Inhoud. Colofon. 2 Budget Monitoring. Routekaart voor budgetmonitoring Het Nederlandse experiment. Begroting en mensenrechten: de methodologie

Inhoud - Colofon

Inhoud

Colofon

Routekaart voor budgetmonitoring Het Nederlandse experiment

Deze brochure is een uitgave van: Stichting Centrum voor budgetmonitoring en burgerparticipatie en INESC.

Voorwoord 1. 2. 3. 4. 5. 6.

Introductie van het Centrum Waarom hebben wij gekozen voor een experiment in de Indische Buurt? Beschrijving van de Indische Buurt Routekaart op basis van de methodologie van INESC De routekaart gebruiken in de Indische Buurt Effecten van het experiment met de routekaart Slotwoord: Reactie van INESC

3 4 5 6 7

8 9 12

Begroting en mensenrechten: de methodologie Voorwoord

13

1. Introductie 14 2. Educatie 15 3. Waarom mensenrechten? 15 4. Begroting en Mensenrechten: de introductie van vijf pijlers 17 5. Sociale rechtvaardigheid 18 6. Maximum van de beschikbare middelen voor de verwezenlijking van rechten 19 7. Verwezenlijking van mensenrechten 20 8. Non-discriminatie 21 9. Sociale Participatie 21

2

Budget Monitoring

Centrum voor budgetmonitoring en burgerparticipatie Weesperzijde 69 1091 EH Amsterdam Nederland E-mail: [email protected] www.budgetmonitoring.nl tel. 003120 8852852 INESC SCS, QD 01, Bloco L, Nº 17, cobertura - Ed Marcia Brasília/DF - CEP 70.307-900 Brazilië E-mail: [email protected] www.inesc.org.br tel. 0055 61 32120200 Aan deze brochure hebben meegewerkt: Marjan Delzenne Iara Pietricovsky de Oliveira KapaCity (design) KapaCity (foto’s) Merijn Bram Rutgers (cartoons, vertaling) Elif Deniz Delzenne (foto van Marjan) Diana Blok (foto van Iara) Zeynep Gunduz Alexandre Ciconello Nathalie Beghin Joke Plomp Firoez Azarhoosh Mellouki Cadat Carla van den Heuvel Gwen Mozer Amsterdam, oktober 2012

Paper from responsible sources


V

oorwoord Routekaart voor budgetmonitoring Het Nederlandse experiment Stichting Centrum voor budgetmonitoring en burgerparticipatie is een Nederlandse organisatie die december 2011 is opgericht. De stichting is het resultaat van een intense samenwerking tussen actieve burgers uit Nederland en medewerkers van INESC uit Brazilië. Het centrum heeft zijn wortels in de Nederlandse ‘civil society’ en zet budgetmonitoring in als een instrument om de burger toegang te geven tot financiële informatie; om maatschappelijke participatie in de beleidsvorming te bevorderen; en om de besteding van vastgestelde begrotingen van de verschillende overheidsorganisaties te controleren. Hiermee versterkt het centrum het maatschappelijk middenveld en verbetert het de sociale participatie. E-Motive van Oxfam Novib ondersteunt de internationale uitwisseling rond budgetmonitoring. E-Motive verbindt de kennis van professionals in ontwikkelingslanden met Nederlandse organisaties en ondersteunt de uitwisseling van kennis. Dit draagt bij aan

een betrokken samenleving. De succesvolle oplossingen uit ontwikkelingslanden inspireren en veranderen het traditionele beeld van ontwikkelingssamenwerking. Ook wij hebben dit mogen ervaren! INESC en de oprichters van het Centrum zijn in 2011 begonnen met het uitwisselen van kennis. We spraken met elkaar over onderwerpen als de mobilisatie van burgers, het vormen van coalities, en de relatie met de overheid. We hebben ook veel aan INESC gevraagd. Bijvoorbeeld: Hoe verwoorden jullie de eisen van de burger over de besluitvorming en faciliteiten? En op welke manier organiseren jullie burgerinitiatieven en – participatie. En hoe stel je de rechten van minderheden en belangengroepen veilig? Tijdens onze uitwisselingen is veel gesproken over het monitoren van de begroting, de methodologie, en hoe deze functioneert in de praktijk. Wij willen deze kennis graag delen. In deze brochure vindt u een handleiding van INESC over hun methodologie. INESC laat ons zien dat het monitoren van de begroting een leidraad is bij het kaderen van onderwerpen als sociale rechten en sociale participatie. We hebben, samen met de partners van E-Motive, de Hogeschool van Amsterdam en MOVISIE een routekaart ontwikkeld. De allereerste budgetmonitoring in Nederland is uitgevoerd in de Indische Buurt, een wijk in het oostelijke deel van Amsterdam. Dit gebeurde in de vorm van een experiment, uitgevoerd door het Centrum, INESC en de communities. Wij zijn er trots dat we in deze brochure ook de routekaart en de resultaten van het experiment in Amsterdam kunnen presenteren.

Marjan Delzenne (Centrum voor BudgetMonitoring en burgerparticipatie)

Budget Monitoring

3


1

Introductie van het Centrum

De stichting heeft ten doel : budgetmonitoring in te zetten als instrument ter versterking van de rechten van burgers op informatie en participatie, waardoor (groepen van) burgers en andere organisaties zicht krijgen op begrotingsprocessen en de besteding van middelen door de overheid. Onderdeel van E-motive

E-Motive is een initiatief van Oxfam Novib en koppelt organisaties in ontwikkelingslanden aan organisaties in Nederland en ondersteunt en faciliteert de uitwisseling tussen hen. De Hogeschool van Amsterdam optimaliseert deze relaties en meet de resultaten van het project. MOVISIE stelt, samen met NCDO de resultaten ter beschikking aan het maatschappelijk middenveld in Nederland. De methodologie van budgetmonitoring is ontwikkeld door het Braziliaanse Instuto de Estudos Socioeconômicos (INESC). Het wordt gebruikt door de Braziliaanse sociale bewegingen om participatie in het beleid te vergroten; de overheidsbudgetten te controleren en sociale rechtvaardigheid te bevorderen. INESC is de expert op het gebied van budgetmonitoring.

Uitwisseling en bezoek aan Brazilië

De oprichters van het Centrum voor budgetmonitoring en burgerparticipatie, Marjan Delzenne van She Moves1 en Firoez Azarhoosh van Timorplein Community2 gingen naar Brazilië om het team van INESC te ontmoeten en om over de methodologie te leren. Tijdens een bezoek aan een school zagen zij de effecten. In dit project (ONDA) worden jongeren uit openbare scholen onderwezen in mensenrechten, de overheidsbegroting en

het fundamentele belang van actief burgerschap. Een sterk effect van het ONDA project is dat studenten gaan opkomen voor hun rechten en plichten en dus zelf actief worden in het beïnvloeden van het beleid van de regering.

Tijdens het bezoek maakten Delzenne en Azarhoosh met INESC afspraken over een project om budgetmonitoring te implementeren in de Indische Buurt, een wijk in Amsterdam. Ze spraken eveneens af de samenwerking te versterken en gezamenlijk een nieuwe organisatie in Nederland (het Centrum) op te richten. En, last but not least, om een Europees platform voor budgetmonitoring en burgerparticipatie te creëren.

INESC komt naar Amsterdam Tijdens het bezoek van INESC aan Amsterdam, in juni 2011, organiseerden de communities een conferentie over budgetmonitoring voor de leden van de communities en de ambtenaren. De conferentie werd ondersteund door diverse masterclasses, waarin nader ingegaan werd op budgetmonitoring als een methode (inhoudelijk) en als instrument (technische aspecten). Tijdens de conferentie werd gesproken over de wijze waarop de methodiek wordt gebruikt door INESC . Ook spraken de mensen van de communities over de problemen in het overheidsbeleid en de begroting. Het INESC- team bracht nieuwe perspectieven op het begrip participatie. En dat was het begin van de discussie over hoe het gebruik van budgetmonitoring. In de tussentijd nodigden de communities ambtenaren en politici van het Amsterdamse Stadsdeel Oost uit om samen een plan te vormen rond budgetmonitoring en burgerparticipatie. Ambtenaren en politici hadden echter

verschillende ideeën over nut en noodzaak van budgetmonitoring. Een van de kwesties bij samenwerking was bijvoorbeeld de noodzaak tot transparantie van budgetten. Uiteindelijk besloten de communities om verder te gaan zonder de officiële samenwerking met de overheid.

Terug naar Brazilië

In november 2011 gingen vier woordvoerders van communities naar Brazilië om een opleiding te volgen van INESC. Ze bezochten ook een aantal scholen en wijken. En ze gingen naar het Portal Transparencia dat door het Bureau Interne Controle en Federale Senaat wordt gemaakt. Dit bureau onderhoudt eveneens een geavanceerd open data portaal (Siga Brasil) dat dagelijks gegevens en informatie over de uitgaven van het totale federale beleid in Brazilië verzamelt, bijwerkt en toont. De vier woordvoerders maakten tijdens hun verblijf in Brazilië de afspraak om budgetmonitoring daadwerkelijk in de Indische Buurt uit te voeren, in de vorm van een experiment. Ze besloten samen met INESC om de burgers te mobiliseren en een plan voor de wijk te ontwikkelen. Ze noemden dit de “Wijkagenda”. Het plan zou beleid moet bevatten over sociale, fysieke en economische onderwerpen in combinatie met budgetten (maar dan volgens de inwoners en ondernemers). Bij het maken van het plan zouden de volgende uitgangspunten rond budgetmonitoring worden meegenomen: • Participatie van bewoners; • Invloed op het overheidsbeleid en de begroting; • Bewoners en ondernemers moeten hun verantwoordelijkheid nemen in hun buurt • Meer aandacht voor de resultaten, in het licht van de uitgaven.

