Inhoudsopgave
Inleiding
3
1. ASEAN –Zuidoost Aziatische eenheid in verscheidenheid
6
1.1. Het ontstaan van ASEAN
6
1.2. The ASEAN Way
7
1.3. Politieke ideologie
9
1.4. De uitbreiding
2. Constructive engagement van ASEAN met Myanmar
10
13
2.1. De ASEAN grondhouding
13
2.2. Oppositieleidster Aung San Suu Kyi
14
2.3. Myanmar’s voorzitterschap van ASEAN
15
2.4. De saffraan revolutie
17
2.5. Cycloon Nargis
19
3. Sanctiepolitiek van het Westen t.o.v. Myanmar
23
3.1. Sanctiepolitiek van de Verenigde Staten sinds 1988
23
3.2. Herijking van het beleid
26
3.3. Sanctiebeleid van de Europese Unie
27
3.4. Gevolgen van de sancties voor Myanmar
29
Conclusie
31
Literatuurlijst
34
2
Inleiding September 2007. De beelden gaan de hele wereld over: oneindig lange rijen Boeddhistische monniken, in roodbruine pijen, hun bedelnap ondersteboven gekeerd, lopend door de straten van Yangon, Mandalay en andere Myanmarese steden. Het doet denken aan 1988, toen studenten in Myanmar massaal de straat op gingen om te protesteren tegen het militaire regime van Myanmar. Nu zijn het de monniken van Myanmar die de junta trotseren. Aanleiding is de verhoging van de brandstofprijzen die de regering heeft doorgevoerd. Sommige prijzen zijn vervijfvoudigd, wat tot woede leidt bij velen. De protesten van de monniken krijgen dus al snel de sympathie van het volk, dat hen applaudisserend aanmoedigt en uiteindelijk met hen mee de straat op gaat. Zullen de machthebbers, net als in 1988, de protesten met geweld neerslaan? Of zal het respect dat de monniken genieten hen ervan weerhouden geweld te gebruiken? De verbijstering en verontwaardiging zijn groot als de machthebbers inderdaad de wapens grijpen en de opstand hardhandig neerslaan. Het leidt tot wereldwijde verklaringen van afkeuring, zelfs door de bevriende Aziatische buurlanden. Een jaar later is Myanmar weer wereldnieuws. Cycloon Nargis heeft het land getroffen en het regime weigert aanvankelijk buitenlandse hulpverleners toe te laten. Het Westen, dat al sinds 1988 in meer of mindere mate sancties aan Myanmar heeft opgelegd, voelt zich bevestigd in zijn standpunt dat zo’n regime geboycot moet worden. De Associatie van Zuidoost Aziatische landen (ASEAN) vaart echter een andere koers. Zij probeert de militaire machthebbers te overtuigen van de goede bedoelingen van Westerse hulpverleners en haalt hen over om hulp toe te laten. Twee verschillende benaderingen: Europa en de VS enerzijds, ASEAN anderzijds. Sancties vanuit het Westen, stille diplomatie vanuit het Oosten. Grote vraag is wat de beide strategieën uitwerken? Alle sancties ten spijt, de militaire machthebbers zitten al sinds 1962 stevig in het zadel. De toetreding tot ASEAN in 1997 en de constructive engagement van de associatie hebben echter ook geen regime-change tot gevolg gehad. Keer op keer laait de discussie op of het roer niet om moet. Moet ASEAN ook sancties invoeren? Of moet het Westen juist overstappen op de strategie van de stille diplomatie en constructieve samenwerking?
3
Het doel van deze scriptie is om de houding van ASEAN en het Westen ten opzichte van Myanmar naast elkaar te zetten, met als centrale vraag wat die houding uiteindelijk heeft opgeleverd. In het eerste hoofdstuk zal ASEAN als organisatie belicht worden. Waar komt de associatie vandaan, hoe werkt zij, wat zijn de ideologieën, en wie mogen er lid worden? Vervolgens zal in hoofdstuk twee gekeken worden naar de manier waarop ASEAN met Myanmar omgaat. Aan de hand van een aantal voorbeelden wordt duidelijk welke ideeën daar achter zitten en welk effect die houding heeft. In hoofdstuk drie wordt de strategie van het Westen onder de loep genomen, waarbij de focus vooral zal liggen op de politiek van de VS en Europa. Welke sancties zijn er ingevoerd en waarom, wat zijn de effecten en wordt daarmee beoogd wat men voor ogen heeft? De conclusie van deze scriptie zal niet het finale antwoord geven op de vraag wat nu eigenlijk de meest effectieve strategie is om van Myanmar een land te maken dat op vreedzame en respectvolle wijze met zijn burgers omgaat. Wel hoop ik in deze uiteenzetting meer duidelijkheid te verschaffen over de dilemma’s in Oost en West, het onbegrip over elkaars standpunten, om zo toch een voorzichtig oordeel te kunnen vormen over de effectiviteit van beide strategieën. In deze scriptie kies ik ervoor om de naam Myanmar te gebruiken. Er is veel discussie over de naamgeving van dit land dat door de Engelsen in 1885 Burma wordt genoemd, en na de onafhankelijkheid in 1948 als Union of Burma door het leven gaat. In 1989 kiezen de militaire machthebbers ervoor om de naam te veranderen in Union of Myanmar. Onder deze naam is het land dan ook lid van de Verenigde Naties en van ASEAN. Veel Westerse landen willen – vaak onder druk van de Myanmarese oppositie - deze naam echter niet gebruiken, omdat het als erkenning van het militaire gezag kan worden uitgelegd. In de Nederlandse pers wordt om die reden ook meestal de naam Burma gebruikt, maar dan in de Nederlandse spelling: Birma. Het lijkt een lastige keuze, want aan elke keuze zit een politiek tintje; de naam Birma is immers verbonden aan het kolonialisme, de naam Myanmar aan de militaire machthebbers. Volgens de Encyclopedie Britannica is de naam Myanmar echter al vanaf de dertiende eeuw in gebruik, om precies te zijn als Mranma Pran.1 Het verschil tussen Birma en Myanmar is in de praktijk bovendien minder groot dan het lijkt, want Myanma is in de lokale taal de geschreven, letterlijke naam van het land, terwijl Bama of
1
http://www.britannica.com/EBchecked/topic/400119/Myanmar (30 november 2009).
4
Bamar de orale, alledaagse naam is.2 Om die reden kies ik in deze scriptie voor de naam Myanmar, ook omdat het land onder deze naam lid is van ASEAN, en ik het land wil belichten in zijn Aziatische context. Daar waar ik letterlijke citaten gebruik, zal ik de naam gebruiken zoals vermeld in het citaat.
2
Alden T. Roycee (ed.), Burma in turmoil. New York, 2008, p. 2.
5
Hoofdstuk 1 ASEAN - Zuidoost Aziatische eenheid in verscheidenheid 1.1 Het ontstaan van ASEAN De Associatie van Zuidoost Aziatische Naties (ASEAN) wordt opgericht in 1967. Het is de tijd waarin de wereld in de ban is van de Koude Oorlog, waarbij de Verenigde Staten en de Sovjet Unie strijden om macht en invloed. In Zuidoost Azië hebben sinds de Tweede Wereldoorlog veel landen zich losgemaakt van hun koloniale overheersers, en verschillende onafhankelijkheidsbewegingen hebben zich daarbij laten inspireren door het communistische gedachtegoed. Dat leidt vervolgens tot interne conflicten en anticommunistische bewegingen, mede ingegeven door de angst voor China, waar Mao de Culturele Revolutie heeft ingezet. In Vietnam woedt de oorlog tussen Noord en Zuid, waarbij Noord gesteund wordt door de Sovjet Unie en China, en Zuid door de Verenigde Staten. In Indonesië heeft generaal Soeharto net de macht overgenomen en hij heeft daarbij hard afgerekend met de communisten, waardoor naar schatting 500.000 tot een miljoen mensen om het leven zijn gekomen. Met de koloniale overheersing nog vers in het geheugen, willen Zuidoost Aziatische leiders voorkomen dat zij opnieuw afhankelijk worden van buitenlandse grootmachten; zij zoeken daarom steun bij elkaar. In de “Bangkok Declaration”, zoals het oprichtingsdocument van ASEAN wordt genoemd, verklaren zij te willen samenwerken om economische groei, sociale vooruitgang en culturele ontwikkeling te bewerkstelligen, maar er wordt ook direct gewezen op het belang van regionale vrede en stabiliteit.3 Het belang van vrede en veiligheid wordt in 1971 onderstreept door het ondertekenen van de Zone of Peace, Freedom and Neutrality Declaration. Deze verklaring kent maar twee artikelen, waarvan de eerste duidelijk maakt dat “…Indonesia, Malaysia, the Philippines, Singapore and Thailand are determined to exert initially necessary efforts to secure the recognition of, and respect for, South East Asia as a Zone of Peace, Freedom and Neutrality, free from any form or manner of interference by outside Powers”.4 De angst voor overheersing door de Verenigde Staten, de Sovjet Unie of China is niet de enige drijfveer voor de oprichting van ASEAN. De vijf landen die
3 4
‘The ASEAN Declaration’ (Bangkok Declaration), http://www.aseansec.org/3628.htm (1-11-2009). ‘Zone of Peace, Freedom and Neutrality Declaration’ http://www.aseansec.org/3629.htm (1-11-2009).
6
bij de oprichting betrokken zijn – Indonesië, Filippijnen, Maleisië, Singapore en Thailand – hebben diverse grensconflicten onderling. Zo heeft Indonesië lange tijd claims gelegd op Maleisisch grondgebied, in het bijzonder op Sarawak en Sabah. De Filippijnen en Maleisië hebben ruzie om een aantal eilanden in de Zuid-Chinesezee. Thailand en Maleisië hebben te kampen met rebellie en separatisme aan hun gezamenlijke grens, en Singapore heeft zich net losgemaakt van Maleisië. Redenen genoeg om elkaar te wantrouwen en tegelijkertijd elkaar nodig te hebben om vrede en stabiliteit in de regio te bereiken. De veiligheid in de regio wordt niet alleen bedreigd door grensconflicten en supermachten. Er zijn ook andere zaken die de stabiliteit kunnen ondermijnen en die om een gezamenlijke aanpak vragen. Grensoverschrijdende bedreigingen als water- en luchtvervuiling, global warming, natuurrampen, piraterij, overbevissing, illegale immigratie, drugs- en mensensmokkel; ze vragen om een gemeenschappelijke aanpak. In de jaren die volgen op de oprichting van ASEAN wordt duidelijk dat de aangesloten landen elkaar juist op dit vlak vaak zullen tegenkomen. Bosbranden in Indonesië die ook voor luchtvervuiling in de omringende landen zorgen, de Tsunami in 2004 die verschillende Aziatische landen treft, maar ook de financiële crisis die aan het eind van de jaren negentig als een golf door Azië gaat, zijn daar duidelijke recente voorbeelden van.
