Inspraak bij grensoverschrijdende m.e.r.-projecten

Ministerie van Verkeer en Waterstaat

jklmnopq Dienst Weg- en Waterbouwkunde

Inspraak bij grensoverschrijdende m.e.r.-projecten Een stappenplan op basis van theorie en praktijk

.............................................................................................

Colofon

Uitgegeven door:

Rijkswaterstaat , DWW, Tracé/m.e.r.-centrum (TMC) Informatie: Telefoon: Fax: Intranet:

015 – 251 84 78 015 – 251 85 55 www.venwnet.minvenw.nl/rws/dww/tracemer/

Opdrachtgever

Ministerie V&W, DGW (contactpersoon: mw. ir. N. Venema) Uitgevoerd door:

mw. drs. A.M. Paulussen (DWW), mw. ir. P.C.M. Boonman (DWW), drs. ir. R.J.M.F. Nijsten (DWW) m.m.v. mw. N. Venema (DGW), dr. E.J.M.M. Arts (DWW), mr. P. Jong (HDJZ), drs. J.W. van Dijk (Inspraakpunt), drs. N. Bijlsma (Inspaakpunt V&W). Illustraties:

P.C. Jooren (DZH) Datum & status:

2 september 2003/ definitief / intern V&W/DWW-2003-101

Inspraak bij grensoverschrijdende m.e.r.-projecten

2

Inhoudsopgave .............................................................................................

Inhoudsopgave 3 1 Inleiding, verantwoording en samenvatting 4 1.1 Inleiding 4 1.2 Aanpak 4 1.3 Leeswijzer 4 1.4 Samenvatting 5 2 Formele aanpak grensoverschrijdende inspraak 6 2.1 Het non-discriminatiebeginsel 6 2.2 Het Espoo verdrag (1991) “De internationale uitgangspunten” 6 2.3 EG Richtlijn 97/11 (1997) “De spelregels” 7 2.4 De Wet milieubeheer (1999): “Twee sporen aanpak” 9 2.5 Bilaterale uitvoeringsafspraken 10 2.6 V&W taaken rolverdeling 11 3 Praktijkervaringen grensoverschrijdende inspraak 13 3.1 Grensoverschrijdende inspraak: ervaring bij Ruimte voor de Rivier 13 3.2 Staatsinrichting Duitsland 16 3.3 Toetsingskader en conclusies 16 3.4 Grensoverschrijdende inspraak: ervaringen bij andere RWS – projecten 17 3.5 Grensoverschrijdende inspraak: ervaringen van provincies 18 3.6 Spoorervaringen met grensoverschrijdende inspraak 18 4 Conclusies & aanbevelingen 21 4.1 Conclusies 21 4.2 Aanbevelingen 23 4.2.1 Tips, vuistregels en weetjes 23 4.3 Conclusies en aanbevelingen Kreis Kleve 26 5 Stappenplan voor grensoverschrijdende inspraak met Duitsland 29 5.1 Inleiding 29 Bijlagen 31 Bijlage 1)

Bronnen en referenties 32

Bijlage 2)

Adressen en contacten 34

Bijlage 3) Gemeenschappelijke verklaring inzake de uitvoering van milie effectrapportage in grensoverschrijdend verband Duitsland - Nederland 36 Bijlage 4) Stappenschema grensoverschrijdende milieu effectrapportage Nederland – Vlaanderen 40


3

1 Inleiding, verantwoording en samenvatting .............................................................................................

1.1 Inleiding

In 1993 en vooral in 1995 steeg het water in het rivierengebied tot grote hoogten. In reactie op deze hoogwaterstanden heeft het kabinet opdracht gegeven te starten met de planstudie ‘Ruimte voor de Rivier’. Hiervoor wordt een PKB- en m.e.r-procedure doorlopen. Het uitbrengen van de startnotitie in mei 2002 vormde de officiële start van de m.e.r.-procedure. Hierop was gezien het grensoverschrijdende karakter van het project de gelegenheid tot inspraak door belanghebbenden uit zowel Nederland als Duitsland. Mede op basis van wisselende ervaringen die tijdens deze inspraak zijn opgedaan is er bij DGW de behoefte om dit project met een “quickscan” te analyseren. Het doel van deze analyse is formuleren van leerpunten in de vorm van een stappenplan dat gebruikt kan worden bij grensoverschrijdende inspraak in de toekomst (b.v. inspraak op het MER). 1.2 Aanpak

In overleg tussen het Tracé/m.e.r.-centrum (TMC), DGW en het Inspraakpunt V&W is besloten om een “quickscan” uit te voeren bestaande uit interviews (praktijk) en documentenstudie (theorie). De resultaten van deze quickscan zijn verwerkt in dit rapport. De inhoudelijke “scope” van de quickscan omvat twee onderdelen namelijk: 1) analyse van de formele taken, rollen en verantwoordelijkheden bij de organisatie van grensoverschrijdende inspraak; 2) praktijkervaringen (met het accent op het project ‘Ruimte voor de Rivier’) Op basis van analyse van de quickscan resultaten heeft het TMC een stappenplan geformuleerd (Hoofdstuk 5) voor de aanpak van grensoverschrijdende inspraak voor “Ruimte voor de Rivier”. Daarnaast heeft het TMC een serie procesmatige aanbevelingen en tips geformuleerd (hoofdstuk 4). Toetskader De conclusies van deze evaluatie zijn gebaseerd op een toetsing waarbij de aangetroffen praktijksituatie (Ruimte voor de Rivier) is vergeleken met de ‘gewenste’ situatie. De gewenste situatie wordt beschreven in het toetskader. Het betreft relevante wetgeving en interne V&W afspraken die gemaakt zijn over de werkprocessen, met daaraan gekoppeld taken- en verantwoordelijkheden. 1.3 Leeswijzer

Hoofdstuk 2 geeft het toetskader weer. Wat moet volgens EU- en Nederlandse regelgeving in ieder geval gebeuren en wat zijn de bilaterale afspraken op het gebied van grensoverschrijdende m.e.r.-projecten tussen Nederland en haar buurlanden;


4

Hoofdstuk 3 gaat in op de bevindingen in de vorm van ‘ praktijkervaringen’; Hoofdstuk 4 behandelt conclusies, aanbevelingen en tips; Hoofdstuk 5 bevat een stappenplan voor grensoverschrijdende inspraak specifiek voor Nederland en Duitsland. Doelgroep Bij het lezen van dit rapport dient men zich te realiseren dat dit rapport het karakter heeft van een quickscan specifiek gericht op inspraak vanuit Duitsland. Het stappenplan (hoofdstuk 5) geeft de formele procedure stapsgewijs weer en is gebaseerd op de bilaterale uitvoeringsafspraken neergelegd in de de Gemeenschappelijke verklaring inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband tussen Duitsland en Nederland. Voor de samenwerking met Vlaanderen zijn er enkele kleine verschillen. Gemakshalve wordt hiervoor verwezen naar bijlage 4. Daarnaast blijken procesmatige en praktische zaken van doorslaggevend belang voor succesvolle grensoverschrijdende inspraak aandacht. Het stappenplan (hoofdstuk 5 voor Duitsland / bijlage 4 voor Vlaanderen) kan dan ook het beste doorlopen worden met de aanbevelingen en tips (hoofdstuk 4) in het achterhoofd. 1.4 Samenvatting

Theorie Indien een Nederlands m.e.r.-project mogelijk nadelige milieugevolgen heeft voor België of Duitsland dan dienen deze landen middels inspraak betrokken te worden. Basis hiervoor zijn het Espoo-verdrag, EG-Richtlijn 97/11, de Wet Milieubeheer en bilaterale afspraken (zie bijlage 3 en 4). De belangrijkste aspecten in kort bestek: • “non discriminatie” (= buurlanden moeten dezelfde mogelijkheden hebben om in te spreken als Nederlanders); • de Nederlandse m.e.r.-procedure wordt gevolgd. Voor praktische zaken worden de gebruiken van het buurland overgenomen (b.v. de wijze van publiceren etc.); • afstemming m.b.t. inspraak geschiedt middels vaste aanspreekpunten in het buurland (zie bijlage 2). Praktijk In de praktijk blijkt het regelen van inspraak niet altijd eenvoudig te zijn. Enerzijds is er de onbekendheid met de bilaterale uitvoeringsafspraken anderzijds spelen hele praktische en procesmatige zaken een rol. Enkele aanbevelingen die op basis hiervan gedaan kunnen worden zijn: • betrek het buitenland vroegtijdig (voorfase en verkenningen); • leg de procedure en de beleidsmatige context goed uit; • zorg voor goede vertalingen; • leg afspraken over inspraak met het buurland goed vast .


5

2 Formele aanpak grensoverschrijdende inspraak .............................................................................................

2.1 Het non-discriminatiebeginsel

...................................

“Doe alsof er geen grens is” (VROM)

In Nederland geldt het non-discriminatiebeginsel. Dit houdt in dat de te verwachten buitenlandse gevolgen van een voorgenomen activiteit in principe op dezelfde wijze in de besluitvorming worden betrokken als de vermoedelijke binnenlandse gevolgen. Bovendien behoren krachtens dit beginsel binnen- en buitenlandse belanghebbenden een gelijke rechtstoegang te hebben. Dit beginsel is in zowel internationale als nationale wetgeving en afspraken m.b.t. m.e.r. terug te vinden. Op internationaal niveau zijn vooral het Espoo-verdrag en de EU-richtlijn 97/11 en meer recentelijk de Aarhus conventie van belang. Op nationaal niveau zijn dit de Wet milieubeheer en de bilaterale uitvoeringsafspraken met de buurlanden Duitsland en België (Vlaanderen). Voor de Noordzee bestaan dergelijke uitvoeringsafspraken overigens niet (Denemarken Engeland). In de volgende paragrafen volgt een korte beschrijving van de regelingen 2.2 Het Espoo verdrag (1991) “De internationale uitgangspunten”

Espoo Verdrag VN/ Unece 1991

Richtlijn 97/11 EG 1997

Wet Milieubeheer (besluit MER) 1999

Bilaterale Bilaterale

afspraak

afspraak

Nederland

Nederland

Duistland

Vlaanderen

De oorsprong van de organisatie van milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband is geregeld in het Espoo-verdrag. Dit Verdrag is opgesteld door de Economische Commissie voor Europa van de Verenigde Naties (UNECE) en is getekend in Espoo (Finland) in februari 1991 door de EU en alle lidstaten. Puntsgewijs enkele punten uit het verdrag: • het Verdrag stelt géén internationale publiekrechtelijke procedure voor milieueffect rapportage in maar bevat richtlijnen die de verdragspartijen in aanmerking moeten nemen bij de uitwerking van een eigen nationale procedure; • de Verdragsluitende partij die een project dat is opgenomen in bijlage I bij het Verdrag wil uitvoeren, moet aan elke andere Verdragsluitende Partij die zij beschouwt als potentieel benadeelde kennis geven van haar voornemen; • een grensoverschrijdende m.e.r.-procedure moet slechts worden opgestart indien een of meerdere potentieel benadeelde verdragspartijen de wens uiten deel te nemen in een m.e.r.-procedure; • inhoudelijk moet een (nationale) grensoverschrijdende m.e.r.-procedure voldoen aan de eisen genoemd in het verdrag. Deze eisen hebben betrekking op het wederzijds uitwisselen van informatie, het opstellen van een milieueffectrapport en wederzijds overleg daarover. Daarnaast zijn er inhoudelijke eisen m.b.t. opbouw van het rapport en is voorzien in een geschillenregeling; • de verdragspartijen hebben het recht om te voorzien in een evaluatie van milieueffecten; • de verdragspartijen hebben de plicht tot gelijke behandeling van de inwoners van het potentieel benadeelde gebied (dit publiek moet op gelijke wijze als de eigen onderdanen kunnen participeren in de m.e.r.-procedure); • de verdragspartijen blijven soeverein om te oordelen over het al dan niet uitvoeren van het project. Daarbij wordt op gepaste wijze rekening

Figuur 2.1 Doorwerking internationale verdragen en afspraken


6

gehouden met bevindingen in het MER-rapport en de opmerkingen van de potentieel benadeelde verdragspartijen; het Verdrag van Espoo bepaalt dat de verdragspartijen de beginselen van de milieu-effectrapportage ook kunnen toepassen op niveau van beleidsvoornemens, plannen en programama’s.