Het Centrum is december 2011 opgericht met als doel budgetmonitoring toe te passen. Om te beginnen in de Indische Buurt van Amsterdam. De stichting werkt nauw samen met INESC.

(1)She Moves is een succesvolle groep van vrouwen die werken aan projecten in Nederland en Brazilië (2)Timorplein Community is een groep van actieve ondernemers die gebruik maken van de expertise van bedrijven om de kwaliteit van leven in hun wijk te verbeteren)

4

Budget Monitoring


YOUTUBE

Gemaakt door Ron Langdon

Budget Monitoring - From a Human Rights perspective

2

Waarom hebben wij gekozen voor een experiment in de Indische Buurt?

De keuze van INESC en het Centrum voor budgetmonitoring en burgerparticipatie om een experiment in deze wijk uit te voeren, heeft een aantal redenen. Ten eerste

Zijn er in deze wijk veel actieve burgers en communities. Deze groepen werken hard aan de verbetering van hun wijk en ontwikkelen tal van instrumenten voor participatie. Budgetmonitoring past goed bij hun aanpak.

Ten tweede,

Het tweede argument voor de keuze heeft te maken met de perspectieven van de communities: daarin gaat het om de burger en zijn recht op ambitie. De communities spelen een belangrijke rol bij het waarmaken van deze ambities. Zij stellen bewoners in staat om te particperen, op welke wijze dan ook.

Communities zijn netwerkorganisaties gevormd rond een bepaald thema of belang. Actieve leden kunnen zich inzetten voor specifieke thema’s en zich terugtrekken als hun thema is afgehandeld. Een gemeenschap is geen actiegroep, maar is georganiseerd rond belangen of thema’s zonder dat noodzakelijkerwijs is afgesproken hoe deze vorm moet krijgen. Het thema wordt besproken binnen de gemeenschap; kennis wordt uitgewisseld en vanaf dit punt kunnen mensen actie ondernemen. Sommige initiatieven vereisen meer organisatie dan andere, vooral als er financiering nodig is. De gemeenschappen in de Indische Buurt creëren mogelijkheden voor participatie door: · het proces van het oplossen van problemen dichter bij de mensen te brengen en door het organiseren en het gebruik maken van elkaars sterke punten; · een platform te zijn van innovatie en kennis voor de individuele leden; · een vangnet, een warm nest te zijn dat bijeenkomsten en creativiteit aanbiedt · middelen en steun te vinden voor het collectieve welzijn van leden van de community; · een sociale productieve ruimte en gedeelde diensten mogelijk te maken.

Ten derde,

Budgetmonitoring moet geworteld zijn in de ‘civil society’. De communities in de Indische buurt zijn al jaren actief op veel terreinen. Het is daarom relatief eenvoudig om het experiment uit te voeren met deze actieve groepen.

Tenslotte, zal in 2014 het Stadsdeelsysteem van

Amsterdam worden gewijzigd. In dat jaar zal de politiek gekozen deelraad waarschijnlijk verdwijnen. En zal het gedecentraliseerde politieke systeem met verkiezingen voor de stadsdeelraden worden veranderd in een gecentraliseerd systeem van de stad. Wellicht zal op wijkniveau de participatieve democratie meer ruimte

krijgen met sterke, niet- politieke maar maatschappelijke raden, samengesteld uit burgers. Als dit het geval is dan zullen ze uitgebreide bevoegdheden krijgen over de budgetten voor hun buurt. Het is belangrijk om onderdeel uit te maken van deze veranderingen. Samen met de communities.

Budget Monitoring

5


3

Beschrijving van de Indische Buurt

Indische Buurt is een wijk in Amsterdam-Oost. Het aantal inwoners in de Indische Buurt is rond 22.000. Meer dan 12.000 inwoners zijn immigranten. In sommige straten van de Indische Buurt is het percentage immigranten 60 - 70%. Het totale aantal woningen is ongeveer 11.000; dit zijn voornamelijk sociale huurwoningen. Het stadsdeel Oost heeft statistische gegevens opgenomen in de programmabegroting 2012. Daarin staat dat ongeveer 28% van de inwoners aan de oostkant van de Indische Buurt van een minimuminkomen leeft. Veel inwoners hebben problemen om een baan te vinden. Voorts valt te lezen dat in sommige straten 40% van de kinderen tussen 0 tot 17 opgroeit in armoede en dat drie op Tabel: Nederland, Amsterdam en statistieken per stadsdeel (gemaakt door Timorplein Community) de tien inwoners in deze straten problemen ondervindt door overlast van jongeren. Aan de westzijde van de Indische Buurt heeft het beleid om de buurt te veranderen volgens het stadsdeel goed gewerkt. ‘Aanpassingen in de woningvoorraad en de voorzieningen, zoals de nieuwe bibliotheek, nieuwe winkels, de cafés en eetgelegenheden op het Timorplein en op het Javaplein, hebben geleid tot een andere bevolkingssamenstelling en een ander imago.’

Lieke Thesingh, wethouder Sociaal Domein en Vastgoed in Amsterdam Oost, vindt het proces zeer inspirerend en zegt: ‘We zullen veel van leren INESC. De methodologie is een alternatieve manier om de contacten met de lokale bewoners te onderhouden. Ik hoop dat de betrokkenheid van de burgers met hun buurt zal toenemen’

6

Budget Monitoring


4

Routekaart op basis van de methodologie van INESC

Om een experiment rond budgetmonitoring, gebaseerd op de methodologie van INESC, uit te kunnen voeren, is het noodzakelijk om de methodologie te vertalen in een routekaart. De Hogeschool van Amsterdam (Carla van den Heuvel en Gwen Mozer)ontwikkelde de routekaart op basis van de methodologie van INESC (2009 2011)1 In de routekaart wordt de nadruk gelegd op sociale rechtvaardigheid en participatie van de burgers en minder op de mensenrechten, zoals in de methodologie van INESC het geval is. Budgetmonitoring bestaat uit vijf stappen:

Stap 1 Het wijkbudget

De eerste stap in budgetmonitoring is het achterhalen van het wijkbudget. Verschillende instellingen en overheids lagen investeren in de wijk, maar het is niet altijd duidelijk hoeveel geld er wordt besteed en waaraan. Voorbeelden van ondernemingen of instellingen die investeren in de wijk zijn de lokale overheid en woningcorporaties. Toegang tot het openbare budget is niet altijd makkelijk te krijgen. Daarom is het belangrijk om op voorhand met een strategie te komen (in samenwerking met de lokale overheid).

Stap 2 Analyse van de toewijzingen uit de begroting

Zodra de begroting openbaar is, is het belangrijk om uit te vinden waar het geld aan wordt besteed. Vragen zijn bijvoorbeeld: ‘Hoeveel van het budget is bestemd voor groen in de wijk, voor sociale huisvesting of voor de jeugd?

Stap 3 Analyse van uitgaven voor de wijk

Controleer of de uitgaven conform begroting (niet alleen de overheidsbudgetten, maar ook de budgetten van woningcorporaties en andere organisaties met publieke middelen) in redelijkheid wordt uitgegeven. Wordt het geld toegewezen aan de juiste bestemmingen? Mogelijke bedreigingen zijn dat: Budgetten wel worden vrijgemaakt maar niet gebruikt;

Budgetten aan andere dingen worden besteed dan is afgesproken; Budgetten gebruikt worden voor programma’s die sociale rechtvaardigheid niet als prioriteit hebben; Budgetten gebruikt worden in programma’s die niet overeenkomen met de vragen en behoeften van de communities.

Stap 4 Implementatie

De vierde stap is het samenvoegen van budgetmonitoring met het participatieproces van de wijk. Dat gebeurt in de vorm van de wijkagenda, die samen met de communities is ingesteld. Een wijkagenda is een sociale analyse van wat als nuttig en wat als nutteloos voor de wijkbewoners wordt beschouwd. De Hogeschool concludeerde dat de aanpak van INESC lijkt op de aanpak “Asset Based Community Development”. Deze aanpak stelt de communities in staat expertise en talenten te lokaliseren en te mobiliseren om zo te werken aan de kwaliteit van de wijk. De visie is om kansen op te sporen en niet de problemen te achterhalen. Deze aanpak is vergelijkbaar met de benadering van ‘capacity building’. Vragen die kunnen worden gesteld zijn: Wat is belangrijk voor de wijk, de communities en de bewoners? Wat kunnen de bewoners zelf doen? Op welke wijze kan worden samengewerkt met instellingen om het beleid te beïnvloeden? Hoe kunnen de resultaten worden ge-

communiceerd? Vanaf deze stap zijn alle noodzakelijke elementen geïnventariseerd om een dialoog aan te kunnen gaan met Stadsdeel Oost en andere instellingen die investeren in de buurt.

