Innovatie- en industriebeleid in het begin van de 21ste eeuw – topsectoren, fiscale regelingen en een techniekpact. Essay van Dany Jacobs en Evert-Jan Velzing. Dany Jacobs is bijzonder hoogleraar Industriële Ontwikkeling en Innovatiebeleid aan de Faculteit Economie en Bedrijfskunde van de Universiteit van Amsterdam; de leerstoel is door SIC geïnitieerd. Tevens is hij hoogleraar lector Kunst, cultuur & economie, ArtEZ en HAN, Arnhem. Evert-Jan Velzing is promovendus aan de Universiteit van Amsterdam en doet in opdracht van SIC onderzoek naar het innovatiebeleid van de Nederlandse overheid. Oktober 2013
Dit essay verschijnt in een reeks van essays die in 2011, 2012 en 2013 zijn geschreven door leden van de Strategische Adviescommissie van Stichting voor Industriebeleid en Communicatie(SIC). In de essays worden diverse elementen van industriebeleid behandeld waardoor de concurrentiepositie van de Nederlandse Maakindustrie kan verbeteren. Eerder verschenen in deze reeks o.m.: - “Invloed arbeidsproductiviteit op concurrentiepositie” door Anneloes Cordia - “Voldoende gekwalificeerd technisch personeel voor de industrie in de toekomst” door Jaap de Koning. - “Slimmer werken in het MKB van de maakindustrie” door Gu van Rhijn en Frank Pot - “Ondernemingsbestuur en overleg onder een nieuw gesternte?” door Rienk Goodijk Ga voor meer informatie naar de website van SIC www.Industriebeleid.nl 1
INHOUD 1 Innovatie en industriebeleid
3
2 Generiek én specifiek innovatiebeleid
3
3 Wat is er mis met generiek beleid?
5
4 Wat is er tegen specifiek beleid? Hebben we geen mooie topsectoren?
7
5 Worden de knelpunten op de arbeidsmarkt nu eindelijk succesvol aangepakt?
10
6 Eindconclusie. Wat te doen?
12
Referenties
14
2
1. Innovatie- en industriebeleid In tegenstelling tot wat veel mensen denken heeft ‘het beleid’ – in dit verband vooral het ministerie van Economische Zaken (EZ) en daarnaast Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OC&W) – wel degelijk veel aandacht voor de industrie. Dat is ook wel begrijpelijk, want dat is een sector die men goed kent. EZ heeft dan ook veel meer last om grip te krijgen op de dienstensector en op hoe innovatie daar vorm krijgt. Dat wil niet zeggen dat de nadruk eenzijdig op de industrie ligt. In zekere mate verdoezelt het ministerie haar traditionele oriëntatie door het industriebeleid meestal te verpakken onder meer generieke termen zoals herstructurerings-, aandachtsgebieden-, technologie-, innovatie-, cluster-, sleutelgebieden-, topsectoren- of zelfs bedrijvenbeleid. Daar zijn wij het niet mee oneens, al is het maar omdat de industrie zich nooit geïsoleerd ontwikkelt – zolang men de cruciale rol van de industrie als het gaat om innovatie maar niet vergeet. Maar zelfs bedrijvenbeleid is voor dit beleid een te beperkte term. Onderwijs- en kennisinstellingen spelen immers ook een belangrijke en door velen erkende rol bij innovatie, clusters en topsectoren. Bovendien wordt met het Techniekpact een belangrijke rol toegedicht aan onderwijsinstellingen. Het lijkt daarom nog altijd het beste om de term innovatiebeleid te gebruiken; het stimuleren van innovatie is immers het doel. Zoals gezegd is de rol van de industrie hierbij essentieel en dus onmisbaar. In dit stuk reflecteren wij vooral op het topsectorenbeleid, dat sinds het vorige Nationaal Industriedebat1 de meeste energie heeft opgeslorpt als het gaat over innovatie, en op het recent afgesloten Techniekpact. We beginnen en eindigen evenwel met een beschouwing over de belangrijkste smaken binnen het innovatiebeleid: generiek versus specifiek.
2. Generiek én specifiek innovatiebeleid Generiek beleid probeert om gunstige macro-economische voorwaarden voor alle bedrijven te scheppen en in stand te houden, waarbij geen onderscheid gemaakt wordt naar sectoren. Bij generiek innovatiebeleid kondigt men bijvoorbeeld algemene regelingen af – zoals de WBSO (zie verder) – waarop in principe iedereen kan inschrijven. Met sectorspecifiek beleid proberen beleidsmakers daarentegen in te spelen op kansen of bedreigingen in een beperkt aantal sectoren. Met specifiek beleid richt de overheid zich dus op bepaalde sectoren of technologiegebieden: denk aan steun voor de scheepsbouw of het stimuleren van ICT. De gemakkelijkste manier om aan de lange discussie over generiek versus specifiek een einde te maken is te zeggen dat ze beide nodig zijn, zoals blijkt uit volgende figuur 1. Macro-economisch beleid is noodzakelijk om de uitgangspositie voor alle bedrijven zo gunstig mogelijk te maken. Met behulp van (kennis over) de nieuwste technologieën en organisatiemethoden moet gewerkt worden aan nieuwe producten en efficiënte productie- en transactieprocessen – het ‘absorptievermogen’ van een land. Daar tegenover staat dat het onontkoombaar is dat er ook keuzes gemaakt worden: men kan niet overal in investeren; of men het wil of niet: op het vlak van sectorsamenstelling en specialisatie in wetenschap en technologie heeft men altijd een couleur locale met daarmee verbonden concurrentievoordelen en exportsterktes.