•

Het Espoo-verdrag is op Europees niveau doorvertaald in de Richtlijn 97/11. 2.3 EG Richtlijn 97/11 (1997) “De spelregels”

Richtlijn 97/11 wijzigt de EG richtlijn 85/337 betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere projecten. De wijzigingen behelzen een uitbreiding van de categorieën projecten die onder de Richtlijn vallen, een verheldering van de behandeling van bepaalde projecten, de invoering van een facultatieve ‘scoping’ procedure, de aanscherping van de bepalingen omtrent publiciteit en inspraak en een regeling m.b.t. grensoverschrijdende gevolgen. De meest relevante artikelen (uit oogpunt van inspraak) uit deze richtlijn zijn artikel 6 t/m 9. In het navolgende wordt hier op ingegaan. Artikel 6 1. De Lid-Staten treffen de nodige maatregelen om te verzekeren dat de “instanties” die op grond van hun specifieke verantwoordelijkheid op milieugebied met het project te maken kunnen krijgen, de gelegenheid krijgen advies uit te brengen over de door de opdrachtgever verstrekte informatie en over de aanvraag om een vergunning. Te dien einde wijzen de Lid-Staten in het algemeen of per geval de te raadplegen instanties aan. Deze worden in kennis gesteld van de krachtens art. 5 verzamelde informatie.1 De gedetailleerde regeling van deze raadpleging wordt door de Lid-Staten vastgesteld. Let op: er wordt in beginsel dus geen onderscheid gemaakt tussen binnenlandse dan wel buitenlandse “instanties” die voor advies benaderd dienen te worden door het bevoegd gezag. In artikel 7 wordt ingegaan op de speciale manier waarop buitenlandse instanties benaderd dienen te worden. Artikel 7 1. Wanneer een Lidstaat constateert dat een project vermoedelijk aanzienlijke milieu-effecten zal hebben in een andere Lidstaat, of wanneer een Lidstaat waarvan het milieu vermoedelijk aanzienlijke effecten zal ondervinden hierom verzoekt, doet de Lidstaat op het grondgebied waarvan men het project wil uitvoeren de andere Lidstaat zo spoedig mogelijk, doch uiterlijk wanneer hij zijn eigen publiek informeert, onder meer toekomen: a) een beschrijving van het project, met alle beschikbare informatie over het mogelijke grensoverschrijdende effect ervan; b) informatie over de aard van de beslissing die kan worden genomen, en geeft hij de andere Lidstaat een redelijke termijn om kenbaar te maken of hij wenst deel te nemen aan de milieueffectbeoordelingsprocedure; tevens kan hij de in lid 2 bedoelde informatie verstrekken. 2. Indien een Lidstaat die overeenkomstig lid 1 informatie ontvangt kenbaar maakt dat hij wil deelnemen aan de milieueffectbeoordelingsprocedure, zendt de Lidstaat op het grondgebied waarvan men het project wil uitvoeren, indien hij dat niet reeds heeft gedaan, aan de betrokken Lidstaat de overeenkomstig 1

Het betreft o.a. een beschrijving van het project, een beschrijving van de maatregelen om

nadelige effecten te vermijden, de benodigde gegevens om de voornaamste milieueffecten te bepalen/beoordelen, een schets van de alternatieven, een niet technische samenvatting etc..


7

artikel 5 verzamelde informatie alsmede relevante informatie betreffende de genoemde procedure waaronder de vergunningaanvraag. 3. Ieder van de betrokken Lidstaten zorgt er tevens voor, voor zover het hem betreft, dat: a) de in de leden 1 en 2 bedoelde informatie binnen een redelijke termijn ter beschikking wordt gesteld van de in artikel 6, lid 1, bedoelde instanties en van het betrokken publiek op het grondgebied van de Lidstaat die vermoedelijk aanzienlijke effecten zal ondervinden; en b) die instanties en het betrokken publiek voordat een vergunning voor het project wordt verleend, de gelegenheid krijgen binnen een redelijke termijn advies over de verstrekte informatie uit te brengen aan de bevoegde instantie van de Lidstaat op het grondgebied waarvan men het project wil uitvoeren. 4. De betrokken Lidstaten plegen overleg over onder andere de potentiële grensoverschrijdende effecten van het project en de maatregelen die worden overwogen om die effecten te beperken of teniet te doen en komen een redelijke termijn overeen waarbinnen het overleg moet plaatsvinden. 5. De gedetailleerde regelingen ter uitvoering van dit artikel kunnen door de betrokken Lidstaten worden vastgesteld.

Wie doet wat? (EG 97/11) •

• • •

•

het bevoegd gezag van het land dat een project wil uitvoeren moet het buurland – op eigen initiatief dan wel op verzoek van het buurland – informeren over zowel het project, de verwachte milieu-effecten en de procedure waaraan het te nemen besluit gekoppeld is; het buurland waar de milieueffecten zullen optreden dient kenbaar te maken dat zij wil deelnemen aan de m.e.r.-procedure; de betrokken landen zorgen ervoor dat de relevante instanties en publiek worden geïnformeerd. Het voortouw ligt bij het initiatiefnemende land; de betrokken landen zorgen er – in onderling overleg - voor dat de relevante instanties en het publiek voldoende tijd hebben om te reageren richting het bevoegd gezag van het land dat een project wil uitvoeren; bij grensoverschrijdende effecten dient overleg plaats te vinden tussen de landen.

Het is niet eenduidig geformuleerd wie zorg draagt voor de daadwerkelijke informatievoorziening in het buurland. Uit artikel 7 valt op te maken dat Lidstaten hierover onderling afspraken moeten maken. De eerste verantwoordelijkheid ligt bij het initiatiefnemende land. Artikel 9 1. Wanneer een beslissing over het verlenen of weigeren van een vergunning is genomen, brengen de bevoegde instanties het publiek daarvan overeenkomstig de toepasselijke procedures op de hoogte en stellen zij de volgende informatie ter beschikking van het publiek: - de inhoud van de beslissing en de eventuele voorwaarden die daaraan zijn verbonden; - de voornaamste redenen en overwegingen waarop de beslissing is gebaseerd; - indien nodig, een beschrijving van de voornaamste maatregelen om aanzienlijke schadelijke effecten te voorkomen, te beperken en zo mogelijk te verhelpen. 2. De bevoegde instantie of instanties brengen elke Lidstaat die overeenkomstig artikel 7 is geraadpleegd op de hoogte en doen hem de in lid 1 vermelde informatie toekomen.


8

Kortom ook ten aanzien van het informeren over het genomen besluit wordt géén onderscheid gemaakt tussen binnenlandse danwel buitenlandse instanties. De lidstaten zijn verplicht de EU-richtlijnen over te nemen in nationale wetgeving. De richtlijn 97/11 is op Nederlands niveau doorvertaald in de Wet milieubeheer (1999) en het Besluit Milieueffectrapportage. 2.4 De Wet milieubeheer (1999): “Twee sporen aanpak”

In de Wet milieubeheer wordt in de artikelen 7.38A tot en met 7.38G ingegaan op milieueffectrapportage in grensoverschrijdend verband. Deze artikelen regelen niet in detail de procedurestappen, maar leggen een aantal verplichtingen en beginselen vast. De in een concreet geval te doorlopen procedurestappen zijn slechts voor een deel uit de wettelijke bepalingen te lezen. Deels zijn ze in bilaterale uitvoeringsafspraken met de buurlanden verder uitgewerkt. Twee sporen aanpak De Wet milieubeheer schrijft een twee sporen aanpak voor aan het bevoegd gezag, namelijk:

Bevoegd Gezag NL

Spoor 1 Contact Lokale autoriteiten DLD / BE

Spoor 2 Contact VROM

Spoor 2 Contact Nationaal DLD / BE

Figuur 2.2 De twee sporen aanpak

Spoor 1) Contact lokale autoriteiten in het buitenland Hierbij zorgt het bevoegd gezag voor de grensoverschrijdende informatieuitwisseling. Het bevoegd gezag maakt (eventueel met medewerking van of door tussenkomst van buitenlandse autoriteiten) in het mogelijk benadeelde land eerst de startnotitie bekend en vervolgens het milieu-effectrapport. Het Bevoegd Gezag voert overleg en weegt de commentaren en bezwaren vanuit het buitenland mee in de besluitvorming. Spoor 2) Contact VROM Hierbij informeert het bevoegd gezag bij iedere stap VROM als coördinerend departement inzake grensoverschrijdende informatie-uitwisseling en consultatie.VROM onderhoudt de formele contacten met de nationale overheid in het betreffende land en voorziet die overheid van de benodigde informatie. Deze coördinerende rol is bedoeld om de betrokkenheid van de Nederlandse staat (voortvloeiend uit het Espoo Verdrag) vast te leggen. Bovendien kan – wanneer op het niveau van de regionale overheden geen overeenstemming kan worden bereikt – de consultatie naar het nationale niveau worden getild. De Wet Milieubeheer geeft verder aan dat de m.e.r.-procedure twee formele momenten voor inspraak bevat namelijk: • inspraak na publicatie van de startnotitie; • en inspraak na publicatie van het MER. In principe kan iedereen inspreken. Indien de milieu-effecten over de landsgrenzen gaan, dient het bevoegd gezag dus minimaal twee keer het buitenland bij de inspraak te betrekken. Wie doet wat? Uit de Wet milieubeheer zijn de volgende rollen en acties te herleiden: • het bevoegd gezag neemt contact op met de benoemde contactpersonen / aanspreekpunten (zie bijlage 2) en informeert in overleg met deze contactpersonen de lokale buitenlandse autoriteiten én het ministerie van VROM (= de twee sporen aanpak); • de autoriteiten uit het buitenland laten weten of zij behoefte hebben om betrokken te worden bij de m.e.r.-procedure. Indien er geen reacties volgen van buitenlandse autoriteiten ga dan in overleg met het aanspreekpunt (= aanbeveling TMC);