Stap 5 Actie

Communities en deskundigen van budgetmonitoring maken een vergelijking tussen de wensen in de wijk (wijkagenda) en de analyse van de uitgaven. Wat is het budget? Is het uitgegeven en zo niet waarom niet? En wat is het verschil? Deze stap geeft veel mogelijkheden die kunnen worden gebruikt door de communities: • Gebruik partnerschappen om de dialoog te versterken. • Organiseer een vergadering met de belanghebbenden van de wijk. • Leg relaties met het budget waarover wordt ‘gestemd’ • Belangenbehartiging door deelname aan openbare hoorzittingen, praten met ambtenaren, publiekscampagne, mediastrategie, enz. • Co-creatie: het opstellen van de begroting samen met de lokale overheid • De kracht van communicatie, het publiceren van (het gebruik van de media) en data visualisatie. De routekaart is geen statisch instrument en zal worden aangepast aan de hand van de ervaringen van de communities.

(1) De hogeschool ontwikkelde tussen maart en juni 2012 de routekaart en maakte gebruik daarvoor gebruik van de presentaties die INESC tijdens de conferentie en masterclasses heeft getoond. Ook heeft INESC een discussiestuk uit 2009 genaamd Budget and rights voor de ontwikkeling van de routekaart meegegeven. De methodologie van INESC die in deze brochure is opgenomen, was tijdens het onderzoek van de Hogeschool nog niet gepubliceerd.

Budget Monitoring

7


5

De routekaart gebruiken in de Indische Buurt

Met behulp van de routekaart hebben we de vijf stappen gezet. Hieronder volgt stapsgewijs wat we hebben gedaan.

Stap 1 De wijkbegroting In de eerste stap hebben we geprobeerd de overheidsbegrotingen te lokaliseren. Dit was niet gemakkelijk omdat de budgetten en informatie over de uitgaven (nog) niet transparant zijn in Nederland. Dus moesten we naar informatie zoeken in pdf-documenten, die te vinden waren op de website van het Stadsdeel. Na veel onderzoek maakten we een eenvoudige database. Deze database maakt ook gebruik van een projecten in de stad Amsterdam, dat zich op wijken is geconcentreerd.

Stap 2 Het analyseren van de begrotingsmiddelen We analyseerden de database om de budgetten voor Indische Buurt te achterhalen. We waren niet in staat om alle budgetten die ten behoeve van de wijk worden uitgegeven, te vinden. Dit is een veel voorkomend probleem: Of zoals een ambtenaar tegen ons zei: ‘we weten niet wat het budget is voor de Indische Buurt, iedere ambtenaar kent alleen zijn eigen budget.’

8

Budget Monitoring

Stap 3 Analyse van de wijkuitgaven Stap 1 en 2 kunnen worden uitgevoerd zonder hulp van de communities. Maar, budgetmonitoring is geen technisch instrument, het moet worden gebruikt door burgers in hun participatieproces. Het wordt pas nuttig wanneer het wordt gebruikt door communities en actieve burgers. Dit impliceert wel dat mensen die nooit budgetten bestudeerd hebben, moesten worden opgeleid om de budgetten te controleren. In juni 2012 organiseerden we een training. De onderwerpen waren onder meer de begrotingscyclus, het financieel jaarverslag, de jaarlijkse begroting. Ook andere onderwerpen zoals de manier waarop communities de politiek kunnen beïnvloeden; het wijkplan en de methode Asset Based Community Development, kwamen aan de orde. Een deel van de training werd verzorgd door medewerkers van INESC. Zij legden de groep uit wat het belang is van politieke invloed en campagnes, gebaseerd op de eigen praktijk en de theorie van budgetmonitoring in Brazilië. De deelnemers aan de training waren woordvoerders van de communities. Zij vergeleken de begroting van 2011 met de begroting van 2013. Ook bestudeerden zij een lijst van subsidies voor de Indische Buurt. Zo zagen ze dat ambtenaren (en soms politici) besloten welke organisaties subsidie ontvingen. In de tussentijd hebben we het Stadsdeel verzocht om aanvullende informatie. Ook het Stadsdeel begon onderzoek naar wijkbudgetten te doen en maakte een visualisatie van financiële gegevens in infographics (zie ook hoofdstuk 6).


Stap 4 implementatie Om een goede wijkagenda op te stellen besloot de groep dat ze de prioriteiten van de burgers moesten kennen. Wat willen de burgers voor hun wijk? Er werd een vragenlijst gemaakt. En alle deelnemers gingen de wijk in om naar de mening van de burgers te vragen. De vragenlijst was gebaseerd op de uitkomsten van verschillende participatieve gebeurtenissen in de Indische Buurt. Uit het onderzoek kwam naar voren dat er hoge waarde gehecht werd aan projecten voor jongeren zonder school of werk en aan projecten en ondersteuning voor mensen in nood en voor ouderen. Ook werd aan de burgers gevraagd: ‘In welke budgetten moet worden gesneden?’ en het grootste deel van de ondervraagden antwoordde: ‘In de begroting op ambtenaren’. Nadat de prioriteiten van de burgers waren bepaald, is opnieuw naar het budget van de wijk gekeken en het jaarverslag van 2011 geanalyseerd. Zo werd ontdekt dat er in 2011 een groot verschil was tussen begroting en besteding van het budget aan onderwijs, jeugd en welzijn. Al met al was het verschil meer dan 3,2 miljoen euro.

6

Stap 5 Actie De resultaten van onderzoek en vergelijkingen werden gebruikt tijdens een dialoog tussen de communities. Zij besloten om een ‘Perspectievennota’ te schrijven, met een langetermijnbeleid. In plaats van een wijkagenda. De trainingsgroep gebruikte de financiële gegevens en ging naar het politieke bestuur van het Stadsdeel om vragen over budgettering en uitgaven te stellen. De resultaten stimuleerden het gesprek tussen communities onderling en tussen communities, ambtenaren en politici over de manier waarop overheidsgeld wordt ingezameld en uitgegeven. De resultaten werden aldus gebruikt als een katalysator om dialogen te starten over prioriteiten, behoeften en het aanpakken van problemen. De perspectievennota werd ook gepresenteerd tijdens een vergadering van de stadsdeelraad. Hoewel het nog niet is voltooid, werd duidelijk dat het mogelijk is het politieke debat te beïnvloeden.

Effecten van het experiment met de routekaart

Budgetanalyse is geen doel op zich, het is een basis voor het bespreken van • De wijze waarop publieke middelen worden verzameld en verspreid • De relatie van krachten en macht in een samenleving; • Wie zich bij voorkeur openbare middelen toe-eigent; • De manier waarop overheidsbeleid en wetgeving ontwikkeld kan worden om mensenrechten en duurzaamheid te bevorderen en waardoor de ongelijkheid afneemt Doel: Het concreet maken van de relaties tussen de openbare begroting, en de garantie van de rechten van de burger en de confrontatie van sociale ongelijkheid. Uitdaging: Om een begrijpelijk en eenvoudig instrument te creëren voor de analyse van het overheidsbeleid en de begroting, dat bruikbaar is voor maatschappelijke organisaties.

Hoewel de routekaart een instrumentele aanpak kent, waren de effecten geweldig. En dit is waar de methodologie van INESC over mensenrechten zichtbaar wordt. De effecten van de stappen zijn op divers onderwerpen te zien:

Empowerment: Een van de gevolgen van de routekaart is dat de communities zich sterker voelden. Een deelnemer aan de training zei tijdens de evaluatie: ‘Ik wist niet dat ik in staat was om de cijfers te begrijpen. Maar ik kon het en het geeft me zelfvertrouwen

tijdens een bijeenkomst met ambtenaren van het Stadsdeel.’ En iemand anders zei: ‘Ik denk dat we nu veel meer invloed kunnen uitoefenen in onze gesprekken met politici.’ De methodiek helpt mensen om te

geloven in hun eigen kunnen en kracht. Het kan leiden tot een meer betrokken burgerschap. Zie bijvoorbeeld de toespraak van Nouredine, deelnemer aan de training, voor een raadscommissie op de volgende pagina.

Budget Monitoring

9


Transparantie: Cultuur

€ 5.375

Oostelijk Havengebied € 821

Economie

Nog te verdelen

Jeugd

€ 108.807

€ 13.002

Indische Buurt € 4.755

€ 5.569

IJb urg

Dienstverlening

Veiligheid

€ 10.091

€ 1.315

€ 18.594

Milieu

Oud- O ost

Watergraafsmeer € 2.302

Sport € 9.401

Nieuwe Ooster

€ 10.918

Algemene zaken Won e n

Welzijn

€ 30.504 Bestuur Communicatie

Buurtverdeling gebaseerd op inschatting en projecten 2012 Bedragen x 1.000

€ 162.265

€ 30.504

Instrument in het participatieproces:

Algemene middelen € 98.634 Overige opbrengsten € 64.832

Eigen opbrengsten € 29.302

Totaal budget Oost programmabegroting 2013 op basis van lasten: € 192.769.000 (excl. onttrekking reserve)

Het was erg moeilijk om financiële informatie te krijgen van het Stadsdeel. Vooral de informatie over de wijk was niet aanwezig, dus moesten we die zelf achterhalen. In 2012 heeft het Stadsdeel uiteindelijk de keuze gemaakt om de financiële gegevens op een toegankelijke manier te publiceren. Ook zal het Stadsdeel een website lanceren met wijkbudgetten. Het is jammer dat het Stadsdeel niet besloten heeft om deze website te maken in samenwerking met de communities. Want door co-creatie is het mogelijk dat actieve burgers en ambtenaren informatie over de buurt delen. Ook kan het systeem dan direct worden getest op gebruiksvriendelijkheid.

