunnen beoordelen en mogelijk de toepassing ervan te kunnen verbeteren.
2.5 Besluit Brandveilig Gebruik Gebouwen Op 1 oktober 2008 is het Besluit brandveilig gebruik gebouwen in werking getreden. Het Besluit Brandveilig gebruik gebouwen, kortweg het Gebruiksbesluit genoemd, trekt op landelijk niveau de voorschriften voor het brandveilig gebruik van panden gelijk. Het aantal gebruiksvergunningplichtige panden is aanzienlijk verminderd omdat veel panden nog slechts meldingsplichtig zijn. Per 1 oktober 2010 zijn de gebruiksvergunning en de gebruiksmelding opgenomen, dan wel aangehaakt in de omgevingsvergunning. De rechtstreeks werkende voorschriften van het Gebruiksbesluit, die in de plaats van de vergunningvoorwaarden komen, vergen minstens evenveel gemeentelijke inspanning ten behoeve van controle en handhaving. De inrichtingen die worden gecontroleerd door het RMB, worden gezamenlijk met de brandweer bezocht, indien die het bedrijf ook op hun planningslijst heeft staan. Bij de horeca wordt integraal gecontroleerd op brandveiligheid door de Boa‟s, wanneer die de vergunningen voor de Drank -en horecawet en de Wet op de kansspelen controleren.
2.6 Besluit Bodemkwaliteit Op 1 juli 2008 is het voormalige Bouwstoffenbesluit vervangen door het Besluit Bodemkwaliteit (Bbk). Om de bodem en het oppervlaktewater te beschermen tegen mogelijke verontreinigingen, stelt het Bbk randvoorwaarden aan de toepassingsmogelijkheden van steenachtige bouwstoffen zoals beton, asfalt en bakstenen. Lokale (water)bodembeheerders (gemeenten en waterschappen) hebben meer verantwoordelijkheden gekregen en kunnen voor de toepassing van de grond zelf normen vaststellen met gebiedsspecifiek beleid. Onze gemeente heeft geen gebiedsspecifiek beleid voor het besluit Bodemkwaliteit. Hierdoor is het generieke beleid van het besluit van kracht. Met betrekking tot toezicht en handhaving betekent de implementatie van het Besluit Bodemkwaliteit dat het mogelijk is om actiever toezicht te houden om grondtoepassingen en opslag (depots) van grond te controleren die nog niet zijn aangemeld bij de gemeente. Binnen
16
Advies college van burgemeester en wethouders, „Invoering Bestuurlijke Strafbeschikking‟, 9 november 2010.
12
de beschikbare capaciteit moet gekeken worden hoe dit toezicht zo effectief mogelijk ingepland kan worden. Voor grond en bodembeheer geldt in elk geval dat ketenbeheer dient te worden toegepast als strategie. Dit betekent dat elke schakel in de keten (van productie tot de uiteindelijke toepassing) verantwoordelijk is voor de kwaliteit van bouwstoffen, grond of baggerspecie en hierop kan worden gecontroleerd.
2.7 Wet ruimtelijke ordening Op 1 juli 2008 is de Wet ruimtelijke ordening (Wro) als opvolger van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) in werking getreden. Belangrijkste wijzigingen in deze wet zijn vooral gericht op het eenvoudiger maken van procedures met betrekking tot – bijvoorbeeld – het opstellen van bestemmingsplannen en de mogelijkheid tot afwijken van deze bestemmingsplannen. Met betrekking tot toezicht en handhaving is er na invoering van deze wet niets veranderd. Ons college van burgemeester en wethouders blijft bevoegd gezag voor toezicht en handhaving op de ruimtelijk ordening. Tevens blijven zij bevoegd om toezichthouders aan te wijzen.
2.8 APV gemeente Cuijk De Algemene Plaatselijke Verordening (APV) wordt elke paar jaar geactualiseerd vanwege noodzakelijke wijzigingen in wet- en regelgeving (gewijzigde of nieuwe wetgeving en jurisprudentie). In de laatste wijziging van de APV is, in lijn met het collegeprogramma 2006-2010, werk gemaakt van het verminderen van de regeldruk voor burgers en bedrijven. Dit richt zich in eerste instantie op de vergunningverlening. Alle vergunningen zijn tegen het licht gehouden. In de volgende paragraaf zijn deze naar soort vergunning uitgewerkt. Hierbij is de Europese Dienstenrichtlijn als uitgangspunt genomen. Dat betekent dat per vergunning is gekeken of deze echt wel nodig is en wat, als afschaffen geen optie bleek te zijn, het minst belastende alternatief zou zijn. Waar mogelijk wordt daarbij voorgesteld het vergunningstelsel te vervangen door een algemene regel of te vereenvoudigen met als doel de administratieve lasten voor burgers en bedrijven terug te dringen. Door het stellen van algemene regels in de APV vindt een verschuiving plaats van bemoeienis van de overheid naar eigen verantwoordelijkheid van de burger. Hierdoor blijft het voor de gemeente van belang burgers vooraf te informeren, maar ook om achteraf toezicht te houden. Hiernaast zijn er nog verscheiden initiatieven ondernomen om deregulering te bewerkstelligen in de laatste wijziging van de APV en wordt er gewerkt aan voorstellen voor verdere deregulering. De laatste wijziging van de verordening( n.a.v. de Wabo) is op 23 december 2010 in werking getreden.
13
2.9 Verordening Kraaijenbergse Plassen en Heeswijkse Plas In 2005 heeft onze gemeente in een plaatselijk verordening regels vastgesteld voor de activiteiten in het gebied de Kraaijenbergse Plassen en de Heeswijkse Plas. In 2009 zijn deze regels aangepast. Onder andere is bepaald dat de verordening van toepassing is op zowel de Kraaijenbergse Plassen als de Heeswijkse Plas om eerder verwarring tussen de twee gebieden te voorkomen. Hier rechts staat een lijst met onderwerpen die veranderd zijn in deze verordening.
Hoofdstuk 2 Openbare orde en veiligheid Samenscholing en ongeregeldheden, Ongeklede openbare recreatie, Loslopende honden, Gebruik van wateren en oeverstroken, Verbod innemen ligplaats, Verenigingsschip. Hoofdstuk 3 Bijzonder bepalingen woonschepen, Aangewezen ligplaatsen, Ligplaatsvergunning, Overdragen ligplaatsvergunning, Wijzigen ligplaatsvergunning. Hoofdstuk 4 Straf-, overgangs- en slotbepalingen
Vanwege het gebruik van het gebied als Bestuurlijke ophouding, recreatiegebied voor, onder meer, de Binnentreden. inwoners van de gemeente Cuijk wordt er veel belang gehecht aan de naleving van wetten en regels. Daarvoor worden er specifieke projecten gepland om doelmatig consistente overtredingen binnen het gebied aan te pakken om de veiligheid en leefbaarheid van het gebied te vergroten.
14
Hoofdstuk 3: Uitgangspunten en Handhavingsambities In dit hoofdstuk worden onder andere de uitgangspunten en het doel van handhaving beschreven. Deze uitgangspunten en ambities hebben betrekking op de structuur van handhaving en op de uitvoering van de handhavingstaken. In paragraaf 3.1 wordt toegelicht wat de uitgangspunten zijn. Paragraaf 3.2 gaat in op de ambities voor handhaving. Met de uitgangspunten voor handhaving worden de algemeen geldende regels bedoeld die gehanteerd worden, alsmede specifieke doelen met betrekking tot toezicht en handhaving. 3.1.1 Uitgangspunten voor de handhaving De uitgangspunten die onze gemeente hanteert bij de uitvoering van het handhavingsbeleid worden in deze paragraaf benoemt en toegelicht. Deze uitgangspunten hebben betrekking op verscheidene randvoorwaarden omtrent handhaving, al dan niet door rechtsregels gegeven. 3.1.2 Reikwijdte Handhavingsbeleid Op het handhavingsbeleid zijn verschillende wetten van toepassing. Het merendeel van deze wetten is samengebracht in de Wabo. Het voorhanden handhavingsbeleid is onder andere gebaseerd op de Algemene wet bestuursrecht de Wet ruimtelijk ordening, de Woningwet, de Wet milieubeheer en de Algemene Plaatselijke Verordening. Binnen de kaders van deze wetten is dit beleid opgesteld. Tevens is daarbij het Bor en de Mor in aanmerking genomen. Deze twee besluiten bevatten de kwaliteitseisen waarop dit beleid is gebaseerd. Gegeven uit deze wetten heeft dit beleidsplan betrekking op de taakvelden Bouw- en woningtoezicht, Ruimtelijke Ordening, Milieu, APV en diverse Bijzondere Wetten en Brandveiligheid. De uitwerking van dit beleid zal zich voornamelijk richten op toezicht en handhaving. Deze onderwerpen worden ook wel handhaving in enge zin of repressieve handhaving genoemd. Naast de repressieve handhaving wordt er ook aandacht besteed aan preventieve handhaving. Preventieve handhaving omhelst de communicatie, voorlichting en algemene informatievoorziening omtrent handhaving. Dit onderscheid wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 4. Voorliggend beleidsplan heeft echter geen betrekking op de handhaving op het financiële vlak. Hiermee wordt de administratieve afwikkeling van het innen van geldbedragen bedoeld. Deze taak ligt bij de afdeling Middelen en Ondersteuning van onze gemeente. Ook de handhaving van de sociale wetgeving valt niet onder dit beleid. 3.1.3 Doel van Handhaving Handhaving is geen doel op zich. Het is een middel om naleefgedrag tot stand te brengen en/of te bevorderen. Ons college schuwt handhaven niet, echter wordt ook belang gehecht aan de goede naleving van wetten en regels. Toezicht wordt gebruikt om het gedrag van burger en ondernemer te beïnvloeden met als doel een betere naleving van deze wetten en regels. Hierbij hanteert het college nog een principe: de verantwoordelijkheid voor het naleven van de geldende wetten en regels ligt altijd op de eerste plaats bij de burger of ondernemer.
15
3.1.4 Realistisch Handhaven Rekening houdende met de beschikbare capaciteit binnen de gemeente Cuijk is het van belang deze realistisch in te zetten. De aanwezige capaciteit zorgt ervoor dat er naast het vervullen van de dagelijkse taken voor handhaving geringe mogelijkheden zijn voor het toepassen van nieuwe beleidsinstrumenten en het vernieuwen van toezicht. Er moet elk jaar kritisch gekeken worden naar de beschikbare capaciteit om te bepalen wat de beste combinatie is tussen reguliere taken en het plannen van projecten voor bestuurlijke- en/of kwaliteitsdoeleinden. 3.1.5 Functiescheiding Vergunningverlening en Handhaving Volgens de eisen van het Bor is het verplicht om een scheiding tussen vergunningverleners en toezichthouders en handhavers te onderhouden. Deze scheiding is gebaseerd op het grondbeginsel van handhaving: objectiviteit. Verder komt hierbij kijken dat voor vergunningverlening en handhaving verschillende kennis, vaardigheden en attitude nodig zijn. Iemand die vergunningen verleent, mag daarnaast niet handhaven, toezicht en controle uitvoeren. Deze scheiding geldt voor werknemers wiens werkzaamheden gefocust zijn op één van deze twee taken. Specialisten die incidenteel bijdragen zijn uitgesloten van deze functiescheiding. Sinds de reorganisatie in 2009 is de organisatiestructuur gewijzigd waardoor vergunningverlening en handhaving opereren als twee functioneel gescheiden clusters. 3.1.6 Integraal Toezicht Het college heeft als ambitie om waar mogelijk toezicht integraal uit te voeren. Aan de hand van dit beleidsplan, de beschikbare kennis en capaciteit en de gemaakte afspraken met interne en externe disciplines, is het doel om te kijken waar de mogelijkheden liggen om integraal toezicht verder te ontwikkelen. Bij het inplannen van de capaciteit dient elk jaar gekeken te worden waar de mogelijkheden tot integraal toezicht liggen. 3.1.7 Kwaliteitsverbetering Er wordt gestreefd naar een continue verbetering in het handhavingsproces. Daarom wordt er elk jaar, conform de wettelijke eisen van de Bor, een handhavingsuitvoeringsprogramma opgesteld. Dit programma bevat de capaciteitsplanning, projecten en jaarlijkse doelen die het cluster handhaving opstelt. Aan de hand van de behaalde resultaten wordt gekeken waar mogelijkheden voor verbeteringen liggen. Deze mogelijkheden worden meegenomen in het schrijven van nieuw beleid en uitvoeringprogramma‟s. Hoofdstuk 5 beschrijft hoe een uitvoeringsprogramma tot stand komt. Hoofdstuk 7 gaat dieper in op de kwaliteitsborging en kwaliteitsverbetering binnen de gemeente Cuijk.
16
3.1.8 Mandatering Om het proces van handhaving efficiënter te laten verlopen heeft het college van burgemeester en wethouders de teamleider vergunningverlening en handhaving gemandateerd om handhavend te kunnen optreden. De mandatering luidt als volgt: De teamleider, A.H.A.M. van Heusden, is bevoegd om “Het beschikken om al dan niet over te gaan
tot bestuurlijke handhaving (inclusief de aanschrijving) en daarmee samenhangende besluiten ten aanzien van omgevingsvergunningen” onder artikel 5.2 van de Wabo en hoofdstuk 5 van de Awb.
Hiernaast zijn alle afdelingshoofden van de gemeente Cuijk bevoegd om namens het college van burgemeester en wethouders op te treden. Hierdoor bestaat de mogelijkheid om tijdens de afwezigheid van de teamleider, beschikkingen door één van de afdelingshoofden te laten ondertekenen. 3.1.9 Bereikbaarheid buiten kantooruren Conform de wettelijke eisen is de gemeente Cuijk buiten kantooruren bereikbaar voor noodgevallen, klachten en meldingen. 3.1.10 Privaatrechtelijke Handhaving Privaatrechtelijk handhaven houdt in dat de overheid de aan haar, in het privaatrecht, toegekende bevoegdheden gebruikt om de naleving van rechtsregels te bevorderen. De overheid treedt op als een rechtspersoon in gelijkheid tegenover een andere private partij, bijvoorbeeld bij onrechtmatig in gebruik genomen groenstroken door burgers. Door zich te beroepen op haar eigendomsrecht, kan de gemeente privaatrechtelijk handhaven tegenover de illegaal handelende burger of ondernemer. Echter kunnen overheden niet willekeurig gebruik maken van privaatrecht; er moet ook gekeken worden naar het publiekrecht. Om een kader te geven voor de keuze tussen publiekrecht en privaatrecht heeft de Hoge Raad criteria vastgelegd in het Windmill-arrest van 26 januari 199017. Deze criteria bepalen wanneer er wel of niet gebruik gemaakt kan worden van het publiekrecht en het privaatrecht. Eerst moet er gekeken worden of de publiekrechtelijke regeling uitsluitsel biedt over het gebruik van privaatrecht. Indien dit zo is, dan mag er niet privaatrechtelijk gehandhaafd worden. Indien de publiekrechtelijke regeling zelf geen antwoord heeft op de vraag of het gebruik van het privaatrecht is toegestaan, dan moet er gekeken worden of het gebruik van privaatrechtelijke bevoegdheden de publiekrechtelijke regeling onaanvaardbaar doorkruist. Op basis van deze criteria kan een keuze gemaakt worden voor één van de rechtsregelingen. Deze regeling wordt ook wel de “doorkruisingsleer” genoemd. In tegenstelling tot publiekrechtelijk en strafrechtelijk handhaven is privaatrechtelijk handhaven niet door de wet verplicht. Binnen onze gemeente is geen capaciteit opgenomen voor privaatrechtelijk handhaven. Zodoende wordt er niet structureel privaatrechtelijk gehandhaafd. Omdat er wel capaciteit beschikbaar is voor publiekrechtelijk handhaven heeft 17
NJ 1991/393 & AB 1990/408
17
dit de voorkeur. Bij een situatie waar een keuze gemaakt moet worden tussen het gebruik van publiekrecht of privaatrecht, zal onze gemeente gebruik maken van het publiekrecht. Alleen indien er uitsluitend gebruik gemaakt moet worden van privaatrecht zal hier incidenteel een beroep op gedaan worden voor handhaving. Vanwege de geringe capaciteit voor privaatrechtelijk handhaven zullen alleen de zaken opgepakt worden die in exces zijn. Deze zaken hebben een dergelijk grote negatieve invloed op de veiligheid, omgeving of aanzien van de wijk dat onmiddellijke actie noodzakelijk is. De capaciteit hiervoor wordt vrijgemaakt in goed onderling overleg met degenen die betrokken zijn bij handhaving. Hiernaast wordt de komende jaren gekeken naar de mogelijkheden om privaatrechtelijke zaken binnen de gemeente Cuijk programmatisch aan te pakken.
