1 Inrichting van het landelijk gebied, vroeger en nu. (Inleiding van Johan Koopman voor de Ver. Van Oudgedienden Landelijk Gebied op 5 februari 2008) Collega oudgedienden, Het is lang geleden dat ik over het landelijk gebied heb gesproken. Ik werkte 24 jaar bij de dienst van 1956 tot 1980. Na 1980 heb ik me met het de problemen van het stedelijk gebied beziggehouden, eerst als directeur-generaal van de volkshuisvesting en van 1992 tot 1997 oa als voorzitter van het Centraal Fonds van de Volkshuisvesting, dat is de toezichthouder en saneerder van woningcorporaties.
Ik zal het hebben over vroeger en nu. Met vroeger bedoel ik zo’n dertig, veertig jaar geleden Waar werkten we aan, wie deden het, wie waren onze opdrachtgevers. Wat brachten we ervan terecht. Wat waren we aan het veranderen? Waar hebben we spijt van en waar zijn we nog steeds trots op. Ik wil het ook over het “nu” hebben van de dienst waar we vroeger werkten: Wat is er veranderd en wat gelijk gebleven? Het landelijk gebied en in het bijzonder de landbouw, de natuur en het landschap verandert nog steeds en heeft ook in de toekomst met nieuwe ontwikkelingen en beheersproblemen te maken.
Hoe is het begonnen? In 1935 besloot de regering in het kader van bezuinigingen en verbetering van de doelmatigheid tot instelling een Cultuurtechnische Dienst, die zich bezig moest houden met voorlichting over cultuurtechnische verbeteringen en uitvoering van gesubsidieerde boerenwerken en van ruilverkavelingen. De bezuiniging bestond eruit dat drie afzonderlijke bureaus werden samengevoegd: het Rijksbureau voor de Ontwatering, dat was een onderdeel van de Rijkswaterstaat, een concurrerend bureau bij het ministerie van Landbouw en het secretariaat van de Centrale Ruilverkavelingscommissie dat toen door de Heidemij gevoerd werd, Drie organisaties werden samengevoegd tot één “Cultuurtechnische dienst” met ir. Mesu als directeur en 6 medewerkers. Cultuurtechniek was een naam in de oude betekenis van het begrip cultuur, namelijk cultuur als tegenstelling van natuur. Volgens de filosofen uit de 18e en de 19e eeuw
2 was de beschaving gericht op het beheersen van de natuur; de natuur betekende immers honger en gevaar. De woeste grond werd in cultuur gebracht. Cultuur in plaats van natuur betekende toen : voedsel en bestaanszekerheid.
Na de oorlog en na de hongerwinter was het regeringsbeleid gericht op een vergroting van de landbouwproduktie, die voor voldoende en zo goedkoop mogelijk voedsel moest zorgen. De industrialisatie van Nederland werd sterk bevorderd, maar daarvoor moesten eerste levensbehoeften, het voedsel en het onderdak goedkoop blijven. Naast de industrie vroeg de wederopbouw om meer arbeidskrachten. Door vertrek uit de landbouw werd de mechanisatie van de boerenbedrijven sterk gestimuleerd. Maar die nieuwe landbouwmachines en trekkers functioneerden slecht in natte omstandigheden of op kleine percelen. De oude zand- en grindwegen werden in de kortste keren aan flarden gereden door de trekkers.
De Cultuurtechnische Dienst gaf in die naoorlogse jaren leiding aan een enorme uitbreiding van aktiviteiten op het gebied van waterbeheersing, ruilverkaveling en verharding van zand- en grindwegen om de produktiviteit en doelmatigheid van de landbouw te vergroten. De organisatie van de dienst werd in 1954 onder leiding van de nieuwe directeur ir Herweijer drastisch aangepast. Met het “Meerjarenplan voor ruilverkavelingen en andere cultuurtechnische werken” werd een in die tijd unieke planbasis voor het beleid vastgesteld. De dienst groeide als kool naar ongeveer 800 personeelsleden.