Totaal € 192.769

€

Fysiek domein Verkeer Openbare ruimte Water en milieu Stedelijke ontwikkeling Totaal

€ € € € €

x 1.000 20.668 33.521 21.578 18.703 94.470

Sociaal domein Economie Jeugd Welzijn Sport Cultuur Totaal

€ € € € € €

x 1.000 2.046 33.590 15.060 9.780 3.612 64.088

Overige domeinen Dienstverlening Veiligheid Bestuur Financiering De Nieuwe Ooster Totaal

€ € € € € €

x 1.000 9.576 3.707 11.014 4.584 5.330 34.211

Geachte leden van de commissie,

De communities hebben hun eigen perspectievennota gemaakt. Aan het eind van 2012 zullen ze budgetten toevoegen. Voor deze nota hebben zij zich afgevraagd: Welk beleid moeten worden ontworpen of aangepast om een dergelijke perspectief te bereiken? Welke prioriteiten moeten worden herzien en hoeveel geld moet worden uitgetrokken?’ Wat kunnen we zelf doen? De interne dialoog over budgetten is aldus begonnen. Deze participatie is gebaseerd op wat wij participatieve democratie noemen. Dit is een democratie waarin burgers

Mijn naam is Noureddine en ik ben lid van de trainingsgroep die zich bezighoudt budgetmonitoring. We hebben ook gekeken naar uw perspectievennota. Op pagina 26 wordt gesteld dat er in 2013 197 miljoen aan uitgaven zal zijn. We hebben een mooi overzicht van de jaarrekening 2011. Daarin staat dat het Stadsdeel 243 miljoen heeft uitgegeven in 2011. Begrijpen wij het goed dat er in drie jaar 46 miljoen minder worden uitgegeven? In 2016 zijn door u de uitgaven begroot op 179 miljoen. Dus dan kom ik uit op een verschil van 64 miljoen. Was dat wel de bedoeling? De uitgaven in het sociale domein waren in 2011 68,7 miljoen euro. Als je kijkt naar de begroting in uw perpectievennota dan eindig je met een totaal van 59 miljoen euro voor het sociale domein (werk, inkomen en economie, onderwijs en jeugd, welzijn en zorg, sport en recreatie, cultuur en monumenten). Dit betekent dat de sociale vraagstukken bijna 10 miljoen euro minder zullen ontvangen in de komende 3 jaar.

10

Budget Monitoring


invloed kunnen uitoefenen op het beleid van de politiek (zoals de stadsdeelraad). Beslissingen zijn dus niet alleen in de handen van de gekozen politici, maar worden ook beïnvloed door de burgers. Deze vorm van participatie stimuleert de gelijkheid van de burgers omdat het gaat over participatie van alle burgers van een wijk. Een participatieve democratie vereist ‘burgerschap’ en ‘burgerkracht’. Dit betekent dat betrokkenheid van burgers bij de samenleving gestoeld is op hun eigen kracht, door middel van zelfcontrole of zelf-empowerment van burgers. De burger kan de macht in eigen handen nemen en zichzelf in het centrum plaatsen. Dit vergt dat ambtenaren en politici leren los te laten zodat er ruimte voor bewoners en maatschappelijke organisaties gecreëerd wordt. Budgetmonitoring is in de handen van de communities een uitstekend hulpmiddel voor het vergroten van de invloed van burgers op de politiek en het kan een gevoel van eigenaarschap, innovatie en prioritering creëren. Als gevolg van budgetmonitoring krijgen communities, burgers en andere organisaties inzicht en invloed in budgettaire processen en de toewijzing van middelen. En, zoals de mensen van INESC dan zeggen: ‘Het gaat om het delen van de macht in de samenleving, want wie het geld heeft, heeft de macht.’

Mellouki Cadat (deelnemer aan de training) Wat ik, als leider van een community in de Indische Buurt van budgetmonitoring heb geleerd: • Het proces van budgetmonitoring is niet te scheiden van het proces van community building en mobilisatie. Er kan geen budgetmonitoring zijn zonder community building en mobilisatie. • Budget monitoring houdt in dat mensen worden opgeleid, zodat ze budgetten kunnen begrijpen, uitwerken en bewaken. Datavisualisatie is het hulpmiddel om de begroting toegankelijk te maken voor de mensen. Er is geen toezicht op de begroting, zonder onderwijs over de begroting en datavisualisatie. • Budgetmonitoring vereist de koppeling tussen mobilisering van gemeenschappen en beleidsontwikkeling. Men moet gebruik maken van de lokale ‘Political Opportunity Structure’ dat wil zeggen dat de lokale participatie kanalen (zoals bijvoorbeeld Nour-Eddine die spreekt op de raadsvergadering) gebruikt worden. • Budgetmonitoring en burgerschap vereist het aangaan van allianties met maatschappelijke actoren die de “civic hackers” en Open Databeweging kunnen helpen. Coalities zoals deze produceren oplossingen die realistisch zijn en dus aanvaardbaar en uitvoerbaar voor zowel burgers en overheden.

Budgetmonitoring en communities

YOUTUBE

Naast de strijd om transparantie en de toegang tot informatie, kan budgetmonitoring worden ingezet voor de realisatie van de rechten van de burgers en de herinrichting van een beter overheidsbeleid dat gebaseerd is op de participatie van de burgers. Maatschappelijke participatie is cruciaal om mensen in staat te stellen om zich uit te spreken en te beslissen over wat relevant is voor hun community. Budgetmonitoring is alleen zinvol als het wordt gebruikt door actieve burgers en communities.

Budget Monitoring

11


S

lotwoord: Reactie van INESC

Het is een grote leerervaring geweest voor ons bij INESC om samen met de communities in de Indische Buurt deel uit maken van het budgetmonitoringsproces. De communities hebben duidelijk de doelen voor ogen om actief te zijn, de overheid op haar verantwoordelijkheid te wijzen en deel te nemen aan het besluitvormingsproces. Met behulp van de begroting als instrument voor een effectiever en adequaat beleid en door gebruik te maken van de rechten van burgers hebben we de groepen in staat gesteld om bewijzen en argumenten te vinden voor de prioriteiten van de overheid. Duidelijk is geworden dat budgetmonitoring, of het nu in Brazilië in een openbare school of in Nederland in een lokale gemeenschap is, een krachtig en toegankelijk hulpmiddel is om participatief beleid te bevorderen en om het leven van mensen te veranderen. Het experiment dat in de Indische Buurt is ontwikkeld, heeft aangetoond dat lokale gemeenschappen een participatief proces kunnen leiden en budgetmonitoring kunnen inzetten als methode om een beter beleid te creëren. Mensen die deelnamen aan de masterclasses en trainingen raakten gemotiveerd om met andere burgers in de wijk te praten over hun prioriteiten, het analyseren van gegevens en om vragen aan de overheid te stellen. Waarom was er zoveel geld niet gebruikt? Waarom is het zo moeilijk om informatie te krijgen over de begroting? Wie neemt de beslissingen en op basis van welk kader? Wat we hebben geleerd van dit proces is dat de verzorgingsstaat in Nederland een zeer geïnstitutionaliseerd en ontwikkeld systeem is. Door dit systeem is de kwaliteit van leven in Amsterdam en andere steden in Nederland een van de hoogste ter wereld. De slechte kant hiervan is dat burgers gewend zijn te vertrouwen op de ambtenaren en de politici om hun rechten te waarborgen. Nu is, door de crisis, het regeringsbeleid verschoven naar een meer conservatief beleid dat ervoor kiest om eerder te voldoen aan de hebzucht van de financiële markt dan dat het de sociale rechtvaardigheid bevordert. En is er niemand om op te staan en te vragen waarom er in sociale budgetten wordt gesneden zonder duidelijke uitleg waaruit blijkt wie verliest en wie wint. Zodra er zich een financiële crisis voordoet, worden de prioriteiten van mensen niet gerespecteerd en wordt er gesneden in de budgetten voor sociaal en cultureel beleid, subsidies en internationale solidariteit. Om deze machtsverhouding te veranderen moeten burgers en communities zich uitspreken en organiseren. En invloed uitoefenen op de beslissingen over waar het overheidsgeld aan wordt besteed. Tijdens deze twee jaar van onze samenwerking kregen de communities in de Indische Buurt meer en meer vertrouwen om hun eigen lot op basis van een gemeenschappelijke visie, gebaseerd op de basis van dialoog en wederzijds vertrouwen, op te bouwen. Ze weten wat ze willen en ze zijn begonnen om die rechten van de lokale overheid op te eisen. De overheid int belastingen uit de samenleving en moet met mensen overleggen over waar en aan wie deze middelen worden toegewezen. Dit is geen gemakkelijke verschuiving, maar uit het experiment in de Indische Buurt is gebleken dat er veel veranderingen zijn geweest sinds de gemeenschappen zijn begonnen met het vragen en eisen te stellen. Actieve burgers en budgetmonitoring vormen een krachtige combinatie om maatschappelijke veranderingen en sociale rechtvaardigheid te bevorderen.