1.2. The ASEAN Way Bij de oprichting in 1967 is meteen duidelijk dat de vijf betrokken landen wel samen sterk willen zijn, maar dat ze geen van allen behoefte hebben aan bemoeizucht van andere lidstaten, en zelf zeggenschap willen houden over alles wat er in hun land gebeurt. Zo wordt er in eerste instantie zelfs geen gezamenlijk secretariaat opgericht. Volgens de Bangkok Declaration moet elke lidstaat een nationaal secretariaat opzetten, dat werkzaamheden voor de associatie namens dat land moet uitvoeren.5 De eerste negen jaar van het bestaan van ASEAN gebeurt er bijna niks. Pas in 1976 wordt op Bali de eerste ASEAN summit sinds de oprichting gehouden. Daar wordt uiteindelijk ook
5
‘The ASEAN Declaration’ (Bangkok Declaration).
7
besloten een gezamenlijk secretariaat op te richten dat gevestigd wordt in Jakarta, Indonesië.6 Wantrouwen enerzijds en het elkaar nodig hebben anderzijds, leiden ertoe dat ASEAN een geheel eigen stijl ontwikkelt, waarbij de soevereiniteit van elk land wordt gewaarborgd, het principe van non-interference wordt gehandhaafd en beslissingen bij consensus worden genomen. Soevereiniteit, non-interference, en consensus vormen de basis van wat de ASEAN Way is gaan heten. Die Aziatische manier van politiekbedrijven en met elkaar omgaan, is veertig jaar na de oprichting nog steeds een leidend principe binnen ASEAN. Het ASEAN Handvest dat in 2007 is goedgekeurd, en inmiddels door alle lidstaten is geratificeerd, noemt in hoofdstuk 1, artikel 2(a) als belangrijkste principe van ASEAN: “respect for the independence, sovereignty, equality, territorial integrity and national identity of all ASEAN Member States”.7 En in hoofdstuk 7, waarin de besluitvorming wordt vastgelegd staat: “As a basic principle, decision-making in ASEAN shall be based on consultation and consensus”.8 Soevereiniteit en non-interference zorgen ervoor dat elke land binnen zijn grenzen kan doen wat hij wil, zonder dat een mede-ASEAN-lid zich daarmee zal bemoeien. Ook zal een ASEAN-lid zich niet met interne conflicten in een partnerland mengen, geen rebellerende groepen steunen of zich bemoeien met de politieke ontwikkelingen in een partnerland. ASEAN respecteert de politieke koers die elke lidstaat kiest. Als er in 2007 in Thailand een coup wordt gepleegd, mogen de nieuwe (militaire) machthebbers zonder enig commentaar aanschuiven op de eerstvolgende ASEAN bijeenkomst.9 Consensus is de andere belangrijke pijler van de ASEAN Way. De informele benadering en persoonlijke relaties zijn belangrijk; net zolang praten tot je het samen eens wordt. De vrede met iedereen bewaren is belangrijker dan je te laten gijzelen door een conflict waar je het niet over eens wordt. Zo’n probleem kan je beter aan de kant leggen of voor je uitschuiven zodat de omstandigheden in de loop van de tijd kunnen veranderen waardoor het conflict wel opgelost kan worden.10
6
‘Agreement on the Establishment of the ASEAN Secretariat’, www.aseansec.org/1265.htm (3-11-2009). ‘Text of the ASEAN Charter’, in: Donald K. Emmerson (ed.), Hard Choices, Stanford, 2008, p. 318. 8 Ibidem, p. 327. 9 Emmerson, Hard Choices, p. 23. 10 Mya Than, Myanmar in ASEAN, regional coöperator experience. Singapore, 2005, p. 18. 7
8
1.3. Politieke ideologie ASEAN wordt vaak beschreven als de meest succesvolle regionale organisatie buiten Europa.11 Daarbij is het wel goed te realiseren dat ASEAN geen associatie is van democratische landen, zoals de landen van de Europese Unie. Dat is ook niet verwonderlijk als je naar de oprichters van ASEAN kijkt. In 1967 wordt Indonesië bestuurd door generaal Soeharto die er een autocratische stijl van regeren op nahoudt waarbij mensenrechten op grote schaal worden geschonden en in de loop der jaren de persvrijheid en vrijheid van meningsuiting steeds verder aan banden worden gelegd. In Maleisië lopen de etnische spanningen tussen de Maleise meerderheid en de Chinese en Indiase minderheid hoog op, wat uiteindelijk in 1969 tot rellen leidt, met het uitroepen van de noodtoestand tot gevolg. De jaren die volgen betekenen ook hier niet veel goeds voor de vrijheid van meningsuiting. In Singapore zwaait de autoritaire Lee Kuan Yew de scepter, en in de Filippijnen is Ferdinand Marcos aan de macht, die zich in de loop der jaren ontwikkelt tot een dictator. De vijfde oprichter van ASEAN, Thailand, is officieel een constitutionele monarchie, maar het land wordt door de ene na de andere militaire junta geleid. Inmiddels kent ASEAN tien lidstaten en is er in de loop der jaren wel het een en ander veranderd. In veel landen zijn dictators verdreven en worden stappen gezet in de richting van een parlementaire democratie. Toch noemt de organisatie Freedom House, die met jaarlijkse rapporten de stand van vrijheid in de wereld in kaart brengt, Indonesië als enige land in Zuidoost Azië dat het predikaat “vrij” verdient. De andere landen zijn “gedeeltelijk vrij” (Maleisië, Singapore, Thailand en de Filippijnen) of “niet vrij” (Vietnam, Laos, Cambodja, Myanmar en Brunei).12 Van een gezamenlijke politieke ideologie in de ASEAN-landen kan zeker niet gesproken worden, daarvoor zijn de landen te divers. Laos en Vietnam zijn communistische eenpartijstaten, Brunei is een absolute monarchie, Myanmar heeft een militaire junta, Singapore is een parlementaire republiek waarbij één partij dominant is, en ook in Maleisië (een federatie met een roterend koningschap) en in de monarchie Cambodja is dat het geval. Thailand is zich weer aan het hernemen als meerpartijen parlementaire monarchie na de 11
Jörn Dosch, ‘Sovereignty rules: human security, civil society, and the limits of liberal reform’, in: Emmerson, Hard choices, p. 59. 12 www.freedomhouse.org/template.cfm?page=363&year=2009 (11-09-2009).
9
zoveelste militaire coup. De Filippijnen wordt geteisterd door corruptie waardoor de presidentiele republiek een zwakke democratie kent. En dus krijgt de prille democratie in Indonesië als enige een voldoende van Freedom House. Tegen deze achtergrond lijkt het opmerkelijk dat in het ASEAN Handvest in 2007 is opgenomen dat de associatie ten doel heeft “to strengthen democracy, enhance good governance and the rule of law, and to promote and protect human rights and fundamental freedoms”.13 Critici wijzen echter op de rekbaarheid van het begrip democratie. De eerste Indonesische president Soekarno introduceerde de “geleide democratie”, zijn opvolger Soeharto de “pancasila democratie”, de Myanmarese junta heeft de term “discipline bevorderende democratie” bedacht en Laos noemt zichzelf een “people’s democracy”.14 Zo zal ieder zijn eigen invulling kunnen geven aan het begrip democratie, en betekent de bepaling in het ASEAN Handvest niet dat ASEAN democratie in de “Westerse” betekenis van het woord voorstaat.
1.4. De uitbreiding ASEAN telt bij de oprichting in 1967 vijf leden. In de Bangkok Declaration wordt bepaald dat ASEAN open staat voor toetreding van elke staat in Zuidoost Azië die de bepalingen, doelstellingen en principes in het oprichtingsdocument onderschrijft. Meteen in 1967 wordt Myanmar gevraagd mee te doen, maar de Myanmarese leider Ne Win, die een socialistische koers vaart, is bang dat ASEAN te pro-westers wordt, en bedankt voor de eer.15 De uitbreiding komt uiteindelijk schoorvoetend op gang in 1984 als het oliestaatje Brunei lid wordt, en zet door in de jaren negentig met de toetreding van Vietnam (1995), gevolgd door Laos en Myanmar (1997), en als laatste Cambodja (1999). ASEAN telt nu dus tien leden, en de verwachting is dat Oost Timor in de komende jaren het elfde lid wordt. Binnen ASEAN zelf is er in verhouding weinig discussie over de toetreding van de nieuwe leden. De kritiek komt vooral uit de VS en Europa, met name als het gaat om de toetreding van Myanmar. ASEAN trekt zich daar weinig van aan. Voor ASEAN is de toetreding van Myanmar belangrijk, omdat het land anders te geïsoleerd zal raken en teveel onder invloed van China komt. Myanmar en China 13
‘The ASEAN Charter’, in: Emmerson, Hard choices, p. 317. Emmerson, Hard choices, p. 9. 15 Kyaw Yin Hlaing, ASEAN’s pariah: inscriptie and autorace in Myanmar (Burma)’ in: Emmerson, Hard Choices, p. 176. 14
10
hebben namelijk sinds de jaren zestig een goede relatie opgebouwd, ze drijven handel en hebben daar hun infrastructuur op ingericht, bovendien levert China wapens aan Myanmar.16 Voormalig ASEAN Secretaris-Generaal Rodolfo Severino schrijft jaren later wat voor hem de belangrijkste redenen waren voor de Myanmarese toetreding: Myanmar behoort geografisch gezien tot Zuidoost Azië en moet dus lid kunnen worden; Myanmar wil zelf lid worden, iets wat het land eerst nooit wilde; Myanmar is een groot land en ligt strategisch tussen China, Thailand, India Bangladesh en Laos in en is daarom belangrijk voor de territoriale integriteit en politieke stabiliteit van ASEAN; Myanmar is een van de grootste producenten van papaver; ASEAN kan meer invloed uitoefenen op Myanmar binnen de associatie dan wanneer het land erbuiten staat.17 (De papaver, en dus de drugsproductie, is landen als Maleisië, Indonesië en Singapore een doorn in het oog. Deze landen kennen de doodstraf voor de handel in drugs. Als Myanmar lid is van ASEAN kunnen zij van binnenuit proberen druk uit te oefenen op Myanmar om de handel in drugs aan te pakken.18) De uitbreiding van ASEAN wordt vooral mogelijk door het einde van de Koude Oorlog. Zoals eerder vermeld was de oprichting van ASEAN mede ingegeven door de wens om neutraal te blijven en niet onder de invloed van de grootmachten in de wereld te komen. De oprichters waren sterk anticommunistisch, en dat maakte toetreding van Laos, Cambodja, Myanmar en Vietnam lange tijd onmogelijk. Door het einde van de Koude Oorlog verandert dat. Voor Myanmar komt daar bovendien nog bij dat het zeer isolationistisch en gesloten is geweest onder het bewind van generaal Ne Win van 1962 tot 1988. Na 1988, onder de SLORC19, komt er wat meer openheid, in ieder geval op economisch vlak. De oprichters van ASEAN zien hun kans schoon: nu Myanmar zelf lid wil worden, moet dat ook maar snel gebeuren, voordat het tij weer kan keren. Een groot ASEAN, dat daadwerkelijk de hele Zuidoost Aziatische regio omvat, is immers van het begin af aan de bedoeling geweest. Sommigen suggereren dat meespeelt dat premier Mahathir van Maleisië en president Soeharto van Indonesië zien aankomen dat hun macht ten einde loopt, en dat zij 16 Robert Cribb, ‘Burma’s entry into ASEAN: background and implications’, in: Asian Perspective, a journal of regional and international affairs, vol. 22, no. 3, Oregan/Seoul 1998, p. 55. 17 Kyaw Yin Hlaing, ‘ASEAN’s pariah’, p. 177. 18 Cribb, ‘Burma’s entry into ASEAN’, p. 60. 19 State Law and Order Restoration Council, de naam die de militaire machthebbers in 1988 aan hun regime geven. Deze naam is in 1997 veranderd in State Peace and Development Council.