1
Het derde Nationaal Industriedebat De conjunctuur de baas! werd gehouden op 9 december 2010. 3
CONVERGENTIE LANDEN REGIO'S
efficiency (proces) MACRO-BELEID
investeringsklimaat, best practices, absorptievermogen
GENERIEK
MESO-BELEID
DIVERGENTIE
keuzes W&T-beleid, onderwijs, kennisinfrastuctuur innovatiestrategieën
SPECIFIEK
WERELDMARKT
specialisatie differentiatie (product)
CLUSTERS SECTOREN ONDERNEMINGEN
Figuur 1: de complementariteit van generiek en specifiek innovatiebeleid Het is goed dat een deel van het beleid in principe open staat voor iedereen met een goed idee. Daar staat tegenover dat innovatie voor een groot deel voortkomt uit grotere, meer ambitieuze projecten waarbij belangrijke complementaire partijen met elkaar samenwerken (zie ook Mazzucato 2013). En van die laatste kun je er in de regel maar een klein aantal betalen. Bij specifiek beleid komt er nog een keuze bij tussen picking winners versus backing winners: bij het eerste kiest men voor nieuwe gebieden die men graag sterk zou zien worden, bij het tweede voor het toekomstgericht versterken van sectoren waarbij het land al een concurrentievoordeel heeft. Generiek beleid en specifiek ‘picking winners’-beleid hebben de neiging internationaal convergerend te werken: men kopieert interessante praktijken van elders en investeert in de regel in vergelijkbare technologiegebieden die internationaal in de aandacht staan. ‘Backing winners’-beleid daarentegen is meer divergerend. Landen hebben nu eenmaal verschillende sectorale sterktes en concurrentievoordelen. Beweren dat beide vormen van beleid het beste kunnen gecombineerd worden lost evenwel het probleem niet op van het relatieve gewicht tussen beide vormen van beleid: hoeveel aan het ene en aan het andere te besteden, plus de wijze waarop. Sinds het RSV-debacle van het begin van de jaren 1980 rustte er een taboe op specifiek beleid (Velzing 2013). Dat debacle2 sterkte vele economen in hun principiële bezwaar tegen specifiek beleid. Dat komt er kortweg op neer dat (a) overheden relatieve economische sterkte niet kunnen beoordelen – alleen ‘de markt’ zou over deze superieure kennis beschikken en (b) andere sectoren hierdoor benadeeld zouden worden. Toch kunnen we vaststellen dat ook tussen 1983 en 2004 veel beleid feitelijk specifiek was: er werd regelmatig voor specifieke technologiegebieden of sectoren gekozen. Sinds 2004 worden we geconfronteerd met de omgekeerde situatie: er is met vrij veel bombarie gekozen voor sleutelgebieden, dan wel topsectoren, maar het meeste geld gaat nog steeds naar generiek beleid, zoals blijkt uit bijgaande figuur 2.
2
Er waren ook voorbeelden van succesvolle herstructurering. Het meest bekende voorbeeld is wellicht de omvorming van de Nederlandse Staatsmijnen tot het succesvolle DSM, gespcialiseerd in de fijnhemie. Uit de RSV zelf zijn ook nog de succesvolle gespecialiseerde scheepsbouwers IHC Merwede en SBM Offshore ontstaan. 4
Figuur 2: Uitgaven aan innovatiebeleid van het ministerie van EZ Daadwerkelijke uitgaven (2001-2010), begrote uitgaven (2011-2015).3
Tussen 1983 – de afloop van het RSV-debacle – en 2004 lag de nadruk in het discours van de overheid over innovatie dus op generiek innovatiebeleid en sinds 2004 is dat gewijzigd. Beide vormen van beleid hebben hun voor- en nadelen. In de volgende paragraaf bespreken we die van het generieke beleid, in die daarna die van het specifieke topsectorenbeleid van de voorbije tijd.
3. Wat is er mis met generiek beleid? Wat is het mogelijk bezwaar tegen het generiek stimuleren van technologische en andere onderzoeks- en ontwikkelingsactiviteiten bij alle bedrijven van groot tot klein? In principe niet zo veel, al hangt natuurlijk veel af van de uitvoering. De legitimatie ligt in het feit dat R&D in de regel een risicovolle aangelegenheid is, die bij succes ook tot veel mogelijke imitatie door concurrenten leidt. Dat laatste zou ondernemingen ervan kunnen weerhouden erin te investeren en daarom wordt een zekere mate van overheidssteun op dit vlak ook door veel behoudende economen als gerechtvaardigd gezien. Er zijn in de loop der jaren evenwel steeds meer bedenkingen geuit tegen dit beleid omwille van de volgende redenen: (1) innovatie gaat om meer dan R&D, (2) generieke maatregelen zijn in de regel minder effectief dan gerichte investeringen, (3) de aansluiting op het MKB blijft moeizaam. Deze punten behandelen we nu kort. 3.1 Innovatie gaat over meer dan R&D alleen
3
Eigen berekeningen op basis van memories van toelichting bij begrotingen van EZ. De uitgaven aan de Innovatiebox zijn hierin niet meegenomen, omdat die een regeling is van het ministerie van Financiën. 5