12

Budget Monitoring

Begroting en mensenrechten: Samenvatting van een methodologie

V oorwoord

Begroting en mensenrechten: de methodologie

Wij presenteren u met groot genoegen deze publicatie, als resultaat van een intensieve samenwerking tusssen communities in de Indische Buurt en een Braziliaanse stichting, het Instituut voor Socieconomic Studies (INESC). Het begon met een gedeelde visie, die je kunt samenvatten in twee woorden: vertrouwen en solidariteit. Vertrouwen, omdat we hetzelfde doel delen: het democratischer maken van onze samenleving. Geïnspireerd door de beginselen van waardigheid en non-discriminatie. En solidariteit, omdat we onze dromen, strategieën, expertises en kennis delen. U zult zien dat deze vriendschap een aantal belangrijke resultaten heeft opgeleverd. De samenwerking heeft ook een nieuwe organisatie opgeleverd: Het Centrum voor budgetmonitoring en burgerparticipatie. We zijn ontzettend blij met zulke goede vrienden en activisten in Amsterdam. INESC is gedurende meer dan drie decennia van activisme en onderzoek in Brazilië en in de rest van de wereld tot het inzicht gekomen dat maatschappelijke participatie van cruciaal belang is om ervoor te zorgen dat overheden verantwoording afleggen en sociale rechtvaardigheid bevorderen. INESC heeft in 1991 besloten om de overheidsbegroting centraal te stellen als strategisch instrument voor sociale analyse en de controle van het overheidsbeleid. De strategie is in de loop der jaren verbeterd. Onze ervaring is verwoord in een methodologie genaamd ‘Begroting en mensenrechten’. Met dit instrument kunnen het overheidsbeleid en de begroting worden geanalyseerd om zo de rechten van burgers te verwezenlijken. Ook kan het overheidsbeleid op duurzaamheid worden gecontroleerd. Voordat organisaties en ‘grassroots’ groepen kennis kunnen nemen van of participeren in de besluitvorming over economie of begrotingen die van invloed zijn op hun bestaan, is het van fundamenteel belang dat er educatieve processen ontwikkeld worden die de kennis van mensen en groepen over hun rechten, en de informatieplicht van de overheid hierover, mogelijk maken. Bovendien is het belangrijk om sociale mobilisatieprocessen te ontwikkelen waarmee mensen verantwoording kunnen eisen van hun leiders over de beslissingen die zij nemen. We staan niet alleen in het nastreven van deze doelen. In de afgelopen jaren hebben veel maatschappelijke organisaties een geweldige prestatie geleverd. Met name in het monitoren en volgen van de begrotingen. Vele organisaties zijn betrokken bij netwerken en internationale campagnes rond budgettaire transparantie en fiscale rechtvaardigheid. Het proces in de Indische Buurt in Amsterdam en in de rest van Nederland is nog maar net begonnen. Het mobiliseren van burgers en het verhogen van maatschappelijke participatie is een langdurig proces dat voor de communities andere niveaus van participatie en sociale rechtvaardigheid tot gevolg zal hebben. Het is ook een uitdagend proces. De echte democratie kan alleen gerealiseerd worden met actieve burgers en de mogelijkheid om verantwoording af te dwingen. We zullen u in deze brochure een korte geschiedenis van een proces van sociale transformatie laten zien.

Iara Pietricovsky de Oliveira (INESC)

Budget Monitoring

13


1

Introductie

Institute for Socioeconomic Studies (INESC) presenteert u de handleiding Begroting en Rechten. Het doel van deze handleiding is om ‘capacity building’ te ondersteunen door scholing die gericht op het toezicht te houden op begrotingen waardoor we mensenrechten en sociale rechtvaardigheid kunnen garanderen. De inhoud van deze publicatie is gebaseerd op de methodologie Begroting en Mensenrechten. Deze is ontwikkeld door INESC die al sinds 1979 activiteiten en onderzoek in Brazilië en andere landen uitvoert. De methodologie is een nuttig instrument voor de analyse van het overheidsbeleid en zijn begroting. Voordat organisaties en “Grassroots” groepen kennis kunnen nemen van of participeren in de besluitvorming over economie of begrotingen die van invloed zijn op hun bestaan, is het van belang dat er educatieve processen ontwikkeld worden die kennis van mensen en groepen

14

Budget Monitoring

over hun eigen rechten en de verplichting van de overheid om hun hierover te informeren, mogelijk maakt. Bovendien is het belangrijk om sociale mobilisatieprocessen te ontwikkelen waardoor mensen verantwoording kunnen eisen van hun leiders. We staan niet alleen in het nastreven van deze doelen. In de afgelopen jaren hebben veel maatschappelijke organisaties een geweldige prestatie geleverd, met name in het monitoren en volgen van de begroting. Hulpmiddelen voor het monitoren van de begroting zoals sociale audits, burgerrapportages en het creatief gebruiken van media hebben zich verspreid binnen maatschappelijke organisaties. Vele organisaties zijn inmiddels betrokken bij netwerken en internationale campagnes rond budgettaire transparantie en fiscale rechtvaardigheid. In 1991 heeft INESC besloten

om de begroting als strategisch hulpmiddel in te zetten voor de sociale analyse en controle van het overheidsbeleid. Deze strategie is in de loop der jaren verder ontwikkeld. INESC wordt, voortgestuwd door het debat en deelname aan internationale en nationale netwerken voor mensenrechten uitgedaagd om de methodologie van budgettaire analyse te verbeteren en dit binnen het kader van mensenrechten en ongelijkheden te benadrukken. Om zo de effectiviteit in overheidsbeleid en -budget te meten. De inleidende paragraaf van het handboek geeft het concept van educatie weer. Vervolgens komt er een paragraaf dat het begrip mensenrechten in breder verband plaatst. Tenslotte volgt nog het begrip overheidsbegroting en het belang van een samenleving die dat monitort. En dat brengt ons bij de achtergrondinformatie die nodig is voor het begrip en het gebruik van de vijf pijlers van de methodologie van INESC.


2

Educatie

De opbouw en ontwikkeling van participatieve onderwijsprocessen zijn belangrijk en noodzakelijk voor de uitwisseling van kennis om de evolutie van onze democratieën te bevorderen. Dit biedt autoriteit aan gediscrimineerde groepen en gemarginaliseerde gemeenschappen en maakt de deelnemers tot actieve en gemobiliseerde burgers. Door educatie te stimuleren, kunnen we groepen en gemeenschappen instrumenten geven waardoor ze hun lot in eigen handen krijgen. Educatie ten behoeve van burgerschap en sociale mobilisatie vergroot de kennis en verbetert politieke participatie en levensomstandigheden. Kennis is een instrument om te emanciperen en het bevordert de solidariteit. De manier waarop we kennis uitwisselen stimuleert groepen mensen om hun eigen weg te gaan en een eigen bestaan op te bouwen. Educatie is een onderwerp dat direct gerelateerd is aan de opvoeder Paulo Freire². Hij was de systematicus van de theorieën en de praktijk over deze aanpak. Hij is vooral bekend door zijn boeken “Education as the Practice of Freedom” en “Pedagogy of the Oppressed”. Freire wilde de politieke betekenis van het onderwijs tot kern van het debat maken. Onderwijs is volgens hem een trans-

3

Waarom mensenrechten?

formatieproces. Het is altijd collectief. Het gaat om het met mensen uitwisselen van ervaringen en het delen van kennis. En gaat dus ook over de macht. In deze benadering gaat het om de collectieve dimensie van het onderwijsproces. Ook is sprake van een politiek standpunt dat ideeën over sociale verandering, vrijheid, rechtvaardigheid, gelijkheid en geluk omvat. Educatie is het instrument voor het bouwen van betere samenlevingen en democratieën omdat het de identiteit van burgers en groepen die in de samenleving een afgezonderd bestaan leiden, faciliteert. Niet alleen door ze welkom te heten, maar ook om ze uit te nodigen deel te nemen aan de opbouw van de publieke arena. Bewustwording bevordert transformatie. Achtergestelde groepen worden burgers en houders van rechten. Door het bijeenbrengen van de rechthebbenden in de gemeenschappen worden de participatieve mogelijkheden bevordert.

aties van onderdrukking, onzichtbaarheid en discriminatie. Rechten bestaan daarom alleen als gevolg van de voortdurende strijd van sociale beweDe strijd voor de rechten van gingen (van vrouwen, de mens is een historisch bouwwerk. boeren, jeugd of de Mensen waren en worden gearresteerd, klimaatbeweging). Zij strijden voor gedood of bedreigd, gedwongen en de erkenning van hun identiteit en de gemarteld, alleen omdat ze herverdeling van de strijden voor vrijheid en een middelen die door de samenleving worden meer rechtvaardige samenleving. gegenereerd. Er is geen De strijd voor mensenrechten is een verwezenlijking van beweging tegen onderdrukking, discride mensenrechten zonder een eerlijke minatie en onrecht. Het is een strijd voor herverdeling van overheidsgeld. Het levede emancipatie en empowerment van ren van publieke diensten kost geld. Een mannen en vrouwen. Rechten worden deel van de publieke middelen wordt nu niet gegeven door de machthebbers, maar toegeëigend door elites en door complexe veroverd door degenen die leven in situen verfijnde economische en financiële

systemen. De strijd voor rechten is onlosmakelijk verbonden aan de strijd voor een eerlijke herverdeling van publieke middelen. Deze dynamische beweging van strijd en vooruitgang zal onze samenlevingen langzamerhand leiden naar nieuwe patronen van vrijheid, gelijkheid, respect en waardigheid. Het moderne verdrag van de mensenrechten, dat is gecreëerd na de Tweede Wereldoorlog, bevat een aantal morele, filosofische en religieuze principes (zoals het idee van gelijkheid, rechtvaardigheid, vrijheid, duurzaamheid, menselijke waardigheid). Deze zijn door de mensheid in de loop der eeuwen opgebouwd. Deze waarden werden “gecodeerd”, gesystematiseerd en opgenomen in het verdrag van de mensenrechten,. Het gaat niet alleen om een politiek statement of een idee, maar om een systeem van nationaal en internationaal positief recht. Een systeem, ook, dat verplichtingen schept voor de staten en de internationale gemeenschap.