3.2 Handhavingambities Ons college heeft de ambitie om een kwaliteitsslag te maken en de handhaving naar een hoger peil te brengen. Dit wil hij doen door zijn handhavingstaken op een structurele en integrale werkwijze verder te ontwikkelen om de gemeente veilig te houden en te maken, de leefbaarheid te behouden en te vergroten en om ervoor te zorgen dat zoveel mogelijk risico‟s omtrent handhaving beter beheersbaar blijven. Deze ambities worden in dit beleidsplan verder uitgewerkt. De ambities staan verwoord in onderstaand kader:
Handhavingambities gemeente Cuijk: verbeteren en bevorderen van het naleefgedrag van burgers, bedrijven en instanties; een leefbare en veilige omgeving te bevorderen waar het prettig is om te wonen, te werken en te verblijven; de kwaliteitseisen, zoals vastgesteld in het Besluit omgevingsrecht (Bor) en de Ministeriële Regeling Omgevingsrecht (Mor) op te volgen; hinder, overlast, verrommeling en aantasting van de openbare ruimte te beperken.
Hoe willen wij dit uitvoeren:
een kwaliteitsslag te maken door integraal handhaven verder te ontwikkelen; een betere structuur van de werkwijze en werkprocessen voor het cluster handhaving in beeld te brengen; een duidelijke nalevingsstrategie vast te stellen die toezichthouders en handhavers in staat stelt om keuzes te maken en te verantwoorden; duidelijke richtlijnen vast te stellen waarop de handhaving binnen de gemeente de komende jaren zal worden gebaseerd; betere interne en externe afstemming met disciplines die betrokken zijn bij de handhaving in onze gemeente.
18
Hoofdstuk 4: Nalevingsstrategie 4.1 Inleiding Dit hoofdstuk beschrijft de algemene strategie voor toezicht en handhaving. De nalevingstrategie omhelst het geheel van middelen die het doel van naleving van wetten en regels realiseren, preventief en repressief. Het uiteindelijke doel van handhaving (het naleven van de wettelijke regels) kan alleen bereikt worden door het inzetten van een combinatie van beide methodes. In dit hoofdstuk zal allereerst ingegaan worden op de beginselplicht tot handhaven en welke instrumenten beschikbaar zijn, daarna volgt de preventiestrategie en daarna komt de toezichtstrategie aan bod. De preventieve dimensie bestaat uit communicatie richting burger en bedrijf, voorlichting over het beleid en de prioriteiten van de gemeente en het genereren van publiciteit in de lokale media om een bredere kennisverspreiding te bewerkstelligen. De repressieve handhavingstrategie bestaat uit toezichtstrategie, sanctiestrategie en gedoogstrategie. Binnen de repressieve handhavingsstrategie wordt gebruik gemaakt van bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving. De definitie van deze laatste twee begrippen is als volgt: Bestuursrechtelijke handhaving Bestuursrechtelijke handhaving bestaat uit een vooraanschrijving, gevolgd door een beschikking (dwangsombeschikking, bestuursdwangbeschikking of het intrekken van een vergunning) of het toepassen van bestuursdwang en het daadwerkelijk innen van een dwangsom. Hierbij kan het gaan om het toepassen van de volgende middelen: Het toepassen van bestuursdwang (de onrechtmatige situatie wordt in de gewenste (rechtmatige) toestand hersteld, al dan niet met kostenverhaal op de overtreder. Ook het geheel of gedeeltelijk sluiten van de inrichting valt hieronder); Het opleggen van een last onder dwangsom; Het geheel of gedeeltelijk intrekken van de vergunning.
as Strafrechtelijke handhaving: Strafrechtelijke handhaving bestaat uit het opmaken van een proces verbaal (PV) door politie of een buitengewone opsporingsambtenaar en eventueel verdere vervolging door justitie/het OM. Hierbij kan het gaan om het toepassen van de volgende middelen: Een veroordeling tot geldboete, vrijheidsstraf en bijkomende straffen (terugvordering van onrechtmatig verkregen voordeel, schadevergoedingen, verbeurdverklaringen, geheel of gedeeltelijk stillegging van onderneming, etc.) Het opleggen van een voorlopige maatregel om bepaalde handelingen achterwege te laten of te doen, Een uitgeven van een sepot (besluit tot geen vervolging), Een transactie (het betalen van een sanctie of volgen van taak- of leerstraf door de overtreder zodoende niet voor de rechter te hoeven verschijnen).
Het doel van dit hoofdstuk is om een duidelijke nalevingstrategie te bieden aan de toezichthouders en de handhavers in onze gemeente, zodat zij in staat gesteld worden om
19
hun gemaakte keuzes te verantwoorden. Hiernaast draagt dit hoofdstuk bij aan de beoogde kwaliteitsslag binnen handhaving door integraal handhaven verder te ontwikkelen.
4.2 Beginselplicht tot Handhaven De standaardoverweging over handhaven (de beginselplicht en wanneer van handhaving kan worden afgezien) van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State 18 luidt als volgt: “Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.”
In de jurisprudentie zijn de bijzondere omstandigheden in de loop der jaren nader uitgewerkt. In de beleidsnota „Al dan niet handhaven‟ zijn concrete voorbeelden genoemd van bijzondere omstandigheden. Deze beleidsnota is 13 op juni 2011 door ons college vastgesteld. In deze beleidsnota wordt aangegeven dat bij elk besluit tot al dan niet handhavend optreden het uitgangspunt moet zijn dat er een volledige belangenafweging dient plaats te vinden. Vaak zullen geschillen ten grondslag liggen aan verzoeken om handhaving die zien op geringe overtredingen. In dergelijke gevallen zal bezien moeten worden of het treffen van handhavingsmaatregelen ten aanzien van de overtredingen niet zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien.Vervolgens wordt er in de beleidsnota ingegaan op omstandigheden die kunnen leiden tot een besluit om niet te handhaven, voortvloeiende uit: - concreet zicht op legalisatie; - gerechtvaardigd vertrouwen; - evenredigheidsbeginsel; - gelijkheidsbeginsel. 4.2.1 Gefaseerde Handhaving Op 15 september 2010 heeft de Raad van State, in een handhavingzaak van de provincie Utrecht19, uitspraak gedaan in de zin dat het mogelijk is om een gefaseerde handhavingstrategie op zetten mits deze duidelijk en verantwoord is. Een gefaseerde handhavingsstrategie houdt in dat het bestuursorgaan besluit om niet alle soortgelijke overtredingen tegelijkertijd aan te pakken vanwege de geringe capaciteit. In plaats daarvan wordt er op basis van een specifieke strategie een plan gemaakt om over een langdurige periode alle overtredingen aan te pakken. Hierbij ligt de nadruk op de intentie van het bevoegd gezag om alle overtredingen aan te pakken, echter in een langere periode. In bovengenoemde uitspraak besloot de Raad van State dat gefaseerde handhaving alleen geoorloofd was, indien er een duidelijke strategie aan te grond lag. Indien ons college 18 19
AbRvS 7 juli 2004, nr. 200306199/1. ABRvS, 15 september 2010, 201001783/1/H3
20
veelvoorkomende problemen binnen haar gemeentelijke grondgebied wenst aan te pakken, maar niet de capaciteit beschikbaar heeft om dit tot uitvoering te brengen, dan biedt de gefaseerde handhavingsstrategie een optie. Bij dezen dient voor dergelijke projecten een heldere gefaseerde handhavingsstrategie opgezet te worden die ten minste gestoeld is op de volgende punten: Omvang en impact van het aan te pakken probleem; De noodzaak van een gefaseerde handhavingstrategie; Het te bereiken doel; Op welke (eenduidige) manier overtreders worden aangepakt; Hoeveel tijd het project in beslag neemt. 4.2.2 Gemeentelijke inrichtingen De gemeente Cuijk heeft een voorbeeldfunctie met betrekking tot het naleven van de wettelijk gestelde voorschriften en regels. Daarom is het van belang dat er gestructureerd toezicht wordt gehouden ten aanzien van inrichtingen waar de gemeente eigenaar van is. Indien dit niet gebeurt, ontstaat de kans dat de wet niet wordt nageleefd en dat de gemeente haar eigen inrichtingen moet gaan handhaven. Hoewel dit geen directe juridische complicaties veroorzaakt met betrekking tot het uitvoeren van andere gemeentelijke handhavingstaken, zou het wel schade aan het bestuurlijk imago kunnen veroorzaken. Indien ons college repressief optreedt om naleving van wetten en regels af te dwingen bij burger en ondernemer, terwijl de gemeente zelf deze wetten en regels niet naleeft, dan handelt de gemeente op basis van hypocrisie. Daarom is het doel om actief toezicht te houden op de eigen inrichtingen om te laten zien dat het college de voorbeeldfunctie serieus neemt. 4.2.3 Handhavinginstrumentarium Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan, dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden kan hiervan afweken worden. Hiertoe heeft ons college verscheidene instrumenten tot zijn beschikking, waarbij een keuze voor één van deze instrumenten gemaakt moet worden. Bij deze overweging moet wel rekening gehouden worden met de wettelijke regels en beperkingen van de toepassing van het instrument. Hieronder staan de definities van de verschillende beschikbare instrumenten om geconstateerde overtredingen aan te pakken. Hieronder zijn definities van „last onder dwangsom‟20 en die van „last onder bestuursdwang‟21 afkomstig uit de Algemene wet bestuursrecht:
20 21
Awb, art. 5:31d Awb, art. 5:21
21
Last onder Dwangsom: De herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Bestuurlijke Strafbeschikking: Mogelijkheid voor de Bijzonder Opsporingsambtenaren om, zonder het OM, boetes op te leggen aan overtreders. Op de bestuurlijke strafbeschikking (vloeit voort uit de wet OM-afdoening) van toepassing. Ingevoerd in de gemeente Cuijk op 1 december 2010. Last onder Bestuursdwang: De herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de bevoegdheid van het bestuursorgaan om de last door feitelijk handelen ten uitvoer te brengen, indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Geheel of gedeeltelijk intrekken van een vergunning: Indien een overtreding begaan wordt door de houder van vergunning, dan kan als sanctie in een aantal gevallen de gehele of gedeeltelijke vergunning ingetrokken worden.
Deze definities vallen onder het bestuursrechtelijk handhaven. Op grond van de Wabo22 kan het bevoegd gezag deze handhavingsinstrumenten inzetten. De keuze die gemaakt moet worden voor welke sanctiemiddel gebruikt wordt, is situatiegebonden. Hiervoor wordt gebruikt gemaakt van de Brabantse handhavingsstrategie. Naast de bestuursrechtelijke handhaving bestaat het strafrechtelijk handhaven. Indien strafrechtelijke handhaving van toepassing is, kan in sommige gevallen een Boa een procesverbaal opmaken of moet de zaak doorgespeeld worden naar het Openbaar Ministerie. Deze vorm van strafrechtelijke handhaving valt onder de Wet op de economische delicten (WED). Binnen de paragraaf handhavingsstrategie (§ 4.4) van dit hoofdstuk wordt ingegaan op het gebruik van het bestuursrecht en het strafrecht.
22
Wabo, artikel 5.14
22
4.3 Preventiestrategie Naast repressieve handhaving (handhaven in enge zin) richt ons college zich ook preventieve handhaving (handhaven in ruime zin). Het primaire doel van preventiestrategie is om de spontane naleving van wet- en regelgeving te vergroten zodoende de noodzaak om repressief te handhaven te verkleinen. Dit leidt ertoe dat minder middelen ingezet hoeven te worden, wat resulteert in capaciteitsbenutting.
op de en er
4.3.1 Informatievoorziening Informatievoorziening over de geldende wetten en regels richting burger en ondernemer draagt bij aan hun kennis over de relevante regelgeving en hun naleefgedrag. De gemeente kan hen informeren over handhaving in het algemeen of, indien gewenst, over specifieke onderdelen/onderwerpen van handhaving. Door een dergelijke informatievoorziening op te zetten, kan er bijgedragen worden aan de verbetering van het naleefgedrag binnen de gemeente Cuijk. Zelfs indien het onderwerp dat besproken wordt niet van grote waarde wordt geschat, dan heeft het opzetten van een informatieavond altijd nog andere voordelen. Aangezien handhaving voornamelijk ervaren wordt als een repressieve activiteit door burger en ondernemer, is het van belang naar hen uit te dragen dat ons college een proactieve helpende houding heeft. Hierdoor zullen burger en ondernemer minder negatief staan tegenover het optreden van de gemeente. 4.3.2 Publiciteit Ons college hanteert het uitgangspunt dat de eerste verantwoordelijkheid voor overtredingen bij burgers en ondernemers ligt. Uit ervaring is gebleken dat overtredingen bij burgers en ondernemers regelmatig voortkomen uit het gebrek aan kennis over de geldende wetten en regels. Door dit gebrek aan kennis beseft de overtreder vaak niet dat hij/zij in overtreding is. Door gebruik te maken van de (lokale) media kan meer aandacht worden gevestigd op de verantwoordelijkheid van de burgers en ondernemers. Door specifieke informatie over handhaving te publiceren worden burgers en ondernemers herinnerd aan hun verantwoordelijkheid en mogelijk gemotiveerd om meer informatie op te zoeken of aan te vragen. Hierdoor bestaat de mogelijkheid dat het naleefgedrag wordt beïnvloed door simpele publicaties in lokale media. Het hiaat in kennis bij de burger en ondernemer kan hierdoor wellicht gedeeltelijk weggenomen worden. De reden waarom informatie over uitvoeringstaken gepubliceerd wordt, is het positieve effect omdat deze informatie, in tegenstelling tot informatie over beleid, direct invloed kan hebben op burgers en ondernemers. Daarbij staan in het uitvoeringsprogramma vaak gebiedsgebonden projecten met een specifieke focus. Informatie over deze projecten kan de burgers en ondernemers op wie het project invloed heeft, motiveren om positieve actie te ondernemen.
23
De mogelijkheden binnen de gemeente Cuijk om gebruik te maken van lokale media zijn: De website van de gemeente Cuijk (http://www.cuijk.nl), Cuijk‟s Weekblad.
4.4 Handhavingstrategie De handhavingstrategie focust zich voornamelijk op de repressieve kant van handhaving. Zij bevat drie verschillende elementen: de toezichtstrategie per handhavinggebied, de sanctiestrategie en de gedoogstrategie. Deze drie elementen samen vormen de basis voor het repressief handhaven binnen onze gemeente. Het streven is om een eenduidige integrale aanpak te bewerkstelligen. Hiertoe zijn verschillende afspraken met externe organisaties gemaakt die gezamenlijk handhaven. Hoofdstuk 6 geeft een gestructureerd overzicht van deze samenwerkingsverbanden. De komende paragrafen geven weer op welke manier het toezicht in onze gemeente is georganiseerd. Met de handhavingstrategie wordt ten eerste helderheid gegeven in de verschillende toezichtvormen die binnen de onderscheiden handhavingsgebieden worden toegepast. Ten tweede wordt daarbij eenduidigheid aangebracht in de basiswerkwijze per toezichtsvorm. 4.4.1 Vormen van Toezicht Om effectief te werk te gaan is het nodig om verschillende vormen van toezicht te hanteren. Toezicht moet gedifferentieerd en gecombineerd worden uitgevoerd. Bijvoorbeeld op grond van de handhavingshistorie. De controlebezoeken kunnen zowel aangekondigd als onaangekondigd plaatsvinden. Zoals hiervoor aangegeven wordt onderscheid gemaakt in actief en passief toezicht:
Actief toezicht
Verbijzondering
1. Routinematig toezicht Volledig Selectief Representatief Marginaal Steekproefsgewijs 2.Toezicht op tijdelijke activiteiten Volledig Selectief Representatief Marginaal Steekproefsgewijs 3.Projectmatig toezicht
Toelichting Systematisch toezicht op eenzelfde object, bedrijf of wijk, waarbij de controlefrequentie jaarlijks (opnieuw) wordt bepaald. De controlefrequentie is afhankelijk van prioriteit en naleefgedrag. Controle van alle aspecten op detailniveau Aspectcontrole/diepteonderzoek Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details Visuele inspectie, vluchtige beoordeling op het oog Controle a.d.h.v. een a-selecte of selecte steekproef Toezicht op tijdelijke activiteiten, zoals bodemsaneringen en bouw- en sloopactiviteiten Controle van alle aspecten op detailniveau Aspectcontrole/diepteonderzoek Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details Visuele inspectie, vluchtige beoordeling op het oog Controle a.d.h.v. een a-selecte of selecte steekproef Toezicht dat zich richt op een specifiek thema, branche of gebied en een projectmatige aanpak vergen. De basis voor de keuze van projectmatige aanpak kan liggen in landelijke en/of regionale thema‟s, zaken die binnen de gemeentegrenzen in een bepaald gebied of binnen een bepaalde branche spelen.
24
4. Surveillance/schouw
Betreft gebiedsgericht toezicht, zoals bij parkeertoezicht
5. Administratief toezicht
Beoordelen van administratieve bescheiden, zoals rapportages, bewijsstukken e.d. De beoordeling kan zowel tijdens een controlebezoek als vanachter het bureau (wanneer gegevens worden opgestuurd in geval van een rapportageverplichting). Ook nieuwe vormen van toezicht via internet kunnen hieronder vallen. In het geval dat een bedrijf over een (gecertificeerd) kwaliteitszorgsystemen beschikt en zichzelf laat auditten door een externe daartoe erkende organisatie wordt alleen gecontroleerd op uitgevoerde audits. (NB. Deze systematiek is in ontwikkeling).