De nadruk van het EZ-innovatiebeleid ligt op generieke fiscale regelingen ter stimulering van R&D bij bedrijven. Van 2000 tot en met 2012 gaf EZ hier ruim 7 miljard euro (in prijzen van 2012) aan uit. Innovatie gaat evenwel over meer dan alleen R&D, het gaat ook om zaken als de innovatiecultuur, de focus en ambitie van de onderneming, haar maatschappelijke oriëntatie, haar integratie in de netwerken die ertoe doen.4 Men kan wel opwerpen dat dit primair de verantwoordelijkheid van bedrijven zelf is, maar een slimme overheid laat zich niet beletten dit proberen te stimuleren. Dat doet ze in zekere mate ook niet doordat ze via Syntens bedrijven op die punten helpt te adviseren. In vergelijking met de miljarden die aan generieke innovatiestimulering worden besteed, is dit evenwel maar een kleine druppel op een erg hete plaat. 3.2 De beperkte effectiviteit van generiek beleid De meest bekende generieke regeling is de WBSO, waaraan vanaf 1994 tot op heden ruim 10 miljard euro is besteed.5 Het grote voordeel ervan is de administratieve eenvoud, de efficiëntie dus. Daar staat tegenover dat er gerede twijfel bestaat over de effectiviteit van de maatregel. Leidt de WBSO tot meer investeringen in R&D of maken bedrijven die al R&D uitvoeren, gewoon aanspraak op de regeling? Uit de laatste evaluatie van EIM (Verhoeven et al. 2012) blijkt dat 55% van de WBSO-aftrek niet stimuleerde tot het uitvoeren van meer R&D. Het onderzoek zou men ook zonder de belastingaftrek gedaan hebben. Vergelijkbare eerdere evaluaties die tot soortgelijke conclusies kwamen hebben niet belet dat de fiscale stimulering van innovatie gaandeweg verder is uitgebreid, waardoor de totale generieke innovatiesteun jaarlijks ongeveer 2 miljard bedraagt. Vanaf 2007 is er bijvoorbeeld de Innovatiebox bijgekomen, waardoor bedrijven minder vennootschapsbelasting betalen over winst uit innovatieve producten; in 2011 werd daar nog de RDA (Research & Development Aftrek) aan toegevoegd.6 Deze regelingen hadden in 2012 een budget van respectievelijk 650 miljoen en 250 miljoen euro (vanaf 2014 is dit voor de RDA het dubbele). 3.3 De moeizame aansluiting bij het MKB. En weet u wat MKB+ is? EZ heeft de afgelopen decennia op verschillende manieren aandacht gehad voor het MKB. Wat daarbij allereerst opvalt is dat er in de regel enkel een opsplitsing wordt gemaakt tussen MKB en grootbedrijf. De categorie wordt niet verder gedifferentieerd, terwijl in het MB in de regel toch geheel andere problemen spelen dan in het KB. Ten tweede richt ook het innovatiebeleid voor het MKB zich – op de advisering door Syntens na – hoofdzakelijk op het stimuleren van R&D. Opvallend is overigens dat steun voor grote bedrijven soms gecamoufleerd wordt als MKB-beleid. In de jaren 1980 was er bijvoorbeeld de INSTIR-regeling als voorloper van de WBSO. Lange tijd werden hierbij ‘inrichtingen’ in plaats van bedrijven als subsidie-eenheid gedefinieerd. Dat stelde grote bedrijven in staat aparte kamers binnen hun bedrijf als kleinschalige subsidie-eenheden subsidie voor het MKB te laten ontvangen. Meer recent werd naast de WBSO het Innovatiefonds MKB+ opgericht, dat bestaat uit twee onderdelen. Het belangrijkste onderdeel hiervan vormen de Innovatiekredieten.7 EZ stelt hiermee krediet beschikbaar voor technische ontwikkelingsprojecten. In eerste instantie was deze regeling gericht op kleinere bedrijven, maar inmiddels is het ook gericht op wat EZ het MKB+ noemt. Weet u wat MKB+ zijn? Grote bedrijven! Verder heeft EZ een regeling ontwikkeld waarmee kleinere bedrijven beter kunnen aansluiten bij innovatieactiviteiten binnen de topsectoren: de MKB-innovatiestimulering Topsectoren (MIT). Er is veel belangstelling voor, maar de middelen hiervoor zijn beperkt. Het is dan ook niet te 4
Zie verder bijvoorbeeld de innovatietienkamp uit het onderzoek van Jacobs en Snidjers (2008) over ondernemingen die bij herhaling succesvol zijn met hun innovaties. 5 Bureau Bartels 1996: Tabel 3.6; De Jong & Verhoeven 2007: Tabel 5; Verhoeven 2012: Tabel 4; MvT op de begroting van EZ voor 2012 en 2013. 6 Ministerie van EZ, (2011) Bedrijfslevenbeleid – Brief van de minister van Economische Zaken Landbouw en Innovatie. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2010-2011, 32 637, nr. 1. 7 Het andere onderdeel is gericht op techno- en creatieve starters. 6
verwachten dat het probleem van de moeilijke aansluiten van het MKB bij de topsectoren hiermee zal worden opgelost. Ondanks deze beperkingen blijft de ideologische dominantie van het generieke innovatiebeleid hardnekkig. Zou dat te maken kunnen hebben met de nadelen die verbonden zijn met specifiek beleid? Maar waarom werd sinds 2004 dan toch het sectorspecifiek beleid weer omarmd? Eerst kregen we sleutelgebieden, daarna topsectoren. Op de laatste gaan we in de volgende paragraaf dieper in.