Budget Monitoring

15

Begroting en mensenrechten: Samenvatting van een methodologie De staat is primair verantwoordelijk voor de verwezenlijking van rechten. Alle overheidsdiensten moeten samenwerken met als belangrijkste doel het zorgen voor een waardig leven voor iedereen, vrij van discriminatie. De staat moet handelen zonder de rechten van haar burgers te schenden. Daar moet het beleid op gericht zijn. De staat moet ook indirect optreden, in het reguleren van de markt en privégedrag (zoals het vermijden van discriminerende handelingen tussen etnische groepen in de samenleving). Om eventuele verstoringen weer in evenwicht te brengen en de bescherming voor groepen en mensen die gediscrimineerd worden te garanderen. Gelijke behandeling en nondiscriminatie zijn fundamentele beginselen die het verdrag van de rechten van de mens. Alle mensen worden vrij en gelijk in waardigheid en rechten geboren.

Mensenrechten: Enkele concepten Door de rechten van de mens als conceptueel kader te gebruiken voor het analyseren van de overheidsbegroting kan rekening worden gehouden met de verplichtingen die de staten internationaal en nationaal zijn aangegaan. Als een internationaal verdrag of overeenkomst wordt bekrachtigd door een land, wordt de tekst een nationale wet. De internationaal vastgestelde verplichtingen inzake de mensenrechten komen voor een groot deel voort uit de bepalingen van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens, ondertekend bij de Verenigde Naties in 1948. De Verklaring vormde een geheel van rechten waartoe ieder mens toegang moet hebben en over moet kunnen beschikken. Dit zijn: het recht op leven, vrijheid, persoonlijke veiligheid, eigendommen, stemmen en gekozen kunnen worden, werk, vrije tijd, gezondheid, voeding, huisvesting, sociale zekerheid, onderwijs, cultuur, enz. Deze rechten worden burgerlijke, politieke, economische, sociale en culturele rechten genoemd. Mensenrechten moeten gezien worden als een geheel van rechten, in constante evolutie, die ook de seksuele, reproductieve en milieurechten omvatten.

16

Budget Monitoring

Vrijheid met gelijkheid of gelijkwaardigheid met vrijheid

Mensenrechten en de verplichtingen van de Staat

De Universele Verklaring formuleert de burgerlijke en politieke rechten (zoals stemrecht, verkozen kunnen worden, jezelf mogen uitdrukken, een leven zonder geweld, het recht om te reizen). Deze rechten zijn nauw verbonden met het idee van vrijheid. Maar in de verklaring wordt ook gedoeld op de zogenaamde economische, sociale en culturele rechten (onderwijs, gezondheid, voeding, huisvesting, vrije tijd, werk, welzijn, veiligheid). Dat wil zeggen, er is geen vrijheid zonder gelijkheid en geen gelijkheid zonder vrijheid.

De rechten van de mens zijn gegarandeerd in onze internationale en nationale rechtsorde en worden verwoord in een normatief-juridisch systeem dat individuen, regeringen en de internationale gemeenschap moeten respecteren en bevorderen. We hebben het over een politiek, normatief en operationeel concept, dat verplichtingen oplegt aan staten en lagere overheden. En dat alle afdelingen en ambtenaren omvat. Een van de verplichtingen is de plicht om het maximum aan beschikbare middelen in te zetten voor de verwezenlijking van de mensenrechten. We zullen deze verplichting verder bespreken in de volgende paragraaf.

Verwezenlijking van mensenrechten Een belangrijk concept in het ICESCR (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) is het verdrag van de verwezenlijking van de mensenrechten. De staat heeft de plicht om ieder jaar weer, verbeteringen aan te brengen in de levensomstandigheden van haar burgers. Progressieve realisatie betekent dat er geen mogelijkheid is om stappen terug te doen in de verwezenlijking van rechten. Het betekent dat de staat wettelijke, juridische maatregelen moet nemen en alle beschikbare middelen moet inzetten om het beleid van universele rechten en publieke voorzieningen te waarborgen voor de bevolking. Om de naleving van deze verplichting te kunnen monitoren, moet de staat statistische gegevens en onderzoeken aanleveren. Door middel van sociale indicatoren kan dan het niveau van de verwerkelijking van rechten en de toepassing van overheidsbeleid aangetoond worden. Een ander belangrijk referentiepunt voor de opbouw van het hedendaagse verdrag van de mensenrechten is de Declaration and Plan of Action of Vienna - World Conference on Human Rights in Wenen in 1993. De Conferentie sprak zich uit voor grote principes als de universaliteit, onderlinge afhankelijkheid en ondeelbaarheid van de mensenrechten. Hierdoor kwam een einde aan de kunstmatige scheiding tussen de burgerlijke en politieke rechten en economische, sociale en culturele rechten.


De staat moet ook aan zeer specifieke eisen voldoen: • • • • • •

4

Het respecteren, beschermen en bevorderen van de mensenrechten; Het respecteren van de bepalingen en aanbevelingen van alle internationale organen (Verenigde Naties, Europese systeem); Bij de ratificering van een internationaal verdrag moeten de landen de nationale wetgeving aanpassen naar de bepalingen van het verdrag; Het verstrekken van informatie en periodieke verslagen over de situatie van mensenrechten in het land en gemeenten (inclusief wijken); Het creëren van publieke acties en campagnes om de bevolking te informeren over haar rechten; Het bevorderen van de participatie van mensen in besluitvormingsprocessen rond beleid en begroting.

Begroting en Mensenrechten: de introductie van vijf pijlers

In de overheidsbegroting staan de geplande acties van regeringen om hun activiteiten te handhaven en projecten te implementeren. Hierdoor kan men de prioriteiten van de overheid volgen.De overheidsbegroting is tegelijkertijd het toneel van politieke strijd waarin belangengroepen invloed proberen uit te oefenen. We zien dat de analyse van de overheidsbegrotingen de toegangspoort is tot een debat over de volgende onderwerpen: • De samenstelling en verdeling van publieke middelen in een samenleving; • De relatie van de strijdkrachten/macht in een samenleving; • De toe-eigening van publieke middelen; • Het ontwikkelen van overheidsbeleid en wetgeving gericht op het bevorderen van mensenrechten, sociale rechtvaardigheid en duurzaamheid, het verminderen van ongelijkheid; • De ruimte voor effectieve participatie van de bevolking bij het aangeven van prioriteiten in de begroting en het ontwerpen van beleid en monitoring. In bijgaande grafische weergave wordt op een eenvoudige manier de operationalisering van de mensenrechten getoond. Nadat de rechten zijn vastgelegd, vindt verdere concretisering plaats in overheidsbeleid en voorzieningen. Soms is er een enorme kloof tussen het voorgestelde recht en het budget.

Figuur - Mensenrechten Vervulling: van abstract naar concreet

Budget Monitoring

17

Begroting en mensenrechten: Samenvatting van een methodologie Verschillende situaties kunnen zich voordoen: • Wanbeheer en corruptie van ambtenaren en bedrijven; • De bureaucratische staatsstructuur verdedigt zijn eigen onderhoud en instandhouding; • Openbare instellingen en hun vertegenwoordigers worden gegijzeld door belangen van de markt en door bepaalde politieke, religieuze groeperingen, die mensenrechten schenden en aansturen op achteruitgang van de bestaande wettelijke kaders. Het beeld van de democratische staat is in de afgelopen decennia veranderd. Vanaf de jaren ‘90 is het concept van de rechtsstaat (bepleit door instellingen als

5

de Wereldbank en ondersteund door een internationale politieke en economische elite) verworden tot de verdediging van privé-eigendom en contracten. De recente crisis in het financiële systeem heeft regeringen gedwongen bezuinigingen uit te voeren en prioriteiten te leggen bij de betalingen aan schuldeisers en financiële instellingen. De publieke begroting moet voldoende middelen toewijzen om een goede kwaliteit van leven te waarborgen. Voor iedereen. Echter, hoe meer de politieke en economische krachten geconcentreerd zijn in de handen van enkelingen, des te onvolmaakter zal onze democratische instelling zijn. En hoe groter de neiging zal zijn om publieke middelen in te zetten voor de belangen van een elite, in plaats

van sociale rechtvaardigheid en een duurzaam milieu. Met behulp van de strategie van budgetanalyse, gericht op mensenrechten, kan onderzocht worden of regeringen aan de volgende verplichtingen voldoet: • Het inzetten van een maximum aan beschikbare middelen om de mensenrechten te bevorderen; • Sociale rechtvaardigheid bij de staatsfinanciering; • Het bevorderen van de implementatie van mensenrechten, burgerlijke, politieke, economische, sociale, culturele, milieu, seksuele en reproductieve rechten; • Het bevorderen van gelijkheid en het vermijden van discriminatie; • Het creëren van ruimte voor sociale participatie in de begroting.