9

•

• •

•

•

•

•

de buitenlandse contactpersonen (= zie bijlage 2) moeten behulpzaam zijn bij de bekendmaking van de startnotitie en het MER in hun land. Er bestaat veel vrijheid over hoe dit in te vullen. Maak hierover echter vroegtijdig en duidelijke afspraken (= aanbeveling TMC); het ministerie van VROM meldt aan het centrale regeringsniveau dat de zaak speelt; als de startnotitie is opgesteld door de initiatiefnemer wordt deze bij het bevoegd gezag ingediend. Het bevoegd gezag stuurt de startnotitie, met indien nodig een vertaalde versie hiervan (Duitsland en Wallonië), vergezeld van een begeleidend schrijven, naar de autoriteiten van het mogelijk benadeelde land én naar VROM. De overheidsinstanties in dit land en de burgers krijgen zo de gelegenheid om op dezelfde wijze als Nederlandse instanties en burgers, commentaar te leveren en voorstellen te doen voor de op te stellen richtlijnen. Inspraakreacties uit het mogelijk benadeelde land dienen rechtstreeks naar het bevoegd gezag te worden gestuurd dat over de activiteit besluit; het bevoegd gezag dient bij het vaststellen van de richtlijnen na te gaan of en zo ja welke delen van het MER dienen te worden vertaald. De zonodig vertaalde richtlijnen worden opgestuurd naar de lokale autoriteiten van het mogelijk benadeelde land, de insprekers en aan VROM; is het MER aanvaard dan dient het bevoegd gezag wederom op dezelfde wijze als dat bij de startnotitie is gebeurd het mogelijk benadeelde land te informeren alsmede VROM. Hiertoe zendt het bevoegd gezag tenminste de samenvatting van het MER en de voor buitenlandse betrokkenen van belang zijnde passages naar de autoriteiten in het mogelijk benadeelde land. Het maakt dat bekend, legt de stukken ter inzage en informeert VROM. VROM informeert het centrale regeringsniveau in het buurland. De overheidsinstanties en de burgers in het mogelijk benadeelde land worden aldus in de gelegenheid gesteld op dezelfde wijze als Nederlandse burgers en instanties commentaar te leveren op het MER. Ook wordt buitenlandse burgers en instanties de gelegenheid geboden (tolken) de openbare zitting bij te wonen; wanneer de autoriteiten in het mogelijk benadeelde land over het MER worden geïnformeerd, wordt ook de vraag gesteld door het Bevoegd gezag aan de autoriteiten in het buurland of consultatie gewenst is. Consultatie vindt plaats indien het bevoegd gezag of de buitenlandse autoriteiten hierom verzoeken. Is dit het geval dan meldt het bevoegd gezag dit aan VROM. In eerste instantie vindt consultatie plaats tussen het bevoegd gezag en de autoriteit in het mogelijk benadeelde land. Wordt geen overeenstemming bereikt dan kan de consultatie op hoger niveau worden getild. Om te voorkomen dat tijdens de consultatie al een besluit wordt genomen kan de Minister van VROM bepalen dat de besluitvormingstermijn wordt verlengd (met een maximum van drie maanden); tenslotte maakt het bevoegd gezag het besluit bekend in het mogelijk benadeelde land en informeert de autoriteiten en insprekers. Wederom zonodig met behulp van de autoriteiten ter plaatse.

2.5 Bilaterale uitvoeringsafspraken

In aansluiting op het Espoo-verdrag en EG-Richltijn 97/11 zijn er bilaterale afspraken gemaakt met betrekking tot de organisatie van grensoverschrijdende inspraak met: Duitsland en Vlaanderen. In deze bilaterale afspraken zijn de rollen taken en verantwoordelijkheden van de diverse partijen ten opzicht van elkaar benoemd. De verdragen zijn opgenomen in bijlage 3 en 4.


10

In het navolgende worden enkele elementen uit de afspraken met Duitsland neergelegd in de concept Gemeenschappelijke Verklaring besproken: • de afspraken zijn gebaseerd op Espoo en EG 97/11 en komen neer op “goed nabuurschap” en “non-discriminatie”; • in principe gelden de rechts- en procedurevoorschriften inzake milieueffectrapportages en besluitvorningsprocedures van het land waar het project wordt uitgevoerd; • voor wat betreft praktische zaken (= wijze van publicatie, voorlichting, openingstijden etc.) gelden echter de regels van het buurland (= Duitsland). Hierover maak je afspraken met de Duitse instanties; • een belangrijk praktisch element van de afspraken betreft het benoemen van “aanspreekpunten/contactpersonen” in het buurland. In Duitsland betreft het aanspreekpunten (“Anlaufstellen”) op deelstaatniveau (= Nordrhein Westfalen en Niedersachsen) . In Nedersaksen is het de Bezirksregierung van Weser-Ems en in Noordrijn-Westfalen zijn het de Bezirksregierungen van Keulen, Münster en DüsseldorfIn België is het aanspreekpunt op centraal Vlaams ministerieel niveau (Aminal). In bijlage 2 zijn de adresgegevens van de aanspreekpunten opgenomen; • indien er in Nederland een m.e.r.-procedure wordt doorlopen met mogelijk nadelige gevolgen voor het milieu in het buurland dan wordt het eerste contact met het buurland gelegd via deze aanspreekpunten; • het initiatiefnemende land informeert het buurland over het project en de procedure die wordt doorlopen en de mogelijk nadelige milieu-gevolgen; • de aanspreekpunten zijn vervolgens behulpzaam bij het organiseren van de inspraak in het buurland. De overheden en het publiek in het buurland worden betrokken door het bevoegd gezag en het aanspreekpunt tesamen. • het aanspreekpunt informeert het bevoegd gezag over o.a. welke overheden moeten worden ingeschakeld en voert daartoe gesprekken over de concrete organisatie daarvan alsmede procedurele kwesties (zie ook bolletje 3). Het is zaak om afspraken hierover (schriftelijk) vast te leggen. • Het benadeelde land dient zo vroeg mogelijk over het project te worden geïnformeerd. 2.6 V&W taaken rolverdeling

Bij het organiseren van inspraak met grensoverschrijdende effecten is de taaken rolverdeling binnen V&W daarvan niet altijd helder. Dit kan leiden tot onduidelijkheden over wie waarvoor verantwoordelijk is, wat een zorgvuldige inspraakprocedure kan frustreren of vertragen. In deze paragraaf wordt uiteengezet hoe de taaken rolverdeling zou moeten zijn. Bij de taaken rolverdeling die V&W toepast kan er soms verwarring ontstaan indien uit het oog wordt verloren dat deze gebaseerd is op twee verschillende concepten die in de uitvoeringspraktijk door elkaar lopen. Het eerste concept is de verdeling van taken en rollen op basis van de m.e.r.-regeling; bevoegd gezag en initiatiefnemer. De rol van bevoegd gezag wordt meestal door de Bestuurskern (DGW, DGP en DGG) ingevuld en de rol van initiatiefnemer door een regionale directie van RWS (= vaak de projectorganisatie). Het tweede concept is gebaseerd op het sturingsconcept dat een scheiding van taken en verantwoordelijkheden naar ‘beleidsmaker’ en ‘ beleidsuitvoerder’ inhoudt. De beleidsmaker geeft opdracht (is hiermee tevens de opdrachtgever) aan de beleidsuitvoerder (= opdrachtnemer) om tegen een vooraf bepaald budget een onderdeel van het V&W-beleid te realiseren. De rol van beleidsmaker en hiermee de opdrachtgever wordt meestal door de Bestuurskern ingevuld en de rol van uitvoerder en opdrachtnemer, via het Hoofdkantoor van RWS, door een


11

regionale directie. Op het eerste gezicht lijkt het dus dat de rol van bevoegd gezag en van de opdrachtgever altijd door de Bestuurskern wordt uitgevoerd en de rol van initiatiefnemer en opdrachtnemer door een regionale directie van RWS. Echter in het kader van opdrachtgever-/opdrachtnemerschap is het mogelijk dat de Bestuurskern taken van het bevoegd gezag m.b.t. bijvoorbeeld de inspraak aan de regionale directie c.q. de projectorganisatie delegeert. Dit gebeurt in principe altijd met een schriftelijke opdracht en hieraan gekoppeld budget om dit uit te voeren. Vervolgens kan de projectorganisatie haar rol van opdrachtnemer veranderen in opdrachtgever door het Inspraakpunt van V&W de uitvoeringsopdracht te geven. Overigens kan het bevoegd gezag het Inspraakpunt natuurlijk ook rechtstreeks een opdracht geven om de inspraak te verzorgen. Bij het verzorgen van de inspraak wordt dan vervolgens de regionale directie (=projectorganisatie) weer betrokken in het kader van haar rol als initiatiefnemer op basis van de m.e.r.-procedure. Een extra complicerende factor kan er ontstaan indien er een m.e.r.-procedure loopt waarbij de rol van het bevoegd gezag door een andere overheidsorgaan wordt ingevuld dan V&W; bijvoorbeeld een provincie. Dan ontstaat er de situatie dat de regionale directie zowel initiatiefnemer als opdrachtnemer is en dus eerst de opdracht van de Bestuurskern moet krijgen voordat ze van start mag gaan terwijl de Bestuurskern alleen de rol van opdrachtgever heeft.

Zorg voor een duidelijke taaken rolverdeling


12

3 Praktijkervaringen grensoverschrijdende inspraak .............................................................................................

3.1 Grensoverschrijdende inspraak: ervaring bij Ruimte voor de Rivier

Inleiding In de PKB Ruimte voor de rivier wordt op strategisch niveau onderzocht waar en op welke wijze ruimte aan de rivier moet worden gegeven. Om zo de steeds stijgende hoeveelheid aan water op te kunnen vangen. Aan de PKB is bovendien een m.e.r.-procedure gekoppeld. In deze paragraaf wordt een reconstructie gegeven van de inspraak-procedure gericht op Duitsland op basis van interviews met de Nederlandse betrokkenen.