11
ook om persoonlijke redenen een erfenis willen nalaten in de vorm van een groot en sterk ASEAN.20 Elders in de wereld zien we overigens hetzelfde gebeuren. Na het einde van de Koude Oorlog en de val van de Berlijnse muur neemt de NAVO OostEuropese landen op in haar bondgenootschap, en ook de Europese Unie breidt uit met voormalige communistische landen uit het Oostblok. Door de uitbreiding van ASEAN met (voormalig) communistische/socialistische landen is de associatie uitgegroeid tot een organisatie die 10 landen vertegenwoordigd met een oppervlakte van 4,3 miljoen vierkante kilometer en in totaal ruim 700 miljoen inwoners.21 Daarmee is ASEAN een waardige counterpart geworden voor China, Japan en India en kan de associatie zich qua omvang en inwoneraantal meten aan de Europese Unie.
20 21
Cribb, ‘Burma’s entry into ASEAN’, p. 53-54. ASEAN secretariat, ‘Country statistics profile’, http://www.aseansec.org/22122.htm (18 nov. 2009).
12
Hoofdstuk 2 Constructive engagement van ASEAN met Myanmar Zoals bij de toetreding van Myanmar tot ASEAN meteen al blijkt, is er een groot verschil in de houding die het Westen aanneemt ten aanzien van Myanmar en de houding van de Associatie van Zuidoost Aziatische Naties. De VS en Europa hebben in de loop der jaren verschillende sancties opgelegd aan Myanmar, vanwege de schending van mensenrechten in dat land. ASEAN kiest vanaf het moment dat Myanmar lid is voor een andere aanpak: constructive engagement. Het verschil in benadering tussen ASEAN en het Westen valt het beste te verklaren als de basisprincipes van ASEAN goed in ogenschouw worden genomen.
2.1. De ASEAN grondhouding Een van die basisprincipes is gelegen in het feit dat ASEAN zich niet wil laten gezeggen door de grote wereldmachten. Als het Westen kritiek heeft op het beleid van ASEAN, is dat voor de associatie dan ook in eerste instantie geen reden om haar beleid te wijzigen. Waarnemers wijzen erop dat het commentaar van het Westen op de toetreding van Myanmar tot ASEAN eerder contraproductief dan effectief heeft gewerkt; ASEAN wil zich niet door het Westen de wet laten voorschrijven over wie er wel of geen lid mag worden van de associatie.22 Daarnaast is ASEAN niet opgericht als een associatie van democratische landen. Hoewel het nastreven van democratische waarden inmiddels is opgenomen in het ASEAN Handvest, betekent dit niet dat de Westerse definitie van democratie van toepassing is op alle lidstaten. Ook de wijze waarop er naar mensenrechten wordt gekeken is anders dan in het Westen.23 Als de VS en Europa dus kritiek hebben op de toetreding van Myanmar omdat het land niet democratisch is en de mensenrechten schendt, dan zijn er nog wel een paar lidstaten die daarop bekritiseerd kunnen worden. De principes van non-interference en soevereiniteit vormen een andere belangrijke reden om anders op Myanmar te reageren dan het Westen zou willen
22
Cribb, ‘Burma’s entry into ASEAN’, p. 54. Stephen McCarthy, ‘Beyond Naypyidaw: Burma and the ASEAN Way to human rights’, in: Regional Outlook, nr. 20, Brisbane, 2009, p. 5-8.
23
13
zien. ASEAN bemoeit zich nu eenmaal niet met de binnenlandse aangelegenheden van haar lidstaten. Elke natie is soeverein en bepaalt zelf hoe zij omgaat met haar burgers. Dat neemt niet weg dat gebeurtenissen in een lidstaat beschamend kunnen zijn voor ASEAN als geheel, en dat die de associatie internationaal gezien in verlegenheid kunnen brengen. Als in 2003 de Myanmarese oppositieleidster Aung San Suu Kyi na een periode van vrijheid opnieuw onder huisarrest wordt geplaatst, is de kritiek uit het Westen niet van de lucht. ASEAN Secretaris Generaal Ong Keng Yong erkent dat ASEAN als geheel schade ondervindt van de gebeurtenissen in Myanmar: “There is a negative image and rather adverse kind of remarks passed about ASEAN (because of the situation in Myanmar)… We want to minimize the adverse impact on our organization as a whole.”24
2.2. Oppositieleidster Aung San Suu Kyi De manier waarop Myanmar met Aung San Suu Kyi omgaat, en de kritiek die daarop komt vanuit het Westen, laat goed zien hoe ASEAN lijdt onder het negatieve imago van Myanmar. Oppositieleidster Aung San Suu Kyi is bekend in de hele wereld: haar Nationale Liga voor Democratie (NLD) won immers de verkiezingen in 1990, waarna de militaire machthebbers de verkiezingsuitslag naast zich neerlegden en zelf aan de macht bleven. Die gebeurtenissen hebben Aung San Suu Kyi de Nobelprijs voor de Vrede bezorgd, en haar met name in het Westen erg populair gemaakt. Elke keer als zij gevangen wordt gezet, huisarrest krijgt, of weer een nieuwe rechtszaak ondergaat, staat het Westen op zijn achterste benen en wordt ASEAN opgeroepen om Myanmar te schorsen als lid. Een lastige situatie voor ASEAN dat zich niet met de binnenlandse aangelegenheden van Myanmar kan en wil bemoeien, want intussen schrijven de media over de machteloosheid van ASEAN ten opzichte van Myanmar.25 Gezichtsverlies en je geloofwaardigheid verliezen zijn delicate kwesties in Azië, en dus probeert ASEAN haar invloed te
24
Erik Kuhonta, ‘Toward responsible sovereignty: the case of intervention’, in: Emmerson, Hard Choices, p. 304-305. 25 Zie ondermeer BBC, ‘ASEAN grapples with Burma question’, http://news.bbc.co.uk/2/hi/asiapacific/7102936.stm (21-11-2009); en AFP, ‘ASEAN rejects Clinton’s call to expel Myanmar’, http://www.asiaone.com/News/Latest%2BNews/Asia/Story/A1Story20090723-156638.html (21-11-2009); en Michel Maas, ‘ASEAN gespitst op voorkomen gezichtsverlies’ in De Volkskrant 27 februari 2009, http://www.volkskrant.nl/buitenland/article1156451.ece/Asean_gespitst_op_voorkomen_gezichtsverlies (2109-2009).
14
doen gelden door er bij de junta op aan te dringen met de oppositie een dialoog aan te gaan. In 2001 en 2002 is er iets van toenadering te zien van de Myanmarese regering naar de oppositie. Er zijn berichten van geheime ontmoetingen tussen de militaire machthebbers en Aung San Suu Kyi.26 Dit lijkt een gevolg te zijn van gesprekken die de speciale VN-gezant voor Myanmar, Razali Ismail, voert met de junta. Razali Ismail is van Maleise afkomst, hij wordt gezien als een fellow Southeast Asian, bovendien is hij bevriend met de Maleise premier Mahathir, een van de leiders die zich het meest hard heeft gemaakt voor toetreding van Myanmar tot ASEAN. Dit alles lijkt geheel in de lijn van de ASEAN Way te liggen, en het verklaart volgens waarnemers de bereidheid van Myanmar om te praten met deze VN-gezant.27 Anderen stellen dat Myanmar de gesprekken met de VN en Aung San Suu Kyi überhaupt nooit was aangegaan, als het geen lid van ASEAN was geweest.28 Razali weet voor elkaar te krijgen dat er politieke gevangenen worden vrijgelaten, maar uiteindelijk loopt hij vast. In 2005, als hij al twee jaar lang het land niet meer in is geweest omdat de militaire machthebbers hem de toegang weigeren, neemt hij ontslag.