Sociale rechtvaardigheid

Aan de uitgavenkant van een overheidsbegroting gaat het om de uitvoering van programma’s en acties. Aan de inkomstenkant gaat het om het inzamelen van inkomsten. Dit is gebaseerd op een belastingstelsel.Het is belangrijk de inkomsten te analyseren en na te gaan of er vervormingen of ongelijkheden zijn door een oneerlijk belastingsysteem. Een onrechtvaardig belastingstelsel betekent dat de rijken minder betalen, waardoor een grotere concentratie van rijkdom en macht binnen de samenleving ontstaat. In veel landen heeft het financiële systeem ongeëvenaarde belastingvoordelen. Rijke mensen betalen weinig belasting, in vergelijking met het niveau van de baten en de inkomsten uit activiteiten. Dus moet een fiscaal beleid, dat het realiseren van sociale rechtvaardigheid beoogt, zo worden geformuleerd dat rekening kan worden gehouden met de uitgaven en met het opstellen van een eerlijk belastingstelsel.

Hoe meet men de individuele mogelijkheden om belasting te betalen? Inkomen

Inkomstenbelasting heeft als voordeel dat vrijstellingen en verschillende, en ook progressieve tarieven mogen worden toegepast op basis van het individueel inkomen. De inkomstenbelasting kan worden geheven bij individuele persoon en rechtspersonen (zoals bedrijven, banken). Om de werkgelegenheid te bevorderen, moeten belastingtarieven voor kleine en microbedrijven lager zijn dan voor grote bedrijven. Persoonlijke inkomstenbelasting moet progressief zijn om ervoor te zorgen dat de rijkste mensen meer betalen dan de middenklasse of de armste klasse.

18

Budget Monitoring

Consumptie

Een manier om progressieve belastingheffing te voorkomen is een systeem waarbij we allemaal hetzelfde tarief betalen. En waarbij de kosten worden doorberekend in de uiteindelijke productprijs die de consument betaalt. Een voorbeeld van deze belasting is de Belasting Toegevoegde Waarde (BTW).

Vermogen

Vermogen als indicatie voor de draagkracht van een individu is de meest directe manier om er voor te zorgen dat individuen met een groter economisch voordeel meer bijdragen. Dit type van belasting moet ook progressief zijn. Dus, des te waardevoller het bezit is, des te hoger het bedrag dat betaald moet worden. Daarom is het een

Begroting en mensenrechten: Samenvatting van een methodologie belastingvorm die geheven kan worden over de grootte van een gebied of over de waarde van een voertuig. Voorbeelden van vermogensbelasting zijn onroerend zaakbelasting, overdrachtsbelasting en belasting op voertuigen. Deze drie manieren om draagkracht te meten zijn niet statisch. Het belastingstelsel moet immers continu verbeterd worden omdat het economisch klimaat verandert en nieuwe technologieën, producten en manieren van zakendoen zich voortdurend ontwikkelen.

Belasting op financiële transacties Tenslotte is het van belang belasting te heffen over speculatief kapitaal. Financiële speculatie schept geen banen in een land maar creëert vooral instabiliteit en wanorde in de economie. Het belemmert investeringen in de echte economie. In veel gevallen ontduikt men, met behulp van fiscale vrijhavens zoals de Kaaimaneilanden, de Bahama’s, Luxemburg, Zwitserland, de belasting in het land van herkomst. Volgens een schatting uit de studie van de “Tax Justice Network” juli 2012 is er ongeveer 32 biljoen dollar verborgen in belastingparadijzen.

6

Maximum van de beschikbare middelen voor de verwezenlijking van rechten

Nationale en lokale overheden hebben tal van verplichtingen met betrekking tot het respecteren, beschermen en bevorderen van de mensenrechten voor haar bevolking. Voorts moeten ze garant staan voor een duurzaam milieu voor iedereen. Om te voldoen aan deze bepalingen, moeten overheden het maximum van de beschikbare middelen inzetten voor de verwezenlijking van de rechten. Deze verplichting is vastgelegd in het International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights (ICESCR). Door goed te bepalen wat de middelen zijn die door de overheid moeten worden toegewezen aan het maatschappelijk beleid kunnen de kwaliteit van leven en de mogelijkheden voor de bevolking worden gewaarborgd. Om dit te kunnen doen is het cruciaal om (onder andere) het economische politieke beleid te analyseren.

De overheid definieert bij het maken van de keuzes voor het macro-economisch beleid (fiscaal, monetair, enz.) in de praktijk ook wat de prioriteiten in de overheidsbegroting zijn. En wat de grenzen en beperkingen voor het sociaal beleid zijn. Als het economisch beleid conservatief is, zullen strenge beperkingen worden opgelegd aan financiële middelen om de rechten in de overheidsbegroting te garanderen. In het hedendaagse kapitalisme is er een disbalans in de ‘marktwerking’ door het bestaan van een wereldwijd financieel systeem met een minimale regelgeving.

Deze situatie heeft geleid tot grote problemen. Dit hebben we bijvoorbeeld kunnen zien aan de Amerikaanse hypotheekcrisis in 2008 en de crises in IJsland, Griekenland, Ierland en Spanje. Een ander mechanisme wordt gevormd door de Structural Adjustment Programs (SAP). Deze SAP’s zijn er op gericht de begrotingstekorten van overheden terug te dringen door hen o.m. te verplichten op de uitgaven te korten. Dit gaat vaak ten koste van het sociaal beleid en milieubeleid, aangezien prioriteit gegeven wordt aan het terug betalen van de schulden die deze landen hebben. Veel Latijns-Amerikaanse landen zitten vast aan dit soort programma’s, die zij met IMF en/of de Wereldbank in de jaren ‘90 en de jaren 2000 hebben afgesloten. Dergelijke programma’s worden nu ook opgelegd aan Europese landen zoals Griekenland.

Budget Monitoring

19


7

Verwezenlijking van mensenrechten

De nationale staten hebben, conform artikel 2 van ICESCR (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) onderschreven dat zij een maximum aan beschikbare middelen zullen inzetten voor de verwezenlijking van de rechten. In artikel 2 van ICESCR staat: “Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich maatregelen te nemen, zowel zelfstandig als binnen het kader van de internationale hulp en samenwerking, met name op economisch en technisch gebied, en met volledige gebruikmaking van de hem ter beschikking staande hulpbronnen, ten einde met alle passende middelen, inzonderheid de invoering van wettelijke maatregelen, steeds nader tot een algehele verwezenlijking van de in dit Verdrag erkende rechten te komen.” De overheidsbegroting moet de verwezenlijking van de mensenrechten mogelijk maken. Bij een geleidelijke implementatie van mensenrechten mag geen sprake zijn van achteruitgang in sociale indicatoren. Bijvoorbeeld, als er een toename is van het analfabetisme of een vermin-

dering van het aantal jongeren op school of als er sprake is van het opschorten van de pensioenuitkeringen, dan kunnen we stellen dat de wet die de toepassing van publieke middelen voor het verbeteren van de leefomstandigheden niet nageleefd wordt. We kunnen zelfs concluderen dat er sprake is van het falen van ambtenaren en politici met betrekking tot artikel 2. Een ander element is dat de staat een langetermijnplanning moet maken (zoals een vijf- of tien jaarplanning) om aan te tonen wat de doelstellingen zijn voor de verwezenlijking van de rechten. In dit kader zijn vragen relevant als: Welk beleid zal worden uitgevoerd en wat zijn de begrotingsramingen? Zijn de doelstellingen redelijk? Zijn ze haalbaar? Zijn er gegevens die ons in staat stellen om de veranderingen in de gaten te houden in het leven van de bevolking?

Er zijn twee essentiële elementen te onderscheiden om de verwezenlijking van rechten te controleren. Taakstellingen voor de handhaving van rechten. En sociale indicatoren en mensenrechtenindicatoren, waarmee het mogelijk wordt om het eventueel tekort aan rechten te analyseren en de noodzakelijke veranderingen te bepalen. Vanuit het methodologische perspectief zijn er twee routes: • Analyseer het overheidsbeleid (onderwijs, gezondheidszorg, enz.) en controleer of veranderingen mogelijk zijn in de sociale indicatoren; • Initialiseer de analyse met sociale indicatoren (of mensenrechten indicatoren) en bepaal welk beleid er moet worden uitgevoerd om het tekort aan rechten aan te pakken. Probeer ook uit te vinden hoeveel middelen zijn toegewezen aan dit beleid.

Samenvatting: verwezenlijking van de rechten betekent: •

De aanwezigheid van sociale- en mensenrechtenindicatoren die ons in staat stellen om het tekort aan rechten voor de bevolking en groepen te identificeren;

•

De aanwezigheid van diagnoses die ongelijkheden en tekorten blootleggen als basis voor beleidsvoorstellen, publieke programma’s en projecten;

•

De formulering van korte-, midden- en lange termijn doelen voor de verwezenlijking van rechten;

•

De implementatie en monitoring van overheidsbeleid om situaties te veranderen;

•

Het monitoren van middelen die bestemd zijn voor dit beleid en de evaluatie van hun impact op de verbetering van de indicatoren waarmee de toegang van mensen tot hun rechten kunnen worden gemeten.