6. Audits
Passief toezicht Controles naar aanleiding van klachten, meldingen, calamiteiten of een handhavingsverzoek
De toezichtstrategie die voor de onderscheiden handhavingstaken in het handhavingsprogramma wordt uitgeschreven, wordt in sterke mate bepaald door de prioriteittoekenning. De gegeven prioriteit bepaalt hoe vaak (inspectiefrequentie) geïnspecteerd wordt, op welke thema‟s en met welke diepgang, of in het kader van surveillances, op welke aspecten specifiek gelet wordt. In de handhavingstrategie wordt onderscheid gemaakt naar twee clusters van toezicht: toezicht op locatiegebonden objecten en activiteiten (kortdurend en voortdurend); gebiedsgericht toezicht. Dit onderscheid wordt gemaakt omdat er wezenlijke verschillen zijn in de wijze waarop het toezicht wordt uitgevoerd. Het kenmerkende van toezicht op locatiegebonden objecten en activiteiten is dat deze objecten en activiteiten bij de gemeente bekend zijn en er gerichte inspecties kunnen worden uitgevoerd. Bij gebiedsgericht toezicht zijn de activiteiten minder locatiegebonden en zijn surveillances en schouwen de meest geschikte toezichtsvorm. Hieronder is per toezichtscluster aangegeven welke toezichtsvorm erg geschikt is afhankelijk van de prioriteit.
Cluster 1: Toezicht op locatiegebonden objecten en activiteiten (kortdurend en voortdurend) Afhankelijk van de problematiek rondom de naleving van de wet en regelgeving wordt bepaald in welke fasen van de uitvoering, (inspectiefrequentie) wordt geïnspecteerd en op welke thema‟s met welke diepgang. Aard toezicht
Toelichting
Volledige inspectie Aspectcontrole/ diepteonderzoek Representatief/beperkt Marginaal Steekproefsgewijs / Ad hoc
Beoordeling van alle onderdelen op detailniveau Controle van specifieke thema's of aspecten Beoordeling op hoofdlijnen en kenmerkende details Visuele inspectie, vluchtige beoordeling op het oog Er vinden geen, steekproefsgewijs of op basis van klachten, meldingen, handhavingsverzoeken of calamiteiten inspecties plaats. Dit kan ook gelden voor gevallen waarin een vergunningof meldingsplicht ontbreekt.
25
Cluster 2: Gebiedsgericht en wijkgericht toezicht Afhankelijk van de omvang van de problematiek wordt bepaald hoe vaak en op welke thema‟s een gebied wordt gecontroleerd. Aard toezicht
Toelichting
Projectmatig Surveillance/schouw
Gericht specifieke overtredingen opsporen op thema of straat. Controle op direct opvallende zaken tijdens een algemene toezichtronde (met auto, (brom-)fiets of lopend) Controle op basis van klachten of meldingen
Ad-hoc controle
De gekozen vorm van toezicht kan variëren en is mede afhankelijk van het gewenste en reeds bereikte naleefgedrag. Toezicht op de omgevingsvergunning In 2010 is de omgevingsvergunning ingevoerd. Dit heeft niet alleen consequenties voor de wijze waarop de huidige vergunningen, vallend onder de omgevingsvergunning, worden verleend, maar ook voor de handhaving. De wet die de omgevingsvergunning regelt, de Wabo, stelt als eis dat het toezicht op de omgevingsvergunning gecoördineerd moet plaatsvinden. Dit geldt uiteraard voor die gevallen waarin sprake is van een omgevingsvergunning met samenloop en waarbij het zinvol is om tussen toezichthoudende partijen over toezicht en handhaving af te stemmen. Bij een enkelvoudige omgevingsvergunning die alleen over het kappen van een boom gaat valt er weinig af te stemmen, echter een omgevingsvergunning voor zowel slopen, kappen, bouwen, milieu als brandveiligheid vraagt veel meer om afstemming in het toezicht vanuit het perspectief van de vergunninghouder.
4.4.2 Integraal Toezicht Er zijn vier modellen voor het vormgeven van afgestemd integraal toezicht. Dit kan in verschillende gradaties plaatsvinden. 1. Met elkaar controleren: vanuit bouw, milieu en eventuele andere aandachtspunten gezamenlijk uit te voeren controle; vooral van belang in complexere situaties waar milieu, bouw én andere relevante aandachtspunten meerdere specialismen vragen voor een goede beoordeling van de situatie. 2. Na elkaar controleren: verschillende toezichthouders voeren, afhankelijk van de fase van het project (sloop, realisatie, oplevering, ingebruikname, exploitatie) een inspectie uit. Het zijn dus hoofdzakelijk geen gezamenlijke controles (behalve bij exploitatie). Daar waar mogelijk wordt „over de grenzen van de fasen heen‟ gekeken, zoals in het kader van een ketenaanpak het tijdens de sloopinspectie ook alvast een milieutoezichthouder meenemen, of die tenminste op de hoogte te stellen m.b.t. de verplichting om afvalstoffen te scheiden en af te geven aan een inzamelaar.
26
3. Voor elkaar controleren: brede controle voor bouw, milieu en andere aandachtspunten door één toezichthouder; vooral in relatief eenvoudige situaties waar geen bijzondere of specialistische kennis van bouwen, milieu of andere facetten wordt gevraagd. 4. Voor elkaar signaleren: aspectcontrole door één toezichthouder, waarbij deze op hoofdpunten ook kijkt naar andere aspecten en bijzonderheden meldt aan een collega; vooral in situaties waar specialistische kennis wordt gevraagd en waar de overige aspecten op basis van meer generieke kennis en vaardigheden kunnen worden gecontroleerd. Ook bij handhaving in de openbare ruimte kan signaleren voor elkaar een rol spelen. Afhankelijk van de te controleren activiteit, object of gebied wordt beoordeeld welke toezichtsvorm het meest passend is. De praktijk komt erop neer dat een mix van toezichtsvormen wordt gehanteerd. Uitgangspunt is dat integraal toezicht plaatsvindt voor in ieder geval de volgende situaties: onderwerpen die in meerdere handhavingsgebieden een hoge prioriteit hebben; onderwerpen die zich lenen voor een gebiedsgerichte aanpak; onderwerpen die zich lenen voor een branchegewijze aanpak; onderwerpen die gerelateerd zijn aan eenzelfde negatief effect; Het ontwikkelen van integrale handhaving en de uitvoering hiervan is afhankelijk van verschillende factoren. Hieronder vallen onder andere de beschikbare capaciteit, samenwerkingsgerichtheid (intern en extern), de bereidwilligheid, de organisatorische ambities en de operationele condities. Momenteel wordt er alleen gebruik gemaakt van een incidentele signaleringsfunctie voor toezichthouders. Indien toezichthouders – van alle handhavinggebieden – een mogelijke overtreding constateren, dan wordt deze doorgespeeld naar de desbetreffende behandelende medewerker. Dit beleidsplan voorziet, onder andere, in verscheidene mogelijkheden om het reeds bestaande integraal toezicht verder uit te bouwen. Hiervoor zijn er verschillende randvoorwaarden, uitgangspunten en opties die uitgewerkt dienen te worden om integraal toezicht te bewerkstelligen. Toezicht, en daarmee ook integraal toezicht, wordt uitgevoerd tijdens verschillende controlefases van activiteiten. Deze verschillende fases zijn vooral van toepassing op activiteiten waar de gemeente zicht op heeft, zoals toezicht op verleende vergunningen, en minder op incidentele controles. Hieronder wordt toegelicht welke fases er zijn en waar deze betrekking op hebben. De fases zijn:
27
Planfase De planfase houdt de aanvraag van een vergunning in. Een aanvrager heeft de intentie om een activiteit te ondernemen die door de gemeente beoordeeld moet worden. Hierbij is het van belang de activiteit te beoordelen op de handhaafbaarheid en mogelijk strijdigheden met – bijvoorbeeld – het bestemmingsplan. Deze taak ligt voornamelijk bij de vergunningverleners, echter kunnen de handhavers hier ook bij betrokken worden. De controles in de planfase hebben voornamelijk betrekkin op constructieve- en brandveiligheid. Bouwfase Tijdens de bouwfase ligt er de nadruk op de bouw- en brandveiligheidsaspecten. Tijdens verschillende momenten in de bouw van een pand, zal de bouwinspecteur toezicht houden conform de verleende vergunning. Tijdens de bouwfase bestaat ook de mogelijkheid om toezicht te houden op eventuele relevante milieuaspecten van een pand. Gebruiksfase Tijdens de gebruiksfase ligt de nadruk van toezicht op brandveiligheids- en milieuaspecten. De frequentie van toezicht op een pand wordt gebaseerd op het ingeschatte risico. Op basis van de verleende vergunning wordt gekeken of het pand voldoet aan de gestelde eisen. Sloopfase Tijdens de sloopfase ligt de nadruk op bouw- en milieuaspecten. De bouwinspecteur is overwegend verantwoordelijkheid voor het toezicht op het slopen van panden. Eventueel kan er een situatie ontstaan waarbij er met meerdere milieuaspecten rekening gehouden moet worden. Tevens is het van belang om bij sloop altijd alert te zijn op de aanwezigheid van asbest.
De onderstaande paragrafen gaan nader in op de manier waarop toezicht gestructureerd is binnen de handhavinggebieden. Binnen deze structuur wordt ook ingegaan hoe er per handhavinggebied toezicht wordt uitgeoefend tijdens de verschillende controlefases. Tevens wordt er binnen deze paragrafen toegelicht hoe per handhavinggebied het beste integrale handhaving georganiseerd kan worden. 4.4.3 Bouw- en Woningtoezicht Bouw- en woningtoezicht vindt voornamelijk plaats in de planfase en de bouwfase. In de planfase zijn het vooral vergunningverleners die aanvragen toetsen. Tijdens de bouwfase controleert de toezichthouder legale bouw de correcte uitvoering van de vergunning. Hiernaast wordt tijdens de constatering van illegale bouw tevens in de gebruiksfase gecontroleerd. De mogelijkheden voor integraal toezicht tijdens de bouw bestaat uit het controleren van de brandveiligheid (en eventueel milieu) tijdens de bouwfases. Gedurende de bouwfases is het noodzakelijk om op bouw- en brandveiligheid te controleren. Bij de meeste bedrijven moet er tevens op milieu gecontroleerd worden. Door de toezichthouders bouw brandveiligheidopleidingen te laten doen, ontstaat de mogelijkheid om een sterke stap richting integraal handhaven te zetten. Hierdoor kunnen de toezichthouders tegelijkertijd op bouw- en brandveiligheid controleren. Hiernaast kan een signaleringsfunctie opgezet worden voor milieu, grondstromen en brandveiligheid tijdens de bouwcontroles.
28
4.4.4 Milieu Voor het handhavinggebied van milieu wordt er gebruik gemaakt van bedrijfsindeling conform het Besluit Uitvoering Gemeentelijke Milieutaken. Dit besluit deelt alle bedrijven op in vier categorieën gebaseerd op het milieuhygiënisch risico. Gebaseerd op dit risico wordt er toezicht gehouden op de bedrijven. De algemene regel hierbij is dat hoe hoger het risico, des te frequenter het toezicht. Bij milieutoezicht worden voornamelijk bedrijven in de gebruiksfase gecontroleerd. Bedrijven met een nieuwe of gewijzigde vergunning worden tevens gecontroleerd in zogenaamde opleveringscontroles. Hierbij moet vermeld worden dat er toezicht gehouden, wordt gebaseerd op de verleende omgevingsvergunning voor milieu. Tabel 2 geeft de controlefrequentie voor de verschillende categorieën van de BUGM-indeling weer. Tabel 2: Controlefrequentie gebaseerd op BUGM-indeling Controlefrequentie op basis van het Activiteitenbesluit
Controlefrequentie op basis van de BUGM Categorie 4 2 maal per jaar Categorie 3 1 maal per twee jaar Categorie 2 1 maal per 5 jaar Categorie 1 1 maal per 10 jaar
Voor milieuhandhaving is het technisch toezicht uitbesteed aan het RMB. De administratief juridische taken liggen bij onze ambtelijke organisaties. Om het milieutoezicht te structureren bestaat volgens de Wet milieubeheer (artikel 21.1) de verplichting om een milieu-uitvoeringsprogramma (MUP) op te zetten. Het MUP dient aan het college van burgemeester en wethouders voorgelegd te worden ter goedkeuring. Het MUP 2011 voor het onderdeel handhaving is opgenomen in bijlage 3. Met betrekking tot integrale handhaving wordt er komend jaar gekeken naar de mogelijkheden om de signaalfunctie van het RMB te versterken. Dit betekent dat de toezichthouders van het RMB (mogelijke) overtredingen signaleringen voor handhavingsgebieden zoals bouw en brandveiligheid. Hiervoor moeten concrete afspraken gemaakt worden met betrekking tot de reikwijdte van de signaalfunctie, het uitzetten van (mogelijke) overtredingen binnen het cluster handhaving zelf en de rapportagebrief naar de inrichtinghouder die gecontroleerd is. Voorts worden elk jaar gezamenlijke controles gepland voor het RMB en de brandweer bij gebouwen met een hoog risico. Deze gezamenlijke controles kunnen gepland worden door aan het begin het jaar de ingeplande controles voor milieu (gepland door de gemeente Cuijk) en voor brandveiligheid (gepland door de brandweer) te controleren op overlap. Bij deze bedrijven/panden waar overlap in toezicht plaatsvindt, kunnen er gezamenlijke controles worden uitgevoerd. Gebaseerd op het Activiteitenbesluit kan er gekeken worden naar de mogelijkheden om toezicht (mede) te baseren op de nieuwe indeling in bedrijfstypes. Gebaseerd op de nieuwe indeling, kan een nieuw model voor controlefrequentie gemaakt worden. Een voorbeeld daarvan kan zijn om de tweejaarlijkse controlefrequentie voor de bedrijven die in de zwaarste categorie 4 BUGM vallen maar ook in type B bij correct naleefgedrag te verlagen van 2x per
29
jaar naar 1x per jaar. Ook de indeling in type A van het Activiteitenbesluit kan gaan leiden tot een lagere controlefrequentie. Daarnaast kan het naleefgedrag van een inrichting er toe leiden dat de controlefrequentie wordt verhoogd dan wel verlaagd. Een voorbeeld betreffende het beoordelen van naleefgedrag is opgenomen in Bijlage 2. 4.4.5 APV en bijzondere wetten Het toezicht op de APV en bijzondere wetten wordt uitgevoerd door de Buitengewoon Opsporingsambtenaren (Boa‟s) en de toezichthouders openbare ruimte. Hun primaire taak is om onze gemeente leefbaar, schoon en veilig te houden. Om dit te bereiken controleren zij de naleving van, onder andere, gebruiks- en horecavergunningen en houden zij toezicht op de openbare ruimte. Dit betreft onder andere parkeertoezicht, APV-toezicht en milieutoezicht. Boa‟s zijn zowel toezichthouder openbare ruimte als opsporingsambtenaar en bezitten de mogelijkheid om te verbaliseren. Toezichthouders openbare ruimte hebben geen verbaliserende bevoegdheden, zij kunnen alleen signaleren en waarschuwingen uitdelen. Boa‟s en toezichthouders openbare ruimte hebben naast hun toezichtfunctie, tevens een helpende en assisterende functie richting de burger. In de afgelopen jaren is gebleken dat een aantal taken van de Boa‟s continue een hoge prioriteit heeft. Deze taken zijn wederkerend en hebben een grote invloed op de veiligheid en leefbaarheid binnen onze gemeente. Deze taken zijn: 1. Toezicht op brandveilig gebruik (publiek en niet-publiek), 2. Toezicht evenementen, 3. Toezicht Kraaijenbergse plassen en Heeswijkse Plas, 4. Toezicht Wet administratiefrechtelijke handhaving verkeersvoorschriften (Wet Mulder), 5. Toezicht op feiten waarop de bestuurlijke strafbeschikking van toepassing is, 6. Hinderlijke overlast openbare ruimte. Deze taken hebben hoge prioriteit en worden elk jaar uitvoerig uitgevoerd. Met betrekking tot het toezicht op de vergunningen en meldingen brandveilig gebruik vindt nauw overleg plaats met de brandweer over de uitgegeven vergunningen en het afstemmen van toezicht op de verschillende panden. Hierbij moet vermeld worden dat de Boa‟s voornamelijk de eenvoudige locaties controleren en dat de brandweer de complexere gebruiksvergunningen controleert. Ook wisselen de brandweer en de Boa‟s elkaar op sommige locaties elk jaar af of gaat men gezamenlijk. Toezicht op grote evenementen binnen de gemeente Cuijk wordt jaarlijks uitgevoerd aan de hand van algemene veiligheidsplannen. Met betrekking tot toezicht houden op de Kraaijenbergse plassen en de Heeswijkse Plas is het van belang om elk jaar te monitoren welke overtredingen het meest frequent voorkomen en of er een trend in overtredingen te constateren is. Door deze ontwikkelingen te monitoren kunnen er specifieke projecten ontwikkeld worden om efficiënter toezicht op de plassen te organiseren.