2.3. Myanmar’s voorzitterschap van ASEAN Een voorbeeld van hoe ASEAN haar eigen manier heeft voor het oplossen van problemen met Myanmar, is de impasse rond het voorzitterschap van ASEAN in 2006. Het voorzitterschap van ASEAN rouleert, in alfabetische volgorde van de Engelstalige namen van de lidstaten. ASEAN dreigt internationaal in verlegenheid te worden gebracht door het feit dat het in 2006 Myanmar’s beurt is om het voorzitterschap te vervullen. Ruim voordat Myanmar de voorzittershamer zal mogen overnemen, komen er dreigementen uit het Westen. De VS en Europa voelen er niets voor om ASEAN-conferenties te bezoeken in een land dat de mensenrechten schendt. De Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Condoleezza Rice laat half juli 2005 verstek gaan bij het jaarlijkse ASEAN Regional Forum in Vientiane, Laos.29 Officieel heet het dat ze geen tijd kan vrijmaken in haar drukke schema, maar haar afwezigheid wordt 26
Zie ondermeer BBC 30 januari 2002: ‘Aung San Suu Kyi meets Burma general’ , http://news.bbc.co.uk/2/hi/asia-pacific/1791159.stm (25-11-2009). 27 Kyaw Yin Hlaing, ‘ASEAN’s pariah’, p. 177-178. 28 Mya Than, Myanmar in ASEAN, p. 109. 29 ‘Michael Vatikiotis, ‘No Rice for ASEAN this year’ , in The New York Times 9 juli 2005, http://www.nytimes.com/2005/07/08/opinion/08iht-edvatik.html (21-11-2009).
15
door velen uitgelegd als een voorproefje van wat er zal gaan komen als Myanmar voorzitter wordt.30 En ook in Europa gaan er stemmen op om ontmoetingen met ASEAN in Myanmar te boycotten. Het Europese Parlement neemt een resolutie aan waarin het eist dat Europa officieel verklaart dat “…the EU will not participate in the ASEAN Regional Forum, the ASEAN Post Ministerial Meeting and other ASEAN meetings and events should Burma become the chair of ASEAN in 2006 without meeting any of the minimum conditions”.31 Deze problemen hebben zich al eerder voorgedaan. Toen Myanmar in 1997 lid werd van ASEAN liet de Britse minister van Buitenlandse Zaken Robin Cook namens de EU weten dat Myanmar niet welkom was op een bijeenkomst van de ASEM (Asia-Europe Meeting) in Londen. De ASEAN ministers protesteerden enorm, en premier Mahathir van Maleisië zei zelfs dat alle ASEANlanden weg zouden blijven als Myanmar geweigerd werd. De zaak werd gered doordat de junta zelf besloot om weg te blijven. Maar het probleem bleef natuurlijk bestaan. Uiteindelijk gaf de EU toe: vanaf 2000 mocht Myanmar de bijeenkomsten van ASEM wel bijwonen.32 In 2006 steekt dit probleem dus opnieuw de kop op vanwege het geplande Myanmarese voorzitterschap van ASEAN. De associatie zit ermee in haar maag, want een boycot van ASEAN-bijeenkomsten door het Westen zal immers alle ASEAN-landen treffen, en samenwerking met het Westen voor de periode van het voorzitterschap onmogelijk maken. Het kan Myanmar echter niet verboden worden om het voorzitterschap op te nemen. Volgens de richtlijnen is Myanmar aan de beurt, en ASEAN kent geen mogelijkheden om een lidstaat te schorsen of zijn rechten te ontnemen. The ASEAN Way biedt uitkomst: achter de schermen wordt er druk met Myanmar overleg gevoerd, en er wordt aangedrongen op een vrijwillig afzien van het voorzitterschap. Op die manier zal niemand zijn gezicht verliezen. Het verlossende woord komt tijdens de ministeriele bijeenkomst in Vientiane op 25 juli 2005. Voorzitter Laos deelt na afloop mee dat: “the Government of Myanmar had decided to relinquish its turn to be the Chair of ASEAN in 2006 because it would want to focus its attention on the ongoing national reconciliation and democratisation process” en voegt daar een
30
Erik Kuhonta, ‘Toward responsible sovereignty’, p. 304. European Parliament, ‘European Parliament resolution on Burma’ 12 mei 2005, http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pubRef=-//EP//TEXT+TA+P6-TA-20050186+0+DOC+XML+V0//EN (21-11-2009). 32 Kyaw Yin Hlaing, ‘ASEAN’s pariah’, p. 178. 31
16
compliment aan toe richting Myanmar, want de regering “has shown its commitment to the well-being of ASEAN and its goal of advancing the interest of all Member Countries.” Hier wordt dus gewezen op het gezamenlijke belang van ASEAN-lidstaten, dat niet geschonden mag worden. Dit gezamenlijke belang blijkt een interessante mogelijkheid te bieden om gevoelige issues binnen ASEAN bespreekbaar te maken. Termsak Chalermpalanupap is assistent van de Secretaris Generaal van ASEAN en het ASEAN Secretariaat. Hij wijst erop dat het principe van non-interference niet kan en niet mag worden losgelaten, maar dat het wel kan worden aangevuld met het principe van ‘fulfilling one’s responsibility to ASEAN’.33 Termsak Chalermpalanupap citeert het ASEAN Handvest, waarin is vastgelegd dat lidstaten zich committeren aan ‘enhanced consultations on matters seriously affecting the common interest of ASEAN’ en ‘collective responsibility’ erkennen voor regionale veiligheid.34 Myanmar laat in dit geval het voorzitterschap dus vrijwillig voorbijgaan, en toont daarmee zijn verantwoordelijkheid ten opzichte van ASEAN als geheel. De ministers spreken echter wel af dat “once Myanmar is ready to take its turn to be the ASEAN Chair, it can do so.”35 Myanmar kan dus elk moment het voorzitterschap opeisen, als het land dat wil. Maar voorlopig is een crisis met het Westen afgewend.
2.4. De saffraanrevolutie36 Eén van de moeilijkste kwesties voor ASEAN dient zich aan in september 2007, als de monniken in Myanmar de straat op gaan om te protesteren tegen de verhoging van de brandstofprijzen. Juist als ASEAN zich opmaakt voor de viering van haar veertigjarig bestaan, treedt de militaire junta hard op. Er wordt geschoten op demonstranten, het leger dringt kloosters binnen om monniken af te ranselen en te arresteren, en talloze journalisten en oppositieleden worden opgepakt.37 Het gebeurt allemaal in september als de ministers van Buitenlandse
33
Termsak Chalermpalanupap, ‘Institutional reform: one charter, three communities, many challenges’, in: Emmerson, Hard choices, p. 123. 34 Ibidem. 35 ASEAN secretariat, ‘Statement by the ASEAN Foreign Ministers’, Vientiane, 25 July 2005, http://www.aseansec.org/17589.htm (21-11-2009). 36 De opstand in 2007 wordt de saffraanrevolutie genoemd naar de kleur van de pijen van de monniken. 37 Zie ondermeer: The Irrawaddy 2 november 2009: ‘Eyewitness Account of Bloody September 27’, http://www.irrawaddy.org/article.php?art_id=9204 (4 december 2009) en Human Rights Watch: ‘Crackdown, repression of the 2007 popular protests in Burma’ http://www.hrw.org/en/node/10572/ (4 december 2009).
17
Zaken van ASEAN bijeen zijn in New York voor een informele bijeenkomst in de marge van de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties. Non-interference, soevereiniteit en consensus blijken geen obstakel te zijn voor het afleggen van een stevig statement van ASEAN-voorzitter Singapore. Minister van Buitenlandse Zaken George Yeo van Singapore verklaart dat de lidstaten ‘were appalled to receive reports of automatic weapons being used’. Myanmar wordt opgeroepen onmiddellijk af te zien van het gebruik van geweld tegen de demonstranten, en de ASEAN-ministers ‘strongly urged Myanmar to exercise utmost restraint and seek a political solution’.38 Politicoloog Donald K. Emmerson merkt op dat het voor het eerst is dat het ASEAN-voorzitterschap zo openlijk een lidstaat bekritiseert, en dat ook duidelijk doet namens de (tien) ASEAN ministers van Buitenlandse Zaken.39 Opmerkelijk, omdat ASEAN besluiten neemt op basis van consensus. Heeft de Myanmarese minister van Buitenlandse Zaken dus ingestemd met dit kritische statement? Emmerson denkt van niet. Hij wijst erop dat consensus twee kanten heeft: het kan unanimiteit impliceren, waarbij een minderheidsstandpunt leidend kan worden; het kan ook solidariteit impliceren, waarbij diezelfde minderheid stilzwijgend instemt. Emmerson suggereert dat op die bewuste 27ste september 2007 de ministers van Buitenlandse Zaken niet precies weten wat George Yeo zal gaan zeggen, maar als hij eenmaal gesproken heeft, is het in niemands belang om terug te krabbelen. Yeo spreekt immers namens de tien ministers van Buitenlandse Zaken, dus hem tegenspreken zou uitgelegd kunnen worden als disharmonie binnen ASEAN. Zelfs de Myanmarese minister maakt geen bezwaar, want als hij dat wel zou doen, dan zou hij toegeven dat het consensus-principe is geschonden. Yeo spreekt letterlijk uit dat de reputatie en geloofwaardigheid van ASEAN in het geding is.40 Weer lijkt het belang van ASEAN als geheel dus boven alles te gaan, waardoor de grenzen van het non-interference principe worden opgezocht. Even lijkt ASEAN dus een ferm standpunt in te nemen ten opzichte van Myanmar. Zij dringt aan op nationale verzoening, en het toelaten van VN-gezant Gambari. Myanmar werkt mee; Gambari wordt in korte tijd vier keer door de junta ontvangen, en hij mag zelfs spreken met oppositieleidster Aung San Suu 38
ASEAN secretariat, ‘Statement by ASEAN Chair, Singapore's Minister for Foreign Affairs George Yeo’ New York, 27 september 2007, http://www.aseansec.org/20974.htm (5 december 2009). 39 Emmerson, Hard choices, p. 28. 40 ASEAN secretariat, ‘Statement by ASEAN Chair‘ 27 september 2007.