Om dit te kunnen doen, is diepgaande kennis van het beleid, evenals de programma’s die we willen monitoren, nodig. Het vraagt ons op zoek te gaan naar samenwerkingspartners om informatie te krijgen zodat de acties van de overheid kunnen worden bestudeerd, gemonitort en geëvalueerd. Tot slot vereist het een nauwe samenwerking met de beleidsverantwoordelijken om het beleid te begrijpen en hun ontwerp en visie te beïnvloeden en te veranderen.

20

Budget Monitoring


8

Non-discriminatie

“Iedere Staat die partij is bij dit Verdrag verbindt zich de in dit Verdrag erkende rechten te eerbiedigen en deze aan eenieder die binnen zijn grondgebied verblijft en aan zijn rechtsmacht is onderworpen, te verzekeren, zonder onderscheid van welke aard ook, zoals ras, huidskleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, welstand, geboorte of enige andere omstandigheid” Wanneer een budgetmonitoringsproces van start gaat, moet rekening worden gehouden met ongelijkheden en discriminatie. Deze verschillen zijn van invloed op de herverdeling van de middelen en de ongelijke toegang tot rechten voor verschillende groepen in de samenleving. Bij het opkomen voor rechten en sociale rechtvaardigheid moet er rekening mee worden gehouden dat bepaalde groepen (als gevolg van factoren zoals kleur, geslacht, leeftijd, seksuele geaardheid, nationaliteit, religie)

meer moeilijkheden hebben om toegang te krijgen tot rechten. In Europese landen hebben immigranten en hun nakomelingen grote moeite om toegang tot alle rechten te krijgen. Ook zijn ze eerder onderworpen aan discriminatie en geweld. Een ander systeem van ongelijkheid is het seksisme dat nog steeds vrouwen verhindert te genieten van de gelijke kansen en rechten in de samenleving.

Beginsel van gelijkheid en non-discriminatie De twee centrale principes van de internationale bescherming van de mensenrechten in relatie tot bestrijding van discriminatie zijn: het beginsel van gelijkheid en non-discriminatie. Ze zijn opgenomen in de beroemde artikelen 1 en 2 van de Universele Verklaring. 1. Alle mensen worden vrij en gelijk in waardigheid en rechten geboren. Zij zijn voorzien van verstand en geweten, en behoren zich naar elkaar in een geest van

9

broederschap te gedragen. 2. Een ieder heeft aanspraak op alle rechten en vrijheden, in deze Verklaring opgesomd, zonder enig onderscheid van welke aard ook, zoals ras, kleur, geslacht, taal, godsdienst, politieke of andere overtuiging, nationale of maatschappelijke afkomst, eigendom, geboorte of andere status. Verder zal geen onderscheid worden gemaakt naar de politieke, juridische of internationale status van het

land of gebied, waartoe iemand behoort, ongeacht of het een onafhankelijk, trust-, of niet-zelfbesturend gebied betreft ,dan wel of er een andere beperking van de soevereiniteit bestaat. De veroordeling van discriminatie omvat handelingen en nalatigheden van de staat, maar betreft ook discriminerende acties die door natuurlijke of rechtspersonen worden begaan. Of het nu opzettelijk is of niet.

Sociale Participatie

Het overheidsbeleid en de uitvoering daarvan moeten direct gerelateerd zijn aan de versterking en uitbreiding van de democratische participatieruimtes. Maatschappelijke eisen moeten voorafgaan aan de formulering van het beleid. De participatieve democratie zal de representatieve democratie niet vervangen. Vertegenwoordiging en participatie kunnen en moeten, door het combineren van verschillende mechanismes, mogelijkheden bieden voor verbetering van de democratie en een eerlijke en duurzame

samenleving. De beweging tussen deze twee vormen van politieke participatie biedt kansen voor de bouw van een nieuwe orde en actief burgerschap. Er zijn echter factoren die de participatieve democratie beletten. De belangrijkste - maar ook de meest moeilijke om te

bestrijden- is de bureaucratie. Deze staat niet open voor transparantie en participatie, in het bijzonder als het de overheidsbegroting betreft. Met als argument dat de ambtenaren (en niet de burgers) het beter weten.

Budget Monitoring

21

Begroting en mensenrechten: Samenvatting van een methodologie Participatie van de burger bevordert de samenwerking en verhoogt de ‘vitaliteit’ van de gemeenschap. Deze sfeer van vertrouwen en samenwerking genereert horizontale relaties van macht en wederzijdse verantwoording. Bij veel experimenten rond democratisering van het openbaar bestuur op lokaal niveau is gebleken dat het niet voldoende is om alleen maar ruimte te scheppen voor deelname. Het is ook noodzakelijk om de voorwaarden voor deelname mogelijk te maken zodat de verschillende actoren (maatschappelijke organisaties en de staat) een nieuwe vorm van democratisch bestuur kunnen uitoefenen. Sociale controle en participatie zijn met elkaar verweven. Ze zijn onlosmakelijk verbonden met mensen die bereid zijn om de acties van de staat volgen. Voordat participatie realiteit wordt, is het noodzakelijk dat groepen en gemeenschappen zichzelf opnieuw uitvinden als politieke actoren. Vaak beïnvloeden economische groepen en bedrijven de staat en politici die, -hoewel door de bevolking gekozen-, niet

per se regeren voor de mensen die hen gekozen hebben, maar dat vooral doen om hun eigen macht te reproduceren.

Sociale controle betekent: • •

•

Deelnemen aan de formulering en uitvoering van het overheidsbeleid en de begroting; Voorstellen doen tot wijziging in het beleid en de administratieve proce dures, om verbetering van de processen te bevorderen. De begroting moeten kunnen verantwoorden.

De institutionele mechanismen die er voor kunnen zorgen dat de deelname effectief is en daadwerkelijk de educatieve en transformerende gewenste idealen bereiken, moeten ook lokaal worden verankerd.. Dit kan door verbindingen te maken met regionale en nationale mechanismen. Er is geen deelname zonder mobilisatie

en vice - versa. De kenmerken van een emancipatorische politieke cultuur zijn: participatie; transparantie; dialoog; het delen van de macht;collectieve verantwoordelijkheid; en de effectiviteit van beslissingen. Er zijn tal van voorbeelden van participatieve mechanismen, zoals Raad voor overheidsbeleid, conferenties, openbare hoorzittingen, openbare raadplegingen, participatieve budgettering.

Transparantie en toegang tot informatie

Toegang tot informatie is essentieel voor de democratisering van het begrotingsproces. Zonder informatie is het niet mogelijk om te weten of en op welke wijze de overheid de middelen van de samenleving heeft begroot. Het gebrek aan transparantie alsook de toegang tot de begrotingsinformatie is risicovol door verkeerde inzet van middelen, gebrek aan verantwoording over de bureaucratie en gunsten van allerlei soorten.

Open Government Partnership (OGP) Het Open Government Partnership is een wereldwijde inspanning om regeringen hun werk beter te laten doen. Het is een nieuw multilateraal initiatief dat concrete toezeggingen van regeringen wil bewerkstellingen om transparantie te bevorderen, de burgers meer kracht te geven, corruptie te bestrijden en nieuwe technologieën te benutten om het bestuur te versterken. In de geest van de zogenoemde multi-stakeholder samenwerking, heeft OGP een stuurgroep van overheden en maatschappelijke organisaties die toezicht houdt. Om lid te worden van OGP moeten de deelnemende landen een Open Government Verklaring onderschrijven, een landenactieplan inleveren dat ontwikkeld is met behulp van openbare raadpleging en onafhankelijke berichtgeving over de uitvoering van het plan toelaten.

Het Open Government Partnership is op 20 september 2011 officieel van start gegaan. met een Open Government Verklaring die door de acht oprichtende overheden (Brazilië, Indonesië, Mexico, Noorwegen, Filippijnen, Zuid-Afrika, Verenigd Koninkrijk, Verenigde Staten) is ondertekend. Ook presenteerden deze acht landen hun actieplan. Inmiddels heeft OGP nog eens 47 regeringen bij het partnerschap verwelkomd. In eerste instantie zijn de VS en Brazilië gezamenlijk coördinatoren van het initiatief. Landen die deelnemen hebben de verplichting om een Actieplan te ontwikkelen met doelstellingen over transparantie, in overleg met maatschappelijke organisaties. Meer informatie: www.opengovpartnership.org

Het budget -lokaal, provinciaal of landelijk- is openbaar. Iedereen kan en moet toegang hebben tot cijfers en weten waar het geld dat door de overheid wordt ingezameld, voor gebruikt wordt. Dit geld behoort niet aan een groep mensen, maar is van ons allemaal. Toegang tot informatie is een essentieel recht voor de verantwoording van het begrotingsproces, de participatie van de samenleving en sociale controle. Zonder toegang tot informatie, wordt het onmogelijk om overheidsuitgaven te controleren en te beheersen. De databanken van de EU, staten en gemeenten moeten kunnen worden geraadpleegd door de gehele bevolking, onder meer via internet en in een open data-formaat.

22

Budget Monitoring

Inhoud. Colofon. 2 Budget Monitoring. Routekaart voor budgetmonitoring Het Nederlandse experiment. Begroting en mensenrechten: de methodologie

Recommend Documents