Voorfase Voorafgaand aan de start van de PKB Ruimte voor de rivier zijn er twee verkenningen uitgevoerd namelijk: “Ruimte voor Rijntakken” voor de bovenrivieren en “Integrale verkenning benedenrivieren (IVB)”. Daarnaast is een gezamenlijke lange termijnvisie opgesteld voor boven- en benedenrivieren de zogenaamde “spankrachtstudie”. Tijdens deze studies is duidelijk geworden dat er grensoverschrijdende effecten te verwachten waren. Op formeel niveau is hierover echter geen contact geweest tussen Nederland en Duitsland. Ook VROM is in deze fase niet geïnformeerd. Startnotitie In het voorjaar van 2002 was de startnotitie voor de m.e.r. ‘Ruimte voor de Rivier’ gereed. Hoewel het duidelijk was dat er sprake was van grensoverschrijdende effecten is er tijdens het opstellen van de startnotitie zowel door het bevoegd gezag als door de projectorganisatie geen bewuste strategie of aandacht geweest hoe ze hier het beste mee konden omgaan en hoe ze bijvoorbeeld met het buurland Duitsland afspraken hierover konden maken. Wel was er bij DGW een soort draaiboek beschikbaar van VROM met de formele aanpak van projecten met een grensoverschrijdend karakter. Bekendmaking en inspraak Tijdens de voorbereidingen voor de bekendmaking van de inspraak op de startnotitie in Nederland kwam aan de orde dat de startnotitie ook in Duitsland ter inzage zou moeten liggen. Hoe de procesgang met de taakverdelingen precies is verlopen is tijdens de quickscan niet geheel duidelijk geworden doordat er wisselende beelden bestaan van hetgeen gebeurd is. DGW heeft, als verantwoordelijke bevoegd gezag informeel contact gehad met VROM. Formeel is er geen contact geweest. VROM heeft contact gehad met de Bondsregering in Duitsland met het verzoek om contact adressen. DGW heeft vervolgens twee adressen en namen gekregen bij de Bezirksregierung Köln en Düsseldorf. De Bezirksregierung Köln heeft een aantal organisaties doorgegeven die verder niet vooraf hebben gereageerd toen ze zijn benaderd door DGW maar wel ingesproken tijdens de reguliere inspraak. Verder heeft DGW zelf contact gehad met de Landesregierung (= deelstaat) Nordrhein Westfalen. DGW is door deze Landesregierung doorverwezen naar


13

contactpersonen bij de Kreisen Aachen en Kleve.Tegelijk met het uitzoeken hoe de inspraak in Duitsland geregeld moest worden heeft de projectorganisatie de opdracht gegeven aan een vertaalbureau om de startnotitie in het Duits te vertalen. In dezelfde periode heeft het Inspraakpunt, samen met de projectorganisatie van RWS de bekendmaking in Nederland (d.m.v. o.a. advertenties) verzorgd. De in het Duits vertaalde startnotitie is door DGW verzonden aan het Nordrhein Westfalen en aan de Kreisen Aachen en Kleve. Kreis Kleve heeft actief meegeholpen met de de bekendmaking en de ter inzage legging in Duitsland. De sfeer was goed. Later zijn er op ambtelijk niveau om onduidelijke redenen irritaties aan Duitse kant ontstaan. Mede door de grote tijdsdruk die er bij de voorbereidingen is ontstaan is de bekendmaking in Duitsland niet geheel vlekkeloos verlopen (o.a. te late ter inzage - legging en foute/verwarrende termen in de vertaling van de startnotitie). Vanwege de te late ter inzage legging is het bevoegd gezag coulant geweest met reacties die te laat zijn binnengekomen.

Taaffouten Bij Ruimte voor de Rivier is de term “inspraak” per ongeluk vertaald als “Einspruch”. In het Duits betekent dit echter “formeel bezwaar” en is daarmee een beladen term. De juiste term voor inspraak is “Mitsprache”.

Taalverschillen! Zorg dat je de juiste taal spreekt. Daarnaast bleek tijdens de hoorzitting en de ambtelijke overleggen die daarop volgden dat de Duitsers een informatieachterstand hadden. De tussentijdse berichtgeving over het project in bijvoorbeeld de lokale pers hadden zij niet gehad waardoor ze de context van het project niet juist plaatsten (vooral in de geest van “noodoverloopgebieden”). Dit leidde tot wantrouwen en irritaties bij Duitse insprekers (burgers en instanties). Er is een hoorzitting geweest bij Lobith, waar Duitsers de mogelijkheid kregen om in het Duits in te spreken. Er bestaan verschillende belevingen over hoe deze hoorzitting is gegaan. Bij de hoorzitting in Nederland is een goed Duits


14

sprekende projectmedewerker aanwezig geweest die gezorgd heeft voor vertalingen tijdens de hoorzitting. Er is geen aparte hoorzitting geweest in Duitsland. Achteraf bleken er onduidelijkheden te bestaan bij de Duitse Gemeenten over de context van het project Ruimte voor de Rivier, het daaraan gekoppelde beleid en de functie van inspraak in de procedure. Daarom heeft RWS Directie Oost-Nederland – in aansluiting op de hoorzitting - op verschillende plaatsen in Duitsland voorlichting gegeven. Er zijn in totaal 149 inhoudelijk verschillende schriftelijke inspraakreacties ontvangen. Hiervan waren 28 reacties afkomstig uit Duitsland. Daarnaast hebben 46 insprekers van de mogelijkheid gebruik gemaakt mondeling hun reactie kenbaar te maken. Van alle inspraakreacties is een hoofdlijnenrapport gemaakt. Deze is ook in het Duits vertaald en aan Duitse insprekers toegezonden. Dit geldt overigens ook voor de richtlijnen. Taken en rolverdeling bij de organisatie van inspraak Het bevoegd gezag wordt gevormd door V&W (met DGW als coördinator en trekker) VROM en LNV. DGW, in haar rol van coördinerend bevoegd gezag, is verantwoordelijk voor de organisatie van de bekendmaking van en inspraak op de startnotitie (in zowel Nederland als Duitsland). DGW is tevens verantwoordelijk voor het vertalen van de startnotitie, het afstemmen met het buurland en VROM en het verwerken van de inspraakreacties in de richtlijnen. De rol van initiatiefnemer is bij dit project ingevuld door het projectbureau (namens de departementen) Ruimte voor Rivier. Hierin zijn V&W (regionale directie Oost Nederland en Zuid-Holland) VROM en LNV vertegenwoordigd. Conform hun rol/verantwoordelijkheid heeft het projectbureau de startnotitie opgesteld en overgedragen aan het bevoegd gezag voor bekendmaking. Bij de voorbereidingen voor de inspraak en in het leggen van contacten met Duitsland is hun rol diffuus geweest. Men heeft zelf namen doorgegeven maar het feitelijk regelen van de inspraak in Duitsland is door het bevoegd gezag gebeurd. Voor wat betreft de inspraak voor Nederlanders heeft het projectbureau opdracht gegeven aan het Inspraakpunt om dit te organiseren. Ook heeft het projectbureau reacties op de inspraak gegeven. Het Inspraakpunt van V&W ondersteunt en adviseert op verzoek van het bevoegd gezag of van projectleiders bij het doorlopen van specifieke wettelijk geregelde inspraakprocedures. Dit heeft zij ook voor de startnotitie Ruimte voor Rivier gedaan, op verzoek van het projectbureau. Voor de inspraakprocedure heeft het Inspraakpunt de bekendmaking in Nederlandse media geplaatst en de organisatie en verslaglegging van hoorzittingen verzorgd. Ook heeft zij de registratie en bundeling van inspraakreacties voor haar rekening genomen en analyserapportages opgesteld. Deze rapportages hebben als input voor de beantwoording door het bevoegd gezag gediend. De taak van VROM bij deze inspraakfase in het proces zou zijn geweest het zorgdragen voor contact op nationaal niveau met het buurland. VROM neemt na aanmelding van het bevoegd gezag van het project, contact op met de Bondsregering in Duitsland en zorgt ervoor dat bij het Bevoegd Gezag, of de projectorganisatie bekend is welke afspraken er met het buurland zijn gemaakt. Bij dit project hebben deze contacten en uitwisseling van informatie niet plaatsgevonden. Er is wel informeel contact geweest tussen DGW en VROM. VROM heeft adressen van aanspreekpunten in Duitsland gegeven. Er is in dat contact niet duidelijk geworden dat er formeel een brief van DGW naar VROM moet gaan.


15

De Hoofddirectie Juridische Zaken geeft indien gewenst juridisch advies, ook over de inspraakprocedure. Ze is door geen van de betrokkenen benaderd voor advies en heeft daarmee geen rol gespeeld bij de inspraakprocedure. Wel is er contact geweest tussen DGW en HDJZ over de inspraakperiode. 3.2 Staatsinrichting Duitsland

Het betrekken van buitenlandse bestuursorganen en overheden op het juiste verantwoordelijkheidsniveau vereist kennis van de staatsinrichting van het buurland. In het navolgende wordt hier kort op ingegaan.

Figuur 3.1 Staatsinrichting Duitsland

De staatsinrichting van de Bondsrepubliek Duitsland verschilt van Nederland (zie ook figuur 3.1). De centrale Bondsregering zetelt in Berlijn. Hieronder vallen een aantal deelstaten zoals “Nordrhein-Westfalen” en “Niedersachsen”. De deelstaten zijn vergelijkbaar met onze centrale regering in Den Haag. De deelstaten zijn verdeeld in een aantal “Bezirken” die vergelijkbaar zijn met de provincies in Nederland. Anders dan in de Nederlandse staatsinrichting bevindt zich tussen de “provincie-laag” en de “gemeentelaag” nog een extra bestuurslaag de zogenaamde “Kreisen”. De Kreis Kleve grenst aan de provincie Gelderland en is daarmee voor het project “Ruimte voor de Rivier” relevant. De Kreis Kleve heeft ervaring opgedaan met het onderwerp “organisatie van bij grensoverschrijdende m.e.r.” voor het project “Ruimte voor de Rivier”. Voor het organiseren van de inspraak heeft het bevoegd gezag (= Ministerie V&W/DGW) direct contact gezocht met de Kreis Kleve. De betrokkenheid bij de organisatie van inspraak voor de “Ruimte voor de Rivier” heeft de nodige leerervaringen opgeleverd. De belangrijkste leerervaringen zijn in de vorm van aanbevelingen verwoord (zie hoofdstuk 4.3). 3.3 Toetsingskader en conclusies

Toetsingskader

Indien de ervaringen met grensoverschrijdende inspraak worden geplaatst in het licht van het theoretisch kader (zie hoofdstuk 2) dan vallen de volgende zaken op: • de Duitse autoriteiten en instanties zijn laat in het project betrokken. Dit is jammer aangezien men hierdoor een informatie-achterstand had waardoor er “wrevel en onbegrip” is ontstaan. Dit had voorkomen kunnen worden indien Duitsland reeds in de voorfase en startnotitiefase betrokken was geweest; • de procedure-afspraken over het regelen van de inspraak zijn niet schriftelijk op papier vastgelegd. Toen de samenwerking minder soepel verliep had DGW niets om op terug te vallen; •

•

•

•


“ongelukkige” vertalingen (Einspruch vs. Mitsprache) en onduidelijkheid in de procedure hebben geleid tot wrevel en onbegrip bij Duitse insprekers en instanties. Dit is gerepareerd middels een extra informatierondje; om onduidelijke redenen is de inspraak in Duitsland geregeld door het bevoegd gezag en de inspraak in Nederland geregeld door het Inspraakpunt V&W. Het ligt voor de hand om dit in één hand te houden en hiervoor duidelijke afspraken (op papier) te maken tussen DGW, het Inspraakpunt en de projectorganisatie. Hiermee worden afstemmingsproblemen voorkomen; de startnotitie is te laat ter inzage gelegd. Dit is rechtgebreid door coulant om te gaan met inspraakreacties die te laat zijn binnengekomen; het contact tussen DGW en de officiële aanspreekpunten en andere Duitse instanties is lastig verlopen mede omdat sommige instanties niet reageerden.