18
Kyi. In november 2007 wordt Gambari door Singapore uitgenodigd om de zestien regeringsleiders en staatshoofden van de East Asia Summit (EAS) bij te praten over de situatie in Myanmar. Terwijl Gambari al in het vliegtuig zit, steekt Myanmar hier opeens een stokje voor. Tijdens een diner met zijn ASEANcollega’s eist de Myanmarese premier dat de uitnodiging aan Gambari wordt ingetrokken. Hij laat weten dat wat er in zijn land gebeurt een interne aangelegenheid is, waar noch ASEAN noch de EAS zich mee te bemoeien heeft.41 Het lijkt erop dat Myanmar de negen andere ASEAN-landen de les leest, maar er blijken meer landen moeite te hebben met de uitnodiging die Singapore aan Gambari deed. Er zijn landen die Singapore verwijten niet eerst overleg te hebben gepleegd, anderen vinden het niet nodig dat de vuile was van Myanmar wordt buiten gehangen waar Australië, China, India, Japan, Nieuw-Zeeland en Zuid-Korea bij zijn (dit zijn de niet-ASEAN-landen die deel uitmaken van de EAS). Ook zijn er lidstaten die vrezen dat hen ook zoiets kan overkomen als er eens iets binnen hun grenzen gebeurt wat niet deugt.42 Al met al wordt Singapore gedwongen de uitnodiging aan het adres van Gambari in te trekken: de VN-gezant zal noch ASEAN noch de EAS toespreken. Wel zal Singapore als ASEAN-voorzitter een ontmoeting met Gambari en een aantal geïnteresseerde landen faciliteren. Verder wordt Myanmar opgeroepen te blijven samenwerken met de VN-gezant, politieke gevangenen vrij te laten, het huisarrest van Aung San Suu Kyi op te heffen en een dialoog met haar en haar partij aan te gaan.43
2.5. Cycloon Nargis Myanmar gaat inderdaad gesprekken aan met Gambari, de VN-gezant mag ook oppositieleidster Aung San Suu Kyi bezoeken, Myanmar laat een aantal politieke gevangenen vrij, en gaat gesprekken aan met de oppositie. In februari 2008 kondigt de junta aan dat er een referendum komt over een nieuwe grondwet. Daarin zal de rol van het leger in de politiek worden verankerd, en een kwart van de 440 parlementszetels zal worden gereserveerd voor militairen. Het leger krijgt volgens de voorgestelde grondwet de leiding over de belangrijkste ministeries, en de opperbevelhebber van de strijdkrachten krijgt het recht om de
41
Emmerson, Hard choices, p. 33. Emmerson, Hard choises, p. 33. 43 ASEAN secretariat, ‘ASEAN Chairman Statement on Myanmar’, 20 november 2007, http://www.aseansec.org/21057.htm (5 december 2009). 42
19
grondwet op te schorten.44 De militaire machthebbers laten zich volgens velen inspireren door de Dwifungsi-politiek van de voormalige autocratische president Soeharto van Indonesië, waarin een dubbelrol voor het leger was weggelegd.45 VN-gezant Gambari stelt voor om internationale waarnemers toe te laten bij het referendum, zodat de bevolking zich verzekerd weet van de aandacht van de wereld, en er meer kans is om een eerlijke stem uit te brengen. De junta weigert echter, omdat waarnemers de soevereiniteit van het land zouden aantasten. Nog voor het referendum kan plaatsvinden, treft Myanmar een ramp die het land opnieuw in de internationale schijnwerpers plaatst. Cycloon Nargis raast in mei 2008 over het land en richt grote schade aan. Niemand weet precies hoe groot de schade is en hoeveel doden er zijn, want de junta laat geen internationale hulpverleners toe. Dit tot verontwaardiging van tal van humanitaire organisaties en regeringen uit de hele wereld, die klaarstaan om de slachtoffers hulp te bieden. De Britse conservatieve politicus David Cameron vindt dat air-droppings met hulpgoederen moeten plaatsvinden, en de Franse minister van Buitenlandse Zaken Kouchner pleit er als voorzitter van de Europese Unie voor om een beroep te doen op het “responsibility to protectprincipe” om gezamenlijk actie te ondernemen via de VN Veiligheidsraad.46 Dit principe is in 2005 door de Algemene Vergadering van de Verenigde Naties aanvaard en vastgelegd als één van de uitkomsten van de plenaire zitting van de Algemene Vergadering. Responsibility to protect houdt volgens de VN in dat elke lidstaat de plicht heeft zijn bevolking te beschermen tegen “genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity”, maar het geeft de internationale gemeenschap ook de verantwoordelijkheid “to use appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means” om die protectie af te dwingen. Daaraan wordt echter toegevoegd dat er collectieve actie mogelijk is “should peaceful means be inadequate and national authorities manifestly fail to
44
Wim Brummelman, 'Geen verrassing bij referendum Myanmar', in NRC Handelsblad 11 mei 2008, http://www.nrc.nl/buitenland/article1892358.ece/Geen_verrassing_bij_referendum_Myanmar (6 december 2009). 45 Zie ondermeer: ‘ASEAN dan Myanmar tak akan lupa “jasa” Soeharto’, in Sinar Harapan 27 januari 2008, http://www.sinarharapan.co.id/berita/0801/27/sh16.html (26 december 2009) en ‘If there was ever a role model for Than Shwe, Myanmar’s vicious, nutty, reclusive “senior general”, it was Suharto, Indonesia’s late kleptocrat’, in Democracy for Burma 13 augustus 2009, http://democracyforburma.wordpress.com (26 december 2009). 46 Zie ondermeer: ‘Birmanie: Communiqué de M. Bernard Kouchner, Ministre des Affaires étrangères et Européennes’, http://www.delegfrance-onu-geneve.org/spip.php?article454 (26 december 2009) en ‘Cameron urges aid drops for Burma’, http://news.bbc.co.uk/2/hi/uk_news/politics/7396313.stm (26 december 2009).
20
protect their populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes against humanity”. 47 De dreiging van ingrijpen door de internationale gemeenschap is een schrikbeeld voor Myanmar maar ook ASEAN wil dit graag voorkomen. Ogenschijnlijk krijgt ASEAN in eerste instantie niet veel voor elkaar bij de Myanmarese machthebbers. Terwijl de ramp zich al op 3 mei 2008 heeft voltrokken, krijgt ASEAN pas op 9 juni 2008 toestemming voor het sturen van een officiële missie die de schade in kaart moet brengen. Toch zit het ASEAN secretariaat intussen niet stil. Het kiest ook dit keer weer voor The ASEAN Way en probeert samen te werken met de militaire machthebbers in plaats van hen te bekritiseren. Secretaris-Generaal Surin Pitsuwan roept direct na de ramp, op 5 mei, alle ASEAN lidstaten op om noodhulp te bieden en drie dagen later wordt er op zijn initiatief een fonds opgezet om middelen te vergaren voor het bieden van hulp aan de Nargis-slachtoffers. Surin Pitsuwan gaat gebalanceerd te werk. Enerzijds houdt hij rekening met de angst van de militaire junta voor politieke bemoeienis van buitenaf; hij roept de donors dan ook op geen voorwaarden te stellen aan het geven van hulp. Anderzijds houdt hij rekening met de angst van de donoren dat hun giften misbruikt zullen worden door de junta; daarom maakt hij duidelijk dat het fonds uitsluitend bedoeld is om de noden van de Nargisslachtoffers te lenigen.48 Direct hierna, op 9 mei, vraagt Surin Pitsuwan de militaire machthebbers van Myanmar onmiddellijke hulp aan te nemen, maar dat aanbod wordt aanvankelijk afgeslagen.49 De Secretaris-Generaal houdt echter vol en het lukt hem om een ASEAN Emergency Rapid Assessment Team naar Yangon te krijgen, met toestemming van de junta. Op 19 mei komen de ASEAN ministers van Buitenlandse Zaken in Singapore bijeen en spreken af dat ASEAN een mechanisme opzet om de internationale hulp te stroomlijnen. Intussen stemt Myanmar in met de komst van medische teams uit ASEAN-landen. Verder wordt besloten om 6 dagen later, samen met de VN, een donorconferentie te
47 ‘Paragraphs 138-139 of the World Summit Outcome Document’, http://www.responsibilitytoprotect.org/index.php/component/content/article/35-r2pcs-topics/398-generalassembly-r2p-excerpt-from-outcome-document (26 december 2009). 48 ASEAN secretariat, ‘Guidelines on the ASEAN Cooperation Fund for Disaster Assistance’ 8 mei 2008, http://www.aseansec.org/21532.htm (26 december 2009). 49 Emmerson, Hard choises, p. 44.
21
organiseren in Yangon.50 Op die conferentie zeggen vijftig landen meer dan vijftig miljoen dollar aan hulp toe. Als kroon op het werk van Secretaris-Generaal Surin Pitsuwan komt er op 5 juni een schip met duizend ton hulpgoederen uit Frankrijk in Yangon aan, dankzij de bemiddeling van ASEAN. Intussen laat de Myanmarese junta het referendum over de nieuwe grondwet gewoon doorgaan. Alleen in de zwaarst getroffen gebieden wordt de volksraadpleging met twee weken uitgesteld. Ook dit leidt weer tot zware kritiek op de junta, die uiteindelijk eind mei bekend maakt dat 92 procent van de bevolking heeft ingestemd met de nieuwe grondwet.51
50
ASEAN secretariat, ‘Special ASEAN Foreign Ministers Meeting Chairman's Statement Singapore’ 19 mei 2009, http://www.aseansec.org/21557.htm (26 december 2009). 51 ‘Junta claims 92 percent endorse constitution’, Democratic Voice of Burma 27 mei 2008, http://english.dvb.no/news.php?id=1363 (26 december 2009).
22
Hoofdstuk 3. Sanctiepolitiek van het Westen t.o.v. Myanmar Terwijl ASEAN gekozen heeft, en nog steeds kiest voor constructieve samenwerking met Myanmar en voor stille diplomatie, kiest het Westen voor een andere weg, namelijk de weg van sancties. Redenen voor die sancties zijn de mensenrechtenschendingen en het gebrek aan democratie in Myanmar. Hoewel Myanmar de democratische weg al in 1962 verlaat, als generaal Ne Win een coup pleegt, komt het Westen pas na de machtswisseling in 1988 in actie. Dat valt te verklaren door het feit dat generaal Ne Win vanaf 1962 een isolationistische koers vaart. Hij staat voor de “the Burmese Way to Socialism”, een mix van socialisme en een naar binnen gerichte strategie van self-reliance.52 Dit houdt in dat Ne Win erop vertrouwt dat het land zich op eigen kracht kan ontwikkelen, zonder hulp uit het Westen. Als echter halverwege de jaren zeventig blijkt dat de economie er slecht voorstaat, komt er iets van openheid. Myanmar wordt lid van de Asian Development Bank (ADB) en accepteert ontwikkelingshulp en leningen van het IMF en buitenlandse commerciële banken.53 West Duitsland en de Verenigde Staten worden in de jaren tachtig belangrijke donors, tot in 1988 de bom barst: het volk komt in opstand tegen de slechte economische situatie in het land. Een coup volgt, en de opstand wordt hard neergeslagen door het leger. Als er in 1990 vrije verkiezingen worden gehouden die worden gewonnen door de oppositie, leggen de militaire machthebbers de uitslag naast zich neer. Dan is voor het Westen een grens overschreden en begint de politiek van sancties en strafmaatregelen.