30
Ook op de sporadische verleende stookontheffing wordt, mede vooraf, door de Boa‟s een controle uitgevoerd. Door de Boa‟s wordt tevens toezicht gehouden op de drank- en horecavergunningen, de terrasvergunningen en kansspelvergunningen. Verscheidene horecagelegenheden hebben meerdere van deze vergunningen. Deze horecagelegenheden worden momenteel al gecontroleerd op brandveilig gebruik. Hiernaast kunnen zij tegelijkertijd gecontroleerd worden op de bovenstaande vergunningen, indien aanwezig. Door deze integrale controle worden de toezichtlasten voor de toezichthouder en de ondernemer verminderd. Komende jaren wordt gekeken wat de beste mogelijkheid is om het toezicht op de volgende vergunningen te optimaliseren: Vergunningen en meldingen brandveilig gebruik, Terrasvergunningen, Drank- en Horecavergunningen Kansspelvergunningen. 4.4.6 Brandveiligheid Binnen de gemeente Cuijk wordt een groot gedeelte (circa 75%) van de controle op de vergunningen en meldingen brandveilig gebruik uitgevoerd door de Boa‟s. Hierdoor wordt de brandweer ontlast en focust zich voornamelijk op de panden met een bovengemiddeld risico. Elk jaar maakt de brandweer een lijst met bedrijven en andere panden die zij in een bepaald jaar controleren. Deze lijst met bedrijven wordt ambtelijk afgestemd met de gemeente Cuijk. Elk jaar krijgen de Boa‟s de nieuwe vergunningen en meldingen van de brandweer door en stemt men de uitvoering van de te houden controles op elkaar af. Aan de hand hiervan maken de Boa‟s en de brandweer een jaarplanning voor het toezicht op deze vergunningen en meldingen. Ervaring leert dat deze vergunningen en ontheffingen door de Boa‟s voornamelijk aan het einde van een kalenderjaar gecontroleerd worden. De reden hiervoor is dat vanwege de winterperiode aan het einde van een kalenderjaar er minder mensen aanwezig zijn op straat binnen de gemeente Cuijk en daarom zijn ook de Boa‟s minder aanwezig. Hierdoor bestaat de mogelijkheid om tijd te besteden aan het controleren van de het Gebruiksbesluit. Hiernaast kan aan de hand van de controlelijst van de brandweer bezien worden waar het mogelijk is om integraal toezicht te organiseren in samenwerking met de brandweer. Ook de te bezoeken locaties van de brandweer en het RMB worden op elkaar afgestemd teneinde gezamenlijk op inspectie te gaan. Daartoe worden de lijsten onderling uitgewisseld. Zoals eerder genoemd bestaat er de mogelijkheid om tegelijkertijd integraal toezicht te organiseren door de bouw-toezichthouders controles op brandveiligheid te laten doen.
4.5 Sanctiestrategie Als algemene handhavingstrategie maakt onze gemeente gebruik van „Zó Handhaven wij in Brabant‟. Deze handhavingstrategie is opgesteld door de provincie Noord-Brabant om een uniforme wijze van handhaven te bewerkstelligen en is vastgesteld op 11 januari 2011 door het college van burgemeester en wethouders.
31
Deze strategie bevat een stroomschema van de verschillende stappen die het keuzeproces voor handhaving vormen. Deze stappen omvatten aspecten als legalisering, gedogen, de toepassing van bestuur- en/of strafrecht en de keuze voor een sanctiemiddel aan de orde. De medewerkers handhaving kunnen aan de hand van deze strategie een evenwichtige en verantwoorde afweging maken. Deze strategie wordt gebruikt binnen onze gemeente als een algemene structuur voor het beslisproces omtrent handhaving. Indien het schema niet toereikend is, dan wordt in overleg met de betrokken medewerkers besloten wat de beste vervolgstappen zijn. Het kan voorkomen dat een handhavingszaak politiek gevoelig ligt. Indien dit voorkomt dan wordt deze zaak op discretie van de teamleider vergunningverlening en handhaving met de portefeuillehouder handhaving besproken. In samenspraak met hem (en in enkele gevallen het voltallige college van burgemeester en wethouders) wordt de vervolgprocedure van de handhavingszaak bepaald. 4.5.1 Hoogte van de sancties Voor het bepalen van de hoogte van bestuursrechtelijke sancties wordt gebruik gemaakt van de “Handreiking Bestuurlijke Sanctiemiddelen” uitgegeven door provincie Noord-Brabant. In tegenstelling tot de handhavingsstrategie van de provincie Noord-Brabant vastgesteld in „Zó Handhaven wij in Brabant‟ is de „Handreiking Bestuurlijke Sanctiemiddelen‟ niet vastgesteld door het college van burgemeester en wethouders. Deze strategie wordt toegepast als handvat omdat het een heldere structuur geeft voor de hoogte van verschillende sancties en omdat het bijdraagt aan de uniformiteit van handhaving binnen Brabant. In deze handreiking wordt uiteengezet welke sanctiemiddelen wanneer het beste gebruikt kunnen worden. De keuzes voor verschillende sanctiemiddelen en de hoogte van de boetes zijn in overeenstemming met de strategie „Zó Handhaven wij in Brabant.‟ 4.5.2 Spoedeisende situaties Wanneer sprake is van een overtreding waarbij gevaar dreigt voor gezondheid en veiligheid, of in gevallen waarbij de vereiste spoed het niet toelaat dat de overtreder de gelegenheid moet worden gegund zelf maatregelen te nemen om de overtreding op te heffen, worden in de Algemene wet bestuursrecht twee oplossingen geboden: Artikel 5:31, eerste lid Awb biedt de mogelijkheid af te zien van het stellen van een begunstigingstermijn. In dit geval wordt wel een schriftelijk besluit genomen en bekend gemaakt aan de overtreder en andere belanghebbenden, maar wordt het besluit door zijn spoedeisendheid onmiddellijk uitgevoerd. Artikel 5:31, tweede lid Awb gaat nog verder. In zeer spoedeisende gevallen waarin zelfs de tijd ontbreekt om een schriftelijke beslissing te nemen en bekend te maken aan overtreder en andere belanghebbenden, kan de (mondelinge) beslissing onmiddellijk worden uitgevoerd nog voordat deze op schrift is gesteld. De uitgevoerde beslissing dient echter wel zo spoedig mogelijk op schrift te worden gesteld en bekend te worden gemaakt aan de overtreder en andere belanghebbenden.
32
Met het gebruik van deze twee mogelijkheden dient terughoudend omgegaan te worden. Alleen bij uiterste noodzaak – wanneer andere mogelijkheden uitgeput zijn – kan van deze twee mogelijkheden gebruik gemaakt worden. Hier is dus altijd sprake van het toepassen van bestuursdwang, nooit van het opleggen van een last onder dwangsom. Hierbij moet benadrukt worden dat het intrekken van een vergunning verschilt van de last onder bestuursdwang en last onder dwangsom. De reden hiervoor is dat het intrekken van een vergunning slechts een procedure op papier is. Wanneer een vergunning wordt ingetrokken door het college begaat de voormalige vergunninghouder een overtreding indien deze de niet-vergunde activiteit voortzet. Op dat moment kan de overtreding worden aangepakt door het toepassen van bestuursdwang dan wel het opleggen van een dwangsom.
4.6 Gedoogstrategie Gedogen is het actief bewust afzien van sancties in geval van overtredingen. Hier moet onderscheid gemaakt worden tussen actief en passief gedogen. Gedogen is alleen toegestaan als het actief gebeurt. Indien er actief gedoogd wordt, wordt door ons college via een gedoogbeschikking besloten niet te handhaven. Passief gedogen houdt in dat ons college zich terughoudend opstelt ten aanzien van het aanpakken van een overtreding, zonder dat hier een uitspraak van het college aan ten grondslag ligt. Voor de inhoudelijke en procedurele voorwaarden voor gedogen bestaat de nota „Grenzen aan Gedogen Noord-Brabant 2001‟. Met inachtneming van deze provinciale nota is door het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Cuijk vastgesteld de nota „Beleidsregels Gedogen‟. Aan de hand van deze regels moet ons college een besluit nemen om wel of niet handhavend optreedt tegen een overtreding. Aan de hand van deze regels gedoogt de gemeente Cuijk in de volgende situaties: Situatie waar er een duidelijk zicht is op legalisatie, Indien er een zwaarder wegend belang is dan het belang van handhaving van norm, Als handhaving leidt tot aperte onbillijkheden. In deze gevallen gedoogt de gemeente Cuijk alleen onder de volgende voorwaarden: Het gedogen moet zoveel mogelijk in omvang en in tijdsduur worden beperkt, Gedoogvoorwaarden ter bescherming van de overtreden norm opleggen, Een gedoogbesluit moet altijd expliciet en schriftelijk gecontroleerd worden genomen, Gedogen dient te worden gecontroleerd.
Het actief gedogen kan op meerdere manieren vorm gegeven worden. Onderscheid dient hier gemaakt te worden tussen concrete, incidentele gedoogsituaties en gedoogsituaties die middels een beleidskeuze worden aangeduid, het zogenaamde categorisch gedogen. Bij concrete, incidentele gedoogsituaties wordt altijd een expliciet en schriftelijk besluit genomen en naar de overtreder verzonden. De wijze waarop dat gebeurt, middels een wrakingsbrief dan wel een officiële gedoogbeschikking, wordt bepaald door de termijn die van toepassing is op de gedoogperiode. Hieronder worden de verschillende gedoogmogelijkheden toegelicht:
33
Wrakingsbrieven Wanneer er sprake is van een situatie die korter zal duren dan een half jaar is het, gezien de voorbereidingstijd die het afgeven van een officiële gedoogbeschikking vergt, niet zinvol een gedoogbeschikking af te geven en wordt een wrakingsbrief verzonden. Een wrakingsbrief is in dit verband de schriftelijke bevestiging van het resultaat van het overleg dat het bestuur met de overtreder heeft gehad over het beëindigen van de overtreding binnen zes maanden. Ter beperking van de risico‟s wordt in de wrakingsbrief in elk geval aangegeven, dat de overtredingen niet toelaatbaar worden geacht en dat rekening dient te worden gehouden met de mogelijkheid dat daartegen na afloop de termijn wordt opgetreden. Door de wrakingsbrief wordt rechtsverwerking voorkomen en daarmee schadeclaims van de overtreder. Gedoogbesluiten In situaties waarbij de gedoogtermijn ligt tussen een half jaar en maximaal drie jaren wordt een schriftelijke gedoogbeschikking afgegeven. Een gedoogperiode van maximaal drie jaren is in overeenstemming met het beleid dat gevoerd wordt in situaties waarbij sprake is van bedrijfsverplaatsingen en voldoet aan de voorwaarden dat gedogen beperkt dient te blijven in tijd. Naast de tijdbeperking kan het gedogen ook worden beperkt tot een bepaalde persoon als overtreder (bijvoorbeeld: indien de persoonlijke belangen van de overtreder doorslaggevend zijn geweest bij het besluit om te gedogen). In een gedoogbesluit dient bij het gedogen het voorbehoud te worden gemaakt dat dit het strafrechtelijk of civielrechtelijk optreden van derden onverlet laat.
4.7 Plattelandswoningen Totdat van belang zijnde nieuwe wetgeving van kracht is geworden wordt geen prioriteit aan handhaving gegeven bij mogelijk zogenaamde plattelandswoningen. Er is een wetsvoorstel in de maak dat ervoor moet zorgen dat straks alleen het planologisch regime bepalend is voor de mate van bescherming van voormalige agrarische bedrijfswoningen tegen nadelige milieu-effecten van bedrijven. De verwachting is dat eind 2011 de exacte tekst van dit wetsvoorstel openbaar wordt gemaakt. Gemeenten hebben beperkte mogelijkheden om handhaving van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen uit te stellen. Er is vooral ruimte voor de toepassing van dergelijk handhavingsbeleid zolang er nog geen besluit is genomen om wel of juist niet handhavend op te treden. Dat schrijft minister Schultz van Haegen van Infrastructuur en Milieu op 13 mei 2011 in een brief aan de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). Het gaat hierbij om de bewoning van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen door derden, die geen binding (meer) hebben met het agrarische bedrijf, zonder dat dit (extra) beperkingen stelt aan het exploiteren van het agrarische bedrijf zelf. In het kader van de problematiek van de plattelandswoningen kunnen vragen rond handhaving rijzen wanneer de betrokken woning wordt gebruikt in strijd met de vigerende bestemming. Handhavend optreden kan zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
34
De huidige wetgeving zorgt voor een groot probleem bijvoorbeeld op het moment dat een agrariër stopt met zijn bedrijfsvoering. Vaak worden grond en boerderij los van elkaar verkocht. Ons college kiest ervoor dat vooralsnog geen prioriteit wordt gegeven aan de handhaving van (voormalige) agrarische bedrijfswoningen tot aan de inwerkingtreding van de desbetreffende wet. Daarin spelen diverse relevante factoren een rol, zoals het karakter van en het beleid voor het gebied en mogelijk concreet zicht op legalisatie. Onze verwachting is dat dit voornamelijk aan de orde zal komen bij kleinere landbouwbedrijven. Na invoering van de hierboven aangeduide wet is het mogelijk in het bestemmingsplan de boerderij als plattelandswoning te bestemmen. Dit geeft de woningen een speciale status waarbij de boerderij voor de wet het karakter van een bedrijfswoning houdt, maar toch door iemand anders kan worden bewoond. Indien er wel een besluit betreffende handhaving wordt genomen en dat vervolgens aan de bestuursrechter wordt voorgelegd, dan zal de gerechtelijke uitspraak -waarin al rekening wordt gehouden met de omstandigheden van het concrete geval -bepalend zijn voor het daaropvolgende optreden van ons college.
35
Hoofdstuk 5: Probleemanalyse, Prioriteitsstelling & Uitvoeringsprogramma 5.1 Inleiding Volgens de wettelijke eisen van het Bor moet er een probleemanalyse23 gemaakt worden voor handhaving om beleid en uitvoering op te baseren. Een onderdeel van deze probleemanalyse is de risicoanalyse van de handhavingstaken. Op basis van de eisen van het Bor beschrijft dit hoofdstuk de opzet van de risicoanalyse, de daaruit volgende prioriteitstelling en het uitvoeringsprogramma voor handhaving. Deze drie werkzaamheden volgen elkaar op en zijn een essentieel onderdeel van een professionele handhavingstructuur. Gebaseerd op de prioriteitstelling moet gekeken worden hoe de beschikbare capaciteit het beste ingezet kan worden. Deze capaciteitsplanning vormt op haar beurt de kern van het uitvoeringsprogramma. Dit is het jaarlijks programma dat de prioriteitstelling en programmatische taken van het cluster handhaving weergeeft in een gegeven jaar. Het college van burgemeester en wethouders is daarna verplicht om het uitvoeringsprogramma ter kennisgeving voor te leggen aan de raad 24. Gedurende een jaar dient het uitvoeringsprogramma gemonitord te worden om de voortgang hierop te bewaken. Aan het einde van het jaar dient het uitvoeringsprogramma geëvalueerd te worden om zodoende mogelijke knelpunten te ontdekken en de kwaliteit ervan te verbeteren. Aan de hand van de bovengenoemde kwaliteitseisen uit het Bor gaat dit hoofdstuk in op hoe een risicoanalyse, prioriteitstelling en uitvoeringsprogramma opgezet dienen te worden. Dit hoofdstuk beschrijft welke stappen doorlopen dienen te worden en met welke voorwaarden rekening gehouden dienen te worden.
5.2 Probleemanalyse Een probleemanalyse is bedoeld om inzicht te krijgen in de grootste risico‟s voor handhaving binnen onze gemeente. Door middel van het in kaart brengen van overtredingen van burgers en ondernemers ontstaat een beeld van de huidige situatie omtrent handhaving waarop beleid en uitvoering gebaseerd kunnen worden. Het in kaart brengen wordt gedaan door het ongewenste gedrag en/of algemene handhavingssituaties te analyseren op verschillende manieren. Binnen deze paragraaf worden verscheidene methoden uiteengezet waarvan gebruik gemaakt kan worden om de situatie binnen onze gemeente te analyseren. Voornamelijk wordt gebruik gemaakt van de risicoanalyse waarin geanalyseerd wordt wat de negatieve effecten van bepaalde overtredingen zijn op terreinen zoals veiligheid, leefbaarheid, gezondheid, natuur en milieu. Hiernaast kunnen de risico‟s ook geanalyseerd worden op basis van grondgebied, kennis over de regels, spontane nalevingskans en andere effecten.