16

3.4 Grensoverschrijdende inspraak: ervaringen bij andere RWS – projecten

Het ministerie van V&W voert een aantal m.e.r.-plichtige projecten uit waarbij er sprake is van mogelijk grensoverschrijdende milieu-effecten. Voorbeelden zijn bijvoorbeeld Rijksweg 74, de IJzeren Rijn. Om een beeld te krijgen van ervaringen vanuit andere V&W-projecten met een grensoverschrijdend karakter is er contact geweest met deze projectleiders. Wat opvalt uit de interviews is dat: • afspraken (zie bijlage 3 en 4) die gemaakt zijn met buurlanden (voortvloeiden uit het Espoo verdrag en EG 97/11) niet altijd bekend zijn; • er is vrijwel nooit formeel contact tussen V&W en VROM als er grensoverschrijdende effecten spelen. Het aanmelden van het project conform de twee-sporen aanpak- vindt dus beperkt plaats; • m.e.r.-plichtige projecten die – conform de twee sporen aanpak – door bevoegde instantie worden aangemeld bij VROM/DGM worden “doorgemeld” aan de Bondsregering in Duitsland. In de regel verloopt dit soepel al dient wel rekening gehouden te worden met praktische zaken (controleren of post aankomt etc.). Bij VROM bestaat eveneens de indruk dat niet alle m.e.r.-projecten met mogelijk grensoverschrijdende milieugevolgen door Bevoegde Gezagen worden aangemeld bij VROM; • ieder project wordt anders aangepakt voor wat betreft grensoverschrijdende inspraak; • het Bevoegd Gezag is altijd verantwoordelijk voor de inspraak. Maar de organisatie van inspraak wordt veelal gedelegeerd aan de initiatiefnemer (RWS) die weer opdracht verleent aan het Inspraakpunt om de inspraak te organiseren. Soms met een formele opdracht van het bevoegd gezag maar lang niet altijd; • lokale contacten en netwerken worden gebruikt bijvoorbeeld bij de A74 Venlo/BAB 61 waar de planstudie in nauwe samenwerking met Duitsland is doorlopen. Ook de provincie Limburg heeft een groot netwerk zowel met Duitse als Vlaamse ambtenaren. Er kan zodoende veel in “informele sfeer” geregeld worden; • taken en verantwoordelijkheden zijn niet altijd helder. Bijvoorbeeld Wie is er verantwoordelijk voor de inspraak? De opdracht voor organisatie van inspraak van bevoegd gezag aan projectbureau moet expliciet (i.d.v.v. een brief) zijn. Als het bevoegd gezag anders is dan V&W, dan organiseert het bevoegd gezag, bijvoorbeeld de provincie, de inspraak! • er is sprake van een verschil in cultuur: In Duitsland regelt men zaken formeler en hiërarchischer dan in Nederland. Voor Duitsers geldt “afspraak is afspraak”. Een besluit wordt niet meer teruggenomen; in Nederland worden zaken informeler aangepakt. Een besluit kan nog wijzigen. Overigens kan ook handig gebruik gemaakt worden van dit verschil in cultuur (zie ook onderstaand kader).

Voorbeeld A74 Venlo/ BAB 61 Als er een besluit is genomen in Duitsland, dan houdt met zich daar ook aan en wordt dat niet meer gewijzigd. Je weet dus waar je aan toe bent. Nederland is erg flexibel. Dit heeft vooral als voordeel dat er dingen te regelen vallen die in Nederland, die in Duitsland absoluut niet kunnen bijvoorbeeld een weg door een vogel en habitat gebied. Dit verschil in cultuur is ook ten goede gekomen aan het project. Bepaalde zaken zijn door Nederland, en bepaalde door Duitsland geregeld afhankelijk van wat de projectorganisatie wilde bereiken.


17

3.5 Grensoverschrijdende inspraak: ervaringen van provincies

...................................

“Gebruik het netwerk van de provincie” Provincie Limburg

Bij andere bevoegde gezagen buiten V&W heeft men inmiddels de nodige ervaringen opgedaan met inspraak bij grensoverschrijdende m.e.r.-projecten. Met name de ervaringen van een aantal grensprovincies zijn relevant. Er zijn telefonische interviews afgenomen met de provincies Gelderland, Limburg en Noord-Brabant. In het navolgende enkele opvallende punten: • De provincie Limburg heeft goed contact met de buurlanden. Er wordt gewerkt volgens de uitvoeringsafspraken met buurlanden (zie bijlag 3 en 4). Direct als men weet dat er een activiteit start, in de voorfase van het project (vergelijkbaar met verkenningen), belt men de Bezirksregierung die het meest dichtbij de activiteit is gelegen. Voor Limburg is dat Zuid Keulen of Noord Düsseldorf. Binnen deze Duitse overheid wordt gezocht naar de contactpersoon voor die specifieke activiteit (de deskundige). Men zorgt hierdoor voor een vast aanspreekpunt voor de rest van het project. Er is altijd contact met VROM bij grensoverschrijdende activiteiten. VROM informeert de overheid op nationaal niveau; • De provincie Noord-Brabant heeft in de regel bijna geen contact met het buurland. Zij beleeft de grens als zeer sterk en zorgt er bewust voor dat projecten bij de grens ophouden. Er is geen apart communicatietraject voor grensoverschrijdende inspraak; • De provincie Gelderland heeft weinig contact.met Duitsland als het gaat om grensoverschrijdende projecten waarbij Duitsland initiatiefnemer is. De reden is dat er nog niet zoveel Duitse projecten inspraak vanuit Nederland behoefden. De provincie werkt conform de uitvoeringsafspraken met Duitsland (zie bijlage 3). Conclusie Met grensoverschrijdende inspraak kan een bandbreedte van aanpakken gekozen worden: Van de provincie Limburg, die zeer vroeg contact zoekt met het buurland. Haar netwerk gebruikt en samenwerkt met Duitsland op basis van wederkerigheid. Tot de provincie Brabant, die zeer weinig contact heeft met België en een project zodanig inricht dat minimaal contact nodig is met het buurland. Contacten van provincies kunnen ook door V&W worden gebruikt. 3.6 Spoorervaringen met grensoverschrijdende inspraak

Bij de projecten Betuweroute en IJzeren Rijn is eveneens ervaring opgedaan met inspraak in internationaal verband. In het navolgende worden de leerervaringen vanuit deze projecten kort besproken. Project Betuweroute De relevante stukken zoals het Voorontwerp-Tracé-besluit zijn – conform de Europese regelgeving - tesamen met het MER ter inzage gelegd in een aantal Duitse gemeenten. Dit heeft geleid tot een dertigtal reacties van burgers en overheden. Gelet op het totale aantal reacties is er relatief weinig gereageerd vanuit Duitsland. Op basis van de inspraakreacties wijst de projectorganisatie verder op het belang van het gelijktijdig en in samenhang in procedure van zowel het Nederlandse als Duitse gedeelte van het traject. Het OTB van de Betuweroute is eveneens ter inzage gelegd en heeft geleid tot twee Duitse reacties. De projectorganisatie wijst verder op de noodzaak van: • goede afstemming op project-niveau én bestuurlijk niveau;


18

...................................

“Goede voorlichting haalt veel kou uit de lucht” Betuwelijn

•

het duidelijk schetsen van de geldende procedures voor burgers (o.a. wanneer kan ingesproken worden, wat zijn bezwaar en beroepsmogelijkheden).

De ervaring heeft ook geleerd dat goede voorlichting over het project en te doorlopen procedures “veel kou uit de lucht” kan halen.

Goede voorlichting haalt kou uit de lucht Project IJzeren Rijn Het Espoo verdrag is bekend en er is ook gebruik gemaakt van Aminal (= formeel Belgisch aanspreekpunt voor het maken van afspraken voor de organisatie van grensoverschrijdende inspraak). Vanwege de projectinhoud (lijninfrastructuur) was er sowieso sprake van goed overleg en frequent contact met zowel Duitsland als België. Het nut van internationale afspraken/verdragen vanuit Espoo wordt onderschreven. De Trajectnota/MER is rechtstreeks aan de betrokken lagere en regionale overheden verstuurd. Dit heeft geleid tot 7 reacties van gemeentes alsmede Nordrhein Westfalen. Daarnaast waren er 260 individuele reacties uit buitenland waarvan 257 uit Duitsland (167 middels een standaardformulier) en 3 uit Belgie. Overigens zijn veel buitenlandse reacties te laat ingestuurd (en niet in behandeling genomen). Daarnaast wijst de projectorganisatie op het belang van het goed uitleggen van de Nederlandse procedure en de rol van inspraak daarin. In Duitsland vindt inspraak in de regel veel later in het proces plaats. Om “schrikreacties” te voorkomen is het dus zaak om status en fase van het voor inspraak vatbare stuk heel duidelijk aan te geven. Ook het heel duidelijk aangeven van de lengte van de inspraakprocedure is geen overbodige luxe. Een aantal inspraakreacties had overigens vooral betrekking op zaken die buiten de scope van het Nederlandse traject vielen. Deze zijn doorgestuurd naar de relevante betrokken overheden in het buurland. Van de relevante stukken voor inspraak zijn Duitse samenvattingen gemaakt (o.a. startnotitie en Tracé-nota/MER). Inspraakavonden worden ook regelmatig bezocht en positief gewaardeerd door buitenlanders. Hetzelfde geldt voor de internetsite van de IJzeren Rijn, Conclusie Bij zowel de Betuweroute als IJzeren Rijn gaat het om lijninfrastructuur. Vanuit de projectinhoud is er bij dit soort projecten al de nodige afstemming en coördinatie vereist (immers het spoor moet aansluiten op het tracé in het


19

buitenland). De indruk ontstaat dat deze projectinhoudelijke netwerkcontacten (alsmede contacten op ministerieel niveau) de samenwerking inzake de organisatie van inspraak vereenvoudigen. Dit laat onverlet dat de officiële (zie bijlage 3 en 4) procedures wel gevolgd dienen te worden.


20

4 Conclusies & aanbevelingen .............................................................................................