3.1. Sanctiepolitiek van de Verenigde Staten sinds 1988 De Verenigde Staten reageren direct op het neerslaan van de demonstraties in 1988 met het instellen van een wapenembargo en het opschorten van alle niethumanitaire hulp. Ook blokkeren de VS alle hulp die via de ADB, het IMF en de Wereldbank aan Myanmar wordt gegeven, en worden privileges die Myanmar geniet onder het General System of Preferences (GSP) ingetrokken.54
52
Mya Than, Myanmar in ASEAN, p. 65. Ibidem, p. 66-67. 54 Morten B. Pedersen, Promoting human rights in Burma, a critique of western sanctions policy. Lanham, Maryland, 2008, p. 24-25. 53
23
Over deze maatregelen bestaat brede overeenstemming tussen regering en Congres in de Verenigde Staten, maar al snel blijkt dat het Congres verder wil gaan dan de regering Bush. In 1990 gaat de Amerikaanse ambassadeur in Myanmar met pensioen. Als de regering hem wil vervangen, blijkt dat het Congres dat een verkeerd signaal vindt, omdat het geen legitimiteit wil geven aan het militaire regime. Bovendien spreekt Myanmar zelf een veto uit over de voorgestelde kandidaat, omdat die zijn bezorgdheid heeft uitgesproken over de mensenrechtensituatie in Myanmar. Sinds die tijd worden de Verenigde Staten alleen vertegenwoordigd via een chargé d’affaires en niet door een ambassadeur.55 De regering Bush had dit graag anders gezien, niet in de laatste plaats om de drugsproblematiek te kunnen aanpakken. Zo’n zestig tot zeventig procent van de heroïne in het Amerika van begin jaren negentig komt uit Myanmar, en dus wil de regering Bush graag samenwerken met het Myanmarese regime om drugs te bestrijden. Ook hier steekt het Congres echter een stokje voor, en het probeert bovendien via het aannemen van resoluties economische sancties af te dwingen, zoals importbeperkingen van onder meer teak uit Myanmar. De regering Bush legt de resoluties naast zich neer, volgens zeggen vooral omdat dit soort bilaterale acties geen zin zouden hebben, omdat de handelsrelatie tussen de VS en Myanmar minuscuul is.56 Ook de eerste regering Clinton is in 1993 tegen economische sancties. Volgens een Amerikaanse regeringsfunctionaris zou het hypocriet zijn om sancties op te leggen aan Myanmar, op een moment dat China net de status van most favoured nation heeft gekregen, terwijl dat land zich schuldig maakt aan soortgelijke onrechtmatigheden als de Myanmarese junta.57 Toch neemt de regering Clinton langzaamaan een wat harder standpunt in dan haar voorganger. In 1995, als oppositieleidster Aung San Suu Kyi net is vrijgelaten na zes jaar detentie, brengt Madeleine Albright, in haar functie als VN-ambassadeur van Amerika, een bezoek aan de militaire machthebbers in Yangon. Haar boodschap is duidelijk: "In my two-hour meeting with Gen. Khin Nyunt, I delivered a tough message, telling him that his country’s isolation would only deepen unless concrete steps toward political freedom were taken”, aldus Albright na afloop
55
David I. Steinberg, ‘The United States and its allies: the problem of Burma/Myanmar policy’, Contemporary Southeast Asia, vol.29, no. 2, 2007, p. 222. 56 Pedersen, Promoting human rights, p. 26-27. 57 Ibidem, p. 27.
24
van haar bezoek.58 President Clinton wijst vervolgens twee speciale gezanten aan voor Myanmar, die – naar later blijkt – vooral druk op ASEAN proberen uit te oefenen om Myanmar niet toe te laten als lid. De vrijlating van Aung San Suu Kyi brengt de militaire machthebbers weinig goeds: de dialoog met de oppositieleidster komt niet echt op gang, en zij spoort het Westen zelfs aan om economische sancties af te kondigen tegen haar land. In de Amerikaanse Senaat volgen pittige debatten over het afkondigen van een investeringsverbod voor Myanmar. Voorstanders presenteren een verbod als een morele keuze die het militaire regime tot aftreden moet dwingen. Tegenstanders betogen dat een boycot geen zin heeft als andere landen niet meedoen, en sommigen zijn van mening dat handel juist een krachtig middel kan zijn om verandering te weeg te brengen.59 Het is uiteindelijk Madeleine Albright die, nu als minister van Buitenlandse Zaken in de tweede regering Clinton, de knoop weet door te hakken. In 1997 tekent president Clinton een presidentieel besluit dat nieuwe Amerikaanse investeringen in Myanmar verbiedt. Bestaande investeringen, ondermeer van het oliebedrijf Unocal (tegenwoordig Chevron), blijven onder deze wet onaangetast.60 Het besluit wordt sindsdien elk jaar, zonder noemenswaardig debat, vernieuwd. Aan het begin van het nieuwe millennium komen er nieuwe initiatieven uit de Senaat, dit keer om een importverbod voor goederen uit Myanmar in te stellen. De timing is slecht, want Aung San Suu Kyi is in het geheim onderhandelingen gestart met de junta. De oppositieleidster doet volgens zeggen een persoonlijk beroep op de Amerikaanse regering om verdere sancties voorlopig uit te stellen.61 Ook zijn er gesprekken op gang gekomen tussen Myanmar en de VS over de aanpak van de drugsproblematiek, maar het optimisme wordt al weer snel de kop ingedrukt als Aung San Suu Kyi en andere leden van de oppositie in mei 2003 worden aangevallen in Depayin, Centraal Myanmar, en een onbekend aantal mensen om het leven komt. Nieuwe sancties zijn nu snel een feit: de export van goederen uit Myanmar naar de Verenigde Staten wordt aan banden gelegd, geldtransacties via Amerikaanse banken
58
Reuters: ‘U.S. Envoy Visits Burma’, Human rights solidarity, 1 augustus 1995, http://www.hrsolidarity.net/mainfile.php/1995vol05no02/88/ (29 december 2009). 59 Pedersen, Promoting human rights, p. 29. 60 Zie ondermeer BBC, ‘Overview of Burma sanctions’ 18 december 2009, http://news.bbc.co.uk/2/hi/asiapacific/8195956.stm (29 december 2009). 61 Pedersen, Promoting human rights, p. 31.
25
worden gestopt, tegoeden van militaire machthebbers worden bevroren, en er komt een uitbreiding van de bestaande reisbeperkingen voor Myanmarezen.62
3.2. Herijking van het beleid Als de militaire machthebbers in september 2007 de demonstratie van monniken en burgers in Myanmar neerslaan, is de verontwaardiging in de wereld groot. Onmiddellijk klinkt in het Westen de roep om strengere sancties. In de VS wordt een aantal bestaande sancties verder aangescherpt, ondermeer het importverbod. Tot nu toe waren edelstenen uitgesloten van dit verbod, maar in 2008 worden ook die goederen verboden door middel van de Tom Lantos Block Burmese Jade Act.63 Ook de woede over de manier waarop de machthebbers in Myanmar de situatie rond cycloon Nargis in mei 2008 aanpakken, draagt bij aan een politiek klimaat waarin de bereidheid groot is om sancties aan te scherpen. Toch lijkt er in 2009, bij het aantreden van president Obama, een iets andere wind te gaan waaien. Obama vernieuwt weliswaar de sancties in mei 2009, maar hij blijkt wel het belang van dialoog te zien. De Amerikaanse overheid neemt het beleid van de afgelopen jaren onder de loep en komt tot de conclusie dat noch sancties, noch constructive engagement alleen tot het gewenste resultaat leiden. Daarom komt er een herziening van het beleid ten aanzien van Myanmar, die door assistent-staatssecretaris voor Buitenlandse Zaken Kurt Campbell wordt verwoord als ‘pragmatisch engagement’.64 Misschien speelt hierin mee dat Myanmar ervan verdacht wordt met hulp van Noord Korea een kernwapenprogramma op te zetten.65 President Obama zit in november 2009 tijdens een ontmoeting met de ASEAN-landen aan één tafel met generaal Thein Sein, premier van Myanmar, iets wat nog nooit een Amerikaanse president gedaan heeft. Daarmee slaan de Verenigde Staten een nieuwe weg in van dialoog met de junta, het verstrekken van humanitaire hulp, samenwerken met landen in de
62
Steinberg, ‘The United States and its allies’, p. 223. US Department of the Treasury, http://www.treas.gov/offices/enforcement/ofac/programs/ascii/burma.txt (29 december 2009). 64 ‘Testimony of Kurt Campbell, assistant Secretary of State Bureau of East Asian and Pacific Affairs U.S. Department of State’ 21 oktober 2009, http://www.internationalrelations.house.gov/111/cam102109.pdf (29 december 2009). 65 Zie ondermeer Democratic Voice of Burma, ‘Digging the tunnels’ en ‘Are nuclear fears dictating US policy to Burma?’ www.dvb.no (8 januari 2010). 63
26
regio en in het Westen, maar ook het handhaven van de sancties tot er concrete vooruitgang wordt geboekt op het gebied van hervormingen in Myanmar.66
3.3. Sanctiebeleid van de Europese Unie Net als de VS begint ook de Europese Unie kritisch naar Myanmar te kijken na de gebeurtenissen in 1988. De EU kondigt soortgelijke maatregelen af als Amerika: alle niet-humanitaire hulp wordt opgeschort, gevolgd door een wapenembargo in 1991 en opschorting van de relaties op het gebied van defensie. Als in 1993 generaal Saw Maung, voorzitter van de SLORC, met pensioen gaat, is er hoop op verandering. De EU is bereid tot een ‘kritische dialoog’ met Myanmar gebaseerd op een aantal ijkpunten: vrijlating van politieke gevangen inclusief Aung San Suu Kyi, een serieuze dialoog tussen de SLORC en de oppositiepartij NLD, vrije toegang tot Myanmar voor nietgouvernementele organisaties (NGO’s), liberalisering van de economie, en vooruitgang in de ontwikkeling van democratische instituties. In ruil bieden EUlidstaten aan de humanitaire hulp te intensiveren, bilaterale hulp aan de regering te hervatten, en investeringen door Europese bedrijven te stimuleren.67 Deze nieuwe koers is deels ingegeven door kleine hoopvolle tekenen op verandering in Myanmar, maar komt deels ook voort uit de wens een graantje mee te pikken van de groeiende economie in Myanmar. Zo sluit het Franse olieconcern Total in 1992 een contract met de militairen voor de exploitatie van een offshore olieveld.68 Bierbrouwer Heineken tekent in 1994 een overeenkomst met het militaire regime voor de bouw van de brouwerij in Myanmar.69 De Britse minister Douglas Hurd betoogt in maart 1994 dat handel de mensenrechtensituatie in Myanmar kan verbeteren en daarom een goede zaak is.70 De toenaderingspoging door de EU mislukt echter. Het regime in Myanmar reageert niet op het Europese initiatief, en de dood in gevangschap van James Leander Nichols, honorair consul in Myanmar, doet de stemming flink omslaan.71 Denemarken neemt het voortouw voor het instellen van economische sancties, 66
Kurt M. Campbell, US Policy on Burma,28 september 2009, http://www.state.gov/p/eap/rls/rm/2009/09/129698.htm (29 december 2009). 67 Pedersen, Promoting human rights, p. 34. 68 http://www.total.nl/nl/content/NT0001858A.pdf (29 december 2009). 69 www.ib-sm.org/CaseHeineken.pdf (29 december 2009). 70 Pedersen, Promoting human rights, p. 35. 71 De Engels-Birmese James Leander Nichols zat een straf van drie jaar uit. Hij was veroordeeld omdat hij volgens de machthebbers illegaal gebruik maakte van fax- en telefoonapparatuur. Nichols was honorair consul voor Denemarken, Finland, Noorwegen, Zweden, en Zwitserland. Hij overleed onder verdachte omstandigheden in zijn cel.