Toen kwamen de jaren zestig In de jaren zestig was er eten genoeg op de wereld en onze inkomens groeiden flink. Er werden veel meer woningen gebouwd, wegen aangelegd, de recreatie vroeg om ruimte en we wilden de natuur in. Het landelijk gebied kreeg daardoor een heel andere betekenis. Het diende niet alleen meer voor boeren om hun brood te verdienen, maar ook voor de stedelingen, die met hun brommer of auto het land in wilden, wilden genieten van de natuur en van het landschap. Daarmee was de strijd om de ruimte begonnen. In 1965 trad de Wet op de Ruimtelijke Ordening in werking: Gemeenten moesten bestemmingsplannen voor hun héle grondgebied maken in de plaats van de oude uitbreidingsplannen voor alleen woningen en bedrijfsgebouwen. De provinciale planologische diensten gingen streekplannen maken.
3 De ruilverkavelingen raakten in discrediet, soms door eigen toedoen zoals het kapschandaal in 1963 in Twenthe, waar de boeren grootscheeps de prachtige eiken houtwallen rooiden, waarschijnlijk met goedkeuring van de plaatselijke ambtenaren van onze dienst. De perceelsvergroting kostte op veel plaatsen een deel van het landschappelijk schoon. Het intensieve gebruik van de grond verdreef zeldzame planten en dieren. Als beleidsmakers zaten wij met deze problemen in de maag. In een roerige tijd, in 1971, met rellen rond de stemming over de ruilverkaveling Tubbergen, werd ik directeur als opvolger van ir. Herweijer. Het was duidelijk dat voor de langere termijn er een nieuwe wetgeving moest komen. Voor de korte termijn moest de ruilverkavelingswet gerepareerd worden op het punt dat niet langer de thuisblijvers bij de stemming als voorstemmers gerekend mogen worden. In 1972 was ook minister Lardinois overtuigd, dat de Ruilverkavelingswet af moest van zijn eenzijdige agrarische doelstelling en dat ook natuur, landschap en recreatie door een landinrichtingsprocedure bevorderd moesten worden. Jac. P. Thijssen had dat al in 1938 in de Centrale Ruilverkavelingscommissie bepleit, maar hij was toen nog een roepende in woestijn. Ambtelijk begonnen we met de voorbereiding van de Landinrichtingswet. Intussen werd bij de toen voorbereide ruilverkavelingsplannen al ruimschoots ruimte voor de natuur en het landschap opgenomen. Daarvoor moest door de SBL wel voldoende grond kunnen worden aangekocht. Dat lukte op veel plaatsen goed. In sommige jaren, bijv 1971 kon in één jaar niet minder dan 9000 ha grond worden aangekocht. Een belangrijke innovatie werd ook geboden met de Relatienota, voornamelijk opgesteld door Gerard van der Lely, toen directeur van de SBL. In die nota werd de mogelijkheid geopend om aan boeren een financiële vergoeding te geven indien zij hun grond beheren ten gunste van een goed leven voor de weidevogels of ten gunste van meer een diverse plantengroei. De buitenwereld zag vooral de gebreken bij de ruilverkavelingen die nog in uitvoering waren, maar die jaren eerder waren voorbereid. Maar vaak kon met behulp van aangekochte grond ook aan oudere plannen nog meer aandacht voor natuur en landschap worden gegeven. Aan de andere kant maakten boerenorganisaties en op de landbouw gerichte delen van ons ministerie juist bezwaar tegen het besteden van veel geld en grond voor natuur en landschap.
4 De compromissen over de concrete plannen werden steeds weer gesloten in de Centrale Cultuurtechnische Commissie. Ir. Molenaar, toen plaatsvervangend directeur, was hier een ware kunstenaar in.
Met ingang van 1978 lukte het de naam van de dienst te veranderen van Cultuurtechnische Dienst in Landinrichtingsdienst om duidelijk te maken dat we inrichtingsplannen maakten met een brede doelstelling. Het ontwerp voor een Landinrichtingswet,die de ruilverkavelingswet moest vervangen, werd in 1979 bij de Tweede Kamer ingediend, maar trad pas in 1985 in werking. Ambtelijke en politieke molens draaiden traag.