23 24
Besluit Omgevingsrecht (Bor), artikel 7.2, lid 2 Besluit Omgevingsrecht (Bor), artikel 7.7, lid 3
36
5.2.1 Risicoanalyse Methode Om te komen tot een kwantitatieve representatie van de risico‟s voor handhaving maakt onze gemeente gebruik van een aangepaste versie van de „methode Moerdijk‟. Deze methode is door de gemeente Moerdijk ontwikkeld in samenwerking met het voormalige Ministerie van VROM. Binnen deze methode wordt aan de hand van een gevarieerd aantal kenmerken bepaald hoe groot de impact op de samenleving is en met welke frequentie een overtreding voorkomen kan worden. Deze kunnen betrekking hebben op de negatieve invloed op de gezondheidrisico‟s van de bevolking tot de schade aan het bestuurlijk imago. De risicoanalyse methode die gehanteerd wordt, gaat uit van [kans * ernst]. Door deze formule wordt het risico berekend als maximaal mogelijk optredend negatief effect25. Dit risico wordt bepaald aan de hand van een combinatie van ernst en kans. De insteek is dat de experts die de risicoanalyse opstellen, deze analyse baseren op de meest negatieve situatie die kan voorkomen indien een overtreding zich voordoet. De kans is een, meestal geschatte, indicatie van de waarschijnlijkheid dat een overtreding/negatief effect zich voordoet. De ernst bepaalt de invloed die de overtreding/negatief effect heeft. De ernst wordt onderverdeeld in de omvang van het negatief effect en wat de impact van een dergelijke overtreding kunnen zijn. Deze twee categorieën worden hieronder nader toegelicht. De formule die gebruikt wordt, luidt:
Risico = Kans * Ernst Ernst = Omvang * Impact Kans:
25
De geschatte kans waarin de bron/aanleiding voor een mogelijke calamiteit voorkomt in de tijd. (voorbeeld: de kans die toebedeeld kan worden aan de taak „toezicht op de naleving Besluit LPG-tankstations‟ is afhankelijk van het gebruik van deze tankstation. Indien het dagelijks gebruik hoog is, dan moet de kans ook hoog zijn vanwege de grotere kans op een negatief effect.) De kans heeft een zeer grote invloed op de daadwerkelijke risicoanalyse. In de rekenformule die aangehouden wordt (risico= ernst * kans) is kans de helft van de formule. Hierdoor kan het zo zijn dat een overtreding op de regels een relatief groot effect kan hebben. Echter indien het weinig tot vrijwel nooit voorkomt, zal het een lager risico hebben dan een overtreding met een gering effect dat heel vaak voorkomt. Notabene: een risicoscore dient als handvat gezien te worden om prioriteiten te stellen, niet als definitief besluit. Indien een overtreding een rampzalig effect met zich mee zou brengen, maar de kans vrijwel verwaarloosbaar klein is, kan er besloten worden om alsnog toezicht te houden omdat het negatieve effect van de overtreding niet te waarlozen is.
Het zogenaamde “Maximum Calamity Model”.
37
Ernst:
Maximaal negatief effect, gecorrigeerd voor de mogelijke spreiding (omvang) van dit negatieve effect of het te beschouwen goed. De ernst wordt berekend aan de hand van verschillende categorieën: nadelige gevolgen voor de fysieke veiligheid, invloed op de volksgezondheid, invloed op de leefbaarheid, financieeleconomische schade, natuur/milieuschade en schade aan het bestuurlijk imago. Deze categorieën berekenen de ernst van de desbetreffende overtreding. Geadviseerd wordt om de categorieën fysieke veiligheid en invloed op de volksgezondheid een grotere invloed te laten hebben binnen de risicoanalyse. De reden hiervoor is dat de meest negatieve uitwerking binnen deze categorieën de dood van één of meerdere personen betekent.
5.2.2 Opzet Risicoanalyse Om te komen tot een volledige risicoanalyse zijn er verscheidene stappen die doorlopen moeten worden. Stap 1. Inventarisatie van alle gemeentelijke handhavingstaken Alleen zodra alle taken bekend zijn, kan er een accuraat risicomodel gemaakt worden waarin alle risico‟s geanalyseerd kunnen worden. In samenspraak met de verschillende medewerkers betrokken bij handhaving kan er een uitputtende lijst gemaakt worden die in het model ingevoegd kan worden. Notabene: Er moet rekening mee gehouden worden dat niet alle taken meegenomen kunnen worden in de risicoanalyse omdat deze anders te specifiek en daarmee te groot wordt. Sommige categorieën moeten relatief algemeen opgesteld worden. Binnen dergelijke categorieën kunnen uiteenlopende situaties zich voordoen waardoor een risicoscore niet specifiek genoeg kan worden geacht. Dergelijke categorieën bieden nog steeds een mogelijkheid om een algemeen risicobeeld te schetsen waarop prioriteiten gebaseerd kunnen worden.
Stap 2. Het bepalen van de beoordelingscriteria Nadat alle taken geïnventariseerd zijn, moet bepaald worden op welke risico‟s deze beoordeeld zullen worden. Deze categorieën kunnen betrekking hebben op gevaar voor de omgeving en de samenleving en het daadwerkelijke naleefgedrag. De Tafel van Elf (bijlage 4) biedt een uitgebreide mogelijkheid om inzicht te verkrijgen in het naleefgedrag voor bepaalde handhavingstaken. Stap 3. Het invullen van het model Aan de hand van het model vullen de verschillende toezichthouders, en handhavers het risicomodel in. Gebaseerd op de situatie, inzichten van werknemers en het bestuur moet een afweging gemaakt worden van de personen die de risicoanalyse uitvoeren. Deze personen vullen, bij voorkeur gezamenlijk, het desbetreffende model in. Een risicoanalyse is niet objectief, maar subjectief. Het is het gevolg van een keuze van de invuller, gebaseerd op ervaring en schatting. De risicoanalyse biedt een handvat om inzichtelijk te maken waar prioriteiten liggen. De uitkomst van de risicoanalyse biedt daarom een handvat voor het opstellen van een uitvoeringsprogramma waarin prioriteiten stellen van belang is door de planning van de beschikbare capaciteit.
38
Stap 4. Het analyseren en bespreken van de resultaten Zodra het model is ingevuld, worden de prioriteiten zoals gesteld door het gebruikte model inzichtelijk. Deze uitkomsten moeten besproken worden. Het kan zijn dat niet alle hoogste risicoscores daadwerkelijk prioriteiten worden. Deze keuzes moeten gemaakt worden in overleg met medewerkers. Het algemene uitgangspunt moet zijn dat de uitkomsten van het model geen definitieve prioriteiten zijn. Het is een hulpmiddel om gedachten en ideeën te ordenen. Stap 5. Het vaststellen van de prioriteiten. Na stap 2 en 3 moet er een definitieve keuze gemaakt worden welke prioriteiten er aangenomen worden voor de verschillende handhavingsgebieden. De volgende paragraaf gaat hier dieper op in. 5.2.3 Gebiedsanalyse Naast de risicoanalyse, waar per handhavingsgebied bekeken wordt wat de risico‟s zijn, is er tevens een gebiedsanalyse voor onze gemeente verricht. Hierbij zijn de verschillende gebieden binnen de gemeente Cuijk apart geanalyseerd op basis van veel voorkomende problemen met betrekking tot handhaving. Per gebied wordt apart gekeken wat de meest voorkomende problemen zijn die om aanpak vragen. Voor onze gemeente heeft de analyse betrekking hebben op de volgende gebieden: het centrum, Padbroek, de Beijerd en ‟t Riet, de Valuwe, de Heeswijke Kampen, de Kraayenbergse Plassen en Heeswijkse Plas en het buitengebied. Het bijkomende voordeel van de gebiedsanalyse is dat het problemen in kaart brengt die mogelijk niet in beeld zouden komen bij de gebiedsgebonden risicoanalyse. Wanneer kleine problemen in een wijk niet aangepakt worden, kunnen deze opstapelen en een groot probleem worden. De risicoanalyse voorziet niet in het detecteren van deze problemen, de gebiedsanalyse wel. Daarom is de gebiedsanalyse een extra handvat om alle risico‟s binnen onze gemeente in kaart te brengen. De gebiedsanalyse voor onze gemeente is te vinden in bijlage 5. De uitkomst van de gebiedsanalyse biedt de mogelijkheid om op programmatische wijze structurele gebiedsgerelateerde problemen aan te pakken. Door dergelijke projecten op te zetten, kunnen stapsgewijs problemen omtrent naleving worden aangepakt. Indien het de intentie is om een gebiedsgerelateerd probleem aan te pakken, kan dit bemoeilijkt worden door de aanwezige beschikbare capaciteit. Dit betekent dat een beroep gedaan wordt op de gefaseerde handhavingstrategie. De gefaseerde handhavingsstrategie is uitgewerkt in hoofdstuk 4. 5.2.4 Naleef-/Doelgroepanalyse Binnen de probleemanalyse bestaat tevens de mogelijkheid om een naleefanalyse en/of doelgroepanalyse te maken. Deze analyses kunnen elkaar aanvullen en zijn erop gericht de toezichtlasten voor de overheid te verlagen door het naleefgedrag te bevorderen. Een naleefanalyse wordt gedaan door allereerst een specifieke doelgroep te kiezen om te handhaven (bijvoorbeeld kinderdagverblijven). Uit deze doelgroep worden enkele inrichtingen gekozen als steekproef. Bij deze inrichtingen worden volledige uitputtende controles gedaan voor een specifiek handhavinggebied (bijvoorbeeld brandveiligheid). Uit de
39
controles zal een beeld naar voren komen, waarin duidelijk wordt welke mogelijke naleeftekorten binnen de doelgroep het meest frequent voorkomen. De doelgroepanalyse heeft betrekking op de beweegredenen die geleid hebben tot de desbetreffende overtreding(en). Deze analyse kan worden opgesteld aan de hand van de Tafel van Elf. De Tafel van Elf 26 (zie bijlage 4) geeft een overzicht van verschillende categorieën om naleefgedrag te analyseren. Zodra duidelijk is waarom de meest frequente overtredingen binnen de doelgroep gemaakt zijn, kan er een specifieke strategie opgesteld worden (preventief of repressief) die dat probleem aanpakt. Zodoende worden de meest voorkomende problemen voor de doelgroep aangepakt en wordt er aanzienlijke capaciteit bespaard door de specifieke strategie.
5.3 Prioriteit en Doelstelling Op basis van de probleemanalyse wordt gekeken welke prioriteiten moeten worden vastgesteld. De daadwerkelijke prioriteiten voor handhaving zullen per jaar sterk overeenkomen omdat er veel doorlopende risico‟s zijn. Echter zullen er elk jaar verschillende doelen gesteld worden voor handhaving gebaseerd op de ervaringen in het voorgaande jaar, m.b.t. bestuurlijke prioriteiten, nieuwe nationale, regionale of lokale projecten. Daarom zijn in dit beleidsplan geen handhavingprioriteiten opgenomen omdat deze per jaar in het uitvoeringsprogramma weergegeven worden. Hierbij moet rekening gehouden worden met prioriteiten die het Landelijk Overleg Milieu (LOM) heeft opgesteld en met de provinciale speerpunten. 5.3.1 Doelstellingen Zodra de prioriteiten bekend zijn, moet gekeken worden naar de overeenstemming tussen prioriteit en capaciteit. Het is van belang specifieke doelen te stellen zodra de risicoanalyse voltooid is. Deze wordt SMART27 geformuleerd teneinde duidelijkheid te creëren over de implicaties en de uitwerking van deze doelen. Een dergelijk doel zal als leidraad voor dat komend jaar dienen zoals beschreven in het uitvoeringsprogramma en kan gebruikt worden bij de evaluatie aan het einde van het jaar. Een duidelijk doel stellen eist de nodige afstemming tussen capaciteit, prioriteit en wenselijkheid. Samen met management en bestuur wordt besproken hoe het doel geformuleerd moet worden. Belangrijk is ook dat rekening gehouden wordt met de nalevingsstrategie omdat deze de kaders van de uitvoering bepaald. De doelen worden op verschillende manieren gesteld. Zo zijn er: 1. Inputdoelen:
Bepalen hoeveel capaciteit er besteed moet worden aan een bepaald doel. Bijv. 200 uur aan controles voor brandveilig gebruik.
26
Verscheidene ICT programma‟s en modules (bijv. Oranjewoud) voor handhaving bevatten een risicoanalyse die toegespitst kan worden op elke situatie in een gemeente en gebruikt kan worden. Binnen deze programma‟s kan ook de Tafel van Elf toegevoegd worden. 27
SMART = Specfiek, Meetbaar, Acceptabel, Resultaatgericht, Tijdsgebonden
40
2. Prestatiedoelen:
3. Naleefdoelen: 4. Kwaliteitsdoelen:
Zet een te halen doel neer voor een onderwerp. Bijv. we gaan horeca-instellingen buiten kantoortijden controleren. Stelt een criteria aan het gedrag van burger en ondernemer. Bijv. niet meer dan 250 verkeersovertredingen per maand. Stelt criteria aan de organisatie zelf. Bijv. vanaf november 2011 moet het toezicht integraal afgenomen worden.
In het handhavingsbeleidsplan, dat voor een periode van vier jaar door ons college wordt vastgesteld, worden de verschillende doelen genoemd, echter de inhoud wordt jaarlijks in het uitvoeringsprogramma verwerkt en - indien nodig- bijgesteld.
Ad 1. Inputdoelstellingen In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma wordt beschreven hoe de capaciteit per taakveld wordt ingezet in het betreffende jaar. Ad 2. Prestatiedoelstellingen In het jaarlijkse uitvoeringsprogramma wordt aangegeven waar in het betreffende jaar speciale aandacht aan wordt besteed bij de handhaving (bijvoorbeeld kinderdagverblijven). Ad 3. Naleefdoelstellingen De belangrijkste doelstelling die de gemeente Cuijk met het handhavingsbeleid wil bereiken is het bewerkstelligen van een goed naleefgedrag en het daarmee leveren van een bijdrage aan de achterliggende doelstellingen die met de wetten en regels beoogd worden. Vanaf de invoering van de handhavingsmodule in 2011 wordt per handhavingobject bijgehouden hoe het naleefgedrag in werkelijkheid is. Deze ervaringscijfers zullen laten zien hoe de naleving er voor staat . Dit zal in het volgende uitvoeringsprogramma doorwerken. Het naleefgedrag wordt gemonitord door de resultaten van de uitgevoerde controles bij te houden alsmede het aantal aanschrijvingen en het aantal opgelegde dwangsommen, opgelegde bestuurlijke sancties en andere handhavingsprocedures. Ad. 4. Kwaliteitsdoelstellingen Kwaliteitsdoelstellingen zeggen iets over de kwaliteit die de gemeente bij de uitvoering van haar taken wil bereiken. De volgende kwaliteitsdoelstellingen worden geformuleerd:
41
Verdere ontwikkeling van integrale , programmatische en vernieuwende handhaving, waarover in het evaluatieverslag van het betreffende jaar aanbevelingen worden gedaan.
Het verbeteren van de kwaliteit van handhaving door een betere monitoring m.b.v. een uitbreidingsmodule van het geautomatiseerd systeem BWT4all, evaluatie en aanbevelingen.
De gemeentelijke handhaving voldoet in 2014 aan de landelijke kwaliteitseisen voor de handhaving van de omgevingsregelgeving. Dat betekent niet alleen het opstellen van handhavingsbeleid en uitvoeringsprogramma‟s, maar ook de automatisering van werkprocessen, verdere uitwerking waaronder het opstellen van (toezicht)protocollen, de afstemming en samenwerking met andere beleidsterreinen en bevoegde gezagen, alsmede het aanpassen van de eigen organisatie (onder andere werkprocessen). Dit vereist financiële middelen en capaciteit, teneinde de kwaliteit te borgen.
Slimmer en effectiever handhaven door het ontwikkelen van moderne methoden.
In het uitvoeringsprogramma wordt jaarlijks beschreven hoe de kwaliteit van de handhaving in dat jaar wordt bevorderd, teneinde bovenstaande doelstellingen te bereiken. Indicatoren Om te kunnen meten of bovenstaande doelstellingen zijn bereikt zijn, worden nietlimitatief, de volgende indicatoren geformuleerd: Het aantal te controleren vergunningen; Het aantal uitgevoerde controles en hercontroles; Het aantal en indien mogelijk ook de aard van de geconstateerde overtredingen; Het aantal ingediende handhavingverzoeken/ meldingen; Het aantal bestuursrechtelijke trajecten (bestuursdwang/dwangsom/ ingetrokken vergunningen en andere sancties; Vergunningen/ invorderingsbeschikkingen); Het aantal handhavingsprocedures en het verloop ervan.
42
5.3.2 Capaciteitsplanning Het inplannen van de beschikbare capaciteit is zeer van belang voor handhaving. Vanwege het capaciteitstekort dienen er keuzes gemaakt te worden in de taken die daadwerkelijk worden uitgevoerd. Nadat de risicoanalyse besproken is, de prioriteiten bekend zijn en de doelstelling geformuleerd is, moet er een capaciteitsplanning gemaakt worden. Aan de hand van de gestelde doelen, de (doorlopende) projecten en de algemene taken moet gekeken worden hoe de prioritering zich verhoudt tot de capaciteit. Hierbij kan het helpen kerngetallen toe te wijzen aan verschillende taken. Kengetallen zijn ervaringscijfers, gebaseerd op metingen uit het verleden. Voor het maken van een capaciteitsplanning voor handhaving, betekent het: de hoeveelheid uur dat het uitvoeren van een specifieke taak kost. Deze eventuele kengetallen kunnen in overleg met de medewerkers vastgesteld worden. Aan de hand van de vastgestelde kengetallen kan gekeken worden naar de mate dat een bepaalde taak voorkomt en kan deze ingepland worden. Bijvoorbeeld: het toezicht houden op een terrasvergunning via de APV kost in totaal 3 uur per controle. Deze drie uur bestaat uit het voorbereidend administratief werk, de daadwerkelijke controle en het administratief werk achteraf. In totaal worden er 25 terrasvergunningen in 1 jaar controleert. Dus binnen toezicht en handhaving op terrasvergunningen moet er in totaal 3 * 25 = 75 uur ingepland worden tussen de toezichthouders van de APV.