4.1 Conclusies

1. Het non-discriminatiebeginsel: “Doe alsof er geen grenzen zijn”. Voor inspraak bij grensoverschrijdende m.e.r.-projecten geldt het “nondiscriminatiebeginsel (= “Doe alsof er geen grenzen zijn”). Dit beginsel houdt in dat buitenlandse belanghebbenden (o.a. instanties en burgers) in beginsel dezelfde mogelijkheden dienen te hebben om in te spreken danwel bezwaar te maken als Nederlandse instanties en burgers . 2. Grensoverschrijdende inspraak is “Formeel geregeld maar nog geen alledaagse praktijk”. Formele afspraken m.b.t. procedure in geval van grensoverschrijdende effecten (o.a. voor inspraak) zijn vastgelegd in een internationaal verdrag (Espoo 1991), EG-Richtlijnen (97-11) en de Wet Milieubeheer (1999). Een meer gedetailleerde uitwerking van deze principes is vastgelegd in een bilaterale afspraak tussen Nederland en Duitsland en een bilateraal stappenschema tussen Nederland en Vlaanderen (zie bijlage 3 en 4). In de praktijk vindt grensoverschrijdende inspraak niet altijd conform deze principes plaats. De twee belangrijkste afwijkingen zijn:2 • het niet op de hoogte stellen van VROM/DGM over grensoverschrijdende m.e.r. (conform de twee-sporen aanpak zie paragraaf 2.4); • het niet gebruik maken van de officiële aanspreekpunten voor grensoverschrijdende inspraak in Duitsland en België.3 3. Volg de Nederlandse procedures met inachtneming van Duitse Gebruiken Voor grensoverschrijdende inspraak gelden de Nederlandse procedures (termijnen, bezwaarmogelijkheden etc.) ook voor insprekers uit het buitenland. Voor praktische zaken (aankondigen, terinzagelegging) wordt echter aangesloten bij de Duitse gebruiken. Met het aanspreekpunt in het buitenland worden hierover afspraken gemaakt. 4. Tijdigheid betrekken buitenland Indien er sprake is van grensoverschrijdende effecten is het moment waarop de eerste contacten met het buurland gelegd worden heel verschillend. Dit varieert van een betrokkenheid bij het opstellen van een startnotitie tot de fase van de formele bekendmaking van de startnotitie en de fase van inspraak. Het vroegtijdig betrekken bevordert het begrip en de samenwerking bij het regelen van inspraak (o.a. Ijzeren Rijn). Bij Ruimte voor de Rivier is Duitsland niet betrokken geweest bij de voorfase en de startnotitiefase. Mede hierdoor

2

Hieruit kan men overigens niet concluderen dat het resultaat van het omgaan met inspraak

onvoldoende is. In de praktijk handelt men op projectniveau veelal “in de geest” van het verdrag (= “goed nabuurschap”). Bij Ruimte voor de Rivier is overigens wel gebruik gemaakt van deze aanspreekpunten. Er is

3

echter van Duitse zijde geen reactie gekomen op een verzoek van DGW om medewerking bij de inspraakprocedure.


21

konden Duitse instanties en insprekers zich moeilijk verplaatsen in de Nederlandse context hetgeen leidde tot wrevel en irritatie in het proces. 5. Realiseer je dat procedures in het buitenland anders zijn De besluitvormingsprocedures en daarmee inspraakmogelijkheden in onze buurlanden is fundamenteel anders dan in Nederland. In Duitsland noch België kent men inspraak op een plan. Alleen bezwaar na een voornemen tot het besluit (= vlak voor realisatie). Als de Nederlandse procedure niet helder is voor ambtenaren en belanghebbenden in het buurland leidt dat tot misverstanden en irritatie omdat men in de veronderstelling is dat een project op het punt staat gerealiseerd te worden (i.p.v. inspraak op b.v. MER of startnotitie). 6. Organisatie rollen/taken verantwoordelijkheden intern V&W Het is belangrijk om duidelijke afspraken te maken over de rollen taken en verantwoordelijkheden over inspraak tussen het bevoegd gezag, de projectorganisatie en het inspraakpunt. Dit is een aandachtspunt bij opdrachtverlening. Idealiter ligt het regelen van de inspraak in één hand. Bij Ruimte voor de Rivier – om onduidelijke redenen - de inspraak voor Duitsland anders georganiseerd is dan voor Nederland. 7. Inspraak door Duitsers De inspraakmogelijkheid op de startnotitie Ruimte voor de Rivier is voor Duitsers later op gang gekomen dan voor Nederlanders. Wel hebben zij de formele termijn zoals die in Nederland geldt gehad om in te spreken. Met reacties die formeel te laat zijn binnengekomen is coulant omgegaan. 8. Verschil in taalgebruik, vertalingen Bij het vertalen van de startnotitie Ruimte voor de Rivier is geen controle geweest op vertaling van deze notitie en de advertenties door een Duitse ambtenaar. Fouten in vertaling hebben vervolgens geleid tot irritatie aan Duitse zijde. ...................................

“…inspraak is maatwerk…” Inspraakpunt V&W

9. Verschil in aanpak mogelijk Met grensoverschrijdende inspraak kan een bandbreedte aan aanpakken gekozen worden van: • de provincie Limburg, die zeer vroeg contact zoekt met het buurland; • tot de provincie Brabant, die zeer weinig contact heeft met België en een project zodanig inkleedt dat contact zo weinig mogelijk nodig is. Bij RWS projecten is de aanpak van grensoverschrijdende inspraak zeer divers. Het vermoeden bestaat dat steeds opnieuw het wiel wordt uitgevonden. Er zijn intern V&W geen algemeen geldende afspraken. Evenmin worden leerervaringen uitgewisseld. Ook is niet iedereen bekend met de taak van VROM en de uitvoeringsafspraken (zie bijlage 3 en 4).

Inspraak is maatwerk


22

10. Inspraak bij lijninfrastructuur Bij projecten als de Betuweroute, IJzeren Rijn en RW 74 gaat het om lijninfrastructuur. Vanuit de projectinhoud is er bij dit soort projecten al de nodige afstemming en coördinatie vereist (immers het spoor of de weg moeten aansluiten op het tracé in het buitenland). De indruk ontstaat dat deze projectinhoudelijke netwerkcontacten de samenwerking inzake de organisatie van inspraak vereenvoudigen. Dit laat onverlet dat de officiële procedures wel gevolgd dienen te worden. 4.2 Aanbevelingen

1. “Volg de twee-sporen aanpak” • Spoor 1 meldt het project/initiatief aan bij VROM/DGM (voor adressen zie bijlage 2). VROM/DGM zorgt voor een doormelding op ministerieel niveau (= met name relevant indien er consultatie plaats vindt). • Spoor 2 neem contact op met het aanspreekpunt in Duitsland dan wel België (zie bijlage 2). Het aanspreekpunt dient behulpzaam te zijn bij het identificeren van te betrekken autoriteiten en instanties en bij het voorbereiden van de publicatie en ter inzage legging. De autoriteiten uit het buitenland laten weten of zij behoefte hebben om betrokken te worden bij de m.e.r.-procedure. Indien er geen reacties volgen van buitenlandse autoriteiten ga dan in overleg met het aanspreekpunt.. Leg de afspraken die je maakt met het aanspreekpunt en andere instanties inzake de inspraak leg je vast zodat je er later op kunt terugvallen. 2. Besteed veel tijd aan het uitleggen van de procedure en het beleid Zoals is geconcludeerd in de vorige paragraaf (conclusie 5) kan verwarring over de inspraakprocedure voor irritatie zorgen. Dit ondervang je door eerst goed en helder de procedure die we in Nederland hanteren uit te leggen. Gebruik hierbij ook plaatjes. Hetzelfde geldt voor de beleidsmatige context. Dit zal een standaardonderdeel moeten zijn van alle gesprekken die met het aanspreekpunt alsmede overige instanties worden gevoerd. Het vroegtijdig betrekken van buitenlandse instanties (voorfases en startnotitie) vergemakkelijkt de samenwerking eveneens. Bovenstaande aanbevelingen zijn de twee meest belangrijke aanbevelingen. Daarnaast is er een groot aantal tips en leerervaringen naar voren gekomen uit de interviews die zijn afgenomen voor deze quick scan. Onderstaande tips en vuistregels geven aan wat de succesfactoren en valkuilen zijn waarmee men rekening kan houden. Daarbij blijft van belang om in het achterhoofd te houden dat de aanpak per project verschillend is. Er is dus geen sprake van “de perfecte aanpak”. 4.2.1 Tips, vuistregels en weetjes

Wanneer het buurland betrekken in je m.e.r.-procedure? 1) De 5 km regel Het bevoegd gezag betrekt het mogelijk benadeelde land bij alle projecten die op een afstand van ten hoogste 5 kilometer van de grens gepland worden voor zover voor deze projecten een milieu-effectrapportage doorlopen wordt. Indien de afstand groter is dan 5 kilometer dan wordt het benadeelde land betrokken indien er sprake is van belangrijke nadelige milieugevolgen. Voorbeeld: ontgrondingen in Nederland die effect op de grondwaterstand en stroming in Duitsland.


23

2) Het buurland dient te worden betrokken indien een activiteit mogelijk “belangrijke nadelige” gevolgen heeft voor het milieu in het buitenland. Uiteraard kan over het begrip “belangrijk” de nodige discussie ontstaan. Het Espoo-verdrag (1991) en EG-richtlijn (97-11) bevatten lijsten met activiteiten die zijn weerslag hebben gevonden in de wet Milieubeheer en het besluit voor de milieu-effectrapportage. Als vuistregel kan men aanhouden dat indien men in Nederland m.e.r.-plichtig is het buitenland dient te betrekken voor zover er effecten worden verwacht in het buitenland. 3) Betrek buitenlandse instanties vroegtijdig Buitenlandse instanties en burgers dienen gelijktijdig geïnformeerd te worden als de instanties en burgers van het initiatiefnemende land (= non discriminatie). Op zijn laatst is dat bij het verschijnen van de startnotitie. Eerder contact is echter aan te bevelen. Net zoals Nederlandse waterbeheerders ook al betrokken worden in voorfases en verkenningen.

...................................

Op welke wijze benader je het buurland? Neem allereerst contact op met de officiële aanspreekpunten Een eerste contact kan goed verlopen via de officiële aanspreekpunten (zie bijlage 2). Zij kunnen informeren over te benaderen instanties en te volgen werkwijzen. Door het aanspreekpunt allereerst te benaderen voorkomt u ook verwarring in het ambtelijk apparaat in het buurland (= na vele doorverwijzingen toch niet bij de juiste persoon uitkomen). De bilaterale afspraken (bijlage 3 & 4) gaan er overigens vanuit dat er gebruik gemaakt wordt van deze aanspreekpunten. Maak duidelijke afspraken met het buurland en zet deze op papier. Het is belangrijk dat afspraken voor iedereen duidelijk zijn. Je kunt er later op terugvallen Gebruik lokale netwerken en contacten Regionale directies en projectorganisatie hebben vaak al veel contacten over de grens met buitenlandse instanties. Het is slim om hiervan gebruik te maken. Denk buiten de contacten van de projectorganisatie ook aan contacten van Regionale Directies en provincies. Vraag bij de dichtstbijzijnde Bezirksregierung naar de afdeling die gaat over de activiteit die je voornemens bent te gaan doen. Leg goed uit waar je voor belt en dat het gaat om de Nederlandse procedure en hoe die in elkaar zit. Zoek elkaar ook fysiek op Telefonische en emailcontacten kunnen heel efficiënt voor het leggen van eerste contacten. Daarnaast is het fysiek bij elkaar komen ook nuttig omdat dat veel prettiger communiceert.