4. Wat is er tegen specifiek beleid? Hebben we geen mooie topsectoren? Is specifiek innovatiebeleid in principe onmogelijk, zoals veel economen beweren? Op hun belangrijkste bezwaren die in paragraaf 2 genoemd werden zou men kort kunnen antwoorden dat (a) wetenschappers natuurlijk maatstaven hebben om relatieve concurrentie- en innovatiekracht te meten en de overheid daarmee kunnen helpen bij het maken van haar keuzes en (b) dat ook sectoren die niet uitverkoren blijken, door de vele verbindingen in de economie mee profiteren van de kracht van de sterkste sectoren. Omgekeerd hebben sterke sectoren ook last van de problemen van de zwakkere broeders. Daarbij komt dat sectoren behoorlijk verschillende ‘innovatiesystemen’ kennen en het dus effectief is daarmee rekening te houden, met andere woorden maatwerk te leveren (Van der Toren et al 2012). Uit de ervaring van de grote specifieke programma’s in het verleden (PBTS, Technologische Topinstituten, Sleutelgebieden, FES-programma’s) blijkt bovendien dat door de overheid in dergelijke innovatieprogramma’s geïnvesteerde ‘specifieke’ euro’s tot meer extra investeringen bij het bedrijfsleven leidden dan de euro’s via generieke regelingen zoals INSTIR en WBSO. Ook internationaal is er weer meer erkenning voor de relevantie van grotere ‘missiegerichte innovatieprogramma’s (zie recent bijvoorbeeld Mazzucato 2013). Helemaal verbazingwekkend was het dan ook niet dat in 2004 het ministerie van EZ in navolging van het toenmalig Innovatieplatform koos voor een beperkt aantal ‘sleutelgebieden’: agrofood, high-tech, water, creatieve industrie en (iets later) chemie. Eén en ander verhinderde niet dat (1) nog steeds meer middelen toekwamen aan het generiek beleid (zie Figuur 2) en (2) bij het specifiek beleid een sector als de life sciences meer kreeg dan de erkende topsectoren (AWT 2007). Begin 2010 trad het minderheidskabinet Rutte I aan (vanuit de Kamer gesteund door de PVV) en met de nodige bravoure presenteerde de nieuwe minister van ELI (Economische Zaken, Landbouw en Innovatie) Maxime Verhagen zijn ‘bedrijvenbeleid’. Op het eerste gezicht was die omslag een verrassing, omdat we deze man voorheen niet hadden kunnen betrappen op enige visie over dit onderwerp. Dit deel van de regeringsverklaring bleek evenwel in nauw overleg met VNO-NCW te zijn opgesteld.8 Naast de 2 miljard € voor generiek beleid (zie boven) werden in plaats van de vijf sleutelgebieden nu negen ‘topsectoren’ aangewezen. De vijf sleutelgebieden werden daartoe met drie extra sectoren (life sciences, energie en logistiek) uitgebreid – de negende kwam voort uit het losmaken van de tuinbouw uit het agrofoodcluster. Voor dit specifieke luik was er evenwel geen extra geld meer. De gehele structuur rond de FES – het aardgasbatenfonds waaruit in het decennium ervoor heel wat grote innovatieprojecten waren gefinancierd – werd ontbonden. Het geld moest nu integraal van TNO, NWO en de cofinancierende bedrijven komen. Daartoe werd eerst een uitgebreid overlegcircus opgetuigd van TKI’s (Topconsortia voor Kennis & Innovatie) en consortia die over onderzoeksprogramma’s en human capital-agenda’s moesten confereren. Dat laatste resulteerde uiteindelijk in een Techniekpact, waar we in de volgende paragraaf op in gaan. 8
Uit een bericht van VNO-NCW van 2 december 2010: “'VNO-NCW maakte blauwdruk ministerie', kopte NRC Handelsblad vorige week. Dat is misschien wat kort door de bocht geformuleerd, maar het is waar dat er vanuit de Malietoren de afgelopen maanden stevig gelobbyd is.” 7
Helder was dus dat de nadruk weer helemaal op het generiek beleid kwam te liggen, ook al werd met niet minder dan negen topsectoren de indruk gegeven van het tegenovergestelde. Uiteindelijk kwam uit alle overleggen in de topsectoren een aantal ‘innovatiecontracten’ te voorschijn die alle een veelheid van mogelijke onderzoeksvoorstellen bevatten. Wisten we daarmee precies wat er zou gaan gebeuren in de topsectoren? Nee, want de innovatiecontracten waren niet meer dan relatief vage intentieverklaringen. In totaal zou het gaan om 2,8 miljard € per jaar in 2012 en 2013. De verdeling over de topsectoren was weer behoorlijk ongelijk. De grootste porties kregen high-tech en ICT (1515 mio € over twee jaar), agrofood en tuinbouw (1177 mio €) en energie (1079 mio €). Chemie was een goede vierde met 746 miljoen € en gezondheid vijfde met 649 miljoen €. Opvallend was dus al dat energie meer dan een miljard kreeg, zeker als je weet dat dit feitelijk geen topsector is. Want laten we dat nog even in herinnering brengen: feitelijk drijft de Nederlandse economie op drie grote clusters: agrofood (inclusief tuinbouw), chemie en high-tech. Daar kunnen we nog twee kleine sterke clusters aan toevoegen: logistiek en creatief (die laatste twee zouden samen precies 100 miljoen € over twee jaar krijgen). Water is hoogstens sterk in de internationale natte bouw en energie en gezondheid kunnen nauwelijks als sterke economische sectoren worden aangemerkt. Weliswaar besteden we als land veel aan onze gezondheidszorg en exporteren we veel aardgas, maar dat betekent nog niet dat dit sterke, trekkende industriële sectoren zijn. Van de 5,5 miljard € die nu was toegewezen, ging dus om te beginnen 2,5 miljard € (bijna de helft) naar drie clusters die vooral goed zijn in lobbyen. Een eerste belangrijke conclusie was dus: lobbyen loont! Omdat dit alles heel veel tijd had gekost, was iedereen blij toen de nieuwe regering begin 2012 grosso modo aan dit beleid vasthield en er dus niet