Wat was er anders dan nu? Wat het meeste opvalt is dat wij ons als dienst destijds druk bezig hielden met het beleid. Alle formele stukken van de minister voor de Tweede Kamer werden bijv door ons in Utrecht voorbereid. De Landinrichtingswet was het produkt van nauwe samenwerking tussen mensen bij ons, bijv. ir. Fons Crijns, en mensen van de Directie Juridische Zaken in Den Haag. Dat is nu heel anders: Rond 1990 kreeg in Den Haag de managementtheorie de overhand, dat je beleid en uitvoering moet scheiden. Dat is op de meeste departementen gebeurd: natuurlijk met voordelen maar ook met het nadeel dat elders bedacht beleid in de praktijk soms niet of heel moeilijk uitvoerbaar is. De scheiding van beleid en uitvoering heeft wel als voordeel gehad dat de dienst nog bestaat, want je kunt het beleid niet voor 12 of meer bazen tegelijk maken. Een terugkeer naar integratie van beleid en uitvoering zou voor de DLG niet aantrekkelijk zijn, want het zou met name kunnen betekenen dat ook de uitvoering aan de provincies zou moeten worden overgedragen, dus dat de dienst zou moeten worden opgesplitst. Een belangrijk verschil met vroeger is, dat de landinrichtingsplannen nu door de provinciale besturen worden vastgesteld, in plaats van vaststelling door de Centrale Landinrichtings Commissie. In de vorig jaar in werking getreden Wet Inrichting Landelijk Gebied lees ik in artikel 2: •
lid1. “Gedeputeerde staten van de … provincies dragen zorg voor de realisatie van het gebiedsgerichte beleid”
5 •
en lid 2. “Onze Minister en Onze Ministers ……..dragen zorg voor de bevordering en de ondersteuning van …… het gebiedsgerichte beleid. Onze Ministers …….. doen dit …. door de verstrekking van een investeringsbudget en door de inzet van capaciteit van de Dienst Landelijk Gebied
En in artikel 21 staat dat:
•
de Dienst landelijk gebied Gedeputeerde Staten bijstaat in de vervulling van de … op landinrichting betrekking hebbende taken.
Het beleid ten aanzien van de concrete projecten wordt nu dus gemaakt in en door de provincie. Het rijk bevordert het inrichtingsbeleid met een zak geld en met het gratis ter beschikking stellen van de Dienst Landelijk Gebied.
Als ik nu naar de nieuwjaarstoespraak van de huidige directeur luister, valt mij op, dat hij dan ook weinig over het beleid zegt, maar vooral spreekt over het management , de manieren om goed samen te werken; Samen te werken met iedereen en onderling binnen de dienst met elkaar, centraal en in de provincie. Waar ik van opkijk is het aantal medewerkers dat zelfs nog is gegroeid: nu tussen de 1300 en 1400: in 1980 hadden SBL en Landinrichtingsdienst samen ongeveer 1000 medewerkers. Er zijn nu veel meer opdrachten van derden en ook het aantal verschillende regelingen en betaalsystemen is wel sterk gegroeid, maar anderzijds lijkt de omzet in werkelijk uitgevoerd werk en in ha’s aangekochte grond niet evenredig gegroeid. Kost de huidige organisatie, vooral in provincie, niet erg veel eindeloos overleg? Als ik in het Jaarverslag naar de organisatieschema’s kijk, dan lijken die nog veel op elkaar, maar de titels van de leidinggevenden zijn totaal veranderd: Vroeger waren er voor de technisch opgeleide medewerkers de rangen voor ingenieurs, technisch ambtenaren en opzichters, volstrekt afhankelijk van de diploma’s die je had verworven. Daarmee had je in iedere provincie bijvoorbeeld een een hoofdingenieur-directeur, districtsingenieurs en een onderzoeksingenieur en het was in de praktijk heel moeilijk een ingenieursrang aan een op de Heidemijschool, cvq de HBCS opgeleide medewerker te geven. Dat is nu allemaal anders: er zijn nu regiomanagers, accountmanagers en projecthoofden. De opleiding is niet meer zaligmakend voor je plaats in de organisatie; het is de bedoeling dat het er meer om gaat wie je bent en wat je presteert.
6 De betiteling zegt ook iets over wat belangrijk wordt gevonden: vroeger ging men meer uit van de technische kennis. Nu gaat men uit van het management: kun je goed mensen managen, d.w.z. zorgen dat het voor elkaar komt. Of het in de praktijk echt zoveel uitmaakt weet ik niet. Een ingenieur, die niets presteerde, werd er vroeger ook uitgewerkt; een manager zonder inhoudelijke kennis van zaken gaat volgens mij ook nu op de duur onderuit. Het is immers toch vooral de kennis van zaken binnen het DLG, die het voortbestaan rechtvaardigt. Technische kennis, kennis van de overheidsadministratie, kennis van procedures en van het overleg.
Wat hebben we vroeger met het landelijk gebied gedaan? Was het goed of verkeerd? Waar heb ik spijt van en waar ben ik trots op?