" Voortaan gaan we met de Duitsers aan tafel zitten!" DGW

Voortaan gaan we met de Duitsers aan tafel zitten


24

Praktische zaken Controleer of buitenlandse post aankomt De praktijk leert dat post naar buitenlandse officiële instanties en ambtenaren nogal eens zoek raakt. Controleer daarom even telefonisch of stukken zijn aangekomen bij b.v. “aanspreekpunten”. Houd rekening met ca. 10 werkdagen van verzending tot daadwerkelijke bezorging. Zaken doen over de grens kost tijd! Houd er rekening mee dat “zaken doen over de grens” meer tijd kost dan “zaken doen in Nederland”. Meestal kost het enige tijd om (ook m.b.t. de aanspreekpunten!) de juiste personen te vinden en te spreken. Ook het maken van vertalingen kost tijd. Taalaspecten Met name bij inspraak vanuit Duitsland (en België v.w.b. Wallonië en een Duitstalig deel) dient men rekening te houden met “taalbarrières” (ook relevant voor Vlaanderen vanwege specifieke terminologie). Praktische zaken waarmee rekening gehouden kan worden: • zorg voor goede vertalingen van de startnotitie, samenvatting MER, aankondigingen en andere mogelijk relevante stukken; • ga ruim van te voren overleggen met de betrokken Duitse ambtenaren welke stukken vertaald moeten worden. Een samenvatting alleen is niet altijd voldoende; • zorg voor tolken bij hoorzittingen; • zorg ervoor dat bij mondeling vooroverleg er iemand is die goed Duits (dan wel Frans) spreekt (neem eventueel een tolk mee); • als de stukken vertaald zijn laat deze dan controleren op correct Duits taal gebruik. Het vertaalbureau kent niet altijd de juiste terminologie. Zorg ervoor dat men u goed begrijpt (wees kritisch op vertalingen!). Kleine details kunnen een wereld van verschil betekenen. Bij sommige projecten zul je overigens weinig taalproblemen tegenkomen omdat de lokale dialecten aan de ene kant van de grens sprekend lijken op het lokale dialect aan de andere kant van de grens. Hoorzittingen Als er veel reacties uit het buurland verwacht worden is het aan te bevelen om een hoorzitting over de grens te organiseren. Kosten De kosten die gemaakt worden voor grensoverschrijdende inspraak (vertalen, adverteren etc.) zijn voor de projectorganisatie. De personele kosten voor het ambtelijk apparaat in het buitenland worden op basis van wederkerigheid niet met elkaar verrekend. Informatie Houd er rekening mee in de communicatie met het buurland dat (i.g.v. Ruimte voor de Rivier Duitse) burgers en overheden een informatieachterstand hebben. Zij krijgen niet automatisch tussentijdse informatie over het project via de lokale pers etc. In de situatie van Ruimte voor de Rivier was het zo dat de Duitsers geen onderscheid konden maken tussen het advies van de commissie Luteijn over de nood-overloop-gebieden en het project Ruimte voor de Rivier. In Duitsland zijn velen tegenstander van nood-overloop-gebieden. Dit had gevolgen voor de inspraakreacties. Communicatie Werk met plaatjes en schema’s (ook voor de procedure!). Communiceren in een buitenlandse taal is lastig. Maak daarom ook gebruik van plaatjes en schema’s om zaken te verduidelijken “Plaatjes zeggen meer dan woorden”. Vooral ook om de procedure uit te leggen kunnen schema’s handig zijn.


25

Voorbeeld In Duitsland en België is men niet gewend dat er inspraak is in een vroeg stadium van het proces i.c. inspraak vindt daar veelal plaats vlak voor het realisatiebesluit en lijkt dus meer op “bezwaar”. Met schema’s kun je eenvoudig aangeven waar men in het proces zit en wat het doel en reikwijdte van inspraak in de Nederlandse context is. Organisatie Duidelijke afspraken voorkomt verwarring Maak per project intern (V&W) duidelijke afspraken over wie wat doet en wees hier consequent in. Delegeer Inspraak is officieel een verantwoordelijkheid die toekomt aan het bevoegd gezag. Het bevoegd gezag kan (en zal) dit in veel gevallen dit delegeren aan de projectorganisatie. De projectorganisatie (of het bevoegd gezag) kan ook het Inspraakpunt V&W hiervoor inschakelen. Dit laatste heeft volgens het TMC de voorkeur omdat hiermee kennis en ervaring t.a.v. grensoverschrijdende inspraak geborgd wordt bij de instantie die daarvoor het meest toegesneden is. ...................................

" Gebruik de Duitse formaliteit en de Nederlandse flexibiliteit" RWS Directie Limburg

Cultuuraspecten Formele cultuur (hiërarchie) in het buurland De omgangsvormen in bureaucratische organisaties in de buurlanden zijn over het algemeen meer hiërarchisch dan in Nederland. Houd hier rekening mee. Maak dus afspraken op de juiste niveaus. Bereid telefonisch overleg goed voor. Denk niet dat zaken “even” te regelen zijn. “Afspraak is afspraak” Duitsland is erg formeel. Dat heeft ook voordelen. Zo geldt er consequent “afspraak is afspraak” als er eenmaal een besluit genomen is dan houdt men zich eraan en wordt er dus ook niets meer gewijzigd. Dit betekent ook dat men aan een Duitse ambtenaar geen zaken moet vragen die buiten de afspraken vallen. Dan moet de betreffende ambtenaar namelijk naar zijn superieur en dat kan voor hem problemen opleveren. De culturele context van inspraakprocedures Inspraak over een m.e.r.-project in Duitsland en België vindt relatief laat plaats. Maak daarom burgers en instanties duidelijk welke functie inspraak in Nederland heeft en waar het in het proces is gesitueerd. Als je dit niet doet dan ervaart men de inspraak over een startnotitie of MER als “mogelijkheid tot bezwaar” (en dat is pas na een besluit aan de orde!). 4.3 Conclusies en aanbevelingen Kreis Kleve

De Kreis Kleve heeft ervaring opgedaan met het onderwerp “organisatie van bij grensoverschrijdende m.e.r.” voor het project “Ruimte voor de Rivier”. De belangrijkste leerervaringen zijn in de vorm van aanbevelingen verwoord. Benader buitenlandse instanties tijdig In formele zin is de startnotitie voor “Ruimte voor de Rivier” te laat gepubliceerd in Duitsland. De startnotitie dient immers gelijktijdig in Nederland en in Duitsland openbaar te worden. Het vroegtijdig(er) betrekken en informeren van de relevante Duitse instanties is dus aan te bevelen. Houd overigens ook rekening met praktische zaken die voor vertraging kunnen zorgen (b.v. het maken van vertalingen, buitenlandse postcircuit, etc.). De tijdigheid van publicatie is overigens een verantwoordelijkheid van het Nederlandse bevoegde gezag (= Ministerie van V&W/DGW).


26

Gebruik een draaiboek De organisatie van de inspraak in Duitsland voor “Ruimte voor de Rivier” door het Ministerie van V&W is op ad-hoc basis gebeurd. Om te voorkomen dat steeds het wiel opnieuw uitgevonden moet worden verdient het aanbeveling om hiervoor een intern draaiboek te hanteren. Een draaiboek verschaft duidelijkheid en vergemakkelijkt daarmee tevens de communicatie richting andere buitenlandse overheden. De afspraken die voortvloeien uit b.v. het Espoo-verdrag en EG Richtlijn 97/11 (zie par. 2.2 en 2.3) kunnen in dit draaiboek opgenomen worden. Wees duidelijk Het is belangrijk dat het Ministerie van V&W aan de Duitse instanties vroegtijdig duidelijkheid verschaft inzake: • de procedures (“Verfahren”). De Nederlandse planvormings- en Ruimtelijke ordenings procedures verschillen wezenlijk van de procedures in Duitsland. De rol van inspraak is in Duitsland anders geregeld (namelijk later in het proces). Misverstanden hierover kunnen de samenwerking frustreren. In de beleving van Kreis Kleve heeft onduidelijkheid over de procedure en de rol van diverse instanties gezorgd voor frictie. • beleid. De Duitse overheden zijn geen specialist op het terrein van Nederlands (water)beleid. Het is daarom belangrijk om de Duitse instanties inzicht (én overzicht) te verschaffen in het actuele Nederlandse (water)beleid. Houd daarbij in het achterhoofd dat Duitse instanties vaak door meerdere verschillende instanties (versnipperd) benaderd worden. • taalgebruik. Zorg ervoor dat je in de communicatie de juiste termen gebruikt. Misverstanden hierover kunnen de samenwerking frustreren. Het Nederlandse begrip “inspraak” is in het Duits “Mitsprache-recht”. Het woord “Einspruch” betekent formeel bezwaar! Zorg voor overeenstemming over de vakinhoud Voor het krijgen van draagvlak en medewerking van Duitse instanties bij het organiseren van inspraak is het tevens van belang om oog te hebben voor de “vakinhoud”. Overeenstemming over de “vakinhoud” is een noodzakelijke voorwaarde voor commitment en medewerking van “politiek en bestuur”. Voor “Ruimte voor de Rivier” betekent dit bijvoorbeeld dat er overeenstemming is m.b.t. de hydrologische uitgangspunten. Indien hierover op “Landes”niveau (= Nordrhein-Westfalen) overeenstemming bestaat met V&W dan zal de samenwerking met lagere overheden (= Bezirksregierungen, Kreisen) naar verwachting soepel verlopen. Bij de startnotitie voor “Ruimte voor de Rivier” was er onvoldoende overeenstemming over de vakinhoud. In de beleving van Kreis Kleve heeft dit voor frictie gezorgd bij de samenwerking tussen Duitsland en Nederland.


27

Communicatie de sleutel tot succes

...................................

“Communicatie, de sleutel tot succes” Kreis Kleve

Kritische succesfactor “Communicatie” Zoals uit het voorgaande moge blijken is “communicatie” een kritische succesfactor voor een soepele samenwerking bij de organisatie van grensoverschrijdende inspraak. Enkele tips en aanbevelingen: • betrek buitenlandse instanties vroegtijdig in het proces en beperk de communicatie niet tot telefonisch contact maar ga bij voorkeur ook “fysiek” op bezoek bij de Duitse instanties; • wees helder over de te volgen procedure en de rol van de verschillende inspraakmomenten in de procedure (= uitleggen); • geef duidelijk aan wat je van buitenlandse instanties verwacht. Medewerking bij het organiseren van inspraak is iets heel anders dan het vragen om een officiële bestuurlijke (inspraak)-reactie; • wees duidelijk over de status van het projectvoornemen en geef ook de beleidsmatige kaders daar omheen (= uitleggen); • zorg voor maatwerk bij de uitvoering van inspraak. Een voorlichtingsavond in Duitsland met Duits informatie-materiaal is hiervan een goed voorbeeld. Om de taalbarriere “te slechten” kan ook gewerkt worden met plaatjes en grafische middelen (b.v. om de procedure te schetsen); • houd bij het verzenden van stukken per post naar buitenlandse overheidsinstanties rekening met langere bezorgtijd (ca. 10 werkdagen van bureau tot bureau); • het kan nuttig zijn om op (laag) ambtelijk niveau zaken voor te bereiden. Zorg er wel voor dat afspraken over samenwerking bij inspraak daarna ook vroegtijdig formeel worden vastgelegd; • zorg ervoor dat het eerste contact met buitenlandse autoriteiten verloopt via de officiële aanspreekpunten (“anlaufstellen”). Zie ook bijlage 2.