weer vanaf nul moest worden begonnen. De nieuwe EZ-minister Kamp stelde de situatie wel enigszins bij. Hij bezuinigde wat op de fiscale regelingen en ‘boog dat geld om’ naar projecten voor samenwerking tussen bedrijven en publieke kennisinstellingen. Kort gezegd: iets minder geld voor generiek, iets meer voor specifiek beleid. Feitelijk blijft de nadruk evenwel op generieke fiscale regelingen ter stimulering van R&D bij bedrijven liggen. Daar komt minister Kamp ook openlijk voor uit. Overzien we de licht gewijzigde situatie, dan zijn er vijf hete hangijzers die de aandacht vragen: (1) fundamenteel versus probleemgestuurd onderzoek; (2) de selectie van de topsectoren; (3) de bestuurlijke drukte rond het topsectorenbeleid, (4) het bedrijfsleven dat zogezegd aan het stuur zit; en tenslotte (5) continuïteit en langetermijnperspectief. 4.1 Fundamenteel versus probleemgestuurd onderzoek Na een eerste fase onder minister Verhagen waarin de wetenschappelijke wereld vrij gelaten het topsectorenbeleid onderging of zelfs ondersteunde, is er gaandeweg uit die hoek meer kritiek gekomen. Op termijn zou volgens woordvoerders uit deze sector de innovatiekracht van Nederland onder druk komen te staan, omdat er minder ruimte is voor vrij, fundamenteel, door de wetenschappers zelf bepaald onderzoek. Dat is een betwistbare stelling, ten eerste omdat er ondanks alles nog veel geld overblijft voor fundamenteel onderzoek. Via de eerste geldstroom blijft verreweg het meeste geld gewoon beschikbaar. Bovendien maakte de minister van OC&W onlangs bekend dat NWO extra geld krijgt voor fundamenteel onderzoek, oplopend naar 100 miljoen euro per jaar. Wel is NWO ‘gevraagd’ om mee te doen met het topsectorenbeleid, waardoor ze een deel van haar geld op een andere manier moet inzetten. Ten tweede klopt het fundamentele verhaal voor een groot deel niet, omdat uit de geschiedenis van wetenschap en techniek blijkt dat veel belangrijke ontdekkingen voortgekomen zijn uit het meer ‘toegepaste’ probleemgestuurde onderzoek. Dus ervan uitgaande dat we in Nederland gekozen hebben voor de echte topsectoren (zie verder 4.3), zouden we mogen verwachten dat een verbinding van het beste wetenschappelijk onderzoek van de universiteiten met het beste van het bedrijfsleven niet tot een achteruitgang van de innovatiekracht van Nederland leidt, integendeel. Kijk maar naar de positieve ervaringen met STW (Stichting voor de Technische Wetenschappen), het
8
meest toegepaste onderdeel van NWO de voorbije decennia. Eén van de best mogelijke resultaten van het topsectorenbeleid zou dus juist de sterkere oriëntatie van NWO op het beste onderzoek in het bedrijfsleven kunnen zijn. 4.2 Beter kiezen voor echte sterkte en maatwerk Door de uitbreiding door Verhagen cum VNO-NCW van vijf sleutelgebieden naar negen topsectoren is dat specifieke beleid nodeloos afgezwakt, vooral omdat uit onze boven genoemde berekeningen blijkt dat met name de toegevoegde zwakke broeders energie en life sciences juist buitenproportioneel veel geld toegewezen krijgen. Daarnaast is het goed om oog te hebben voor de grote verschillen tussen de topsectoren. Tot nu toe heeft EZ nogal de neiging gehad die alle over één kam te scheren en dus uniform te belonen. Zowel uit een eerste Monitor topsectoren van het CBS (2012) als uit een rapport van het Rathenau Instituut (Van den Toren et al. 2012; Hessels & Deuten 2013) blijkt dat daarbij meer sprake van maatwerk moet zijn. Blijkens haar reactie lijkt het erop dat het ministerie het hiermee eens is. Er wordt wel eens als alternatief voor een benadering in termen van topsectoren voorgesteld te opteren voor een vraaggerichte aanpak van grote sociale uitdagingen op het vlak van bijvoorbeeld gezondheid, vergrijzing of milieu. Ook dat kan interessant zijn en tot sterk onderzoek leiden, maar we kunnen dat niet zomaar gelijkstellen aan een topsectorenbenadering. Op Europees niveau wordt deze benadering al gevolgd in termen van grand challenges. Daar kan Nederland zich natuurlijk bij aansluiten. We moeten er dan evenwel voor uitkijken dat deze niet wordt misbruikt om slecht presterende bedrijven overeind te houden. Men kan dan beter kiezen voor de grote uitdagingen waar wij met onze sterke specialisaties goed bij kunnen aansluiten. Het gevaar van elke specifieke benadering is namelijk dat ze kwetsbaar is voor sterke lobby’s met ‘een goed verhaal’ in tegenstelling tot een echt sterke positie. Daar is de vorige minister met open ogen ingetuind. Is het puur toeval dat hij intussen zelf is overgelopen naar het kamp van de lobbyisten? 4.3 Te vermijden bestuurlijke drukte Met het topsectorenbeleid wilde EZ bedrijven en kennisinstellingen ‘aan het stuur’ zetten. In het volgende punt (4.4) bespreken we of dat wel zo’n verstandige formulering is. Het betekende in elk geval dat al die partijen samen zogenaamde Innovatiecontracten op moesten stellen. In totaal heeft dit tot ongeveer 2000 pagina’s papier geleid en een veelvoud aan voorbereidingsuren. Maar in de praktijk besluit natuurlijk de overheid en is die ook verantwoordelijk voor het innovatiebeleid. Sterker nog: er was geen directe relatie tussen de Innovatiecontracten en de projecten die naderhand bij NWO konden worden ingediend. Deze aanpak leidde zodoende vooral tot veel bestuurlijke drukte, die voor de betrokkenen erg inefficiënt en frustrerend was. Daarbij blijft het de vraag wat er van de afgesproken samenwerking uiteindelijk terecht zal komen. In de praktijk probeerden de betrokkenen vooral om zoveel mogelijk