Elk jaar wordt er voor de afdeling Ruimtelijk Beheer een algemene planning gemaakt waar de te besteden uren van alle medewerkers vastgelegd worden. Deze planning kan mede als basis gebruikt worden voor het inplannen van uren in het jaarlijkse uitvoeringsprogramma. 5.3.3 Percentage Onvoorzien Tijdens het inplannen van de capaciteit moet er rekening mee gehouden worden dat een gedeelte van de capaciteit niet wordt vastgelegd 28. Dit percentage dient als buffer voor onvoorziene gevallen. Deze uren zullen worden besteed aan onvoorziene vergaderingen, onvoorziene juridische complicaties, verzoek tot toezicht en handhaving van de provincie en handhavingsverzoeken van de burger. Onze gemeente hanteert een percentage van 12% als onvoorzien. Deze vrijstelling dient als zodanig te worden opgenomen in de capaciteitsplanning van het uitvoeringsprogramma. 5.3.4 Handhavingsverzoeken Met de invoering van de Wet Dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen is er in beginsel een termijn van 8 weken waarbinnen gemeenten moeten reageren op verzoeken en aanvragen van burgers en ondernemers. Indien zij dit niet doen dan kan de aanvrager de gemeente in gebreke stellen. Indien dit gebeurt, dan dient de gemeente binnen een termijn van twee weken alsnog te reageren. Indien dit niet gebeurt, dan moet de gemeente een financiële compensatie beschikbaar stellen voor de aanvrager. 28
De methode Moerdijk hanteert een 20% vrijstelling.
43
Daarom is het essentieel dat een handhavingsverzoek tijdig wordt afgehandeld. Indien een verzoek tot handhaving binnenkomt, dient de behandend medewerker binnen de termijn van acht weken dit verzoek af te afwikkelen. Deze prioriteit is echter niet in te plannen en wordt daarom ook niet meegenomen als aparte taak in het uitvoeringsprogramma. Omdat er nog geen zicht is op de hoeveelheid handhavingsverzoeken per jaar, zullen deze gedeeltelijk kunnen vallen onder de 12% onvoorzien. Voor het andere gedeelte valt dit onder de juridische handhaving van de betrokken wetgeving. 5.3.5 Uitzondering: Piepsysteem Een aantal taken is zo weinig relevant in de dagelijkse handhavingpraktijk, dat deze passief gehandhaafd worden. Dit betekent dat alleen op basis van meldingen, verzoeken of klachten actie wordt ondernomen. Dit verschilt in wezen van passief gedogen doordat uiteindelijk wel actie ondernomen wordt indien dit vereist of wenselijk geacht wordt. Hiermee wordt de beginselplicht tot handhaven gewaarborgd. Bijlage 6 bevat een lijst van de taken die onder deze regeling vallen (piepsysteem). De Raad van State heeft vastgesteld dat het piepsysteem niet onaanvaardbaar is.29 De Raad stelde in de uitspraak vast dat : “Gezien de beperkte capaciteit en de grote aantallen overtredingen in het buitengebied volgde het college een beleidsstuk, waarin was vastgelegd dat bij klachten direct wordt opgetreden en verder dat eerst wordt opgetreden tegen recente overtredingen en illegaal gebruik. Dit is voor de Afdeling niet onaanvaardbaar.”
5.3.6 Restrisico Zodra de prioriteiten, het doel en de planning vastgesteld zijn, is het duidelijk welke gebieden/taken/velden meer aandacht krijgen en welke minder. Zodra er besloten wordt om capaciteit frequenter in te zetten (door meer te focussen op gebieden met een groter risico), ontstaat er automatisch een ander risico. Omdat er in bepaalde gebieden minder gecontroleerd worden, zal er een grotere kans ontstaan dat er negatieve effecten optreden in deze gebieden. Dit wordt het restrisico genoemd. Een capaciteitsplanning maken is keuzes maken. Deze keuzes moeten op verantwoorde wijze gemaakt worden. Daarom moet bij het toekennen van capaciteit rekening gehouden worden met het restrisico. Indien wordt besloten om op een bepaald project of in een bepaald gebied meer capaciteit in te zetten, dan moet er gekeken worden welk risico het wegvallen van de capaciteit op andere vlakken/gebieden met zich meebrengt en opweegt tegen de voordelen van het verschuiven van de capaciteit.
5.4 Projectmatig Handhaven Het jaarlijkse uitvoeringsprogramma van handhaving valt onder de zogenaamde programmatische aanpak. Deze aanpak bestaat uit een besluit tot het aanpakken van een veelvoorkomend probleem of een besluit tot het strenger handhaven van een saillant
29
ABRvS, 7 februari, Jb 2007 nr. 66.
44
probleem. Binnen het uitvoeringsprogramma kunnen tevens kleinere programma‟s opgenomen worden die normaliter projecten genoemd worden. Deze projecten hebben dezelfde opzet als het uitvoeringsprogramma zelf, alleen zijn deze een onderdeel van het programma. Bij de opzet van dergelijke projecten binnen het uitvoeringsprogramma is het van belang voldoende draagvlak te hebben voor het project. Het management moet betrokken worden om projecten mogelijk te maken die een groot gedeelte van de arbeidscapaciteit kunnen vergen, terwijl ook andere prioriteiten gesteld waren. Hiernaast kan het van belang zijn om de burgers en de gemeenteraad bij het besluit tot projectmatig handhaven te betrekken omdat de projectaanpak mogelijke zichtbare effecten heeft op de gemeente. Dit komt doordat een project zich focust op een bepaald onderdeel om te handhaven en daardoor wordt er minder aandacht besteed aan de algemene handhaving die volgens de prioritering wordt opgesteld. Burgers of ondernemers kunnen hierdoor een beroep doen op respectievelijk rechtsgelijkheid en concurrentiegelijkheid. Bijvoorbeeld:
Er wordt besloten om een project op te stellen dat de aanbouw van allerlei tuinhuisjes en erf afscheidingen in de voortuinen binnen een specifieke wijk aanpakt. Binnen heel deze wijk moeten de overtredingen geconstateerd en geïndexeerd worden. Hierna ontstaat een duidelijk beeld van de tijd die het programma in beslag zal nemen. Zodra de gemeente overgaat op de aanpak van de wijk, kan er vanuit de burger het argument ingebracht worden dat een andere wijk niet aangepakt wordt. Vanuit dat perspectief is het belangrijk dat het besluit tot projectmatig handhaven ook voldoende draagvlak binnen de gemeenteraad en de burgers heeft zodat het programma met het juiste draagvlak en de correcte beargumentering uitgevoerd kan worden.
Het grootste voordeel van projectmatig handhaven is dat het de mogelijkheid biedt om op een gestructureerde wijze problemen in de gemeente aan te pakken. Door een probleem te definiëren en daarna capaciteit te reserveren om dit structureel aan te pakken, kan er voor gezorgd worden dat kleine overtredingen zich niet opstapelen. Indien dit wel gebeurt, dan heeft de gemeente een groot probleem dat ze niet snel meer kan oplossen. Het opzetten van een project voor dergelijke problemen zorgt ervoor dat de gemeente controle blijft houden. Tevens dient de aanpak van één wijk als voorbeeld voor de rest van de gemeente. Hierdoor kan het zijn dat het naleefgedrag in de rest van de gebieden verhoogd wordt. Bij een tekort aan capaciteit om een groot project in één keer op te pakken, kan er gekeken worden naar mogelijkheid om een gefaseerde aanpak te hanteren 30 en de mogelijke uitbesteding van werkzaamheden.
5.5 Uitvoeringsprogramma Zoals eerder genoemd vormt de prioriteitstelling de basis voor het uitvoeringsprogramma. Twee belangrijke aspecten van het uitvoeringsprogramma zijn dat de taken van het cluster handhaving gestructureerd en transparant zijn. Het uitvoeringsprogramma moet elk jaar opgesteld worden in samenspraak met de medewerkers van het cluster handhaving.
30
Zie hoofdstuk 4: gefaseerde handhaving.
45
Belangrijke punten om rekening mee te houden bij het schrijven van het uitvoeringsprogramma zijn: Het uitvoeringsprogramma moet gebaseerd zijn op een risicoanalyse van de handhavingstaken die ondernomen worden binnen de gemeente Cuijk. Het uitvoeringsprogramma moet door het college van B&W gepresenteerd worden aan de gemeenteraad. Het uitvoeringsprogramma bevat meetbare doelen die gemonitord kunnen worden. Om tot deze punten te komen, alsmede de eerder genoemde structuur en transparantie, moet een uitvoeringsprogramma de volgende onderdelen bevatten: De inhoud en de resultaten van de risicoanalyses. Landelijke, regionale en lokale prioriteiten. Landelijke, regionale en lokale projecten. De capaciteitsplanning voor elk handhavingsgebied. Een verantwoording van de gemaakte keuzes. Financiële begroting. Zodra een uitvoeringsprogramma van start gaat, dient deze gemonitord te worden. Door de voortgang van het project te bewaken kan adequaat gereageerd worden op mogelijke problemen in het programma en inspringen op incidenten omtrent handhaving die zich voor kunnen doen. Hiernaast moet er jaarlijks een evaluatie opgesteld worden om te kijken of de doelstelling(en) daadwerkelijk bereikt zijn. De (tussentijdse) evaluatie van het uitvoeringsprogramma dient als startpunt voor het volgende uitvoeringsprogramma. De evaluatie geeft aan welke doelen wel of niet gehaald zijn, welke eventuele projecten afgerond zijn en hoeveel uur aan elke taak besteed is. Aan de hand van deze informatie kan er opnieuw een uitvoeringsprogramma gemaakt worden waarin de resultaten van het jaar daarvoor meegenomen worden. Hoofdstuk 7 gaat dieper in op monitoring en evaluatie en de cyclische vorm van beleid en uitvoering. Om een duidelijker overzicht te geven van de stappen die doorlopen moet worden van de risicoanalyse tot het uitvoeringsprogramma is hier een overzicht weergegeven in een stappenplan: Stap 1: Inventarisatie Verschillende Handhavingstaken
Stap 2: Vaststellen beoordelingscriteria Risicoanalyse
Stap 7: Vaststellen van het uitvoeringsprogramma.
Stap 3: Invullen van de Risicoanalyse
Stap 6: Capaciteitsplanning maken adhv de gestelde doelen.
Stap 4: Analyseren en bespreken van de resultaten.
Stap 5: Prioriteits& Doelstelling formuleren
46
5.5 .1 Uitleg prioritering Door de gewogen score voor de negatieve effecten te vermenigvuldigen met de gewogen score kans, wordt een getalswaarde verkregen voor het risico dat aan een handhavingstaak is verbonden. Hierbij is een uitkomst tussen 0 en 25 mogelijk. (zie bijlage 7 Risicoanalyse) De prioriteitenstelling is vervolgens gebaseerd op de totaalscore. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen drie prioriteiten. Uitvoering risicoanalyse Voor de volgende taakvelden is een risicoanalyse uitgevoerd: 1) Bouwen / ruimtelijke ordening 2) Apv / bijzondere wetten; 3) Milieu; Risicoanalyse (risicoscore variëren van 0 tot 25): hoge prioriteit 15 t/m 25 gemiddelde prioriteit 8 t/m 14 lage prioriteit 0 t/m 7 5.5.2 Prioriteiten taakvelden Bouwen /Ruimtelijke ordening De prioriteiten voor het taakveld Bouwen /ruimtelijke ordening zijn als volgt:
4.
Handhavingstaak Realisatie van Bouwwerk in afwijking van omgevingsvergunning (constructieve eisen en brandveiligheid) (publiek) Realisatie van Bouwwerk in afwijking van omgevingsvergunning (constructieve eisen en brandveiligheid) (niet-publiek) Realisatie van Bouwwerk in afwijking van omgevingsvergunning (strijd met bestemmingsplan) (publiek) Illegale Bouw (stedelijk gebied) (>15m2)
5.
Sloop in afwijking van, of zonder, vergunning (met asbest)
6.
Illegaal gebruik gebouw in strijd met bestemmingsplan (stedelijk gebied)
7.
Illegaal gebruik gebouw in strijd met bestemmingsplan (buitengebied)
gemiddelde prioriteit
8.
Illegaal gebruik grond in strijd met bestemmingsplan (buitengebied)
gemiddelde prioriteit
9.
Illegaal gebruik grond in strijd met bestemmingsplan (stedelijk gebied)
gemiddelde prioriteit
1. 2. 3.
10. 11. 12. 13. 14.
Realisatie van Bouwwerk in afwijking van omgevingsvergunning (gebruikseisen en energie-eisen bouwbesluit) (niet-publiek) Realisatie van Bouwwerk in afwijking van omgevingsvergunning (strijd met bestemmingsplan) (niet-publiek) Realisatie van Bouwwerk in afwijking van omgevingsvergunning (strijd met welstandseisen) Uitvoeren werkzaamheden zonder, of in afwijking van, een aanlegvergunning op basis van bestemmingsplannen Verloedering van erven en terreinen op basis van bouwverordening
Prioriteiten hoge prioriteit hoge prioriteit hoge prioriteit hoge prioriteit hoge prioriteit hoge prioriteit
gemiddelde prioriteit gemiddelde prioriteit gemiddelde prioriteit gemiddelde prioriteit gemiddelde prioriteit
17.
Realisatie van Bouwwerk in afwijking van omgevingsvergunning (gebruikseisen en energie-eisen bouwbesluit) (publiek) Reclameuitingen zonder vereiste omgevingsvergunning of vergunning op basis van APV Niet tijdige uitvoering omgevingsvergunning
18.
Overschrijding maximale termijn bij tijdelijke ontheffing omgevingsvergunning
lage prioriteit
19.
Sloop in afwijking van, of zonder, vergunning (zonder asbest)
lage prioriteit
20.
Illegale Bouw (buitengebied) (<15m2)
lage prioriteit
15. 16.
gemiddelde prioriteit lage prioriteit lage prioriteit
47
21. 22. 23.
Illegale Bouw (stedelijk gebied) (<15m2) Realisatie Vergunningsvrij bouw met welstandsexces (buitengebied) Realisatie Vergunningsvrij bouw met welstandsexces (stedelijk gebied)
lage prioriteit lage prioriteit lage prioriteit
Illegaal gebruik gebouw in strijd met bestemmingsplan (buitengebied) (plattelandswoning)
5.5.3 Prioriteiten taakveld Apv / bijzondere wetten
De prioriteiten voor het taakveld Apv / bijzonder wetten zij als volgt: Handhavingstaak
Risicoscore
1.
Zwerfvuil
hoge prioriteit
2.
Bijzondere wetten verorden, grondgebied apv
hoge prioriteit
3.
Verkeersregelingen
hoge prioriteit
4.
Overlast honden / hondenpoep
hoge prioriteit
5.
Fietsen in het winkelcentrum
hoge prioriteit
6.
Overtredingen in het kader van de wet Mulder
hoge prioriteit
7.
Parkeren/fiscaal/blauwe zone
hoge prioriteit
8.
Kraaijenbergse plassen
hoge prioriteit
9.
Kermis en overige evenementen
hoge prioriteit
10.
Afval inzamelen
hoge prioriteit
11.
Natuurgebieden, w.o. Maasheggen
hoge prioriteit
12.
Ctr / H buitengebied incl. ongediertenbestrijding
hoge prioriteit
13.
Vergunningen Brandveiligheid horeca oa tijdelijk gebruik
hoge prioriteit
14.
Vergunningen Brandveiligheid niet horeca
hoge prioriteit
15.
Diverse projecten
hoge prioriteit
16.
Hinderlijk gedrag
hoge prioriteit
17.
Reclame
hoge prioriteit
18.
Vuurwerk
hoge prioriteit
19.
Uithuiszettingen
hoge prioriteit
20.
Klachten afhandelen
hoge prioriteit
21.
Evenementen
22.
Kap vergunningen en -ontheffingen
gemiddelde prioriteit
23.
Terrasvergunning
gemiddelde prioriteit
24.
Overig APV, oa standplaatsvergunning
gemiddelde prioriteit
25.
Aanhangwagens / caravans lang parkeren
gemiddelde prioriteit
26.
Aanlegvergunning
gemiddelde prioriteit
27.
Kampeervergunning
gemiddelde prioriteit
28.
Exploitatie vergunning speelgelegenheden casino
gemiddelde prioriteit
29.
Ontheffingen geluidsvoorschriften
gemiddelde prioriteit
30.
Wildplassen
gemiddelde prioriteit
31.
Wet op de kanspelen café’s
gemiddelde prioriteit
32.