Ik heb weinig spijt van wat we in het verleden als Landinrichtingsdienst hebben gedaan. Landschappen zijn veranderd, maar ook op veel plaatsen mooier geworden. Misschien zouden zonder ruilverkaveling in gebieden als Staphorst, het Geesterambacht of de Zak van Zuid-Beveland de verkaveling met een eindeloos aantal kleine perceeltjes zijn blijven bestaan, maar zeker niet in de oude vorm beheerd, daar zijn de arbeidskosten veel te hoog voor geworden. Veel waarschijnlijker is dat veel gebieden, waar niet rendabel geboerd kan worden, verpauperd, kaalgeslagen of juist dichtgegroeid zouden zijn. Soms vonden we het jammer dat we met boerderijverplaatsing grote open weidegebieden toch weer kleinschaliger zouden maken. Maar zonder die grootscheepse boerderijverplaatsing, waardoor alle grond bij de gebouwen ligt, zouden de koeien nu in veel sterkere mate het hele jaar op stal blijven, in plaats van in de wei te lopen. Want hoe moet je anders met één persoon tachtig tot honderd koeien melken? Juist boeren, die veel grond op grotere afstand bijgekocht hebben, gaan eerder over op het ook ‘zomers op stal houden van de koeien.
Tussen haakjes: Waar het Nederlandse landschap nu in mijn ogen wel vreselijk door wordt bedorven, zijn de vele windmolens die de “ groene” stroom produceren.
Nee, ik ben er trots op, dat we tussen 1950 en 1990 zeker twee derde van alle plattelandsgebieden een veel betere inrichting en infrastructuur hebben gegeven, die ervoor heeft gezorgd dat er ook nu nog een gezonde akkerbouw en melkveehouderij
7 in Nederland bestaat en dat niet alle agrarische ondernemers hebben hoeven te vluchten naar de varkenshouderij of de glastuinbouw. Een betere inrichting ook, vergezeld van veel meer beplanting en bosschages dan er honderd jaar geleden op het Nederlandse platteland te vinden waren. Ook in deze tijd kan de Dienst Landelijk Gebied opnieuw helpen Nederland beter in te richten, nú vooral als zij er in slagen de geplande ecologische hoofdstructuur in de vorm van een aaneengesloten netwerk van natuur- en beheersgebieden te realiseren door aankoop van grond, uitruil en herverkaveling. Maar ook verbetering van de agrarische inrichting kan plaatselijk nog urgent zijn of weer zijn geworden. En – zie ook de sterk gestegen voedselprijzen – de landbouw mag in Nederland nog niet worden afgeschreven.
Tenslotte: de toekomst van de dienst, de strijd om het bestaan Net als in het bedrijfsleven kunnen overheidsdiensten met een speciale taak soms snel groeien, maar als de vraag naar hun diensten afneemt, weer ten onder gaan. De Cultuurtechnische Dienst – Landinrichtingsdienst – Dienst Landelijk Gebied heeft het al meer dan 70 jaar volgehouden. Mede door de bakens op tijd te verzetten door in te spelen op de voortdurend in beweging zijnde betekenis van het landelijk gebied. Denk bijvoorbeeld aan de plotselinge herrijzing van de betekenis van de landbouw nu de wereldvoedselprijzen weer wat stijgen. Toch vermoed ik - inmiddels al lang als buitenstaander - twee kwetsbare aspecten voor de huidige dienst. Twee zaken die misschien ook met elkaar samen hangen. De meest voor de hand liggende kwetsbaarheid lijkt mij de drang, die op verschillende provinciehuizen zal blijven bestaan, om ook bij de uitvoering het heft meer in eigen hand te nemen. Daarnaast lijkt mij de huidige dienst ook kwetsbaar op het gebied van de zware personeelsbezetting, die kennelijk nodig is om de huidige taken uitgevoerd te krijgen. Maar aannemend dat ook de Rijksoverheid het belangrijk zal blijven vinden om een goede inrichting en het beheer van het landelijk gebied te bevorderen, lijkt de positie van de dienst mede door de wettelijke taakomschrijving behoorlijk bevestigd. Ik wens de DLG een goede toekomst, waarin ze kunnen werken aan een landschap dat past, niet bij het leven van honderd jaar geleden, maar bij het leven en de behoeften van die toekomst. JM Koopman, 5 februari 2008