middelen veilig te stellen. Dat leidt ook weer tot de nodige persmededelingen heen en weer van bedrijven en publieke kennisinstellingen. Zo stuurden dertien toonaangevende bedrijven op 23 januari 2013 minister Kamp een brandbrief waarin ze ageerden tegen de werkwijze van NWO. Daartegen benadrukt NWO dat ze enkel wetenschappelijk onderzoek van hoge kwaliteit wil financieren – terwijl in principe is afgesproken dat een dubbel kwaliteitscriterium (naast wetenschappelijke kwaliteit ook het creëren van economisch/maatschappelijk waarde) moet gelden. Ook het ministerie van EZ geeft intussen toe dat de werkwijze van de TKI’s veel te complex was en probeert dat nu te verhelpen.9 4.4 De kat op het spek binden? In principe heeft de overheid (in casu EZ) in een gemengde economie een eigen rol en verantwoordelijkheid. Dat geldt ook voor het innovatiebeleid. Die kan ze niet zomaar afschuiven op 9
Brief van 17 april 2013 van minister Kamp over het Bedrijfslevenbeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 32 637, nr. 54. 9
het bedrijfsleven. Dat zou het voor het bedrijfsleven iets te leuk maken – als er al een EU was die hiermee zou instemmen. Daarom stelden we hierboven al de vraag of het zo verstandig was zo plechtig te verklaren dat het bedrijfsleven nu aan het stuur zat.10 In de nieuwste brief over het Bedrijfslevenbeleid van het ministerie is de formulering dan ook afgezwakt: “Ondernemers, onderzoekers en overheid staan gezamenlijk aan het stuur; ieder vanuit zijn eigen verantwoordelijkheid.”11 Dat leidt natuurlijk tot de vraag wie er dan stuurt. Drie chauffeurs aan één stuur is in de regel niet aan te bevelen. Overigens zien we soms ook dat ministeries deelbelangen verdedigen. Daarom is op zeker ogenblik de constructie bedacht waarbij de beoordeling en uitvoering van het beleid werden uitbesteed aan onafhankelijke instanties, om op die manier te verzekeren dat het ministerie echt onafhankelijk van het bedrijfsleven opereert. In het verleden waren er bijvoorbeeld twee instanties (Commissie van Wijzen en Centraal Planbureau12) die los van elkaar de FES-voorstellen beoordeelden en de uitvoering ervan monitorden. De uitvoering zelf werd organisatorisch begeleid door SenterNovem, later Agentschap NL. Nu ligt de beoordeling voor een groot stuk bij de NWO dat nog niet helemaal toegerust lijkt voor die taak. 4.5 Continuïteit en langetermijnperspectief Tot slot is van een echte verankering voor de langere termijn nog geen sprake. Het toekomstperspectief reikt immers nog steeds niet veel verder dan 2014. Een langetermijnbeleid is het topsectorenbeleid dus nog niet. Soms wordt zelfs de indruk gewekt alsof men daarna weer andere topsectoren kan selecteren – terwijl de fundamentele economische structuur van een land echt niet zo snel van karakter verandert. In het verlengde van wat hierboven gezegd is, zou het wel verstandig zijn nog scherper te kiezen, voor een groot stuk de beleidswijziging van Verhagen in 2011 ongedaan te maken en daarnaast de bestuurlijke aanpak grondig te vereenvoudigen. Bovendien moet goed gemonitord worden hoe de projecten worden uitgevoerd en moet op basis daarvan op tijd (na ongeveer tweederde van de looptijd van een project) duidelijkheid worden geschapen over de gewenste continuïteit. Als we één en ander overzien, dan kunnen we niet anders dan vaststellen dat net als met generiek beleid ook met specifiek innovatiebeleid nadelen verbonden zijn. Vooraleer we tot een eindoordeel komen willen we evenwel nog ingaan op de human capital-agenda die werd opgesteld vanuit de Topsectorenbeleid en waaruit in mei 2013 het Techniekpact is voortgekomen.
5. Worden de knelpunten op de arbeidsmarkt nu eindelijk succesvol aangepakt? Het belang van goed onderwijs op alle niveaus voor de economische ontwikkeling van landen wordt al jaren door iedereen erkend. Met name in de industrie wordt al lange tijd geroepen dat men niet de goede arbeidskrachten vindt en dat men daarom op termijn misschien wel naar andere landen moet uitwijken. Op zich is het dan ook mooi dat de verschillende topsectoren in 2011 gevraagd werd om met human capital-agenda’s te komen, waarin aangeven moest worden op welke wijze de kwaliteit van het personeel en de aansluiting van onderwijs op het bedrijfsleven verbeterd konden
10
Ook de OESO heeft in haar ‘Economic Survey Netherlands’ (2012) gewezen op het risico van oververtegenwoordiging van gevestigde belangen. 11 Brief van 17 april 2013 van minister Kamp over het Bedrijfslevenbeleid, Tweede Kamer, vergaderjaar 2012-2013, 32 637, nr. 54. 12 Het CPB keek vooral economisch, de CvW moest vier criteria hanteren: wetenschappelijke en organisatorisch-financiële kwaliteit en economische en maatschappelijke toegevoegde waarde . 10