28

5 Stappenplan voor grensoverschrijdende inspraak met Duitsland .............................................................................................

5.1 Inleiding

In het navolgende is stappenplan weergegeven t.b.v. grensoverschrijdende m.e.r.-procedures in Duitsland. Het stappenplan is gebaseerd op de verplichtingen die voortvloeien uit : • richtlijn EG 97/11 (zie paragraaf 2.3); • de Wet milieubeheer (zie paragraaf 2.4); • de bilaterale uitvoeringsafspraken tussen Duitsland en Nederland (zie bijlage 3). Het stappenplan kan het beste doorlopen worden met de aanbevelingen en tips (hoofdstuk 4) in het achterhoofd. Voor de samenwerking met Vlaanderen zijn er enkele kleine verschillen. Gemakshalve wordt hiervoor verwezen naar bijlage 4.


29

Verkenningenfase/voorfase

Stap 1 Heeft het project mogelijk “belangrijke nadelige milieugevolgen” in het buurland? Ja

Nee Dit is het geval wanneer er in Nederland een m.e.r. moet worden opgesteld; èn - de milieugevolgen over de landgrenzen heen gaan; òf - het project binnen een straal van 5 km van de landsgrens ligt.

Stap 2 Informeer de officiële aanspreekpunten in Duitsland. Wil men bij de m.e.r.-procedure betrokken worden? Ja Stap 3 Informeer VROM. Stap 4 Maak duidelijke afspraken met het aanspreekpunt over de inspraak bij startnotitie en MER. Stap 5 Informeer de door het aanspreekpunt genoemde instanties. Stap 6 Vertaal de startnotitie en stuur deze op naar het aanspreekpunt, de Duitse instanties en VROM. Stap 7 Publiceer de startnotitie en leg deze ter inzage (conform afspraken stap 4). Stap 8

Stap 3 Nee

Informeer VROM.

- Stuur een herinnering bij geen reactie; - Verstrek informatie over het projectvoornemen, de procedure, de mogelijk nadelige milieueffecten, etc; - Indien Duitsland uit eigen beweging een verzoek indient om betrokken te worden bij de procedure dan wordt dit ingewilligd. - De schriftelijke melding aan VROM bevat uitleg over het project en de reactie van het aanspreekpunt in het buurland. - VROM meldt de grensoverschrijdende m.e.r.-procedure aan bij de Bondsregering in Duitsland. - Het aanspreekpunt is behulpzaam t.a.v. te betrekken instanties, de wijze van ter inzagelegging, etc; - Zet de afspraken op papier; - Vuistregel voor inspraak is dat de Nederlandse procedure wordt doorlopen maar dat voor praktische zaken, zoals ter inzagelegging, wordt aangesloten bij de Duitse gebruiken. - Soms verwijst het aanspreekpunt door naar andere instanties. Maak dan met hen duidelijke afspraken over inspraak. Duitse instanties hebben per definitie een informatieachterstand; licht hen daarom in over de beleidsmatige context, de procedure en wat van hen verwacht wordt.

Startnotitiefase en richtlijnen - Houd rekening vertaaltijd en wees alert op vertaalfouten; - Geef duidelijk aan wat van insprekers wordt verwacht: commentaar ten behoeve van de richtlijnen; - VROM stuurt de startnotitie door naar de Bondsregering. - Het aanspreekpunt is behulpzaam bij de bekendmaking/ter inzagelegging. Er is veel vrijheid ten aanzien van de reikwijdte van gemaakte afspraken in stap 4; - Zorg voor tolken bij informatie-bijeenkomsten in Duitsland. Insprekers zijn instanties (stap 5) en burgers; zij mogen in het Duits reageren.

Stel de richtlijnen op en geef aan welke delen van het MER vertaald moeten worden.

Inspraak

Stap 9

De vertaalde richtlijnen en samenvatting van de inspraakreacties kunnen worden opgestuurd naar aanspreekpunt en insprekers.

Vertaal de relevante delen van het MER en stuur deze op naar het aanspreekpunt, de Duitse instanties en VROM.

Duitse insprekers.

MER-fase en besluit In elk geval dient de samenvatting van ‘t MER vertaald te worden.

Stap 10

-

Publiceer het MER en leg deze ter inzage.

-

Stap 11 Maak het besluit bekend. Informeer Duitse instanties en insprekers.

Bekendmaking en ter inzagelegging geschiedt conform gemaakte afspraken (stap 4); Consultatieverzoek van Duitse instanties is mogelijk; Consultatie geschiedt in eerste instantie tussen het BG en de Duitse instantie; bij ‘problemen’ wordt VROM

Inspraak Duitse insprekers. Einde stappenplan


30

.

Bijlagen


31

Bijlage 1)

Bronnen en referenties

.............................................................................................

Literatuur Teksten regelgeving Milieu-effectrapportage, Ministerie VROM, Koninklijke Vermande, juni 1999. Handleiding Milieu-effectrapportage, Ministerie VROM, Koninklijke Vermande, 1994. Richtlijn 97/11/EG Richtlijn van de Raad van de EG betreffende de milieueffectbeoordeling van bepaalde openbare en particuliere objecten. Espoo verdrag inzake milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband, 1991. (www.vrom.nl/docs/espoo_verdrag.pdf en www.unece.org/env/) Stappenschema procedure voor MER-plichtige activiteit in Vlaanderen met mogelijke belangrijke nadelige grensoverschrijdende gevolgen in Nederland. (www.mina.vlaanderen.be/regelgeving/mer_wetgeving/richtlijnen/besluit_06/i ndex.htm) De meerwaarde van milieu-effectrapportage, een onderzoek naar de meerwaarde van milieu-effectrapportage bij de vergunningverlening ingevolge de wet milieubeheer, mr. K. Jesse en mr. J. Verschuuren, Milieu en Recht 1997/4, p. 82-87. Handboek EU-milieu-beleid VROM (www.eu-milieubeleid.nl) Infomil – schakel tussen milieubeleid en uitvoering een initiatief van VROM, EZ, IPO en VNG (www.infomil.nl) Dossier MER van VROM (www.vrom.nl/pagina.html?id=9639) Guidance on the practical application of the Espoo convention: convention on environmental impact assessment in a transboundary context.. Ministry of Housing Spatial planning and the Enviroment the Netherlands (mw. J. Ratelband en J.J. de Boer), Ministry of the Environment Finland, Ministry of the Environment Sweden, 2003. Notitie “Stappenplan inzake grensoverschrijdende effecten tussen Duitsland en Nederland”, Werkgroep Bevoegd Gezag Ruimte voor de Rivier, AWBG 200205. Juridische aspecten van de keuze inzake milieubeleidsinstrumenten vanuit Belgisch, Europees en internationaal perspectief (onderdeel IV Milieueffectrapportrering), Instituut voor milieu- en energierecht (IMER) Katholieke Universiteit Leuven, 2001. Rapportage evaluatie inspraakfase startnotitie Ruimte voor de Rivier, Bikker Euro RSCG, 2003. M.e.r. zonder grenzen (brochure), VROM 1994 Distributienummer 11886/159.


32

Geïnterviewde personen Nelleke Venema Jan-Willem van Dijk Niels Bijlsma Janny Ratelband Jeroen Maas Hans Luiten Renske Postma Johan Surink Stephan Bonnen Peter Kuppers Jos van der Wijst Vincent Roerdink Eli Talacua Jose Simons Dick van Bemmel


33

(DG Water, Ruimte voor de Rivier) (Inspraakpunt Verkeer en Waterstaat) (Inspraakpunt Verkeer en Waterstaat) (VROM/DGM) (RWS Directie Limburg, RW 74/BAB 61) (Hoofdkantoor, Ruimte voor de Rivier) (RWS Directie Oost-Nederland) (Kreis Kleve) (Kreis Kleve) (Provincie Limburg) (Provincie Noord-Brabant) (Provincie Gelderland) (Prorail) (Prorail) (Prorail)

Bijlage 2

Adressen en contacten

.............................................................................................

Nederland De officiële melding van een grensoverschrijdende m.e.r.-procedure kan gericht worden aan: Ministerie VROM/DGM Directeur strategie & Bestuur Dhr. Mr.. J.H.Enter Postbus 30 945 IPC 660 2500 GX Den Haag Op beleidsmedewerker niveau kunt u contact zoeken met Ministerie VROM/DGM Directie Strategie en Bestuur mw. J. Ratelband Postbus 30 945 IPC 660 2500 GX Den Haag Tel. Fax. Mail

070 339 41 03 070 339 13 02 [email protected]

Duitsland De officiële aanspreekpunten (“Anlaufstellen”) zijn: Voor de deelstaat Nordrhein Westfalen J. Lindemann Ministerium fur Umwelt, Raumordnung und Landwirtschaft des Landes Nordrhein-Westfalen Swannstrasse 2 40 476 Dusseldorf tel. fax. mail


00 49 211 45 66 645 00 49 211 45 66 388 [email protected]

34

Voor de deelstaat Niedersachsen Th. Schröder Niedersähsisches Umweltministerium Postfach 4107 30041 Hannover tel. Fax. Mail

p.m. p.m. [email protected]

Bezirksregierung Weser-Ems B. Heidrich Theodor Tantzen-Platz 8 26106 Oldenburg tel: fax: Mail:

00 49 441 799 2150 00 49 441 799 2004 [email protected]

Toelichting De heren Lindemann (Nordrhein Westfalen) en Schröder (Niedersachsen) kunnen als aanspreekpunt behulpzaam zijn bij het identificeren van te betrekken personen en instanties en bij het voorbereiden van de publicatie en de ter inzage legging. In de regel zullen zij ook doorverwijzen naar de Bezirksregierung Köln en Düsseldorf (onderdeel van Nordrhein Westfalen) en de Bezirksregierung Weser-Ems (onderdeel van Niedersachsen).

België (Vlaanderen) Contacten voor grensoverschrijdende inspraak met Belgie verlopen via Aminal. AMINAL Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap Afdeling Algemeen Milieu-en natuurbeleid Graaf de Ferrarisgebouw E. Jacqmainlaan 156, bus 8 1000 BRUSSEL Ir. G. Pillu J. de Mulder Tel: 00 32 2 553 8057 Fax: 00 32 2 553 8055 Mail: [email protected]


35

Bijlage 3 Gemeenschappelijke verklaring inzake de uitvoering van milieu-effectrapportage in grensoverschrijdend verband Duitsland - Nederland .............................................................................................

Status Het betreft geen officieel internationaal verdrag. Het zijn uitvoeringsafspraken die in de nabije toekomst officieel bekrachtigd zullen worden.


36


37


38


39

Bijlage 4) Stappenschema grensoverschrijdende milieu-effectrapportage Nederland – Vlaanderen .............................................................................................

Status Het betreft geen officieel internationaal verdrag. Het zijn uitvoeringsafspraken die in de nabije toekomst officieel bekrachtigd zullen worden. In de 2e helft 2003 zal het stappenschema overigens herzien worden.


40


41


42


43


44

Inspraak bij grensoverschrijdende m.e.r.-projecten

Recommend Documents