27
maar Duitsland, Frankrijk en Groot Brittannië willen daar niet aan als het niet in VN-verband gebeurt. Wel neemt de EU in oktober 1996 het besluit tot een visumstop voor militairen en regeringsvertegenwoordigers uit Myanmar en hun families. Deze maatregelen worden in 1997 gevolgd door het intrekken van voorkeurstarieven voor de handel in landbouw- en industriële producten uit Myanmar, en in 2000 door een bevriezing van de buitenlandse tegoeden van de junta alsmede een verbod op het exporteren van “dual purpose”-goederen.72 Verdergaande economische sancties komen er niet, maar de druk op bedrijven die investeren in Myanmar neemt wel toe. Heineken besluit zich in 1996 terug te trekken uit het project voor de nieuwe brouwerij in Myanmar en ook het Britse Premier Oil en British American Tobacco besluiten onder druk van de publieke opinie hun activiteiten in Myanmar te staken, zij het pas vele jaren later.73 Total daarentegen houdt voet bij stuk en is tot vandaag de dag actief in Myanmar.74 Intussen houden de discussies over het instellen van economische sancties aan. Discussies die niet eenvoudig zijn, omdat Myanmar lid van is van de GATT (General Agreement on Tarriffs and Trade) later overgegaan in de WTO (World Trade Organization). In een intern rapport wijst de Europese Commissie er in 2003 op dat volgens de GATT er alleen handelsrestricties kunnen worden opgelegd als het om wapens en militair materieel gaat, of als er een beslissing van de VN-Veiligheidsraad aan ten grondslag ligt.75 Toch wordt er in september 2004 een beperkt investeringsverbod ingesteld, voor nieuwe investeringen in bedrijven die eigendom zijn van de Myanmarese militairen. Net als in de VS worden de sancties op verschillende punten aangescherpt na het neerslaan van de saffraanrevolutie in 2007. De aanvankelijke weigering van het Myanmarese regime om na cycloon Nargis in 2008 Westerse hulp toe te laten, zorgt ook in Europa voor frustratie. Heftige discussies volgen over de vraag of er voedseldroppings moeten komen en of er via de VN een resolutie moet komen die toegang tot de slachtoffers van de cycloon afdwingt, maar uiteindelijk lukt het om de hulp via ASEAN te coördineren. Enerzijds vindt er in de EU dus – net als in de VS – een aanscherping van sancties plaats na de gebeurtenissen in 2007 en 2008. Anderzijds volgt de EU het voorbeeld van de VS in het onderzoeken van de mogelijkheden voor een 72 73 74 75
Pedersen, Promoting human rights, p. 35 en 39. Zie ondermeer: www.businessrespect.net en www.guardian.co.uk www.total.nl Pedersen, Promoting human rights, p. 39.
28
dialoog met de junta. Met het oog op verkiezingen die in 2010 gehouden zullen worden, wil het Westen graag toegang tot het land om te zien wat er gebeurt, bovendien is het de eerste kans in twintig jaar op verandering in Myanmar. Daar komt bij dat het Westen zich zorgen maakt over de toenemende invloed van China op Myanmar, alleen al op economisch gebied. Omgekeerd hoopt de militaire junta nog steeds op officiële erkenning van het Westen, en het regime kan de gesprekken met het Westen ook weer goed gebruiken om China onder druk te zetten. Er zijn de laatste tijd namelijk wat spanningen aan de grens tussen China en Myanmar omdat het Myanmarese leger daar optreedt tegen een Chinese minderheidsgroep. Dat zorgt voor vluchtelingenstromen naar China en kritiek van de Chinese overheid. Het kan volgens deskundigen dus ook zo zijn dat Myanmar daarom toenadering tot het Westen zoekt om zo het Westen en China tegen elkaar uit te spelen.76
3.4. Gevolgen van de sancties voor Myanmar Het is moeilijk aan te geven wat precies de gevolgen van de Westerse sancties voor de economie en het regime in Myanmar zijn, omdat er niet echt betrouwbaar onderzoek naar is gedaan.77 Het CIA World Factbook tekent daarbij aan dat de data die worden aangeleverd door de Myanmarese machthebbers niet betrouwbaar zijn.78 Over het algemeen zijn de meeste waarnemers het er echter wel over eens dat de economie van Myanmar er niet goed voorstaat. Met een Bruto Nationaal Product per hoofd van de bevolking (purchasing power parity) van US$1200 per jaar (in 2008) staat het land volgens schattingen van het CIA Factbook op plaats 206 in een lijst van 229 landen, en bedraagt de inflatie bijna 27 procent. Ter vergelijking: Cambodja heeft een BNP per hoofd van de bevolking (PPP) van US$ 2000, Laos US$ 2100, Vietnam van US$ 2800 en Indonesië US$ 3900.79 De slechte economische situatie van Myanmar wordt vooral toegeschreven aan wanbeleid en corruptie en niet aan de Westerse sancties. Volgens Transparency International behoort Myanmar tot de meest corrupte landen ter wereld. Op de Corruption Perceptions Index 2009 staat
76 Marco Mezzera van Instituut Clingendael in het VPRO radioprogramma Villa VPRO, 2 november 2009, http://weblogs.vpro.nl/buitenland/2009/11/02/deskundigen-over-bezoek-vs-aan-birma/ (31 december 2009). 77 Kyaw Yin Hlaing, ‘ASEAN’s pariah’, p. 183. 78 https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook/geos/bm.html (1 januari 2010). 79 https://www.cia.gov/library/publications/the-worldfactbook/rankorder/2004rank.html?countryName=Burma&countryCode=bm®ionCode=eas&rank=206#bm (8 januari 2010).