worden.13 Naast sectorale verbeterplannen mondde dit uit in een plan om meer leerlingen en studenten te werven voor technische opleidingen: het Masterplan Bèta en Technologie.14 Het doel van dit plan was jaarlijks zomaar 40.000 extra technici op de markt te brengen. In de reactie schreven de ministers evenwel dat voor het vervullen van dit maatschappelijke doel de bedrijven allereerst zelf aan zet zijn en verder de onderwijsinstellingen primair verantwoordelijk zijn. Leuk in dit verband is dat ze er op wezen dat veel mensen met een technisch diploma het niet lang volhouden in het bedrijfsleven of in technische functies en dat bedrijven zich dat meer mogen aantrekken. Wellicht mede hierdoor getriggerd hebben vertegenwoordigers van onderwijs, werkgevers, werknemers en regionale overheden daarom een ‘doe-agenda’ opgesteld, die met de mooie naam Techniekpact 2020 in mei 2013 gelanceerd is.15 Centraal staat dat meer mensen voor techniek moeten kiezen. In tegenstelling tot een jaar eerder zijn er nu jaarlijks nog maar 28.000 extra technici nodig16 en het pact zelf belooft er jaarlijks 15.000 extra te leveren. Het Techniekpact bouwt voort op bestaande plannen en initiatieven van onder andere de topsectoren, nationale17 en regionale overheden en het Platform Bètatechniek. Het bestaat uit drie onderdelen: 1. Kiezen voor techniek. Meer leerlingen moeten kiezen voor een technische richting. Daartoe wordt in het basisonderwijs een ‘leerlijn wetenschap en technologie’ ontwikkeld, moet de aansluiting op het vervolgonderwijs beter worden en moeten bedrijven ondersteuning gaan bieden bij technische vakken. Daarnaast moeten docenten deskundiger worden op het vlak van techniek en moeten er vakkrachten uit het bedrijfsleven ingeschakeld worden. 2. Leren in de techniek. Het technisch beroepsonderwijs moet kwalitatief beter worden en beter aansluiten op de arbeidsmarkt. Zo moet de samenwerking tussen beroepsonderwijs en bedrijfsleven verbeteren en moeten studenten gegarandeerd een stageplek krijgen, alhoewel daar door een korting op de WVA18 minder geld voor beschikbaar is. 3. Werken in de techniek. Dit moet er toe leiden dat er meer mensen met een technische opleiding voor de techniek behouden blijven. Dat laatste punt zet eigenlijk al een groot vraagteken bij de noodzaak van het pact. De auteurs van het Techniekpact onderkennen immers zelf dat op dit moment in veel sectoren een overschot bestaat van technisch personeel en dat de grootste uitdaging is technici voor de techniek te behouden. Wat ook wordt toegegeven is dat op dit ogenblik slechts de helft van de mensen met een technisch diploma voor een baan in de techniek kiest. Een – wat magere – doelstelling van het pact is daarom dit percentage tot 60% te doen toenemen. Sterker, maar niet meer overtuigend is de passage waarin staat dat de toename van technisch geschoolden ertoe moet leiden dat de lonen voor deze werknemers niet stijgen. “Ook kan krapte leiden tot stijgende lonen. Enerzijds kan het stijgen van de lonen de aantrekkelijkheid van werken in de techniek vergroten, anderzijds kunnen hogere loonkosten leiden tot verslechtering van de concurrentiepositie van Nederlandse bedrijven”.19 De techniek moet dus aantrekkelijker gemaakt worden om het aanbod van arbeidskrachten te verhogen en zodoende de lonen laag te houden. Dit punt geeft wellicht aan waarom soortgelijke acties de voorbije jaren niet overdreven succesvol zijn geweest, ook al lijkt er zich op het punt van de aanmelding van studenten bij technische richtingen een positieve kentering 13
Aanbieding samenvatting innovatiecontracten en human capital-agenda’s. Den Haag, 13 januari 2012. Masterplan Bèta en Technologie (2012) Naar 4 op de 10 – Meer technologietalent voor Nederland. Den Haag: Topsectoren van de Nederlandse Economie in samenwerking met het Platform Bèta Techniek en de Groene Kennis Coöperatie, februari 2012. 15 Techniekpact (2012) Nationaal Techniekpact 2020. 16 In de hoofdtekst staat 30.000, in de meer precieze Bijlage 1 28.000. 17 In juni 2013 bleek overigens al dat het ministerie van OCW als gevolg van de bezuinigingen moest terugkomen op financiële toezeggingen gedaan in het pact. 18 WVA = Wet vermindering afdracht loonbelasting en premie voor de volksverzekeringen. 19 Nationaal Techniekpact 2020, p. 3. 14
11
af te tekenen. Er wordt dan ook al jaren een hevige discussie gevoerd over de mate waarin er sprake is van tekort aan technici – ook dit pact geeft toe dat er veel werkloosheid onder technici bestaat – en de wijze waarop dat mogelijk moet worden aangepakt.20
6. Eindconclusie. Wat te doen? De belangrijkste conclusie uit het voorgaande is dat alle aandacht voor het topsectorenbeleid niet betekent dat het ministerie van EZ nu echt gekozen heeft voor specifiek innovatiebeleid. Ondanks het feit dat blijkt dat overheidseuro’s die ingezet worden op specifiek beleid tot meer resultaat leiden dan generieke is er integendeel juist in sterkere mate ingezet op generieke fiscale regelingen. Daar komt minister Kamp openlijk voor uit. Daarnaast is het specifiek beleid waar in 2004 op werd ingezet vanaf 2010 verzwakt doordat er (1) nauwelijks middelen voor waren, (2) sectoren toegevoegd zijn die niet erg sterk zijn en (3) er zo’n zwaar overlegcircus is georganiseerd dat veel mensen uit vooral kleinere bedrijven zijn afgehaakt. Beleid maken is kiezen en dat geldt zeker als de overheid maar over beperkte middelen beschikt. Alles overziend komen wij dan ook tot drie centrale aanbevelingen. Ten eerste is innovatie meer dan R&D en daarom zou het verstandig zijn als het ministerie voor het bedrijfsleven ook andere manieren om innovatie te stimuleren, verder uitbouwt. Wij denken hierbij aan innovatie-advisering in het MKB via Syntens en programma’s die in het verleden erg succesvol zijn geweest zoals Pii (Project industriële innovatie), Zakenlift (gericht op het meer ambitieuze MKB) en Sociale Innovatie (gericht op het betrekken van werknemers bij innovatie). Een relevant aspect is hierbij natuurlijk het menselijke kapitaal. Met de human capital-agenda’s hadden de topsectoren een eerste stap gezet. Op dit moment blijft dit evenwel hangen in het opleiden van meer technici en worden andere aspecten die van belang zijn op het vlak van sociaal-organisatorische innovatie te veel buiten beschouwing