Toezicht laden en lossen
gemiddelde prioriteit
33.
Stookontheffing
gemiddelde prioriteit
34.
Woonbootvergunning
lage prioriteit
35.
Prostitutie
lage prioriteit
36.
Opvang zwerfdieren
lage prioriteit
hoge prioriteit
48
5.5.4 Prioriteiten taakveld Milieu De prioriteiten voor het taakveld Milieu zijn als volgt: 1.
Handhavingstaak Toezicht en controle categorie 4- inrichtingen
hoge prioriteit
Risicoscore
2.
Toezicht en controle categorie 3- inrichtingen
hoge prioriteit
3.
Toezicht en controle BRZO-bedrijf
hoge prioriteit
4.
Toezicht en controle vuurwerkbesluit
hoge prioriteit
5.
Milieuklachten
hoge prioriteit
6.
Onvoorziene omstandigheden en calamiteiten
hoge prioriteit
7.
Toezicht Bouwbesluit/ Bouwverordening, Vergunningsvrij
8.
Categorie 2- inrichtingen
gemiddelde prioriteit
9.
Integrale handhaving
gemiddelde prioriteit
10.
Toezicht Bouwstoffenbesluit, Grondstromen
gemiddelde prioriteit
11.
Actualis.inr. Best/opsporen illegale bedrijven
lage prioriteit
12.
Categorie 1- inrichtingen
lage prioriteit
hoge prioriteit
5.5.5 Prioriteiten taakveld Brandveiligheid In de gemeente Cuijk wordt het toezicht op brandveilig gebruik al jaren grotendeels uitgevoerd door de Boa‟s, die daar de cursus controleur brandpreventie voor hebben gevolgd. De controles worden in overleg met de brandweer gepland en de brandweer krijgt een afschrift van de brief waarin de bevindingen worden gemeld aan de gebruiker. Bij overtredingen of grote afwijkingen in het gebruik, adviseert de brandweer over de te nemen stappen en maatregelen. Deze werkwijze bevalt alle betrokkenen goed en leidt tot een goed resultaat met de opmerking, dat het voor de Boa‟s niet altijd mogelijk is om een inrichting te controleren als die daadwerkelijk in gebruik is (b.v. horeca). Inmiddels zijn alle vergunningen en meldingen brandveilig gebruik bij de brandweer in gevoerd in het programma First Watch, dat automatisch aan de hand van de risicoklasse een planning voor toezicht genereert. Daarbij komt een aantal panden naar voren, die op grond van hun risico klasse 2 maal per jaar gecontroleerd moeten worden. Deze panden worden nu 1 maal per jaar door de Boa‟s gecontroleerd en het voornemen is om de tweede controle door de brandweer te laten uitvoeren. De data voor de uitvoering van deze contoles wordt afgestemd op de planning van Boa‟s. Het betreft de volgende inrichtingen:
Categorie Omschrijving 01700 02330 02920 02930 07120 07210 07220
Verzorgingstehuis meer dan 10 personen Theater Schouwburg meer dan 500 personen. Café, discotheek, restaurant 250-500 personen. Café, discotheek restaurant meer dan 500 personen. Hotel meer dan 50 personen. Pension/nachtverblijf 10- 50 personen. Pension/nachtverblijf meer dan 50 personen.
Aantal 1 1 16 1 1 1 4
49
07320 08230 09300 10130 10140 Totaal
Dagverblijf kinderen/gehandicapten. Meer dan 50 personen. School ouder dan 12 jaar meer dan 500 personen. Zwembad. Winkelgebouw meer dan 500 personen. Winkelgebouw meer dan 1000 personen.
3 2 1 1 2 34
Verder wordt een aantal inrichtingen en bedrijven gewoonlijk door de brandweer gecontroleerd.
Categorie Omschrijving 05110 05120 13120 13220 Totaal
Fabrieken 50-250 personen. Fabrieken 250-500 personen. Loods, veem opslagplaats meer dan 1000m2. Garage inrichting groter dan 1000 m2.
Aantal 6 4 1 1 12
Naast controles van locaties die vergunning- of meldingplichtig zijn op basis van het Gebruiksbesluit worden uit voorzorg soms ook locaties bezocht die anderszins extra aandacht behoeven op het gebied van brandveiligheid omdat het Gebruiksbesluit ook rechtstreeks van toepassing kan zijn. 5.5.6 Landelijke en Regionale Prioriteiten Behalve de prioriteiten uit de analyses zullen de toezichthouders en handhavers in Cuijk in de beleidsperiode ook uitvoering geven aan landelijke prioriteiten die iedere jaar door Landelijke Overleg Milieuhandhaving (LOM) namens het Ministerie van Vrom worden vastgesteld. Deze prioriteiten worden middels een brief kenbaar gemaakt en staan tevens op hun website. Met betrekking tot regionale prioriteiten wordt rekening gehouden worden met het meerjarenprogramma voor handhaving van de provincie Noord-Brabant. Doel van dit meerjarenprogramma is om mogelijk gezamenlijke problemen te vermijden door van elkaar te leren en de samenwerkingsverbanden binnen Brabant te versterken.
50
Hoofdstuk 6: Externe Communicatie & Samenwerking 6.1 Inleiding In dit hoofdstuk wordt weergegeven welke samenwerkingverbanden de gemeente Cuijk heeft met externe organisaties. Er wordt beschreven wat de samenwerking is, welke werkzaamheden deze externe organisaties verrichten en welke afspraken er gemaakt zijn. Met de meeste van de samenwerkingpartners zijn dienstverleningsovereenkomsten (DVO‟s) of soortgelijke overeenkomsten aangegaan. Deze documenten zijn toegevoegd als bijlagen aan dit beleidsplan om een duidelijk inzicht te geven in de gemaakte afspraken. Dit hoofdstuk heeft als doel bij te dragen aan de afstemming van handhavingactiviteiten tussen de gemeente Cuijk en de verschillende organisaties die gemoeid zijn met handhaving. Belangrijk voor dit hoofdstuk is dat de komst van de Wabo ervoor gezorgd heeft dat er meestal één bevoegd gezag is. In uitzonderlijke gevallen komt het ook voor dat er sprake is meervoudig bevoegd gezag. Specifieker, alleen op milieugebied31. Hiervoor moeten er duidelijke afspraken zijn tussen organisaties indien er ketenhandhaving plaatsvindt; wat betekent dat verschillende organisaties ná of naast elkaar bevoegd gezag zijn. Dit gebeurt als de oorzaak van de overtreding in een ander handhavinggebied valt als het gevolg daarvan. Daarom is het doel van dit hoofdstuk niet alleen om inzicht te verschaffen, maar ook om te functioneren als overzicht van de samenwerkingsverbanden zodat het duidelijk wordt welke verantwoordelijkheden bij welk bevoegd gezag liggen.
6.2 RMB Het Regionaal Milieubedrijf (hierna: RMB) vervult de technische en uitvoerende taken voor milieutoezicht in onze gemeente. Elk jaar wordt er een milieu-uitvoeringsprogramma gemaakt (Wm, art 21.1) waarin wordt aangegeven bij welke bedrijven binnen de gemeente het RMB milieutoezicht moet uitvoeren. De lijst met bedrijven in dit uitvoeringsprogramma vormt de lijst die het RMB jaarlijks inplant om het milieutoezicht binnen onze gemeente uit te voeren. Om de samenwerking met het RMB verder te structureren dan de bovengenoemde overeenkomst, is er een werkprogramma opgesteld dat de verantwoordelijkheden en taken van het RMB en de gemeente Cuijk vastlegt. Het werkprogramma dient als aanvulling op de „Overeenkomst inzake het verlenen van diensten in het kader van de uitvoering van diverse gemeentelijke milieutaken met de Regionale milieudienst Brabant-Noordoost‟32. Als zodanig is het geen DVO maar een werkprogramma. Binnen dit werkprogramma worden verscheidene afspraken gemaakt. Hieronder zijn de belangrijkste punten weergegeven. Deze punten staan niet letterlijk in het werkprogramma, 31
Meervoudig bevoegd gezag komt voor onder de volgende wetten: Artikel 18.2a van de Wet Milieubeheer Artikel 64, derde lid, van de Wet Milieugevaarlijke Stoffen Artikel 95, derdelid, van de Wet Bodembescherming Wettelijke bepalingen voor handelingen met stoffen , preparaten of andere producten
32
De voormalige naam van het RMB.
51
maar zijn aangepast om beter binnen de tekst van dit beleidsplan te passen. Het volledige werkprogramma is als bijlage te vinden. De gemeente Cuijk is verantwoordelijk voor het opstellen van een jaarlijks programma waar het RMB zijn toezicht mee kan plannen. Indien nodig kan het RMB de gemeente Cuijk ondersteuning bieden. Het RMB is verantwoordelijk voor het opstellen van kwartaalrapportages aan de gemeente Cuijk. Deze kwartaalrapportages hebben betrekking op de in het werkprogramma neergelegde prestaties en de hieraan verbonden prestatieindicatoren en bevat ten minste de volgende punten: o Gepland conform werkprogramma, o Gerealiseerd aantal prestaties in het programmajaar, o Nog te realiseren, o Aansluiting met de reeds verzonden facturen, o Een overzicht van de alle opdrachten die met een offerte aan de gemeente zijn aangeboden en of ze al zijn afgerond, o Overzicht van stand van de facturering, o Beargumentering in aantallen producten of van afgesproken prestaties, o Voorgenomen verbeteracties. De gemeente Cuijk en het RMB evalueren jaarlijks, uiterlijk tijdens de bespreking van de vierde kwartaalrapportage. Deze rapportage wordt gedaan op initiatief van onze gemeente. Het initiatief voor deze evaluatie ligt bij onze gemeente.
6.3 Brandweer Sinds 1 januari 2011 is de brandweer Land van Cuijk opgegaan in de regionale brandweer Brabant Noord. Deze regionale brandweer heeft als doel om meer slagkracht te ontwikkelen om brandveiligheid in de regio te vergroten. Door deze schaalvergroting hoopt de brandweer meer prestatiegericht te werken, betere samenwerking en betere communicatie te bereiken. De samenwerking tussen de brandweer Brabant Noord en de gemeente Cuijk zal in de nabije toekomst gestructureerd worden aan de hand van algemene “afspraken inzake dienstverlening”. De brandweer Brabant Noord is bezig om algemene afspraken op te zetten om een eenduidig samenwerkingsverband te organiseren met de gemeenten die binnen haar regio vallen. Dit document zal in de loop van 2011 door de brandweer aangeleverd worden aan onze gemeente Cuijk. De algemene samenwerking met de brandweer staat beschreven in hoofdstuk 4, paragraaf 4.4.6. Er is vooralsnog geen eenduidige schriftelijke afspraak met de regio brandweer Noord. Deze zal vorm gegeven worden in de eerder vermelde “afspraken inzake dienstverlening”. Vooralsnog heeft de brandweer toegezegd elk jaar een planning op te sturen naar onze gemeente bij welke bedrijven zij in een bepaald jaar de VBG zal controleren. Aan de hand van deze planning wordt gekeken waar mogelijkheden zijn om gezamenlijk toezicht – voor brandveiligheid en milieu – te plannen om integraliteit te bevorderen.
52
6.4 Politie Over de samenwerking met de politie is nog niets schriftelijk vastgelegd. De samenwerking bestaat, onder andere, uit de taakverdeling en samenwerking tussen Boa‟s en de politie en afstemming voor grote evenementen met betrekking tot veiligheid. Met betrekking tot de taakverdeling bestaat de algemene regel dat indien het de naleving betreft van gemeentelijke regelgeving, dan de Boa‟s verantwoordelijk zijn . De politie is verantwoordelijk voor het toezicht op de openbare orde en veiligheid binnen de gemeente Cuijk. In de praktijk is het zo dat men intensief en regelmatig contact heeft, individueel zowel als in structurele afstemming overleggen. Daarnaast staan de Boa‟s in direct contact met de meldkamer van de politie voor meldingen en eventuele calamiteiten. Een ander gedeelte van de samenwerking tussen onze gemeente en de politie heeft betrekking tot de uitgeschreven proces verbalen. Normaliter sturen de Boa‟s alle proces verbalen op naar de politie, die ze doorstuurt naar het OM33. Met betrekking tot bezwaar tegen proces verbalen opgelegd door de Boa‟s is er de volgende procedure. Het OM stuurt een verzoek om extra informatie naar politie. De politie zet op zijn beurt dit verzoek weer uit bij de Boa‟s. Zij verzamelen de gevraagde informatie en sturen deze terug naar de politie die op zijn beurt deze weer verder stuurt naar het OM. Met invoering van de bestuurlijke strafbeschikking zijn er een groot aantal overtredingen waarvoor nu de proces verbalen via een digitaal programma rechtstreeks naar het Centraal Justitieel Incasso Bureau (CJIB) gestuurd worden ter verdere afhandeling. De verwachting is dat deze laatste procedure per 2012 ook gaat gelden voor de procesverbalen betreffende de zogenaamde Mulderfeiten.
6.5 Waterschap Aa en Maas Na de invoering van de Waterwet in 2009 en de Wabo in 2010 is de gemeente Cuijk het bevoegd gezag geworden betreffende de handhaving van indirecte lozingen in plaats van het waterschap Aa en Maas. De gemeente Cuijk heeft echter niet de kennis om hier effectief mee om te gaan. Daarom is er een Dienstverleningsovereenkomst (DVO) opgesteld waarin is vastgelegd welke taken de gemeente en het waterschap Aa en Maas op zich zullen nemen. De voornaamste situatie waarin samenwerking met het waterschap voor zal komen is in het geval van een indirecte lozing. Binnen deze DVO is vastgesteld dat het waterschap als wettelijke adviseur optreedt indien wij dit wenselijk achten. De taken die het waterschap Aa en Maas op zich neemt, zoals opgenomen in de DVO, zijn: Uitvoering van reguliere controles conform het uitvoeringsprogramma; Ondersteuning bij repressieve handhaving, zowel bestuursrechtelijk als 33
Het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB) is de administratief uitvoerende tak van het OM voor het invorderen van openstaande verbalen.
53
strafrechtelijk; Ondersteuning bij bezwaar en beroep. In de DVO is tevens opgenomen dat het waterschap Aa en Maas deze werkzaamheden conform eigen werkwijze en beleid uitvoert. Hiervoor levert Aa en Maas jaarlijks, voor 1 oktober, een uitvoeringsprogramma aan bij de gemeente Cuijk. Hierin is ten minste opgenomen: Een lijst met inrichtingen waarop de dienstverlening betrekking heeft. Een programma voor de reguliere controles. De namen van contactperso(o)n(en) bij het waterschap en de gemeente. Specifieke afspraken. Aan de hand van dit uitvoeringsprogramma verstrekt het waterschap Aa en Maas elk kwartaal een overzicht van de verrichte werkzaamheden aan de gemeente.
6.6 Provincie Noord-Brabant Sinds de komst van de Wabo heeft de provincie een coördinerende taak bij de realisatie en instandhouding van de handhavingstructuur met betrekking tot de Wabo (artikel 5.6 Wabo). Hiernaast heeft de provincie een aanwijzingsbevoegdheid verkregen voor afstemming van toezicht en handhaving (artikel 5.7 Wabo) richting het gemeentebestuur en waterschapsbestuur. Voor de gemeente Cuijk zijn er, na de invoering van de Wabo, vier bedrijven34 overgebleven die onder provinciaal gezag staan. In totaal staan 12 bedrijven die eerder onder provinciaal gezag stonden, nu onder het gezag van de gemeente Cuijk. Om ervoor te zorgen dat optimaal gebruik gemaakt wordt van de kennis en capaciteit tussen beide organisaties, is er door de provincie een algemene DVO opgezet. Binnen de DVO komen verscheidene aspecten naar voren. De provincie behandelde voornamelijk de gebieden natuur en milieu en blijft doen. De handhaving van de omgevingsvergunningen voor milieu van de vier overgebleven provinciale bedrijven35 zal de provincie zelfstandig blijven behandelen. Hier zal de gemeente niet worden ingeschakeld. Met betrekking tot vergunningplichtige activiteiten die eerder onder gemeentelijk gezag vielen en waar nu een omgevingsvergunning voor is vereist, zal door de provincie de gemeente in geschakeld worden. Deze taken vallen onder het BRIKS/RO36 taakpakket37. Hieronder staat een samenvatting – overgenomen uit de toelichting van de overeenkomst – van de taakverdeling tussen de provincie en de gemeente Cuijk.
34
Georgia Pacific Nederland BV, Attero (stortplaats Haps), Anton van Dijk Recycling BV, Essent BioEnergie Centrale 35 Nu: Wabo, artikel 2.1, eerste lid, sub e 36 BRIKS/RO = Bouwen, Reclame-uitingen, Inrit, Kap, Sloop / Ruimtelijke Ordening 37 Wabo, artikel 2.1, eerste lid, sub a, b, c, d, f, g
54
Toezicht:
“Bij provinciale inrichtingen wordt het toezicht op activiteiten waarvoor de gemeente voorheen bevoegd gezag was, uitgevoerd door de gemeente. Het toezicht op activiteiten waar voorheen de Wet milieubeheer op van toepassing was, wordt uitgevoerd door milieudiensten in opdracht van de provincie. Daarnaast zijn de milieudiensten belast met de coördinatie van het toezicht bij provinciale inrichtingen.”