29
Myanmar op plaats 178 van 180 landen; alleen Somalië en Afghanistan worden als nog corrupter beschouwd.80 Volgens de berekeningen van het CIA Factbook leeft eenderde van de Myanmarese bevolking onder de armoede grens. Het land heeft echter een omvangrijke agrarische sector waardoor het zelfvoorzienend is in de voedselproductie. De agrarische sector is goed voor veertig procent van het Bruto Nationaal Product. Daardoor zullen veel burgers van Myanmar hun land niet als een arm land bestempelen.81 De militaire machthebbers kunnen, ondanks corruptie en wanbeleid, de economie van Myanmar draaiende houden, omdat het land gezegend is met natuurlijke hulpbronnen als gas en edelstenen. Een vijfde van het gas dat Thailand nodig heeft komt uit Myanmar. China en Thailand doen samen ook enorme investeringen in hydro-elektrische energie in Myanmar.82 Maar ook Europese en Amerikaanse olie- en gasbedrijven als Total en Chevron zijn nog steeds actief in Myanmar. Bovendien verdient Myanmar veel aan illegale handel, bijvoorbeeld in drugs. Het eerder geciteerde CIA Factbook zegt dat de handel via de zwarte markt net zo groot is als de officiële economie van Myanmar. De Westerse sancties lijken dus weinig effect op de economie te hebben. Dat kan mede te maken hebben met het feit dat sancties vaak niet effectief zijn als die niet zijn ingesteld door de Verenigde Naties, wat betekent dat niet alle landen in de wereld er aan meedoen. De ASEAN-landen en bijvoorbeeld China en India zijn belangrijke handels- en investeringspartners van Myanmar. Zo heeft het wapenembargo van de EU en de VS tegen Myanmar totaal geen effect, omdat China op grote schaal wapens levert.83 Volgens de oppositie in ballingschap is er nog een reden waarom de sancties niet werken: de sancties zijn niet scherp genoeg en zijn gericht op zaken die niet hard aankomen. Een reisverbod voor de junta heeft volgens de oppositie weinig zin als je de junta wel toestaat om internationale conferenties te bezoeken. En het bevriezen van de banktegoeden in Europa heeft geen effect, als blijkt dat het maar om een bedrag van vierduizend Britse ponden gaat.84
80
http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/cpi/2009/cpi_2009_table (2 januari 2010). Mya Than, Myanmar in ASEAN, p. 80 en www.cia.gov. 82 Zie ondermeer Mizzima: ‘Foreign investments soar in Burma despite economic sanctions’, 6 juli 2009, www.mizzima.com (1 januari 2010). 83 Kyaw Yin Hlaing, ‘ASEAN’s pariah’, p. 183. 84 http://www.burmacampaign.org.uk/case_for_sanctions.html (1 januari 2010). 81
30
Conclusie Het is niet makkelijk een oordeel te vellen over de effectiviteit van de Aziatische en de Westerse Myanmar-politiek. Eén ding is wel duidelijk: het militaire regime zit nog steeds stevig in het zadel. Mocht de politiek van het Westen of de politiek van ASEAN er op gericht zijn geweest de militairen ten val te brengen en democratie in Myanmar van de grond te krijgen, dan is die doelstelling in ieder geval niet gehaald. Als we naar de houding van ASEAN kijken, dan valt niet te ontkennen dat het militaire regime een zekere legitimiteit heeft verkregen door het lidmaatschap van de associatie. Het land maakt deel uit van internationale conferenties, en dankzij het non-interference beginsel lijkt het vaak of ASEAN de andere kant op kijkt als er mensenrechtenschendingen plaatsvinden. Toch blijkt uit de voorbeelden van hoofdstuk twee dat er achter de schermen wel degelijk kritiek van ASEAN op Myanmar is, en dat Myanmar zich soms laat overreden tot het doen van concessies. Myanmar blijkt vertrouwen in ASEAN te hebben, waardoor de associatie dingen voor elkaar krijgt bij het militaire bewind, die het Westen niet voor elkaar krijgt. Dat is gebleken tijdens de hulpverlening na cycloon Nargis toen ASEAN ervoor zorgde dat Westerse hulp het land binnen mocht. Zwak punt van ASEAN blijft dat het een organisatie is van landen die lang niet allemaal democratisch te noemen zijn. Hoe meer landen echter democratisch worden, hoe groter hun invloed in de associatie zal zijn, wat ook merkbaar is in het ASEAN Handvest dat in 2008 door alle landen is geratificeerd en van kracht is geworden. Het principe van non-interference staat echter nog altijd hoog in het vaandel, en maakt het moeilijk voor de meer democratische lidstaten om zich te bemoeien met de mensenrechtensituatie van de autoritaire lidstaten. Wel is in oktober 2009 de ASEAN Mensenrechten Commissie (AICHR) officieel gelanceerd met de vaststelling en ondertekening van het mandaat van deze commissie.85 De instelling van zo’n commissie wordt door het Westen verwelkomd, maar critici wijzen op de zwakte van het mandaat; zoals velen al vreesden is er geen mogelijkheid opgenomen om monitoringsmissies uit te voeren in landen die de mensenrechten schenden.86 Bovendien wordt in de
85 86
AICHR: ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights. McCarthy, ‘Beyond Naypyidaw’, p. 14.
31
taakomschrijving van de commissie duidelijk gemaakt dat de term mensenrechten gezien moet worden in de regionale context: “…to promote human rights within the regional context, bearing in mind national and regional particularities and mutual respect for different historical, cultural and religious backgrounds, and taking into account the balance between rights and responsibilities”.87 Wel komt er meer invloed van sociale organisaties en geeft de mensenrechtencommissie de mogelijkheid om mensenrechtenkwestie op de politieke agenda van ASEAN te zetten. De politiek van het Westen heeft weinig tot geen zichtbaar resultaat opgeleverd in Myanmar. Zoals in hoofdstuk drie beschreven, lijken de sancties geen impact op de economie te hebben, mede doordat Myanmar sinds de onafhankelijkheid nooit zwaar op het Westen heeft geleund en zeer isolationistische is geweest. Daarnaast zijn de sancties maar zeer beperkt en vaak niet effectief geformuleerd. Een zwak punt is ook dat er weinig stimulans uitgaat van de sancties, omdat niet duidelijk is vastgelegd aan welke voorwaarden Myanmar moet voldoen om van de sancties af te komen. Na twintig jaar sanctiepolitiek hebben de VS en de EU in het afgelopen jaar de balans opgemaakt. Beiden zien in dat de sancties geen politieke verandering in Myanmar teweeg brengen, en ze zijn bereid de dialoog aan te gaan met de militaire machthebbers. Mijns inziens is het daarbij belangrijk om rekening te houden met de Aziatische cultuur. De manier waarop het Westen dialogen voert is vaak vanuit een superieure en autoritaire houding. In Azië zijn eer en correcte omgangsvormen belangrijk, en is gezichtsverlies het grootste verlies dat je kunt leiden. De vraag is of dialoog en sancties samen kunnen gaan. Is het niet beter om handel te drijven met Myanmar en in het land te investeren, om op die manier invloed op de junta te kunnen uitoefenen? Er wordt immers ook handel gedreven met China, waar de overheid in 2008 nog een opstand in Tibet heeft neergeslagen. In het geval van China zijn de economische belangen van het Westen echter enorm groot. Dit maakt meteen duidelijk dat het probleem van het kiezen van een juiste strategie nauw verbonden is met emoties en ethiek. De media en de publieke opinie spelen daarin een belangrijke rol. De algehele verontwaardiging die te horen is als er mensenrechtenschendingen plaatsvinden, 87
ASEAN Secretariat, ‘Terms of Reference of ASEAN Intergovernmental Commission on Human Rights’, http://www.aseansec.org/DOC-TOR-AHRB.pdf (2 januari 2010).
32
dwingen politici tot actie. Vaak wordt er echter onvoldoende nagedacht over de effectiviteit van die actie, en missen sancties of strafmaatregelen hun doel. De actie lijkt dan meer gericht op het sussen van het collectieve geweten, ingegeven door emoties die het zakendoen met ‘foute regimes’ oproepen. Naar mijn mening ligt daar het grootste probleem voor het Westen: in de vraag of het ethisch verantwoord is om zaken te doen met regimes die de mensenrechten schenden. Kan een zakenpartner zijn ogen sluiten voor dwangarbeid en het neerslaan van vreedzame protesten? De balans opmakend lijkt ASEAN iets en het Westen niets gedaan te hebben gekregen van het militaire regime in Myanmar de afgelopen decennia. Constructive engagement kan werken, maar roept morele vragen op. Sancties kunnen soms werken, maar alleen als ze collectief worden ingesteld en nageleefd, en dat is eigenlijk nooit het geval. Dit zou ervoor kunnen pleiten dat ASEAN zich aansluit bij de sancties van het Westen. De samenstelling en grondbeginselen van de associatie maken dit onmogelijk, maar ook al zouden de Aziatische landen meedoen aan een boycot van Myanmar, inclusief China, India en Rusland, dan wijst de praktijk uit dat de sancties zullen worden ontdoken, dat de illegale handel zal floreren en dat de bevolking het meest zal lijden onder de maatregelen. Een laatste kanttekening is noodzakelijk bij de politiek van democratische landen, die erop gericht is om het regime in Myanmar te doen verdwijnen. Myanmar is een land dat bestaat uit zeer veel etnische groeperingen, met veel interne conflicten die gepaard gaan met geweld en de wens van minderheden om zich af te scheiden. De val van Tito in Joegoslavië en het verdrijven van Saddam Hussein in Irak leert ons dat het verdrijven van een dictatoriaal regime niet altijd vrede en voorspoed brengt. Het vraagt veel tact en wijsheid om een autoritaire staat tot een democratie om te vormen. Effectiviteit van sancties of constructive engagement zal daarom altijd bekeken moeten worden in een breder perspectief, niet geleid door emoties en daden die niet overzien kunnen worden. In die zin is dialoog met een ‘fout regime’ misschien gelijk aan vredesonderhandelingen in een oorlog: als je vrede wilt bereiken moet je praten met je met vijanden, niet met vrienden.
33
Literatuurlijst
Cribb, Robert 1998 ‘Burma’s entry into ASEAN, background and implications’, Asian Perspective, 22-3: 49-62.
Emmerson, Donald Kenneth 2008 Hard choices: security, democracy, and regionalism in Southeast. Stanford, CA: Walter H. Shorenstein Asia-Pacific Research Center, Stanford University.
Holliday, Ian 2005 ‘Doing business with rights violating regimes, corporate social responsibility and Myanmar’s military junta’, Journal of Business Ethics, 61: 329-342.
McCarthy, Stephen 2008 ‘Burma and ASEAN, estranged bedfellows’, Asian Survey, 48-6: 911-935. 2009 ‘Beyond Naypyidaw: Burma and the ASEAN Way to human rights’, Regional Outlook, 20. Brisbane: Griffith Asia Institute.
Mahbubani, Kishore 2008 De eeuw van Azië, een onafwendbare mondiale machtsverschuiving. Amsterdam: Nieuw Amsterdam Uitgevers.
Mya Than 2005
Myanmar in ASEAN: regional cooperation experience. Singapore: Institute of Southeast Asian Studies.
Pedersen, Morten B. 2008 Promoting human rights in Burma: a critique of Western sanctions. Lanham, Maryland: Rowman & Littlefield.
Ramcharan, Robin 2000
‘ASEAN and non-interference, a principle maintained’, Contemporary Southeast Asia, 22-1: 69-88.
Roycee, Alden T. 2008 Burma in turmoil. New York: Nova Science Publishers.
34
South, Ashley 2008 Ethnic politics in Burma: states of conflict. Londen: Routledge.
Steinberg, David I. 2007 ‘The United States and its allies, the problem of Burma/Myanmar policy’, Contemporary Southeast Asia, 29-2: 219-237.
Thant Myint-U 2006 The river of lost footsteps, histories of Burma. New York: Farrar Straus and Giroux.
Perkins, Frances (ed.) en Karen Gilmour, Anne-Marie Humphries en Philip Stonehouse 1997 The New ASEANS: Vietnam, Burma, Cambodia & Laos. Canberra: East Asia Analytical Unit.
Gebruikte (online) media: British Broadcasting Corporation (BBC) Democratic Voice of Burma (DVB) Guardian New York Times NRC Handelsblad Volkskrant VPRO-radio Mizzima Sinar Harapan The Irrawaddy
Overige websites: democracyforburma.wordpress.com www.aseansec.org www.asiaone.com www.britannica.com 35
www.burmacampaign.org.uk www.businessrespect.net www.delegfrance-onu-geneve www.europarl.europa.eu www.freedomhouse.org www.hrsolidarity.net www.hrw.org www.internationalrelations.house.gov www.responsibilitytoprotect.org www.state.gov www.total.nl www.treas.gov
36