gelaten. Het is dan wel toe te juichen dat er meer structureel overleg gevoerd wordt over de gewenste aanpassingen in het onderwijs, maar of het Techniekpact veel meer mensen voor de techniek zal werven of behouden valt nog maar te bezien. Ten tweede pleiten wij in tegenstelling tot de meeste economen voor sectorspecifiek ‘innovatiebeleid’ waarbij toekomstgericht de echte sectorale sterktes van Nederland verder worden uitgebouwd. Het is immers onmogelijk om overal goed in te zijn. Bovendien profiteren ook andere sectoren ervan als de sterke sectoren floreren (het effect van de ‘trekkende schoorsteen’). Het grote voordeel van specifiek beleid is dat het in principe effectiever is dan het generieke. Wij denken dat het dus aan te bevelen is de publieke middelen verder om te buigen van generieke (fiscale) regelingen naar gerichte innovatie-investeringen waar bedrijven en kennisinstellingen zelf ook brood in zien. Het is voor steeds minder landen mogelijk op het gehele terrein van wetenschaps- en technologiebeleid gelijkmatig investeringen te doen. Steeds meer richten landen zich op enkele sectoren, waarin ze excelleren. Investeren doet men het beste niet in het vage, maar zo precies mogelijk, op basis van sterke plannen waarbij men de uitvoering nauwkeurig monitort en zo nodig bijstuurt. Hierbij moet evenwel worden opgemerkt dat het ‘topsectorenbeleid’ nodeloos verwaterd is doordat er in 2010 sectoren toegevoegd zijn die niet echt ‘top’ zijn. Het gevaar van backing winners is immers altijd dat het vatbaar blijft voor druk van sterke lobby’s en zo afglijdt naar backing lobbies. Ons derde 20
Voor een goed overzicht van deze discussie, zie bijvoorbeeld het artikel ‘Het sprookje van het bètatekort’ op de website van Beter Onderwijs Nederland, waarin alle belangrijke rapporten hierover van het voorbije decennium de revu passeren: http://www.beteronderwijsnederland.nl/content/het-sprookje-van-hetb%C3%A8ta-tekort. 12
advies is daarom dat dit zo snel mogelijk moet worden teruggedraaid. Ook zijn er voor het topsectorenbeleid veel te complexe structuren en regelingen opgetuigd. Positief is wel dat NWO nu structureel meer aandacht en middelen moet besteden aan probleemgestuurd (‘toegepast’) onderzoek, ook al blijft ze zich vooral op fundamenteel wetenschappelijk onderzoek richten.
13
Referenties AWT (2007) Weloverwogen impulsen. Strategisch investeren in zwaartepunten, Den Haag. CBS (2012) Monitor topsectoren. Uitkomsten eerste meting, Den Haag. CBS (2013) Statistisch Jaarboek 2013, Den Haag. Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants (1996) Evaluatie van de Wet Bevordering Speur- en Ontwikkelingswerk (WBSO). Utrecht/Assen/Voorburg/Diemen: Bureau Bartels & Bakkenist Management Consultants. Commissie Wagner (Adviescommissie inzake het Industriebeleid) (1981), Een nieuw industrieel elan. Heijs, Jeroen, Rik Timens, Janneke Timmermans, & Rozanne Wijnands (2008) “De commissie adviseert het kabinet derhalve dat” – Verzamelde adviezen van de Commissie van Wijzen onder het voorzitterschap van Prof. ing. W. Zegveld (1998-2008). Den Haag, Senter-Novem. Innovatieplatform (2004), Voorstellen Sleutelgebiedenaanpak, Den Haag. Hessels, Laurens & Jasper Deuten (2013) Coördinatie van publiek-privaat onderzoek. Van variëteit naar maatwerk. Den Haag: Rathenau Instituut. Jacobs, Dany (2009) Creatief innovatiebeleid?, Amsterdam: Vossiuspers. Jacobs, Dany (2000) Industriebeleid in de kenniseconomie: de relevantie van de clusteraanpak. In: IWT-Vlaanderen (2000) Clusterbeleid als hefboom tot innovatie. IWT-Vlaanderen, februari 2000. Jacobs, Dany (red.) (2010), De conjunctuur de baas!, Stichting Industriebeleid en Communicatie. Jacobs, Dany, Patries Boekholt, Walter Zegveld (1990), De economische kracht van Nederland, Den Haag: SMO. Jacobs, Dany, Maureen Lankhuizen (2006), De Nederlandse exportsterkte geclusterd, EconomischStatistische Berichten 91 (4487), 247-249. Jacobs, Dany, Hendrik Snijders (2008) Innovatierouiten. Hoe managers herhaalde innovatie kunnen stimuleren, Van Gorcum, Assen. Jong, Jeroen de, Wim Verhoeven (2007) Evaluatie WBSO 2001-2005 – Effecten, doelgroepbereik en uitvoering. Zoetermeer: EIM en UNU-MERIT. Mazzucato, Mariana (2013) The Entrepreneurial State. London: Anthem. MvT EZ voor 2012. Rijksbegroting voor het jaar 2012 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2011-2012, 33000, nrs. 1-3. MvT EZ voor 2013. Rijksbegroting voor het jaar 2013 – Begroting van uitgaven, Hoofdstuk XIII, Ministerie van Economische Zaken. Den Haag: Tweede Kamer, zitting 2012-2013, 33040, nrs. 1-3. Nauta, Frans (2008), Het Innovatieplatform. Innoveren in het centrum van de macht, Den Haag: Sdu/Academic Service. Porter, Michael (1990), The Competitive Advantage of Nations, New York: Free Press. Roobeek, Annemieke (1988), Een race zonder finish. De rol van de overheid bij de technologiewedloop, Amsterdam: VU Uitgeverij. Toren, Peter van den, Laurens Hessels, Chris Eveleens, Barend van der Meulen (2012) Coördinatie in de topsectoren. De geplande TKI’s en hun uitdagingen, Den Haag: Rathenau Instituut. Velzing, Evert-Jan (2013) Innovatiepolitiek. Een reconstructie van het innovatiebeleid van het ministerie van Economische Zaken van 1976 tot en met 2010. Proefschrift Universiteit van Amsterdam. Verhoeven, Wim, André van Stel, Niek Timmermans (2012) Evaluatie WBSO 2006-2012 – Effecten, doelgeroepbereik en uitvoering. Zoetermeer: EIM. WRR (2008), Innovatie vernieuwd. Opening in viervoud, Amsterdam: Amsterdam University Press.
14