Handhaving:
“Bij handhaving bij provinciale inrichtingen zal de gemeente ondersteunen ten aanzien van overtredingen binnen activiteiten, waarvoor de gemeente eerder bevoegd gezag was. Dit gebeurt door teksten aan te leveren voor het voornemen om handhavend op te treden, de reactie op zienswijzen op dit voornemen en de beschikking tot handhavend optreden zelf. Dit geldt ook voor verzoeken om handhavend op te treden of te gedogen. Bij voormalige provinciale inrichtingen neemt de provincie zelf de handhaving ter hand als het gaat om activiteiten waar voorheen de Wet milieubeheer op van toepassing was. Ook dit vloeit voort uit de landelijke package deal. Bij de handhaving bij gemeentelijke inrichtingen die een natuurtoets behoeven speelt de provincie in beginsel geen rol. Wel kan de provincie, vanuit haar deelbevoegdheid, de gemeente verzoeken tot handhaving.”
Binnen de DVO zijn ook nog randvoorwaarden geformuleerd om de samenwerking te structureren. Deze bevatten, onder andere, een besluit dat de provincie en gemeente elkaar financieel compenseren voor de verrichte taken, een tweejarige rechtsgeldigheid van de overeenkomst en een besluit tot verplichte dienstverlening tussen de gemeente Cuijk en de Provincie Noord-Brabant.
55
Hoofdstuk 7: Structuur en Kwaliteitsborging Dit hoofdstuk heeft als doel een structuur te geven om de continue kwaliteit van handhaving te waarborgen. Aan de hand van de wettelijke eisen vanuit de Bor en de Mor worden verscheidene aspecten van organisatie en kwaliteit besproken. Achtereenvolgens worden verscheidene werkprotocollen besproken, welke eisen aan het personeel gesteld moeten worden, hoe op cyclische wijze het beleid en uitvoering continue verbeterd wordt, hoe er gemonitord wordt, de ICT ondersteuning voor handhaving, hoe er gerapporteerd wordt en wordt kort besproken welke mogelijkheden er zijn om een volgende beleidsplan interactief tot stand te laten komen.
7.1 Werkprotocollen Voor de medewerkers van handhaving zijn er verscheidene protocollen en werkprocessen. Deze protocollen dienen een uniform beeld te geven van de procedures die de gemeente Cuijk hanteert voor verschillende situaties omtrent handhaving. Hiernaast dienen deze werkprotocollen ervoor te zorgen, dat indien een werknemer van handhaving, vertrekt binnen de gemeente Cuijk, er minder kennis verloren gaat. Hierdoor kunnen nieuwe werknemers sneller ingewerkt worden. Voor een groot gedeelte van de procedures omtrent handhaving voorziet de Brabantse handhavingstrategie „Zó Handhaven wij in Brabant‟. Ons college heeft begin 2011 besloten de strategie “ Zó handhaven we in Brabant” en de Brabantse sanctiestrategie “Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen” integraal toe te passen. Deze strategie wordt gevolgd binnen alle niveau‟s van toezicht en handhaving die binnen de organisatie te maken hebben met de Wabo. Binnen deze strategie wordt een extensief keuzeproces gehanteerd om te komen tot de juiste vorm van handhaving.
7.2 Kritische Massa Personeel Kritieke massa voor personeel heeft betekenis op vakmanschap. Hiermee wordt bedoeld dat de gemeente Cuijk zorgt voor de aanwezigheid van: Voldoende opleiding van de werknemers, Voldoende ervaring van de werknemers, Kennis voor het uitoefenen van de wettelijk gestelde eisen, en het Onderhouden en borgen van bovengenoemde punten. Onze gemeente moet zorgvuldig omgaan met de arbeidscapaciteit om deze op de meest efficiënte manier in te zetten. Niet voor alle gebieden van handhaving heeft de gemeente Cuijk capaciteit in huis om de taken uit te kunnen voeren. In het kader van integrale handhaving is het daarom belangrijk dat de medewerkers breder worden opgeleid zodat er meer mogelijkheden ontstaan tot integrale handhaving. Voor integraal handhaven is het van belang dat toezichthouders breder opgeleid worden zodat zij meerdere handhavinggebieden kunnen controleren. Alleen door voldoende
56
opleiding binnen de organisatie kan integraal handhaven binnen onze gemeente gewaarborgd worden. Hiervoor moet een duidelijk afweging gemaakt worden tussen de prioriteiten, de kennis & capaciteit en de minimale wettelijke verplichte taken. Figuur 1 geeft deze verhouding weer: Figuur 1: Afwegingsmodel voor waarborging kritieke massa
Kennis & Capaciteit
Minimaal Takenpakket
Prioritering
Figuur 1 geeft aan dat er altijd een duidelijke afweging moet bestaan tussen de kennis & capaciteit, het minimaal (wettelijk vereist) takenpakket en de prioritering. Deze drie concept zijn onlosmakelijk met elkaar verbonden en kunnen niet los van elkaar gezien worden. Elk jaar dient gekeken te worden welke taken minimaal verricht moeten worden en of de beschikbare capaciteit (opleiding en fte) en de financiën daarin voorzien. Daarnaast dient er elk jaar een prioritering van de handhavingstaken gemaakt te worden (conform de wettelijk vereisten van het Bor) dat resulteert in een uitvoeringsprogramma. Deze prioritering heeft invloed op het minimale takenpakket door er prioriteiten in aan te brengen. Tevens heeft de prioritering invloed en wordt beïnvloed door de beschikbare capaciteit.
7.3 Cyclische beleidsstructuur Vanuit de Bor is het een wettelijke verplichting om het handhavingsbeleid en het jaarlijkse uitvoeringprogramma respectievelijke te evalueren en te monitoren. Aan de hand van deze acties kunnen beide zo nodig bijgestuurd worden. Voor het uitvoeringsprogramma geldt dat gedurende een jaar door middel van monitoring gekeken kan worden of het mogelijk is om de gestelde doelen te halen of dat er bijgestuurd moet worden. Hierdoor wordt ervoor gezorgd dat handhaving transparant wordt. Uiteindelijk dient de monitoring er ook voor om een aanzet te maken voor de evaluatie van het uitvoeringsprogramma. Deze stappen maken onderdeel uit van de zogenaamde Bor regelkring. De Bor regelkring bevat een aantal stappen die gestructureerd zijn aan de hand van wettelijke vereisten. Deze stappen dienen ervoor om een continue kwaliteitsverbetering van handhaving te bewerkstelligen. Gebaseerd op de regelkring leidt de evaluatie van het uitvoeringsprogramma tot een evaluatie, en uiteindelijk aanpassing, van het handhavingbeleid. Door de opgedane ervaring in een jaar, aangaande goede en minder goede aspecten van handhaving, kan gekeken worden hoe er effectief en efficiënt beleid voor de gemeente Cuijk gemaakt kan worden. Dit betekent niet dat elk jaar het handhavingbeleid herschreven dient te worden. Per jaar
57
kunnen verscheidene punten uit de evaluatie van het uitvoeringsprogramma meegenomen worden om in de toekomst toegepast te worden voor de evaluatie van het handhavingsbeleid. 7.4 Monitoring Om na te kunnen gaan of de gestelde strategische en operationele doelstellingen worden gehaald, is het belangrijk dat monitoring plaatsvindt van de resultaten van de uitvoering. Monitoring houdt het continu verzamelen en vastleggen van data betrekking hebbende op handhaving in. Het doel hiervan is een objectief beeld te krijgen van de situatie omtrent handhaving. Dit beeld kan gebruikt worden om te meten of de gestelde doelen in een jaar gehaald zijn. Tevens kunnen deze cijfers geanalyseerd worden om te kijken wat mogelijkheden voor verbetering zijn Voor monitoring zijn er verschillende indicatoren die bijgehouden kunnen worden. Deze hebben allemaal een andere functie. Het is belangrijk voor de helderheid van beleid en uitvoering om hier een onderscheid in te maken: Soorten monitoringsindicatoren: Doelstellingsindicatoren: direct herleidbaar tot de gestelde handhavingdoelstellingen in het handhavingbeleid. Voortgangsindicatoren: voortgangsindicatoren hebben betrekking op het uitvoeringsprogramma. Kwaliteit-/procesindicatoren: indicatoren die te koppelen zijn aan gestelde kwaliteitseisen en interne organisatieprocessen.
Daarbij is het van belang dat de gestelde doelen van het handhavingbeleidsplan en het uitvoeringsprogramma meetbaar zijn opgesteld. Monitoring volgens de Mor: Indien een monitoringsysteem operationeel is, Uitgevoerde (her)controles, kunnen er gegevens verzameld worden om te Geconstateerde overtredingen, meten of deze doelen gehaald zijn. De Opgelegde bestuurlijke sancties, bovengenoemde indicatoren kunnen tot Processen-verbaal, uitdrukking komen in een verscheidend aantal Over mogelijke overtredingen cijfers. Uiteindelijk zal het neerkomen op het ontvangen klachten. kwantificeren van verschillende gebeurtenissen (hoeveelheid uur toezicht) om een beeld te krijgen van de trends omtrent (hoeveelheid signaleringen) handhaving. Het kader hier rechts geeft weer welke gegevens volgens de Mor38 ten minste vastgelegd moeten worden. Hierbij staan nog twee soorten gegevens in het kader tussen haakjes. Deze staan niet als verplicht in de Mor, maar zijn wel belangrijk om bij te houden ten einde een duidelijk beeld te krijgen van handhaving. Voor een helder overzicht binnen een jaar kunnen deze gegevens per kwartaal gemonitord worden. Door de gegevens per kwartaal te monitoren kan er rekening gehouden worden met seizoensinvloeden. Na evaluatie kan er hierdoor mogelijk efficiënter toezicht georganiseerd worden. Hiernaast dienen deze gegevens per handhavinggebied gemonitord te worden.
38
Mor, artikel 10.6.
58
7.5 ICT ondersteuning Om effectief te kunnen monitoren is het essentieel om een ICT ondersteuning te hebben. Daarbij komt kijken dat het Bor verplicht om met behulp van een geautomatiseerd systeem de resultaten en voortgang van het uitvoeringsprogramma te bewaken 39. De gemeente Cuijk maakt momenteel gebruik van het programma Centric met een module MPM voor het handhavingsgebied milieu en kap inclusief een module handhaving en een module BWT4all met een binnenkort te activeren module handhaving. Dit programma wordt tot die tijd nog alleen gebruikt voor vergunningverlening. Vanwege het tijdsintensieve leerproces dat gepaard gaat met het opzetten van een ICT programma is ervoor gekozen om deze eerst operationeel te maken voor vergunningverlening. Voor onze gemeente is het de komende jaren van belang dat aan de wettelijke eis van een geautomatiseerd programma voor handhaving kan worden voldaan. Door gebruik te maken van een uitgebreider geautomatiseerd systeem kan de toegang tot werkprocessen, brieven en kengetallen over handhaving gecentraliseerd worden. Deze centralisatie van informatie draagt bij aan het vervullen van één van de handhavingambities onze gemeente om een betere structuur van de werkwijze en werkprocessen voor het cluster handhaving te bewerkstelligen. Hiernaast draagt het gebruik van een geautomatiseerd systeem op een positieve manier bij aan de monitoring, omdat hierin de handhavingsgegevens kunnen worden vastgelegd. Door de voortgang van de uitvoering van taken vast te leggen in het geautomatiseerd programma ontstaat de mogelijkheid om een accuraat en objectief beeld van handhaving weer te geven tijdens evaluatie. De vastgelegde data dienen als basis voor het bepalen of de gestelde doelen gehaald zijn. Hiernaast kunnen de data gebruikt worden om nieuwe inzichten te verkrijgen waardoor nieuwe strategieën, beleid en planningen ontwikkeld kunnen worden.
7.6 Rapportage Bij elke controle die uitgevoerd wordt door toezichthouders moet interne verslaglegging plaatsvinden. Verslaglegging betreft de rapportage van gegevens afkomstig van zowel administratieve, reguliere, integrale, projectmatige en hercontroles. De rapportage bevat een schriftelijke vastlegging van de bevindingen van de toezichthouder en de te ondernemen vervolgstappen. Daarnaast geeft een rapportage ook aan wat (eventueel) niet is gecontroleerd en zaken die niet kunnen worden gecontroleerd. Om een eenduidige werkwijze voor rapportages binnen onze gemeente te bewerkstelligen, zijn hieronder een aantal aspecten genoemd waar een rapportage minimaal aan moet voldoen. Deze aspecten zijn niet uitputtend en staan hieronder weergegeven. Hierbij moet vermeld worden dat punten 6, 7 en 8 geen vereiste onderdelen zijn van een rapportage. Alleen indien noodzakelijk en van toepassing moeten deze punten toegevoegd worden aan de rapportage.
39
Bor, artikel 7.9, lid 1, sub a.
59
Van de geplande controles aan de milieuinrichtingen door het RMB wordt altijd een rapportage opgemaakt en aan de inrichtinghouder toegezonden. De rapportage is gestandariseerd. De burger of ondernemer bij wie de controle heeft plaatsgevonden door een andere toezichthouder wordt alleen op hoogte gesteld indien een overtreding is geconstateerd. Hiernaast heeft de burger of ondernemer wel het recht om, op verzoek, de resultaten van de controle op te vragen 40. Indien er een overtreding is geconstateerd dan dient, zo mogelijk, binnen 10 werkdagen na de controledatum de rapportage met begeleidende brief opgestuurd te worden. Afhankelijk van de bevindingen van de controle dient melding gemaakt te worden van (eventuele) stappen die ondernomen worden binnen het kader van repressieve handhaving. Indien dit gebeurt moet er rekening gehouden worden met de mandaatregeling. De teamleider vergunningverlening en handhaving heeft mandaat om te opereren namens ons college met betrekking tot vergunningverlening en handhaving (zie hoofdstuk 3). Onderdelen van een uitgebreide rapportage: 1. Naam van de toezichthouder en bevoegdheden en controlerende instantie. 2. Datum van de controle. 3. Met wie is tijdens het bezoek gesproken. 4. Wet- en regelgeving waarop gecontroleerd is. 5. Wat daadwerkelijk fysiek gecontroleerd is. 6. Wijzigingen binnen de locatie. (7. Geconstateerde overtredingen). (8. Termijnstelling om overtreding ongedaan te maken). (9. (bestuursrechtelijke en/of strafrechtelijke) vervolgstappen). 10. Eventuele afspraken met betrokkene. 11. Eventueel naam en telefoonnummer van vergunningverlener of degene die melding toetst. 12. Eventuele foto van de situatie ter plaatse 13. Eventueel aanvullende informatie meesturen, zoals voorschriften, besluiten, overzicht afvalinzamelaars, handhavingsstrategie informatiefolder etc. 14. Ondertekening door het bevoegd gezag (let op mandatering!) of RMB gemandateerde.
7.7 Evaluatie Uit het collegeprogramma 2010-2014 komt naar voren dat burger en ondernemer sterker betrokken dienen te worden bij de dagelijkse bezigheden van de gemeente. In het verlengde van deze visie kan worden bekeken of dit handhavingbeleidsplan mede interactief geëvalueerd wordt. Met de evaluatie wordt bijgedragen aan twee uitgangspunten van handhaving: het verbeteren van naleefgedrag van burgers en ondernemers en het uitgangspunt dat de primaire verantwoordelijkheid voor overtredingen bij de burger en ondernemers ligt. Jaarlijks wordt een een uitvoeringsprogramma en jaarverslag opgesteld. In het jaarverslag wordt zowel het gehele handhavingsbeleid kwalitatief getoetst alsmede of de gestelde doelen voor de handhaving daadwerkelijk zijn bereikt en welk effect de handhaving heeft gehad. Het jaarverslag wordt besproken met de direct betrokken medewerkers. Daarna wordt het 40
Awb, artikel 5.18, lid 6.
60
jaarverslag door het college vastgesteld. Wij rapporteren dit verslag zoals wettelijk bepaald eenmaal per jaar aan de gemeenteraad en aan Gedeputeerde Staten van de provincie NoordBrabant. In de rapportage wordt ook aandacht besteed aan de resultaten van het gevoerde beleid. In het nog op te stellen monitoringsprogrammma worden alle beleidsvelden zoals aangegeven in dit beleidsplan opgenomen. De beschikbaarheid van een geautomatiseerd systeem hierbij is onontbeerlijk en vereist. Met de beschikbaarheid van een monitoringssysteem kan worden voldaan aan de wettelijke verantwoordingsverplichtingen. Met het jaarverslag stellen wij ondermeer vast of het naleefgedrag van de betrokken doelgroepen verbetert en of het programma wordt gerealiseerd. Wij zorgen er voor dat ons beleid en het handhavingsbeleid van de andere betrokken bestuursorganen en de organen die belast zijn met de strafrechtelijke handhaving onderling wordt afgestemd. Naar aanleiding van de evaluatie dient te worden bezien of ons beleid moet worden aangepast.
61
